PARMETROS DA ATUAO DO MINISTRIO PBLICO NO PROCESSO CIVIL EM FACE DA NOVA ORDEM CONSTITUCIONAL

Sumrio: 1. Introduo. 2. A moldura jurdica do Ministrio Pblico na Carta de 1988. 3. Natureza da atuao institucional. 4. Compatibilidade das funes com os parmetros axiolgicos da Constituio. 5. Valores tutelados pelo Ministrio Pblico. 5.1 A ordem jurdica. 5.2 O regime democrtico. 5.3 Os interesses sociais. 5.4 Os direitos individuais indisponveis. 5.4.1 Direitos individuais homogneos. 5.4.2 Limitaes forma de agir na defesa dos direitos individuais indisponveis. 6. Consideraes crticas proposta de racionalizao da atuao do Ministrio Pblico. 6.1 A essencialidade funo jurisdicional. 6.2 Reduo da pauta de trabalho e privilgios corporativos. 6.3 O dbito poltico do Ministrio Pblico. 7. Relaes com o Judicirio em face da ruptura com o sistema tradicional de atuao. 8. Consideraes finais.

1. Introduo
Ressalvada a mestiagem liberal-socialista que tingiu levemente a Constituio de 1934, a ideologia liberal foi a nau condutora das Cartas polticas brasileiras, dentro e fora da democracia, at o advento da Constituio de 1988. Da, compreensivelmente, a idia de um Estado-mnimo, no intervencionista, defendida pelo discurso liberal, nunca estimulou o Estado a celebrar compromissos com a promoo direta do bem comum, restringindo-se o trabalho das instituies pblicas, basicamente, a buscar a proteo dos direitos e garantias fundamentais do cidado na rea da educao, sade e segurana. Os plidos avanos no campo dos direitos sociais registrados em 1934, conquanto reeditados na Constituio de 1946, no foram suficientes para mudar esse perfil: as aes positivas do Estado em favor da sociedade, quando no inexistentes, mantiveram-se tmidas e limitadas. Fatores histricos e, principalmente polticos concorreram para isso: a Carta de 1934 teve vida curtssima, sucumbindo ditadura de 1937, que se estendeu at 1946; e ensaio democrtico que se iniciou com a Carta de 1946 acabou capitulando diante do Golpe de 1964, que, margem das garantias democrticas, inaugurou um modelo de governo centralizador e autoritrio s encerrado em 1988.

Em verdade, foi com a Constituio de 1988 que o Brasil fez as pazes com a democracia e incorporou ao seu ordenamento postulados inerentes ao Estado Social o que implicava o compromisso poltico de implement-los mediante aes positivas, na perspectiva da realizao do bem comum. Paulo de Tarso Brando, amparado no texto da Constituio de 1988, destacadamente o dos artigos 1 e 3, afirma que fica evidente o compromisso que o Estado brasileiro assume com a funo social. Mas adverte:
Todavia, de nada adiantariam os enunciados de ordem constitucional se no tivesse a Sociedade Civil (e os prprios cidados individualmente, embora estes no sejam objeto de preocupao no presente trabalho) instrumentos capazes de garantir a efetivao de tais direitos. Eles so a porta de acesso via por onde a sociedade entra no Estado, utilizando uma figura de linguagem de Norberto Bobbio.1

No campo jurdico, os reflexos dessa transformao poltica foram profundos, impondo a adequao dos ngulos de observao e a reviso dos padres exegticos at ento utilizados no trabalho de integrao das normas jurdicas. Em matria processual, por exemplo, o carter individualista que demarcava o conceito de direito de ao abriu espao para o albergamento da tutela judicial coletiva, indispensvel ao agenciamento dos interesses de massa colocados sob a proteo da nova Carta Poltica e com garantia integradora mediante aes positivas do Estado, expressamente previstas no texto constitucional2. Logicamente, o panorama jurdico que ento se delineara trouxe conseqncias importantes para o Ministrio Pblico, inclusive no que tange forma como tradicionalmente vinha atuando no processo civil.

2. A moldura jurdica do Ministrio Pblico na Carta de 1988

BRANDO, Paulo de Tarso. Aes Constitucionais: novos direitos e acesso justia. Tese de doutoramento em Direito, UFSC. Florianpolis: Habitus Editora, 2001, p. 68-69. 2 Essas alteraes j foram reconhecidas pelo Superior Tribunal de Justia em debate travado no julgamento do REsp 493.811-SP, relatora a Ministra Eliana Calmon.

A moldura jurdico-institucional do Ministrio Pblico est definida no art. 127 da Constituio Federal: uma instituio permanente e essencial funo jurisdicional do Estado, incumbida da defesa da ordem jurdica, do regime democrtico e dos interesses sociais e individuais indisponveis. Para realizar essa tarefa, alm das funes expressamente previstas no art. 129 do texto constitucional, ficou aberta a possibilidade de lhe serem conferidas outras, desde que sejam compatveis com sua finalidade constitucional e no envolvam representao judicial e consultoria de entidades pblicas (CF, 129, IX). Razovel concluir que, dentro deste balizamento, deve ser construda toda a hermenutica relativa atividade do Ministrio Pblico, inclusive a relacionada com a sua interveno no processo civil o que reclama reflexo em torno de determinados aspectos, que adiante sero destacados.

3. Natureza da atuao institucional

Cabe refletir, por exemplo, a respeito da roupagem com a qual, no contexto do processo ou do plano operativo da jurisdio, deve o Ministrio Pblico se apresentar para o desempenho de sua tarefa constitucional cuja execuo no pode deixar de traduzir (ou de vislumbrar) resultado que no signifique, pelo menos, uma contribuio consecuo dos objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil (CF, 3). Identific-la no demanda maiores esforos exegticos: primeiro, necessariamente, ela h de afeioar-se aos parmetros da social-democracia que orientou a estruturao do Estado brasileiro, conforme se extrai do Prembulo e dos Princpios Fundamentais da Carta de 1988; segundo, deve ajustar-se ao perfil de rgo agente, atendendo o estabelecido no art. 127 da Constituio, que expressamente incumbiu o Ministrio Pblico da defesa da ordem jurdica, do regime democrtico e dos interesses sociais e individuais indisponveis. Inequivocamente, est-se diante de uma proposta positiva, que reclama ao, iniciativa. Seja como parte, seja como simples fiscal da lei, a ao do Ministrio Pblico deve importar atos de defesa das quatro ordens de valores contempladas no art. 127

da Carta. E, ao falar-se em defesa, a regra afastar, at por questo de incompatibilidade semntica, as hipteses de mera e estril coadjuvncia com as partes ou de posicionamentos redundantes e s vezes, absolutamente desnecessrios ao encaminhamento da soluo judicial da causa. Fbio Konder Comparato incisivo:
Ora, no Estado contemporneo, o Ministrio Pblico exerce, de certo modo, esse poder impediente3, pela atribuio constitucional que lhe foi dada de impugnar em juzo os atos dos demais Poderes, contrrios ordem jurdica e ao regime democrtico. A isto se acresce, ainda, a nova atribuio de promover a realizao dos objetivos fundamentais do Estado, expressos no art. 3 da Constituio, pela defesa dos interesses individuais e sociais indisponveis, consubstanciados no conjunto dos direitos humanos. A conjugao de ambas essas atribuies, a impediente e a promocional, faz do Ministrio Pblico um rgo eminentemente ativo, que no pode nunca recolher-se a uma posio neutra ou indiferente, diante da violao de direitos fundamentais, mormente quando esta perpetrada pelos Poderes Pblicos.4

Tambm o Ministro Seplveda Pertence est entre os que vem o Ministrio Pblico na condio de rgo agente, especialmente a partir da vigncia da Carta de 1988:
[...] desvinculado de seu compromisso original com a defesa judicial do Errio e a defesa dos atos governamentais ao laos de confiana do Executivo, est agora cercado de contrafortes de independncia e autonomia que o credenciam ao efetivo desempenho de uma magistratura ativa de defesa impessoal da ordem jurdica democrtica, dos direitos coletivos e dos direitos da cidadania.5 (Grifos nossos).

E no custa acrescentar que a concepo de rgo ativo de defesa defendida pelo Ministro firma-se ainda mais como paradigma exegtico no contexto semntico das funes previstas nos nove incisos do art. 129 da Constituio Federal,
3

Conforme esclarece o autor, o poder impediente, consiste no poder de vetar decises tomadas pelos rgos legislativos e administrativos. Era a funo da Tribunitia Potestas, da antiga Roma antiga, ulteriormente distinguida por Montesquieu como la facult dempcher. 4 COMPARATO, Fbio Konder. O Ministrio Pblico na defesa dos direitos econmicos, sociais e culturais. Belo Horizonte: Revista da Faculdade de Direito da Universidade Federal de Minas Gerais, n. 40, jul/dez 2001, p. 63. 5 STF Pleno. MS n. 21.239-DF, rel. Min. Seplveda Pertence. RTJ 147/129-30.

regidas pelo verbo promover, de conotao marcantemente positiva e presente em pelo menos quatro daqueles incisos. Se lhe fosse possvel analisar o perfil do Ministrio Pblico brasileiro, certamente Chiovenda hoje repetiria com ainda maior convico que o mais importante instrumento que a lei confia ao Ministrio Pblico, para o desempenho de suas funes, a ao judicial6, confirmando-lhe os atributos de rgo agente, cuja inerncia de h muito reconhecera.

4.

Compatibilidade das funes com parmetros axiolgicos da Constituio

os

Outro aspecto relevante envolve a compatibilidade da funo institucional com a proposta de defesa dos valores previstos no caput do art. 127 e com a vedao prevista no inciso IX do art. 129 da Carta. Ou seja, a funo que tenha sido ou venha a ser atribuda ao Ministrio Pblico necessariamente h de evidenciar-se eficaz defesa da ordem jurdica, do regime democrtico e dos interesses sociais e individuais indisponveis (CF, 127) e, ao mesmo tempo, no potencializar aes que possam importar representao judicial ou consultoria jurdica a entidade pblica. No se compatibilizaria com a ordem constitucional a atribuio ou o exerccio de funo que lhe permitisse o patrocnio de interesse individual disponvel ou de interesse tpico de pessoa jurdica de direito pblico. Por exemplo, o do servidor perceber determinada vantagem pecuniria ou, a Fazenda Pblica, determinado crdito tributrio. Obviamente, no se pode chegar ao exagero de supor que, das aes do Ministrio Pblico, no possam resultar benefcios diretos at mesmo de natureza pecuniria a pessoas jurdicas de direito pblico, tal como acontece, entre outras, nas aes de ressarcimento de danos ao errio decorrentes de ato de improbidade administrativa e nas aes penais em face de crimes contra a ordem tributria em que o autor do delito opta pelo pagamento do tributo. que, em tais hipteses, concorrem interesses de duas ordens: o interesse primrio da sociedade de ver preservado o patrimnio moral e material da Nao, inerente a res publica, e o interesse secundrio de que detentora a pessoa jurdica de direito pblico de, enquanto tal, preservar e fomentar nos limites da lei o seu acervo financeiro e material.
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CHIVENDA, Giuseppe. Instituies de Direito Processual Civil, vol. II. Trad. J. G. Menegale. So Paulo: Saraiva, 1969, p. 87.

Feitas essas ressalvas, significa, em resumo, que o Ministrio Pblico somente deve agir para defender (ou na perspectiva de defender) alguns daqueles valores cuja salvaguarda o constituinte lhe confiou, nos termos do art. 127, caput, da Carta. Fora da sua atividade corre o risco de colidir com outras normas e princpios constitucionais, entre eles o da eficincia e o da responsabilidade dos agentes pblicos, que esto na essncia do modelo republicano no qual se assenta a estrutura do Estado Brasileiro.

5. Valores tutelados pelo Ministrio Pblico

Outro aspecto importante envolve os valores a serem tutelados. No so todos os valores, ainda que juridicamente relevantes, que podem ser objeto de defesa pelo Ministrio Pblico, mas somente aqueles compreendidos dentro dos parmetros demarcados pelos conceitos de ordem jurdica, regime democrtico, interesses sociais e interesses individuais indisponveis, tal como delimitado pelo caput do art. 127 da Constituio Federal. Defender valores estranhos a esse universo axiolgico pode significar atuao desarmnica com a ordem constitucional, j que ele prpria, alm de preconizar racionalidade e eficincia no desempenho dos servios estatais (CF, art. 37), instituiu rgos e instrumentos especficos (a Advocacia pblica e privada e a Defensoria Pblica, por exemplo) para a tutela de interesses no contemplados no rol daqueles cuja guarda confiou ao Ministrio Pblico. localizados fora do campoSomente podem (e devem) por ele ser defendidos aqueles inerentes s categorias axiolgicas previstas no caput do art. 127, que so, reprisando, a ordem jurdica, o regime democrtico, os interesses sociais e os interesses individuais indisponveis. 5.1 A ordem jurdica Sem desconsiderar as multifrias contribuies da doutrina, supe-se permitido compreender a ordem jurdica (ou ordenamento jurdico) como o elenco das normas e princpios explcitos e implcitos que, harmonizados com uma Constituio, escrita ou no, orientam o convvio, o desenvolvimento humano e o funcionamento do Estado em todos os mbitos, internos e

externos, territoriais ou no, onde se assentam ou gravitam os interesses da sociedade por ele tutelada. A propsito, Alessandro Groppali escreve:
O conjunto destas normas que se destinam a manter a ordem pblica e a assegurar a cooperao social, e que so fixadas e aplicadas directamente pelo Estado e indirectamente por outros Entes pblicos, como as Provncias e as Comunas dentro dos limites em que o Estado lhes reconhece poderes, constitui, considerado em sua unidade orgnica, aquilo a que se chama direito objectivo ou leis em sentido geral (Disp. prel., arts. 1727) ou ainda ordenamento jurdico (Cd. Civil, Disp. prel., art. 12 e arts. 832 e 1322)7. (Grifos nossos)

Miguel Reale, discorrendo sobre o ordenamento jurdico luz da teoria kelseniana (da qual no parece discpulo), anota que
[...] essa distribuio lgica das normas significa, segundo a teoria que estamos expondo, que elas se ordenam, subordinando-se umas s outras, gradativamente, obedecendo estrutura de uma pirmide: na base esto inmeras regras ou normas particulares, seguindo-se, em ordem de subordinao crescente, as jurisprudncias, as legais de Direito Privado e as de Direito Pblico, at se atingir, no mbito deste, o plano normativo supremo que o Constitucional, plano originrio das competncias, do qual se originam todas as expresses normativas que dele recebem a sua validade.8 (Grifos do original)

Sem distanciar-se dessa linha de entendimento, Jos Joaquim Gomes Canotilho escreve que, considerada em seu conjunto, a ordem jurdica uma derivao normativa a partir da norma hierarquicamente superior, mesmo que se admita algum espao criador s instncias hierarquicamente inferiores quando concretizam as normas superiores9. Em outra passagem, acrescenta:
[...] nenhuma norma de hierarquia pode estar em contradio com outra de dignidade superior princpio da hierarquia e nenhuma norma infraconstitucional pode estar em desconformidade com as normas e
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GROPPALI, Alessandro. Introduo ao Estudo do Direito. 3 Ed. Trad. Manuel de Alarco. Coimbra: Coimbra Editora, 1978, p. 95-96. 8 REALE, Miguel. Lies Preliminares de Direito, 18 ed. So Paulo: Saraiva, 1991, p. 192-93. 9 CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituio, 4 ed. Coimbra: Livraria Almedina, 2000, p. 1116.

princpios constitucionais, sob pena de inexistncia, nulidade, anulabilidade ou ineficcia princpio da constitucionalidade.10

Estabelecido nestes termos o conceito de ordem jurdica, h de ser compreendido que o papel do Ministrio Pblico, no que tange sua defesa, traduz-se, fundamentalmente, no exerccio sistemtico e eficaz do controle da constitucionalidade das leis e atos normativos11, nos termos do art. 103 da Constituio Federal e dos preceitos simetricamente inscritos nas Constituies dos Estados federados. Tanto assim que, no propsito de legitim-lo expressamente ao exerccio desse mnus, o constituinte inseriu entre as funes especficas do Ministrio Pblico a de promover a ao direta de inconstitucionalidade ou a representao para fins de interveno da Unio e dos Estados (CF, 129, IV). Conforme adverte Konrad Hesse, entre a norma fundamental esttica e racional e a realidade fluida e irracional, existe uma tenso necessria e imanente que no se deixa eliminar12. Diante da validade desse raciocnio, evidenciada cotidianamente, e do alargado leque de fontes legislativas nos trs nveis da Repblica, vlido concluir que o controle de constitucionalidade representa uma das mais relevantes funes do Ministrio Pblico. E seu exerccio deve merecer contnuo estmulo e aperfeioamento, uma vez que a estabilidade da ordem jurdica, assentada na supremacia da Constituio, erigese em um dos valores mais caros da sociedade, tanto do ponto de vista jurdico quanto social e poltico. Por isso o Supremo Tribunal Federal a reconheceu como a garantia mais efetiva de que os direitos e as liberdades no sero jamais ofendidos13. No se pode olvidar, na linha do pensamento kelseniano, a circunstncia de as decises judiciais poderem integrar tambm o acervo normativo albergado no conceito de ordem jurdica. Partindo da, poderia restar encorajado o raciocnio de que a defesa da ordem jurdica referida no art. 127 da Constituio importaria para o Ministrio Pblico o dever de sindicar, sob o ponto de vista da constitucionalidade, no apenas as leis e atos
10 11

CANOTILHO, J. J. Gomes. Ob. cit., p. 1113. No Estado de Santa Catarina, consoante prescreve o art. 85, inciso VII, da Constituio Estadual, os representantes do Ministrio Pblico nas comarcas esto legitimados a aforar diretamente, perante o Tribunal de Justia, ao direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo municipal contestado em face da Carta Estadual. 12 HESSE, Konrad. A Fora Normativa da Constituio. Trad. Gilmar Ferreira Mendes. Porto Alegre: Sergio Fabris, 1991, p. 10. 13 STF, ADIn 293-7/600, rel. Min. Celso de Mello. RT 700/221, 1994.

normativos formalmente considerados, mas tambm as decises judiciais reguladoras de situaes concretas. O raciocnio, todavia, conquanto vlido como exerccio terico, no parece sustentar-se. que as decises judiciais, ainda que possam compor o acervo normativo da ordem jurdica, no conseguem alar-se ao plano da abstrao e da generalidade, condies imprescindveis para o ingresso no universo axiolgico dos interesses coletivos. Mesmo porque, abstradas as sentenas com efeitos erga omnes e as denominadas smulas vinculantes, introduzidas pela Emenda Constitucional n. 45, as decises judiciais tendem a arrastar consigo, inexoravelmente, o manto protetor de um interesse pessoal, individualizado para cuja tutela pode no estar legitimado o Ministrio Pblico. 5.2 O regime democrtico O conceito de regime democrtico, por seu turno, outro aspecto de singular importncia no pode ser tomado nos limites estreitos da acepo clssica conhecida como governo do povo, pelo povo e para o povo, apangio da vontade popular na eleio dos chefes do Poder Executivo e dos integrantes dos Parlamentos. Mesmo porque, conforme adverte Schumpeter14, no h garantia de que o voto seja invariavelmente exercido de forma racional e independente e resulte da leitura isenta e objetiva dos fatos. um questionamento antigo. H cerca de um sculo, Gustave Le Bon lembrou que pde ser interessante para alguns philosophos conhecer a verdade, mas para os povos as chimeras parecero sempre preferveis. E concluiu: O sonho, o ideal, a lenda, em uma palavra, o irreal, eis o que conduz a Historia.15 Na doutrina atual, Flvia Piovesan, destaca que a democracia invoca conceito aberto, dinmico e plural, em constante processo de transformao, acrescentando que, no aspecto material, no se restringe ao primado da legalidade, mas tambm pressupe o respeito aos Direitos Humanos. Segundo ela, no h democracia sem o exerccio dos direitos e
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15

SCHUMPETER, Joseph A. Capitalismo, Socialismo e Democracia. Rio de Janeiro: Zahar, 1984. LE BOM, Gustave. A Revoluo Francesa e a Psychologia das Revolues. Rio de Janeiro: Livraria Garnier, 1922, p. 15-16.

liberdades fundamentais ou sem que reste assegurada a igualdade no exerccio de direitos civis, polticos, sociais, econmicos e culturais. E conclui:
Para a consolidao da democracia, emerge o desafio da construo de um novo paradigma, pautado por uma agenda de incluso, que seja capaz de assegurar um desenvolvimento sustentvel, mais igualitrio e democrtico, nos planos local, regional e global. A prevalncia dos Direitos Humanos e do valor democrtico h de constituir a tnica desse novo paradigma, sob as perspectivas de gnero, raa e etnia. Ao imperativo da eficcia econmica deve ser conjugada a exigncia tica de justia social, inspirada em uma ordem democrtica que garanta o pleno exerccio dos direitos civis, polticos, sociais, econmicos e culturais.16

Bobbio no se distancia:
O discurso sobre o significado da democracia no pode ser considerado concludo se no se d conta do fato de que, alm da democracia como forma de governo de que se falou at agora, quer dizer, democracia como conjunto de instituies caracterizadas pelo tipo de resposta que dada s perguntas Quem governa? e Como governa?, a linguagem poltica conhece tambm o significado de democracia como regime caracterizado pelos fins ou valores em direo aos quais um determinado grupo poltico tende e opera. O princpio destes fins ou valores, adotado para distinguir no mais apenas formalmente mas tambm conteudisticamente um regime democrtico de um regime no democrtico, a igualdade, no a igualdade jurdica introduzida nas Constituies liberais mesmo quando estas no eram formalmente democrticas, mas a igualdade social e econmica (ao menos em parte).17

Mais prximo, o magistrio de Ruy Samuel Espndola busca estabelecer o contedo e os contornos da democracia, na dimenso cuja defesa est confiada ao Ministrio Pblico:
a democracia fundada na idia do consenso estabelecido no s pela confluncia do nmero de decisores, mas tambm pela eleio e autovinculao do consenso em torno do razovel; do razovel como o racionalmente aceito como bem de todos, em todos os
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PIOVESAN, Flvia. Democracia, Direitos Humanos e Globalizao. Disponvel em www.dhnet.org.br. Consulta em 9.1.2007. 17 BOBBIO, Norberto. Estado, Governo, Sociedade. Para uma teoria geral da poltica. 11 ed. Trad. Marco Aurlio Nogueira. So Paulo: Paz e Terra, 1994, p. 157.

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tempos e lugares, para verificao, em cada tempo e lugar, daquilo que pode, concretamente, ser feito a bem do maior nmero possvel. E essa idia do razovel fundando o consenso instituinte da democracia, contempla a idia da democracia justa, da democracia edificada e vivida sob a gide dos direitos humanos, cujo fundamento seria a igualdade absoluta de todos os homens, em sua comum dignidade de pessoas humanas (segundo o pensamento de Fbio Konder Comparato).18

Presume-se que neste mbito de abrangncia deve ser tomado o conceito de regime democrtico (CF, 127), dimensionando-se a partir da as iniciativas mediante as quais o Ministrio Pblico concorreria para a sua defesa, as quais, certamente, no se esgotam nas rotinas tradicionalmente cumpridas perante a Justia Eleitoral. tambm nesta linha de grandeza que devem ser interpretadas, mensuradas, implementadas e avaliadas quanto ao seu alcance e resultados, as funes previstas no art. 129 da Carta, especialmente as dos incisos I, II, III e IV19, que sinalizam as iniciativas tendentes promoo e defesa dos valores submetidos guarda do Ministrio Pblico. 5.3 Os interesses sociais Outra questo merecedora de anlise a dos interesses sociais. Tangenciando e, por vezes, invadindo o territrio axiolgico demarcado pelo conceito de democracia, tambm eles se apresentam credenciados defesa por parte do Ministrio Pblico. So interesses que, certamente, transcendem o campo temtico ocupado pelas questes tpicas relacionadas ao trabalho e seguridade social muito embora estas se mantenham includas, alvo de ateno especial por parte de um segmento especfico do Ministrio Pblico: o Ministrio Pblico do Trabalho.

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ESPNDOLA, Ruy Samuel. Democracia, Constituio e princpios constitucionais: notas de reflexo crtica no mbito do direito constitucional brasileiro. Disponvel em: www.tre-sc.gov.br. Consulta em 9.1.2007. 19 Art. 129. So funes institucionais do Ministrio Pblico: I - promover, privativamente, a ao penal pblica, na forma da lei; II - zelar pelo efetivo respeito dos Poderes Pblicos e dos servios de relevncia pblica aos direitos assegurados nesta Constituio, promovendo as medidas necessrias a sua garantia; III - promover o inqurito civil e a ao civil pblica, para a proteo do patrimnio pblico e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos; IV - promover a ao de inconstitucionalidade ou representao para fins de interveno da Unio e dos Estados, nos casos previstos nesta Constituio;

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Mazzilli os identifica com o interesse pblico primrio (bem geral) ou, ainda, com o interesse da sociedade ou da coletividade20. Mas Eduardo Appio, em obra mais recente, que, qualificando-os de bens sociais, busca definir-lhes o contedo e o alcance:
Os bens sociais so, efetivamente, os bens sobre os quais convergem os interesses difusos. Constituem-se em gnero, do qual os bens pblicos so uma das espcies. Os bens sociais asseguram a manuteno dos valores previstos na Constituio, dentre os quais se destacam a dignidade da pessoa humana e a cidadania. Muito embora tradicionalmente vinculados ao Direito Previdencirio e ao Direito do Trabalho, bens sociais assumem uma nova conformao no Estado Democrtico de Direito, tendo sido expressamente arrolados no art. 6 da CF/88. A sade pblica, por exemplo, apresenta-se como um bem social de enorme importncia no contexto social brasileiro, constituindo-se em verdadeiro direito fundamental do cidado, motivo pelo qual a Constituio Federal prev em seu art. 196 os princpios aplicveis ao setor, dos quais se originam deveres para a Administrao Pblica.21

Tem-se, a partir desse magistrio, que os interesses sociais podem at mesmo ultrapassar os limites jurdicoaxiolgicos estabelecidos no art. 6 da Constituio Federal, trazendo para seu bojo, para efeito de implementao e tutela, outros valores alm daqueles ali expressamente aludidos, quais sejam, a educao, a sade, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurana, a previdncia social, a proteo maternidade e infncia, a assistncia aos desamparados... Pela sua natureza, urdida na ideologia que inspirou a Carta de 1988, sabe-se que refletem valores jurdicos de difcil implementao. Em 1984, Mauro Cappelletti j advertia:
a criao de novos direitos, os direitos sociais dos pobres, os direitos sociais dos trabalhadores, os direitos sociais das crianas e dos velhos, das mulheres, dos consumidores, do meio ambiente, etc. So direitos muito diferentes dos direitos tradicionais, pois exigem uma interveno ativa, no somente uma negao, um impedimento de violao, mas exigem uma atividade
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MAZZILLI, Hugo Nigro. Regime Jurdico do Ministrio Pblico. 3 ed. So Paulo: Saraiva, 1996, p. 72. 21 APPIO, Eduardo. A Ao Civil Pblica no Estado Democrtico de Direito. Curitiba: Juru, 2005, p. 46.

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para se realizarem. Esta a dificuldade dos direitos sociais: necessitam de uma atividade.22 (Grifos nossos)

No obstante as aventadas dificuldades, vale lembrar, como o fez a Ministra Eliana Calmon, do Superior Tribunal de Justia, que a Constituio Federal de 1988 revolucionou o Direito Administrativo brasileiro, ao substituir o modelo do Estado liberal, traado na Era Vargas, para o Estado social e democrtico de direito. Segundo ela,
O novo modelo ensejou a multiplicao de modos de soluo de problemas, mediante negociaes, acordos, protocolos de intenes. Esse intricamento de vnculos torna impossvel a previso, em normas legais, de todas as diretrizes de conduta a serem observadas e de solues a serem adotadas. Essa digresso sociolgica importante para direcionar o raciocnio de que no mais possvel dizer, como no passado foi dito, inclusive por mim mesma, que o Judicirio no pode imiscuir-se na convenincia e oportunidade do ato administrativo, adentrando-se na discricionariedade do administrador. E as atividades estatais, impostas por lei, passam a ser fiscalizadas pela sociedade, atravs do Ministrio Pblico, que, no desempenho de suas atividades precpuas, a representa.23

Portanto, parece permitido concluir que a defesa dos interesses sociais, na dimenso admitida pelo prprio Judicirio, reclamar do Ministrio Pblico adequaes em seu modelo operativo, prestigiando suas legitimaes ativas para a busca de prestaes positivas do Poder Pblico, em favor das coletividades sobre as quais recaia a titularidade daqueles direitos. 5.4 Os direitos individuais indisponveis Merecedora de anlise, tambm, a questo pertinente aos denominados direitos individuais indisponveis (CF, 127). Sabidamente, tratando-se de direitos individuais, a regra a livre disposio. A indisponibilidade apresenta-se como exceo, que s se justifica em face da presena de superiores
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CAPPELLETTI, Mauro. Acesso Justia. Trad. Tupinamb Pinto de Azevedo. Conferncia pronunciada em Porto Alegre, em 26.11.1984. Revista do Ministrio Pblico do Estado do Rio Grande do Sul separata, vol. 1, n. 18, p. 15, 1985. 23 STJ, 2 Turma. REsp. 493.811-SP, rel. Min. Eliana Calmon. J. 11.11.2003. Disponvel em: www.stj.gov.br. Consulta em 9.1.2007.

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razes de ordem pblica que, tanto sob o prisma jurdico quanto sob o ponto de vista tico ou poltico, transcendem o interesse do titular do direito ou da pessoa que o represente e cuja manuteno se insere no contexto dos valores que informam a proposta poltica da prpria sociedade, a destacar a justia e a paz social, j que a titularidade, no caso, no decorre de um ato de vontade da pessoa que a detm, mas de circunstncia externa que refoge ao seu controle. o que sucede, por exemplo, com os chamados direitos da personalidade24. Conforme anota Maria Helena Diniz,
Para Goffredo Telles Jr., os direitos da personalidade so os direitos subjetivos da pessoa de defender o que lhe prprio, ou seja, a vida, a integridade, a liberdade, a sociabilidade, a reputao ou honra, a imagem, a privacidade, a autoria etc. So direitos subjetivos excludendi alios, ou seja, direitos de exigir um comportamento negativo dos outros, protegendo bens inatos, valendo-se de ao judicial.25(Os grifos so do original)

Diante da indisponibilidade do direito, tem-se que o Ministrio Pblico deve atuar no sentido de que a disposio no se opere. a forma de defend-lo, conforme preconizado pela Constituio. No caso, a motivao no o patrocnio de interesse privado individual (muito embora, a partir da Carta de 1988, este esteja circunstancialmente autorizado26), mas a
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O Cdigo Civil estabelece: Art. 11. Com exceo dos casos previstos em lei, os direitos da personalidade so intransmissveis e irrenunciveis, no podendo o seu exerccio sofrer limitao voluntria. 25 DINIZ, Maria Helena. Cdigo Civil Anotado, 12 ed. So Paulo: Saraiva, 2006, p. 32.
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Decises recentes do STJ tm admitido legitimidade ativa do Ministrio Pblico para aes em defesa de direito individual considerado indisponvel nos termos da Constituio, como, por exemplo, o direito sade e educao (REsp 865.901, rel. Min. Teori Albino Zavascki, DJU 14.12.2006, e REsp 851.174, rel. Min. Luiz Fux, DJU 20.11.2006). Da ementa do ltimo julgado consta (www.stj.gov.br, consulta: 17.1.2006): [...] 6. Legitimatio ad causam do Ministrio Pblico
luz da dico final do disposto no art. 127 da CF, que o habilita a demandar em prol de interesses indisponveis. 7. Sob esse enfoque, se destaca a Constituio Federal no art. 230: A famlia, a sociedade e o Estado tm o dever de amparar as pessoas idosas, assegurando sua participao na comunidade, defendendo sua dignidade e bem-estar e garantindo-lhes o direito vida. Conseqentemente a Carta Federal outorgou ao Ministrio Pblico a incumbncia de promover a defesa dos interesses individuais indisponveis, podendo, para tanto, exercer outras atribuies previstas em lei, desde que compatvel com sua finalidade institucional (CF, arts. 127 e 129). 8. O direito sade, insculpido na Constituio Federal e no Estatuto do Idoso, direito indisponvel, em funo do bem comum, maior a proteger, derivado da prpria fora impositiva dos preceitos de ordem pblica que regulam a matria. 9. Outrossim, o art. 74, inc. III, da Lei 10.741/2003 revela a autorizao legal a que se refere o art. 6 do CPC, configurando a legalidade da legitimao extraordinria cognominada por Chiovenda como substituio processual. 10. Impe-se, ressaltar que a jurisprudncia hodierna do E. STJ admite ao individual capitaneada pelo MP (Precedentes: REsp 688052/RS, Ministro HUMBERTO MARTINS, DJ 17.08.2006; REsp 822712/RS, Ministro

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salvaguarda do interesse pblico consistente na manuteno do interesse no domnio de seu titular. Cndido Rangel Dinamarco esclarece que
O Ministrio Pblico por definio a instituio estatal predestinada ao zelo do interesse pblico no processo. O interesse pblico que o Ministrio Pblico resguarda no o puro e simples interesse da sociedade no correto exerccio da jurisdio como tal que tambm uma funo pblica porque dessa ateno esto encarregados os juzes, tambm agentes estatais eles prprios. O Ministrio Pblico tem o encargo de cuidar para que, mediante o processo e o exerccio da jurisdio, recebam o tratamento adequado certos conflitos e certos valores a eles inerentes. Aceitando a premissa de que a Constituio e a lei so autnticos depositrios desses valores, proclama aquela que ao Ministrio Pblico incumbe a defesa da ordem jurdica, do regime democrtico e dos interesses sociais e individuais indisponveis.27 (Grifos do original)

5.4.1 Direitos individuais homogneos Merece particular cuidado a questo pertinente aos chamados direitos individuais homogneos. que, embora credenciados tutela atravs de ao coletiva, nem sempre se apresentam com atributos aptos a garantir-lhes tal privilgio. Merecem-no e este parece ser o posicionamento pacificado no Superior Tribunal de Justia apenas quando, do fato comum do qual se originaram, resulta, concreta ou potencialmente, uma leso ou risco de leso a bem jurdico coletivo. Conforme proclamou aquele rgo, o MP est legitimado a defender direitos individuais homogneos, quando tais direitos tm repercusso no interesse pblico.28 Ou: O Ministrio Pblico Estadual tem legitimidade para promover ao civil pblica em defesa de interesses individuais homogneos quando existente interesse social compatvel com a finalidade da instituio,[...]29

TEORI ALBINO ZAVASCKI, DJ 17.04.2006; REsp 819010/SP, Ministro JOS DELGADO, DJ 02.05.2006).
27

DINAMARCO, Cndido Rangel. Instituies de Direito Processual Civil, vol. I 2 ed. So Paulo: Malheiros, 2002, p. 683. 28 STJ, Corte Especial, EDivREsp 114.908-SP, rel. Min. Eliana Calmon, j. 7.11.2001, DJU 20.5.2002, p. 95. 29 STJ, REsp 182.556-RJ, rel. Min. Csar Asfor Rocha, DJU 20.5.2002. Disponvel em www.stj.gov.br. Consulta em 16.1.2007.

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No mesmo sentido se pronunciou o ex-Ministro daquela Corte, Athos Gusmo Carneiro:

Os direitos individuais homogneos somente podem ser objeto de tutela por parte do MP, atravs de ao coletiva, quando esta apresente como objetivo maior o da tutela de 'interesses coletivos', acima e com prevalncia aos interesses de ordem meramente individual.30

E ainda, harmonicamente, Cndido Rangel Dinamarco:

So indisponveis, antes de todos, os direitos e interesses transindividuais qualificados como difusos, coletivos ou individuais homogneos, cuja transgresso capaz de trazer abalos mais ou menos sensveis ao convvio social, ou impactos de massa (Barbosa Moreira).31 (Grifos do original)

Portanto, em situaes que envolvam direitos e interesses da espcie, o Ministrio Pblico, seja na condio de agente, seja na de fiscal da lei, deve perquirir sua legitimao para agir. S estar legitimado se a lesividade do fato ultrapassar a esfera demarcada pela soma dos direitos e interesses individuais disponveis atingidos e projetar reflexos no campo dos interesses pblico e social ou dos direitos individuais indisponveis, cuja defesa, por fora do art. 127 da Constituio Federal, pode ser promovida pelo Ministrio Pblico mesmo quando a ao vise tutela de pessoa individualmente considerada32. Mas fundamental que tenham repercusso no interesse pblico33. Nessa linha, poderia presumir-se duvidosa sua legitimidade para agir em defesa, por exemplo, dos condminos de um edifcio de luxo construdo em desacordo com o memorial descritivo. 5.4.2 Limitaes forma de agir na defesa dos direitos individuais indisponveis No tocante aos direitos e interesses individuais indisponveis, no sendo o Ministrio Pblico parte ativa, releva
30

CARNEIRO, Athos Gusmo. Ao Civil Pblica. Direitos Individuais Homogneos. Limitaes a sua tutela pelo Ministrio Pblico. Revista Sntese de Direito Civil e Processual Civil n. 12. Jul/Ago 2001, p. 5. 31 DINAMARCO, Cndido Rangel. Ob. cit., p. 683. 32 STJ, 1 Turma, REsp 865901-RS, rel. Min. Teori Albino Zavascki, j. 5.12.2006, DJU 14.12.2006, p. 316 33 STJ, 6 Turma, AgRg no Ag 2004.0032616-1, rel. Min. Nilson Naves, j. 30.5.2006, DJU 14.8.2006, p. 340.

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atentar para o contedo e a natureza de sua interveno, nos processos em que tais direitos (ou interesses) estejam sendo discutidos. Competindo-lhe defend-los (CF, 127), no parece razovel que venha a postar-se como assistente da parte que a eles se contraponha. Exemplificando: intimado a manifestar-se em ao indenizatria intentada por incapaz, no lhe seria lcito migrar para o territrio do demandado, para coadjuv-lo no patrocnio de suas teses. Se por justificvel razo no lhe for possvel, como fiscal da lei, patrocinar a defesa do direito ou interesse indisponvel objeto da lide, pode at reduzir sua interveno a singelo pronunciamento de cunho meramente formal, mas soa de plausibilidade duvidosa pugnar pelo no reconhecimento daquele direito ou interesse, erigindo-se em assistente do titular de direito cuja defesa no lhe foi legalmente confiada. Cumpre observar que cada instituio tem seus domnios e compromissos delimitados. E, para defender direitos e interesses disponveis, foram qualificados expressamente a Advocacia e a Defensoria Pblica (CF, arts. 133 e 134). Cndido Rangel Dinamarco corrobora a afirmativa quando diz que, nas causas em que h interesses de incapazes (CPC, art. 82, I),
[...] o Ministrio Pblico intervm par ajud-los e portanto seu assistente tendo portanto o dever de atuar sempre no interesse desses assistidos, sendo ilegtima e constituindo desvio funcional a emisso de parecer contra eles, interposio de recurso contra decises ou sentenas que os favoream etc. Por isso, no h nulidade a cominar quando o Ministrio Pblico deixa de oficiar em tais causas e o sujeito a quem prestaria assistncia obtm vitria, uma vez que o objetivo da ajuda omitida foi atingido: pas de nullit sans grief.34 (Grifos do original)

Da mesma maneira, tendo a celeridade da justia sido erigida a direito fundamental (CF, 5, LXXVIII), de natureza indisponvel, e estando a outorga da jurisdio sujeita tambm ao princpio da racionalidade e da eficincia (CF, 37), no se harmoniza com as diretrizes e preceitos constitucionais o procedimento do Ministrio Pblico que, em demanda travada em torno de direito indisponvel, venha a retardar o deslinde da
34

DINAMARCO, Cndido Rangel. Instituies de Direito Processual Civil, vol. II, 2 ed. So Paulo: Malheiros, 2002, p. 431.

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questo merc de simples reprise argumentativa aderente s teses sustentadas pelo titular do direito indisponvel, a rigor no essencial outorga da jurisdio nem defesa dos interesses colocados sob sua guarda pela Constituio. No incio da dcada de 70, bem antes da vigncia da Carta de 88, Celso Agrcola Barbi escrevia que a funo do Ministrio Pblico nessas causas de vigilncia, para suprir eventual falha da defesa dos interesses dos incapazes35. (Grifos nossos) Portanto, parece permitido concluir que, atuando como fiscal da lei em feitos relativos a direitos individuais indisponveis, a manifestao do Ministrio Pblico somente pode dar-se em favor da parte titular do interesse timbrado pela indisponibilidade. E, para no ferir os princpios da eficincia e da celeridade da jurisdio, resumir-se ao preenchimento do vcuo eventualmente deixado pelo patrono responsvel pela defesa daquele interesse, abstendo-se de manifestaes redundantes e no imprescindveis dico justa e regular da jurisdio.

6. Exerccio crtico proposta de racionalizao da atuao funcional

Aos argumentos expendidos, poder-se-ia aduzir a censura de que a proposta de racionalizao das atividades do Ministrio Pblico como fiscal da lei importaria afronta ao preceito que lhe outorga o ttulo de instituio essencial funo jurisdicional do Estado (CF, 127). Ou, pior: que preconizasse o esvaziamento da sua pauta de trabalho, na perspectiva de propiciar apenas a comodidade de seus membros. Ambos os contrapontos no se sustentam. 6.1 A essencialidade funo jurisdicional A primeira hiptese suscitada no decorre de mera abstrao. Maria Helena Barboza noticia que alguns magistrados, atentos exclusivamente letra da lei, passaram a entender que, sendo o Ministrio Pblico essencial funo jurisdicional do Estado, necessria seria sua interveno em
35

BARBI, Celso Agrcola. Comentrios ao Cdigo de Processo Civil, vol. I, tomo II, arts. 56 153. Rio de Janeiro: Forense, 1975, p. 378.

18

todas as causas. Transcreve despacho exarado nos Autos n. 1.857, da 1 Vara da Fazenda Pblica da Comarca do Rio de Janeiro, no qual, refutando manifestao ministerial pela dispensabilidade da interveno, entendeu o magistrado que, por imperativo constitucional, no pode mais o Poder Judicirio prescindir, em qualquer ao, mesmo nas demandas entre particulares, da presena do Ministrio Pblico36. De fato, o Ministrio Pblico instituio permanente, essencial funo jurisdicional do Estado. Mas essa essencialidade no lhe impe um papel meramente escritural. Ou de ampla, formal e decorativa auditoria dos feitos judiciais, por cuja regularidade, por mnus prprio, zelam os juzes. essencial porque lhe incumbe, perante o Judicirio, defender valores que so fundamentais para o equilbrio e a paz social e que, em determinadas hipteses, somente o Ministrio Pblico est autorizado a defender, como sucede na justia penal, por exemplo. Valores, ainda, como a ordem jurdica, o regime democrtico e os interesses sociais, cujo patrocnio regular e sistemtico importa o fortalecimento e o prestgio da prpria funo jurisdicional, valorizando o seu contributo consecuo dos objetivos fundamentais da Repblica. H de ressalvar-se, contudo, que essa essencialidade no se espraia para todos feitos submetidos jurisdio do Estado: alcana apenas aqueles que encerrem discusso em torno dos valores contemplados no art. 127 da Carta. o que ensina Celso Agrcola Barbi: O Ministrio Pblico, quando oficiar nos mandados de segurana, o far em parecer, com a finalidade de defesa dos valores e interesses mencionados no art. 127, e no em defesa da pessoa de direito pblico r na ao37. No que secundado por Cndido Rangel Dinamarco:
O Ministrio Pblico tem o encargo de patrocinar os interesses pblicos primrios, que remontam sociedade como tal e a seus valores e no os secundrios, cujo titular o Estado pro domo sua, ou seja, como pessoa jurdica. Ao Ministrio Pblico categoricamente vedado o patrocnio de entidades estatais (art. 129, inc. IX). Constitui aberrao a interveno do Ministrio Pblico
36

BARBOZA, Heloisa Helena. O poder discricionrio do Ministrio Pblico na avaliao dos interesses indisponveis. Revista do Ministrio Pblico do Estado do Rio de Janeiro, vol. 1, n. 2, p. 48, jul.-dez. 1995. 37 BARBI, Celso Agrcola. Do Mandado de Segurana, 10 ed. Rio de Janeiro: Forense, 2000, p. 167.

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em causas nas quais parte uma entidade estatal, s pela presena destas no processo.38 (Grifos do original)

Significa dizer, em ltima anlise, que a essencialidade do Ministrio Pblico, no contexto da funo jurisdicional do Estado, restringe-se aos feitos cujo objeto compreenda a tutela dos valores jurdicos contemplados no art. 127, caput, da Constituio Federal. So eles que demarcam o campo de atuao do Ministrio Pblico perante o Poder Judicirio.

6.2 Reduo da pauta de trabalho e privilgios corporativos Equivocada, por outro lado, a hiptese de que, submerso na proposta de racionalizao das atividades do Ministrio Pblico como fiscal da lei, pudesse estar presente o propsito eticamente censurvel de esvaziar-lhe a pauta de trabalho, na perspectiva da construo de privilgios corporativos, a destacar-se a comodidade decorrente da mitigao dos encargos funcionais. A construo terica da racionalizao antiga. E sempre teve razes de superior interesse pblico a inspir-la. J em 1961, Miguel Seabra Fagundes proclamava:
tempo de sair dos lindes estreitos do privativismo, que tem comandado at hoje a iniciativa do Ministrio Pblico no cvel, para smente autoriz-la na defesa do intersse social, quando afetado ste atravs de um intersse privado merecedor de particular proteo, e inovar, ampliando-a no sentido da defesa de intersses totalmente impessoais, porm com reflexos profundos no bem estar de tda a coletividade.39

Hoje, como se a histria houvesse feito cumprir aquela proclamao proftica, o Ministrio Pblico no apenas est legitimado a racionalizar sua presena nos lindes estreitos do privativismo, como tem sobre os ombros o encargo de defender a ordem jurdica, a democracia e os interesses sociais. Logo, imperioso que busque caminhos e caminhos eficazes para resgatar com a devida presteza e eficincia o compromisso que a sociedade lhe outorgou.
38 39

DINAMARCO, Cndido Rangel. Ob. cit., p 684. FAGUNDES, M. Seabra. O Ministrio Pblico e a preservao da ordem jurdica no intersse coletivo. So Paulo: Revista Justitia, vol. 35, 4 trimestre 1961, p. 9.

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O resgate desse compromisso mnus pblico que decorre no apenas da dimenso tica e poltica da funo, mas da positividade jurdica emanada do princpio da responsabilidade, inserido na base do iderio republicano consagrado na Carta Poltica da Nao. Geraldo Ataliba, em estudo produzido antes da vigncia da atual Constituio, j asseverava que o regime republicano regime de responsabilidade. E arrematava, reproduzindo as palavras de Joo Barbalho:
da essncia do regime republicano que quem quer que exera uma parcela do Poder Pblico tenha a responsabilidade desse exerccio; ningum desempenha funes pblicas por direito prprio; nele, no pode haver inviolveis e irresponsveis, entre os que exercitam poderes delegados pela soberania nacional.40

Neste sentido, a responsabilidade do agente pblico reclama no apenas o regular exerccio da funo, mas a gerao de resultados que concorram efetivamente para a realizao dos objetivos fundamentais da Repblica. No se compatibilizam com o princpio republicano atividades pblicas geradoras de resultados meramente escriturais, decorativas, sem nenhuma ou com minguada contribuio ao enriquecimento do Bem Comum. Logo, ao pretender racionalizar suas atividades como fiscal da lei, outro objetivo no parece ter o Ministrio Pblico seno o de encontrar caminhos capazes de permitir-lhe o resgate de seu compromisso institucional, concorrendo, nos limites de suas atribuies e das conseqentes responsabilidades, para atender as demandas atuais da sociedade brasileira, precipuamente aquelas postas em face do sistema de justia. Alm disso, abstrado o aspecto relativo operacionalidade funcional, impe-se aprofundar ainda mais a anlise da questo especialmente para, luz da nova ordem constitucional, perquirir no apenas se, sob uma tica discricionria, o Ministrio Pblico deve ou no deve intervir em determinados feitos, mas se, sob o prisma jurdico-constitucional, pode ou no pode ou de que forma pode atuar em tais feitos. 6.3 O dbito poltico do Ministrio Pblico
40

ATALIBA, Geraldo. Repblica e Constituio. So Paulo Ed. Revista dos Tribunais, 1985, p. 38.

21

Faz-se bvia a afirmao de que as atribuies legais do Ministrio Pblico cresceram vertiginosamente nas duas ltimas dcadas. O fenmeno visvel. Mas imperioso admitir que, ao lado desse crescimento, alargou-se o abismo entre ou legal e o real, ou seja, entre aquilo que o ordenamento jurdico, explcita ou implicitamente, preconiza como atribuio do Ministrio Pblico e aquilo que a instituio efetivamente produz em termos de resultados concretos, prestveis ao resgate de seu mnus constitucional. Pode impressionar, estatisticamente, o nmero de pareceres e de processos cveis e criminais deflagrados. Mas, seno insuficiente, tem se mostrado ineficaz para, no plano real, impedir, por exemplo, o aumento da violncia e da corrupo, garantir a dignidade e a presteza dos servios pblicos e proteger o meio ambiente. O abismo persiste. Logo, o Ministrio Pblico est em dbito com a sociedade brasileira poltica e juridicamente. Sem desprezo a outras, sabe-se que as principais fontes alimentadoras da pauta de trabalho do Ministrio Pblico so o Poder Judicirio (em matria cvel) e a Polcia (em matria criminal). O Judicirio age mediante provocao do interessado; e em grande medida assim tambm procede a Polcia, merc de ocorrncias levadas aos balces das delegacias. Esse modelo operacional, certamente, permite que notcias tanto de leses a interesses privados quanto a bens jurdicos penalmente protegidos cheguem em expressivo nmero ao Poder Judicirio, para a dico oficial do direito, com aplicao das medidas sancionadoras e reparatrias devidas. Mas, mesmo sem opor os problemas relacionados com a efetividade e eficcia da jurisdio, seria ingenuidade imaginar que a prestao jurisdicional da resultante pudesse atender em sua plenitude (ou em medida satisfatria) as necessidades e expectativas da sociedade. Leses difusas das mais variadas ordens e naturezas, muitas vezes envoltas pela nvoa da obscuridade, acontecem e se renovam diariamente, molestando o patrimnio moral da sociedade e fazendo-a carente de justia. Reportagem veiculada recentemente em conceituada revista de circulao nacional fornece uma idia plida do fenmeno41.
41

Segundo a revista Veja, edio de 10.1.2007, p. 47, no Estado de Minas Gerais, 9,2% da populao foi vtima de roubo mas 73% das vtimas no acionaram a Polcia.

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Tal sucede, por exemplo, com o crime no investigado (ou investigado e no punido42); com a desproporo entre o delito e a pena (ou entre a pena e o delito); com a desproporo entre a pena de um agente e a de outro; com a corrupo no descoberta ou no apurada (ou com a apurada e no punida); com os gastos abusivos e irregulares em publicidade oficial; com a omisso e o despreparo dos rgos das polcias administrativas; com a prestao de servios pblicos insuficientes e de m qualidade, com destaque para a sade e a educao; com as gestes desvirtuadas dos oramentos pblicos legalmente aprovados; com a negligncia na concepo e implemento de polticas pblicas voltadas ao bem-estar da coletividade; com a produo e aplicao de normas visivelmente inconstitucionais; com as fraudes e abusos nas relaes de consumo; com as agresses ao meio ambiente; com a inobservncia dos direitos assegurados aos idosos, crianas e pessoas portadoras de distrbios mentais ou de deficincias... Em todas essas aventadas situaes, afora outras que, em nmero mais expressivo, afetam os valores e interesses legtimos da coletividade, o Ministrio Pblico no apenas est autorizado como tem o dever constitucional de promover-lhes a defesa, buscando contribuir para a justia e a paz social. Este o mandamento inscrito no art. 127, caput, da Constituio da Repblica ao que se percebe, no inteiramente cumprido. A circunstancial inexistncia de uma prxis forense que, frente a tais situaes, alimente de forma ordenada e sistemtica as atividades judiciais e extrajudiciais do Ministrio Pblico no significa a inexistncia, tambm, de responsabilidade de agir. Ao contrrio, nessas situaes que ela se agiganta. Porque, presentes os fins (a soluo dos problemas) e indefinidos os meios (rotinas procedimentais), a tarefa compreende tanto a identificao e estabelecimento destes quanto a realizao daqueles. Conforme lembra Konrad Hesse,
Embora a Constituio no possa, por si s, realizar nada, ela pode impor tarefas. A Constituio transformase em fora ativa se essas tarefas forem efetivamente realizadas, se existir a disposio de orientar a prpria
42

No Brasil, 570 mil mandados de priso expedidos pela Justia ainda no foram cumpridos (Revista Veja, ed. 10.1.2007, p. 46).

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conduta segundo a ordem nela estabelecida, se, a despeito de todos os questionamentos e reservas provenientes dos juzos de convenincia, se puder identificar a vontade de concretizar essa ordem.43

De fato, seria demasiadamente cmodo justificar a omisso, alegando ausncia de praxes processuais ajustadas nova ordem constitucional como se destas fosse refm o direito, no que ele apresenta de mais importante para a sociedade: a sua essncia material. Estar-se-ia em face de uma absurda inverso de valores. Existindo o direito material, repugna democracia e ao iderio da Repblica (CF, 3) deixar de protagoniz-lo e so os protagonistas credenciados que trazem, imanente, o encargo poltico e jurdico de encontrar os meios adequados para garantir o xito dessa funo integradora, fazendo-os inserir na prxis operativa, mitigando, assim, o risco de enfraquecer o Direito. No podem ser olvidadas as palavras de Calamandrei, quando alertou que o processo s no se reduz a uma plida forma sem sangue se conseguir, como um cordo umbilical, fazer circular o direito substancial e com ele alimentar o processo44. No se pode negar que, a partir de 1985, com o advento do inqurito civil e da ao civil pblica, houve notvel incremento das iniciativas voltadas defesa dos direitos e interesses difusos e coletivos. Porm, parece no ter sido suficiente ou, ento, produziu resultados insatisfatrios. Em pesquisa recente sobre o ndice de confiabilidade de algumas instituies brasileiras, realizada pelo IBOPE e catalogada sob o n. 165/200645, o Ministrio Pblico ficou com 44%, o Poder Judicirio, com 40% e, a Polcia, com modestos 33%. Sem conferir pesquisa atributo de verdade absoluta, sobram poucas dvidas de que o sistema brasileiro de justia no qual se inclui o Ministrio Pblico est muito a dever sociedade, justificando quaisquer iniciativas que, com honestidade de propsitos e despidas de vaidades e volpias corporativas, se proponham a reduzir esse dbito inclusive a de adequar aos preceitos constitucionais e racionalizar a atuao do Ministrio Pblico na condio de fiscal da lei.
43 44

HESSE, Konrad. Ob. cit., p. 19. CALAMANDREI, Piero. Estudos de Direito Processual. Trad. Karina Fumberg. Campinas (SP): LZN Editora, 2003, p. 112. 45 A pesquisa, realizada em julho de 2006, teria sido encomendada pela Associao Nacional dos Membros do Ministrio Pblico CONAMP. Todavia, no est publicada no stio oficial da entidade. Nem no do IBOPE.

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7. Relao com o Judicirio em face das mudanas do sistema tradicional

Evidentemente, a proposta no chega ao exagero de propor o estancamento completo do fluxo de processos do Judicirio para o Ministrio Pblico. Em destaque precedente foi ressaltado que, do ponto de vista numrico, a mais importante fonte de alimentao da pauta de trabalho do Ministrio Pblico, em matria cvel, reside no Poder Judicirio. Desta forma, mesmo que a atuao como fiscal da lei se restrinja defesa dos valores contemplados no caput do art. 127 da Constituio e, circunstancialmente, ao suprimento de falhas ou lacunas deixadas pelos patronos dos titulares dos direitos ou interesses indisponveis em torno dos quais tenha se instaurado a lide, ainda assim o fluxo mantm sua importncia, j que no podem ser desconsideradas virtuais deficincias do trabalho profissional desenvolvido na defesa daqueles interesses, especialmente quando esta fica a cargo da assistncia judiciria gratuita circunstncia que tenderia a demandar, em complemento, o socorro do Ministrio Pblico. A par disso, pode acontecer, especialmente nos mandados de segurana ou em aes em que figure como parte pessoa jurdica de direito pblico ou, de algum modo, envolva bem pblico, que ao Ministrio Pblico convenha perquirir os fatos nelas deduzidos, seja para, mediante ao prpria, obstar a repetio continuada de atos administrativos ilegais, seja para sindicar eventuais improbidades. Era o que preconizava Othon Sidou, antes mesmo da vigncia da Carta de 1988: deixar ao exclusivo critrio do dito rgo (o Ministrio Pblico) compor, ou no, a relao processual, embora obrigatoriamente cientificado46. Muito embora seja prerrogativa do juiz de intimar ou dar vista dos autos ao Ministrio Pblico, j que ele quem conhece e avalia preliminarmente o interesse presente na causa, sua discricionariedade sofre balizamentos. No lhe facultado, por exemplo, suceder-se no juzo reservado ao Ministrio Pblico
46

SIDOU, J. M. Othon. Do Mandado de Segurana. So Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 1969, p. 378.

25

acerca da oportunidade, natureza ou contedo da interveno. So questes que apenas ao representante ministerial cabe resolver, luz dos valores jurdicos, ticos e polticos compreendidos nos limites de sua independncia funcional. Ser ele o nico responsvel por seus atos e por eventuais omisses. J o dizia Egas Muniz de Arago: ... o juiz ou o tribunal no so senhores de fixar a convenincia ou a intensidade e profundidade da atuao do Ministrio Pblico. Este que a mede e desenvolve47. E, sem aprofundar a pesquisa, este tambm o entendimento de outros respeitveis processualistas. Celso Agrcola Barbi, em exegese do inciso III do art. 82 do CPC, prope, como forma apta aplicao da norma, que se considere a disposio como simples faculdade do Ministrio Pblico de participar de causas em que, a seu juzo, haja interesse pblico48 . Arruda Alvim, igualmente, reconhece que a deciso quanto a intervir ou no se insere no poder discricionrio do Ministrio Pblico, no do Poder Judicirio49. E, no mbito do Superior Tribunal de Justia, firmou-se o entendimento no sentido da impossibilidade de coagir o rgo a manifestar-se, considerando-se efetivo o pronunciamento se o Ministrio Pblico, abordando a questo de fundo, entende que, por fora da substncia da mesma, no deve atuar como custos legis.50 Mesmo porque, conforme adverte de Adroaldo Furtado Fabrcio,
A posio do Ministrio Pblico de inteira autonomia em face do Poder Judicirio, ao qual no se liga por qualquer espcie de vnculo hierrquico, administrativo ou organizacional. Portanto, ao Poder Judicirio falecem atribuies para supervisionar a atuao do Ministrio Pblico no que se refere forma, intensidade, eficcia ou extenso de sua interveno51.

De fato, como observou oportunamente Calmon de Passos, no se deve, pois, confundir participao obrigatria, que existe,
47

ARAGO, Egas Dirceu Muniz de. Comentrios ao Cdigo de Processo Civil. Vol. II, 1 ed. Rio de Janeiro: Forense, 1974, p. 301. 48 BARBI, Celso Agrcola. Ob. cit. p. 380. Os grifos so nossos. 49 ALVIM, Arruda. Manual de Direito Processual Civil, vol. I, 10 ed. So Paulo: Rev. dos Tribunais, 2006, p. 501. 50 STJ, 1 Turma. REsp 696.339-CE, rel. Min. Teori Albino Zavascki, j. 6.9.2005. Disponvel em: www.stj.gov.br. Acesso em: 12.1.2007. 51 FABRCIO, Adroaldo Furtado. Comentrios ao Cdigo de Processo Civil, vol. VIII, 2 ed. Rio de Janeiro: Forense, 1984, p. 542.

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com atuao obrigatria, que inexiste, posto que, conquanto obrigado a ser sujeito da relao processual, no ele obrigado a praticar atos no processo52. Em verdade, mesmo sob o ponto de vista semntico, conforme se l no Dicionrio Aurlio, h substancial diferena entre os verbos intervir (tomar parte voluntariamente; meter-se de permeio, vir ou colocar-se entre, por iniciativa prpria; ingerirse) e atuar (exercer atividade, ou estar em atividade; agir). Trazendo o enfoque para o campo processual, a ao traduzida pelo primeiro se aperfeioaria com o simples ingresso voluntrio no processo, enquanto a do segundo demandaria ingressar e agir, no sentido de praticar algum ato processualmente relevante. Com base neste raciocnio, parece perfeitamente possvel desdobrar a interveno do Ministrio Pblico no processo civil, quando provocado a faz-lo na condio de fiscal da lei, em pelo menos duas modalidades: substancial e formal. Seria substancial quando importasse um atuar, ou seja, um ato de defesa em face de quaisquer dos valores a que alude o art. 127, caput, da Constituio Federal. E seria formal quando, cumprindo exigncia legal, significasse apenas a integrao do Ministrio Pblico ao processo, hiptese em que resultaria atendida mediante simples conhecimento oficial da matria deduzida nos autos. Supe-se, porm, que, mesmo sendo meramente formal a interveno, far-se-ia necessrio, em cumprimento do dever funcional estabelecido no art. 43, inciso III, da Lei n. 8.625/1993, e em respeito ao princpio da publicidade dos atos processuais (CF, 5, LX), que o Ministrio Pblico declinasse, ainda que de maneira sucinta, as razes de seu posicionamento.

8. Consideraes finais
A racionalizao da interveno do Ministrio Pblico no processo civil como fiscal da lei uma questo que precisa ser olhada, sobretudo, sob a tica do compromisso e da responsabilidade das instituies pblicas com a realizao dos fins do Estado (CF, 3), afastando-se por inteiro as paixes pessoais ou corporativas. No podem os integrantes do Ministrio
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PASSOS, J. J. Calmon de. Interveno do Ministrio Pblico nas causas a que se refere o art. 82, III, do Cdigo de Processo Civil. Revista Forense: Rio de Janeiro, vol. 268, p. 51, jul./dez. 1979.

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Pblico, egoisticamente, contrapor o argumento de que a proposta levaria perda de espaos institucionais politicamente relevantes, da mesma maneira como incogitvel que a ela venham a aderir estimulados apenas pela perspectiva de uma virtual diminuio da carga de trabalho. E, no plano externo, no seria lcito a nenhuma outra instituio interpret-la como uma tentativa velada do Ministrio Pblico banquetear-se na omisso e na comodidade. Ou, qui, de fazer-se menos solidrio com a instituio da Magistratura, no rduo e dignificante trabalho de outorga da jurisdio. No existem segredos a autorizar especulaes dessa ndole. O que existe uma ordem jurdica rgida e formal, que contempla uma estrutura orgnica e um elenco de funes e objetivos fundamentais de Estado, cujo implemento se impe como dever inarredvel de todos os entes que compem aquela estrutura que esto ligados entre si pelo vnculo da responsabilidade, corolrio e apangio da Repblica sob cuja gide se estruturou juridicamente a Nao. Em 27.1.2007. Jos Galvani Alberton
Procurador de Justia

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