La Educacion en Los Tiempos Del Apra Balance 2006 2009

La educacin en los tiempos del APRA: Balance 2006 - 2009
Ricardo Cuenca Pareja (coordinador) Patricia Ames Ramello Susana Crdova vila Luis Guerrero Ortiz Manuel Iguiiz Echeverra Fanni Muoz Cabrejo Jos Rivero Herrera Teresa Tovar Samanez Lucy Trapnell Forero Virginia Zavala Cisneros
Ricardo Cuenca Pareja (coordinador) Patricia Ames Ramello Susana Crdova vila Luis Guerrero Ortiz Manuel Iguiiz Echeverra Fanni Muoz Cabrejo Jos Rivero Herrera Teresa Tovar Samanez Lucy Trapnell Forero Virginia Zavala Cisneros
Lima 2009
Consejo Directivo Presidente Ricardo Cuenca Pareja Vice Presidenta Teresa Tovar Samanez Vocales Patricia Ames Ramello Susana Crdova vila Luis Guerrero Ortiz Manuel Iguiiz Echeverra Peregrina Morgan Lora Fanni Muoz Cabrejo Jos Rivero Herrera Ex-Presidentes Manuel Iguiiz Echeverra Jorge Capella Riera Ricardo Morales Basadre S. J. Directora Ejecutiva Petruska Barea Castro Publicacin Ricardo Cuenca Pareja (coordinador) Autores Patricia Ames Ramello Susana Crdova vila Luis Guerrero Ortiz Manuel Iguiiz Echeverra Fanni Muoz Cabrejo Jos Rivero Herrera Teresa Tovar Samanez Lucy Trapnell Forero Virginia Zavala Cisneros Correccin de originales Luis Andrade Ciudad Foro Educativo 2009 Se autoriza la reproduccin siempre y cuando se cite la fuente Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per N 2009-08901 Primera Edicin - julio 2009 Lima - Per Diagramacin e impresin Ral Pea S.A.C. Tf: 464 0747 FORO EDUCATIVO Calle Luis Manarelli 1100, Magdalena del Mar. Lima 17, Per Telefax: (51 1) 264 0607 / 264 6218 / 264 2638 www.foroeducativo.org Esta publicacin es financiada por la Fundacin FORD.
ndice
INTRODUCCIN Reflexiones sobre el sentido y la forma de hacer polticas educativas a modo de introduccin Ricardo Cuenca Pareja LAS TRES APUESTAS Poltica docente: balance del perodo Luis Guerrero Ortiz El Plan Piloto de Municipalizacin de la Gestin Educativa: de la experimentacin a la puesta en marcha Fanni Muoz Cabrejo El Programa Nacional de Movilizacin por la Alfabetizacin (Pronama): intenciones, triunfalismo y realidades Jos Rivero Herrera LAS POSTERGACIONES La educacin rural: balance del perodo Patricia Ames Ramello El abandono de la educacin intercultural bilinge en la poltica educativa del APRA Lucy Trapnell Forero y Virginia Zavala Cisneros LOS DESAFOS La escuela en el centro de la poltica educativa Susana Crdova vila La descentralizacin como un proceso de todo el Estado y sus relaciones con la sociedad Manuel Iguiiz Echeverra El Proyecto Educativo Nacional: punto de partida, punto de quiebre y punto de llegada Teresa Tovar Samanez 5 13 15
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Introduccin
REflExionEs sobRE El sEntiDo y lA foRmA DE hACER PoltiCAs EDuCAtiVAs A moDo DE intRoDuCCin
Ricardo Cuenca Pareja Ha sido la continuidad una caracterstica distintiva de la gestin de este gobierno en asuntos educativos durante sus primeros dos aos y medio. Esta continuidad se ha dado en un doble sentido. Por un lado, la alta direccin y los principales funcionarios del Ministerio de Educacin permanecen en sus cargos. De hecho, Jos Antonio Chang es uno de los ministros que ms tiempo ha estado al frente del despacho en los ltimos aos. Por otro lado, las prioridades educativas siguen en la lnea temtica planteada por el gobierno aprista desde mediados del 20061. En efecto, durante el 2008 se ampli el nmero de gobiernos locales participantes en el Plan Piloto de Municipalizacin y durante este ao se inici el proceso de transferencia a las municipalidades acreditadas, se expandi el Programa Nacional de Movilizacin por la Alfabetizacin (PRONAMA), se entregaron laptops a 40.000 nios en las zonas rurales en el marco del programa internacional One Laptop per Children (OLPC), y el Diseo Curricular Nacional (DCN) oficializado en el 2005 fue modificado. Particularmente, el tema docente ocup un lugar importante en el paquete de medidas de este rgimen. Durante la gestin del ministro Chang se realizaron un conjunto de evaluaciones de docentes para establecer lneas de base que ofrecieran informacin sobre el desempeo de los profesores, para medir el impacto de las capacitaciones impulsadas por el gobierno, para contratar profesores y para ingresar a la nueva carrera pblica magisterial. Asimismo, se implement el Programa Nacional de Formacin y Capacitacin Permanente (PRONAFCAP), se norm la evaluacin nica para postulantes a los institutos superiores pedaggicos y la nota 14 como requisito de ingreso, se promovi la contratacin
Pueden revisarse los discursos presidenciales ante el Congreso de la Repblica en los aos 2006, 2007 y 2008
de otros profesionales no docentes para ensear en la escuela pblica, se ofrecieron becas de estudios de docencia para los mejores estudiantes egresados de la escuela pblica, se propuso la restriccin de contratar a docentes que no provinieran del tercio superior en su institucin de formacin superior, se suspendi el ingreso a los programas no regulares para obtener el ttulo y los grados en la carrera docente, se prohibi la creacin de facultades, escuelas, filiales, programas y otros que condujeran a la obtencin del ttulo profesional o grado acadmico en Educacin, y se promovi la compra de laptops para docentes en el marco del programa Maestro Siglo XXI. No obstante esta vorgine de medidas de poltica que han ido desde lineamientos generales hasta decisiones puntuales, la situacin de nuestra educacin no ha cambiado. Por ejemplo, el rendimiento de los estudiantes sigue siendo uno de los ms bajos de Amrica Latina y, peor an, segn el informe de la segunda evaluacin regional de la Oficina Regional de Educacin para Amrica Latina y el Caribe de la UNESCO (OREALC-UNESCO), el Per es el pas que presenta la mayor inequidad educativa en Amrica Latina, debido a la brecha que existe entre el rendimiento de los estudiantes de zonas urbanas y rurales. Finalmente, la implementacin de la carrera pblica magisterial se viene dando con muchsima dificultad a causa del alto grado de desconfianza del magisterio nacional hacia el Estado. Por qu si toda la investigacin educativa producida y las evaluaciones de reformas realizadas en Amrica Latina han demostrado que para mejorar la educacin son necesarios la continuidad de las polticas, un mayor protagonismo de los docentes y la democratizacin de las decisiones nuestra educacin an no despega?, han sido estas medidas las ms pertinentes?, fueron construidas de manera adecuada?, respondieron a prioridades suficientemente reflexionadas y discutidas? Es posible atribuirle al largo plazo la responsabilidad por este desencuentro entre las polticas implementadas y nuestra realidad educativa. Sin embargo, tambin se puede mirar crticamente las causas de este desencuentro; analizar, por ejemplo, cules son el sentido y el significado de dichas medidas, y cules han sido las formas en la que estas fueron diseadas e implementadas. En otras palabras, qu nociones de calidad y de participacin estn en la base las medidas de poltica propulsadas por el gobierno.
En nombre de la calidad
Segn Ins Dussel (2007), la calidad educativa es uno de los temas que ms inters suscita en el mbito educativo. El afn por definirla y concretarla ha sido 6
Introduccin
un esfuerzo importante en los ltimos aos, esfuerzo que ha puesto en evidencia que la calidad es un concepto para nada unvoco, que transmite, adems, un complejo sistema de creencias e ideologas. Lo cierto es que a pesar de la complejidad de la nocin de calidad, los discursos construidos alrededor de ella son elementos fundamentales en las propuestas de cambio educativo. Sean como los grandes fines que se quieren lograr o como los orientadores de acciones concretas, es en nombre de la calidad que se toman las ms importantes decisiones de poltica educativa. Cmo ha entendido, entonces, el gobierno aprista la calidad educativa? El gobierno de Garca y la gestin de Chang parecieran defender una nocin de calidad educativa fundamentada en ideas utilitaristas segn las cuales lo eficiente es un principio irrenunciable, lo tecnocrtico su estrategia ms adecuada, y la medicin antes que la evaluacin la mejor va para demostrar el nivel de calidad alcanzado. Por ello, las decisiones de poltica tomadas se han concebido como una mejora en la calidad de los insumos y como la estandarizacin de todos los indicadores de calidad. Al respecto, Gautier (2007) afirma que detrs del concepto tradicional de calidad de la educacin, est el principio utilitarista que rigi y en buena medida sigue rigiendo los fines educativos; es decir, se espera que una educacin de calidad sea aquella cuyos resultados sean tiles para enfrentar con eficiencia los retos de la vida moderna. Esta nocin tradicional de calidad educativa ha sido asumida por muchos Estados latinoamericanos, sobre todo a partir de la implementacin de las llamadas reformas neoliberales de la dcada de 1990. Su ampliado uso se sustenta en que es posible ofrecer datos e informacin concreta sobre el xito o el fracaso de las decisiones de poltica educativa. No obstante, pensar en la calidad de la educacin en trminos tradicionales trae consigo un conjunto de problemas, tales como la concepcin monocultural de la educacin y la subordinacin de la equidad a la calidad educativa. En efecto, ante la dificultad de incorporar la idea de calidad sin homogeneizacin, esta nocin tecnocrtica de calidad requiere una concepcin de educacin que sea igual para todos sin importar las diferencias individuales de los estudiantes y, menos an, las diferencias culturales. Esta idea de calidad, desde un enfoque utilitarista, pertenece a lo que Nussbaum (1997) denomin conmesurabilidad, atributo que se caracteriza porque toda accin humana es reductible a un mismo patrn, por lo tanto, medible. 7
Por otro lado, en esta nocin utilitarista la equidad se concibe como la ansiada meta a la que se llegara si el problema de los insumos del proceso educativo fuera previamente solucionado. En contraposicin a esta extendida idea de calidad educativa, aparecen nociones de corte ms humanista que, partiendo del reconocimiento de que la calidad educativa es un complejo, sostienen la importancia del derecho y la diversidad. No obstante, en estas posiciones coexisten, tal como lo afirma la OREALC, al menos dos interpretaciones sobre calidad educativa: La primera concibe la educacin como la base de la convivencia y la democracia, dando importancia a las dimensiones ciudadanas, cvicas y valricas. La segunda se relaciona con los efectos socioeconmicos de la educacin, en trminos de limitaciones o aportes al crecimiento econmico, el acceso a empleo y la integracin social (OREALC-UNESCO 2007: 26). Recordemos, finalmente, que el concepto de equidad irrumpe en las agendas de discusin educativa luego de la evidencia de que las polticas educativas de acceso y la apuesta por la ampliacin de la cobertura no aseguraron, de modo alguno, mejoras en la educacin de los nios y las nias. Tal como afirma Morduchowicz (2003), se constat que la igualdad de oportunidades en el acceso no eliminaba las disparidades iniciales.
En nombre de la participacin
La participacin en educacin es un proceso relativamente reciente, que se enfrenta en forma permanente a una larga tradicin autoritaria de la educacin. Erigida como un elemento fundamental del derecho a la educacin, la participacin es atravesada por un conjunto de factores que la colocan en permanente tensin. Por ejemplo, se resaltan sus aspectos deliberativos y consensuales, omitiendo los conflictos que participar trae consigo aquello que Grompone (2005) denomina enfoque participacionista; o bien la participacin se construye como un discurso retrico, cuyo desarrollo se asocia al trabajo de la sociedad civil ms que al del Estado (Eguren 2006). No obstante la presencia de estas tensiones, los procesos y los mecanismos de participacin han logrado transitar de su origen utpico a una posicin de oportunidad para el desarrollo de procesos sociales de calidad (Kliksberg 2005). Sobre la base de lo revisado, cmo ha concebido en estos aos el gobierno
Introduccin
actual la participacin? La gestin del ministro Chang estara concibiendo la participacin como un mero proceso de consulta, quedndole como prerrogativa la incorporacin o no de las opiniones recogidas. Desde esta perspectiva funcional de la participacin, las voces provenientes de las regiones y de la comunidad acadmica forman parte de un coro que acompaa el formalismo de la descentralizacin, pero que difcilmente se convertirn en voces protagnicas en las decisiones tomadas. Con ello, la actual gestin gubernamental estara desconociendo que en el pas se han dado muestras suficientes de que no solo es posible echar a andar procesos participativos, sino que tambin es posible conseguir ms aliados que detractores. Junto con esta nocin utilitarista de la calidad educativa y con esta perspectiva funcional de la participacin, el gobierno aprista ha conducido el sector siguiendo dos premisas tradicionales de la construccin de polticas. Primero, ha cado bajo los efectos que ocasiona la pesada carga moral del deber ser en educacin, espacio privilegiado para los discursos e impedimento para concretar dichos discursos en prcticas reales. En segundo lugar, ha privilegiado la difusin de sus impactantes medidas de poltica antes que el sano ejercicio de rendir cuentas sobre los logros y las dificultades de dichas medidas. Debiera, entonces, preocuparnos que durante estos tres aos el gobierno reconozca oficialmente la importancia del Proyecto Educativo Nacional (PEN), pero lo utilice solo como un documento en el que debe encontrar el espacio adecuado para sus decisiones, en lugar de ser la gua para esas decisiones; impulse la descentralizacin educativa, pero no considere las dificultades que su Plan Piloto de Municipalizacin ocasiona a los procesos iniciados y sostenidos por los gobiernos regionales; manifieste su preocupacin por la educacin de los ms pobres y excluidos, pero cierre abruptamente el proyecto educativo ms importante para las reas rurales y en su lugar distribuya laptops a los estudiantes; reconozca el derecho a la educacin intercultural bilinge (EIB), pero elimine paulatinamente la formacin docente en EIB; apueste por el desarrollo profesional docente, pero centre sus acciones en procesos de evaluacin que alimentan el desprestigio de la carrera y desaniman al magisterio y postergue la indispensable formacin continua de los docentes. A pesar de la enorme cantidad de medidas impulsadas por el gobierno aprista, la promesa del presidente Garca y del ministro Chang de mejorar sustantivamente nuestra educacin ser cada vez ms difcil de cumplir mientras consideren que el otro puede ser un obstculo para su idea de progreso econmico e insistan en tomar decisiones con muy poco consenso.
Es sobre la mayora de estos temas que este libro busca iniciar un necesario debate en el pas. Esta publicacin registra un conjunto de artculos elaborados por los miembros del Consejo Directivo de Foro Educativo 2007-20092, con la finalidad de hacer un balance de las principales decisiones de poltica adoptadas en estos mil das del actual gobierno. Para la elaboracin de los balances, se ha recurrido a la experiencia y el conocimiento de cada uno de los temas que tienen los directivos. Algunos de los autores han optado por convocar a asociados y asociadas para discutir las ideas y, en otros casos, se han utilizado las reflexiones generadas en las reuniones de trabajo con representantes de instituciones de la sociedad civil que forman parte de grupos de inters ampliados. Este libro est estructurado en tres secciones. En la primera, Luis Guerrero, Fanni Muoz y Jos Rivero analizan las tres apuestas del gobierno en materia de desarrollo docente, municipalizacin de la gestin educativa y alfabetizacin de adultos, respectivamente. En la segunda seccin, Patricia Ames, Lucy Trapnell y Virginia Zavala dan cuenta de dos importantes ausencias en las polticas educativas: la educacin en reas rurales y la EIB. Finalmente, en la tercera seccin se colocan algunos temas pendientes de atender por el actual gobierno. Susana Crdova plantea la necesidad de centrar las polticas educativas en la escuela, Manuel Iguiiz propone la importancia de trabajar una ley de organizacin y funciones del Ministerio de Educacin acorde con las necesidades actuales, y Teresa Tovar formula la importancia de reconocer en el PEN la poltica de Estado que tanto requiere nuestra educacin. Al publicar este libro, el Consejo Directivo 2007-2009 quiere continuar con la importante tradicin iniciada hace 17 aos por Foro Educativo de analizar las gestiones educativas de los distintos gobiernos, proponer alternativas para la mejora de las polticas educativas y aportar a la construccin de una educacin de calidad para todos sin excepcin. Finalmente, esperamos contribuir a la postergada reforma educativa. Todava es posible iniciarla en los siguientes dos aos.
2 Peregrina Morgan, miembro del Consejo Directivo, no particip en la publicacin, pues se encontraba de licencia.
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Introduccin
Referencias bibliogrficas
Dussel, Ins 2007 Comentarios al documento base. Revista electrnica Iberoamericana sobre Calidad, Eficacia y Cambios en Educacin 5 (3), pp. 26-28. Disponible en <http://www.reice.net/arts/vil5num3/art3.pdf>. Consultado en junio del 2008.
EgurEn, Mariana 2006 Introduccin: nociones bsicas en torno a la participacin. Revisin de la literatura. En, C. Montero (ed.), Escuela y participacin en el Per. Temas y dilemas. Lima: Instituto de Estudios Peruanos, pp. 29-27.
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KliKsbErg, bErnardo 2004 Ms tica, ms desarrollo. Buenos Aires: Temas Grupo Editorial.
Morduchowicz, alEjandro 2003 Discursos de economa de la educacin. Buenos Aires: Losada.
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Muoz, Fanni 2008 Los caminos cruzados de la participacin ciudadana en educacin: entre el mejoramiento de la calidad de la educacin y la construccin de ciudadana. Un estudio de caso. Ponencia presentada al I Seminario de la Sociedad de Investigacin Educativa Peruana. Arequipa, diciembre.
nussbauM, Martha 1997 Justicia potica. Santiago de Chile: Andrs Bello. orEalc-unEsco 2007 Educacin de calidad para todos: un asunto de derechos humanos. Santiago de Chile.
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Las tres apuestas
Poltica docente: balance del perodo

Luis Guerrero Ortiz
Desde mediados del 2006, en casi tres aos de gobierno del presidente Alan Garca Prez, se han tomado varias decisiones importantes y de grandes repercusiones en materia de poltica docente en el Per. Vamos a analizar tres en este artculo: las evaluaciones efectuadas a los profesores, las medidas restrictivas al ingreso de postulantes a los institutos superiores pedaggicos (ISP) y el nuevo programa de formacin docente en servicio. No abordaremos aqu la implementacin de la nueva carrera pblica magisterial, porque ser objeto de un tratamiento diferenciado. Previamente, intentaremos establecer un marco de anlisis, a fin de explicitar los criterios y las premisas desde los cuales juzgaremos los hechos y los procesos asociados a estas decisiones.
1.
El problema de los aprendizajes y el desarrollo profesional docente
La dcada de 1990 se caracteriz por audaces reformas curriculares en el Per y en toda Amrica Latina. El motivo de estas reformas es bastante conocido: la envergadura de los cambios sociales, econmicos, polticos y tecnolgicos que empezaron a sucederse en el ltimo tercio del siglo XX, sumada a la inminencia de un nuevo siglo, obligaban a la educacin a hacer balances y replanteamientos profundos. Recordemos someramente que a las implicancias del proceso de reconversin econmica mundial, que supuso cambios muy importantes en el concepto de organizacin y produccin, se aadi despus la cada del muro de Berln y de la propia Unin Sovitica. Una profunda crisis econmica haba golpeado fuertemente a las economas ms poderosas y haba generado una recesin de gravsimas consecuencias en pases como el Per. La intolerancia a las diferencias haba derivado en guerras tnicas, causando masacres y genocidios aterradores en pases como el Congo, Pakistn y Bosnia. Trascendentes investigaciones sobre el desarrollo del potencial humano llegaron a revelar la insospechada riqueza y diversidad intelectual con la que venimos al mundo, as como las severas limitacio-
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nes de los procedimientos hasta entonces vigentes para medir la inteligencia. Un robot que viaj de la Tierra a Marte haba descendido por primera vez en su superficie, recogiendo y analizando muestras in situ, en tanto que los hallazgos en el campo de la biotecnologa ya estaban preparando el camino que permitira completar despus la secuencia del genoma humano. Era evidente la necesidad de contar con nuevas capacidades, herramientas y enfoques para moverse en los escenarios emergentes y encarar las nuevas perspectivas que se abran para las diversas sociedades del planeta en general. No poda seguir aprendindose lo mismo en las escuelas ni de la misma manera, aunque la evidencia de este desfase histrico ya se haba hecho patente desde mediados del siglo XX, a la sombra del impulso desarrollista del primer mundo que sobrevino despus de la Segunda Guerra Mundial, y haba dado lugar a discusiones e innovaciones pedaggicas muy auspiciosas, entre las que destacaban los aportes derivados del desarrollo de la ciencia cognitiva. En ese marco, la relacin propiciada por las escuelas con el conocimiento no poda continuar siendo la de una acumulacin pasiva. Se haca indispensable aprender, ms bien, a producir conocimiento, y a emplearlo de manera creativa para construir soluciones a problemas reales. El papel de los sujetos que aprenden tampoco poda continuar siendo el de simples receptores y repetidores; su funcin activa en el proceso de conocer y aprender se haba vuelto ya una evidencia irrefutable, contradiciendo las tradiciones ms conspicuas de las instituciones escolares. Estos son hechos ampliamente conocidos y discutidos,1 cuyo sentido y trascendencia, sin embargo, se ha ido atenuando con el paso de los aos. Es as como los nuevos aprendizajes demandados por los currculos reformados terminaron siendo rpidamente relativizados y minimizados, no solo por maestros que nunca llegaron a comprender su significado ni su necesidad, sino por el propio sistema que los promovi, pues jams los convirti en referente ni para formar a los maestros ni para evaluarlos, tampoco para medir progresos en el rendimiento escolar, y menos an para definir los ejes de transformacin de la organizacin y la gestin educativa. Los hechos que respaldan esta afirmacin son contundentes. Para empezar, hay que observar cmo la necesidad de una educacin que forme a personas seguras de s mismas, identificadas con su cultura y abiertas a otras; capaces de apren1 Una estupenda, amplia y muy documentada visin de estos desafos a la educacin puede encontrarse, entre otros textos, en Gmez Buenda (1998).
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der por su cuenta, de resolver problemas reales y en contextos cambiantes con autonoma y creatividad, haciendo uso reflexivo de diversos tipos de saberes; de cuidar su planeta y de convivir con respeto y espritu colaborativo en ambientes sociales muy diversos algo que fue objeto de un amplio consenso internacional, expresado en numerosas declaraciones oficiales, traducido en leyes y hasta recogido por los currculos escolares en todo el continente,2 qued reducida, de pronto y sin mayor discusin, a un par de capacidades: comprensin lectora y dominio de capacidades matemticas bsicas, bajo el supuesto no demostrado e indemostrable de que ambos constituan la necesaria va de acceso a los dems aprendizajes, sus requisitos ineludibles o sus mejores predictores.3 Luego, la enorme brecha que separaba a la lgica y los parmetros premodernos de funcionamiento de las escuelas y de la misma profesin docente respecto de los nuevos resultados que se esperaban de ellas se hizo equivaler a la distancia que separaba su trabajo convencional, frontal y discursivo, de un conjunto de metodologas activas para ensear a leer con mayor efectividad (hasta el aprender a escribir creativamente termin sobrando). Esta fue la respuesta pragmtica de los sistemas educativos a los desafos derivados de los cambios globales, que fueron brillantemente resumidos en el Informe de la Comisin Delors a mediados de la dcada de 1990: simplificarlos a un tamao y a una dimensin que les permitiera manejarlos sin distraerlos demasiado de sus rutinas habituales ni generar conflictos, desacomodos ni rupturas dramticas. En otras palabras, ms all de los discursos pblicos y la retrica oficial usualmente ms interesada en impresionar a una opinin pblica desinformada que en
2 La Declaracin de Jomtien, en 1990, ya alertaba sobre la necesidad de definir el concepto de necesidades bsicas de aprendizaje como piso y no como techo de las aspiraciones educativas (Foro Consultivo Internacional sobre Educacin para Todos. unEsco, 1990). A mediados de la pasada dcada, los ministros de Educacin latinoamericanos insistan en la necesidad de dar prioridad al aprendizaje y a la formacin integral y complementarlos con el desarrollo de una cultura cientfica y tecnolgica fundamental desde la educacin bsica (Proyecto Principal de Educacin en Amrica Latina y el Caribe, Promedlac, VI, 1995). La propia Declaracin de Jomtien enfatizaba la importancia de garantizar el aprendizaje de las herramientas esenciales para el aprendizaje (como la lectura y la escritura, la expresin oral, el clculo, la solucin de problemas), aunque tambin subrayaba la necesidad de aprender todo lo necesario para que los seres humanos puedan sobrevivir, desarrollar plenamente sus capacidades, vivir y trabajar con dignidad, participar plenamente en el desarrollo, mejorar la calidad de su vida, tomar decisiones fundamentadas y continuar aprendiendo. Declaracin Mundial sobre Educacin para Todos Satisfaccin de las necesidades bsicas de aprendizaje, Jomtien, Tailandia, 5 al 9 de marzo de 1990. Pocos aos despus, los ministros de la regin ponan el acento en la necesidad de fortalecer el aprendizaje de los cdigos bsicos de la modernidad: lectoescritura y matemtica elementales y de lograr niveles de alfabetizacin funcional de los ms pobres (Promedlac V, 1993).
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construir un liderazgo respetable basado en la verdad, se eligi no afrontar tales desafos como lo que eran: expresiones de una crisis paradigmtica que retaba al conjunto del sistema y a sus premisas mismas; ms bien se los tom como un problema de actualizacin y formacin docente, susceptible de resolverse con mayor capacitacin y, adicionalmente, con el reforzamiento de la demanda social sobre los maestros en una perspectiva de rendicin de cuentas. A esta opcin se la calific de realista y gradualista. Realista porque no retaba el statu quo y se ajustaba a los lmites de la administracin pblica sin apremiar a ninguna autoridad de turno; gradualista no por basarse en una estrategia de cambio secuencial, sino porque el uso de este adjetivo invitaba a suponer que se daran otros pasos ms adelante para completar la accin, an cuando no existiese, en verdad, ninguna intencin de ir ms lejos ni plan alguno para el mediano plazo. El ciclo de evaluaciones del rendimiento escolar iniciado en 1997 en nuestro pas, pese a su indiscutible valor y su necesidad, reforz en gran medida esta visin reducida y pragmtica de los desafos de cambio del sistema educativo, al convertir en objeto de control pblico sistemtico el progreso en las capacidades lectoras y matemticas de los estudiantes, confirmando el mensaje de que ambos aprendizajes eran los que realmente importaban a la autoridad y al sistema. Est fuera de toda duda que el fracaso en la alfabetizacin de los nios que inician su escolarizacin tiene consecuencias gravsimas para el resto de su trayectoria escolar. Quien pasa a tercer grado sin comprender lo que lee ver afectadas sus posibilidades para aprender eficazmente de una manera difcil de revertir, sobre todo en un sistema que funciona en automtico y no tiene capacidad de reaccin ante las dificultades del proceso ni las variaciones del contexto. Pero de ah a suponer que la comprensin lectora o la capacidad de clculo colocarn a los nios en la ruta de alcanzar un estatus de desarrollo personal y ciudadana autnoma, creativa, tica e intercultural, capaz de modificar sus circunstancias y de convivir entre diferentes, o que harn que este estatus sobrevenga casi por su propio peso, hay una enorme distancia.4 Tampoco cabe duda de que medir logros en otros mbitos del currculo, ms all de las fronteras de la lectura y las matemticas, supone mayores complejidades tcnicas y operativas, adems de un mayor presupuesto. Pero 14 aos despus de iniciado el proceso de reforma curricular en el pas,5 salvo el esfuerzo solitario
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Es til volver a mirar las importantes reflexiones que se produjeron en ese sentido al inicio de la presente dcada, en particular la de unEsco (2003). Un buen panorama de este proceso en el Per, su contexto, sus premisas y sus implicancias, puede encontrarse en el conocido estudio de Guillermo Ferrer (2004: 55-81).
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de la Unidad de Medicin de Calidad del Ministerio de Educacin (MED) el ao 2004 por evaluar algunas competencias cvicas, no dimos un solo paso ms en direccin del conjunto de aprendizajes esenciales definidos como nuevo horizonte de la educacin bsica. Quizs porque los decisores creen que estos aprendizajes esenciales no se lograrn hasta el da en que se asegure primero la comprensin lectora universal, lo que implica en los hechos una suerte de moratoria indefinida al resto del currculo; quizs porque estn convencidos, ms bien, aunque no lo admitan, de que la escuela pblica peruana no es ni ser capaz de lograrlos nunca; o porque, sencillamente, no tienen una visin clara de lo que implica asumir, en todas sus consecuencias, el desafo de cambiar el rumbo del sistema educativo nacional hacia resultados cualitativamente distintos, por lo que prefieren no moverse del lugar en el que estn parados, el hecho incontrovertible es que la ambicin se perdi en el camino, tal vez antes de iniciarlo. O fue sacrificada en el altar del realismo, y todas las decisiones dirigidas a mejorar la calidad de los resultados en la educacin bsica en los ltimos aos han continuado estacionadas en las aptitudes lectoras y matemticas ms elementales de estudiantes y maestros.6
2.
Proyecto Educativo nacional o la oportunidad para refundar la poltica docente
Manuel Bello, decano de la Facultad de Educacin de la Universidad Peruana Cayetano Heredia, ha dicho hace poco, con mucha razn, que uno es el balance que podra hacerse de las acciones de gobierno en educacin antes del Proyecto Educativo Nacional (PEN), pero otro muy distinto es el que tendra que hacerse despus de l (Bello 2009). Este proyecto, oficialmente aprobado el 2007, deca cmo romper la inercia y avanzar en direccin a mejores y mayores resultados en la educacin bsica, recuperando la ambicin de los propsitos formulados en los ltimos tramos del siglo XX y lanzndolos an ms lejos.
6 Es importante registrar que ya en el 2003, demostrando que la voluntad poltica s puede allanar barreras y lograr objetivos ambiciosos, la ministra de Educacin de Colombia anunciaba a sus ciudadanos: Con base en estos estndares mediremos, a travs de evaluaciones, las competencias que estn desarrollando nuestros nios en reas como las matemticas, el lenguaje, el pensamiento cientfico y, por las caractersticas propias de nuestro pas, en competencia ciudadana. Los resultados de esas evaluaciones tambin sern informados a los colegios y servirn de insumo para que tanto maestros como rectores diseen e impulsen planes con el fin de que sus alumnos y colegios mejoren y superen sus propios resultados (el subrayado es nuestro). Carta de la ministra: una revolucin de prioridades. Bogot, Al Tablero, Ministerio de Educacin de Colombia, 2003. Disponible en <http://www.mineducacion.gov.co/1621/article87394.html>.
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Es as como el PEN planteaba como horizonte que todos los peruanos accedan al mundo letrado, pero tambin que empiecen a desarrollar su potencial desde la primera infancia, que aprendan a resolver problemas y a practicar valores, a aprender por s mismos, a asumirse como ciudadanos con derechos y responsabilidades, y a contribuir al desarrollo de sus comunidades y del pas, combinando su capital cultural y personal con los avances del conocimiento en el mbito mundial.7 Para lograr semejantes resultados a los cuales no conduce la pedagoga frontal, directiva y discursiva que sigue siendo hegemnica en las escuelas peruanas, respaldada por dos siglos de tradicin, propona una poltica de formacin docente no convencional, basada en la capitalizacin de la experiencia pedaggica del docente a travs de sistemas de acompaamiento y asistencia tcnica en su propio lugar de trabajo. Pero planteaba articularla, a la vez, con polticas de apoyo y acompaamiento continuo a los procesos de cambio institucional en las escuelas. Este eje de accin parte de una premisa ampliamente respaldada por la investigacin: la calidad de la enseanza que requiere el logro de aprendizajes de mayor complejidad surge y se afianza cuando encuentra terreno frtil en una organizacin escolar orientada a resultados; es decir, en una institucionalidad que, a diferencia de la actual, sea capaz de responsabilizarse genuinamente por los aprendizajes y, por lo mismo, de acoger, integrar y estimular a sus estudiantes de manera constante, as como de trabajar en alianza con la comunidad.8 Como un giro tan radical en las capacidades docentes y en la manera de ser de las instituciones educativas indispensable para encaminarse realmente al propsito no se produce por casualidad, el PEN planteaba, asimismo, transformar la actual gestin educativa en una gestin descentralizada y democrtica que logre resultados; es decir, que haga de las escuelas y los aprendizajes, en vez del cumplimiento de sus propias reglas y procedimientos de administracin, el foco principal de su accin. Se requera, entonces, una reforma tambin radical del sistema de gestin para poder desencadenar y sostener los procesos de cambio en las prcticas docentes y en la institucionalidad escolar. El mensaje era claro para los que estaban abiertos a escuchar: medidas aisladas para mejorar la capacitacin docente, independientemente de su calidad o su necesidad, no tendrn consecuencias sobre los aprendizajes.
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Consejo Nacional de Educacin (2006). La propuesta fue aprobada como poltica de Estado por Resolucin Suprema 001-2007-ED de febrero del 2007. Consejo Nacional de Educacin (2006). Vanse, en especial, las polticas del Objetivo Estratgico 2.
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Este era el reto, el camino y, a la vez, la oportunidad planteados a las polticas pblicas relativas a la profesin docente en el Per; y este es, por lo tanto, el marco desde el cual necesitan juzgarse las decisiones que en este campo se han venido implementando en los ltimos aos.
3.
la poltica de evaluacin docente o el culto a la teora lingstica y matemtica
Desde el 2007, se han aplicado varias pruebas de evaluacin a los maestros por motivos distintos, desde los ms genricos y difusos como los de la primera evaluacin censal, que se anunci sin consecuencias y luego tuvo penalidad, pues les cerraron la puerta de las capacitaciones a los no evaluados hasta los ms especficos, relacionados con la incorporacin a la nueva carrera pblica, pasando por los concursos de contratos y nombramientos. Segn cifras oficiales, contamos con 298.110 profesores de educacin bsica y tcnico-productiva, 254.221 nombrados y 43.889 contratados (Ministerio de Educacin 2008: 7). La evaluacin censal del 2007, que no lleg a ser tal pues evalu solo a 174.491 profesores, fue completada a fines del 2008, evalundose a 15.000 ms en la llamada evaluacin censal complementaria. En marzo del 2008, se evalu a 181.118 docentes con fines de nombramiento y contratacin, aunque nicamente 151 lograron aprobar con la nota 14 o ms, en medio de graves, contundentes y generalizados cuestionamientos a la validez tcnica de la prueba.9 Si bien su formato ha ido evolucionando paulatinamente, su contenido ha sido bsicamente el mismo. La controvertida evaluacin del 2008, por ejemplo, examinaba los conocimientos del profesor sobre comprensin lectora, literal e inferencial; analogas verbales, agrupamientos, correspondencia y trmino excluido; razonamiento abstracto para identificar patrones de relacin y completar secuencias; habilidad analtica: razonamiento analtico y razonamiento crtico; y sobre enfoques pedaggicos, planificacin curricular, psicopedagoga, currculo y procesos pedaggicos. En el caso de los maestros de Educacin Bsica Regular (EBR), adems, se evaluaban sus conocimientos sobre los fundamentos del Diseo Curricular Nacional (DCN) de EBR, los fines y principios de la EBR, las caractersticas de los ciclos segn nivel educativo, las caractersticas del estudiante segn el nivel educativo, los enfoques pedaggicos y los problemas frecuentes de aprendizaje.10
9 Vase, por ejemplo, Canales Quevedo (2008). 10 Ministerio de Educacin. Prueba nacional, primera etapa, 9 de marzo del 2008. Disponible en <http://www.minedu.gob.pe/>.
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La evaluacin anunciada para el 2009 es muy similar. Se evalan las habilidades del docente para comprender textos escritos y el significado de las palabras, deducir las relaciones entre ellas y usarlas eficazmente; su habilidad para identificar o establecer relaciones lgicas, construir razonamientos e identificar argumentos; su manejo de conceptos pedaggicos generales y especficos segn la forma, modalidad, nivel o ciclo en que trabaja, as como su habilidad cognitiva para aplicarlos a situaciones o casos diversos, relacionados con tareas inherentes a su quehacer educativo.11 Los contenidos que estas pruebas privilegian consistentemente revelan dos contradicciones de fondo: en primer lugar, los aspectos recogidos por las pruebas son apenas una parte de una de las cuatro caractersticas exigidas por la ley para definir como bueno el desempeo de un docente, a los que en ningn momento les asigna mayor importancia que al resto. En segundo lugar, las competencias fundamentales que el currculo oficial demanda a las instituciones educativas plantean al profesor requerimientos de desempeo ineludibles, que trascienden largamente las aptitudes verbales y matemticas a las que se circunscriben bsicamente las evaluaciones. En cuanto a los criterios que definen el buen desempeo, la ley de carrera pblica menciona la idoneidad profesional y la define como las competencias especficas requeridas para ejercer la funcin (Ley 29062, artculo 24); menciona tambin el compromiso tico, definindolo como el comportamiento tico y moral del docente (Ley 29062, artculo 24); menciona, asimismo, la calidad de desempeo, asocindola a cinco aspectos: a) los logros obtenidos en funcin de su tarea pedaggica; b) el grado de cumplimiento de sus funciones y responsabilidades en cuanto a su planificacin curricular anual y a su contribucin al logro de los objetivos de desarrollo institucional de su centro educativo; c) su dominio del currculo, de los contenidos pedaggicos del rea y/o nivel, de los aspectos metodolgicos y de los procesos de evaluacin; d) su innovacin pedaggica; y e) su autoevaluacin (Ley 29062, artculo 29). Ntese que solo el aspecto c del tercer criterio es el que ha sido objeto de evaluacin hasta la fecha. En cuanto a los requerimientos bsicos de desempeo docente que se desprenden del propio currculo oficial, podran tomarse como referencia las caractersticas de salida del egresado del sistema, pues lo que se plantea como el punto de llegada de los estudiantes tendra que ser el punto de partida ms obvio de sus
11 Ministerio de Educacin, Programa de Incorporacin a la Carrera Pblica Magisterial. Matriz de especificaciones de la prueba nacional escrita, primera etapa: Evaluacin Nacional Clasificatoria (RM 0079-2009-ED), Lima, 2009. Disponible en <http://www.minedu.gob.pe/>.
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maestros. As, se esperara que el docente sea una persona autnoma; capaz de comunicarse eficazmente de manera oral y escrita; que sepa pensar de manera creativa y divergente, y sea l mismo un innovador; que resuelva problemas, actuando de manera proactiva y flexible ante ellos; que demuestre capacidad de investigacin y de organizacin, pero tambin empata y tolerancia, sensibilidad y solidaridad; y que acte de manera tica, democrtica y cooperativa (DCN 2005). Ntese esta vez que el dominio de los contenidos y capacidades lingsticas y matemticas demandadas por el currculo no aparece privilegiado ni siquiera en el perfil del egresado, ni resume, por lo tanto, la calidad de desempeo que se esperara del profesor para garantizar esos resultados.12 Como en todo arte, la calidad [de la docencia] surge de cualidades intuitivas y emotivas, de la empata y habilidad para la comunicacin, de la capacidad para generar autoestima entre nios, de saber estimular y promocionar a la persona entera de cada alumno. El reto (de las pruebas aplicadas a los docentes) entonces, consistir no solo en llevar a cabo la evaluacin propuesta sino en extenderla, para que no se limite a conocimientos intelectuales y que abarque, adems, esa compleja diversidad de cualidades humanas que definen al buen maestro.13 Quien dijo esto hace un ao no fue un conspicuo humanista o algn educador formado en el psicoanlisis, sino Richard Webb, destacado economista peruano y ex presidente del Banco Central de Reserva, cuyo sentido comn lo conduce al mismo lugar al que lleva la lectura de currculo escolar: la calidad de la docencia que se requiere hoy en el pas no puede estar expresada en la aptitud verbal y matemtica ni en el mayor o menor dominio conceptual que pueda demostrarse en una prueba escrita. Hctor Valds Veloz, actual responsable del Laboratorio Latinoamericano de Evaluacin de la Calidad Educativa (llEcE), de unEsco, seal hace poco que los pases de esta regin del mundo no se han planteado seriamente el reto de construir una poltica de personal que rena e integre varios cabos sueltos en relacin con las decisiones que se toman sobre los maestros de educacin bsica.14 Hacerlo supondra, por ejemplo, como primer paso lgico, establecer las caractersticas
12 Esto se confirma ampliamente en la nueva versin del DCN oficializada en diciembre del 2008 disponible en <http://www.minedu.gob.pe/DeInteres/xtras/download.php?link=dcn_2009. pdf>, que resume en 11 los aprendizajes fundamentales que se deben lograr al trmino de la escolaridad. 13 Richard Webb, El Comercio, 25 de febrero del 2008. 14 Consejo Nacional de Educacin. Ciclo de videoconferencias Experiencias latinoamericanas de evaluacin del desempeo docente. Marzo-abril del 2009. Disponible en <http://www.cne. gob.pe/hectorvaldesveloz.html>.
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esenciales del puesto para el que se contrata o nombra al personal, las que deberan, a su vez, estar ntimamente asociadas a los objetivos que se espera conseguir con su desempeo. Por lo tanto, si lo que persigue una sociedad es formar a sus jvenes generaciones como personas ticas, con identidad y capacidad de convivencia en contextos de alta multiculturalidad, con espritu crtico y mente creativa, capaces de resolver problemas, de cuidar el ambiente y de aportar a la consolidacin de la democracia como sistema poltico y social, no tendran que desprenderse de ah los rasgos fundamentales del papel que se requiere del docente? Dice Valds que esta definicin tendra que constituir el eje de las polticas de evaluacin y formacin, pues es en funcin de las caractersticas del rol que va a desempear el personal que se lo evala y se lo capacita. En el Per tenemos varios referentes para construir esta definicin de rol: el PEN y el currculo de Educacin Bsica, que especifican sobre todo los propsitos a los que tendra que ajustarse la docencia; la Ley General de Educacin y la Ley de Carrera Pblica Magisterial, que detallan las caractersticas del rol docente. Estas definiciones, sin embargo, no estn mayormente concordadas, desarrolladas y concluidas ni, menos an, consensuadas. La propia Ley de Carrera Pblica y su reglamento no definen con precisin los criterios que formulan, dejando abierta la puerta para que la delimitacin de su significado quede en manos de la autoridad y los funcionarios de turno, quienes pueden terminar acomodndolo a las conveniencias del momento. Es as como, a la hora de las decisiones en materia de evaluacin docente, el concepto de desempeo o competencia, empleado por la ley y que en cualquier parte del mundo alude a la prctica y a las habilidades de ejecucin, puede distorsionarse y asociarse perspicazmente al manejo de conceptos y contenidos curriculares, evitando las complejidades que supone evaluar la calidad de la accin del maestro en el aula, pero simulando el cumplimiento de la ley. El nuevo DCN, segn sus propias palabras, busca educar a los nios en el rigor intelectual propio del razonamiento y la investigacin para el planteamiento y solucin de problemas de la vida. Pues bien: si el problema que la poltica pblica busca resolver es el de una enseanza desajustada del tipo de aprendizajes que el sistema necesita garantizar como resultado de sus esfuerzos, y razonamos con rigor lgico sobre las posibles alternativas, el primer paso que correspondera sera evaluar la brecha de la que estamos partiendo en funcin de la meta. Pero si la meta menciona, por ejemplo, a ciudadanos capaces de actuar en la vida de manera tica, democrtica e intercultural, resolviendo problemas con creatividad
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y espritu colaborativo, quin, cundo y sobre la base de qu criterio decidi que logros de esa envergadura se resumen en habilidades lectoras y matemticas bsicas, y que es en esos aspectos, fundamentalmente, que hay que evaluar a los maestros? Se suele justificar este reduccionismo simplificador argumentando un criterio de prioridad e insinuando que este nfasis no es ms que un primer paso. Si as fuera, se habra hecho pblica una estrategia diseada para ingresar a un siguiente escenario en determinados plazos y en funcin del cumplimiento de objetivos primarios. Bien, eso no ha ocurrido: no hay a la vista planes de mediano y largo plazo para ir ampliando el espectro de la evaluacin docente, lo que quiere decir que lo nico que existe en la bandeja de opciones de los decisores es lo que se ve, insistindose desde el discurso pblico en asociar causalmente el mayor dominio de conocimientos tericos disciplinarios a la posibilidad de obtener mejores aprendizajes en las escuelas. Es verdad que evaluar la prctica docente, ms an en todas las dimensiones que se requerira, representa un desafo tcnico y organizacional muy grande, que no se puede resolver expeditivamente. Pero otros pases latinoamericanos lo han hecho en alianza con la comunidad acadmica y convocando a sus ministerios a recursos humanos con mayor especializacin, dndose tiempo, incluso, para concertar con los sindicatos docentes. Chile, por ejemplo, cuenta con instrumentos para evaluar el conocimiento de la disciplina que se ensea y las competencias pedaggicas y didcticas necesarias para organizar el proceso de enseanza, pero tambin la capacidad del profesor para promover un clima de confianza, aceptacin y respeto que favorezca el aprendizaje de todos los estudiantes, su habilidad para implementar situaciones de aprendizaje que, aprovechando los saberes de los estudiantes, logren que ellos se involucren y se comprometan en su propio proceso de aprendizaje, y su capacidad de reflexionar sobre la propia prctica pedaggica y de establecer relaciones de calidad con los colegas, el establecimiento, las familias de los estudiantes y el sistema educacional en su conjunto (Ministerio de Educacin de Chile 2003: 8). Varios pases han creado, por ejemplo, una diversidad de mecanismos para recoger testimonios de la comunidad educativa sobre el desempeo de sus maestros, para acopiar registros y testimonios escritos, personales e institucionales, sobre sus innovaciones, los resultados del aprendizaje de sus alumnos y sus proyectos pedaggicos, sin perjuicio de las observaciones directas a su trabajo en aula, incluidos encuentros y entrevistas. Tal es el caso de Colombia, donde la evaluacin docente se realiza cada ao y durante todo el ao acadmico, e incluye la
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recoleccin de informacin e identificacin de evidencias vlidas, la valoracin de esta informacin y la elaboracin de un plan de desarrollo. Pero asocindola, adems, a procesos de autoevaluacin institucional de las escuelas y utilizando sus resultados para elaborar un plan de mejoramiento institucional que proponga metas, objetivos y estrategias para superar las debilidades identificadas. Hctor Valds, uno de los ms destacados expertos internacionales en materia de evaluacin docente, seala que las pruebas de conocimientos suelen ser usadas sobre todo en la etapa de formacin profesional de los futuros maestros, pero que son poco tiles cuando ellos ya estn en ejercicio, momento en el que corresponde volcar la atencin a las aulas para evaluar cmo se desempean en ellas haciendo uso de los saberes aprendidos. Enfatiza que el buen rendimiento en una prueba de este tipo no indica ni predice un buen desempeo en el ejercicio de la enseanza.15 Podramos mencionar el caso de Cuba, que tambin ha avanzado en disear y poner en marcha verdaderos sistemas nacionales de evaluacin docente, en los que las pruebas de conocimientos ocupan un lugar muy subordinado y cuyos esfuerzos ms significativos se colocan en evaluar el desempeo de los maestros. Esto quiere decir que no se requiere ser un pas del primer mundo para afrontar las complejidades que supone evaluar la calidad de la prctica de los maestros en el aula. Solo hace falta decisin poltica para invertir en este proceso; para respetar sus tiempos de maduracin; para convocar a los mejores especialistas, de dentro y de fuera del Estado, con el fin de que aseguren su consistencia tcnica; y para construir en cada tramo acuerdos indispensables con la comunidad docente.
4.
la poltica de ingreso al estudio de la docencia o el fetiche de la nota 14
Empezando el 2007, un decreto supremo estableci que nicamente aprobando con nota 14 un examen nico nacional se podra ser admitido en un instituto superior pedaggico para estudiar Educacin. De este modo, se dijo, solo se formaran como maestros los mejores postulantes y se evitara que accedan los mediocres, con lo cual se mejorara el nivel de preparacin del magisterio nacio15 Consejo Nacional de Educacin. Ciclo de videoconferencias Experiencias latinoamericanas de evaluacin del desempeo docente. Lima, marzo-abril del 2009. Disponible en <http:// www.cne.gob.pe/hectorvaldesveloz.html>.
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nal. Es verdad que tenemos en el pas un problema sin resolver en lo que corresponde a los mecanismos de enrolamiento de jvenes a la docencia, pero era esta la mejor opcin? Era posible abordar este aspecto sin atacar, a la vez, otros estrechamente asociados e igualmente crticos? En primer lugar, conviene aclarar que los egresados ms calificados de la educacin secundaria que muestran, por ejemplo, un alto nivel de comprensin lectora representan solo 7% de aquellos que terminaron en un colegio pblico en general, y se reducen apenas a 2% si hablamos de los egresados de los pocos colegios existentes en las reas rurales del pas (Unidad de Medicin de la Calidad 2005). Como es harto conocido, la gran mayora de este pequeo universo no postula a ningn instituto de formacin docente, pues se siente en condiciones de acceder a carreras profesionales ms rentables. Pases que se han planteado con mayor seriedad el problema de la seleccin de postulantes a la docencia han buscado mecanismos e incentivos que permitan atraer y retener a los jvenes con mayores talentos,16 no simular una selectividad ms rigurosa aplicando notas fetichistas al mismo tipo de postulante que se acerca a esta ocupacin, como nica va a su alcance para alcanzar un ttulo e intentar cierta movilidad social. Constantino Carvallo sealaba que el problema central consiste en saber quines son los que quieren estudiar Educacin, carrera que se ha proletarizado. Mientras que un maestro no sea reconocido y la carrera no sea atractiva, los estudiantes de los sectores pobres y, dentro de ellos, aquellos que no pueden estudiar otra profesin, son los que seguirn postulando.17 En segundo lugar, una seleccin ms exigente del postulante a la carrera de Educacin, resuelve automticamente los serios problemas de calidad de los que adolece la formacin profesional de los futuros maestros? Se podra responder que no, pero que ayuda. Claro, en verdad ayudara mucho si es que, a la vez, se establecieran mecanismos de seleccin ms exigentes de los formadores de maestros y se les ofreciera una preparacin ms especializada para que desempeen este papel con mayor efectividad, as como enfoques ms actualizados,
16 El MED ha anunciado, desde inicios del 2008, un Programa Nacional de Becarios denominado Nuevo Magisterio, que ofrece 2.000 becas para los mejores egresados de la secundaria, a fin de que puedan formarse como maestros haciendo estudios de excelencia. El primer problema es dnde los enviarn a estudiar. Es posible saber a ciencia cierta quin ofrece una formacin docente de excelencia en el pas, no teniendo todava una sola institucin de formacin acreditada? El segundo problema es si un sueldo de 1.300 soles mensuales como horizonte inmediato les resultara, dados sus talentos especiales, suficientemente atractivo. El xito de cualquier poltica descansa en un conjunto de supuestos, que representan una condicin lgica necesaria para que puedan cumplir sus objetivos. Pasarlos por alto para ganar tiempo y proyectar la imagen de una respuesta rpida a los problemas es condenar la medida al fracaso desde su nacimiento. 17 Constantino Carvallo. La Repblica, 31 de marzo del 2008.
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congruentes con la nueva orientacin del currculo; si se los remunerara mejor, se aumentara el presupuesto de los institutos formadores, se los dotara con un equipamiento de punta, se fortaleciera su gestin y se establecieran mecanismos de control que garantizaran ciertos estndares bsicos de calidad en la formacin que ofrecen. Estas medidas podran tomar como referencia las buenas prcticas existentes en las instituciones formadoras ms serias, y que el MED tiene bien identificadas. Pero nada de eso ha ocurrido ni se conoce plan alguno en ese sentido,18 lo que significa que quienes ahora estudian para ser maestros estaran mejor escogidos, pero recibiendo bsicamente la misma formacin de antes. En tercer lugar, como es de conocimiento pblico, la exigencia de la nota 14 para el ingreso al estudio de la carrera docente se ha dirigido solo a los ISP generando , una corrida de postulantes hacia las universidades, donde el puntaje requerido para acceder es ms bajo y cuya calidad en la formacin sigue siendo tan heterognea y deficiente como antes o an ms discutible, debido a la multiplicacin de una oferta de ttulos y posttulos para docentes enfocada con criterios notoriamente mercantilistas. As, se ha reducido de manera ostensible el nmero de postulantes a los ISP pero ahora hay ms estudiantes de Educacin en las facultades , de Educacin. Segn cifras oficiales, el 2006 tenamos un promedio de 24.000 postulantes a ISP habindose reducido a 14.000 en el 2007 y a 7.000 en el 2008 , gracias a la nota 14. No obstante, subsisten 54 universidades con facultades de Educacin que albergan, en promedio, a 987 estudiantes cada una, lo que da una cifra de 53.298 jvenes preparndose para ser maestros.19 Lo que s se ha conseguido de manera colateral, aunque no sin intencin a juzgar por las declaraciones pblicas de las autoridades relevando esta consecuencia, es dejar sin matrcula a numerosas instituciones formadoras, ciertamente, sin distincin alguna respecto de su calidad ni del nivel de demanda de docentes existente en las distintas zonas y regiones del pas. No perdamos de vista que el ao 2006, el propio MED efectu una evaluacin rigurosa de los 396 ISP pblicos y privados que tenemos en el pas, y 321 la aprobaron superando el nivel suficiente (Ministerio de Educacin 2008: 16). Pese a su calidad verificada, varios de ellos estn ahora al borde del cierre. Tenemos muchos docentes desempleados, es verdad: aproximadamente 200 000 profesores con ttulo pedaggico sin empleo (Ministerio de Educacin
18 Solo se ha anunciado la suspensin de la creacin y autorizacin de instituciones de formacin docente hasta el 2011 (DS 024-2006- ED) y la aplicacin de diseos curriculares experimentales para las carreras de educacin secundaria en las especialidades de Comunicacin, Matemtica, Ciencias Sociales, y Ciencia, Tecnologa y Ambiente. 19 La Repblica, 31 de marzo del 2008. Fuente: Ministerio de Educacin.
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2008: 7). Pero hay exceso de docentes en el Per? Segn el MED, cada ao egresan alrededor de 30 000 profesores (aproximadamente) de las IFD y las Facultades de Educacin, excediendo el nmero de profesores que requiere el sistema educativo en el sector pblico (Ministerio de Educacin 2008: 7). Las estadsticas oficiales revelan, sin embargo, que el exceso no es generalizado, sino que est localizado en el nivel de la educacin primaria, pese a que subsiste un dficit notable en la cobertura de educacin inicial y secundaria: la mitad de nios menores de 5 aos y la tercera parte de los adolescentes estn fuera del sistema educativo. Segn un estudio efectuado por proEduca-GTZ el ao 2007, de cada 10 egresados de ISP 6 pertenecen a primaria. Ahora bien, referenciar geogrfi, camente estas brechas de cobertura no es en absoluto difcil. El mismo estudio seala que el exceso de matrcula se concentra notoriamente en regiones como Apurmac, Loreto y Tumbes, siendo que en los ltimos siete aos, Apurmac ha visto crecer en 150% el nmero de matriculados en sus institutos pedaggicos, mientras Tumbes lo duplic y Loreto casi lo quintuplic, a pesar de ser regiones donde el nmero de centros educativos y de matrcula escolar se ha mantenido bsicamente igual (Ros 2007: 2-3). La pregunta es, entonces, hay que cerrar los ISP o hay que regular y reorientar la formacin docente hacia los niveles del sistema y las regiones que presentan mayor necesidad de crecimiento de la oferta educativa? En cuarto lugar, numerosas comunidades indgenas cuyos jvenes buscaban ser docentes para educar a sus pueblos en sus propios cdigos culturales han quedado ahora sin maestros. La razn es conocida: estos muchachos no han podido alcanzar la nota 14 por ser vctimas de la educacin secundaria sin calidad que el propio Estado les ofreci y por la que ahora son virtualmente penalizados, perdiendo su derecho a seguir estudiando. Varios institutos que se encargaban de remediar las deficiencias de sus ingresantes antes de iniciar propiamente su formacin profesional ya no podrn hacerlo. No olvidemos que la diversidad tnica y cultural es una caracterstica de nuestro mundo rural, y si bien es cierto que la mayora de habitantes del Per hablan castellano (83,8%), poco menos de 20% de peruanos hablan quechua (13%), aimara (2,5%) y lenguas nativas de la selva (0,7%).20 De ms est decir que, en el pas, la ruralidad y la diversidad lingstica, lamentablemente, estn muy asociadas con la pobreza y la exclusin social. Justamente, la Ley General de Educacin dice:
20 Fuente: Data DER-digEibir. Ministerio de Educacin, 2008. Disponible en <http://www.minedu. gob.pe/dineibir/>.
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Para compensar las desigualdades derivadas de factores econmicos, geogrficos, sociales o de cualquier otra ndole que afectan la igualdad de oportunidades en el ejercicio del derecho a la educacin, el Estado toma medidas que favorecen a segmentos sociales que estn en situacin de abandono o de riesgo para atenderlos preferentemente (artculo 17). La ley es muy clara cuando seala a la autoridad educativa la obligatoriedad de ejecutar polticas compensatorias de accin positiva para compensar las desigualdades de aquellos sectores de la poblacin que lo necesiten (artculo 18, a). No obstante, la idea de compensar o favorecer que destaca la ley, y que implica hacer distinciones, excepciones y diferenciaciones para hacer posible la justicia ah donde hay desigualdad, no calza con el enfoque obtusamente uniformador de la poltica pblica que prevalece en el pas y que lleva a adoptar las mismas medidas para todos de manera ciega, como si formramos parte de una sociedad homognea. El resultado ha sido que ha llovido sobre mojado, porque se ha agregado discriminacin justo ah donde hay ms exclusin.
5. la poltica de formacin en servicio o ms de lo mismo

En julio del 2008 empez a circular un informe (Orihuela y Daz 2008) especialmente encomendado por el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) acerca del Programa Nacional de Formacin y Capacitacin Docente (pronaFcap), programa de formacin del docente en servicio del MED estrenado el 2007 con el anunciado objetivo de corregir las deficiencias identificadas en la prueba censal a docentes aplicada a inicios de ese ao, fundamentalmente en el dominio de capacidades y contenidos curriculares de las reas de comunicacin y matemtica. Su meta de capacitacin para el 2007 fue de 39.269 docentes, con un presupuesto de 126,4 millones de nuevos soles; y para el 2008, fue de 70.000 docentes, con un presupuesto de 183 millones de nuevos soles. Se trabaj en las 26 regiones y operaron 26 universidades (Orihuela y Daz 2008: 91). La preocupacin que movi al MEF a realizar este estudio fueron las crecientes evidencias de problemas en su implementacin y en el propio diseo del programa. La hiptesis que sustentaba esta nueva expresin de las polticas de formacin en servicio, iniciadas en 1995 con el Programa Nacional de Capacitacin Docente (plancad), era que, a ms capacitacin, mejores maestros, y por lo tanto, aprendizajes de mayor calidad. Como lo hemos explicado al inicio de este artculo, la tendencia a simplificar el problema de los aprendizajes escolares, endilgndoselos a los profesores y soslayando la responsabilidad de la gestin y del sistema mismo,
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es muy antigua y bastante extendida. De la baja calidad de los resultados de aprendizaje demostrada en evaluaciones nacionales e internacionales se seala a los docentes como principales responsables [] Se obvia que la escuela, la administracin educativa y las decisiones polticas tienen un gran peso en los resultados, sostena hace poco Javier Murillo, ex responsable del llEcE de unEsco.21 El mayor problema que ofrecen este tipo de simplificaciones en las decisiones de poltica educativa es uno muy elemental: su inefectividad. Sea por desinformacin, sea por inters, se opta por un diseo que elimina variables cuyo peso en la situacin que se quiere modificar est probado; esto obedece al propsito de que la intervencin sea menos compleja, ms rpida y menos costosa, solo que al precio de poner en riesgo el resultado que se busca obtener. Como no tenemos una cultura de rendicin de cuentas en educacin ni mecanismos que la obliguen, que una poltica no evidencie el impacto anunciado no genera consecuencias, y siempre se tendr a la mano una explicacin para justificar o disimular ante la opinin pblica su fracaso. En el caso de los aprendizajes escolares, desde las primeras investigaciones, efectuadas en la dcada de 1960, se sabe que constituyen un objeto sensible solo a la convergencia de varios factores y as es como lo propone el PEN, algo que exige, contra la costumbre, un enfoque sistmico y orientado a resultados en la gestin de polticas, desde el mbito nacional hasta el local. Las polticas de formacin en servicio, sin embargo, siguen aferradas a la tesis de que ms capacitacin produce, por s misma, mejores aprendizajes. La primera observacin del informe encomendado por el MEF constata que la calidad de la oferta de capacitacin actualmente existente no es homognea y, en muchos casos, es bastante precaria, pues est constituida en lo fundamental por las mismas instituciones responsables de la deficiente preparacin profesional del magisterio actual. Aun en el caso de las universidades ms calificadas, se ha comprobado su dificultad para reunir en nmero suficiente a un grupo de capacitadores calificados que quieran asumir ese papel a pesar de los bajos incentivos que se les ofrecen. Pese a ser un problema medular, que pone en cuestin de manera directa la calidad de la capacitacin que ofrece el programa, no hay evidencia de medida alguna destinada a subsanarlo en el mediano plazo, lo que significa que, por tiempo indeterminado, se continuar ofreciendo a los maestros un servicio a cargo de un personal deficiente o insuficientemente preparado. En ese sentido, la maximizacin la eficiencia del gasto no se encuentra en lograr los menores costos posibles de los insumos requeridos por el Programa tal y como
21 Consejo Nacional de Educacin. Ciclo de videoconferencias Experiencias latinoamericanas de evaluacin del desempeo docente. Lima, marzo-abril del 2009. Disponible en <http:// www.cne.gob.pe/>.
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funciona hoy, sino en reasignar el presupuesto para flexibilizar los factores que limitan la consecucin del propsito de mejorar las competencias docentes []. Mejorar la eficiencia del gasto pasa por gastar ms en nuevos formadores y mejores instituciones de formacin docente (Orihuela y Daz 2008: 93). La segunda observacin tiene que ver, precisamente, con el impacto del programa. En sentido estricto, evaluar el nivel de afectacin de los aprendizajes supondra medir un conjunto de variables en vez de atribuirlo a un solo factor. Pero el programa se propone mejorar las capacidades, conocimientos, actitudes y valores de los docentes, enfatizando el desarrollo de sus capacidades comunicativas, capacidades lgico matemticas, dominio del currculo escolar y especialidad acadmica de acuerdo al nivel educativo, con el objetivo fundamental de mejorar la enseanza en las aulas.22 Declara, asimismo, que el objetivo de su evaluacin final concluida la ejecucin del proceso de capacitacin es precisar los resultados logrados y los factores dentro y fuera del Programa que facilitaron o dificultaron la obtencin de estos resultados.23 A juicio del informe encargado por el MEF, esta evaluacin supone un esfuerzo bastante ms complejo que el comparar los reportes de estadsticas descriptivas de pruebas de entrada y salida (Orihuela y Daz 2008: 88), que es lo que hasta ahora se ha hecho. En otras palabras, si el programa dice que impactar en la calidad de la enseanza en las aulas y en el rendimiento de los alumnos, el informe enfatiza la importancia de incluir informacin de identificacin de las secciones o clases que el docente atiende en la institucin educativa, ya que eventualmente se podr combinar informacin de los docentes capacitados con informacin de los estudiantes para analizar logros del pronaFcap en cuanto al fin del programa, lo que plantea, a su vez, la necesidad de instrumentos para una evaluacin sistemtica de resultados a nivel de propsito y de fin, incorporando (i) instrumentos de evaluacin de rendimiento de los docentes en pruebas de suficiencia; e (ii) instrumentos de evaluacin de rendimiento de los estudiantes de los docentes capacitados (Orihuela y Daz 2008: 94). El programa, a la fecha, no ha generado ningn mecanismo que permita verificar los cambios en la calidad del desempeo de los docentes capacitados en sus aulas y su efecto en la mejora de los aprendizajes. No obstante, en lo que se refiere especficamente al desarrollo de las capacidades docentes, el informe seala: la informacin de evaluacin docente disponible muestra a nivel agregado mejo22 pronaFcap. Disponible en <http://www2.minedu.gob.pe/campusvirtual/moodle/>. 23 Resolucin Ministerial 0174-2007-ED, artculo 1, publicada en el diario oficial El Peruano el 28 de abril del 2007.
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ras en el rendimiento de los docentes, al tiempo que el porcentaje de docentes en el nivel de rendimiento suficiente se mantiene en niveles bajos. Tambin se encuentra que un porcentaje no despreciable de docentes desmejora su rendimiento luego de la capacitacin. La informacin disponible, sin embargo, no permite hacer afirmaciones concluyentes, toda vez que la comparabilidad de pruebas adolece de limitaciones (Orihuela y Daz 2008: 92). La tercera preocupacin se dirige a la dbil vinculacin que se encuentra entre los resultados de la evaluacin censal 2007, anunciada pblicamente como la lnea de base del programa, y el contenido mismo de la capacitacin ofrecida. No hemos encontrado documentacin oficial que detalle qu necesidades o deficiencias en cuanto a conocimientos bsicos-generales y especficos fueron identificadas con la prueba, a partir de los cuales se haya especificado el paquete de cursos de los TDR. En general, dice el informe, el Programa no parece contar con objetivos especficos de atencin en funcin de las necesidades de los docentes, con sus consecuentes metas e indicadores diferenciados por poblaciones objetivo (Orihuela y Daz 2008: 89). El problema es que la cobertura del programa no ha privilegiado el criterio de los docentes con mayores necesidades de capacitacin, segn los resultados de la evaluacin previa, sino el de los docentes con mayor participacin en la prueba censal. As, en las regiones donde ha habido mayor cobertura del programa, no necesariamente se han constatado las dificultades ms graves de la poblacin docente en cuanto a su formacin. La cuarta observacin que merece destacarse del informe citado tiene que ver con la gestin. Para que el pronaFcap funcione segn lo previsto y cumpla sus objetivos, se requerira un conjunto de condiciones indispensables: hay disponibilidad de capacitadores en nmero y calidad suficiente; las universidades cumplen cabalmente sus planes de trabajo; no se presentan problemas de gestin y transferencia de recursos que obstaculicen las actividades programadas; los gobiernos regionales apoyan, pese a su escasa o nula participacin en el programa; y el sindicato no promueve ni alimenta oposiciones y resistencias de manera significativa. No obstante, dice el informe del MEF, es imposible conseguir que todas estas condiciones se cumplan desde Lima. En realidad, esto exige un manejo descentralizado del programa, a fin de permitir ms participacin a las regiones y mayor corresponsabilidad en su desarrollo. Esto podra implicar, por ejemplo, centralizar el diseo general, la certificacin, el monitoreo y la evaluacin, al tiempo que descentraliza la gestin y transfiere capacidades a los niveles ms cercanos a la gerencia educativa (Orihuela y Daz 2008: 90). Una de las lecciones aprendidas de todo el perodo de capacitaciones
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nacionales a docentes, anotada por el propio MED, mencionaba la necesidad de desconcentrar y de fortalecer la institucionalidad regional y local (Orihuela y Daz 2008: 85), mientras que el propio Informe Final 2007 del pronaFcap destacaba la importancia de la participacin de las Direcciones Regionales de Educacin (DRE) y Unidades de Gestin Educativa Local (UGEL) en la revisin de los planes de capacitacin, la ejecucin y la evaluacin del desarrollo del pronaFcap, a fin de mejorar la implementacin del programa y reducir conflictos observados (Orihuela y Daz 2008: 90). La quinta cuestin que destacamos del informe est relacionada con la atencin a los docentes de la escuela rural. El informe lamenta la poca relevancia que el propio MED le asigna al tema y que se observa en su modestsima participacin en el presupuesto del sector, en general, pero tambin en la falta de una estrategia adecuada del programa para atender a los docentes que provienen de estas escuelas, considerando sus dificultades de desplazamiento, tanto como la escasa oferta de calidad existente entre las pocas instituciones formadoras que tienen la especialidad intercultural bilinge. El informe recomienda que ante la ausencia o debilidad de oferta regional o local, se debera evaluar la viabilidad de contar con equipos de capacitadores itinerantes, o de esquemas de capacitacin concentrados en los meses de vacaciones escolares, en los que se puede invitar a los docentes a capacitarse en zonas donde s hay oferta de capacitadores (Orihuela y Daz 2008: 96), algo que supondra costos adicionales, pero que se justificaran ampliamente, dice el informe, en razn de su mayor efectividad. La sexta observacin se refiere al enfoque de supervisin del programa, que, segn el informe, se focaliza sobre todo en los procesos y en el servicio que ofrecen las universidades; es decir, en las acciones de capacitacin y la evaluacin del cumplimiento de metas una vez concluidas, mas no en aquello que constituye su razn de ser: el proceso de desarrollo de las capacidades docentes y su expresin en el aula. De este modo, como testimonian docentes de varias regiones, podra ocurrir que los contenidos de estas pruebas de entrada y salida no guarden estricta relacin con el contenido realmente abordado en el desarrollo del curso, ms all de lo que digan los slabos supervisados; o que su tratamiento est mal enfocado y no est facilitando el aprendizaje de los participantes. Este tipo de informacin no se recoge. En general, es de primera importancia construir un catlogo de los aciertos y errores ms frecuentes, de las dudas y confusiones, de las mayores o menores dificultades en el aprendizaje de uno u otro aspecto del slabo, de la diversidad de intereses especficos o el tipo de conflictos cognitivos que van surgiendo a lo lar-
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go del proceso, as como un registro de las soluciones que cada participante les est dando de manera particular a sus inquietudes, con o sin apoyo y orientacin del capacitador. Esto solo ser posible desde una supervisin del proceso mismo de desarrollo de capacidades de los profesores en el curso del programa. El documento citado ha sido sumamente til para tener una apreciacin ms informada sobre este programa, pues como ah mismo se reconoce, pronaFcap no cuenta con una matriz de marco lgico, no ha difundido ningn documento que exponga y fundamente en profundidad su estrategia de intervencin, y sus informes de supervisin no son de acceso pblico.
Reflexiones finales
Andrew Hargreaves sostiene que la docencia es una prctica intelectual, tica y emocional, porque en estas tres dimensiones se juega la posibilidad de formar las mentes y las conciencias de los estudiantes, de movilizar su inteligencia y su pasin durante el proceso de conocer. Emilio Tenti afirma que el xito de la enseanza se juega en la posibilidad de lograr emocionar a los estudiantes con la posibilidad de aprender lo que cada sociedad espera y necesita que aprendan, pues el conocimiento no es como un bien material que solo necesita entregarse para ser adquirido, sino que requiere brotar del inters ms genuino de las personas. Cmo lograr que el ejercicio de la docencia, habituado ms bien a prcticas instructivas y despersonalizadas, pueda hacer brotar en nios y jvenes peruanos de diversas culturas y comunidades lingsticas el hambre por el conocimiento, un compromiso activo con su propio aprendizaje y la confianza en sus propias posibilidades de aprender con xito por encima de toda adversidad? Como hemos podido apreciar, esta no es, ni por asomo, la perspectiva en que se viene evaluando y formando a los maestros, ni parece ser el horizonte de la poltica docente en el Per. El tipo de pruebas que se les ha venido aplicando en el marco de las evaluaciones censales, los concursos de nombramiento y el programa de formacin en servicio reafirman, ms bien, al maestro en la nocin de educacin como instruccin, y enfatizan la importancia superlativa que el sistema concede a lo que vendra a ser una suerte de currculo mnimo para la escuela pblica, centrado en aspectos importantes y necesarios pero muy parciales, pues abarcan solo dos reas. Si las polticas de evaluacin y formacin docente tuvieran un enfoque de gradualidad, habra equipos construyendo las condiciones necesarias para transitar a fases de orden superior en el mediano plazo. Lamentablemente, como hemos dicho, lo que hoy se ve es todo lo que hay.
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La preocupacin por la transformacin de las anacrnicas instituciones educativas que tenemos en lo que Peter Senge denomin organizaciones inteligentes, capaces de aprender colectivamente de su propia experiencia para superarse continuamente a s mismas condicin necesaria para que puedan surgir nuevas prcticas pedaggicas en las aulas, est en la agenda del Instituto Peruano de Evaluacin, Acreditacin y Certificacin de la Calidad de la Educacin Bsica (ipEba), rgano operador del Sistema Nacional de Evaluacin, Acreditacin y Certificacin de la Calidad Educativa (sinEacE), pero no en la agenda de las polticas docentes. Como hemos visto, estas siguen insistiendo en el simplismo de creer que ms capacitacin docente y mejores rendimientos en pruebas de conocimientos equivalen a mejores aprendizajes en las escuelas, como si la institucionalidad en educacin, contra toda evidencia, no fuera un problema que limita y distorsiona la labor docente, y perjudica la posibilidad de aprender. Mientras la poltica curricular expanda el horizonte de los aprendizajes escolares y las polticas de evaluacin y formacin docente lo reduzcan a su mnima expresin, dejando afuera, adems, toda preocupacin por la reforma de las escuelas y los sistemas de gestin; mientras las caractersticas de la buena docencia no constituyan una propuesta clara, ajustada a la naturaleza de los aprendizajes que la educacin bsica necesita garantizar, ni sean objeto de un acuerdo amplio con los maestros ni sirvan de referente principal para la formacin y la evaluacin docente, el Estado seguir desplegando iniciativas fallidas a un costo cada vez ms alto, desacreditando la posibilidad de dotar de mayores recursos el presupuesto del sector y terminando de echar por la borda la confianza del magisterio. Entre tanto, los resultados que produce el sistema educativo nacional seguirn bastante ms atrs de lo que el pas necesita, enredados en una telaraa de simplismos, cegueras, sorderas, excusas, disimulos, arrogancias y justificaciones, estigmas de la gestin pblica que el nuevo dinamismo regional en educacin que emerge con la descentralizacin tendr que aprender a evitar.
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El Plan Piloto de Municipalizacin de la Gestin Educativa: de la experimentacin a la puesta en marcha

Fanni Muoz Cabrejo
1.
los avances del Plan Piloto
A dos aos y cinco meses de la puesta en marcha del Plan Piloto de Municipalizacin de la Gestin Educativa (PPM), cabe preguntarse qu es lo que se ha avanzado, cul es el modelo de municipalizacin en el que se inscribe el PPM, cules son los logros y limitaciones de esta propuesta y cul es su vinculacin con el proceso de descentralizacin educativa y poltica que est en marcha en el pas. El Plan Piloto fue lanzado por el presidente Alan Garca en octubre del 2006, como parte del paquete descentralista.1 Se plante como una alternativa para mejorar la calidad de la educacin partiendo de la premisa de que, estando el gobierno local ms cerca de los problemas de la comunidad, esta sera la instancia ms adecuada para atender los asuntos educativos. Adems, el hecho de que el municipio cuenta con una mayor autonoma permitira que las escuelas ejerzan su capacidad de decisin, problema pendiente en el sector. Siguiendo esta premisa y sin consultar a los gobiernos regionales, se seleccionaron 56 municipalidades distritales de las 26 regiones del pas para participar en esta experiencia piloto.2 De acuerdo con el modelo de gestin participativa sealado en la Ley General de Educacin (Ley 28044), en el Plan Piloto se convoca la participacin de directores, docentes y padres de familia de las instituciones a travs del Consejo Educativo Municipal (CEM), instancia encargada de establecer los lineamientos de polticas educativas en el mbito distrital.
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Resolucin Ministerial 0031-2007-ED. Plan de Municipalizacin de la Gestin Educativa y Lineamientos del Plan Piloto 2007. Como se seal en un estudio anterior (Muoz, Cuenca y Andrade 2007: 37), la seleccin de la muestra no tom en cuenta la heterogeneidad de municipalidades que un estudio del Grupo de Anlisis para el Desarrollo (gradE), Torero y Valdivia (2002), haba identificado.
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Entre las 32 funciones que se les asignan a las municipalidades estn las referidas al diseo, ejecucin y evaluacin del proyecto educativo de su jurisdiccin, la contratacin de los docentes de las instituciones educativas, la implementacin de programas de capacitacin docente y la distribucin del material educativo.3 Como toda experimentacin, esta fue diseada para ser desarrollada de manera gradual y por etapas. Las etapas fueron iniciacin (2007-2008), expansin (20092010) y generalizacin (2011-2015).4 Esta ltima etapa supondra un crecimiento significativo del nmero de distritos y provincias. Inicialmente, participaron 56 municipalidades distribuidas en los 26 departamentos, y la iniciativa comprenda los niveles de inicial y primaria. Sin embargo, despus del primer ao, solo 46 municipalidades continuaron con el PPM. De acuerdo con lo sealado en los lineamientos del plan, la primera etapa tena por finalidad implementar el modelo de gestin y lograr la transferencia administrativa a las municipalidades. No obstante, durante esta primera etapa, se hicieron modificaciones, las que, para efectos de cualquier tipo de experimentacin, tienen implicancias serias, como se analizar ms adelante. As, en febrero del 2008, se incorpor el nivel secundario con las instituciones educativas integradas que tienen este nivel y, en octubre del mismo ao, 88 nuevas municipalidades participaban en el PPM.5 Actualmente, existen 134 municipalidades que tendran a su cargo alrededor de 8.000 instituciones educativas pblicas. Resulta incomprensible cmo se procedi a incrementar el nmero de municipios en una etapa de inicio de la experimentacin, ms an teniendo en cuenta que existieron problemas serios para poner en marcha la implementacin del Fondo de Compensacin para la Gestin Educativa (FoncoMugE), fondo orientado a compensar y superar la inequidad del servicio educativo con la finalidad de mejorar la gestin y calidad de la educacin en el mbito local y la transferencia administrativa, actividad central de esta primera etapa. El FoncoMugE se destinara a financiar proyectos de inversin educativa, equipamiento, mobiliario, mantenimiento de locales escolares y programas de capacitacin, entre otros. Asimismo, resulta sorprendente que se haya ampliado el nmero de instituciones educativas que cada municipio va a gestionar, al incorporar a las escuelas integradas sin haber evaluado previamente las capacidades de gestin pedaggica de los municipios.
3 La Ley Orgnica de Municipalidades, Ley 27972, publicada en el 2003, distribuye las funciones genricas en educacin. Cabe mencionar que de las 32 funciones que se le han asignado al Plan Piloto, 20 corresponden al artculo 82 de la Ley Orgnica de Municipalidades. Asimismo, 11 de estas competencias se yuxtaponen con las que le corresponden a la Unidad de Gestin Educativa Local (UGEL), instancia descentralizada del gobierno regional con autonoma en el mbito de su competencia. Resolucin Ministerial 0031-2007-ED, Plan de Municipalizacin de la Gestin Educativa y Lineamientos del Plan Piloto 2007. Resolucin Ministerial 0379-2008-ED (setiembre del 2008).
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Si bien la transferencia administrativa se empieza a concretar el ao 2009, el FoncoMugE nunca lleg a implementarse por problemas relacionados con el desconocimiento de cmo funciona la administracin del sector pblico. Estos dos hechos causaron cierto malestar en los alcaldes, algunos de los cuales expresaron su deseo de retirarse del plan. Qu es lo que se ha avanzado en el PPM? Transcurridos los dos aos de implementacin del Plan Piloto, si bien existen pocas investigaciones que hagan posible conocerlo en profundidad, el intercambio de informacin y las jornadas de trabajo sostenidas entre los miembros del Grupo de Descentralizacin de Foro Educativo6 permiten dar a conocer el avance del plan. Asimismo, la revisin de los reportes, informes y evaluaciones que publicita el ministerio tambin nos dan una idea general de lo que se viene desarrollando.7 Esta informacin no ofrece evidencia suficiente sobre los avances hasta ahora logrados. As, por ejemplo, la evaluacin realizada en diciembre del 2007 por la oficina del Ministerio de Educacin (MED) encargada de conducir el PPM no da cuenta de uno de los procesos ms importantes: el de la transferencia administrativa. No se precisan la situacin de las comisiones ni los procedimientos para la transferencia administrativa y presupuestal a las municipalidades. Por otro lado, la ltima evaluacin del Plan Piloto realizada por el Ministerio de Educacin (2009) presenta informacin sobre el desarrollo del plan en funcin de las actividades realizadas, especialmente las vinculadas a los diversos talleres de capacitacin y acompaamiento organizados por el MED: talleres de implementacin del PPM, taller de sistemas administrativos para la transferencia a las municipalidades, etctera. Por otro lado, se da cuenta de acciones referidas al mejoramiento de la calidad de la educacin, pero no es posible conocer el grado de avance de los municipios de acuerdo con su heterogeneidad, caracterstica que requiere anlisis diferenciados. Se ha observado que muchas de las acciones educativas que se vienen realizando en las municipalidades han sido definidas en los planes de organizacin, como la atencin de la infancia, la diversificacin curricular, el Proyecto Educativo Local, entre otros. Es el caso de las acciones que se han venido desarrollando en la Municipalidad de Santo Domingo provincia
6 El Grupo de Descentralizacin de Foro Educativo se constituy el ao 2007. Desde el 2008 se cont con la participacin de 10 representantes de diferentes instituciones que vienen trabajando en el campo educativo y en el tema de la descentralizacin: Alternativa, Grupo de Anlisis para el Desarrollo, Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional (ACDI), Propuesta Ciudadana, Proyecto AprenDes, (Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo InternacionalUSAID) y Academia para el Desarrollo Educativo (AED), Secretara Tcnica de Descentralizacin de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), Unicef y Tarea, entre otros. Hasta la fecha, se han publicado ocho hojas de ruta.
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de Morropn, departamento de Piura, que no son resultado del Plan Piloto. Habra que preguntarse, en funcin del objetivo central del plan, cules son las acciones educativas que se estn desarrollando en las municipalidades. Algunos estudios y reportes que presentan los miembros del mencionado grupo de Foro Educativo muestran la poca viabilidad de muchas de las municipalidades seleccionadas para asumir la gestin de las escuelas. Entre los aspectos que se han sealado, se observa que no se han implementado los planes de fortalecimiento de capacidades. A finales del ao 2007, muchos alcaldes mostraron su desinters por participar en el Taller sobre Dinmica Funcional de los Consejos Educativos Municipales. De acuerdo con el Informe de la Educacin elaborado por el Instituto de Investigacin para el Desarrollo y la Defensa Nacional (2008: 2), en setiembre del 2007, de los 47 alcaldes invitados solo asistieron 23 y 8 enviaron a sus representantes. La informacin de la que se dispona mostraba una situacin de estancamiento en el tema de la transferencia administrativa. No se haban culminado los procedimientos para cada una de las etapas del proceso, tal como seala la directiva 124-2007-ME/VGI-OCR. En cuanto a los avances de la transferencia administrativa iniciados este ao, se han dado seales poco claras sobre este proceso. El 18 de febrero, la Secretara de Descentralizacin de la PCM emiti la Resolucin 010-2009-PCM/SD, mediante la cual se dispona la ejecucin de la transferencia administrativa a 44 municipalidades del PPM. Si bien el mencionado dispositivo sealaba que esta orden se hara efectiva previa documentacin y sustentacin de todos los procedimientos sealados por el MED y en un plazo nada menos que de 10 das, el 7 de marzo, curiosamente, la Secretara de Descentralizacin emiti otro dispositivo, mediante el cual se acreditaba a 15 municipalidades que haban sido declaradas aptas para el proceso de transferencia, debiendo estas consolidar su acreditacin para hacer efectiva la transferencia en funcin de los requisitos generales dispuestos en la Ley del Sistema de Acreditacin, sobre la base de la declaratoria de viabilidad tcnica y funcional que se ha proporcionado con la finalidad de garantizar la transferencia de competencias y la calidad de los servicios pblicos.8 Este requisito, sealado por la Secretara de Descentralizacin, es de gran inters, puesto que si bien se advierte la necesidad de que las municipalidades certifiquen el cumplimiento de los requisitos generales para garantizar la transferencia administrativa
8 Artculo 2. Disposiciones para la acreditacin. Resolucin de Secretara de Descentralizacin 0142009-PCM/SD. Acreditan a diversas municipalidades para el proceso de transferencia en materia de gestin educativa del Plan Piloto de Municipalizacin de la Gestin Educativa. El Peruano, Lima, 7 de marzo del 2009. Las municipalidades distritales acreditadas fueron las de Surquillo, La Molina, Los Olivos, Santiago de Surco y Miraflores (Lima), Pacarn e Imperial (Caete), Bellavista (Callao), Las Piedras (Madre de Dios), Carumas (Moquegua), Corrales (Tumbes), Amarilis (Huancayo), Motupe (Lambayeque), San Jacinto (Tumbes) y Paucartambo (Pasco).
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entre estos, contar con el Plan de Desarrollo Concertado, esto no garantiza que se verifique la existencia de capacidades de gestin de los gobiernos locales para asumir las funciones que se les asignan.9 Como seala el Informe 141 de la Defensora del Pueblo (2009: 86), referido a la descentralizacin, en el nuevo diseo de acreditacin, la etapa de certificacin se modific drsticamente []. De este modo, ya no consisti en una verificacin de los requisitos generales y especficos por cada funcin a ser transferida, se convirti en una etapa de autoevaluacin. Asimismo, se flexibiliz el cumplimiento de los requisitos generales y los gobiernos regionales se han acreditado con el solo compromiso de la voluntad de las partes. Despus de un mes de haberse acreditado a las 35 municipalidades, solo a 8 municipalidades distritales se les ha autorizado la transferencia de partidas presupuestales por la suma de 74.119.733,00 nuevos soles para financiar gastos operativos de las instituciones educativas involucradas en el PPM.10 Las municipalidades son Miraflores, Santiago de Surco, Surquillo, Los Olivos y La Molina, en la provincia de Lima; Bellavista, en la Provincia Constitucional del Callao; e Imperial y Pacarn, en la provincia de Caete. Al parecer, el requerimiento sealado por la Secretara de Descentralizacin podra estar siendo aplicado, y las municipalidades que no cumplen las condiciones y capacidades establecidas no estn siendo calificadas para recibir la transferencia. Un aspecto que nos preguntamos al analizar la transferencia administrativa es por qu, desde el diseo del Plan Piloto, no se contempl la necesidad de acreditar las competencias pedaggicas, que son las que estn asociadas a la calidad de la educacin. De no tomarse medidas adecuadas para hacer un balance de lo realizado en el Plan Piloto, lejos de mejorarse la calidad de la educacin, corremos el riesgo de ahondar las brechas de inequidad, hecho que ha sucedido en otras experiencias de municipalizacin de la educacin, como la de Chile.
9 El 20 de marzo, un nuevo grupo de 18 municipalidades fueron acreditadas para la transferencia administrativa, previo cumplimiento del requisito de la acreditacin. Vase la Resolucin de Secretara de Descentralizacin 018-2009-PCM/SD, Acreditan a diversas municipalidades para la transferencia de la funcin del artculo 82 de la Ley Orgnica de Municipalidades en materia de gestin educativa. El Peruano, Lima, 29 de marzo del 2009. Las municipalidades distritales acreditadas fueron Huaraz e Independencia (ncash), Cerro Colorado (Arequipa), Chinchao (Hunuco), Chincha y Chincha Baja (Ica), Olmos (Lambayeque), Beln y San Juan Bautista (Maynas, Loreto), Juan Guerra (Tarapoto, San Martn), Nueva Requena y Yarinacocha (General Portillo, Ucayali), Simn Bolvar (Pasco), Florencia de Mora (Trujillo, La Libertad), Colcabamba (Tayacaja, Huancavelica), Santa Rosa de Ocopa (Concepcin, Junn), Morales (Tarapoto, San Martn) y Paucarpata (Arequipa). 10 Decreto de Emergencia 044-2009. Dictan medidas en materia econmica y financiera a las transferencias de partidas en el marco de la municipalizacin de la gestin educativa. Lima, 8 de abril del 2009.
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2.
Problemas y desafos: gobernabilidad democrtica y mejora de la calidad de la educacin
2.1 Las paradojas del Plan Piloto: de la experimentacin a la puesta en marcha Uno de los problemas que el PPM tiene que afrontar consiste en la poca claridad sobre el modelo de municipalizacin educativa que se est sometiendo a experimentacin. Inicialmente, el MED enfatiz que la propuesta de municipalizacin del caso peruano era novedosa porque intentaba descubrir, durante su aplicacin, nuevas formas de gestin educativa por parte del gobierno local, en un contexto de crisis del sistema educativo. Tanto en los lineamientos del PPM como en la ltima evaluacin del Plan Piloto, se subraya que se busca generar la implantacin de un nuevo estilo de gestin educativa y revalorar experiencias para descubrir propuestas diferentes (Ministerio de Educacin 2006: 6). Igualmente, en la evaluacin del 2008 se indica que el modelo de municipalizacin de la Gestin Educativa que se est aplicando en el Per no ha sido copiado de ningn pas (Ministerio de Educacin 2009: 13). Posteriormente, en la ltima evaluacin del 2008, se indica que despus de un ao de implementacin del PPM en ms de 40 distritos que dan cuenta de la diversidad de municipalidades, se ha validado un modelo de organizacin de la gestin educativa descentralizado y que puede operar (Ministerio de Educacin 2009: 47, 48). Sin embargo, no se muestra en qu se ha validado esta forma de organizacin. Llama la atencin cmo se concibe un plan piloto sin tener claridad sobre las hiptesis que se estn poniendo a prueba para conocer los elementos que funcionan y los que no se pueden implementar, para pasar de una experiencia piloto a la puesta en marcha de una poltica. Cabe preguntarse por qu no se recoge la experiencia de muchos pases de la regin, como Colombia y Chile, en los que se han comenzado a revisar los casos de descentralizacin educativa vinculados a modelos de municipalizacin. Por ejemplo, en el caso chileno, el resultado de la municipalizacin ha producido una segmentacin social de las escuelas. Las pruebas de los Sistemas de Medicin de la Calidad de la Educacin (siMcE) de los aos 2003 y 2004, correspondientes al 2. Medio y al 8. Bsico, establecieron que el rendimiento de los estudiantes de las escuelas municipales se encontraban por debajo del promedio nacional (Politeia 2008: 3). Como concluye Julio Vargas en uno de los primeros estudios que se escribi sobre la municipalizacin: De la revisin de casos en Amrica Latina [] resulta aleccionador considerar que [...] se trata de procesos cuya consolidacin requiere de una maduracin gradual y lenta. En ese sentido, la descentralizacin educativa implica reajustes legales, fortalecimiento de capacidades, mejor distribucin de 42
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los recursos, fomento de una participacin activa y una evaluacin continua del diseo y del proceso en general, para lo cual se requiere de indicadores claros con respecto a la calidad educativa, lo cual se hace extensivo a la propuesta de descentralizacin municipal (Vargas 2007: 76).
2.2 Ruidos y tensiones entre la municipalizacin de la gestin educativa y la descentralizacin educativa Un tema medular en el debate del PPM, sealado por varios autores, es que este plantea una nueva agenda en la descentralizacin educativa, ya que no dialoga con lo que se plantea en la Ley General de Educacin del 2003 y en la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales. Si el Plan Piloto se orienta a una propuesta de municipalizacin de la educacin, como se puede inferir por los pasos que se vienen dando, es necesaria una discusin sobre el papel y las responsabilidades de cada nivel de gobierno en la gestin descentralizada de la educacin. Como han sealado Muoz, Cuenca y Andrade (2007: 10): Mientras que la Ley General de Educacin 28044 (2003) y la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales 27867 (2002) optan por la regionalizacin de la educacin y por la centralidad de la institucin educativa (IE) como instancia principal de gestin del sistema educativo descentralizado, la Ley Orgnica de Municipalidades (LOM) 27972 (2003) dirige, en cambio, la mirada a la municipalidad. En esta misma direccin, al revisar la normatividad y las hojas de ruta mecanismo de comunicacin entre el MED, las municipalidades y las instancias de gestin educativa descentralizada, en las cuales se inscribe el PPM,11 se observa que estos documentos no definen con precisin el papel que le corresponde a cada una de las instancias de gestin educativa, mientras que en los documentos que s definen las funciones existe una duplicidad de estas entre las UGEL y las municipalidades. Asimismo, una ausencia muy notoria es la participacin efectiva de los gobiernos regionales en la implementacin del Plan Piloto. Estos no solo dejaron de ser consultados para el desarrollo del PPM, sino que tampoco se los ha tratado de involucrar en la aplicacin. Por el contrario, ha primado una lgica centralista que obstaculiza el proceso descentralizador. As, se observa que en la agenda de los gobiernos regionales, el PPM no es prioritario.
11 Las hojas de ruta se publicaron y colgaron en la pgina web del MED el mes de marzo del 2006. Desde entonces hasta la fecha en que se escribi este artculo, se han publicado ocho hojas de ruta.
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2.3 Participacin ciudadana efectiva Una apuesta del modelo de gestin del PPM es que la sociedad participe directamente en la gestin educativa a travs de los CEM, los que deben estar integrados a partir de los Consejos Educativos Institucionales (CEI), entidades que toman las principales decisiones en el mbito pedaggico (Ministerio de Educacin 2006: 12). Despus de estos primeros aos del PPM, que comprenden el proceso de conformacin y funcionamiento de la Secretara Tcnica y del CEM, se observa que este ltimo an no logra ser la instancia en la que todos los actores estn representados y tomen la direccin. Primeramente, la mayora del CEM no est conformada por representantes del Consejo Educativo Institucional (conEi), puesto que esta instancia no ha sido fortalecida por el MED.12 Debido a ello, las normas flexibilizaron la eleccin (hoja de ruta 2) y, como consecuencia, los CEM bsicamente estn integrados por los directores. Esto constituye una representacin de intereses sectoriales y no de la comunidad educativa. Esta participacin se complejiza por el hecho de que muchos de los actores no conocen las funciones del CEM. En la evaluacin del Plan Piloto del ao 2007 (Ministerio de Educacin 2007: 3), se indica que de los 48 CEM que se haban constituido hasta diciembre del 2007, solo 26 estaban conformados por representantes del conEi. As, quien est desempendose ms activamente es el secretario tcnico. Esta situacin evidencia que este tipo de organizacin es dbil an, lo que afecta la participacin efectiva y podra tener graves repercusiones en la viabilidad del modelo de gestin. De acuerdo con Anderson (2002), una participacin efectiva solo se produce si se instrumentan estructuras participativas plenas; es decir, tomando en cuenta las condiciones en las que se participa, los fines, la representatividad de los actores, la existencia de espacios para ejercer esta participacin y las tareas que cada ciudadano asume. Asimismo, un problema que se viene presentando en el PPM es que, para su funcionamiento, los gobiernos locales no siempre han logrado que este se articule a estructuras organizativas existentes de acuerdo con el organigrama de la municipalidad. Por el contrario, se han duplicado las reas y, en algunos casos, se ha creado una tensin entre el rea de la municipalidad encargada de la funcin educativa y el PPM, puesto que este ltimo ha asumido las acciones educativas.
12 De acuerdo con el Informe de Evaluacin del Plan Estratgico Sectorial Multianual 2007-2011, realizado el 2007, existen 23.017 instituciones educativas que cuentan con conEi funcionando. Este logro se explica por el compromiso de dichas instituciones en la consolidacin y funcionamiento de los conEi y tambin por el monitoreo de estos por parte del nivel central. Si bien el MED proporciona esta informacin, no existe un sistema de monitoreo a escala nacional que permita corroborarla.
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2.4 La mejora de la calidad de la educacin El objetivo general del PPM es mejorar la calidad de la educacin a travs de un modelo de gestin educativa y en el marco del plan de desarrollo local y el proceso de descentralizacin. Sin embargo, las acciones educativas que han venido realizando las municipalidades son previas al PPM. Algunas municipalidades ya contaban con un proyecto educativo distrital, como es el caso de la municipalidad de Santo Domingo (Piura). Entre las acciones educativas que surgen como consecuencia del PPM estn la elaboracin de la lnea de base y el Plan Anual de Trabajo. Como consecuencia del desarrollo de la lnea de base, varios secretarios tcnicos vienen impulsando el Proyecto Educativo Local (PEL). Este inters se explicara por el hecho de que, en la mayora de las regiones, se cuenta con un Proyecto Educativo Regional (PER). Estas acciones han generado que algunos representantes de las municipalidades valoren el PPM porque consideran que, gracias a este, los alcaldes muestran un mayor inters en la agenda educativa. No obstante, uno de los desafos que tendrn que asumir los municipios es el desarrollo de un PEL que identifique las brechas educativas y las inequidades que se tienen que erradicar.
2.5 Heterogeneidad de las municipalidades: capacidad de gestin Una mirada a las ocho primeras municipalidades acreditadas, en las cuales se ha hecho efectiva la transferencia administrativa, evidencia la heterogeneidad de estas entidades. Son solo las que tienen mayor capacidad de gestin, como las distritales de Lima y Callao, las que, aun con un sistema de acreditacin simplificado, han logrado cumplir con los requisitos de acreditacin. Ms all de considerar que existe un escaso conocimiento sobre el proceso de transferencia por parte de los distintos actores responsables del PPM, hay municipalidades que no estn en condiciones de asumir el proceso. Esto se evidencia en el estudio realizado por Cuenca (2008) sobre la situacin de cinco municipalidades Bellavista (Callao), Chinchao (Hunuco), Comas (Junn), Imperial (Caete) y Paucartambo (Pasco), en el que se seala la heterogeneidad en la implementacin del Plan Piloto en las instituciones analizadas. Segn el autor, distintos factores explicaran esta heterogeneidad, entre los cuales se identifican el nivel de ingresos municipales, [la] preparacin de los funcionarios y [la] experiencia de la municipalidad en asuntos educativos (Cuenca 2008: 112). Carlos Monge (2008: 43) aade otro aspecto que tendra que ser contemplado para el caso de las municipalidades ubicadas en reas rurales, donde la extrema fragmentacin del territorio genera espacios muy pequeos y limita la capacidad de sostener procesos de desarrollo. De acuerdo con este autor, 45
en este tipo de localidades se presenta una ineficiencia contradictoria y frustrante para la gente y las propias autoridades. As, est ocurriendo una fragmentacin de la gestin y una incoherencia entre gestiones territoriales y sectoriales. Por ello, Monge plantea la necesidad de formar las mancomunidades,13 conformadas por municipalidades distritales y provinciales. Estas han sido una respuesta a la dispersin rural y a la necesidad de algunas municipalidades de agruparse territorialmente para gestionar mejor su desarrollo. Teniendo en cuenta esta reflexin, la pregunta que surge es si los municipios estn en condiciones de administrar las instituciones educativas. El PPM no contempla un sistema de atencin de la diversidad y heterogeneidad de los gobiernos locales. Por ejemplo, se ha analizado que el programa de capacitacin y acompaamiento es homogneo. Los distintos avances de las municipalidades comprendidas en el PPM deben constituir un punto de partida para definir una tipologa de municipalidades actualizada, a fin de que se les puedan ofrecer asesoras y capacitaciones diferenciadas, en el marco de un mapa de competencias que defina lo que le corresponde a cada instancia. La nica estrategia que se contempl fue el FoncoMugE, que no se logr implementar.
2.6 El Plan Piloto y su ubicacin en el marco de la descentralizacin educativa Si bien la participacin de las municipalidades en la gestin educativa es fundamental para mejorar la calidad de la educacin, es necesario que se coordine con los gobiernos regionales, puesto que ellos han manifestado su desconocimiento del PPM y se observa falta de coordinacin para su implementacin. De acuerdo con la Ley de Gobiernos Regionales, estos tienen competencias en educacin. El PPM se ha desarrollado sin dialogar con el diseo institucional propuesto por la normatividad de la descentralizacin ni con la estrategia general de la descentralizacin, que asigna roles y funciones a los distintos niveles.
2.7 El fantasma privatizador Uno de los mayores obstculos para que el PPM se implemente en algunos distritos como los de Huamanguilla y Luricocha, en Ayacucho ha sido el discurso del fantasma privatizador, explicitado por algunos docentes y por miembros del Sindicato Unitario de Trabajadores en la Educacin del Per (sutEp) (Vargas
13 Existe la Ley 29029, Ley de la Mancomunidad Municipal. Las mancomunidades son asociaciones de municipalidades provinciales y distritales que se juntan para contribuir a una mejor gestin local.
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2007). El sutEp considera que la municipalizacin es el proceso mediante el cual el gobierno renuncia a su responsabilidad de cumplir con el derecho a la educacin, al transferir a los gobiernos locales la administracin educativa. Sin embargo, como seala Iguiiz, el PPM no constituye ningn subsidio pblico (bono) al estudiante que asiste a una escuela privada, sino, ms bien, un desasimiento estatal: La privatizacin [] est ocurriendo por el decaimiento de la educacin pblica y el consecuente desplazamiento de alumnos a la educacin particular (Iguiiz 2008: 56).
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El Programa Nacional de Movilizacin por la Alfabetizacin (Pronama): intenciones, triunfalismo y realidades1

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1.
la alfabetizacin como derecho democrtico bsico
La alfabetizacin es el primer paso en la conquista del derecho a educarse y a participar en la construccin democrtica. Proporcionar a un individuo o a un grupo social el acceso a la lectura y a la escritura equivale a dotarlo de medios de expresin poltica y de los instrumentos bsicos necesarios para que pueda participar en las decisiones que le corresponden tomar respecto a su existencia y a su futuro. La alfabetizacin no solo es un derecho humano bsico sino, adems, un activo crucial para vencer la pobreza, mejorar la salud y enfrentar cualquier abuso a los derechos humanos. Una persona sin estudios dispone de menos recursos para protegerse de las enfermedades graves o procurar sustento a su familia. La alfabetizacin es, tambin, un requisito indispensable para la participacin plena de las personas, en calidad de ciudadanas, en la sociedad democrtica. El buen aprendizaje de la lectura y la escritura constituye un proceso formativo que exige que el sujeto alfabetizado desarrolle sus capacidades de anlisis, sntesis y abstraccin, elementos esenciales para el pensamiento y la reflexin crtica sobre la realidad en la que est inserto. La alfabetizacin tiene, adems, efectos sociales y ecolgicos. A travs de este proceso, el individuo neolector empieza, con armas propias, a enfrentarse a una situacin vivida con vergenza y descrdito personal, lo que le permite pasar de su condicin de analfabeto a la de miembro instruido de su comunidad. La alfabetizacin ayuda a que esta persona se libere de una relacin de dependencia y de un sentimiento de inferioridad; ello es ms claro aun cuando la persona alfabetizada pertenece a un grupo minoritario o es mujer, categoras especialmente desfavorecidas en el plano de la condicin social y del poder. Por otra parte, la alfabetizacin ayuda
1 Documento escrito en junio del 2009 como contribucin al debate nacional promovido por Foro Educativo.
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considerablemente a tomar conciencia sobre la salud y los efectos del cuidado ambiental, tanto en el hogar como en la naturaleza. En suma, cuando una persona llega a ser alfabetizada se ampla, por s mismo, el sentido de su propio valor y eficacia, lo que la lleva a contar con mejores armas para adaptarse al cambio, as como con una mayor disposicin para arriesgarse en funcin de un desarrollo socioeconmico y poltico ms justo. Por las razones sealadas, hay que saludar todo esfuerzo por dar prioridad a la alfabetizacin de nuestro pueblo. Mas, como veremos a continuacin, alfabetizar representa una tarea mucho ms compleja y demandante que la adquisicin mecnica de signos alfabticos. Ms all de la inobjetable buena intencin que pueda tener el gobierno de Alan Garca para aportar a la equidad social enfrentando el analfabetismo, cabe preguntarse si tendr la disposicin y la posibilidad de asumir la alfabetizacin en toda su complejidad, dando respuestas integrales para evitar que en el futuro se reproduzcan cclicamente las campaas alfabetizadoras.
2. Qu significa alfabetizar hoy?

El concepto de alfabetizacin est cambiando. Actualmente, se considera que alfabetizar va mucho ms all de la simple lectura y escritura, y que es una accin directamente relacionada con el modo como nos comunicamos entre las personas y con el mundo. Sobre todo, debe ser parte constituyente de un proyecto o proceso social que conduzca hacia sociedades ms justas y equitativas. La alfabetizacin se ha definido e interpretado de mltiples maneras, que han evolucionado con el correr del tiempo bajo la influencia de los trabajos de investigacin y las prioridades en materia de polticas en los mbitos nacional e internacional. Hasta mediados de la dcada de 1960, era concebida como un conjunto de destrezas tcnicas que comprenda la lectura, la escritura y la aritmtica esencial; desde esta concepcin, el proceso de alfabetizar se reduca a impulsar la adquisicin de esas destrezas bsicas, al margen de sus contenidos y de los modos de impartirlo. Ello llev a la instauracin de campaas masivas cuyo objeto era erradicar el analfabetismo en pocos aos.2
2 El trmino erradicar es equivocado. Con este se asocia el analfabetismo a plagas agropecuarias o a enfermedades endmicas.
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El mal uso del trmino alfabetizacin ha generado como contraparte una comprensin prejuiciosa de analfabetismo, asocindolo o hacindolo equivalente a ignorancia o desconocimiento de cualquier aspecto de la realidad a partir de la falta de comprensin lectora o escritora. La ideologa que considera a los analfabetos como ciegos, lacra o plaga desconoce o trata de no reconocer que ellos tienen muchos conocimientos de vida propios, que han adquirido a travs de la cultura oral; es decir, no son ignorantes. En la dcada de 1970, se vincul la alfabetizacin al desarrollo socioeconmico, lo que dio origen al concepto de analfabetismo funcional, asociado a la mejora de la productividad. Nuevas definiciones de la alfabetizacin funcional la asocian a la reconceptualizacin del trabajo productivo, recuperando el valor educativo, cultural y organizativo del trabajo mismo. As, desde esta perspectiva, son las exigencias y el contenido de la vida del trabajo las que le dan sentido a la alfabetizacin y determinan su funcionalidad. No se trata de ofrecer destrezas laborales ni de hacer capacitacin semiprofesional o artesanal, sino de vincular la accin alfabetizadora al proceso de trabajo como un todo. Paulo Freire contribuy con una visin renovada y ampliada de la alfabetizacin, al poner de relieve su dimensin poltica y al asociarla a un proceso a travs del cual los analfabetos toman conciencia de su situacin personal y aprenden a crear o utilizar los medios para mejorarla. Para Freire, aprender a leer, a contar, a escribir, est asociado a etapas que permiten el acceso a los derechos polticos, econmicos y culturales, afectando o modificando la forma en que el poder est repartido en la sociedad.3 Emilia Ferreiro, a su vez, ha contribuido con investigaciones y estudios sobre una alfabetizacin inicial de nios como principal solucin de fondo para el problema de la alfabetizacin remedial de adolescentes y adultos. La autora proporciona elementos sustantivos sobre la naturaleza del objeto de conocimiento involucrado en el aprendizaje alfabetizador; la distincin que hace entre sistema de codificacin y sistema de representacin supone consecuencias en la concepcin y accin alfabetizadora. As, cuando se concibe la escritura como simple transcripcin de lo sonoro a un cdigo visual, el lenguaje es reducido a una serie de sonidos y los
3 Paulo Freire (1967: 58) afirmaba: Una visin de la alfabetizacin que va ms all del ba, be, bi, bo, bu. Porque implica una comprensin crtica de la realidad social, poltica y econmica en la que est el alfabetizado [] la alfabetizacin es ms, mucho ms que leer y escribir. Es la habilidad de leer el mundo, es la habilidad de continuar aprendiendo y es la llave de la puerta del conocimiento.
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programas de preparacin para la lectura y la escritura se centran en discriminar las formas audiovisuales y auditivas sin cuestionarse jams sobre su naturaleza.4 La Declaracin de Educacin para Todos de Jomtien introduce el concepto de necesidades especiales de aprendizaje, en el que la alfabetizacin se concibe como par de un continuo que abarca la educacin formal y no formal de nios, jvenes y adultos. Los cuatro pilares propuestos por la Comisin Internacional de la Educacin para el Siglo XXI, presidida por Jacques Delors aprender a ser, a conocer, a hacer y a vivir juntos, estn directamente vinculados al concepto de aprendizaje a lo largo de toda la vida y a la contribucin fundamental de la alfabetizacin para lograrlo. Posteriormente, una serie de pronunciamientos internacionales como la Declaracin de Hamburgo, el Marco de Accin de Dakar (2000) y la Resolucin de la Asamblea General de Naciones Unidas sobre el Decenio de las Naciones Unidas de la Alfabetizacin (2002), identificaron la naturaleza cambiante de la alfabetizacin. Al articular su concepto pluralista con los de ciudadana, identidad cultural, desarrollo socioeconmico, derechos humanos y equidad, demandaron que en la creacin de entornos alfabetizadores, estos guarden consonancia con los contextos y estn centrados en los educandos. La visin renovada de la alfabetizacin, aprobada en Dakar, la asocia con asegurar el acceso a y el uso significativo de la lectura y escritura de toda la poblacin nios, jvenes y adultos, dentro y fuera del sistema escolar, a travs de todos los medios y tecnologas disponibles, y a lo largo de toda la vida. En esta visin se demanda la necesidad de encarar el aprendizaje, la promocin y el uso de la lectura y la escritura entre nios, jvenes y adultos no como metas, polticas y programas separados, sino integrados en un solo marco de poltica: Alfabetizacin para todos. Es decir, la alfabetizacin se entiende no de manera aislada, sino como componente esencial e integral de la educacin bsica de toda persona o educacin para todos. En suma, la comunidad internacional ha dejado de percibir a la alfabetizacin como una destreza aislada y ha empezado a verla como una prctica social que
4 Ferreiro (1989: 39) seala que el sentido de la alfabetizacin ser otro si se concibe el aprendizaje de la lengua escrita como la comprensin de la construccin de un sistema de representacin: La consecuencia ltima de esta dicotoma se expresa en trminos an ms dramticos: si la escritura se concibe como un cdigo de transcripcin, su aprendizaje se concibe como la adquisicin de una tcnica; si la escritura se concibe como un sistema de representacin, su aprendizaje se convierte en la apropiacin de un nuevo objeto de conocimiento, o sea, en un aprendizaje conceptual.
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contribuye a un propsito ms amplio e integral: la educacin permanente o durante toda la vida. La ha dejado de percibir, asimismo, como aprendizaje terminal o como una etapa de aprendizaje, pues la alfabetizacin es una etapa de inicio y parte de un proceso de aprendizaje mayor que tiene diferentes momentos y niveles. La pluralidad de la alfabetizacin est asociada a las distintas maneras de utilizarla y a la multiplicidad de factores asociados con ella dentro de una comunidad o grupo social, as como a lo largo de la vida del individuo. Por ello, ms que privilegiar el conjunto de competencias tcnicas por obtener, hay que priorizar la dimensin social de su adquisicin y aplicacin. Importa aqu acudir a los resultados de una reunin de expertos internacionales convocados por la unEsco en junio del 2003, que propuso una definicin funcional con fines evaluativos en los trminos siguientes: Alfabetizacin es la habilidad para identificar, entender, interpretar, crear, comunicar y calcular, mediante el uso de materiales escritos e impresos relacionados con los distintos contextos. La alfabetizacin representa un continuo de aprendizaje que le permite al individuo cumplir sus metas, desarrollar su potencial y conocimientos y participar activamente en actividades comunitarias y sociales (unEsco 2004).
3. El analfabetismo en el Per
Las estadsticas sobre analfabetismo utilizadas en el pas son muy variadas en cuanto a porcentajes y nmero de analfabetos. De acuerdo con el Censo de Poblacin del 2005, 8,15% es decir 1.465.320 personas son analfabetas.5 El anterior censo, de 1993, arrojaba una cifra de 1.784.281 analfabetos. Recientemente, la Unidad de Estadstica del Ministerio de Educacin (MED) seal las siguientes cifras: hay 2.211.000 personas analfabetas, de las cuales 1.474.000 nunca asistieron a una escuela, y 737.000 tienen algn grado de instruccin (Ministerio de Educacin 2005: 43). Segn se informa en el Plan Nacional de Educacin para Todos (Ministerio de Educacin 2003), la tasa de analfabetismo en el Per para el 2003 alcanz 12,1%, proporcin que, en nmeros absolutos, representa un total de 2.103.882 personas mayores de 15 aos.
5 Disponible en la pgina web del MED, <http://www.minedu-gob.pe>.
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La tasa de analfabetismo presenta grandes brechas entre niveles de pobreza, reas de residencia y, en menor medida, sexos. As, es frecuente que los jvenes y adultos de hogares en situacin de pobreza extrema, residentes en el rea rural y de sexo femenino no dispongan de, al menos, una lectoescritura elemental. En las zonas rurales, los analfabetos representan 43% de la poblacin mayor de 40 aos, 16% del grupo de 25 a 39 aos de edad y 8% de las personas de 15 a 24 aos (Ministerio de Educacin 2003). En el perodo 1985-2003, y principalmente entre 1985 y 1994, la tasa de analfabetismo disminuy de manera importante en todos los rangos de edad y se redujeron las brechas de inequidad por sexo, rea de residencia y nivel de pobreza (Ministerio de Educacin 2005). La mayor proporcin de analfabetos jvenes en las reas rurales y entre pobres extremos registrada en el 2003 con relacin al pas en su conjunto parece explicarse por el considerable menor acceso a la educacin primaria por parte de nios de 6 a 11 aos de edad de tales mbitos antes de 1994.6 Lo anterior sugiere que la reduccin en 7 puntos porcentuales en la tasa de analfabetismo joven en el perodo 1985-2003, y en cerca de 10 y 18 puntos porcentuales entre la poblacin femenina y los pobres extremos, respectivamente, se debe al gran salto en la cobertura de la educacin primaria desde los bajos niveles previos a 1985 hasta que el acceso prcticamente se universaliz en este mbito a mediados de la dcada de 1990. Por otro lado, el hecho de que actualmente entre los jvenes haya ms mujeres analfabetas que hombres en esa condicin, a pesar de que el acceso al sistema educativo es igual para los dos sexos, parece explicarse porque, en la dcada pasada, el nmero de nias que concluan la primaria era menor que el de nios, desventaja que se mantiene hasta la actualidad. Lo cierto es que, al terminar el siglo XX, el Per no haba logrado eliminar el analfabetismo en la poblacin mayor de 15 aos, a pesar de que esta eliminacin era considerada como una responsabilidad prioritaria del Estado, y de que este le dedic continuos esfuerzos a travs de planes y proyectos especiales financiados con recursos del tesoro pblico y la cooperacin internacional.
En 1985, el acceso a la educacin primaria era menor en el rea rural respecto a la urbana, y entre los pobres extremos respecto a los no pobres, en aproximadamente 18 puntos porcentuales (Ministerio de Educacin 2005).
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Como se seala en el Plan Nacional de Educacin para Todos, persisten importantes inequidades, sobre todo en lo referente a la ubicacin geogrfica y gnero, ya que cerca del 70% de las personas analfabetas se encuentran en el rea rural y el 80% son mujeres. Sin embargo, con relacin a la ruralidad del analfabetismo, se seala lo siguiente: Los procesos migratorios campo-ciudad, bsicamente de las dos ltimas dcadas, han revertido de alguna manera la configuracin de la llamada ruralidad del analfabetismo, haciendo que ciudades como Lima, Cajamarca, Cusco o Puno alberguen cantidades considerables de analfabetos con caractersticas singulares, sobre todo en las reas urbanomarginales (Ministerio de Educacin 2003: 68).
4.
El carcter de iniciativa presidencial del Pronama
La iniciativa de crear un programa con recursos suficientes para alfabetizar en todo el pas ha sido liderada por el propio presidente de la Repblica, Alan Garca. En la larga lista de logros en materia de lucha contra la pobreza que present en su artculo El perro del hortelano contra el pobre, el presidente Garca ubica como principal aporte educativo los resultados obtenidos en materia de alfabetizacin. En lo que va de su gestin, ha convertido al pronaMa en un programa estratgico, similar al Huascarn de Toledo. Ello se refleja en el rea de los recursos del MED, puesto que se ha destinado la importante suma de 400 millones de nuevos soles para efectivizar este programa a lo largo de la gestin de Garca, lo que les brinda a los directivos facilidades para contratar con fluidez a cientos de sectoristas y alfabetizadores. El 8 de setiembre del 2007, en el Da Internacional de la Alfabetizacin, Alan Garca anunci en Pacaycasa, Ayacucho, que en un ao no quedaran analfabetos en ese departamento ni en Huancavelica, y que en cinco aos la tasa nacional bajara de 11% a 4%. El programa ha sido creado en el ms alto nivel del gobierno central y tiene carcter intersectorial. Por Decreto Supremo 022-2006-ED, su mxima autoridad ser ejercida por un consejo ejecutivo conformado por el ministro de Educacin quien lo preside y por los titulares de los ministerios de Defensa, Economa y Finanzas, Salud, y Mujer y Desarrollo Social, as como por los presidentes de los Consejos Nacionales de Descentralizacin y de los Consejos Nacionales de Juventudes. En el programa se establece una direccin ejecutiva especializada y funcional para planificar, organizar, desarrollar y monitorear el pronaMa.7
7 Esta supercomisin, como otras similares, no ha sido operativa ni ha funcionado como inicialmente se propona. Consultas hechas en el MED as lo confirman.
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El ministro de Educacin ha tomado las precauciones para que dicho programa estratgico sea manejado por una persona de su entera confianza. As, el seor ngel Velsquez, ciudadano de origen cubano con quien el ministro trabaj cuando era rector de la Universidad San Martn de Porres, y a quien no se le conocan antecedentes vinculados a la alfabetizacin, fue designado director ejecutivo.8 En lo que va del quinquenio, las dems dependencias del MED atestiguan el trato preferente y privilegiado del que ha gozado el pronaMa para contratar a cientos de supervisores y a mltiples alfabetizadores que se han desplazado a provincias, y hasta para modificar la composicin de cuadros directivos de la Direccin General de Educacin Bsica Alternativa (EBA).9 De acuerdo con el Decreto Supremo 018, del 12 de setiembre del 2008, se ha dispuesto que, durante su vigencia, el pronaMa asuma las funciones de la Direccin de Programas de la Educacin Bsica Alternativa respecto a los ciclos inicial e intermedio del Programa de Educacin Bsica Alternativa de Jvenes y Adultos (pEbaja) para efecto de las personas atendidas por el pronaMa. Los logros en materia alfabetizadora han sido constantemente difundidos a travs de los medios de comunicacin por el propio presidente Garca y mediante avisos publicitarios pagados por el erario nacional. En provincias, es frecuente ver grandes avisos publicitarios con la frase Con pronaMa el Per avanza. En la prctica, se trata del programa estrella de la actual administracin en materia educativa.
5.
Caractersticas centrales del Pronama
Si se visita la pgina web del sector, ser escasa la informacin que se obtenga sobre este programa nacional. As, muchos de los datos que se sealan en este documento han sido obtenidos mediante dilogos con facilitadores y recurriendo a informacin de Internet
8 Recuerdo la embarazosa situacin que se produjo en la exposicin sobre el pronaMa que diera el Sr. Velsquez ante miembros del Consejo Nacional de Educacin a pocos meses de iniciado el programa. Ante el reconocimiento explcito por parte del expositor de que no tena experiencia alguna en materia de alfabetizacin, nuestro recordado amigo Constantino Carvallo le pregunt cmo haba aceptado tal responsabilidad en esas condiciones. La respuesta del Sr. Velsquez no fue convincente. En febrero del 2008, sin mediar explicacin alguna, se le solicit la renuncia a su cargo al director general de EBA, el profesor Armando Ruiz T. Esa medida form parte de una estrategia para que, en la prctica, dicha direccin general quedara supeditada a los dictados del pronaMa. En el cuadro de personal de la pgina web del MED no figura ninguna persona a cargo de dicha direccin general.
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Objetivos Que dos millones de peruanos alcancen las competencias de lectura, escritura y clculo matemtico bsico en un plazo no mayor de cinco aos (2006-2011). Reducir la tasa de analfabetismo por debajo de 4%. Declarar al Per pas libre de analfabetismo. Para el cumplimiento de esos objetivos, en el lapso de cinco aos, se prev atender a 2.500.000 peruanos. Se ha planteado como meta que alrededor de 75% de ellos alcancen las competencias mencionadas. Centralismo del programa El pronaMa se dirige desde Lima, donde se toman las principales decisiones, aun las que afectan la marcha del programa en las regiones. Los supervisores, coordinadores y sectoristas fueron seleccionados en Lima a travs de procesos coordinados por el propio director ejecutivo del programa. Ellos recibieron, como principal accin formativa, un taller de capacitacin pedaggica que dur solo una semana, cuyo propsito era perfeccionar las tcnicas de enseanza en el campo de la alfabetizacin. Informacin del MED da cuenta de que el propio ngel Velsquez tuvo a su cargo varias exposiciones, como las referidas a estrategias metodolgicas del proceso de enseanzaaprendizaje, cambios y conflictos en la educacin, tendencias contemporneas de las teoras del aprendizaje, diseo curricular de la educacin, entre otras. Asistieron al taller unos 200 profesionales, quienes, a partir de entonces, recibieron la misin de viajar a todas las regiones del pas para aplicar los conocimientos adquiridos, buscando mejorar la gestin del pronaMa. Desde su creacin en setiembre del 2006 hasta la fecha, el pronaMa afirma haber atendido aproximadamente a 1.200.000 personas iletradas, la mayora pertenecientes a las regiones de mayor pobreza, como Huancavelica, Ayacucho, Apurmac y Cajamarca, en donde las acciones de alfabetizacin han sido ms intensivas. Mtodo alfabetizador y materiales El mtodo inicialmente utilizado fue el Yo s puedo, de origen cubano, aunque no se conoce un reconocimiento oficial explcito de este. Pocos meses despus de iniciado el programa, se opt por tratar de organizar un mtodo sustitutivo. Es posible que en la decisin de dejar de utilizar el Yo s puedo, mtodo promovido 59
sobre todo por Cuba y Venezuela, haya influido la opcin ideolgica del gobierno del presidente Garca y sus desencuentros con el grupo de pases de la Alternativa Bolivariana de las Amricas (ALBA). El mtodo que se utiliz finalmente se llama Aprender y crecer. Sus contenidos corresponden al idioma oficial castellano, aunque se usa tambin en zonas quechuahablantes. Segn declaraciones de Vernica Anaya, entonces representante del pronaMa,10 En aprEndEr y crEcEr sE coMbina tanto El Mtodo global coMo El silbico; sE aplican coMo MniMo 50 sEsionEs (133 horas pEdaggicas) quE sE dEsarrollan dE trEs a cinco vEcEs por sEMana. En Esas sEsionEs, tEnEMos las FrasEs gEnEradoras quE vinculan los sEis EjEs transvErsalEs: dEbErEs y dErEchos, Educacin, vida sana, FaMilia y coMunidad, MEdio aMbiEntE, y trabajo y produccin. Estos EjEs sE vinculan con la palabra o la lEtra quE sE trabajar En cada una dE las sEsionEs, sEal anaya. Desde su sede en Lima, el MED distribuye los materiales educativos a los distritos programados. Estos consisten en una gua metodolgica del facilitador, un cuaderno de trabajo y un libro de reforzamiento. Algunos ncleos de alfabetizacin han recibido un libro de religin sobre la vida de Jess segn el Evangelio de San Mateo. Asimismo, se cuenta con 9.372 televisores y equipos DVD para los crculos de alfabetizacin. Ni para organizar el mtodo por el que se ha optado ni para elaborar los materiales que se utilizan fueron convocados los especialistas ms conocidos en el pas ni las ONG con mayor experiencia en materia de alfabetizacin. El mtodo del Programa de Apoyo a la Educacin Bsica de Adultos (Paeba), de la cooperacin espaola, fue desechado junto con importantes materiales. Hasta la salida de su principal responsable, la Direccin General de la EBA, en la prctica, se limit a ser testigo del poder y autonoma de accin del nuevo programa, pues no fue consultada ni para la etapa de planificacin y ejecucin ni para organizar la postalfabetizacin. Personal alfabetizador Exactamente, estamos trabajando [en la aplicacin del mtodo] alrededor de 60.000 personas, entre capacitadores, facilitadores, sectoristas, supervisores, coordinadores locales y todo el personal que trabaja permanentemente en esto, expres Vernica Anaya.
10 Disponible en la pgina web del MED, <http://www.minedu-gob.pe>.
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Explic que para ser capacitador, docente o facilitador de este mtodo, se requiere contar con una licenciatura en Educacin o ser profesor de un instituto superior pedaggico. Segn informacin del programa, entre el 2006 y el 2007 se realizaron 410 talleres de capacitacin, 32 de estos dirigidos a los coordinadores locales. La seleccin de facilitadores y supervisores de los crculos demand 378 talleres. La fuente no explicita los contenidos de esas capacitaciones, aunque seala que la demora en la ejecucin de estas acciones por los entes ejecutores cre la necesidad de que el pronaMa creara su propio equipo de capacitacin, el cual asumi gran parte de las acciones necesarias (pronaMa-MEd 2008). Presupuesto Para conocer los montos destinados al pronaMa, se recurri a informacin del Ministerio de Economa y Finanzas (MEF). De acuerdo con la pgina Transparencia econmica,11 revisada el 7 de mayo del 2009, entre el 2007 y el 2009, el pronaMa le ha significando al erario nacional el importante gasto de 272.500.000 nuevos soles. A esta suma habra que aadirles los gastos realizados el 2006, que inicialmente fueron 18 millones de nuevos soles y ese mismo ao se ampliaron a 37 millones de nuevos soles. En el 2007, se destinaron 80 millones de nuevos soles al pronaMa, gasto que se hizo efectivo sobre todo en provincias (95,9%). Al ao siguiente, el presupuesto se aument hasta alcanzar 107.500.000 nuevos soles; de esta suma, se gastaron 77.788.31 nuevos soles, es decir, 79,3%. Para el 2009 se han destinado 85 millones de nuevos soles, habindose ejecutado hasta abril la suma de 29.217.892 nuevos soles; es decir, 39,3% del total asignado. El clculo oficial de los costos unitarios es de 140 nuevos soles por estudiante atendido, es decir, aquel que est matriculado y sigue las actividades previstas, y 180 nuevos soles por persona alfabetizada, esto es, aquella que complet su ciclo alfabetizador. Postalfabetizacin Segn declaraciones oficiales, los alumnos egresados del pronaMa acceden a una accin de continuidad educativa para reforzar y consolidar las competencias adquiridas en lectura, escritura y clculo bsico, y no retornar, as, a las filas del analfabetismo.
11 Disponible en <http://ofi.mef.gob.pe>
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Se plantea como propsito perfeccionar y ampliar el acceso a la EBA, segn declaraciones de Vernica Anaya, para asegurar que los participantes en el pronaMa no pierdan sus competencias de lectura, escritura y clculo matemtico, de manera precoz. Para los directivos, esta ser la va para disminuir significativamente el analfabetismo funcional de la poblacin peruana.12 Para ingresar directamente al primer grado del ciclo intermedio de la EBA, las personas que participaron en el pronaMa solo presentan una constancia de haber concluido satisfactoriamente sus sesiones de alfabetizacin. Mediante el programa de postalfabetizacin, estudian un promedio de ocho meses, asistiendo de tres a cinco veces por semana a los Crculos de Aprendizaje de Continuidad Educativa (CACE), que se vienen instalando inicialmente en seis regiones del pas y que estn a cargo de los facilitadores (profesores) capacitados por el pronaMa. Como se sabe, la EBA tiene tres ciclos de estudio: inicial o alfabetizacin, de dos grados; intermedio, de tres grados; y avanzado, de cuatro grados. Las personas alfabetizadas por el pronaMa no necesitan pasar por el nivel inicial, toda vez que ya saben leer y escribir. Ellas ingresan directamente al ciclo intermedio y, bajo la tutela de sus facilitadores (profesores), concluirn el primer grado. Las regiones en las que se vienen instalando los primeros CACE, desde el 20 de noviembre del 2008, son Amazonas, Apurmac, Ayacucho, Cajamarca, Huancavelica y Hunuco. Por otra parte, a travs de una serie de anuncios hechos principalmente por el presidente Garca, el gobierno viene solicitando a la ciudadana que done libros para entregarlos a las personas recientemente alfabetizadas. As, en el Estadio Nacional se ha habilitado una puerta en la que se reciben estas donaciones. Asimismo, el MED hizo circular entre las editoriales una carta pidindoles que donen libros de fcil lectura para ayudar en la campaa de alfabetizacin. Hasta marzo del 2009, en diversos ministerios pblicos se haban conseguido recolectar 236.000 libros.13
12 No explicitan qu entienden por analfabetismo funcional ni por qu asocian su disminucin sobre todo a la educacin bsica alternativa. 13 De acuerdo con el boletn del MED del 10 marzo del 2009, el presidente Garca visit varios sbados el Estadio Nacional para comprobar si los sectores pblicos haban enviado libros donados para los recin alfabetizados y para recibir dichas donaciones.
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6.
la danza de las cifras
El manejo de las cifras por parte de los directivos del pronaMa que ha recibido un eco inmediato en declaraciones y mensajes del presidente y de varios ministros, as como en medios de comunicacin ha sido frecuente y contradictorio. Al inicio de las actividades, fue notorio el contraste en el manejo oficial de las cifras respecto al nmero de analfabetos que haba en el pas. As, las declaraciones del presidente Garca diferan de las que dio el entonces primer ministro, Jorge del Castillo. En su discurso inaugural ante el Congreso,14 el presidente seal una lnea de base compuesta por 3 millones de analfabetos, mientras que, casi un mes despus, Del Castillo redujo el ndice de analfabetismo a 11,1%, equivalente a 2 millones de analfabetos.15 Que las declaraciones oficiales de las mximas autoridades gubernamentales difirieran en un milln no fue buen augurio respecto a la seriedad en el manejo posterior de cifras. Segn Farid Matuk, ex jefe del Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI), cuando en el informe sobre sus seis primeros meses de gobierno el presidente Garca reduce de 3 a 2 millones la cifra de analfabetos, no se trata de un logro sino de un artificio metodolgico. Siempre segn Matuk, la metodologa que el INEI desarrollaba de manera independiente hasta el 2006 fue modificada, a partir del 2007, en coordinacin con el MED, desde donde se proporciona el texto que la persona censada debe leer para detectar as, de mejor manera, si es o no analfabeta; mas, al aplicar la misma pregunta en los censos de poblacin, se toma como vlida cualquier respuesta. De este modo, sin detectarse la habilidad de escritura, la cifra de 3 millones de analfabetos podra considerarse subestimada. Matuk considera que las encuestas de hogares hechas por trabajadores permanentes seran ms valederas si se los capacitara para que detecten el analfabetismo oculto.16 Sin que el gobierno hubiera aclarado si la meta de llegar a 4% de analfabetismo parta de una lnea de base de 2 millones o de 3 millones de peruanos analfabetos, y sin que existiera ni en el mbito nacional ni en el de las regiones priorizadas un ambiente de movilizacin social receptivo para una campaa general de alfabetizacin, el pas fue pronto sorprendido con cifras espectaculares acerca de los logros del pronaMa.
14 En esa ocasin, Alan Garca seal: Tenemos un 15% de analfabetismo, lo que hace un total de 3 millones de peruanos mayores de 15 aos que no saben leer ni escribir. Mensaje en el Congreso de la Repblica, 28 de julio del 2006. 15 Presentacin del premier Jorge del Castillo ante el Congreso de la Repblica, 24 de agosto del 2006. 16 Farid Matuk. Sin analfabetos ni desempleados. La Repblica, 25 de febrero del 2007.
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El anuncio de las 600.000 personas alfabetizadas en poco ms de un ao de funcionamiento del programa se hizo sin dar explicacin alguna sobre cmo se haba logrado esa impactante cifra que tanto el presidente como varios de sus ministros difundieron con particular nfasis. Es bueno recurrir a nuestra memoria histrica en materia de alfabetizacin. El Programa de Alfabetizacin Integral (alFin), reconocido como uno de los ms importantes esfuerzos colectivos en esta materia, fue fruto de un amplio proceso organizativo y de movilizacin social. Los datos de sus logros, luego de cuatro aos (1973-1976) de trabajo, indican que se logr alfabetizar a 241.216 personas, cifra que no alcanz la meta propuesta de 1.260.000. Eran, indudablemente, otros tiempos, en los que se respetaba ms el sentido comn y la rendicin de cuentas (Lizarzaburu 1981). Las dudas respecto a la cifra de 600.000 alfabetizados crecen si se toma en cuenta que el pronaMa no haba definido con claridad su rea de intervencin y trabaj fundamentalmente en dos regiones pobres y de habla quechua como Huancavelica y Ayacucho, aplicando materiales solo en castellano. La poblacin de ambas regiones es dispersa, y para su convocatoria, se requera bastante ms que una bien pensada campaa de motivacin; por su pobreza secular, los habitantes de esta zona no disponen de tiempo para asistir a clases alfabetizadoras, que, como en este caso, no ofrecen ningn estmulo econmico. La variedad de quechuas y los diferentes grados de castellanizacin existentes en las diferentes provincias ni siquiera fueron tomados en cuenta a la hora de definir las metodologas y los materiales diferenciados que ah se requeran. El enfoque de alfabetizacin con analfabetos monolinges en castellano demandaba un trabajo previo en el que se definieran criterios bsicos, diseo de estrategias pedaggicas y de gestin, negociaciones con autoridades locales y convocatoria a entes estatales y de la sociedad civil para ayudar a desarrollar el programa. No se conocen informes del pronaMa que expliquen cmo as se logr una cifra tan alta de alfabetizados en solo un ao de trabajo. Instituciones que cuentan con experiencias exitosas como el Taller de Promocin Andina (tadEpa) y el Instituto Jos Mara Arguedas de Ayacucho no fueron convocadas. Adems, como se ver ms adelante, diversos diarios provincianos registraron constantes conflictos con facilitadores que demandaban el cumplimiento del pago de los haberes convenidos. La cifra inicial de 600.000 alfabetizados tiene otros matices oficiales. En setiembre del 2008, el director ejecutivo del programa seal: 400 mil mayores de 15 aos de las zonas ms pobres del pas han alcanzado ya las competencias bsicas de
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lectura, escritura y clculo matemtico. Ms adelante, el PronaMa (2008) anunci que 660.000 iletrados de 25 regiones estn adquiriendo competencias de lectura, escritura y clculo matemtico bsico. Obsrvese la formulacin estn adquiriendo en vez de afirmar han adquirido. En su mensaje presidencial de julio del 2008, el presidente Garca anunci que se haba alfabetizado a 850.000 personas y que a fines del ao esa cifra bordeara el milln. El 12 de marzo del 2009, informacin del MED sealaba: El pronaMa ha atendido a ms de un milln de peruanos, alfabetizndose a unos 850 mil peruanos.17 En mayo del 2009, varios diarios nacionales publicitaron, entre los principales logros de los primeros mil das del segundo gobierno de Alan Garca, que se haba alfabetizado a un milln de peruanos mayores.18 A este ritmo, no ser extrao que pronto el Per sea declarado territorio libre de analfabetismo.
7.
Ecos no oficiales del Pronama en medios de comunicacin
La publicidad oficial abunda en presentar como verdades reveladas las abultadas cifras de alfabetizados, pero esta informacin contrasta con la recogida por medios de comunicacin independientes. Entre estos sobresale el informe de Cuarto Poder, del canal 4, presentado el 16 de marzo del 2008, en el que se destinaron 15 minutos al anlisis del pronaMa. Los datos y las imgenes difundidas confirmaron las dudas y temores respecto a este, pues, entre otras constataciones, se entrevist a personas supuestamente alfabetizadas que, luego de tres meses de capacitacin, solo saban escribir su nombre. La improvisacin del programa se evidenci al mostrarse imgenes de material audiovisual arrumado sin haber sido utilizado, as como videos del programa cubano Yo s puedo utilizado en la primera fase del programa en los que no se haba hecho el esfuerzo de adaptacin a la realidad peruana, puesto que se deca que estaban destinados a venezolanos. El programa televisivo present, adems, graves acusaciones sobre el mal uso del dinero pblico, con evidencias de una excesiva centralizacin y una escasa o nula participacin de las regiones.
17 Disponible en <http://www.minedu.gob.pe>. 18 Aviso reiterativo en el que se sealaba: Saba usted que en mil das de gobierno?.
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Un hecho que agrava estas denuncias es que los directivos del pronaMa se negaron a dar explicaciones a los periodistas de Cuarto Poder. Posteriormente, tampoco se supo de ninguna reaccin del ministro de Educacin ni del director tcnico del programa respecto a esas graves acusaciones. Por otra parte, el educador Len Trahtemberg, en su columna del diario Correo del 9 de septiembre del 2006, sostuvo una opinin que le vali recibir duros calificativos por parte del presidente: El 25% de los nios tiene desnutricin crnica, aunque en departamentos como Huancavelica llega a 54% (ms que en Afganistn); 25,4% de los menores de cinco aos sufre retardo en el crecimiento o enanismo por malnutricin, lo que afectar su atencin, concentracin, desarrollo motor, neurolgico, etc., es decir, su aprendizaje escolar. Pese a todo ello, el gobierno no se ha planteado la meta de desnutricin cero, ni siquiera para Huancavelica y Ayacucho. En cambio, ha anunciado que en un ao reducir a cero el analfabetismo de los mayores de 15 aos en Ayacucho y Huancavelica [...] No tendra ms sentido una meta ms modesta pero de enorme efecto multiplicador en salud, educacin y pobreza como sera lograr la desnutricin cero y desatencin mdica cero [...] nombrando a un defensor de la Infancia y asignndole esa tarea con metas y recursos muy precisos? Por otra parte, la prensa de provincias destac tambin reiterados elementos de improvisacin y las penurias que tuvieron que pasar los facilitadores, a quienes no se les pagaban los honorarios establecidos. Hay que resaltar que estas noticias no tuvieron eco en los medios capitalinos. El 6 de febrero del 2009, Luis Bordoy Panduro, de El Cyberperiodista, afirm lo siguiente respecto a la accin del pronaMa en Ucayali: Los promotores se sienten defraudados porque ellos opinan que cmo se puede realizar un trabajo serio y efectivo si es el mismo gobierno que no cumple con la entrega oportuna de sus materiales de trabajo, no llegan los libros de donde se puedan guiar los sufridos promotores, y eso no es todo, durante el ao pasado trabajaron todo el ao y hasta ahora sus pagos no se hacen efectivos [] Se acercaron a preguntar a sus coordinadores, los cuales les dijeron que este mes de febrero les cancelaran sus honorarios, pero les dieron la noticia de que el gobierno regional de Ucayali haba usado el dinero de sus pagos en otros rubros del gobierno regional.
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La Gaceta Ucayalina del 9 de mayo del 2009 indic: Cansados del denominado peloteo de parte las autoridades del sector Educacin de la regin de Ucayali, 202 ciudadanos atalanos, quienes prestaron servicio como facilitadores y supervisores para el Programa Nacional de Movilizacin para la Alfabetizacin del distrito de Raimondi, etapa de reforzamiento, amenazan con realizar una huelga de hambre reclamando el inmediato pago de sus haberes correspondiente al mes de abril del 2008, ascendente a S/. 500.00 Nuevos Soles y S/. 200.00 Nuevos Soles, respectivamente. En Hunuco, en la edicin de Correo correspondiente al 13 de febrero del 2009, el periodista Isaas Puente tambin se refiri al grave problema del atraso en los pagos de los facilitadores: Una de las causas para el retraso en el pago sera el engorroso y burocrtico trmite que hacen ante el Ministerio de Educacin, sumado a los errores cometidos por los mismos facilitadores al momento de presentarse, porque escribieron sus apellidos a la inversa: en lugar de escribir primero su apellido paterno, lo hicieron el materno de manera equivocada. David Machicado, en un artculo de opinin publicado en el diario Los Andes, de Puno, el 2 de marzo del 2009, refiere: Estos materiales son emitidos por el Ministerio de Educacin pero no responden a la realidad, que es impuesta verticalmente; el material de trabajo es elaborado exclusivamente para los nios del tercer grado de primaria. Se trabaj con un currculo oculto, es decir, de acuerdo a sus necesidades e intereses; solamente se capt un 30% del cuaderno de trabajo emitido por pronaMa. Muchos le ponen como adjetivo es un programa de alfabestizacin. [] El presupuesto destinado est desapareciendo en el medio camino. Quiero poner en conocimiento a la opinin pblica [que en] la seleccin de coordinador, supervisores y facilitadores estn colocando a sus partidarios. En el portal Cajamarca Opina, el 4 de mayo del 2009 se public la siguiente noticia: Los centros alternativos de continuidad educativa del Programa Nacional de Movilizacin por la Alfabetizacin (pronaMa), en la provincia de Hualgayoc (Cajamarca), funcionan solo por iniciativa y voluntad de los promotores
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y supervisores, denunciaron docentes de dichas entidades []. Detallaron que, desde noviembre del 2008, los funcionarios del pronaMa parecen haberse olvidado de estos centros educativos, pues no entregan el material necesario para el desarrollo de las clases ni tampoco cumplen con el pago para los promotores ni supervisores. Por ltimo, en Ayacucho, una nota del diario Correo del 18 de febrero del 2009 seal lo siguiente: En Ayacucho, especialmente en Huanta, Sivia, Llochegua, Huamanguilla, etc., y en el departamento de Huancavelica, los facilitadores trabajan en condiciones de precariedad al no recibir sus remuneraciones, habiendo iniciado una recoleccin de firmas con el objeto de presentarlo ante Defensora del Pueblo, la prensa, la iglesia catlica, etc.; la frase el pronaMa no paga, se est convirtiendo en algo comn, lo que hace que haya un abandono casi masivo de los alfabetizadores interrumpiendo la continuidad de las sesiones de alfabetizacin. Asimismo, el pronaMa no va al campo, como supuestamente deberan ir, y solo mandan a gente del INEI para hacer muestras, pero no son capaces de identificar las razones del fracaso del programa, que son muchas, entre ellas est la falta de lugares adecuados, pues se ensea hasta en la calles, cuando se debera haber firmado convenios con instituciones para conseguir espacios.
8.
Reflexin final
El presidente Alan Garca cuestiona que en el pas la poltica educativa sea considerada el arte de lo posible, de la manipulacin y la conciliacin: Cuando algo es bueno, no hay conciliacin posible, no hay conciliacin ante la exigencia porque eso sera retroceso de nivel, que lo entiendan bien de una buena vez los que estn siempre esperando que las cosas sean fciles.19 Por lo visto y analizado, el pronaMa expresa todo lo contrario a los buenos deseos presidenciales. La fortaleza ms importante del programa son los recursos econmicos que se le han destinado, que son manejados con relativa autonoma. Las caractersticas ms relevantes del pronaMa son la improvisacin en su planeamiento y ejecucin, y la falta de transparencia a la hora de difundir resultados sin fundamento alguno.
19 Declaraciones a la prensa sobre la carrera pblica magisterial, en marzo del 2009.
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De acuerdo con lo observado, la visin de alfabetizacin de este programa nacional se restringe a la lectura y la escritura. Se asocia fundamentalmente a adultos sin reconocer que la alfabetizacin es un proceso y un aprendizaje que corresponde a todas las edades, y que se realiza dentro y fuera de los centros educativos. Se confunde alfabetizacin con castellanizacin, puesto que la enseanza y la promocin de la lectoescritura en lenguas indgenas no son consideradas. Por lo visto, el programa considera la alfabetizacin como una simple transmisin de una tcnica instrumental y no desde un enfoque multidisciplinario. Por otro lado, limitar la alfabetizacin a 120 horas de clase con escasa supervisin revela un concepto minimalista de la educacin. Tanto en el Per como en el resto de Amrica Latina, es bastante comn que la urgencia por presentar resultados polticos determine que, muchas veces, las cifras se inflen o se confunda a propsito el nmero de inscritos con el nmero de alfabetizados. La experiencia del pronaMa tiene sesgos muy parecidos: se confunde voluntad poltica con exitismo poltico, con la creencia de que convencer a los gobernantes es convertir en verdad oficial las cifras que se les alcanzan a ellos. La difusin triunfalista de cifras que van incrementndose sin mediar explicacin alguna es corolario de lo anterior. Priorizar la dotacin de recursos calificados y de autonoma suficiente a la escuela pblica, nuestra principal institucin alfabetizadora: esto es decisivo para evitar que, en pocos aos, volvamos a recurrir a campaas como la que nos ocupa. Los elevados ndices de alfabetismo en pases como Argentina, Uruguay, Costa Rica, Cuba y Chile no tienen otro origen que una escuela pblica extendida y democrtica. En el caso peruano, ello supone destinar ms recursos para atender las demandas bsicas de la escuela pblica y revalorar la docencia. Los recursos asignados al pronaMa contrastan con los destinados a la educacin inicial y con el casi abandono de las escuelas unidocentes y multigrado, a pesar de que la ltima evaluacin comparada de la unEsco nos ubica como el pas ms desigual de la regin por la diferencia entre los bajos resultados de los nios rurales respecto a los obtenidos por los nios urbanos. Cmo dar crdito a anuncios triunfalistas de regiones libres de analfabetismo si los focos de donde surgirn los futuros analfabetos siguen sin atenderse? La EBA, una de las modalidades innovadoras de la Ley General de Educacin, que debiera ser el programa clave para abrir las puertas a los neoalfabetizados, languidece por falta de recursos y, en la prctica, no fue tomada en cuenta en la estrategia inicial del pronaMa. Cambiar abruptamente al director general de la EBA y someter esta instancia al poder del pronaMa no modifica el hecho de que
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una de las reas ms abandonadas en cuanto a recursos y priorizacin desde que se dio la nueva Ley General de Educacin ha sido esta, cuyos servicios son prcticamente inexistentes en las reas rurales, lo que coincide con los mayores ncleos de analfabetismo. Los resultados de las pruebas PISA, por otro lado, indican que el fenmeno del analfabetismo funcional est vigente entre los jvenes y que amerita reforzar iniciativas de promocin de la lectura. Los concursos de lectura anunciados por el ministro Jos Antonio Chang pueden tener el riesgo de distorsionar el sentido de la lectura. La promocin de la lectura debiera significar invertir tambin en ampliar y dotar a las bibliotecas pblicas con los elementos bsicos. Crear ambientes letrados supone poner a disposicin pblica la mayor variedad posible de materiales de lectura, no solo en escuelas y bibliotecas sino en calles, plazas y lugares de concentracin del pblico como hospitales, paraderos de buses, mercados, etctera. Respecto a la campaa oficial de recolectar libros para la alfabetizacin, coincidimos plenamente con la opinin de Alonso Cueto, uno de nuestros ms importantes escritores: La iniciativa puede ser bien intencionada pero tambin es absurda. Ninguna campaa puede hacer depender sus materiales de desechos caritativos. El Estado mendigo no es un Estado planificador [] en un momento crucial de nuestra economa, y mientras los editores piratas hacen lo que quieren en las calles, la enorme mayora de peruanos no tiene libros que leer. Quiz me equivoque pero no s de ningn proyecto orgnico por comprar libros y abastecer bibliotecas en todo el pas. La alfabetizacin y la difusin de la lectura no depende de un gesto solidario. Es una obligacin urgente. Mientras otros pases toman acciones, nosotros pedimos limosna. Esperemos cambiar.20 El nico canal de dilogo del proceso alfabetizador impulsado por el pronaMa es el que sostienen sus ejecutores con las principales autoridades del pas, en una perspectiva de creerse el cuento escrito por ellos mismos. El programa no ha servido para promover el dilogo y la reflexin con la ciudadana, asociando la alfabetizacin con una mayor productividad y con el acceso a derechos polticos, econmicos y culturales; tampoco ha servido para incrementar la conciencia de los peruanos respecto a que, a lo largo de la vida, la educacin se presenta como una exigencia de todo proceso de desarrollo humano.
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Alonso Cueto, Libros mendigos, Per 21, 23 de febrero del 2009.
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Se ha perdido una oportunidad singular para reflexionar sobre la diversidad cultural y las distintas demandas de alfabetizacin en contextos indgenas con lenguas distintas del castellano. Haber optado por atender a poblaciones con una fuerte composicin quechuahablante como las de Ayacucho y Huancavelica demandaba, inevitablemente, poner la lengua y la cultura como pivotes centrales de la alfabetizacin que ah se desarrolle. Era indispensable recurrir a entidades no gubernamentales y universitarias pblicas con experiencias concretas en alfabetizacin en educacin intercultural bilinge (EIB) asociadas al trabajo productivo en regiones quechuahablantes. Sin embargo, ello no ocurri. No hay opinin del MED respecto a los requerimientos alfabetizadores en programas EIB ni en circunstancias en las que el debate nacional espera orientacin de su parte. Como ejemplo de esto ltimo, citamos dos hechos en los que el silencio del MED y particularmente del ministro result particularmente notorio y penoso: el primero fue el episodio en el que en el diario Correo agravi a la congresista quechuahablante Hilaria Supa, exigindole que utilice solo el castellano para hablar de los problemas del pas, y ante el cual se emitieron mltiples e ilustradas opiniones; y el segundo, la conmocin producida por el levantamiento de las etnias amaznicas en Bagua, que no solamente tuvo un carcter poltico, sino tambin cultural y educativo. La defensa cerrada de las cifras oficiales y de mtodos nicos, y la postura de no admitir el dilogo ni las crticas en torno a verdades oficiales en materia alfabetizadora, no conducen a mucho. De ah la gran importancia que puedan tener procesos de evaluacin que consideren los elementos sealados. El Consejo Nacional de Educacin recomienda certificar las competencias en lectoescritura de los egresados del pronaMa a travs de mecanismos tcnicos y confiables de evaluacin externa, tal como se procede en la educacin bsica regular para medir los aprendizajes logrados a travs de pruebas estandarizadas (Consejo Nacional de Educacin 2009). Luego de fallidos intentos para que la unEsco y la Organizacin de Estados Iberoamericanos para la Educacin, la Ciencia y la Cultura (OEI) instituciones con experiencia en materia de alfabetizacin se hicieran cargo de la evaluacin externa del pronaMa, sus autoridades han logrado convencer a la Secretara del Convenio Andrs Bello para asumir tal tarea. Sugerimos que en esa evaluacin participen tambin entidades como la Defensora del Pueblo y que se reciba el apoyo tcnico de organizaciones de la sociedad civil que tienen probada experiencia en materia de alfabetizacin y son exigentes respecto a la buena y transparente utilizacin de los recursos pblicos.
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Las postergaciones
La educacin rural: balance del perodo

Patricia Ames Ramello
introduccin
Ms all de los problemas comunes que afectan a la educacin pblica en su conjunto, existe ya suficiente evidencia para afirmar que la desigualdad entre la educacin que se ofrece en las zonas rurales y aquella que tiene lugar en las zonas urbanas es de una magnitud considerable, una de las mas significativas del sistema y, asimismo, de las ms persistentes. Qu se ha hecho durante el presente gobierno para contribuir a revertir esta situacin, ya bastante conocida al momento de iniciar su mandato? Cules han sido las acciones y cules las omisiones de la gestin actual a este respecto? Este captulo examina la actuacin del sector y del gobierno en torno a la educacin rural. Para ello, se presenta, en la primera seccin, una breve sntesis de las evidencias que muestran, de manera contundente, la desigualdad educativa palpable al comparar las zonas urbanas y rurales, utilizando las cifras disponibles ms recientes (y de acceso pblico), as como los resultados de varios estudios al respecto. Se ofrece seguidamente una breve caracterizacin de las zonas rurales para comprender mejor de qu sociedad rural estamos hablando. Luego se refieren, tambin brevemente, los marcos legales vigentes ms significativos, que piden, reclaman y priorizan la atencin de zonas rurales. Desde ah, se examinan las acciones del gobierno para poner en prctica (o no) dichos marcos legales, a fin de propiciar cambios en la situacin descrita en la primera seccin. Para finalizar, se ofrecen un conjunto de reflexiones que ubican la educacin rural en el marco del discurso dominante en el gobierno respecto a la poblacin rural y sus implicancias para el tema educativo.
1.
Desigualdad e inequidad en la educacin: la brecha entre escuelas rurales y urbanas en el Per
La educacin en las zonas rurales de nuestro pas muestra, desde hace tiempo, claros signos de insuficiente calidad, poca pertinencia y gran inequidad.
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Una rpida mirada a los indicadores educativos ms tpicos as lo evidencia: es en las escuelas rurales donde se concentran los mayores indicadores de ineficiencia escolar y los niveles ms bajos de aprendizaje, como lo ha reconocido el propio Ministerio de Educacin (MED) (2002: 9). En efecto, como ya hemos sealado en anteriores oportunidades, en las escuelas rurales se encuentran las tasas ms altas de repeticin, desercin y atraso escolar (Ames 2008; Ames 2005). Las cifras disponibles ms recientes no hacen ms que confirmar esta situacin, mostrando una evidente desigualdad en el proceso educativo (tabla 1):
tabla 1. Porcentaje de estudiantes retirados, desaprobados y atrasados segn rea de residencia en primaria y secundaria, 2007 Porcentaje de estudiantes Retirados Primaria Secundaria Desaprobados Primaria Secundaria Con atraso Primaria Secundaria rea urbana 4,6 5,2 6,3 5,6 12,2 16,2 rea rural 8 10 13,3 6,8 25,9 32,5
Fuente: Ministerio de Educacin (2007). Los alumnos y alumnas rurales no solo repiten ms, acumulan ms atraso y son expulsados ms tempranamente del sistema, sino que, adems, concluyen la primaria en menor medida que sus pares urbanos (65,7% frente a 86,2%, respectivamente). En secundaria, la diferencia en la proporcin de estudiantes que culminan es el doble en la zona urbana (72%) de lo que aparece en la zona rural (36%) (Ministerio de Educacin 2007). En general, la probabilidad de concluir a tiempo la educacin primaria o secundaria es considerablemente menor para los residentes del rea rural, y el trnsito entre un nivel y otro es decir, el paso a la secundaria presenta una tasa menor en el rea rural (Ministerio de Educacin 2005b). Los resultados educativos expresan, asimismo, una gran desigualdad entre alumnos rurales y urbanos. En efecto, la Unidad de Medicin de la Calidad (UMC) concluye, tras analizar los resultados de la Evaluacin Nacional del 2004, que se evidencia un problema de equidad, ya que los estudiantes de las instituciones educativas ubicadas en entornos rurales obtienen resultados ms bajos que los que estudian en instituciones ubicadas en zonas urbanas (Ministerio de Educacin 2005a). As, en dicha evaluacin, mientras que 11,8% de los estudiantes urbanos de sexto de
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primaria alcanzaban los logros esperados en comprensin de textos, solo 2,3% de los estudiantes rurales lo hacan. En matemtica, solo 5,6% de los estudiantes urbanos lograban los aprendizajes esperados, pero apenas 1,3% de los rurales lo hacan (Ministerio de Educacin 2005a) (grfico 1).
Grfico 1. Evaluacin nacional 2004: porcentaje de estudiantes segn logro de aprendizajes esperados por rea de residencia
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 11.8 2.3 5.6 1.3
88.2
97.7
94.4
96.7
Logra No logra
Urbana-matemticas
Urbana-comprensin lectora
La reciente evaluacin censal del 20071 muestra, en segundo de primaria, una brecha de similar magnitud:2 los estudiantes urbanos que logran los aprendizajes esperados en comprensin lectora en segundo de primaria son cuatro veces ms que los alumnos rurales (20,9% de estudiantes urbanos frente a 5,6% de estudiantes rurales). En matemtica, los estudiantes urbanos muestran casi el doble de proporcin en cuanto a logros que los rurales (8,6% para los urbanos frente a 4,6% para los rurales) (Ministerio de Educacin 2007). En general, todas las evaluaciones nacionales e internacionales en las que el Per ha participado en la ltima dcada confirman esta brecha entre los logros educativos de zonas urbanas y rurales. Si bien esto constituye una tendencia en
1 2 Los resultados de la evaluacin censal 2008 todava no estn a disposicin del pblico en el portal del Ministerio de Educacin. Las cifras que ofrecemos aqu no son comparables entre la evaluacin del 2007 y la del 2004, reportada en el grfico 1.
Rural-comprensin lectora
Rural-matemticas
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la regin, es necesario sealar que el Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo (sErcE), realizado por el Laboratorio Latinoamericano de Evaluacin y Calidad Educativa, encuentra que el nivel de desigualdad en los resultados entre el rea rural y urbana es mayor en el Per que en otros pases de la regin (unEsco-orEalc 2008), lo cual indica la profundidad y magnitud de esta brecha ya no solo en el mbito interno sino tambin en comparacin con otros pases. Hay otro conjunto de indicadores que es necesario atender, y que se refieren a las condiciones en que operan las escuelas rurales. Estos indicadores nos hablan, por tanto, de los insumos con que dichas escuelas cuentan y los procesos que tienen lugar en ellas. Siendo que estas escuelas se encuentran en las zonas ms pobres del pas, est comprobado que comparten las condiciones de pobreza de sus comunidades, ya que, lejos de compensar, el Estado invierte menos en las regiones que menos tienen (Saavedra y Surez 2002), de manera que deja en manos de los padres la adquisicin de materiales e insumos para el funcionamiento de la escuela as como su mantenimiento, con lo cual las escuelas de las zonas ms pobres tienen, a su vez, el servicio ms pobre, ya que dependen de los magros recursos de una poblacin que, en su mayora, se encuentra en situacin de pobreza y extrema pobreza. Por su dispersin y escaso nmero de habitantes, las escuelas rurales son, adems, en su gran mayora, multigrado: 9 de cada 10 escuelas tienen un docente con dos o ms grados a su cargo de modo simultneo. Apenas 10% de las escuelas rurales tienen un docente por grado; 51% cuentan con dos o ms docentes, pero algunos de ellos o todos atienden ms de un grado; y en 39% de las escuelas un docente se hace cargo de la enseanza de todos los grados, en lo que se conoce como escuela unidocente (Ministerio de Educacin 2007). Sin embargo, la gran mayora de docentes no son formados para trabajar en este tipo de escuelas y enfrentan grandes dificultades al hacerlo (Montero, Oliart, Ames, Cabrera y Uccelli 2001; Ames 2004). Finalmente, las zonas rurales se caracterizan por su diversidad tanto geogrfica como cultural. Lo primero, la diversidad geogrfica, unido a las limitaciones de transporte y a la falta de un sistema adecuado de acompaamiento, implica que muchos maestros rurales quedan aislados en sus escuelas, sin mayor soporte pedaggico y profesional, y en condiciones precarias de vida debido a la pobreza de estas zonas. Ello sucede a pesar de que son, justamente, los maestros rurales quienes mayor apoyo y acompaamiento requeriran para adaptar la enseanza y los contenidos curriculares a la realidad multigrado. Asimismo, la Evaluacin Nacional 2004 arroj evidencia de que existe una fuerte asociacin entre los apren-
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dizajes de los estudiantes y las habilidades de sus maestros, quienes tambin fueron evaluados. De ello se desprende que si son los alumnos rurales los que menores aprendizajes presentan, sus maestros sern los que menos habilidades han mostrado en la evaluacin, de modo que existira un patrn; y debido a la falta de incentivos y a las condiciones de trabajo sealadas, no son necesariamente los ms preparados quienes van a ensear a las escuelas rurales, sino lo contrario. En cuanto a la diversidad cultural, esta ha merecido diversos estudios y reflexiones que han sealado la poca adecuacin y pertinencia del currculo nacional a la realidad rural, la necesidad de incorporar a la escuela, como medios y objetos de aprendizaje, la cultura y las formas de conocimiento y aprendizaje presentes en las sociedades rurales, tanto indgenas como no indgenas, as como sus lenguas y variedades regionales de castellano. Finalmente, se ha sealado la gran necesidad de una mayor y mejor comunicacin y relacin entre comunidad y escuela en las zonas rurales (Montero, Oliart, Ames, Cabrera y Uccelli 2001; Zavala 2002; Van Dalfsen 2007; Sotomayor 2005; Tarea 2005; Ames 2002). Todos estos factores configuran, as, un proceso educativo que dista de ser equitativo para los nios de diversos grupos sociales, ya que se favorecen la lengua, la cultura y los conocimientos de un grupo preferentemente urbano y costeo, en desmedro de la heterognea poblacin rural de las diversas zonas del pas. La situacin descrita da cuenta de la inequidad en los insumos, los procesos y los resultados educativos en las reas rurales, as como de la baja calidad educativa y la exclusin de nios y nias rurales de un servicio educativo adecuado y pertinente, y muestra la ausencia de la dimensin intercultural en el currculo y la metodologa de enseanza.
2.
la sociedad rural donde funcionan estas escuelas
En este punto, algunos lectores considerarn que, a fin de cuentas, dado que el Per es un pas mayoritariamente urbano, la problemtica esbozada afecta solo a un pequeo porcentaje de la poblacin. Ms all del hecho de que las minoras tienen los mismos derechos constitucionales y sociales que las mayoras incluido el acceso a una educacin de calidad, esta consideracin no es del todo exacta. Por ello, haremos un pequeo esbozo de las principales caractersticas de la sociedad rural actual. Para empezar, es necesario decir que es mayor de lo que usualmente se cree. La cifra oficial del ltimo censo (2007) indica que 24,1% de la poblacin peruana es decir, unos 6,6 millones de personas es rural. Pero la definicin del Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI) considera
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como rurales nicamente los poblados de menos de 100 viviendas agrupadas y excluye todas las capitales distritales y provinciales, que, por definicin, se consideran urbanas, sin importar su tamao y la actividad principal de la poblacin. Si se modifica la definicin por otra que considere rural a todo poblador que habita en un distrito de menos de 20.000 habitantes (Centro Peruano de Estudios Sociales 2008: 102), la proporcin de la poblacin peruana que se puede considerar rural es ms significativa: 40% (Centro Peruano de Estudios Sociales 2008: 102), y hay por lo menos siete departamentos con ms de 70% de su poblacin en dicha situacin. En las zonas rurales, encontramos una gran diversidad y heterogeneidad, desde poblados muy pequeos hasta centros casi urbanizados, donde, sin embargo, la mayora de la poblacin se dedica a actividades agropecuarias: 95% de los pobladores rurales declaran como principal actividad la agricultura (Trivelli, von Hesse, Diez y Del Castillo 2000), aunque no es la nica, ya que la estructura de ingresos suele ser diversificada, combinndose con actividades como trabajo asalariado, produccin de artesana, migracin temporal, prestacin de servicios, explotacin forestal y transformacin industrial de la produccin agropecuaria local. Todo ello se ve potenciado por la emergencia de nuevas dinmicas econmicas como la agricultura de exportacin, el encadenamiento con otras industrias, las actividades extractivas y el turismo (Monge 2007). Asimismo, se constata el predominio de la pequea propiedad y la produccin para el mercado, si bien principalmente el mercado interno. Apenas 2% de la tierra agrcola muestra procesos de reconcentracin de la propiedad y se dedica a cultivos de exportacin (Monge 2007). La poblacin rural, mayoritariamente ubicada en la pequea propiedad y orientada al mercado, muestra tambin otra caracterstica: la pobreza. Por un serie de razones que no se discutirn aqu, las zonas rurales concentran los mayores niveles de pobreza: de acuerdo con la Encuesta Nacional de Hogares (Enaho) 2008, 59,8% de la poblacin rural es pobre y 29% vive en extrema pobreza. La pobreza rural es mayor particularmente en la sierra rural. En asociacin a la pobreza, encontramos, asimismo, un menor grado de acceso a servicios. La educacin de hombres y, sobre todo, mujeres rurales es, asimismo, significativamente menor que la de sus pares urbanos (Montero y Tovar 1999). La diversidad cultural tambin es una caracterstica de la sociedad rural, no solo por las culturas rurales locales varias que se pueden encontrar, sino tambin por una mayor concentracin de los diversos grupos indgenas de nuestro pas en dichas zonas. La diversidad geogrfica y ecolgica es, asimismo, ampliamente
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reconocida, lo cual marca las actividades, tiempos y tareas de las familias rurales y sus miembros de manera diversa. Por ello, toda propuesta para las poco homogneas reas rurales debe considerar una necesaria flexibilidad, que permita la adaptacin a distintos tipos de contextos.
3.
los marcos legales: consensos emergentes para priorizar la atencin de la educacin rural
La Ley General de Educacin 28044 define como principios de la educacin peruana la tica, la equidad, la inclusin, la calidad, la democracia y la interculturalidad. La Ley 28044 constituye el marco por el cual debe regirse la educacin peruana y, sin embargo, a juzgar por los indicadores presentados en el acpite anterior, no vemos que este marco se lleve a la prctica en las escuelas. Lo mismo puede decirse con respecto al Proyecto Educativo Nacional (PEN). Concebido como una reforma integral del sistema educativo, el PEN parte de un diagnstico duro pero realista de la situacin actual, en el cual las brechas y dificultades presentes en la educacin en reas rurales merecen especial mencin. El PEN, al igual que la Ley 28044, insiste en la equidad y la calidad como principios rectores de la educacin. Propone, asimismo, cerrar las brechas identificadas en las oportunidades y resultados de la educacin urbana y rural, y atender de manera prioritaria a esta ltima con maestros adecuadamente preparados, en instituciones que garanticen aprendizajes de calidad y adecuados al contexto, a travs de una gestin descentralizada, con el concurso de una sociedad educadora y de una educacin superior que contribuya al desarrollo nacional. Con ello, el PEN se hace eco de la duodcima poltica del Acuerdo Nacional, que seala como parte del acceso universal a una educacin pblica de calidad que el Estado eliminar las brechas de calidad entre la educacin pblica y la privada as como entre la educacin rural y la urbana, para fomentar la equidad en el acceso a oportunidades. Asimismo, toma en consideracin las recomendaciones de la Comisin de la Verdad y Reconciliacin, que, en su Informe final, entregado al pas en el 2003, nos insta a devolver la dignidad y dar calidad a la escuela rural, pues su deterioro y abandono contribuyeron al desarrollo de la violencia, y porque los habitantes rurales, quienes fueron los ms afectados por esta, en la actualidad siguen recibiendo un servicio de inferior calidad. Estos instrumentos legales y documentos claves de los ltimos aos muestran la emergencia de cierto consenso en torno a la necesaria prioridad que requiere la educacin en las reas rurales, lo que puede verse en otros marcos normativos,
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como la Ley de Promocin de la Educacin de las Nias y Adolescentes Rurales, que enfatiza la dimensin de gnero para la educacin rural, y el Plan Nacional de Educacin para Todos, que forma parte de los compromisos internacionales que el Estado peruano ha contrado para garantizar la educacin bsica universal, fruto de las reuniones de Jomtien (1990) y Dakar (2000). Con todo este profuso marco legal, fruto del trabajo, el esfuerzo y la consulta a diversas instancias, tanto dentro como fuera del Estado, preguntarse por las acciones del presente gobierno para mejorar la calidad y la equidad en la provisin educativa de las zonas rurales no constituye un ejercicio antojadizo sino, ms bien, un justo reclamo por atender los deberes asumidos el 28 de julio del 2006.
4.
Polticas y programas para la atencin de la escuela rural 20062009
El plan de gobierno del Partido Aprista Peruano para el perodo 2006-2011 solo mencionaba la escuela rural una vez, en el punto 97, cuando se comprometa a: Dar un tratamiento especial y diferenciado para la educacin rural. En especial, transformar paulatinamente las escuelas unidocentes en polidocentes (Partido Aprista Peruano 2006: 20). No se puede decir, entonces, que el Partido Aprista Peruano desconoca la necesidad de atender especialmente esta problemtica. Tampoco podramos afirmar, por las escasas menciones, que este fuera un eje central en su programa. Hay que reconocer que varios otros puntos tienen relacin con la escuela rural o podran favorecerla, aunque no se la mencione de manera explcita. As por ejemplo, el punto 90, referido al incremento del presupuesto de educacin en consonancia con lo establecido en el Acuerdo Nacional, y el punto 116, sobre la distribucin gratuita de textos para zonas en pobreza y extrema pobreza, podran beneficiar a las escuelas rurales si las acciones se orientan en esa direccin. Asimismo, otros puntos como el 108 referidos a programas de alfabetizacin, que se realizan principalmente en zonas rurales, tambin pueden considerarse relacionados con la educacin rural. En este ltimo caso, uno de los captulos del presente volumen analiza en detalle el programa implementado para este efecto, por lo cual nos concentraremos aqu en el nivel de la educacin bsica. Para ello, nos referiremos sobre todo al programa ms directamente relacionado con la educacin bsica rural: el Programa de Educacin en reas Rurales
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(PEAR). Haremos una breve mencin, tambin, del Programa Nacional de Formacin y Capacitacin Permanente (pronaFcap), en la medida en que es de cobertura nacional e involucra a los docentes rurales, pero no nos detendremos en l en profundidad, puesto que es analizado en otro captulo desde la perspectiva de la formacin continua de los maestros. El programa Una laptop por nio tambin ser brevemente presentado y, finalmente, comentaremos la propuesta original del plan de trabajo del gobierno respecto a la transformacin de las escuelas unidocentes en polidocentes.
4.1 El Programa de Educacin en reas Rurales (PEAR) La necesidad de contar con un programa que atendiera de modo especial la educacin en reas rurales aparece en el MED a fines de la dcada de 1990. Fue entonces que se constataron las limitaciones de las medidas implementadas durante dicha dcada para mejorar la calidad educativa en cuanto a su impacto en reas rurales. As, en 1998, se inici un largo y por momentos lento proceso de formulacin de un proyecto que atendiera de manera especial a la educacin rural, con miras a su financiamiento por parte del Banco Mundial. La inestabilidad poltica de los aos subsiguientes retras la concrecin y firma de dicho convenio hasta el ao 2003 (Banco Mundial 2008). El PEAR tena una duracin prevista de 10 aos, divididos en tres fases. Su primera fase, del 2004 al 2007, tena un costo previsto de 94.200 millones de dlares, de los cuales 52 millones y medio fueron desembolsados por el Banco Mundial como prstamo, mientras que el resto seran suministrados por el tesoro pblico. Constitua, sin duda, una inversin de gran envergadura en cuanto a la atencin de las reas rurales, por lo menos en las ltimas tres dcadas. El gobierno del presidente Garca entr en funciones aproximadamente a la mitad de la primera fase del PEAR. El PEAR adoleci de dificultades desde un inicio, pues su complejo diseo, y ms an la forma en que se ejecut, no permitieron una intervencin integrada sobre la educacin en reas rurales, sino que generaron, ms bien, un conjunto de acciones inconexas y compartimentalizadas que no promovieron las sinergias y transformaciones esperables de un programa de esta magnitud, como lo reconoce el reporte de evaluacin del proyecto del Banco Mundial (2008). Asimismo, su cobertura fue bastante limitada, debido a los ambiciosos objetivos trazados: mejorar la cobertura, calidad y gestin de la educacin bsica en reas rurales, y reducir las inequidades existentes entre las reas rural y urbana.3 Todo lo anterior
3 Aunque las cifras varan en diversos documentos, se atendieron poco ms de 200 escuelas primarias, algo menos de 100 centros educativos iniciales, unos 150 Programas No Escolarizados de Educacin Inicial (pronoEi) y unos 30 colegios secundarios (Bustos 2008; Banco Mundial 2008; Ministerio de Educacin 2005c).
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se refleja en la limitada capacidad de ejecucin presupuestal que tuvo el MED, ya que de los 94 millones de dlares previstos para esta primera fase, se gastaron poco ms de 54 millones de dlares, es decir, 57,7% (Bustos 2008). Si bien el presente gobierno recibe este proyecto ya en curso, la necesidad de un programa que atienda la educacin en zonas rurales es a todas luces innegable, y llama la atencin que, contando con los recursos y habindose identificado los problemas arriba mencionados, no se haya hecho mayor esfuerzo por resolver estos ltimos y garantizar una mejor implementacin del proyecto entre el 2006 y el 2007. Por el contrario, en diciembre del 2007, al finalizar su primera fase, y a pesar de haberse previsto en su diseo dos fases ms, su continuidad hasta el 2013 y el posible financiamiento para ello,4 el PEAR es definitivamente clausurado. Se pierde, as, una oportunidad nica de invertir en mejorar la educacin en las reas rurales. Esto resulta tan asombroso como el hecho de que la ciudadana no haya recibido mayor explicacin de las causas que llevaron a esta decisin. Ms an, a pesar de la sugerencia del propio Banco Mundial de considerar un perodo de extensin para cerrar adecuadamente el proyecto, el gobierno desestim la propuesta y clausur el PEAR, lo cual parece traslucir su escaso inters en este proyecto o su falta de voluntad poltica para sostenerlo y mejorarlo. Sorprende, asimismo, que tras la ejecucin de un programa de esta envergadura, no haya un plan de transferencia de lo aprendido en sus diversos componentes hacia el funcionamiento regular del MED en su atencin a escuelas de otras zonas o en la continuidad de esfuerzos en las zonas donde se realizaron las experiencias piloto. Ello es palpable, por ejemplo, en la nula presencia de algn componente de formacin del maestro rural en el programa nacional de capacitacin docente en curso, como veremos a continuacin, o en la ausencia de orientaciones para adecuar el nuevo Diseo Curricular Nacional (2008) a las escuelas rurales multigrado. 4.2 La formacin docente para maestros rurales y el PronafcaP Diversos estudios han sealado que la formacin inicial de los maestros peruanos no los equipa adecuadamente para desempearse en el aula rural y menos an multigrado, ya que esta modalidad educativa no se contempla en la formacin docente, al menos en el currculum vigente, desde mediados de la dcada de 1990
4 La fase II tena asignado un presupuesto de 170 millones de dlares, y la fase 3, uno de 83 millones de dlares.
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(Montero, Oliart, Ames, Cabrera y Uccelli 2001; Montero, Ames, Uccelli y Cabrera 2005; Ames 2004; Tapia 2004). La misma situacin parece repetirse en la formacin en servicio: esta tambin falla en proveerlos con conocimientos y habilidades para trabajar en las escuelas rurales. As, ms all del limitado nmero de docentes capacitados en las escuelas donde se realizaron las intervenciones piloto del PEAR,5 el actual programa de formacin y capacitacin de docentes en servicio, que atiende a la gran mayora de maestros peruanos, tanto urbanos como rurales, no considera en su programa una especial formacin para el maestro rural y multigrado. En efecto, el pronaFcap pone especial nfasis en el desarrollo de cuatro componentes comunicacin, lgico-matemtica, dominio de la especialidad acadmica y currculo escolar del docente, pero lo hace de una manera genrica, de modo que la diversidad de situaciones que los maestros rurales enfrentan queda fuera del programa. No hay evidencia de que este programa reconozca y atienda las necesidades y caractersticas particulares de las escuelas rurales y, por lo tanto, deja a los docentes rurales sin una orientacin adecuada sobre cmo trabajar en estas aulas. La evaluacin del pronaFcap seala, por ejemplo, la necesidad de definir estrategias dentro del programa para atender la escuela rural y la educacin intercultural bilinge, ya que estas no se encuentran en su diseo actual (Orihuela y Daz 2008). El programa repite, as, errores que otros programas anteriores han cometido, e invisibiliza una vez ms las necesidades particulares de la educacin en reas rurales. Lo hace a pesar de que, como lo indica el propio plan de gobierno del Partido Aprista, se reconoce la necesidad de contar conun tratamiento especial y diferenciado para la educacin rural. Sin embargo, esto no parece aplicarse para los docentes que trabajan en dichas reas, al menos no por el momento. 4.3 El programa Una laptop por nio Cerrado el PEAR y con un programa de formacin genrico para los docentes peruanos, el actual gobierno parece haber centrado su apuesta en la tecnologa como la alternativa de solucin para los problemas palpables que enfrenta la educacin rural. As, el 5 de diciembre del ao 2007, el MED suscribi un convenio con la Fundacin One Laptop per Child (OLPC), para la adquisicin de 40.000 computadoras porttiles o laptops, para lo cual se invirtieron ms de 46 millones de nuevos soles.
5 374 docentes de inicial y 1.513 docentes de primaria fueron capacitados en el modelo multigrado por el PEAR (Bustos 2008). De acuerdo con la misma fuente, 1.976 docentes de inicial y 11.976 de escuelas primarias bilinges fueron capacitados, pero no se especifica en qu; ello podra referirse tan solo a la metodologa de la educacin intercultural bilinge, ya que no se precisa si el modelo multigrado fue implementado con este grupo. Ello contrasta con las decenas de miles de maestros que capacita cada ao el pronaFcap. Para ms informacin al respecto, vase el artculo de Guerrero en este mismo volumen.
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Ello permiti lanzar, a inicios del ao escolar 2008, el programa Una laptop por nio- Per, a cargo de la Direccin General de Tecnologas Educativas (digEtE) del MED. Este programa proporciona laptops XO a estudiantes y docentes de 569 escuelas de educacin primaria de reas rurales en extrema pobreza. El Congreso, al aprobar el crdito suplementario, estableci que Una laptop por nio se iniciase con los alumnos de las escuelas unidocentes y multigrado de las regiones de mayor pobreza. El programa tiene por objetivo iniciar un mejoramiento significativo de la calidad del servicio educativo brindado a los estudiantes de educacin primaria de dichas reas. Para ello, requiere formar a los docentes, por lo cual, en mayo del mismo ao, se iniciaron convenios con algunas instituciones educativas para capacitar a docentes y estudiantes (Ministerio de Educacin 2008a, 2008b). Sin duda, este panorama parece promisorio, pero an es pronto para evaluar su verdadero alcance e impacto, dada su reciente implementacin, y el hecho de que solo disponemos de informacin oficial y periodstica al respecto. Faltan estudios que nos permitan conocer cmo funciona y se implementa el programa en realidad. Esperamos que, en efecto, este contribuya a mejorar significativamente la educacin rural, tal como se lo propone. No obstante, es necesario recalcar que la tecnologa, por s sola, no es una varita mgica frente a las deficiencias de una mala educacin. El anlisis de programas anteriores basados en tecnologa informtica y audiovisual como Huascarn y Educacin Secundaria a Distancia nos han mostrado que se requieren estructuras de soporte, personal capacitado y acompaamiento constante para garantizar buenos resultados (vase, por ejemplo, Trinidad 2004). Estudios en otros contextos han sealado la necesidad de formar a los maestros en las nuevas tecnologas, de modo que puedan buscar, seleccionar y organizar la informacin que trabajarn con sus alumnos, as como conocer los diversos y mltiples modos en que estas tecnologas pueden mejorar las metodologas didcticas basadas en grupos heterogneos como los que caracterizan al aula rural multigrado (Boix 2004). Una intervencin integral sobre el espacio educativo rural y una poltica que atienda su particularidad y diversidad siguen siendo, pues, necesarias, y esperamos que acompaen el programa Una laptop por nio. Para empezar, la modalidad multigrado, que caracteriza a la mayora de escuelas rurales, no se resuelve ni desaparece con la introduccin de tecnologa, sino que esta debe pensarse en funcin de cmo contribuir mejor a las caractersticas particulares de este tipo de situacin pedaggica. Sin embargo, este tipo de preocupacin parece estar ausente todava. Ello nos obliga a volver sobre la medida propuesta en el plan de gobierno, con la cual iniciamos esta seccin.
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4.4 La conversin de escuelas unidocentes en polidocentes Retomemos, entonces, el tema de la conversin de escuelas unidocentes en polidocentes. Esta es una medida que ya se seala en el PEN, en el que se propone dotar de al menos dos docentes a cada escuela unidocente. No hay informacin disponible, sin embargo, sobre el avance de esta medida, y las estadsticas actuales en el MED muestran que se mantiene la proporcin y el nmero de escuelas unidocentes con relacin a perodos previos. Ms all de esta medida, sin embargo, es necesario sealar que aun transformando las escuelas unidocentes en polidocentes multigrado, la caracterstica multigrado no desaparece. Al respecto, es necesario sealar que la solucin para la escuela multigrado no es su mera desaparicin, la cual es, en la mayor parte de los casos, altamente improbable, dados los costos que supondra. Pero aun si no fuera as, hay evidencia suficiente que permite sealar que una escuela multigrado puede ser igualmente efectiva que una monogrado: diversos estudios han demostrado que los estudiantes de aulas multigrado logran el mismo rendimiento que sus compaeros de aulas monogrado (Veenman 1995 y 1996; Pratt 1986; Miller 1990; Little 1995; McEwan 1998), y que las aulas multigrado pueden ser un modelo viable e igualmente eficiente que las aulas monogrado (Miller 1990). Para que ello ocurra, se necesita no solo igualdad de condiciones e insumos lo cual no ocurre actualmente en el Per, donde las escuelas multigrado son las ms pobres del sistema, sino tambin la atencin integral de un conjunto de factores como capacitar a los docentes en metodologas adecuadas al aula multigrado; incentivar la produccin de materiales apropiados para usar con diversos grados; y brindar apoyo local y regional a estas escuelas incluido el acompaamiento pedaggico y una gestin ms eficiente, as como equipamiento e infraestructura adecuados y suficientes (Thomas y Shaw 1992; Ames 2004). Todo ello no descarta, claro est, la introduccin de nuevas tecnologas, pero como vimos en el punto anterior, esta debe ser parte de un conjunto ms amplio de medidas; es decir, de una intervencin integral.
5.
Reflexiones finales
Quisiera terminar este breve balance sealando algo que es bien sabido y, sin embargo, pocas veces se toma en cuenta. La educacin rural, como la educacin en general, no constituye una cuestin meramente tcnica o pedaggica. Es una empresa poltica, social y cultural. En tanto tal, est estrechamente relacionada con las identidades de los sujetos que intervienen en el proceso de aprendizaje: los maestros, los padres, los estudiantes. La postura que el presente gobierno manifiesta ante los pobladores rurales, por tanto, es sumamente relevante para
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comprender los alcances y los lmites de su apuesta por la educacin rural. En su conocido artculo sobre el sndrome del perro del hortelano, el presidente Garca dej bien claro su punto de vista sobre el pequeo productor rural, la comunidad campesina, el nativo selvtico [sic] e, incluso, los pescadores artesanales: una poblacin sin formacin ni recursos, que constituira una rmora para el desarrollo econmico y el progreso del pas, y sera culpable del atraso nacional y de la propia miseria en la que vive. Solo los grandes capitales privados o internacionales, para usar palabras del propio Garca, podran permitir que el Per aproveche sus ingentes cantidades de recursos naturales: bosques, tierra, agua y minerales son los ejemplos que usa. As, haciendo uso de la recurrente imagen del mendigo sentado en un banco de oro, que se atribuye a Raimondi para describir al Per, el presidente Garca retorna a discursos del siglo XIX, que, en aras de una mayor modernizacin, no dudaron en culpabilizar del atraso a la entonces mayoritaria poblacin rural e indgena sumida en la pobreza, olvidando sealar, sin embargo, que fueron tambin los grandes capitales de antao los que contribuyeron a crear dicha pobreza. Obviando un siglo de luchas por el reconocimiento de derechos y acceso a la ciudadana, el presidente Garca parece proponer la desaparicin de estos grupos en pos de la mediana y la gran propiedad. La imagen de los pobladores rurales que se trasluce en este discurso, de ms est decir, deja serias dudas con respecto al tipo de educacin que este gobierno pretende ofrecerles. No se han mencionado aqu aspectos relacionados con la cultura y las lenguas indgenas, dado que es materia de otro captulo en este mismo volumen, pero baste sealar que, en el marco esbozado por el presidente Garca, es poco o nada lo que las culturas locales rurales indgenas y no indgenas pueden ofrecerle al pas para su desarrollo y crecimiento. En este punto, no solo discrepo profundamente con la visin dominante del gobierno y con su nocin fundamentalmente economicista de desarrollo, sino que considero que con dicho mensaje enajena y subvalora al alumnado rural, a los padres de familia y a sus comunidades y, con ello, pone verdaderamente en peligro sus procesos de aprendizaje y desarrollo. En el artculo del perro del hortelano, no falta un prrafo dedicado a los (malos) maestros, y ya otro captulo de este volumen tratar ms en detalle el deterioro de la imagen del maestro que se ha logrado en este perodo. Qu podemos esperar, entonces, de la propuesta educativa del presente gobierno para la zona rural si las identidades de sus principales protagonistas y actores alumnos, maestros, padres y madres son atacadas por el mximo representante del gobierno? Cmo asegurarles que esa educacin que se ofrece es, efectivamente, lo mejor para ellos? Cmo no entender, entonces, su desconfianza? Ms all de los programas y proyectos, est nuevamente el tema de una poltica de educacin rural, y esta
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no puede desligarse de la poltica de desarrollo rural ni, de modo ms general, de la poltica de desarrollo del pas. Mientras esta ltima siga siendo hostil a las identidades, necesidades y derechos de los hombres, mujeres y nios rurales, el deterioro que presenta la educacin rural no ser fcil de superar. Y en este punto, los avances en este perodo son no solo pocos, sino que, en algunos aspectos escuetamente sealados en esta seccin, se ha producido un serio retroceso.
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El abandono de la educacin intercultural bilinge en la poltica educativa del APRA1

Lucy Trapnell Forero y Virginia Zavala Cisneros
1.
El marco de nuestro anlisis
Desde el inicio de su segundo gobierno, el APRA ha emitido un conjunto de decretos y normas que muestran una absoluta falta de sensibilidad frente a la realidad pluricultural y multilinge de nuestro pas. Estas medidas ponen en riesgo la formacin integral de los nios y nias de los pueblos originarios y atentan contra el derecho que tienen los pueblos indgenas a desarrollar procesos educativos a partir de sus culturas y lenguas. Como se sabe, este derecho no solo est consagrado en la Constitucin Poltica del Per y en la Ley General de Educacin sino tambin en el Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), suscrito por el Per en 1993, y en la Declaracin sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas, aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en setiembre del 2007. Como explicamos a continuacin, estas medidas son fruto de la ignorancia y responden a un enfoque de desarrollo neoliberal y tecnocrtico que desconoce los derechos colectivos de los pueblos indgenas. Entre octubre del 2007 y noviembre del 2008, en la edicin dominical del diario El Comercio, Alan Garca escribi un conjunto de artculos conocidos como La saga del perro del hortelano. En estos, expone una visin del desarrollo basada en la privatizacin y entrega de los recursos y paisajes naturales a los grandes inversionistas, con el fin de garantizar el crecimiento econmico del pas y su posicin competitiva en el mundo. Para lograr este propsito, Garca se propuso asegurar la puesta en valor de dichos recursos a travs de la dacin de un conjunto de medidas de excepcin. Para ello, se ampar en las facultades legislativas que le otorg el Congreso en el marco de la firma del Tratado de Libre Comercio (TLC) con Estados Unidos. En este contexto, el Ejecutivo promulg un conjunto
1 Agradecemos a Carmen Lpez, Liliam Hidalgo, Madeleine Ziga, Liliana Miranda, Mara Heise, Rita Carrillo, Mara Cortez y scar Chvez por haber colaborado con informacin valiosa para este balance.
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de decretos legislativos que ponen en peligro los derechos territoriales de los pueblos indgenas y que no fueron consultados previamente con ellos, como lo establece el Convenio 169 de la OIT. Las organizaciones indgenas han cuestionado la legitimidad de dichos decretos y han demandado su derogatoria. Sin embargo, esta posibilidad fue inicialmente negada por un gobierno autoritario que apuesta por una nica va de desarrollo presentada como una necesidad histrica y que descalifica a todos los que se pronuncien en contra acusndolos de enemigos. Finalmente, el gobierno se vio obligado a derogar dos de estos decretos, luego de una terca insistencia que gener un alto costo de muertos, heridos y detenidos. En efecto, en uno de los artculos de la saga, Garca utiliza el trmino enemigos para identificar a dos conjuntos de actores: los intelectuales y agitadores y los ignorantes. En este ltimo grupo, se encuentran las comunidades campesinas y los indgenas amaznicos. Segn Garca, ellos no tienen ninguna capacidad de razonamiento, y sus cuestionamientos carecen de validez, ya que son engaados fcilmente e incitados a protestar. Esta actitud autoritaria y arrogante explica la respuesta del gobierno frente a las movilizaciones efectuadas por las organizaciones indgenas en diferentes lugares del pas, que comenzaron en el ao 2006, cuando los achuares del ro Corrientes tomaron las instalaciones de una empresa petrolera en protesta contra la contaminacin del medio ambiente y de sus propios cuerpos. Las protestas se han repetido en el 2008 y en el 2009, en rechazo de decretos inconstitucionales dados por el Ejecutivo para debilitar los derechos territoriales de los indgenas y favorecer la entrega de sus recursos a empresas transnacionales. Como consecuencia de la vieja tctica del gobierno de dilatar el dilogo, se gener un conflicto en el que murieron injustamente tanto nativos como policas, y se declar un estado de emergencia que suspendi libertades personales y derechos polticos en las zonas ms convulsionadas. En este conflicto, el gobierno ignor los informes de la Defensora del Pueblo, del Comit de Especialistas de la OIT, de la presidencia del Foro Permanente de Naciones Unidas sobre Cuestiones Indgenas y de diversos constitucionalistas, quienes han demostrado la legitimidad de las demandas enarboladas por el movimiento indgena organizado. Las acciones que ha venido desarrollando el Ministerio de Educacin (MED) a lo largo de los ltimos dos aos se sustentan en el enfoque de una nica va de desarrollo antes mencionado y en una desfasada visin de la unidad nacional, basada en una sola lengua y cultura. As lo expres el ministro Jos Antonio Chang ante una pregunta de la congresista Mara Sumire en torno a la poltica de lenguas
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y culturas del gobierno y la situacin de la educacin intercultural bilinge (EIB), durante una sesin de la Comisin de Educacin, Ciencia, Tecnologa, Cultura, Patrimonio Cultural, Juventud y Deporte: Nosotros creemos que se deben respetar los idiomas nativos originarios andinos, amaznicos, pero es necesario tambin que en el pas haya una unidad lingstica. El pas tiene que tener una unidad lingstica, no podemos ir creando ms bien desunin lingstica (5 de setiembre del 2006, extracto de una transcripcin oficial del Congreso de la Repblica, resaltado nuestro). Esta visin tambin se revel cuando el MED ignor la existencia de lenguas originarias en la primera versin de los propsitos de la educacin bsica regular al 2021 del Diseo Curricular Nacional (DCN), pues en ellos solo inclua el dominio del castellano para promover la comunicacin entre todos los peruanos y el conocimiento del ingls como lengua internacional. Mientras que, en el contexto de la globalizacin, los pases desarrollados defienden sus identidades locales, mantienen sus lenguas y apuestan por el cosmopolitismo Espaa, por ejemplo, en el Per, este discurso, asumido de manera pasiva, repercute en el campo cultural, en el que se acepta el mandato occidentalizador sin dialogar, negociar ni resguardar condiciones locales. Amparados en estas ideas, los funcionarios del MED muestran que desconocen la existencia de pueblos con diferentes lenguas, visiones del mundo y conocimientos, y lo que esta diversidad implica en la tarea educativa. Debido a ello, las escuelas bilinges representan poco ms de 10% en el mbito nacional, aun cuando en el Per habitan 4.045.713 millones de indgenas, de los cuales 83% son hablantes de quechua, 11% hablantes de aimara y 6% pertenecen a otras comunidades lingsticas que tienen el castellano como segunda lengua (INEI 2007). Como lo ha sealado el Consejo Nacional de Educacin: Aunque los lineamientos de poltica del Ministerio de Educacin sealan como objetivo central el lograr equidad en la educacin, en los hechos an no existen prioridades claras en trminos de una atencin eficaz, con equipos tcnicos y recursos adicionales para enfrentar la desigualdad (Consejo Nacional de Educacin 2007: 5). Esto se evidencia en la ausencia de una focalizacin que brinde atencin especial a las poblaciones ms vulnerables. De hecho, cuando el MED da cuenta de las actividades que est ejecutando, no aparece la poblacin indgena como parte de
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ellas. Es como si no se pensara que existe una poblacin que tiene otras necesidades. Esta invisibilidad de la poblacin indgena se puede apreciar, por ejemplo, en la primera prueba censal que se tom a nios y nias de segundo grado en castellano en el ao 2006 o en el Programa Estratgico de Logros de Aprendizaje, cuyo diseo no contempla la diversidad cultural y lingstica del pas. Ahora bien, sera injusto afirmar que no se han desarrollado acciones a favor de las lenguas indgenas desde el MED. La Unidad de Medicin de la Calidad (UMC) ha mostrado apertura hacia esta problemtica y ha aplicado pruebas nacionales en algunas lenguas vernculas; la Unidad de Estadstica Educativa ha dispuesto que se realice la matrcula por lengua; la Direccin de Tecnologas Educativas ha desarrollado algunas iniciativas en quechua y el Programa Nacional de Movilizacin por la Educacin (pronaMa) ha alfabetizado en lenguas vernculas. Sin embargo, estas iniciativas constituyen actividades aisladas, que, adems, se han realizado sin coordinar con la Direccin de Educacin Intercultural Bilinge (DEIB) del MED. Es ms, muchas veces la DEIB no colabora con las acciones que realizan las unidades mencionadas, porque, por ejemplo, no les brinda la informacin que requieren con relacin al nmero de escuelas y docentes EIB. En otras palabras, todas las acciones anteriormente sealadas solamente muestran que en el MED hay funcionarios conscientes de la problemtica, pero lo que realizan no se articula en una poltica de EIB que implique a todo el ministerio. La poltica de EIB del gobierno, en realidad, se refleja en lo que realiza la DEIB, direccin que, desde el ao 2006, est subordinada a la Direccin General de Educacin Intercultural Bilinge y Rural (digEibir) y que actualmente es funcional a la visin poltica del gobierno aprista. En la DEIB se desarrollan actividades puntuales en algunas lneas de trabajo. As, por ejemplo, se producen materiales de forma participativa y se conducen procesos de normalizacin de lenguas en coordinacin con las regiones, y muchas veces a partir de la iniciativa de estas. Sin embargo, esto se realiza sin ningn plan estratgico orientado a ampliar la cobertura de la EIB y a fortalecer y dar sostenibilidad a las acciones efectuadas a lo largo de las ltimas dcadas en este campo. Asimismo, se carece de recursos humanos, de capacitaciones con propuestas claras, de presupuesto y de una capacidad propositiva que impacte en el interior del MED y que recoja las iniciativas e insumos que vienen de otras unidades. Por todo ello, las actividades realizadas de esta manera no repercuten a favor de las poblaciones indgenas. El Programa de Educacin en reas Rurales (PEAR), que funcionaba con un prstamo del Banco Mundial, tuvo que cerrar en el ao 2007 debido a que no pas la primera fase de evaluacin. Esto afect a la DEIB en recursos humanos y financieros, pues
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el grueso del presupuesto para la EIB provena de este programa, aun cuando muchas veces la direccin mostr incapacidad de gasto. As, mientras que con el PEAR la DEIB lleg a contar con cerca de 40 funcionarios y con un presupuesto de 43 millones de nuevos soles, actualmente quedan muy pocos recursos humanos y se trabaja solamente con un milln de nuevos soles. En el marco de este desmantelamiento de la DEIB en trminos de especialistas y presupuesto, esta direccin sigue sin tener claridad sobre la cantidad de escuelas que aplican la EIB, a pesar de que trabaja con una lista de cerca de 5.000 escuelas que supuestamente lo hacen. En realidad, no se trata de escuelas que tengan una propuesta de EIB a nivel institucional, sino de centros educativos donde trabajan o trabajaban docentes que alguna vez fueron capacitados por esta direccin. Es muy preocupante que se maneje una concepcin de escuela EIB que pasa solo por contar con docentes capacitados en EIB y no por la existencia de una propuesta EIB en la institucin, pues, a final de cuentas, una escuela se define como EIB si el docente que trabaja en ella aplica o no esta modalidad educativa. Esto trae mltiples problemas, pues se suele observar que, durante un ao, la escuela aplica la EIB, y al siguiente ao, ya no; tambin se puede notar que, en una misma escuela, el docente de primer ciclo la desarrolla y el de segundo ciclo no. Adems de este problema, la DEIB tampoco cuenta con una reflexin y enfoques claros sobre los logros de aprendizaje que se espera de los educandos de este tipo de centros educativos. En ese sentido, como veremos luego, tanto en trminos de informacin sobre escuelas como de reflexin sobre procesos de aprendizaje, la DEIB tiene muy poco que contribuir a las evaluaciones que se encarga de elaborar la UMC para nios y nias de escuelas EIB. En trminos de la oferta de EIB existente en el pas a nivel de educacin bsica regular (EBR), no ha habido muchos cambios con relacin a gobiernos anteriores. Segn Vsquez (2008), en la mayora de departamentos existe subcobertura. Actualmente, solo 11% de educandos y 18% de los centros educativos del nivel de primaria de zonas rurales y vernculo-hablantes tienen acceso formal a la EIB. El porcentaje de poblacin comprendida en EIB inicial es mucho ms bajo y, en secundaria, solo existe un par de iniciativas de EIB desarrolladas por organizaciones no gubernamentales. El cambio que ha generado este gobierno concierne a la educacin superior, pues mientras que hasta hace dos aos funcionaban al menos 14 institutos superiores pedaggicos que ofrecan esta especialidad sobre un total de 396 entre estatales y privados, actualmente todos estn cerrando la especialidad de EIB debido a la Resolucin Ministerial 0017, dada por el actual gobierno, que discutiremos ms adelante. Es importante mencionar tambin que, a pesar de que en Lima y Callao hay 17.704 indgenas en edad escolar, no existe ninguna oferta de educacin intercultural bilinge para estudiantes de habla verncula (Vsquez 2008). 99
2.
las medidas implementadas
Las medidas implementadas por el presente gobierno vienen acompaadas por un discurso sobre la necesidad de mejorar la calidad educativa del pas. No obstante, como veremos, estas demuestran una nocin de calidad que busca la estandarizacin y que no respeta la diferencia. De hecho, las normas que discutiremos posteriormente ponen en riesgo lo poco que se ha podido avanzar en el campo de la EIB a lo largo de los ltimos 30 aos y son una cara ms de la discriminacin de los pueblos indgenas de nuestro pas. En primer lugar, comentaremos la Resolucin Ministerial 0017, promulgada en enero del 2007, para normar el proceso de admisin en los institutos superiores pedaggicos (ISP). En segundo lugar, sealaremos los cambios que se han desarrollado en relacin con la capacitacin de maestros y la forma en que esto ha afectado a la EIB. En tercer lugar, presentaremos una seccin sobre EIB y evaluacin de los nios y nias y, finalmente, comentaremos la normatividad sobre los procesos de contratacin de maestros y su impacto en la calidad educativa.
2.1 La nota 14 y el fin de la formacin docente en EIB2 Quiz la medida que ha perjudicado en mayor medida la EIB ha sido la Resolucin Ministerial 0017, promulgada en enero del 2007, con el fin de normar el proceso de admisin en los ISP pblicos y privados, las escuelas superiores de formacin artstica y los institutos superiores que forman en carreras docentes, pues esta marca el inicio del fin de la educacin intercultural bilinge. Esta resolucin pretende asegurar el ingreso de alumnos con un buen nivel de formacin y un perfil adecuado para estas carreras. Con este fin, se dise un proceso que consta de dos etapas. La primera, de carcter eliminatorio, consiste en verificar el logro de capacidades comunicativas, lgico-matemticas y de conocimientos generales bsicos. La segunda incluye evaluaciones psicolgicas, vocacionales y de aptitudes personales con respecto a la modalidad, nivel y especialidad solo para quienes hayan obtenido 14 o ms puntos en la primera etapa. En el mbito nacional, solo 454 postulantes, de un total de 14.847, lograron pasar la segunda etapa de la prueba para el ingreso a los ISP en el 2007. En esta oportunidad no se abri ningn aula para la especialidad de EIB. En el ao 2008 ingresaron 12 de los 1.317 postulantes para esta especialidad y solo 4 lo lograron a inicios de 2009, lo cual representa 1% del total de los inscritos para esta carrera.
2 La informacin que aparece en esta seccin proviene de Zavala (2008) y de Trapnell (2008).
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El desempeo de estos estudiantes en las pruebas de ingreso a los ISP responde a una situacin que el propio sistema educativo ha creado y que ahora la gestin actual no quiere reconocer. El hecho de que los estudiantes de los pueblos indgenas sean los que tienen menos posibilidades para ingresar a los ISP se puede explicar a partir de dos factores. En primer lugar, sabemos que esta realidad revela las condiciones del servicio educativo que el mismo Estado ha generado, pues la educacin que se imparte en las zonas de poblacin indgena es de bajsima calidad y no prepara a los estudiantes para que se desempeen con xito en los exmenes de admisin a los ISP En segundo lugar, este hecho demuestra que . el sistema educativo nunca es neutral, y que las personas que han aprendido como primera lengua una lengua indgena y que han sido socializadas en matrices culturales que difieren de la occidental tienen que hacer mayores esfuerzos para desarrollar las habilidades supuestamente universales que subyacen a una prueba estandarizada como la que deben rendir para ingresar a los ISP Ambos . puntos explican por qu, en el mejor de los casos, un estudiante de poblacin indgena tendra que prepararse acadmicamente durante dos aos como mnimo si quiere pasar el mencionado examen. Esta es una prueba que se ha elaborado pensando en un estudiante que tiene al castellano como primera lengua, que ha sido socializado en una matriz cultural occidental y que ha estudiado en una buena escuela secundaria. Se trata de formas injustas de evaluacin que reflejan un sistema educativo antidemocrtico y que, adems, no logran medir otras dimensiones de lo que implicara ser un buen maestro para contextos de poblacin indgena, como el dominio de la lengua verncula. La nota 14 no constituye una manera de solucionar la baja calidad de la educacin peruana; ms bien, nos entrampa en un crculo vicioso y en una herencia colonial de larga data. El crculo vicioso radica en que las carencias que encontramos en muchos jvenes indgenas que han concluido la secundaria solo podran superarse en la medida en que el Estado se preocupe por implementar una EIB con calidad y pertinencia a lo largo de todo el proceso de formacin escolar. Se necesita partir de nuestra realidad y buscar estrategias institucionalizadas que permitan a los estudiantes superar las condiciones acadmicas en las que inician sus estudios. Por ejemplo, implantar una nota de suficiencia acadmica al finalizar los cinco aos de estudios tiene mucho ms sentido que impedir el ingreso a partir de un examen de admisin como el que funciona actualmente. Urgen medidas de accin afirmativa para estas poblaciones, en las que, para enfrentar la desigualdad, se focalice la atencin a los sectores ms vulnerables. Si los postulantes de los pueblos indgenas no logran ingresar a los ISP porque la educacin que les ha ofrecido el Estado no les ha brindado las condiciones
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necesarias para cumplir con sus exigencias, no habr ninguna posibilidad de incrementar la cobertura de la EIB en el pas. De esta manera, miles de nios seguirn sus estudios primarios en una lengua que desconocen, con todo lo que esto implica en trminos de calidad del aprendizaje. Adems, ello significar la negacin del derecho de los pueblos originarios a recibir una educacin basada en su lengua y en su cultura. Este es uno de los peligros de una poltica que pretende mejorar un aspecto de la educacin peruana sin tomar en cuenta la diversidad de situaciones en las cuales esta se desarrolla, y sin buscar estrategias de corto, mediano y largo plazo que permitan responder de una manera responsable a situaciones que el mismo Estado ha generado. Sorprende mucho que la digEibir-DEIB no haya podido hacer nada al respecto, pues se supone que est encargada de velar por el desarrollo de la EIB en el pas. Pareciera que esta direccin funciona como una mscara decorativa de la diversidad, que no logra tener ninguna injerencia en transformaciones sociales verdaderas.
2.2 La estandarizacin de la capacitacin Mientras que durante el anterior gobierno, mal que bien, la direccin encargada de la EIB realizaba capacitaciones de maestros en esta modalidad educativa, ahora se ha estandarizado y homogeneizado la capacitacin brindada por el MED. Desde el ao 2007 se desarrolla el Programa Nacional de Formacin y Capacitacin Permanente (pronaFcap), que est bajo la responsabilidad de la Direccin de Educacin Superior Pedaggica, que, a su vez, depende de la Direccin Nacional de Educacin Superior y Tcnico Profesional del MED. La capacitacin fue tercerizada a travs de universidades pblicas y privadas e institutos superiores pedaggicos pblicos, a pesar de que este tipo de instituciones no tenan experiencia de trabajo en procesos de capacitacin encargados por el MED. Esto ha trado como consecuencia que algunas instituciones hayan tenido que improvisar la nmina de capacitadores (Instituto de Pedagoga Popular 2007). Con el objetivo de levantar el nivel de los maestros, la capacitacin busca mejorar las competencias profesionales de los docentes de educacin bsica en las reas de comprensin lectora y matemticas, as como en el dominio de estrategias pedaggicas y conocimiento curricular. Estos temas han sido vistos como incompletos dentro de una estrategia de formacin integral del magisterio (Instituto de Pedagoga Popular 2007). Segn evaluaciones recientes del programa (Orihuela 2008), el plan de capacitacin docente adolece de problemas en su diseo, los que se estn agravando en la implementacin.
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Esta estandarizacin pone en riesgo la capacitacin en EIB, que ya de por s se encontraba muy debilitada. Una muestra de ello es que, en varios departamentos con estudiantes con lengua verncula, existe menos de un profesor capacitado en EIB por el MED por cada cien alumnos (Vsquez 2008). En esta nueva modalidad de capacitacin, los cursos y actividades que se imparten a los docentes que trabajan en escuelas EIB siguen el modelo de capacitacin para el nivel primario y secundario de EBR. Se trata de actividades y cursos relacionados con el rea de comunicacin, lgico-matemtica, la especialidad acadmica y el currculo. Si bien algunas instituciones comprometidas con la EIB toman en consideracin la lengua indgena y temas correspondientes a la EIB en las capacitaciones que imparten, desde el MED solo se aborda la comunicacin integral en castellano y, en el mejor de los casos, se ofrecen charlas sobre interculturalidad y sobre primera y segunda lengua, que resultan insuficientes para que los maestros implementen una EIB de calidad. Esto produce tensiones entre la DEIB y algunas instituciones que se encargan de desarrollar la capacitacin, pues, al final, el MED no reconoce lo que imparten estas instituciones al aplicar pruebas de salida que solo toman en cuenta su modelo. Un indicador de que el tema de la EIB se ha difuminado en la nueva modalidad de capacitacin es que, en la prueba de salida que se tom a los capacitados en el ao 2007, solo hubo una pregunta sobre interculturalidad. Segn nos han informado, el MED no tiene una propuesta especfica para la capacitacin en EIB, y la DEIB est sometida al sistema estandarizador que implementa el MED (Mara Cortez, comunicacin personal). No sorprende, entonces, que, en algunas regiones, se hayan presentado incoherencias entre el programa y los temas de capacitacin decididos desde sus propios Proyectos Educativos Regionales (Instituto de Pedagoga Popular 2007). Otro problema respecto a la capacitacin se refiere al tipo de maestros a los que se dirige. Mientras que hace unos aos la Direccin de Educacin Bilinge Intercultural realizaba las capacitaciones por zonas y por escuelas completas, actualmente estas se imparten a los maestros que rindieron la evaluacin censal. En estas nuevas circunstancias, 80% de los maestros que toman esta prueba son contratados, y al ao siguiente, suelen ya no estar en sus escuelas. Esto contribuye a que sea imposible llevar la cuenta sobre quin ha sido capacitado y quin no. Adems, no se ha dado seguimiento a los maestros que fueron capacitados en el ao 2007, mientras que, en el 2008, se inici la capacitacin de otros. Finalmente, es importante mencionar que, en este marco de estandarizacin de la capacitacin, la DEIB no trabaja de manera coordinada con el pronaFcap y esto influye en que los problemas se agraven an ms. En la evaluacin que se ha hecho recientemente sobre este programa (Orihuela 2008), se indica que no se
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trabaj el rea de EIB en forma sistemtica por ausencia de informacin bsica. El equipo del pronaFcap no tena informacin sobre cmo se estaba ejecutando la capacitacin en EIB. Esto se registra en la evaluacin como la deficiencia ms saltante que hemos encontrado en la ejecucin 2007. Todo ello no hace ms que corroborar la falta de articulacin entre las actividades de la DEIB y las del resto del MED.
2.3 Las paradojas de las evaluaciones nacionales de nios y nias de las escuelas EIB Apenas empez el perodo del actual gobierno, en el ao 2006, se implement la prueba censal en castellano para evaluar las capacidades de comprensin lectora de los alumnos de segundo grado. Esta disposicin constituy una muestra de falta de sensibilidad frente a la realidad pluricultural y multilinge de nuestro pas, pues ignor la existencia de 3.804 instituciones educativas oficialmente reconocidas como bilinges, en las cuales nios y nias aprenden a leer en una lengua originaria (Vsquez 2008). Cualquier educador estar de acuerdo en que es absurdo evaluar en castellano a nios y nias que estn aprendiendo a leer y escribir en su lengua verncula durante esos primeros aos y que, adems, estn aprendiendo castellano como segunda lengua. Por lgico que parezca, esto es algo que no se tom en cuenta cuando se dise la evaluacin censal de acuerdo con el presupuesto por resultados del Ministerio de Economa y Finanzas. En el ao 2007, se discuti la pertinencia de estas pruebas para nios y nias que tenan como lengua materna alguna de las lenguas vernculas de nuestro pas. Si bien anteriormente se haban impartido pruebas muestrales en quechua y en aimara, desde ese ao la UMC present la propuesta de evaluar con pruebas censales a nios y nias de cuarto grado que tuvieran una lengua nativa como lengua materna y que, adems, estudiaran en escuelas que fueran oficialmente EIB. As, en los aos 2007 y 2008, se aplicaron pruebas en aimara, awajn, quechua del Cuzco-Collao y shipibo-conibo. Es importante mencionar que estas iniciativas de implementar pruebas en lenguas vernculas no reflejan una demanda que venga del MED sino, ms bien, preocupaciones particulares de la UMC y de instituciones de la sociedad civil. Es ms: en la UMC declaran que en el MED no cuentan con interlocutores para esta empresa. La misma DEIB no colabora con la UMC para establecer niveles de logros para las pruebas o para determinar en qu escuelas se debera evaluar a los nios en lenguas vernculas. Debido a la subcobertura de la EIB, existe, adems, un grupo grande de nios y nias que tienen como lengua materna una lengua nativa, pero que no estudian en escuelas EIB, y no se sabe qu tipo de pruebas les corresponderan.
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El examen censal nico para todos los maestros del pas fue otra demostracin de la visin homogeneizadora del MED y de su poca valoracin de las habilidades que deben tener los maestros que trabajan en contextos bilinges y multilinges. Otra medida absurda, que felizmente fue rpidamente desechada debido al rotundo rechazo que gener, fue la dacin del Decreto Supremo 004-2008-ED, que plante como requisito para postular a una plaza que los docentes se hayan ubicado en el tercio superior del cuadro de mritos promocional de la universidad o del instituto en el que estudiaron. En el caso especfico de los docentes formados en las especialidades de EIB, este decreto ignor el hecho de que los maestros con dicho perfil no pueden ser fcilmente reemplazados sin que esto atente contra la calidad de la educacin y los derechos de los nios y nias a educarse en el marco de su cultura y lengua. No abundan docentes que puedan comunicarse con los alumnos y alumnas que tienen como lengua materna una de las 42 lenguas originarias que se hablan en el pas, y esto es particularmente cierto en el caso de la Amazona.
2.4 Las normas que orientan el proceso de contratacin de maestros y su repercusin en la calidad educativa Para el ao 2008, las normas que orientaron el proceso de contratacin de maestros exigieron el ttulo pedaggico y el logro de una calificacin de 55 puntos sobre 100 en una prueba elaborada por la Escuela de Administracin de Negocios para Graduados (ESAN), como condicin indispensable para poder concursar a una plaza de contrato. A raz de que miles de maestros fueron desaprobados como consecuencia de esta medida, el MED dispuso que fueran contratados segn estricto orden de mrito. No vamos a entrar en detalle sobre el hecho de que esta prueba ha sido cuestionada por varios especialistas. Lo que nos interesa enfatizar es que esta medida muestra la ignorancia acerca de las capacidades especficas desarrolladas por los maestros bilinges y la imperiosa necesidad de contar con ellos para el desarrollo de una educacin de calidad. Adems, entra en abierta contradiccin con el captulo de educacin bilinge intercultural de la Ley General de Educacin 28044 (LGE), que establece que es deber del MED promover, en las instituciones educativas para los pueblos indgenas, la incorporacin por nombramiento o contrato de personal docente indgena, hablante de la lengua del lugar donde ejercer su funcin (carE Per 2008). En esta lnea, se ha establecido el Reglamento de la Ley de Nombramiento de Profesores para su ingreso a la carrera pblica del profesorado. En su artculo 15, este considera la formacin y capacitacin especializada del profesor de EIB. En similar direccin, la Ley 27828 para la EIB (2002) plantea contar con docentes que dominen, adems del castellano, la lengua originaria de la zona en la que trabajan (Vsquez 2008). 105
En el ao 2009, el MED dictamin que los exmenes para la contratacin de maestros fueran diseados en cada regin. Sin embargo, mantuvo la medida referida a la contratacin de maestros segn estricto orden de mrito, en abierta contradiccin con las normas anteriormente citadas y con las disposiciones para la contratacin de docentes indicadas en la Directiva para el Desarrollo del Ao Escolar 2009. Segn esta, la DRE y UGEL cuando contraten a profesores para una IE pblica EIB debern cuidar que conozcan la cultura local y dominen la lengua originaria tanto en forma oral como escrita. Sin embargo, la terca apuesta del MED por una educacin castellanizadora y homogeneizadora nuevamente hizo que el conocimiento de la lengua y cultura de los nios y nias pasara a un segundo plano, y que no se consideraran las consecuencias que podra tener la contratacin de maestros castellanohablantes en instituciones educativas en las cuales los estudiantes tienen una lengua indgena como primera lengua. Considerando la LGE y las disposiciones vigentes para la contratacin de docentes, as como los derechos colectivos de los pueblos indgenas, algunos gobiernos regionales le han dado prioridad al tema del manejo de la lengua y no se han atenido al estricto orden de mrito. Sin embargo, en algunas regiones y localidades, las apuestas de las autoridades regionales por la contratacin de maestros capaces de desarrollar la EIB han entrado en contradiccin con el Sindicato Unitario de Trabajadores en la Educacin del Per (sutEp), que ha exigido que los contratos sigan el orden de mrito, sin importar si los maestros hablan o no la lengua de los nios y nias, ni las consecuencias que ello puede tener en la calidad del aprendizaje.
3.
la diversidad lingstica y cultural vista desde las regiones
Si bien desde el MED se puede apreciar un retroceso de la EIB, en las regiones se est desarrollando una movilizacin por la educacin que incluye una preocupacin por el tema de las lenguas y las culturas. Muchas regiones ya cuentan con sus Proyectos Educativos Regionales (PER), elaborados tcnica y participativamente, y ahora se encuentran formulando proyectos de inversin para iniciativas tales como la formacin de los docentes de su regin, la EIB en educacin inicial, diplomados para funcionarios intermedios, elaboracin de currculos regionales, programas de alfabetizacin, y aplicacin de evaluaciones del aprendizaje con carcter regional (Consejo Nacional de Educacin 2007: 3). Es ms: por la presin de los gobiernos regionales, a la primera versin de los propsitos de la educacin bsica regular al 2021 del DCN, que inicialmente solo contemplaba el aprendizaje del castellano y del ingls, se le logr aadir un prin-
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cipio referido a preservar la lengua materna y promover su desarrollo y prctica. Incluso, adems de los PER, varias regiones, desde sus diferentes instancias, han emitido ordenanzas en las cuales se plantea el uso de las lenguas originarias en el mbito educativo y en otros espacios de la vida pblica. Todo esto demuestra la existencia de una tensin entre el enfoque que maneja el gobierno central y la visin de los gobiernos regionales tanto sobre la diversidad cultural y lingstica del pas como sobre el futuro de la EIB. En varias regiones, existe la disposicin de ampliar y profundizar el trabajo en esta modalidad educativa y de extender el uso social de las lenguas originarias. Sin embargo, en la prctica, queda todava mucho por hacer en trminos de planificacin, definicin de estrategias e identificacin de actividades para garantizar que estas ideas se implementen y no queden solo como un listado de buenas intenciones.
4.
Reflexiones finales
Como se ha discutido en este documento, las medidas implementadas por este gobierno atentan seriamente contra la formacin integral de los nios y nias de los pueblos originarios y conducen a un grave retroceso de la EIB. Creemos que negar los derechos adquiridos por los pueblos indgenas durante dcadas constituye un delito. Asimismo, se ha visto que, a diferencia de otros pases, la poltica educativa peruana refleja una nocin de calidad y equidad que no respeta la diferencia, y que se enmarca en la visin neoliberal y tecnocrtica del presente gobierno. Proponemos que es urgente pensar en una poltica de equidad que implique un tratamiento diferenciado en funcin del reconocimiento de la diferencia y basado en criterios de calidad que tomen en cuenta aspectos culturales y lingsticos, con el objetivo de atender la problemtica educativa de los nios y nias indgenas. El gobierno aprista parece haber olvidado que la comunicacin es un tema central en todo proceso educativo, y que las medidas discutidas debilitarn la calidad educativa al promover el incremento de los ndices de desercin y repitencia.
carE pEr 2008 Educacin Intercultural Bilinge y participacin social: normas legales 1990-2007. Lima: MED, IDL y carE.
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consEjo nacional dE Educacin 2007 Balance de un ao de gobierno en educacin, en el marco del proyecto educativo nacional. Documento no publicado.
instituto dE pEdagoga popular 2007 Educacin: 365 das despus (balance de un ao de gobierno en educacin). Informe 63. Lima: IPP .
instituto nacional dE Estadstica E inForMtica 2007 Censo Nacional de Poblacin y Vivienda. Lima: INEI.
orihuEla, jos carlos (coordinador) 2008 Informe final. Presupuesto pblico evaluado. Programa Nacional de Formacin y Capacitacin Permanente del MED. Documento no publicado.
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zavala, virginia 2008 Derecho a la diferencia. Una reflexin a partir del decreto de la nota 14. El Dominical, Suplemento de Actualidad Cultural del diario El Comercio, 7 de diciembre.
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Los desafos
La escuela en el centro de la poltica educativa

introduccin
Susana Crdova vila1
Para quienes pudimos ejercer el derecho a la educacin, la escuela y su dinmica forman parte de nuestra historia de vida, de nuestro desarrollo. Fue importante para nosotros, lo es hoy para millones de nios, nias, adolescentes, jvenes y adultos que discurren en miles de instituciones educativas. Son estas las escuelas que queremos para el Per del siglo XXI? Son realmente la principal instancia de gestin del sistema educativo? Tienen la debida prioridad en la formulacin y ejecucin de la poltica educativa? Educan2 para el desarrollo humano,3 la democracia,4 el dominio apropiado de las destrezas esenciales y el impulso de actitudes creativas hacia la vida productiva, tales como la autonoma, la capacidad de iniciativa y de liderazgo, y las aptitudes para el trabajo en equipo y la disciplina?5 Es pertinente reflexionar sobre estas preguntas, porque las respuestas que se den decidirn el presente y el futuro de la escuela, su xito o su fracaso.
1 2 Educadora asociada a Foro Educativo. Directora general del Instituto de Fomento de una Educacin de Calidad, Instituto Educa. La educacin es un proceso de aprendizaje y enseanza que se desarrolla a lo largo de toda la vida y que contribuye a la formacin integral de las personas, al pleno desarrollo de sus potencialidades, a la creacin de cultura, y al desarrollo de la familia y de la comunidad nacional, latinoamericana y mundial. Se desarrolla en instituciones educativas y en diferentes mbitos de la sociedad (Ley General de Educacin 28044, artculo 2). El Consejo Nacional de Educacin (CNE), al plantear la transformacin nacional, dice: El desarrollo humano constituye, en rigor, el gran horizonte del pas que deseamos construir; abarca y da sentido a las dems transformaciones necesarias. Su contenido es tico y est dirigido a hacer del Per una sociedad en la cual nos podamos realizar como personas en un sentido integral (Consejo Nacional de EducacinMinisterio de Educacin 2007: 22). Una educacin transformada es indispensable para la democracia pues formar ciudadanos alejados de las prcticas y valores que hacen posible el autoritarismo, la exclusin y la violencia. La educacin bsica ha de impulsar la vida democrtica al moldear personalidades autnomas, con iniciativa y conscientes de los derechos propios y ajenos [] la educacin debe ser la primera experiencia de los peruanos sobre el valor de las leyes, el dilogo, la participacin, las instituciones y la coexistencia pacfica (Consejo Nacional de Educacin-Ministerio de Educacin 2007: 28). Una educacin renovada debe generar esos cambios en la educacin (Consejo Nacional de Educacin-Ministerio de Educacin 2007: 28).
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La realidad actual de la escuela peruana habla de ella misma, pero tambin de lo que somos y queremos ser; por tanto, su transformacin demanda reformas en el Estado y la sociedad. Tener las mejores escuelas, los mejores docentes y una educacin de calidad con equidad reflejar la imagen de nosotros mismos que queremos construir y con la que deseamos vivir (Consejo Nacional de Educacin-Ministerio de Educacin 2007: 29). Diversas administraciones gubernamentales, as como instituciones pblicas y privadas, han declarado el papel crucial de la educacin en el desarrollo del pas. En el Proyecto Educativo Nacional al 2021: La educacin que queremos para el Per (PEN), elaborado por el Consejo Nacional de Educacin (CNE), se expresan los consensos obtenidos. Su aprobacin en el gobierno del presidente Alan Garca, va Resolucin Suprema 001-2007-ED, del 6 de enero del 2007, gener muchas expectativas.6 Han transcurrido los meses, y si bien se han tomado medidas y realizado acciones varias, estas an resultan insuficientes. Concretar la ilusin de un quinquenio que priorizara la educacin supona compromisos concretos para nuestros gobernantes y la ciudadana. Pasar del discurso a la ejecucin de las polticas implicaba avizorar una visin de futuro, una mirada esperanzadora del Per hacia la escuela como eje de la poltica educativa. Transformar la educacin de los nios y nias es un enorme desafo para un pas, para su gobierno; obliga a dejar personalismos y las medidas de corto plazo, aisladas, desarticuladas y efectistas. Siendo momento de reflexin, resulta oportuna la evaluacin realizada por el CNE en torno a los logros y las dificultades que tuvo el PEN durante el ao 2008.7 Con estas lneas, pretendemos tambin aportar al balance: analizar la poltica educativa para la escuela a la luz del PEN; estudiar la misma escuela desde una perspectiva integral, en su dimensin pedaggica y de gestin, para replantear los temas de la autonoma y la descentralizacin sin olvidar que la escuela es una y diversa; y esbozar algunos retos para que el Estado y la sociedad contribuyan a perfilar la escuela que necesitamos. Una escuela en soledad no produce el cambio; pero sin la escuela, el cambio educativo no es posible. Su propsito fundamental, ver a estudiantes logrando aprendizajes de calidad y alcanzando una formacin integral, es el anhelo de maestras y maestros; es y debe ser un propsito compartido.
6 7 Discurso del presidente Alan Garca al lanzar el Proyecto Educativo Nacional, 5 de enero del 2007. Disponible en <http://www.presidencia.gob.pe/discurso.asp>. Esta evaluacin se ha desarrollado desde una ptica objetiva, veraz, y que va acompaada de las recomendaciones que el CNE considera pertinentes para el cumplimiento de los seis objetivos estratgicos que contienen el PEN [] nos anima el propsito de seguir buscando una educacin de calidad, sin exclusiones para todos los peruanos y para que no dejemos de considerar al Proyecto Educativo Nacional como un desafo compartido (Consejo Nacional de Educacin 2009: 7).
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1.
El Gobierno del APRA y su poltica educativa
La educacin es para nosotros el instrumento fundamental de desarrollo de nuestra sociedad, de promocin de la verdadera riqueza de los peruanos. La educacin es para nosotros el instrumento de la liberacin y el instrumento del crecimiento de nuestro pas. Alan Garca, Discurso de lanzamiento del PEN Los diversos mensajes presidenciales han insistido en la relevancia de la educacin y en el nfasis de determinados temas relacionados con ella. En el 2006, la descentralizacin de la educacin primaria se vincula a la municipalizacin y a la concertacin en un comit local de gestin educativa para lograr eficiencia en la gestin.8 Ningn ministerio ni funcionario central, por iluminado que sea o bien intencionado que se sienta, podr conducir concreta y eficientemente miles de escuelas en miles de lugares. Hay que entregar a los municipios los recursos destinados a cada plantel y la responsabilidad de concertar su gestin concreta con la comunidad, con los padres y docentes.9 La formacin de los docentes debe ser continua y evaluada para saber cmo va la escuela: La formacin de los maestros y los profesores, elemento hoy en discusin, en ruptura, en punto de nacimiento y de conflicto que como todo nacimiento supone, que es pasar del captulo de una educacin un poco pasiva al captulo de una formacin continua, esforzada y permanente que requiere estndares de formacin docente, de capacidades docentes medibles y permanentemente constatables a lo largo de los aos para saber cmo va esta escuela, cmo va este grupo de maestros, cmo va este sector del saber y cubrir los vacos que eso significa.10 En el 2007, la descentralizacin, la educacin y la lucha contra la pobreza son sealadas como las grandes reformas que lograr el gobierno. Se menciona que, a travs de la educacin, se producir la transformacin cultural, espiritual y moral. Se plantea el aumento de un 30% en el nivel de comprensin lectora y del
8 Mensaje a la nacin del presidente Alan Garca al asumir el mando presidencial, 28 de julio del 2006. Disponible en <http://www.presidencia.gob.pe/mensaje.asp>. 9 Mensaje citado. 10 Discurso del presidente Alan Garca al lanzar el Proyecto Educativo Nacional, 5 de enero del 2007. Disponible en <http://www.presidencia.gob.pe/discurso.asp>.
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razonamiento matemtico de los estudiantes, con lo que dejaremos de ser uno de los ltimos pases del mundo para estar en la mitad superior de la educacin mundial.11 En el 2008, se da cuenta del trabajo para aumentar la calidad de la educacin y erradicar el analfabetismo. Se brinda informacin acerca de las metas y la inversin en capacitacin docente; la evaluacin de los docentes contratados y el examen para postulantes a institutos pedaggicos con nota mnima de 14; la entrega de computadoras a profesores y alumnos; la distribucin de textos, cuadernos de trabajo, manuales para docentes y para padres; el comienzo de la televisin educativa para una meta de 5.000 colegios; la construccin de escuelas; y la primera transferencia directa de 270 millones a directores y asociaciones de padres de familia (apaFa) de 40.500 colegios, para el mantenimiento bsico de las aulas, que albergan a 6 millones de estudiantes.12 Resulta oportuno recordar las funciones del Estado, normadas en diversos dispositivos, para promover la universalizacin, la calidad y la equidad de la educacin con pleno ejercicio de su papel13 y con una gestin descentralizada, simplificada, participativa y flexible del sistema educativo nacional, que no excluye la participacin de la sociedad a travs de los consejos educativos.14 Los objetivos de la gestin educativa sealados en la ley insisten en darle a la escuela las condiciones para su transformacin.15 EL PEN tambin aporta anlisis y polticas en esta orientacin. Por esta razn, bien seala Bello (2009) que, al haberse promulgado el PEN, el anlisis de la poltica educativa tiene que hacerse en este marco estratgico oficial de polticas de Estado en educacin; se trata de decir con transparencia si las muchas acciones realizadas han conseguido generar en las escuelas los cambios integrales previstos en el PEN.16 La centralizacin de la gestin pedaggica y administrativa de las escuelas pblicas ha limitado sus facultades y recursos para el desarrollo autnomo (Bello 2002), a lo que hay que sumar las inequidades del sistema, que producen tambin desiguales oportunidades para la autonoma. El papel del Estado resulta,
11 Mensaje a la nacin del presidente Alan Garca, 2007. Disponible en <http://www.presidencia. gob.pe/mensaje.asp>. 12 Mensaje a la nacin del presidente Alan Garca, 2008. Disponible en <http://www.presidencia. gob.pe/mensaje.asp>. 13 Ley General de Educacin 28044, artculo 21. El rol del Estado es normativo, promotor, compensador, concertador, articulador, garante, planificador, regulador y financiador de la educacin nacional. 14 Ley General de Educacin 28044, artculo 63. 15 Ley General de Educacin 28044, artculo 64. 16 Pronunciamiento por la educacin peruana. Una mejor educacin demanda cambios inmediatos en el gobierno y la sociedad, suscrito por personalidades que expresan su opinin sobre la educacin y publicado el 14 de febrero del 2009. Disponible en <http://www.foroeducativo. org/site/index_detalle.php?v_codigo=224&v_codigo_menu=78>.
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por ello, esencial para normar, planificar, compensar y regular las diferencias que existen entre regiones, provincias y localidades (Neirotti 2008; Helfer, Pascasio, Tovar y Alvarado 2006). Asimismo, es necesario debatir la Ley de Organizacin y Funciones (LOF) del Ministerio de Educacin y su matriz de competencias, as como el proyecto de norma elaborada por este, ya que no propone una modalidad explcita de cmo vincular a la escuela con la reestructuracin del sector Educacin (Consejo Nacional de Educacin 2009: 21). Las polticas educativas no pueden construirse dejando de lado la escuela, pues esta nos resulta crucial en la construccin de la identidad y la nacin. Se requiere la coherencia de una nacin con sus polticas; dice bien el presidente Garca: Deseamos dejar para nuestro futuro posibilidades mayores en bien de las prximas generaciones, y creemos que el anlisis, el pensamiento, los dilogos, el trabajo realizado por mltiples equipos interdisciplinarios de expertos, de estudiosos, debe ser asumido y recogido por el Estado en este Proyecto Educativo Nacional.17
2.
El PEn y sus medidas para la escuela
Las prximas generaciones tendrn que recibir algo mejor que lo que nosotros recibimos y eso pasa por la educacin. Hablemos seriamente y comprometmonos a cumplir este Proyecto Educativo Nacional dejando que cada gobierno insista en un tema, pero teniendo todos el objetivo que debemos cumplir. Alan Garca, Discurso de lanzamiento del PEN El PEN seala que el ejercicio del derecho a la educacin debe ser una experiencia de disfrute y de enriquecimiento de nuestra humanidad; por ello, uno de los cambios pasa por hacer de cada escuela un lugar de aprendizaje autntico y pertinente, de creatividad e innovacin y de integracin en una convivencia respetuosa y responsable en el ejercicio de deberes y derechos (Consejo Nacional de Educacin-Ministerio de Educacin 2007: 40), lo cual supone organizar una gestin y ejercicio docente de excelencia que tambin aporta a una sociedad educadora al romper las fronteras de la escuela.
17 Discurso del presidente Alan Garca al lanzar el Proyecto Educativo Nacional, el 5 de enero del 2007. Disponible en <http://www.presidencia.gob.pe/discurso.asp>.
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Existen consensos que estn a tono con los cambios que deben operarse en la escuela y, por tanto, en el papel de la sede central y de las instancias intermedias. Como seala el CNE, en el mbito nacional deber asumirse un liderazgo responsable por los aprendizajes de los estudiantes, un rol de liderazgo no de simple administrador para lograr polticas eficaces, articuladas y continuas que garanticen la compensacin de diferencias y el financiamiento necesario (Consejo Nacional de Educacin-Ministerio de Educacin 2007: 44). Toca al Ministerio la gestin corresponsable con las regiones; al Sistema Nacional de Evaluacin Acreditacin y Certificacin Educativa, la evaluacin externa de los aprendizajes e instituciones; y al CNE, ocuparse de las polticas de Estado. Se redefinen tambin las polticas regionales y locales para que las escuelas tengan poder de decisin. En el nivel de las instituciones educativas, estas funcionan con poderes de decisin en cuanto a la conduccin pedaggica, la seleccin de personal y el manejo del presupuesto. Las IE tienden a constituir redes para compartir aprendizajes y recursos que no podran tener todas individualmente.18 Es fundamental el desarrollo y el fortalecimiento de las capacidades de las escuelas y redes para que, en mejores condiciones, asuman nuevas responsabilidades de manejo autnomo de su presupuesto, seleccin y salida del personal docente, rendicin de cuentas sobre los resultados de los aprendizajes logrados.19 Las nuevas prcticas pedaggicas y de gestin deben acoger a todos fomentando el mejor clima institucional en la escuela,20 prcticas que preparan para las relaciones interinstitucionales y articulaciones territoriales21 en vista del desarrollo local. Esto favorece el funcionamiento adecuado de las redes escolares territoriales y comunidades distritales de aprendizaje. Instancias de participacin social como el Consejo Educativo Institucional (conEi), el Consejo Participativo Local (copalE) y el Consejo Participativo Regional (coparE) favorecen la consulta y concertacin entre el Estado y la sociedad civil. Otros aspectos como la articulacin entre la
18 Se habla tambin de un nuevo organigrama para el sistema educativo (Consejo Nacional de Educacin-Ministerio de Educacin 2007: 44). 19 Vase el PEN (Consejo Nacional de Educacin-Ministerio de Educacin 2007: 102-103). 20 Vase el objetivo estratgico 2, resultado 2 del Proyecto Educativo Nacional (Consejo Nacional de Educacin-Ministerio de Educacin 2007: 72-75). 21 En la actualidad, los centros educativos funcionan en un estado de aislamiento, sin poder de decisin y sin presencia significativa del Estado en el apoyo tcnico a la enseanza y en la gestin escolar. Con el fin de asegurar aprendizajes efectivos, se precisa superar esa situacin mediante la gestacin de redes territoriales que permitan vincular instituciones educativas de un mismo distrito o por cercana territorial, segn convenga, para propiciar relaciones de colaboracin que contribuyan a fortalecer su autonoma (Consejo Nacional de EducacinMinisterio de Educacin 2007: 102).
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educacin bsica y la educacin superior; el incremento de presupuesto con criterios de equidad, calidad y eficiencia; y una sociedad educadora comprometida con sus ciudadanos y su comunidad son tambin claves (Consejo Nacional de Educacin-Ministerio de Educacin 2007). La revaloracin de los maestros, sumada a su preparacin para un alto desarrollo profesional, es indispensable. Un sistema integral de formacin docente, a tono con los avances de la pedagoga y la ciencia, las prioridades educativas y la realidad local, regional y nacional, aportar a la creacin de comunidades docentes de excelencia (Consejo Nacional de Educacin-Ministerio de Educacin 2007). Las medidas del PEN para la escuela se orientan hacia la calidad, la equidad, la interculturalidad y la cohesin social; consideran la realidad compleja de la escuela y, por ello, proponen polticas diversas para afrontar su labor educativa de manera integral, sin descuidar a los grupos ms vulnerables. Dice Bello (2009) que realizar el PEN supone poner en marcha una autntica reforma de la educacin; implica, para el Estado, transformar procesos y resultados de su accin educativa, comenzando por sustituir la imposicin vertical de medidas aisladas por procesos de participacin y movilizacin social, en aras de lograr objetivos compartidos y articulados al Proyecto. Nos sumamos a quienes comparten esta opinin.
3.
la escuela y sus procesos de gestin pedaggica e institucional en el marco de la autonoma y la descentralizacin
La escuela como centro de decisiones y los directores escolares con mayores atribuciones y responsabilidad podrn impulsar la calidad educativa. Alan Garca, Mensaje a la Nacin, 2007 El fin de la escuela es el logro de los aprendizajes y la formacin integral de sus estudiantes. Para alcanzarlo, se plantea que la escuela sea centro de decisiones, primera instancia de gestin del sistema educativo descentralizado.22 La ley le otorga diversas funciones para planificar, organizar, conducir y evaluar sus procesos de gestin institucional y pedaggica. Entre otras, puede realizar su diversificacin curricular, proyectos de innovacin pedaggica y de gestin, investigacin educativa, formacin y capacitacin permanente, prestando el servicio educativo segn las necesidades de los estudiantes y en los entornos que mejor favorezcan su aprendizaje e insercin en la comunidad.23
22 Ley General de Educacin 28044, artculo 66. 23 Ley General de Educacin 28044, artculo 68.
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La autonoma y descentralizacin en la escuela no pueden abordarse sino como parte de un proceso de transformacin del sistema educativo y de los procesos internos y externos de la propia escuela. No dependen solo de ella misma, pues la experiencia actual nos muestra que si no se generan condiciones ptimas y se compromete a diversos actores e instituciones pblicas y privadas, entonces las polticas se tornan grises e inanimadas.
Escuela y autonoma Ms all de los debates que han surgido en torno a la autonoma escolar, el sentido comn nos dice que ninguna poltica o medida es capaz de asegurar automticamente el cambio educativo; centrarnos en el fin y no en el medio o instrumento para alcanzarlo implica cambios de todo tipo en el sistema: cambios educativos, culturales, polticos, econmicos, etctera. El desarrollo de mayores capacidades en los recursos humanos es, a nuestro entender, un factor decisivo para que la escuela se gobierne integralmente; la asociacin de los procesos de gestin pedaggica y gestin institucional debera orientar la toma de decisiones responsable sobre las iniciativas pedaggicas o de autogestin pertinentes para transformar la escuela orientndola hacia la excelencia. La organizacin de la gestin es un aspecto clave para implementar los proyectos de cambio. La participacin de los distintos actores de la comunidad educativa, de acuerdo con sus roles y funciones, contribuye a ponerlos en marcha; ofrece una oportunidad para desplegar el trabajo personal y colectivo, en funcin del propio desarrollo y el de la escuela, sin perder de vista el contexto social que la rodea. La escuela debe ser gobernada con sabidura para que la gestin sea una experiencia de aprendizaje para todos al decidir, conducir, evaluar e informar; la gestin integral se sostiene en el compromiso de sus miembros. El director es conductor, maestro gestor. Les corresponde a los maestros y las maestras un papel esencial, pues una escuela autnoma necesita lo mejor de los docentes. La habilidad del profesor radicar, principalmente, en encontrar las mejores alternativas de actuacin en escenarios complejos y diversos, a fin de aprovechar y orientar en el uso de una variedad casi infinita de saberes y recursos tecnolgicos para el aprendizaje y el pensamiento autnomo [] para aplicar metodologas muy interactivas [] para formar la personalidad de quienes estn a su cargo y para contribuir en tareas de integracin social. Una amplia cultura reflejada en competencias interdisciplinarias y multidisciplinarias es parte indispensable del perfil del nuevo educador (Daz 2009: 26). 118
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Habindose aprobado la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo (LOPE), la LOF del MED debera vincular a la escuela con la reestructuracin del sector para garantizar una estructura funcional a partir de la centralidad de la institucin educativa e incorporar a la Matriz de Delimitacin de Competencias y Distribucin de Funciones las que le correspondan a la escuela (Consejo Nacional de Educacin 2009: 21-22). El CNE recomienda a las regiones que, en el mbito local y regional, se reformen las instancias educativas asumiendo sus nuevas competencias, las que deben definirse en el marco de la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo y de las competencias que se asignen a las instituciones educativas (Consejo Nacional de Educacin 2009: 23). Los conEi, los coparE y los copalE tienen un papel que cumplir: apoyar la gestin educativa y ejercer la vigilancia ciudadana (Consejo Nacional de Educacin 2009). Lograr un buen gobierno en el sistema educativo partiendo de las instituciones educativas es indispensable. Esto supone poner orden y concierto en toda la gestin educativa. El desafo es hacer que este orden sea democrtico (Helfer, Pascasio, Tovar y Alvarado 2006: 20).
Escuela y descentralizacin La escuela existe y vive en todos los pueblos, cercana a las comunidades costeas, andinas y amaznicas de las 25 regiones del pas. El proceso de descentralizacin no es suficiente para transformarla, pero es necesario hacerlo en sus diversos niveles. Tambin el sistema educativo debe transformarse de raz. Para abordar este desafo hace falta una conjuncin de esfuerzos. Las instancias superiores del sistema educativo deben empoderar las escuelas, brindarles mayores mrgenes de accin y dotarlas de recursos y capacidades; las organizaciones de la sociedad civil pueden proveer saber acadmico (Neirotti 2008: 224). En las instancias administrativas intermedias deben producirse cambios como producto de la descentralizacin educativa: cambios en las funciones, en el perfil de sus funcionarios y en los aspectos administrativos. Su redefinicin en funcin del objetivo de la educacin y el fin de la escuela las vincula al asesoramiento, seguimiento y evaluacin del proceso de enseanzaaprendizaje.
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La transferencia de funciones a la escuela plantea retos al gobierno local, regional y nacional, as como tambin a los distintos actores sociales. La autonoma y descentralizacin pueden incrementar la capacidad de toma de decisiones en la escuela, pero no pueden concretarse sin la responsabilidad, el trabajo y el compromiso de los agentes en la toma de decisiones, en el compromiso colectivo y en el aprendizaje de la organizacin (Bolvar 2005: 873). Es necesario contar con la informacin de los logros y limitaciones del Plan Piloto de Municipalizacin para perfilar el papel educativo de los gobiernos locales en el marco del debate de la matriz de competencias y distribucin de funciones entre los tres niveles de gobierno que seala el proyecto de LOF. Los gobiernos locales deben tener un rol subsidiario, dando peso a la institucin educativa (Consejo Nacional de Educacin 2009: 22-23). Coincidimos con Hugo Daz cuando habla de las respuestas que la escuela tiene que dar hoy: Todo el progreso que hemos vivido en las ltimas dcadas del siglo pasado y en los primeros aos de este siglo, cuestiona de una u otra manera a las instituciones educativas y sugiere la necesidad de contar con respuestas y medidas oportunas que hagan frente a la dinmica sucesin de acontecimientos, los cuales se producen cada vez ms rpidamente (Daz 2009: 3). Una nueva escuela peruana ser aquella que se recree a s misma a partir de todo lo acumulado, la que recoja la sabidura del conocimiento ya producido, del saber cientfico y tecnolgico;24 pero tambin sus aprendizajes, su propia experiencia y sus proyecciones respecto al futuro deseado. Es una escuela que podr dar respuestas a los estudiantes, al pas, si se pone en la va de la transformacin, sabiendo hacia dnde va y contando con el respaldo del Estado y la sociedad. Esta transformacin es diversa, pero no anrquica, sino que cuenta con ejes comunes de poltica educativa para un pas diverso, pluricultural y multilinge. La escuela, ubicada en el centro de la poltica educativa, es responsabilidad de todos los sectores pblicos. Educar en la escuela con un enfoque de desarrollo humano implica realizar acciones y ejecutar proyectos integrales tanto en la propia escuela como en su entorno. Se deben ofrecer las llamadas condiciones de educabilidad para procurar que sobre todo los nios y las nias cuenten con el
24 El rol de las nuevas tecnologas es ayudar a potenciar y consolidar los cambios y no ser el eje de estos. No se trata simplemente de amoldar la pedagoga a la tecnologa, sino de beneficiarse de las posibilidades innovadoras que ella le brinda (Daz 2009: 13).
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mejor contexto para educarse. Las polticas de mejoramiento del salario docente, la formacin continua, etctera, son imprescindibles para que se produzca una verdadera transformacin educativa. Ansiamos un Estado responsable de todos los peruanos. El Proyecto Educativo Nacional tambin manda realizar una gran transformacin pedaggica de la educacin escolar. Como dira Jos Antonio Encinas, una pedagoga creada para formar siervos resignados y pasivos no puede usarse para educar los ciudadanos participativos, emprendedores, productores de conocimientos y generadores de bienestar que necesita el Per del siglo XXI. La reforma de la educacin se tiene que vivir en todas y cada institucin educativa del pas como una experiencia intensa de autoevaluacin y de cambio colectivo, apoyada por procesos de capacitacin pertinente y de acompaamiento orientador (Bello 2009).
4.
Retos para el Estado y la sociedad
Deseamos dejar para nuestro futuro posibilidades mayores en bien de las prximas generaciones, y creemos que el anlisis, el pensamiento, los dilogos, el trabajo realizado por mltiples equipos interdisciplinarios de expertos, de estudiosos, debe ser asumido y recogido por el Estado en este Proyecto Educativo Nacional. Alan Garca, Discurso en el lanzamiento del PEN La educacin es un derecho fundamental que el Estado debe garantizar a sus ciudadanos. Una educacin integral con calidad y equidad es uno de sus retos, al cual la sociedad est llamada a contribuir. Una educacin inclusiva, con financiamiento adecuado y polticas compensatorias para superar las desigualdades. Dejar para nuestro futuro posibilidades mayores en bien de las prximas generaciones exige contar con una mejor educacin y, por tanto, hace necesario introducir cambios inmediatos en el gobierno y la sociedad. La escuela es una y al mismo tiempo diversa, y, por eso mismo, una fuente de riqueza intercultural, de encuentro entre culturas para la convivencia armnica, de prctica democrtica, de ejercicio de la tolerancia, de conducta tica. Siendo una y diversa, est llamada a responder al aprendizaje pertinente de sus estudiantes en el medio en el que se desenvuelve.25
25 Cada institucin de enseanza debe tener la capacidad de crear sus propias formas de enfrentar su problemtica y llevarlas a la prctica (Daz 2009: 28).
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El Ministerio de Educacin est llamado a promover la autonoma de la escuela consensuando un modelo integral de gestin y la formacin de gestores de la educacin (Consejo Nacional de Educacin 2009: 22). Es evidente que la gestin involucra lo institucional y lo pedaggico: se requiere volver a observar qu ocurre en el aula, fortalecer este espacio y la actividad del docente (Neirotti 2008: 71), ya que el aula y los procesos de enseanza y aprendizaje se erigen en el ncleo de cualquier propuesta de cambio (Bolvar 2005: 876). Ningn proceso de cambio educativo puede relegar la misin central del profesor en el desarrollo eficaz de la formacin de los estudiantes en todas las dimensiones del desarrollo humano, en el aula y la escuela. Los planes de mejora deben favorecer e incrementar la calidad de educacin recibida por todos los alumnos en condiciones de equidad en todas las escuelas (Bolvar 2005: 876). El aporte del maestro en la construccin democrtica de la comunidad educativa contribuye a la labor eficaz del conEi y a la ejecucin del proyecto educativo de la escuela. S, la comunidad no se decreta: se construye entre todos sus miembros. Ser y vivir como comunidad de aprendizaje en la escuela es tambin un proceso complejo, pero posible cuando se tiene un proyecto comn. Dada la magnitud de los cambios que se deben operar, el papel que cumple cada miembro y el de todos en conjunto debe ser motivo de reflexin y dilogo durante el proceso de formacin de capacidades y actitudes que programe cada escuela. No es este el nico factor, pero s es indispensable, ya que la llamada dimensin subjetiva de los actores del proceso pedaggico fortalece o debilita una comunidad, pudiendo condicionar sus resultados. Hay evidencias para sospechar que una debilidad de las polticas focalizadas ha sido la no incorporacin de aspectos culturales de los actores. Pese a que se corrobora una y otra vez que una de las claves de las escuelas exitosas en sectores de pobreza est justamente en el manejo de la subjetividad: las buenas escuelas cuentan con comunidades motivadas, comprometidas con el proceso educativo, con maestros y padres que creen en sus alumnos y sus posibilidades futuras, con directivos que creen en sus maestros (Garca Huidobro, citado en Neirotti 2008: 102). Una escuela como comunidad de aprendizaje vela por sus estudiantes, valora a sus maestros, apoya la labor del director, incorpora a las familias en el proceso educativo, forma a todos sus miembros, se articula en red con otros, educa a su localidad y promueve el desarrollo.
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La escuela es, pues, un lugar privilegiado para el aprendizaje, pero no es el nico lugar donde se aprende. Se aprende ms en una escuela que se inserta en su comunidad local; esta ltima tiene el derecho y el deber de contribuir a la calidad y equidad de la educacin, al desarrollo de la cultura y al fomento de los valores democrticos. Es comn pensar que el lugar donde se adquieren los aprendizajes necesarios para la vida es la escuela o la universidad. Se suele perder de vista que la accin de los municipios, empresas, partidos polticos, de las mismas familias y los medios de comunicacin son lugares de aprendizaje que, de converger en propsitos comunes, podran llegar a constituir una Sociedad Educadora (Consejo Nacional de Educacin-Ministerio de Educacin 2007: 129). Una sociedad educadora asume su responsabilidad educativa con sus ciudadanos; con la educacin bsica, pero tambin con los otros niveles y modalidades del sistema educativo. Su aporte en la definicin de las polticas educativas, en el desarrollo de programas y proyectos, en la creacin de un entorno social favorable al aprendizaje, en el desarrollo de una cultura responsable,26 contribuyen a la asuncin del espacio pblico y las diversas relaciones sociales que all se producen como modelos de formacin democrtica (Consejo Nacional de EducacinMinisterio de Educacin 2007: 129). Finalmente, no son pocos los que piden una reingeniera de la gestin y, por tanto, del modelo de administracin educativa. Tener una visin clara del papel del Estado en la educacin y de la escuela que queremos permitir el desarrollo de una verdadera autonoma y descentralizacin en la escuela, como primera clula del sistema educativo (Daz 2009). Quiz falta una estrategia mejor intencionada y graduada de transferencia de esa autonoma. Una que priorice aquellas funciones que ms influyen en la elevacin de los resultados educativos, en especial, las que se relacionan con la adaptacin e implementacin de los planes de estudio, la asignacin y gestin de recursos y la adopcin de modelos de organizacin que mejor respondan a las caractersticas del entorno y a las necesidades de los estudiantes (Daz 2009: 28).
26 Vase la Ley General de Educacin 28044, artculo 22.
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Reflexin final
Cul ser el mandato que deberamos dar los ciudadanos para que la escuela pblica de hoy transforme su rostro en la escuela que queremos para el siglo XXI? No abandonar la escuela pblica a su suerte es un deber ciudadano. Hablamos de esa escuela que es una y diversa, y que vive en todos los rincones del pas gracias al Estado y a las poblaciones que la adoptaron como una oportunidad para su desarrollo. La que rene a los miembros de la comunidad educativa y enlaza comunidades locales y regionales. No cabe duda de que sigue siendo hora del cambio educativo y de que la escuela se transforme en funcin del aprendizaje de sus estudiantes y de las necesidades y desafos de su entorno. Pero urge procurar una mejora de las condiciones para el aprendizaje y para su desarrollo institucional autnomo,27 que va al encuentro del conocimiento, de los saberes y culturas, del aprendizaje permanente, del primer ejercicio de ciudadana y convivencia en comunidad. Recordar el respeto y reconocimiento que se merece cada maestro y maestra por su labor es de justicia. La revaloracin de la carrera docente, la mejora sustancial de las condiciones de trabajo, no pueden desligarse del desempeo docente y el sistema continuo de formacin; polticas integrales, coherentes y articuladas entre s ayudaran al cambio y a restablecer la confianza. Ya que la escuela se conoce, ya que sabe cules son sus aciertos y sus lmites, es factible iniciar procesos de formacin en la comunidad educativa diversificando las opciones de capacitacin docente en las mismas escuelas.28 Dice Neirotti, evocando a Ssifo, que cuenta el intentarlo: subir y bajar deja marcado un camino,29 un camino de reforma que tendr que ser largo y perseverante30 para visualizar los cambios. Es un gran desafo, nadie puede eximirse de l.31
27 En una vuelta al sentido comn, si las polticas educativas no pueden cambiar lo relevante en la mejora (cmo los profesores ensean y los alumnos aprenden), s puede crear condiciones para el aprendizaje y desarrollo de las escuelas. Se impone una reciprocidad en una calle de doble sentido (Bolvar 2005: 881). 28 Considerar otras opciones de capacitacin, que permitan atender directamente en las escuelas a los equipos docentes en lugar de enviarlos a las universidades a programas comunes que no necesariamente corresponden a los requerimientos de cada institucin educativa (Consejo Nacional de Educacin 2009: 19). 29 Alguien podr decir que Ssifo no llegar nunca a instalar la piedra en la cima de la montaa, pero no cabe duda de que, a fuerza de intentarlo, de tanto subir y bajar, dejar marcado un camino (Neirotti 2008: 228). 30 Asumir una indispensable reforma educativa sostenible demandar un camino largo y persistente que implica modificar radicalmente la situacin actual y emprender acciones persistentes que no siempre sern polticamente rentables (Rivero 2007: 462). 31 Demostrar que es posible transformar las escuelas para ponerlas al servicio de los estudiantes y de sus aprendizajes debe ser el desafo de polticos, gobernantes, planificadores, administradores y ejecutores directos de la actividad educativa (Helfer, Pascasio, Tovar y Alvarado 2006: 18).
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Si mi pluma de maestra amaneciera en el 2021, adems de ser feliz, deseara evocar este da y poder decir con alegra que en los aos sucesivos se emprendi la transformacin educativa que sobamos y que, por eso, nuestras escuelas alcanzaron a serlo de verdad. Vera que crecieron nuevas generaciones con competencias y habilidades pertinentes para su futuro gracias a que tuvieron maestros amautas, quienes eran los profesionales ms valorados en el pas. Recordara este perodo de gobierno y reconocera al visionario que transform al pas porque puso a la educacin en el centro de las polticas pblicas. Dira que s pudimos ser un pas. El PEN nos traza una ruta. Sigo creyendo que no ser tarde si nos decidimos a seguirla. Podr ser este 2009? An es tiempo.
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La descentralizacin como un proceso de todo el Estado y sus relaciones con la sociedad

Manuel Iguiiz Echeverra
En este artculo se revisan algunos conceptos que actualmente bloquean la posibilidad de profundizar en el tema de la descentralizacin educativa como elemento clave del proceso general de descentralizacin. Asimismo, se pretende presentar un resumen del proceso de incorporacin de los niveles de gobierno y gestin en la descentralizacin, para concluir retomando los argumentos y conceptos operacionales que permiten postular la reforma del conjunto de los niveles de gobierno y gestin sobre la base de un compromiso poltico renovado.
1.
nudos crticos en el proceso de reforma del Estado
Sentido de la reforma del Estado De acuerdo con el enfoque de derechos, los derechos fundamentales que consagra la Constitucin estn interconectados y son interdependientes. Ello es especialmente vlido para los resultados en educacin, muy sensibles al contexto socioeconmico de los estudiantes. Por esta razn, afirmamos que las causas del fracaso escolar son mltiples y estn interconectadas, y existen causas externas e internas, vinculadas al sistema educativo. Postulamos que el Estado se reforma no por un mero principio de ordenamiento y modernizacin, sino para servir al desarrollo humano, buscando una educacin escolar justa en una sociedad educadora, con procesos de aprendizaje en diferentes mbitos y durante toda la vida, en un contexto histrico especfico.
El Estado no se reforma por pedazos El Estado es uno e indivisible. Su gobierno es unitario, representativo y descentralizado. Desde el momento en que se defini la autonoma de las
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municipalidades, y luego la de los gobiernos regionales, cada nivel de gobierno, si bien tiene su especificidad, solo se entiende en el contexto de las relaciones con los otros niveles. Claro que ello es as siempre y cuando, en lugar de mantener el statu quo, el Estado tenga la voluntad de realizar la misin que le ha encomendado la sociedad, parte de la cual consiste en contar con un proyecto que transforme la educacin. Es necesario superar tanto el centralismo como el ensimismamiento de los niveles subnacionales; este ltimo se expresa en planes regionales y locales que desconocen que, en su mbito territorial, acta el gobierno nacional, actor directo que incide en el interior de las circunscripciones subnacionales y las escuelas. De los tres niveles del Estado central, el ministerio tiene ubicuidad en todo el sistema y es tan criticado cuanto poco estudiado.
La centralidad de la descentralizacin La descentralizacin del Estado no es secundaria, como aparece al quedar ubicada entre las funciones especficas en el Proyecto de Ley de Organizacin y Funciones (LOF) del Ministerio de Educacin (MED), sino que forma parte de la misma definicin del Estado. Adems, colocar la educacin como funcin especifica de la descentralizacin es desconocer la Ley General de Educacin. Por ello, es un error inventar nuevas funciones para el MED cuando estas ya se encuentran establecidas en un artculo expreso de dicha norma. Sin accin intergubernamental, no hay propiamente un sistema educativo nacional que opere.
La armonizacin de los programas Las relaciones entre los niveles de gobierno no son de subordinacin. La Constitucin seala que los niveles de gobierno no pueden interferir entre s en el ejercicio de sus funciones y, ms bien, postula la armonizacin de sus acciones. Ningn nivel de gobierno, ni la escuela, controla todos los factores de la calidad y la equidad. El funcionamiento adecuado de la educacin requiere la accin intergubernamental. Para superar la histrica subordinacin que impuso el centralismo y la tendencia al ensimismamiento que muestran algunos gobiernos regionales y locales, es necesario crear el Consejo de Coordinacin Intergubernamental en Educacin (CCIE), que acte en forma paralela al nacional. La armonizacin de las polticas de los tres niveles de gobierno y la concertacin con la sociedad son desafos claves como cultura poltica, como capacidades que se deben desarrollar en el perodo actual de la descentralizacin y la accin por la justicia. 128
2.
la incorporacin de los niveles de gobierno en la descentralizacin
La autonoma de la escuela En el actual perodo democrtico, la primera ola de la descentralizacin estuvo constituida por el movimiento de la gestin democrtica de la escuela. Como referentes previos al movimiento pedaggico de la dcada de 1980 y de mediados de la dcada de 1990, tenemos el impulso de la gestin escolar autnoma, con la formulacin del Proyecto Educativo Institucional (PEI), la decisin de que un tercio del tiempo curricular sea de libre disposicin y la ampliacin de las funciones del director. Posteriormente, se dieron pasos para desarrollar la gestin con instancias colegiadas, con la participacin de la comunidad educativa. La participacin de la comunidad educativa, y especficamente del Consejo Educativo Institucional (conEi), ha adquirido forma en proyectos innovadores, pero no masivamente, en parte por el inconsistente e intermitente compromiso por parte del MED y de los gobiernos regionales. Esa autonoma no ha ido muy lejos en el sector pblico por las escasas condiciones para ello, expresadas en la ausencia de promocin del trabajo docente colegiado, la carencia de recursos de presupuesto y tiempo, as como el incoherente impulso a la participacin de la comunidad. Las escuelas pblicas carecen del presupuesto necesario para tomar decisiones originales y no manejan recursos del tesoro, sino solamente sus propios ingresos; sin embargo, se les encarga la delicada funcin de realizar la evaluacin docente en ejercicio. La innovacin en la escuela pblica carece de relevancia si no cuenta con redes institucionales o con el concurso de ONG o de la cooperacin internacional. Mientras este proceso se desarrollaba en la educacin pblica, la educacin particular, que cuenta con un valioso PEI, era dejada a una especie de autarqua, sin ser convocada a un proyecto educativo nacional. El mantenimiento preventivo y correctivo, saludado por muchos, no termina de ser una actividad incorporada ya en el presupuesto anual de las escuelas, sino que sigue reservado a la decisin del gobierno central. Esa reforma escolar, de por s compleja, no puede ir muy lejos sin la reforma de los otros niveles de gobierno.
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Las regiones en el gobierno de la educacin La incorporacin de los gobiernos regionales en la poltica educativa forma parte de un segundo movimiento poltico y de iniciativa profesional de trascendencia. Tiene como antecedente la regionalizacin del perodo 1989-1992, movimiento de descentralizacin que contina, pues se produce en un nivel de gobierno con ms recursos de poder que el primer movimiento por la escuela democrtica. Hay que anotar que, en estos aos, se ha avanzado en la formulacin de los Proyectos Educativos Regionales (PER) y las actividades de gestin, entre las que destacan la demanda de plazas de docentes y la racionalizacin del personal. En general, los PER se desarrollaron sin recursos del presupuesto ordinario de educacin y participativamente, con Consejos de Participacin Regional (coparE) o de grupos impulsores, en lo que constituye el embrin de participacin regional. Las debilidades de la planificacin educativa empiezan a ser superadas va los PER. Es el caso de la incorporacin de experiencias pedaggicas innovadoras en la escuela pblica. Para ello, varios gobiernos regionales cuentan con el aporte de ONG y de la cooperacin internacional. Las escuelas tienen hoy, nominalmente, una dependencia directa del gobierno regional. En su mbito, el MED est operando con ms fuerza, buscando el fortalecimiento de los programas nacionales y del programa Educacin Bsica para Todos. Concluida la transferencia de funciones, ya no hay dependencia tcnico-pedaggica de las Direcciones Regionales de Educacin (DRE) respecto del MED, aunque, seamos claros, ello no se percibe en los estilos de conduccin y ejecucin. El sorpresivo encargo de que los gobiernos regionales sean los encargados de realizar los exmenes de los cuales dependen los contratos tiene que ser institucionalizado y se debe disear una poltica de conocimiento sobre la evaluacin. Se han identificado puntos de tensin que estn siendo encarados tentativamente, como en el caso de la eleccin por concurso pblico de los directores regionales, que se reemplaz por la designacin. Otro campo de tensin son las reorganizaciones, que, ente otros aspectos, tienen que viabilizar la coordinacin intersectorial.
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Los municipios La Ley Orgnica de Municipalidades ubica a las escuelas en el mbito del gobierno local, dadas las importantes funciones de gobierno y gestin que se les atribuye. Pero la debilidad de los actores municipales determin que no disputasen con el gobierno nacional las condiciones para asumir funciones importantes. Tampoco disputaron con los gobiernos regionales las funciones de las Unidades de Gestin Educativa (UGEL), que, en gran parte, son las mismas que las de los municipios. Hay que reconocer que, en el pasado, algunos municipios realizaron una serie de acciones tales como programas de alfabetizacin, conferencias para docentes, mantenimiento de bibliotecas y, recientemente, instalaron salas de computacin en el rea rural, y ms recientemente an, pagaron a docentes. En el 2006, se instaur el Plan Piloto de Municipalizacin (PPM), decisin poltica que considero equivocada por las fracturas que introdujo en el sistema educativo. Adems, es errada por ser un modelo uniforme, distritalista y que bloquea la cooperacin intergubernamental. Varios municipios entraron en el PPM confundiendo cooperacin y acciones municipales puntuales con asumir la conduccin en el mbito local. Solo un pequeo grupo de municipios han recibido la transferencia del presupuesto para gasto corriente, lo cual constituye una desconcentracin administrativa. Si los municipios han recibido ms recursos estos aos recientes, son pocos los que han tenido la iniciativa de elaborar sus Proyectos Educativos Locales (PEL).
El gobierno nacional Con la aprobacin, con cinco aos de atraso, de la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo (LOPE), el nivel estatal ingresa, y sigue postergndose la aplicacin de esta norma en la reforma de los ministerios. Con la transferencia de funciones, como se ha dicho, tenemos un MED sin escuelas pero con ms poder, expresado en el mayor presupuesto de la sede central, en los programas nacionales y en el programa Educacin para Todos. El MED ha reforzado su capacidad de decisin en aspectos financieros, pedaggicos y de gestin.
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Veamos los actuales campos de accin directa del MED y del gobierno nacional: La parte ms importante del financiamiento es provista por el gobierno nacional, y debe seguir sindolo. Se debe poner el financiamiento al servicio de un gobierno nacional activo, pero, a la vez, ampliar la autonoma de los gobiernos regionales, los gobiernos locales y las escuelas. El Diseo Curricular Nacional (DCN) le corresponde al MED. Se est tratando de enriquecerlo, pero se invierten pocos recursos en investigar cmo lo estn recibiendo los docentes, en qu medida lo comprenden y de qu manera lo ponen en prctica. El MED no se compromete con los rganos subnacionales y las escuelas pblicas en el apoyo a la diversificacin. Los textos gratuitos para los alumnos son nicos en todo el pas y no se percibe el trabajo de apoyo a la produccin de otros apropiados a cada contexto, como el amaznico. La entrega de computadoras a los alumnos y el crdito a los docentes tambin se mantienen como programas centrales, cuando la estrategia de nuevas tecnologas debe ser diversificada por tipo de escuela y por cada PEI. Las evaluaciones nacionales y las pruebas de estudiantes y docentes son decididas y diseadas centralmente. No se convoca al trabajo conjunto con la DRE, salvo en el reciente concurso para contratos, que no sabemos si es una poltica estable. Las plazas docentes orgnicas y las racionalizaciones son aprobadas, en definitiva, por el MED y el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF). El diseo y la ejecucin de la poltica docente y del Programa Nacional de Formacin y Capacitacin Permanente (pronaFcap) son centralistas, cuando su desarrollo corresponde principalmente a los gobiernos regionales, en armona con el plan nacional. La carrera pblica magisterial es nacional y tiene que serlo, pero con el protagonismo del MED y una creciente apertura a la escuela y las instancias subnacionales. El Programa Nacional de Movilizacin por la Alfabetizacin (pronaMa) debe ser central en su promocin, supervisin y financiamiento, y debe tener un diseo especfico y una ejecucin local. La refaccin y el mantenimiento de la infraestructura de las escuelas es un programa nacional, cuando corresponde a las escuelas y a los gobiernos locales.
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En suma, la importancia del gobierno nacional en la vida directa de las escuelas y de los organismos subnacionales es grande y debe ser modificada, no anulada. Respecto de lo social, en el mbito nacional estn el Consejo Nacional de Educacin (CNE), el Sindicato Unitario de Trabajadores en la Educacin del Per (sutEp) y el Colegio de Profesores; hay dbiles federaciones de Asociaciones de Padres de Familia (apaFa).
Por fin todos los actores intervienen en el proceso El hecho, tardo y an formal en importante medida, de la incorporacin de los tres niveles de gobierno y la escuela obliga a repensar la reforma de la descentralizacin del sistema educativo globalmente, para superar las trabas que hoy la aquejan. En particular, uno de los aspectos urgentes es la reestructuracin de los niveles de gobierno, reestructuracin que, al menos en el MED, tiende a pensarse como un proceso derivado de las definiciones de la poltica educativa peruana y que busca transformar la educacin. El reto consiste en avanzar en una nueva manera de enfocar la accin del Estado peruano en sus tres niveles y con relacin a la sociedad civil. Es lo que denominamos el ejercicio de la accin intergubernamental. Por qu es importante la participacin de todos los niveles? Porque la reforma de un nivel del Estado no puede concluir sin la reforma de los otros. Pero que todos estn involucrados en el proceso no significa que tengan las condiciones y capacidades para impulsar la profundizacin del proceso descentralizador.
Iniciativas mltiples En un proceso de descentralizacin, se combinan ms iniciativas que en un esquema centralista, pues un mayor nmero de actores tienen alguna oportunidad de incidir. En los aos recientes, se ha combinado la recentralizacin en el MED de funciones asignadas a los gobiernos regionales y los gobiernos locales con ms iniciativas por parte del gobierno nacional; se ha acelerado la entrega nominal de todas las funciones a los gobiernos regionales. El MED concentra nuevos e importantes recursos presupuestales para bienes y servicios e infraestructura. El gobierno nacional pretende mantener una relacin desconcentrada con el gobierno regional y el gobierno local, y pocos rganos del MED establecen relaciones de cooperacin. 133
Los gobiernos regionales asumen iniciativas mayores dirigidas a gestionar la educacin. Dado que con el acceso a recursos tributarios regulares no aument su autonoma, para implementar los PER, algunos gobiernos regionales buscaron financiamientos complementarios para empezar algunos de sus programas prioritarios. Se conform la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR), se activaron las Juntas de Coordinacin Interregional, se solicit un incremento presupuestal para la infancia y la educacin, se emitieron pronunciamientos polticos, y se tomaron iniciativas en poltica social y educativa. Un caso que gener conflictos fue el del tercio superior, en el que los gobiernos regionales facilitaron el acuerdo para la participacin de los postulantes a la contratacin. Tanto el gobierno nacional como los gobiernos regionales buscan su legitimidad en la escena nacional, mientras que los municipios difcilmente salen de su mbito y circunscripcin, a excepcin de las iniciativas de la Red de Municipalidades Rurales (rEMurpE) y, ms recientemente, la Asamblea de Municipalidades del Per (AMPE).
3.
El sistema que hay que transformar
Hacia un sistema educativo En esta seccin retomamos el abordaje conceptual y poltico de la introduccin, apuntando ahora a conceptos operacionales. Luego del ingreso de todos los actores al proceso de la descentralizacin, que hemos presentado en orden de aparicin, se impone avanzar a un cambio articulado de cada uno de los niveles y las relaciones entre ellos. Estamos ante desafos referidos a transformaciones ms complejas, en las cuales perder una lnea de accin de fortalecimiento del Estado nacional sera un camino desastroso. Esta conceptualizacin tiene que incidir en la transferencia de funciones con recursos y ajustes de la legislacin para superar los cuellos de botella actuales. Se requiere contar con experiencia crticamente revisada para operar mejor en la distribucin de funciones. Estas no pueden ser uniformes para todos los organismos, con sus diferentes niveles de desarrollo institucional. Retomando el hilo de la reflexin, podemos recordar que la organizacin del Estado no responde a una esencia fuera de la historia, sino que se replantea: a) para alcanzar el desarrollo humano y la sociedad educadora, lo cual implica una
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apertura hacia el entorno, la participacin ciudadana y el cumplimiento de los derechos de las personas y los pueblos; b) es necesario tener presente que la reestructuracin del Estado y sus relaciones con la sociedad responden a las polticas de Estado, en la direccin del Acuerdo Nacional; c) para lograr las aspiraciones sociales y desarrollar las polticas pblicas, requerimos un Estado que tenga un gobierno unitario, representativo y descentralizado; y d) las relaciones entre los niveles de gobierno son de cooperacin y armonizacin de sus polticas. El Proyecto Educativo Nacional (PEN) da pautas de cmo se tiene que reorientar el conjunto del sistema. Urge, por ello, tomar la determinacin clara de romper el crculo vicioso de la ineficiencia transformando el tringulo centro educativo-instancia intermedia-sede central (Ministerio de Educacin 2007: 43). Un nivel central que asume un rol de liderazgo, y no de simple administrador, es responsable de los aprendizajes de los estudiantes, funciona para el logro efectivo de objetivos de poltica educativa, garantiza su unidad y continuidad, la compensacin de diferencias, el financiamiento suficiente. Se hace as visible un nuevo organigrama del sistema educativo. En el nivel nacional [] el MED no administra escuelas sino gestiona polticas nacionales en corresponsabilidad con las regiones. Por su parte, el sinEacE [Sistema Nacional de Evaluacin, Acreditacin y Certificacin de la Calidad Educativa] hace una evaluacin externa de los aprendizajes e instituciones y el CNE se ocupa de las polticas de Estado (Ministerio de Educacin 2007: 44).
La rectora como visin de conjunto y conduccin estratgica del cambio Persiste la dificultad del MED para asumir su rol directriz, que implica legitimar al gobierno nacional como un ente rector, y su dispersin lo lleva a descuidar decisiones y programas de mayor complejidad e importancia, en especial para la compensacin de desigualdades. El centralismo, siempre amante de mltiples obras directas, conlleva la prdida de visin estratgica de conjunto en materia de desarrollo, y descuida aquellas acciones de implementacin que s son claves para la calidad y la equidad del conjunto del sistema. Por tanto, hay que partir de que la educacin peruana, como un todo, carece de un sistema de gobierno capaz y orientado a liderar la transformacin estructural planteada en la Ley General de Educacin, el PEN y los PER.
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Estamos lejos de tener un MED que vaya superando el centralismo, como sealan con mirada abarcadora Daz, Valdivia y Lajo (2008: 28): [L]a renuencia a perder poder, por parte del nivel central, que impuls estructuras orgnicas inadecuadas, con peso administrativo sobrecargado, y procesos administrativos caracterizados por su complejidad y marcada orientacin controladora y centralista, favoreci la concentracin de autoridad y el exceso de personal en los rganos centrales, buscando desarrollar funciones ejecutivas que impidieron la descentralizacin plena. La instancia central nunca renunci a la definicin de los presupuestos regionales, los que como parte del pliego presupuestal correspondiente, eran negociados directamente con el Ministerio de Economa y Finanzas. Tampoco renunci al manejo de los grandes proyectos e inversiones, ni a los fondos importantes para la capacitacin o para la adquisicin de textos y de otros materiales. La poltica educativa del perodo democrtico remarca que la educacin, lejos de contrarrestar la desigualdad social, la reproduce, como se seala en el PEN (Ministerio de Educacin 2007: 28, 31). Por ello, uno de los vectores para la reforma del MED es convertirlo en un organismo capaz de diagnosticar los aspectos que determinan tales desigualdades, concertar y planificar polticas vigorosas de calidad y equidad, evaluar los procesos y resultados, y producir conocimiento e informacin. La Ley General de Educacin plantea varios elementos que inciden en la calidad no hay un nico factor salvador, y propone muchas medidas para el logro de la equidad. El MED tiene que liderar el cambio de los tres niveles de gobierno, sin dejar de respetar sus autonomas. Aunque parezca que esto reduce su misin, necesitamos un MED que promueva la autonoma de las escuelas y los niveles subnacionales. El sector requiere una norma coherente con el marco poltico y jurdico existente en materia de descentralizacin y educacin, un instrumento eficaz para el proceso de descentralizacin nacional y capaz de configurar las condiciones que garanticen el rol rector y especializado del MED, la accin intergubernamental en el mejoramiento de la calidad de los aprendizajes escolares y el desarrollo de una sociedad educadora. La reforma democrtica del MED reconfigura los vnculos de esta instancia con las escuelas y los niveles subnacionales. Para ubicar al MED, se revisa el proceso reciente, las dificultades del tipo de ministerio que tenemos y la teora de la gestin educativa. 136
La rectora del Estado central tiene que ser de liderazgo y cooperacin. Por ello, la transferencia de funciones y de recursos, as como el desarrollo de capacidades, constituyen actualmente campos de trabajo. Los planes de cada nivel de gobierno tienen que estar en armona y cada nivel se beneficia con ello, pero al gobierno nacional le corresponde desempear un papel especial. Es manifiesta la dificultad para acceder a la informacin relevante y rendir cuentas. La cultura institucional del MED est marcada por la reaccin defensiva al escrutinio y la presin social, que se perciben casi siempre como negativos. No desconocemos que esto no se puede generalizar, que en algunas reas del MED se presentan estilos diferentes de relacin con la sociedad civil y las instancias de participacin y concertacin como los coparE. El Reporte de seguimiento de programas estratgicos 2008 de la Mesa de Concertacin para la Lucha contra la Pobreza anota que para conducir de manera articulada el programa Logros de Aprendizajes, el MED ha creado un comit ejecutivo. En el caso de la Direccin de Educacin Inicial, la Mesa seala que ha habido avances en la estrategia de ampliacin de la cobertura y en la propuesta pedaggica, y que se ha desarrollado una coordinacin con las cuatro regiones priorizadas en el presupuesto por resultados. El MED opera an como si no se requiriera profesionalizar la gestin, como si los funcionarios ingresaran con un conocimiento suficiente y como si la institucin hubiera acumulado ya todo el saber que se requiere para el cambio. En conjunto, el MED no se percibe como una organizacin de aprendizaje que favorezca el intercambio de saberes entre los funcionarios y con el magisterio, lo que servira para producir conocimiento y crear una cultura y un clima institucional que valoren al personal y lo comprometan con el cambio.
Relaciones polticas de cooperacin y no de subordinacin Construir la unidad del Estado y la autonoma regional y local, en sus mbitos de competencia, implica que las relaciones entre los niveles de gobierno no sean de subordinacin, sino relaciones polticas de concertacin y cooperacin intergubernamental. Los gobiernos regionales y los gobiernos locales tienen, segn la Constitucin, autonoma poltica, econmica y administrativa en los asuntos de su competencia. Esa autonoma se desarrolla preservando la unidad e integridad del Estado
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y de la Nacin. Los niveles de gobierno coordinan entre s en armona y sin interferir en las funciones y los planes de otros (artculos 191, 192 y 194). Los intentos de cambio de sectores del MED, aunque meritorios, han alcanzado pocos logros en el propsito de contrarrestar la mentalidad jerrquica centralista respecto de los niveles subnacionales del Estado. Las consultas realizadas sobre algunos puntos de la poltica nacional que, lgicamente, tienen un alcance limitado han servido de poco para institucionalizar ese estilo de produccin de polticas. Con los directores regionales se mantiene una relacin que confirma las decisiones ya tomadas, como si las DRE fueran rganos desconcentrados.
Las competencias exclusivas y compartidas Para operativizar la unidad y la descentralizacin, se distinguen funciones exclusivas y compartidas. Las polticas nacionales tienen que asegurar el normal desarrollo de las actividades pblicas y privadas. Conforman la poltica general de gobierno. En cambio, la poltica sectorial es el subconjunto de polticas nacionales que afecta a una actividad econmica y social especfica pblica o privada. La consideracin de los intereses generales del Estado se conjuga con la diversidad de realidades regionales y locales, concordando con el carcter unitario y descentralizado del gobierno de la Repblica (LOPE, artculo 4). El gobierno nacional define las polticas nacionales. Ni los gobiernos regionales ni los gobiernos locales pueden aprobar una norma nacional, pero esas polticas deben realizarse en forma concertada. Esto implica desarrollar las funciones exclusivas sin que por eso se tornen privativas, es decir, convocando a la ciudadana y a los otros niveles de gobierno en su diseo y realizacin. Una poltica nacional merece ese nombre porque es consultada. De igual manera, ello le da sustento al cumplimiento obligatorio de las polticas nacionales.
La educacin es una funcin compartida y diferenciada La Ley de Bases de la Descentralizacin (LBD) clasifica las competencias como exclusivas, compartidas y delegables. La poltica de educacin es una funcin 138
compartida y la actuacin de cada nivel es diferenciada. Al menos dos niveles de gobierno estn implicados. A la vez, lo dicho supone que el desarrollo de las funciones compartidas se desarrolla de modo diferenciado, para no invadir las funciones propias de cada nivel de gobierno. El que la educacin sea una materia compartida implica que los tres niveles de gobierno y las escuelas son competentes en los siguientes mbitos: normatividad, regulacin, planeamiento, administracin, ejecucin y evaluacin. Sin embargo, es importante que el peso y la medida de cada una sean diferentes segn el nivel de gobierno. Con ello se evita la interferencia entre los niveles. La distribucin de las acciones de cada nivel se tiene que precisar ms, sobre la base de las grandes leyes, pero sobre todo a partir de la experiencia de la misma cooperacin intergubernamental. Un modelo cercano al de nuestro Estado es el de la autoridad superpuesta: [...] en forma paralela al proceso de distribucin del poder y de las competencias entre los diversos niveles gubernamentales, son cada vez ms las reas o los mbitos de poder compartidos. En este escenario, ya no es posible seguir pensando las relaciones intergubernamentales en trminos de jerarqua o de autonoma, sino que se vuelve imprescindible analizarlas en trminos del modelo de autoridad superpuesta, donde la negociacin y la cooperacin entre niveles de gobierno se constituyen en un requisito fundamental. En este modelo, tanto el Gobierno nacional como los gobiernos subnacionales participan activamente en la definicin de la dimensin sustantiva de las polticas pblicas, aunque son los gobiernos subnacionales los que, a travs de su propia estructura organizativa, tienen o suelen tener mayores responsabilidades aunque no siempre exclusivas sobre la dimensin operativa de las polticas (Gvirtz y Dufour 2008: 28-29).
La armonizacin de los planes Es equivocado pensar que los planes nacionales y regionales marchan en paralelo y que luego, por intuicin, convergen. El MED est obligado a repensar las
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polticas nacionales tomando en cuenta los planes regionales, de la misma manera que los planes regionales de mediano plazo requieren la convergencia con los planes del MED. Los planes nacionales no pueden aterrizar en realidades tan distintas como las que existen en nuestro pas. El IV Encuentro Nacional de Regiones Proyecto Educativo Nacional-Proyectos Educativos Regionales Desafos de la implementacin convocado por el CNE, el MED y la ANGR se enfoc en esa armonizacin y plante una agenda para la implementacin de los proyectos educativos. Los proyectos de largo plazo, tanto de alcance nacional como regional, requieren planes de temporalidad menor, de mediano plazo y planes operativos. Para algunos PER, parecera que el gobierno nacional y el MED no existieran. Este ensimismamiento no es coherente si se toma en cuenta que ambas instancias manejan varios factores de la calidad y de las medidas de equidad que inciden directamente en la educacin regional. Parecera que los PER y PEL han sido pensados sin incluir la instancia nacional y viceversa, especificando solo lo que pueden hacer directamente, con sus recursos. En su territorio intervienen otros actores cuya actividad tiene que formar parte del plan territorial. Es decir, las instancias subnacionales tienen que armonizar y tamizar muchas actuaciones educativas que se producen en su territorio. En particular, las del gobierno nacional son ms fuertes que ninguna otra en el manejo de los factores de calidad y equidad. La planificacin consiste en poner en operacin la voluntad de cambio. Para realizarse, el PEN necesita el aporte de los PER, PEL y PEI. A su vez, para concretarse, estos requieren los recursos del PEN. El nuevo marco de cooperacin implica que aumente el financiamiento, as como que una parte del incrementado presupuesto del MED se redistribuya y permita articular planes apoyados en presupuestos. El Plan Estratgico Sectorial Multianual (pEsEM) requiere, para su cumplimiento, planes regionales, locales y escolares de mediano y corto plazo. La razn de esta coordinacin nace de la naturaleza de la poltica pblica. Adems, es importante asumir, como se ha dicho, que las DRE, las UGEL y las escuelas no solamente implementan polticas: tambin ejercen un rol crtico, puesto que toman decisiones e interpretan las polticas.
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daz, hugo, nstor valdivia y rodrigo lajo 2008 Descentralizacin. Organismos intermedios y equidad educativa en el Per. Buenos Aires: Aique.
gvirtz, silvia y gustavo duFour 2008 Lineamientos tericos para entender los niveles intermedios en el gobierno de la educacin y su influencia en la equidad. En S. Gvirtz (coordinadora). Equidad y niveles intermedios de gobierno en los sistemas educativos. Buenos Aires: Aique.
iguiiz, ManuEl 2008 La descentralizacin del sistema educativo. Lima: Tarea.
Ministerio de Educacin 2007 Proyecto Educativo Nacional. Lima: MED.
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El Proyecto Educativo Nacional: punto de partida, punto de quiebre y punto de llegada

Teresa Tovar Samanez Desarrollo implica construir un espacio para la igualdad en la diversidad: una sociedad que crece en un espacio integrador que acoge con iguales derechos y oportunidades y, al mismo tiempo, respeta las diferencias que nacen de nuestra cualidad de ser libres y autnomos, as como las diferencias colectivas, que surgen de nuestra condicin de seres con historia, races culturales y tradiciones As, el desarrollo que merecemos consiste en erradicar la exclusin, la discriminacin y la desigualdad de oportunidades fundadas en la condicin socioeconmica, tnica, fsica, mental, de edad o de gnero e implica luchar contra la subordinacin excluyente que sufren otras culturas y lenguas. Proyecto Educativo Nacional, p. 22 Al momento de entrar en edicin este artculo, estn en curso los lamentables sucesos en Bagua, en la Amazona peruana, que hacen evidentes hondas fracturas no solucionadas en nuestro pas y colocan dramticamente en la agenda el indispensable entrelazamiento entre educacin, cultura y ciudadana como parte de una nueva propuesta de desarrollo. Queremos recordar, a manera de introduccin, que este entrelazamiento forma parte de la visin de pas que est en el enfoque del Proyecto Educativo Nacional (PEN) cuyo anlisis hoy nos ocupa.1
1.
Punto de partida2
En el pas tenemos ya un PEN declarado oficialmente poltica de Estado. Ello es fruto y colofn de un proceso anterior. Sin duda, hoy existen consistentes y amplios consensos en educacin construidos desde hace va1 2 Por razones de tiempo, en el presente artculo no alcanzamos a incluir un anlisis de lo ocurrido en la Amazona. No obstante, hacemos algunas indispensables referencias en algunas partes. El presente artculo recoge y se nutre, en parte, de espacios de discusin en Foro Educativo, particularmente de la mesa de discusin sobre el balance del PEN, realizada el 22 de abril del 2009, en la que participaron Ricardo Morales, Len Trahtemberg, Gloria Helfer, Dante Crdova y Martn Vegas, algunas de cuyas opiniones, que fueron sumamente ilustrativas, nos permitimos citar, de manera puntual o resumida, en diferentes partes del presente texto, cuyo contenido y orientacin es de responsabilidad exclusiva de la autora.
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rios aos y en diferentes espacios: la Consulta Nacional por la Educacin (2001), el Acuerdo Nacional (2002), la Ley General de Educacin (2003), el Plan Nacional de Educacin para Todos (2005), el Plan Nacional de la Infancia (2003) y el propio Proyecto Educativo Nacional (2007). Todos estos consensos son referentes de gobernabilidad sobre la educacin, perfilan elementos de una visin compartida y dibujan un horizonte de mediano y largo plazo en materia educativa. Se ha formulado, asimismo, un nuevo marco legal que viabiliza normativamente y sustenta el cambio del sistema educativo peruano, cuyos ejes fundamentales son la Ley General de Educacin y la Ley General de Descentralizacin. No obstante, a la vez, est instalada la conviccin de que el PEN y el sentido de gobernabilidad de la educacin que este conlleva tienen bsica y casi nicamente un valor discursivo. La realidad de las polticas actualmente en curso no parece ser, a juicio de expertos, maestros y especialistas, un espejo adecuado en el cual los actores y gestores del PEN vean reflejado el sueo de una buena educacin, tal como lo expresa el propio ttulo del PEN: La educacin que queremos para el Per. Desde los espacios de los responsables centrales de la toma de decisiones, existen continuos esfuerzos por demostrar que las medidas emprendidas en los mil das de gobierno responden o corresponden a los objetivos estratgicos y contenidos del PEN. De hecho, puede hacerse muy bien el ejercicio de encajar muchas de las realizaciones de poltica gubernamental con los contenidos de este proyecto e, incluso, se puede encontrar que varias de ellas son bastante adecuadas; la carrera pblica magisterial y el Instituto Peruano de Evaluacin, Acreditacin y Certificacin de la Calidad de la Educacin Bsica (ipEba) entre las ms importantes. Como seala Idel Vexler, viceministro de Gestin Pedaggica, la carrera pblica magisterial es donde ms se ha avanzado.3 No obstante, se identifica, al mismo tiempo, un listado de ausencias y contradicciones que, lamentablemente, an supera el de las realizaciones. Ello se refleja en el reciente documento del Consejo Nacional de Educacin (2009), que hace un acucioso repaso, analizando, resultado por resultado, el PEN hasta el 2009,
Evento del Consejo Nacional de Educacin de balance del PEN. Lima, mayo del 2009. En la intervencin del viceministro se mencionaron cifras y datos concretos al respecto: 2.500 docentes ingresan a la carrera con haberes incrementados el 2009, nuevo sistema para el ingreso a los institutos superiores pedaggicos (ISP), currculos rediseados, normas para limitar los ISP y las facultades de Educacin, 100.000 maestros capacitados en el perodo 2007-2008, 80% de maestros han mejorado los niveles de logro (prueba de salida de capacitacin) a cargo de universidades prestigiosas (Universidad Peruana Cayetano Heredia, Pontificia Universidad Catlica del Per, ISP de Monterrico).
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Teresa Tovar Samanez
y puntualiza tanto las realizaciones como las falencias y los equvocos (vase un resumen en el anexo). Cmo y cunto se avanza parece ser la cuestin, pero hay que considerar que, como se viene sealando reiteradamente, concretar el PEN no consiste en sumar medidas e iniciativas aisladas sino en emprender una transformacin profunda del sistema educativo. Tambin se debe recordar que el PEN no se restringe a un esfuerzo gubernamental, sino que implica dilogo, movilizacin y participacin: La realizacin del Proyecto Educativo Nacional, como dijera en su momento el Consejo Nacional de Educacin, implica poner en marcha una autntica reforma de la educacin; es decir, un cambio en la intencionalidad, en los objetivos y en las dinmicas de la poltica y una transformacin de los procesos y de los resultados de la accin educativa del Estado, comenzando por sustituir la imposicin vertical de medidas aisladas por procesos de participacin y movilizacin social, en aras de lograr objetivos compartidos y articulados al Proyecto (Bello 2009). El PEN requiere un tipo de accin gubernamental que llamamos buen gobierno. Hay que priorizar sistmicamente, porque las medidas aisladas se neutralizan. 4 En suma, el PEN aparece an con P de pendiente en trminos generales, en el sentido de que su realizacin como proyecto de transformacin no es una realidad. En el Per, la construccin consensuada de un proyecto educativo nacional ha sido el signo ms esperanzador de las ltimas dcadas. La no aplicacin de este PEN por el mismo gobierno que lo oficializ como poltica del Estado en enero del 2007 constituye fundamentalmente una falta tica. No asumir el compromiso moral para cumplir lo oficializado o tratar de hacer creer que medidas aisladas e improvisadas equivalen a su ejecucin ser el principal dbito educativo de la actual gestin (Rivero 2009).
Manuel Iguiiz. Discusin en Foro Educativo, Lima, 2009.
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2.
Punto de quiebre
Por qu ocurre esta prdida de peso del PEN en las polticas pblicas? Adems del factor de voluntad poltica de la gestin gubernamental, es necesario preguntarse sobre el momento histrico que vivimos, que es singular en varios aspectos. Si nos remontamos un poco en la historia, la ecuacin crecimiento econmico con equidad y educacin, hija del paradigma de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (cEpal), no lleg a funcionar nunca en nuestro pas, pese a que intent aggiornarse en las ltimas dcadas desde enfoques de atencin de la pobreza, en medio del crecimiento de la lgica del mercado y del debilitamiento creciente de la funcin y responsabilidad pblica del Estado tanto en la educacin como en la economa. Por ello, se continuaron impulsando planes y programas como Educacin para Todos, las Metas del Milenio, el Plan de Igualdad de Oportunidades, etctera, remando en pro de la consideracin de la educacin en la propuesta de desarrollo y de la disminucin de las brechas de desigualdad y discriminacin de diverso tipo. Incluso, hubo un perodo (los ltimos cinco aos) en el cual el crecimiento econmico del pas haca posible incrementar sustancialmente la inversin en educacin, vindola como palanca del desarrollo y como despliegue de capacidades para el propio crecimiento. No obstante, esto no se produjo. As como no hubo chorreo para mejorar la distribucin de los ingresos, tampoco lo hubo para el rubro educacin, lo que se refleja en el hecho de que, a lo largo de los ltimos diez aos, el gasto en educacin permanece ms o menos inalterable o incluso disminuye, segn apunta el balance del CNE. Y ahora? Se ha terminado la era de crecimiento y hoy somos testigos y actores de una crisis internacional de envergadura, que algunos especialistas califican de sistmica, crisis que vincula recesin econmica, dao ambiental profundo, violencia y polticas de segregacin y exclusin en diversos lugares del planeta. Qu lugar ocupa la educacin en esta nueva situacin? Pensamos que uno muy importante, pero que an no avizoramos con claridad. Regresaremos sobre este punto lneas ms adelante.
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3.
Crisis y desarrollo: el lugar de la educacin
En la dcada de 1930, la reforma de la educacin estaba en el corazn del desarrollo. Solucionar el problema del analfabetismo implicaba un cambio en el modelo oligrquico en proceso de extincin, y era el eje de la cuestin nacional en el pensamiento de Maritegui. La transformacin del Estado oligrquico y la instauracin de la democracia implicaban la igualacin social y ciudadana en el terreno de la educacin y la cultura, lo que supona solucionar el problema del indio, sealado por Maritegui. La educacin deba pasar a manos del Estado, encargado de impulsar la reforma. Maritegui sealaba al respecto: La idea de la escuela pblica aparece consustancial y solidaria a la idea de una democracia social. La idea democrtica no permite mantener en la sociedad compartimentos estancos, castas. Los individuos son libres e iguales y tienen el mismo derecho a desarrollase mediante la cultura (Maritegui 1970: 42). El nuevo orden social5 requera la inclusin de vastos sectores de la poblacin marginados de la ciudadana e involucraba, asimismo, una reforma cultural profunda que supona un reconocimiento de derechos para personas cuya condicin humana y ciudadana haba venido siendo negada. Con el acceso a la educacin de parte importante de los sectores antes excluidos, esta pas a conformar parte del orden, y en la dcada de 1950, pas a acompaar el desarrollo y a formar parte de las polticas y la intencionalidad pblica en medio del modelo de la instalacin del Estado de Bienestar. Suceda que la utopa de la inclusin coincida con el cambio del paradigma de desarrollo, y la educacin era parte sustancial de ambos: derecho universal y formacin de capacidades y destrezas (integracin y movilidad social). En otras palabras, educacin y progreso iban juntos en la visin de pas; la utopa del progreso coincida con el planteamiento de la educacin como canal de inclusin y movilidad social, y ello, a su vez, llevaba a vincular educacin, trabajo, democracia y ciudadana. La reforma educativa ms importante que concret, en parte, el sentido progresivo de esta apuesta fue la de la dcada de 1970, que se dio al mismo tiempo que se estableca por primera vez el voto para el analfabeto. Nuevamente educacin y ciudadana iban de la mano en el imaginario de pas.
5 Utilizamos aqu el trmino orden en el sentido gramsciano, para referirnos al ordenamiento de relaciones sociales que supone un pacto social entre los involucrados. Este orden es integral y abarca las dimensiones econmica, social, poltica y cultural. Gramsci hablaba de la ruptura de un viejo orden y del surgimiento de uno nuevo para aludir a los cambios en las relaciones sociales y en los modos de organizar la economa.
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Luego de la crisis del modelo de crecimiento hacia adentro y del Estado de Bienestar, se instauraron tres largas dcadas en las que la educacin dej de formar parte del movimiento de inclusin (la propia inclusin pierde fuerza frente a la lgica segregadora del mercado). La educacin tambin dej de integrar la agenda poltica prioritaria, arrimada a un costado en presupuesto, importancia y voluntad poltica, en medio del achicamiento del Estado en trminos de rol y responsabilidades, y en medio de un rgimen corrupto y dictatorial que efectu simultneamente la reforma y el saqueo del Estado. Se instaur una nueva utopa donde la magia del mercado (visto como centro ordenador) se vinculaba al crecimiento econmico y al esfuerzo individual. En esta visin, la educacin como poltica pblica se desdibuj fuertemente. Al respecto, Dante Crdova opina: Hemos aceptado la diferencia de calidad en un bien que debera ser pblico; por eso la educacin contribuye a la fragmentacin social.6 En consecuencia, el Per desarroll, aunque suene paradjico, una inclusin educativa excluyente. El incremento de la cobertura educativa no fue acompaado de un aumento de la calidad; esta, ms bien, se distribuy muy desigualmente en el sistema. Todos sus componentes informacin, decisiones, condiciones materiales de aprendizaje, calidad de docentes y procesos pedaggicos, resultados educativos,7 prestigio de las instituciones educativas, reconocimiento de derechos ciudadanos, respeto de los derechos humanos y la dignidad estn ahora polarizadamente repartidos en nuestra sociedad. Un nio de habla quechua que termin su dudosa primaria en una escuela unidocente y hoy estudia otra dudosa secundaria en un Centro Educativo de Gestin Comunal (cEgEcoM) multigrado no solo no est en condiciones de competir con otros alumnos, sino que est camino de la exclusin. Una nia amaznica indocumentada, que no accede a una educacin en su lengua y cuyos padres son percibidos o calificados como nativos salvajes no solo est excluida sino tambin sojuzgada y vulnerada en su derecho a ser reconocida como persona. Diversos grados de exclusin y desigualdad se entrecruzan y traban las lneas esperadas de continuidad entre educacin y progreso.
6 7
Dante Crdova. Mesa de discusin sobre balance del PEN. Lima, Foro Educativo, 22 de abril del 2009. Segn las pruebas PISA, ninguno de los estudiantes peruanos de centros educativos estatales alcanza el nivel 4, pero 6% de los estudiantes de centros educativos no estatales s lo logran. A escala nacional, alrededor de 6% de los estudiantes se desempean al menos en el nivel 3, pero cerca de 26% corresponden a estudiantes de centros educativos no estatales y solo 2% a estudiantes de centros educativos pblicos.
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Sin embargo, Gentili tambin seala cmo este proceso de expansin educativa se dio al tiempo en que Amrica Latina y el Caribe se convertan en la regin ms injusta y desigual del planeta, punto de vista que es compartido por todos los analistas consultados. Al lado del crecimiento cuantitativo de los sistemas escolares y del aumento de oportunidades de acceso a la escuela por parte de las mujeres, los grupos tnicos y las llamadas poblaciones vulnerables, se ampli la diferencia entre ricos y pobres. Muchas personas vieron ampliadas sus oportunidades educativas y, por esta va, la expectativa de un mejoramiento de sus condiciones de vida, al tiempo que sus condiciones de vida se tornaban cada vez peores (Pulido Chaves 2009).
Se trata, al decir de Kliksberg (2003), de crculos perversos de pobreza, donde la pobreza educativa est imbricada con otras marginaciones y exclusiones, de modo que las dificultades nutricionales iniciales, la carencia de marcos familiares slidos, las limitaciones para acceder y permanecer en la escuela, y la marginacin del mercado de trabajo van conformando una exclusin social que se autorreproduce y genera lesiones a la dignidad humana. Conviene recordar que la desigualdad tiene no solo la dimensin de acceso diferenciado a los bienes y oportunidades, sino la de constitucin subjetiva de los sujetos, de modo que se posibilite a todas las personas acceder a los mismos derechos (entre ellos, la educacin), para que sean y se sientan efectivamente iguales entre s. En este sentido, si bien desde una perspectiva socioeconmica la equidad alude a una distribucin justa de recursos y oportunidades y est vinculada directamente a polticas redistributivas, desde una perspectiva cultural la equidad nos remite a la discriminacin y a la desvalorizacin, es decir, a la existencia de sectores y grupos vistos como inferiores por razones de raza, cultura, gnero, edad o discapacidad. Estos grupos no solo demandan acceso a recursos sino, sobre todo, valoracin por la sociedad, erradicacin de la discriminacin, reconocimiento como iguales y ciudadana plena. Aqu conviene retomar la propuesta de Amartya Sen, quien entiende la justicia no como la cantidad de bienes a los que se accede o que se poseen, sino como lo que los sujetos y las personas pueden hacer con ellos (desarrollo de capacidades) y la importancia de la particip acin de los sujetos en su propia realizacin y desarrollo. La igualdad a la que se aspira va ms all de la distribucin equitativa de bienes y oportunidades, para colocar a las personas y sujetos en el centro, y para garantizar el reconocimiento de las personas como iguales al margen de sus diferencias fsicas, culturales, tnicas o de gnero. En esta perspectiva, cobra
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relevancia la eliminacin de toda forma de discriminacin, pues de lo contrario, puede ocurrir la objetivacin irrespetuosa (sujetos tratados como objetos por y/o para otros, discriminados, inferiorizados).8 El PEN tiene este enfoque de inclusin, desarrollo y ciudadana, y es esto lo que est pendiente de concrecin. Como seala el propio PEN, ha existido en el pas un proyecto educativo implcito con tres rasgos muy marcados: un sistema educativo segregador que condena a los ms pobres a una educacin sin futuro; un contrato de mediocridad con bajas expectativas sobre lo que el sistema educativo puede alcanzar: se le exige poco a la educacin y, por lo tanto, se le da poco; y una creciente prdida de relevancia de la educacin: esta se encuentra alejada de los intereses de los nios y adolescentes, de las demandas de desarrollo productivo de las regiones, de la construccin de relaciones interculturales y ciudadanas en un pas marcado por la exclusin y la discriminacin (Vegas Torres 2007: 2). Hoy discutimos el PEN y sus logros, pero no podemos abstraernos de la historia reciente que constituye el contexto de esta discusin. As, en la dcada de 1980 y las subsiguientes, suceda que la utopa de la inclusin ya no coincida con la nueva propuesta de desarrollo, y la educacin ya no era parte sustantiva de esta ltima. No deja de llamar la atencin, adems, la paradoja de que la revolucin ciberntica, que ampla los mbitos y herramientas del conocimiento, se produce al lado del achicamiento de lo social en la cuestin del desarrollo. Luego, en la dcada de 1990 y en lo que va de este siglo, los esfuerzos para impulsar la educacin como ejercicio de derechos y como canal de integracin e igualacin social se emprenden, entonces, desde los mrgenes de la sociedad y la poltica, con presupuestos recortados, desde propuestas trabajadas por la sociedad civil, tratando de incidir en las polticas pblicas. Estos esfuerzos se afianzan cuando se cierra la dictadura de Fujimori y ellos se tornan acumulativos en trminos discursivos con la reapertura de la democracia. Es en ese tiempo que se construye y cristaliza el PEN, el cual, sin embargo, ya no encuentra lugar propicio en la poca vigente. El PEN permite avizorar tiempos y desafos nuevos; es una propuesta que parece concordar ms con el pasado y el futuro que con el presente reciente.
Amartya K. Sen. Sobre conceptos y medidas de pobreza. Disponible en <http://www.eumed. net/cursecon/economistas/textos/sen-medida%20de%20la%20pobreza.htm>. Consultado el 10 de mayo del 2009.
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Yo creo que quizs tenemos expectativas de trabajar sobre aspectos que el gobierno no quiere. Nosotros trabajamos, nos esforzamos, hacemos planteamientos y, finalmente, nos frustramos, porque, en trminos reales, al gobierno no le interesa el PEN. Seguramente lo acept evaluando que no le haca ningn dao ni lo obliga a nada. No tienen al PEN como norte.9 Hoy la nueva crisis internacional, que, en contra de lo que piensan algunos despistados, no nos es ajena, tiene un triple sentido: cuestiona el extremismo de un mercado todopoderoso, vuelve a colocar an de manera incipiente el tema de la inclusin social y la vigencia de los derechos, convive con el desequilibrio ecolgico, del cual el propio modelo econmico es causante. Recientemente, el conflicto amaznico ha hecho evidente la fractura del Estado realmente existente con una parte de nuestro pas conformada por un conjunto de peruanos no reconocidos como tales, y ha entrelazado fuertemente el tema de la inclusin y la ciudadana con el de desarrollo sostenible. Sin haberse resuelto el dilema entre competitividad y equidad planteado por la cEpal, la competitividad entra en crisis pues no se sostiene como factor aislado de utopa y la equidad explosiona en brechas crecientes de inequidad. En nuestro pas, el tiempo neoliberal acun grietas de intolerancia y discriminacin comparables con las de la dcada de 1930. Cabe preguntarnos: la crisis de este tiempo traer una refundacin del orden similar a la de entonces? Se trata, sin duda, de una crisis de envergadura, en la cual, al igual que en pocas pasadas, es posible volver a posicionar la educacin dentro de un nuevo paradigma de desarrollo. Esta discusin apenas comienza y tendr que poner en la agenda asuntos como desarrollo a secas frente a desarrollo con calidad de vida; crecimiento econmico frente a mantenimiento del planeta; educacin para la competitividad frente a educacin para la vida, la convivencia y la sostenibilidad; educacin oficial actualmente operante frente a reconocimiento pleno de otros saberes y culturas. Para desarrollar esta discusin, debemos recordar que la utopa educativa no puede pensarse sin tomar en cuenta la utopa social, porque educar es formar a personas para una determinada sociedad.10 No en vano Fernando Reimers seala que entre los mltiples propsitos que tratarn de hacer efectivos las escuelas en Amrica Latina en esta dcada que se inicia, quisiera destacar uno que me parece especialmente importante: el de contribuir a hacer sociedades justas (Reimers 2000: 23).
Len Trahtemberg. Mesa de discusin sobre balance del PEN. Lima, Foro Educativo, 22 de abril del 2009. 10 Nuevamente recordemos el ttulo del PEN: La educacin que queremos para el Per.
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La nueva utopa de la educacin apunta a formar a personas que sean capaces no solo de convivir entre ellas sino de cautelar la vida y la paz, y de colocar la armona con la naturaleza, la solidaridad y la trascendencia por encima del crecimiento del PBI;11 es decir, educar para un nuevo modelo de desarrollo. A la vez, impulsar este nuevo modelo implica dejar de hacer un conjunto de cosas que generan desigualdad extrema, violencia, intolerancia, calentamiento global y corrupcin. No en vano la sentencia El siglo XXI ser espiritual o no ser, atribuida por algunos a Karl Rahner y por otros a Andr Malraux, parece tener especial vigencia. Pero esta discusin an no pisa con fuerza terreno peruano. No solo no existe la conviccin de que la educacin es un factor estratgico, sino que no se discute la estrategia de desarrollo. Mientras tanto, tenemos una utopa en educacin, el PEN, pero la educacin no es parte de la utopa del desarrollo. El equilibrio macroeconmico logrado ha ido acompaado por una desigualdad social creciente y por un debilitamiento de la institucionalidad democrtica, as como de los lazos de cohesin interna. Por ello, afirmamos que la educacin no solo requiere gobernabilidad para salir de la crisis en la que se encuentra inmersa, sino que es parte central de la demanda de gobernabilidad del pas.
4.
utopa y un paso ms
El PEN tiene carcter vinculante segn el decreto supremo que lo estableci como poltica de Estado en enero del 2007, pero, en trminos reales, permanece en el plano de la utopa. Se lo percibe como sintetizador del sentido de una poca, pero resulta en s mismo insuficiente. Si bien el PEN es una buena manifestacin del trabajo de un perodo que se inicia con el proceso democrtico, no es bueno o suficiente considerar nicamente el PEN. Quizs se debera tomar en conjunto las leyes porque son ellas las que conllevan finalmente al PEN. De esta forma, viendo todo como un cuerpo, el cambio tendra ms fuerza.12 As, el PEN fue la manifestacin de un perodo, y condensa, junto con otros documentos, el sentido de una propuesta educativa para la poca actual. No obstante, ahora, como documento, ya no es suficiente; su carcter oficial, tampoco.
11 Exactamente lo contrario de lo que parece estar sucediendo ahora en la Amazona. 12 Gloria Helfer. Mesa de discusin sobre balance del PEN. Lima, Foro Educativo, 22 de abril del 2009.
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Urge dar un paso ms e impulsar el PEN, aun en esta poca difcil, para evitar que los consensos se agoten en el plano discursivo o normativo, ya que si las normas no se aplican, solo son discursos oficiales. La utopa educativa contenida en el PEN puede y debe ser motor de cambios y parte activa en el debate sobre el momento histrico en que vivimos. En la historia de la humanidad, las utopas adquieren un valor especial en los momentos de crisis, como un sinnimo de recuperacin del rumbo y del sentido de la evolucin de la humanidad y de la vida. Las grandes revoluciones y las guerras por la independencia fueron inspiradas por los ideales de libertad e igualdad (Kepowicz Malinowska 2001: 3).13 Las utopas adquieren fuerza precisamente cuando hay inseguridad y, como contraparte, nos aferramos a la esperanza. Ellas favorecen la emancipacin,14 el cambio, la transformacin. En el caso de la educacin, las utopas educativas son particularmente importantes porque marcan el sentido de la formacin de los seres humanos con vistas a una mejor convivencia.15 Por ello, a lo largo de las tres ltimas dcadas, las dimensiones utpicas de las propuestas educativas acompaaron las propuestas de desarrollo, planteando la contribucin de la educacin a la economa, a la democracia y a la integracin social. Cmo hacer para que el PEN transite de la orilla del consenso a la de las decisiones y transformaciones? Qu y cunto se est haciendo al respecto? Queremos destacar cuatro aspectos, entre los mltiples que se mencionaron en el debate en Foro Educativo:
4.1 Institucionalidad y PEN: Vino nuevo en odres viejos? Los cambios se hacen efectivos si tienen una institucionalidad que los implemente, canalice e impulse. Hacer realidad el PEN requiere transformar profundamente el sistema educativo actual, que no solo tiene problemas de eficiencia, sino que es histricamente prisionero de una tradicin autoritaria y centralista. Es ajeno y lejano a las escuelas y maestros, est preso en una normatividad frondosa y pesada, precario en recursos y en movilizacin de actores sociales. Por ello, la consistencia de las reformas est en discusin y las iniciativas de cambio que se
13 Brbara Kepowicz es investigadora en el Instituto de Investigaciones Educativas de la Universidad de Guanajuato. 14 Jrgen Habermas. Ensayos polticos, cit. por Kepowicz Malinowska (2001). 15 C. Braslavsky. Re-haciendo escuelas. Hacia un nuevo paradigma en la educacin latinoamericana, cit. por Kepowicz Malinowska (2001: 3).
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intentan, aun desde el mismo Estado, se quedan muchas veces a medio camino. Lo que ocurre, a nuestro modo de ver, es que no se llegan a modificar los modos de funcionamiento del sistema ni la manera de tomar decisiones, y tampoco se llegan a alterar los sentidos comunes y las lgicas autoritarias y clientelistas arraigadas a lo largo y ancho del pas. La descentralizacin es parte crucial de este punto. En un pas fuertemente centralista, como el Per, este punto es muy sensible. Los pasos dados al respecto son importantes, pero estn cercados de dificultades, contradicciones y extrema lentitud. Lo mismo ocurre con la estructuracin de una carrera administrativa, continuamente postergada, y con la redefinicin del rol del MED, que mantiene en fuerte grado la gestin centralizada de aspectos que, segn ley y de acuerdo con el balance del CNE, debieran redistribuirse en trminos de competencias: capacitacin docente, produccin de textos, designacin de plazas docentes. El PEN solo puede cristalizarse y hacerse operativo en el mbito de las regiones, y cada regin debe definir su ruta y sus metas. El impulso de los PER opera en esta perspectiva, pero en el nivel regional tambin se reproduce la tensin entre el discurso y las realizaciones. Aclaremos: en trminos de institucionalidad, no es que falten puntos por concretar; se trata de que la reforma del sistema centralista constituye una transformacin de envergadura que el PEN reclama y a la cual diversos actores dentro del sistema se resisten de mltiples formas. Hay un nio que est gestndose en la descentralizacin y su crecimiento es irreversible, pero, al mismo tiempo, hay un movimiento en contra que es intransigente frente al proceso, que no reconoce plenamente a las autoridades regionales y que le regatea a la institucin educativa las competencias que le corresponden. Se requiere una firme decisin para transformar el sistema educativo, decisin que no tiene la fuerza y claridad que se necesitan en la gestin gubernamental. Se requiere no solo ordenar mejor lo que ya se est haciendo o hacer lo que todava no se ha hecho, sino revertir la lgica de funcionamiento y la inercia estructural del sistema educativo. Esto implica una redistribucin del poder con responsabilidades y transparencia. Supone plantearse la pregunta del camino de la utopa: es posible transformar el Estado desde dentro a pesar de su herencia tradicional? Es posible discutir cmo afrontar la crisis sistmica desde las regiones? Cmo articular los PER a la discusin y solucin de los mltiples conflictos ambientales y culturales que estn surgiendo desde una perspectiva de desarrollo sostenible? Qu cambios deben darse en la manera de operar del sistema educativo central? Todo ello requiere, definitivamente, una modificacin del estilo, de la manera como se hace la reforma: dejar de concebir los cambios como tecnocrticos e impulsarlos como un fenmeno poltico, social, cultural y ciudadano. 154
4.2 La escuela en el centro de la institucionalidad Resulta extraordinaria la coincidencia de pareceres en torno a la importancia de aterrizar los cambios en la escuela. Los cambios en la institucin educativa aparecen como el medidor de la efectividad de la transformacin. Para ser tal, el cambio tiene que llegar hasta el lugar donde ocurren efectivamente los aprendizajes y la formacin de las personas. Si la escuela no cambia, no hay avance, dice Gloria Helfer.16 Pero la escuela pblica es el ltimo eslabn del sistema, el ms precario y el ms lejano de los cambios impulsados desde el nivel central. La Ley General de Educacin estipula que la institucin educativa es la instancia central del sistema, pero ello constituye actualmente solo parte del discurso normativo. Como dice Ricardo Morales: Ahora la escuela no tiene autonoma, hay demasiada dependencia de la UGEL, no hay una real posibilidad de despegue de las iniciativas de las instituciones educativas. La institucin educativa ni siquiera tiene personera jurdica.17 Colocar a la escuela en el centro de la reforma no solo puede ser el fiel de la balanza para evaluar los logros del cambio que el PEN demanda, sino que puede ser el punto clave para desatar el proceso profundo de transformacin de la educacin que el PEN supone. El quid de la reforma que busca la Ley de Educacin implica transformar las escuelas en comunidades de aprendizaje: Una institucin educativa es una comunidad de aprendizaje. Eso dice la ley, y si yo no puedo formar comunidades de aprendizaje, si no lo cumplo, entonces voy en contra de la ley. Pero esto casi siempre es imposible de cumplir debido a las condiciones en las que se encuentran la mayora de las escuelas, instituciones o docentes.18 Lo que ocurre en la escuela es tambin el colofn del azaroso proceso de descentralizacin. Hablamos de la descentralizacin, pero esta no existe si no se da la autonoma de la escuela y es ella misma quien debe ver por su propia mejora, afirma Morales.19 El fortalecimiento y la autonoma de la escuela constituyen un aspecto utpico indispensable para que puedan ser viables los cambios iniciados.
16 Mesa de discusin sobre balance del PEN. Lima, Foro Educativo, 22 de abril del 2009. 17 Mesa de discusin sobre balance del PEN. Lima, Foro Educativo, 22 de abril del 2009. 18 Gloria Helfer. Mesa de discusin sobre balance del PEN. Lima, Foro Educativo, 22 de abril del 2009. 19 Mesa de discusin sobre balance del PEN. Lima, Foro Educativo, 22 de abril del 2009.
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La carrera pblica magisterial es insuficiente con una escuela dbil. El impulso de las medidas de cambio supone tambin fortalecer la escuela. Por lo tanto, el fortalecimiento institucional de las escuelas termina siendo clave para cualquier cambio en educacin.20 Adems, solo en la medida en que la escuela cambie podremos estar acercndonos a la utopa educativa. Hay que poner la mirada del PEN en la escuela. Cmo sera una escuela en la que el PEN funcione?.21 Para emprender un cambio que implique redistribucin de funciones y poderes, hay que plantearse la lgica de la microfsica del poder (Foucault 1991), de modo que no veamos tan solo un centro de toma de decisiones o unos cuantos actores claves, sino que descubramos el potencial de cambio de mltiples actores y responsables de toma de decisiones. As, aun en la instancia de la escuela es preciso emprender una transformacin radical: El Proyecto Educativo Nacional tambin manda realizar una gran transformacin pedaggica de la educacin escolar. Como dira Jos Antonio Encinas, una pedagoga creada para formar siervos resignados y pasivos no puede usarse para educar a los ciudadanos participativos, emprendedores, productores de conocimientos y generadores de bienestar que necesita el Per del siglo XXI. La reforma de la educacin se tiene que vivir en todas y cada una de las instituciones educativas del pas como una experiencia intensa de autoevaluacin y de cambio colectivo, apoyada por procesos de capacitacin pertinente y de acompaamiento orientador. El PEN es viable nicamente si se cuenta con un liderazgo pedaggico, tico y poltico que convoque, motive y comprometa a los maestros y maestras con la transformacin de su actuacin profesional en beneficio de los nios, nias y jvenes del pueblo (Bello 2009).
4.3 El maestro en el centro del cambio Las mejores reformas entre ellas, la de 1970 fracasaron por no involucrar adecuadamente al maestro, y ahora podra ocurrir otro tanto con las parciales medidas emprendidas. En el evento de balance del PEN realizado por el CNE, Dante Crdova seal que afrontamos una triple crisis: de formacin docente, de profesin
20 Dante Crdova. Mesa de discusin sobre balance del PEN. Lima, Foro Educativo, 22 de abril del 2009. 21 Martn Vegas. Mesa de discusin sobre balance del PEN. Lima, Foro Educativo, 22 de abril del 2009.
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docente y de escuela. En este marco, la carrera pblica magisterial no debe ser vista como un fin sino como un medio; el fin es la formacin profesional del docente.22 Los maestros no son insumos de la calidad, sino personas afectadas por la transformacin y actoras de este proceso. Al respecto, se menciona como avance normativo la Ley de Carrera Pblica, aunque tambin se la critica: Un paso adelante ha sido la Ley de Carrera Pblica Magisterial. Sin embargo, la ley ha sido torpe. No se convoca a los docentes. Seguimos teniendo una poltica global equivocada frente al magisterio. No hay una poltica capaz de integrar al magisterio, un intento de conciliar con los intereses y las condiciones o exigencias de los maestros. La sensacin que tengo es que no nos estamos ganando al magisterio; el magisterio no solo busca un aumento salarial sino tambin una participacin activa.23 En la dcada de 1970, los postulados del libro azul de Salazar Bondy se distorsionaron con una poltica autoritaria frente al magisterio, que, entre otras cosas, los capacitaba parados en medio de un patio a pleno sol. Hoy, la crisis de la profesin docente es tal que se ha afectado la autoestima docente. Los ataques del ministro han producido efectos sobre los maestros y sobre sus instituciones gremiales (el problema de dos Colegios de Profesores es un escndalo para quien mira tantas necesidades del magisterio, de la escuela). Las decisiones mltiples, rpidas, a veces equivocadas sobre la formacin, evaluacin de los maestros, los aplastan. Cuntos hacen a la fuerza maestras, muchas de las cuales son de mala calidad! Ms de un joven maestro es maltratado, esclavizado en escuelas privadas que los hacen trabajar la semana entera y les pagan 300 400 soles de sueldo. La multiplicacin de escuelas privadas de todas las calidades es un signo maligno de las dudas de los padres y madres de familia. En fin, el maestro no es amado como antes, no se ama a s mismo (Dumont 2009). La difcil situacin por la que atraviesa la carrera pblica magisterial est confirmando esta falencia, en la que el modo de hacer las cosas, sin suficiente consenso y sin participacin de los involucrados, coloca lmites a las iniciativas emprendidas y aleja a los maestros de los retos del cambio, a pesar de que ellos son los principales agentes de la reforma educativa.24 Una y otra vez, pues, en la historia
22 CNE, mayo del 2009, Lima. 23 Ricardo Morales. Mesa de discusin sobre balance del PEN. Lima, Foro Educativo, 22 de abril del 2009. 24 Cuando hablamos de reforma educativa, nos referimos a la transformacin educativa que el PEN requiere, en un momento en el que se hace necesario ir desde el discurso hacia la realizacin efectiva del cambio.
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de los cambios educativos, el maestro es puesto en segundo plano y, con ello, se difumina la posibilidad de emprender una transformacin educativa que perdure. Involucrar al maestro es un imperativo no solo de eficacia sino de coherencia y consistencia con el enfoque de cambio que se postula.
4.4 Precariedad y brechas Hoy es imposible seguir avanzando sin afrontar decididamente la precariedad de la escuela pblica, acompaada de la burocratizacin y la corrupcin que atraviesan parte de la gestin del servicio. Esta precariedad pone lmites serios a los esfuerzos de reforma emprendidos o por emprender. Al mismo tiempo, est en agenda la imperiosa necesidad de garantizar la equidad educativa, cerrando enormes e impostergables brechas: analfabetismo, bilingismo, educacin en zonas rurales y amaznicas, discapacidad, nios trabajadores, nias rurales, desercin escolar, desnutricin crnica, etctera. Son demasiadas piedras en el zapato como para emprender un cambio eficaz. Las polticas de alivio a la pobreza ya no satisfacen, y se requieren polticas de erradicacin de la pobreza y discriminacin positiva en diversas direcciones y para diversos grupos, con respaldo presupuestal suficiente. De otro modo, la gobernabilidad de la educacin y la del pas estarn en entredicho, y conflictos como el que hoy vivimos en la Amazona se repetirn, recordndonos no solo que no terminamos de ser una nacin, sino que la utopa educativa contenida en el PEN permanece fundamentalmente en el plano del discurso.
5.
Punto de llegada: cambio cultural para retomar la utopa
Cambio estructural de la gestin, reforma educativa profunda, de modo que llegue a la escuela, e involucramiento de los maestros en el cambio son tres de las mltiples exigencias que se han planteado como requisitos para hacer viable el PEN.25 Hemos querido destacarlas porque muchas veces la gestin del cambio modifica su sentido: la manera en la que se ejecuta la reforma puede desnaturalizar sus objetivos.
25 Otros aspectos sealados como exigencias para concretar e impulsar el PEN han sido la necesidad de un enfoque integral e intersectorial y la urgencia de precisar mejor las medidas de poltica que hacen viable el PEN. Mesa de discusin sobre balance del PEN. Lima, Foro Educativo, 22 de abril del 2009.
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Hoy en da, cuando la educacin como apuesta ha perdido impulso y requiere volver a posicionarse en la agenda del desarrollo, la gestin del cambio debe ser afrontada de manera tal que permita desatar un proceso de transformacin que toque fibra en los puntos ms sensibles del sistema educativo. De otro modo, la inercia y la falta de voluntad coexistirn con medidas parciales, tanto acertadas como errneas, y todo ello convivir con un sistema que ahoga, traba o retrasa continuamente el impulso innovador. Adems, en la gestin del cambio, es posible abrir una compuerta para hacer entrar el debate ciudadano sobre la importancia de la educacin y su papel en el desarrollo, acerca del profundo cimiento de inequidad sobre el que se construyen las iniciativas de reforma y sobre el nuevo sentido que esta adquiere en los actuales tiempos de crisis. El cambio solo es posible si se impulsa de la mano con todos los involucrados. El proyecto de transformacin estructural de la educacin peruana contenido en el PEN requiere sustento y respaldo social, y ello implica trastocar estilos de trabajo habituales para convocar no solo a los educadores sino tambin a los funcionarios, a los profesionales, a los medios de comunicacin y a los ciudadanos en general a ser partcipes de un debate que tiene que ver directa y dramticamente con su presente y su futuro. No se trata solo de difundir y discutir el PEN como un documento interesante. Se trata de dialogar sobre la utopa social y educativa desde la vida cotidiana en el Per de hoy. El conflicto reciente en la Amazona ha ensanchado, en los hechos, la agenda de la educacin. Esta no puede concebirse ya como un asunto solo de educadores y tampoco puede circunscribirse al sistema educativo. Una nueva educacin es impensable sin una reforma cultural, paralela a una discusin de fondo sobre desarrollo y ciudadana. Los consensos ya logrados necesitan convertirse en sentido comn. Se requiere que las utopas sean apropiadas por las personas. Hoy constatamos no solo que el PEN es sobre todo un planteamiento discursivo, sino que no podemos ignorar que existen resistencias al cambio cultural y educativo de envergadura que est contenido en l. Adems, existen resistencias al cambio de paradigma de desarrollo que la crisis comporta y que contextualiza el cambio educativo que queremos impulsar.26 Como seala Gramsci, la crisis se produce cuando lo viejo no acaba de morir y cuando lo nuevo no acaba de nacer. En ese momento estamos, y por ello, el PEN est fuertemente vigente en el imaginario de la educacin y del pas. La voluntad poltica para impulsar este proceso de cara al pas es, sin duda, el punto clave que se echa de menos y que hoy se demanda.
26 Es decir, hay resistencias para modificar o cambiar el modelo de desarrollo econmico sustentado en el crecimiento hacia afuera y en la lgica del mercado como eje ordenador absoluto.
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Anexo. Resumen del balance del CnE sobre el PEn (mayo del 2009) objetivos estratgicos 1. Oportunidades y resultados educativos de igual calidad para todos El Programa Nacional de Movilizacin por la Educacin (Pronama) est atendiendo a miles de adultos inscritos. Avances limitaciones Educacin para la primera infancia sin suficientes recursos del Estado. Educacin para la primera infancia sin acciones intersectoriales indispensables. Sesgos preocupantes en el Pronama: falta de focalizacin y falta de auditora de sus resultados parciales, previos a la extensin de la cobertura. La calidad y cobertura de la educacin bsica alternativa son an muy limitadas. El esfuerzo por la inclusin de estudiantes con discapacidad es destacable: 200% de incremento. Presupuesto escaso para la educacin inclusiva de estudiantes con discapacidad. Insuficiente nmero de profesionales y plazas que permitan asegurar el xito de este programa. Carcter no participativo de la elaboracin del Diseo Curricular Nacional (DCN), tarda promulgacin y evidentes problemas logsticos para su impresin y difusin. No existe un marco curricular nacional en el que se inserten los diseos curriculares regionales.
2. Estudiantes e instituciones logran aprendizajes pertinentes y de calidad
Diversos procesos de elaboracin de diseos curriculares en curso, en todo el pas.
Puesta en marcha del Ipeba: un logro del 2008. Contina poltica de material educativo: 20 millones de textos y bancos de libros en primaria y secundaria. Programas: Educacin Sexual Integral, Estudiantes Libres de Drogas, Plan Lector, Deporte y Arte Escolar, Concursos de Matemtica y Redaccin, oportunidades formativas para los estudiantes. Se desconoce el nivel de uso de los textos y su impacto en los aprendizajes.
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Anexo. Resumen del balance del CnE sobre el PEn (mayo del 2009) objetivos estratgicos Avances Programa Una laptop por nio dirigido a instituciones educativas unidocentes y multigrado, con presupuesto y proyeccin para cubrir 100% de las instituciones educativas previstas. Gran acogida ciudadana. limitaciones Este programa no puede sustituir una poltica educativa para la educacin rural y las escuela multigrado, con propsitos que sobrepasan la distribucin de materiales educativos impresos o tecnolgicos. No se conoce el impacto previsto del programa de distribucin de laptops en la mejora de los resultados de aprendizaje. Esta poltica no necesariamente impacta de manera directa en el aprendizaje de los estudiantes, ya que no va acompaada por una propuesta pedaggica. Las Unidades de Gestin Educativa Local (UGEL) carecen de recursos humanos y materiales, as como de facilidades administrativas para implementar el acompaamiento pedaggico, funcin que requiere especializacin profesional, dedicacin a tiempo completo y sostenimiento a largo plazo. Pese a la importancia del clima institucional (ambientes acogedores y estimulantes) como condicin esencial para mejorar las condiciones de aprendizaje (Unesco), las instituciones sociales, el MED y las direcciones regionales de Educacin no convierten el tema en objeto de polticas. 3. Maestros bien preparados que ejercen profesionalmente la docencia Poltica de restriccin del ingreso a ISP . Se ha iniciado un proceso de acreditacin de las facultades de Educacin. Nota 14: requisito de ingreso cuestionado, pues muy pocos postulantes de primeros grados de ISP lo alcanzan, lo que afecta a las ISP de buen nivel. Muchas universidades aumentan oferta de dudosa calidad. Desafortunadamente, el MED no ejerce control alguno sobre ello. reas con exceso de profesores titulados que no tienen trabajo, y otras en las cuales faltan profesores titulados (educacin inicial, que es prioritaria; educacin intercultural bilinge; informtica; ingls y educacin para el trabajo).
Programa para facilitar la adquisicin de laptops por parte los docentes.
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Anexo. Resumen del balance del CnE sobre el PEn (mayo del 2009) objetivos estratgicos Avances limitaciones Ausencia de un sistema elaborado de formacin en servicio, que determine las necesidades de los docentes y de los estudiantes. Los objetivos del actual programa son limitados y coyunturales. El MED considera que las regiones no tienen capacidades para implementar la formacin en servicio, pero en varias de ellas se piensa que s estn en condiciones de disear y liderar este proceso, habiendo concertado con las instancias respectivas y conseguido financiamiento. Incluso, han empezado a ejecutarlo. Programa Nacional de Capacitacin Docente: positiva inclusin de 50 horas de acompaamiento docente en las instituciones educativas, 30 horas de educacin a distancia y tecnologas de informacin y comunicacin. Informes ministeriales sealan una mejora del nivel comparando las evaluaciones de entrada y salida. Insuficiente nmero de capacitados y de capacitadores calificados para la formacin docente en servicio. De los 317.379 docentes del sistema educativo, se ha capacitado a 60.000 el 2008, con una formacin ms conceptual que prctica. Las universidades contratadas no siempre han contado con buenos docentes formadores. El MED no toma previsiones para subsanar este dficit y no existe ninguna poltica para generar formadores que se proponga metas de mediano plazo. Se paraliz por un recurso del gremio de maestros ante el Tribunal Constitucional. Hasta la fecha, la Ley de Organizacin y Funciones del Ministerio de Educacin y su matriz de competencias no han sido sometidas a consulta en las regiones. No se proponen ni se prevn modalidades para vincular a la escuela con la reestructuracin del sector educacin. Hay iniciativas regionales que merecen mayor difusin y apoyo.
Se inici la implementacin de la carrera pblica magisterial (nombramiento de 2.447 docentes). 4. Una gestin descentralizada, democrtica, que logra resultados y es financiada con equidad Se aprob la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo: avance en el ordenamiento legal y de competencias del Poder Ejecutivo.
Iniciativas regionales han elaborado varios proyectos educativos que se constituyen en instrumentos de gestin, en el corto y mediano plazo.
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Anexo. Resumen del balance del CnE sobre el PEn (mayo del 2009) objetivos estratgicos Avances Plan Piloto de Municipalizacin (56 municipalidades distritales a nivel nacional) con un Foncomuge para impulsar el proceso en zonas de menores recursos. Buen nmero de regiones y algunas municipalidades han iniciado procesos de inversin en educacin (movilidad para estudiantes, capacitacin docente e infraestructura). limitaciones Subsisten retos: continuar con el proceso de constitucin de los Consejos Educativos Municipales (CEM), definicin de roles y competencias de cada actor de gobierno. Ausencia de articulacin de la municipalizacin con el proceso descentralizador. Demora en la transferencia de los recursos presupuestales. No est claro qu hara el CEM. Ninguna de las normas sobre directores, profesores, capacitacin o currculo contempla su participacin. 2009: disminuye porcentaje del presupuesto destinado a la educacin con relacin al PBI, al pasar de 3% (2008) a 2,7%. Se est lejos de alcanzar la meta de 6%. La estructura del presupuesto es inercial. Parte del presupuesto no se ejecuta (exceso de burocratismo en procesos). El MED ha objetado el uso del criterio basado en el porcentaje respecto al PBI para medir el gasto. Aduce que este debe medirse en valores absolutos, lo que no garantiza la prioridad del gasto educativo frente a otros sectores. Las polticas del sector no reflejan una comprensin cabal de la descentralizacin, que implica el necesario empoderamiento de regiones respaldado por una poltica presupuestal descentralizada. El presupuesto del 2009 y el presupuesto PPR responden a la urgencia del momento y tienen impacto limitado. Las direcciones regionales de Educacin estn obligadas a destinar gran parte de sus recursos a gasto corriente, con presupuesto insuficiente para la innovacin y la inversin. Programas con asignacin importante de recursos, como Alfabetizacin y Capacitacin Docente, siguen siendo manejados directamente por la sede central.
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Anexo. Resumen del balance del CnE sobre el PEn (mayo del 2009) objetivos estratgicos Avances El PPR en implementacin es un paso adelante para optimizar la calidad del gasto y para priorizar los logros de los nios entre 5 y 7 aos. 5. Una educacin superior de calidad se convierte en factor favorable para el desarrollo y la competitividad nacional limitaciones La ejecucin del PPR es sumamente lenta, parcelada y centralista. Esto ha sido observado por el propio Ministerio de Economa y Finanzas, lo que genera serias dudas sobre el logro del resultado previsto para el 2011. El crecimiento en la oferta de la educacin superior no est articulado con las necesidades de desarrollo del pas. No se promueve la investigacin: hay muy pocos fondos y no existe la carrera de investigador en las universidades Se ha avanzado en la implementacin del Sistema Nacional de Evaluacin, Acreditacin y Certificacin de la Calidad Educativa (Sineace). Se crearon los rganos operadores del Consejo de Evaluacin, Acreditacin y Certificacin de la Educacin Superior Universitaria (Coneau) y del Consejo de Evaluacin, Acreditacin y Certificacin de la Calidad de la Educacin Superior No Universitaria (Coneaces). Tiempo limitado (90 das) para la elaboracin de criterios y estndares para la evaluacin de la calidad de los ISP y facultades de Educacin. Los modelos de acreditacin elaborados por el Coneau y el Coneaces no convergen y limitan la consolidacin de un sistema coherente y eficiente.
No se ha incrementado significativamente el financiamiento de la educacin superior ni se conocen esfuerzos por renovar la carrera docente de educacin superior. 6. Una sociedad que educa a sus ciudadanos y los compromete con su comunidad La mayora de municipios distritales y provinciales realizan programas sobre educacin vial, fomento del deporte, desayunos escolares, vacaciones tiles, consultorios jurdicos y promocin de la lectura, los cuales forman parte de su gestin institucional y se desarrollan de manera permanente. Los programas y las acciones se desarrollan sin tener objetivos claros ni medicin de resultados. Falta educacin ciudadana, que no se encuentra en los libros de educacin cvica.
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