LA DEMOCRACIA SEMIDIRECTA EN EL ORDENAMIENTO JURIDICO MEXICANO: PLEBISCITO, REFERENDUM E INICIATIVA CIUDADANA Christian Manuel CRUZ ARCHULETA1 SUMARIO: I.

Aspectos generales. II. Tipos de democracia. III. Mecanismos de democracia semidirecta. IV. Experiencia de las entidades federativas en Mxico. V. La participacin ciudadana: consideraciones finales. VI. Bibliografa

I.

ASPECTOS GENERALES

En Mxico despus de muchos aos y malas experiencias, estamos consolidando nuestra democracia. El proceso de consolidacin est comenzando, por lo que es apremiante fortalecer los mecanismos normativos para contribuir a la participacin ciudadano en la vida poltica del pas. Las reformas constitucionales, que recientemente se efectuaron a la mxima Carta Poltica Mexicana adicionaron figuras como la consulta popular, iniciativa popular y candidaturas ciudadanas. Dichas adiciones, le han dado una nueva alternativa al ciudadano para no solamente ejercer una democracia representativa por medio del sufragio, sino la oportunidad para ejercer una democracia semidirecta. Es de advertir que los mecanismos de democracia semidirecta, ya aludidos, formaban parte ya del sistema jurdico de las Constituciones, leyes y reglamentos locales. El trabajo que se propone, es un estudio jurdico, de tipo descriptivo, que permita analizar comparativamente, desde el derecho constitucional y electoral, las formas, procedimientos y lmites de las figuras de democracia semidirecta, a partir de la experiencia de las entidades federativas y, con estos antecedentes,
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Alumno del sexto semestre de la Licenciatura en Derecho, Departamento de Ciencias Sociales, Unidad Regional Sur.
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determinar la necesaria culturizacin ciudadana de participacin, como primer paso para la democratizacin de cualquier sociedad. II. TIPOS DE DEMOCRACIA

La conceptualizacin de democracia no tiene un significado universal, la forma especfica que adquiere la democracia en los pases est determinada en gran medida por las circunstancias polticas, sociales y econmicas, as como factores histricos, tradicionales y culturales. Al hablar de la democracia nos tenemos que remontar indiscutiblemente a sus orgenes en Grecia alrededor del siglo V antes de Cristo. En Atenas los ciudadanos se reunan varias veces al ao (alrededor de 40) en la colina de Pynx para discutir temas propuestos por el comit de los 50. Para realizar dichas reuniones, y para que las decisiones fuesen vlidas, se necesitaba un qurum de por lo menos 6,000 participantes. Esta democracia es la llamada Democracia Directa en donde el ciudadano de una manera pura participa en las decisiones trascendentales o no- de su comunidad.2 El mismo Hans Kelsen, defensor de la democracia directa, la defini como el hecho de que la legislacin, lo mismo que las principales funciones ejecutivas y judiciales, son ejercidas por los ciudadanos en masas, reunidos en asamblea.3 Se calcula que la democracia directa desapareci
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en ao 323 a.C y que

su duracin fue por aproximadamente siglo y medio. Despus del declive de la democracia griega no se volvi a hablar de ella hasta 2,000 aos despus.

La democracia directa en la antigua Grecia fue a medias ya que no haba una

igualdad; los esclavos y las mujeres no podan participar en las Asambleas, e incluso, la ciudadana se obtena cuando el padre de familia falleca.
3

Kelsen, Hans, Teora General del Derecho y del Estado, UNAM, 1969, p. 342.

15a. ed., Mxico,

Hoy no podemos hablar de que sea factible una democracia directa en los distintos Estados del mundo, ya que no se cuenta con las mismas condiciones econmicas y sociales para que pueda llevarse a cabo. La poblacin que conforma los Estados es de decenas de millones de personas, mismas que fsicamente no podran reunirse en un solo lugar para expresar su opinin y tomar decisiones. Es por ello que vivimos una democracia representativa5, en donde el ciudadano elige a quienes ejercern la soberana que el ciudadano tiene originalmente6. Giovanni Sartori menciona que en la democracia representativa el pueblo no gobierna pero elige a representantes que lo gobiernen.7 Sin embargo pareciera que este tipo de democracia ha creado un desencanto poltico en la poblacin; podramos hablar de una separacin intencional o no entre los representantes y los representados. El representante no siempre sirve a los intereses de quien representa; ms bien hay ocasiones en que representa los intereses de su partido e incluso, hasta personales. Hanna Pitkin mencione que cuando hablamos de representacin poltica nos referimos a individuos que actan en un sistema representativo institucionalizado, y en ese contextos sus acciones se vuelven representativa 8. Pitkin seala que es una democracia representativa por el solo hecho de que hay un sistema representativo

La palabra democracia desapareci de la escena aproximadamente por 2,000

aos. Aunado a esto se perdi el inters poltico de la poblacin que fue desplazado por un inters teolgico tras la aparicin del cristianismo.
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Tambin conocida como Democracia Indirecta El artculo 39 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos seala

que la soberana reside esencial y originariamente en el pueblo, pero es en el artculo 42 en donde se menciona que dicha soberana se ejerce por medio de los poderes de la unin.
7

Sartori, Giovanni, Teora de la democracia. El debate contemporneo, Mxico,

Alianza Universidad.1989, t.I, p.150

8

Hanna Pitkin, The concept of Representation, University of California

Press,Berkeley, Calif., 1967, p.195

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institucionalizado, y eso no implica que haya una verdadera representacin del ciudadano comn. Esta inconformidad se ve reflejada en la Segunda Encuesta Nacional de Cultura Constitucional: legalidad, legitimidad de las instituciones y rediseo del Estado, realizada por la UNAM, en donde el 60% de los encuestados sealo que los Gobernadores y Presidentes Municipales hacen poco caso a la ciudadana; en cuanto al Presidente de la Repblica y los legisladores, el 50% el grado de desconfianza disminuye al 50%. 9 Es por ello que tenemos que hablar de una alternativa que coadyuve a enriquecer la vida democrtica de un pas: la Democracia Semidirecta. Al hablar de Democracia Semidirecta, hacemos referencia a la democracia representativa con la incorporacin de mecanismos de democracia directa, esto es, de un rgimen esencialmente representativo complementado con instancias de participacin popular directa en las decisiones pblicas10. Los argumentos de quienes defienden la existencia de los mecanismos de democracia semidirecta

Fuente

consultada

en

Diciembre

2011

www.juridicas.unam.mx/invest/areas/opinion/EncuestaConstitucion/ ; los diputados y partidos polticos fueron de los peores evaluados con una puntuacin de 5.6 y 5.5 respectivamente, en una escala donde el mayor grado de confianza es de 7.1.
10

Puertas Gmez, Gerardo, Democracia e instituciones de democracia

semidirecta, Justicia Electoral. Revista del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, Mxico, nm. 11,1998, pp. 78 y 79. De una manera ms ampla, Andr Hauriou seala que la Democracia Semidirecta tiene como rasgo peculiar que, a travs de estos procedimientos, el pueblo, es decir los propios ciudadanos en el ejercicio de su derecho poltico de participacin en la direccin de los

asuntos pblicos, son quienes determinan, en forma casustica, cual es el contenido de dichas decisiones, expresando su aprobacin o rechazo a las mismas o a la gestin gubernamental, son congregarse o reunirse y sin requerir de intermediarios o representantes; se trata de una suerte de democracia autogobernante (vase Hauriou, Andrm Derecho constitucional e instituciones polticas, 40a ed., Barcelona, Ariel, 1971 pp.485-487 )
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estn en el tenor de que es una vlvula de escape al sistema democrtico monopolizado por los partidos, habiendo as una mayor fidelidad entre la realidad social y las decisiones que se toman. El otro sector, quienes dicen no estar de acuerdo con ella, menciona que en ella la mayora lo gana todo y la minora lo pierde todo. Incluso dentro de sus posicionamientos han sealado que los que promuevan estos mecanismos pueden llegar a ser grupos de presin lejanos a la bsqueda del bienestar comunitario. Sin embargo, los supuestos sealados por la el sector en contra, se pueden prever en las leyes que regulan la materia de la participacin ciudadana y ponerle candados legislativos o medidas que controlen a esos grupos de presin.

III.

MECANISMOS DE LA DEMOCRACIA SEMIDIRECTA

Dentro de los mecanismos de la Democracia Semidirecta encontramos una gran variedad, pero en este trabajo solo abordaremos tres: plebiscito, referndum e iniciativa ciudadana. a) Plebiscito Es la consulta que el gobierno hace al cuerpo electoral sobre un acto de naturaleza gubernamental o constitucional, es decir poltico, en el genuino sentido de la palabra. No gira en torno a un acto legislativo, sino a una decisin poltica, aunque susceptible quiz de tomar una forma jurdica11 El plebiscito ha sido usado desde el siglo IV antes de Cristo, en donde los romanos recurrieron a l para legitimar sus decisiones ante la asamblea de los plebeyos. En Francia, Napolen Bonaparte, la utilizo para justificar sus campaas militares en suelo europeo, pero tambin lo us tres veces en la poltica interna
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Gamboa Montejano, et. al.,Democracia directa: referndum, plebiscito e

iniciativa popular: Estudio de las iniciativas presentadas sobre el tema en la LVIII Legislatura, as como derecho comparado y opiniones especializadas, Mxico, Cmara de Diputados, LVIII Legislatura, Direccin General de Bibliotecas, Servicio de Investigacin y Anlisis, Divisin de Poltica Interior, marzo 2003, p.5.
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para la aprobacin de modificaciones a la Constitucin, que consagraron, poco a poco, la concentracin de poder en sus manos12. b) Referndum Este mecanismo de la democracia participativa tiene un carcter estrictamente normativo y su objeto es la creacin, modificacin y adicin o

derogacin (o en su caso, abrogacin) de normas jurdicas generales e, incluso, de enteros ordenamientos jurdicos, como lo es la Constitucin o leyes fundamentales, leyes ordinarias, reglamentos, bandos municipales o acuerdos administrativos de validez general13 El referndum se puede presentar en dos modalidades bsicas: la primera de ellas es cuando se trate de materia constitucional (Referndum Constitucional), y la segunda, cuando se trate de una ley (Referndum Legislativo o legal). Tambin puede adoptar una tercera modalidad, que es el Referndum Reglamentario en donde se ponen a consideracin las normas generales municipales. c) Iniciativa ciudadana (o popular) Es un derecho de los ciudadanos para intervenir directamente en la

legislacin o cuestiones constitucionales, respetando ciertos requisitos: puede ser suspensiva cuando su objeto deja sin efecto a una ley ya votada (efecto de veto); abrogativa, si el texto en cuestin ya ha sido promulgado y est en vigor, y

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PrudHomme, Jean-Francois, Consulta popular y democracia directa, Cuadernos Divulgacin de la Cultura Democrtica, 2a. ed., IFE, 2001,

de

http://www.ife.org.mx/documentos/DECEYEC/consulta_popular_y_democracia_di. htm
13

Concha Cant, Hugo, Sistema Representativo y Democracia Semidirecta ,1a. Mxico, UNAM, 2002, p. 605.,

ed.,

http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/libro.htm?l=345

propositiva (la verdadera iniciativa), cuando se trata de hacer entrar al sistema normativo una nueva norma.14

IV.

EXPERIENCIA DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS EN MXICO

A partir de las reformas hechas en el ao de 1999 al segundo prrafo del artculo 115 constitucional, donde se busc facilitar el impulso de la participacin ciudadana para encontrar soluciones a diversos problemas de planeacin, urbanismo y ecologa a nivel municipal; es importante sealar que diversas entidades de la repblica han creado el entramado jurdico en los diez ltimos aos, que permita una efectiva participacin ciudadana en la toma de decisiones para el mbito estatal y municipal, que incluye mecanismos de democracia directa o semidirecta, como el plebiscito, el referndum y la iniciativa popular, siendo estos mtodos clave para transformar la relacin entre gobierno y sociedad, y por ende, lograr un real proceso de consolidacin democrtica. El 9 de Agosto de 2012 se public en el Diario Oficial de la Federacin la llamada Reforma Poltica que dentro de su gran contenido se encuentran dos que nos competen en el presente trabajo: la iniciativa ciudadana y la consulta popular. Sin embargo, los mecanismos de democracia semidirecta no son nuevos en el ordenamiento jurdico mexicano. Colima, por ejemplo, desde el 15 de Enero de 2000 ya regulaba dichos mecanismos; incluso, en 1977 se contempl el

referndum para el gobierno del Distrito Federal, pero debido a su ineficacia por no contar con una Ley que lo reglamentara, se derogo en 1987. Se volvi a retomar el referndum junto con otros mecanismos de democracia semidirecta en 1998 con la Ley de Participacin Ciudadana del Distrito Federal.15

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Concha Cant, Hugo op. cit., nota 12 p. 368 Conclusiones alcanzadas en la Secretara de Gobernacin por el Partido

Revolucionario Institucional, el Partido de la Revolucin Democrtica, y el Partido

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Actualmente todas las entidades federativas y el Distrito Federal excepto Campeche e Hidalgo- contemplan por lo menos algn mecanismo de democracia semidirecta, ya sea en su Constitucin Local- o Estatuto, tratndose del DF- en la Ley de Participacin Ciudadana o en el Cdigo Electoral Local. Dentro de esas Entidades Federativas, 30 contemplan la figura del referndum.; 28 regulado y reglamentado el plebiscito; 24 contemplan dentro de su Constitucin o Ley de Participacin ciudadana la Iniciativa Popular.16 Las

regulaciones de los mecanismos en estudio vara de acuerdo a cada Entidad; por ejemplo en el caso de Veracruz los ciudadanos no tienen el derecho de solicitar el referndum ni el plebiscito17, solamente el Congreso, Gobernador o los Ayuntamientos. En todos los dems Estados el ciudadano si puede solicitarlos. En la mayora de las Entidades en donde se regula el plebiscito y referndum, Los que pueden solicitarlos son el Gobernador, la mayora del Congreso -en el caso de Jalisco las dos terceras partes- y la mayora de los Ayuntamientos. En Baja California se puede realizar el plebiscito si dos o ms Ayuntamientos lo solicitan. Los porcentajes de ciudadanos que pueden solicitar el referndum o

plebiscito, varan; en Tlaxcala, Guanajuato, Morelos y Tabasco se requiere que por lo menos el 10% de los ciudadanos inscritos en el padrn electoral local solicite estos; en cambio, en Guerrero se pide el 0.2% para solicitar el referndum, un 0.5 % para solicitar el plebiscito, y un 0.2 % de los ciudadanos para la iniciativa popular. Las materias que estn excluidas del plebiscito, el referndum y la iniciativa popular son las relativas a materia tributaria, fiscal, ingresos y egresos,

del Trabajo en materia de reforma electoral y reforma poltica del Distrito Federal, La Jornada, Mxico, 22 de Abril de 1996, pp.32 y 33
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Ver informacin detallada en Cuadro 1 Artculo 3o. de la Ley de Refrendo, Plebiscito e Iniciativa Popular
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expropiacin y todas aquellas que tengan que ver con la organizacin interna de los poderes estatales. En cuanto a los periodos en que se realizarn el plebiscito y el referndum son contrarios; algunas entidades como Sonora prevn que el referndum se realice solamente cada 3 aos, durante la jornada electoral; sin embargo en Aguascalientes se prohben la realizacin de algn plebiscito en ao electoral. Ahora, para que sean valida las decisiones tomadas a travs del voto en el plebiscito y referndum, es necesario que participe por lo menos una tercera parte de los inscritos en la lista nominal de electores, como lo es en el caso de Colima. Los Estados que han utilizado estos mecanismos de democracia semidirecta han sido pocos; En Baja California se realiz un plebiscito en 2012 para convertir San Quintn en Municipio, pero la ciudadana voto para que no fuese as. En Yucatn se han presentado por lo menos 4 solicitudes para realizar algn plebiscito ante el Instituto Electoral de esa entidad; pero solamente se ha realizado dos: en el municipio de Acanceh siendo este vinculatorio; En Guanajuato tambin se realiz un plebiscito en 2010 pero no fue vinculatorio. En cuanto al referndum por lo en menos Chiapas y Yucatn se han presentado solicitudes ante las autoridades correspondientes para que se lleven a cabo, pero en ninguno procedi. El mecanismo de iniciativa popular tambin ha sido poco utilizado. En Baja California se presento una iniciativa para disminuir las curules en el Congreso del Estado, promovido por la Iniciativa Ciudadana A.C.; en Yucatn, el Congreso del Estado admiti la propuesta de adicin a la Ley de Proteccin Social de las Personas en Edad Senescente del Estado de Yucatn. En ambos casos, se promovi por una organizacin civil.

CUADRO 1. Mecanismos de Democracia Semidirecta en las Entidades Federativas y el Distrito Federal ENTIDAD FEDERATIVA Aguascalientes Baja California Baja California Sur Campeche Chiapas Chihuahua Coahuila Colima Distrito Federal Durango Estado. De Mxico Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco Michoacn Morelos Nayarit Nuevo Len Oaxaca Puebla Quertaro Quintana Roo San Luis Potos Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatn Zacatecas X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X x x x X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X x x x X X X X x x x X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X x X x
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REF X X X

PLEB X X X

IN. POPU. X X

CONST

REGULADO POR LEY REGLAMENTARIA X X X

X X X

X X X X X X

x x

V.

LA PARTICIPACION CIUDADANA. CONSIDERACIONES FINALES La participacin ciudadana es la columna vertebral de toda democracia;

ahora, tras ver la experiencia de las Entidades Federativas en Mxico en un sistema de democracia semidirecta, encontramos que el principal problema de su poca eficacia es el desinters de los ciudadanos. La Encuesta Nacional sobre Cultura Poltica y Prcticas ciudadanas (ENCUP) realizada en 201218 muestra que 8 de cada 10 mexicanos percibe la poltica como algo muy complicado; 44 por ciento de la poblacin entrevistada, encuentra que para trabajar en una causa comn, resulta difcil o muy difcil organizarse con otros ciudadanos; 4 de cada 10 mexicanos piensan que en el futuro tendrn menos posibilidades de influir en las decisiones de gobierno. Adems, un dato que nos muestra el poco (o nulo) conocimiento de los ciudadanos hacia los mecanismos de democracia

semidirecta, es que ante la existencia de un problema que aqueja a la ciudadana, result que las acciones ms frecuentes a las que recurre el ciudadano para darle solucin son: organizarse con otras personas, quejarse ante las autoridades y firmar cartas de apoyo. En la Cuarta ENCUP realizada en 200819, cerca de la mitad de los entrevistados opin que estamos ms cerca de un gobierno que impone, que de uno que consulta; 3 cada 4 ciudadanos mexicanos sealo que perciban una separacin entre ellos y sus representantes en el Congreso de la Unin, diciendo que tanto diputados como senadores, no vean por el intereses de sus representados sino por el de sus partidos y el de ellos mismos. En la Tercer ENCUP (2005)20 el 47% de los entrevistados dijo que estaba poco o nada satisfecho con la democracia que se vive en Mxico; slo el 26% menciono que estaba Satisfecho o muy satisfecho.

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Para cotejar y ampliar la informacin confrntese las paginas oficiales,

disponibles en: www.encup.gob.mx/es/Encup/Quinta_ENCUP_2012

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www.encup.gob.mx/es/Encup/Cuarta_ENCUP_2008 www.encup.gob.mx/es/Encup/Tercera_ENCUP_2005
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Es menester que el gobierno Federal, Estatal y Municipal en el respectivo mbito de sus competencias, fomente la participacin ciudadana sometiendo a alguno de estos mecanismos, las polticas pblicas que vayan a realizar, los proyectos de leyes, y las adiciones o derogaciones a las constituciones locales. La ciudadana debe coadyuvar con el gobierno, y los representantes populares deben voltear hacia la sociedad para que estos ltimos aprueben o rechacen, segn sea el caso, las decisiones que vayan a tomar sus

representantes en el mbito de sus facultades. Solo as se podrn tomar las decisiones que beneficien a la sociedad, disminuyendo el descontento que existe en la poblacin por no sentirse verdaderamente representado. Parafraseando a Churchill, concluimos, la poltica es demasa importante como para dejarla en manos de los polticos.

VI.

BIBLIOGRAFA

CONCHA CANT, Hugo, Sistema Representativo y Democracia Semidirecta ,1a. ed., Mxico, UNAM, 2002, p. 605, http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/libro.htm?l=345 GAMBOA Montejano, et. al.,Democracia directa: referndum, plebiscito e iniciativa popular: Estudio de las iniciativas presentadas sobre el tema en la LVIII Legislatura, as como derecho comparado y opiniones especializadas, Mxico, Cmara de Diputados, LVIII Legislatura, Direccin General de Bibliotecas de Investigacin y Anlisis, Divisin de Poltica Interior, marzo 2003, p.5 HAURIOU, Andrm; Derecho constitucional e instituciones polticas, 40a ed., Barcelona, Ariel, 1971 KELSEN, Hans. Teora General del Derecho y del Estado, Mxico, Universidad Autnoma de Mxico, XV edicin, Mxico PRUDHOMME, Jean-Francois, Consulta popular y democracia directa, Cuadernos de Divulgacin de la Cultura Democrtica, 2a. ed., IFE, 2001, http://www.ife.org.mx/documentos/DECEYEC/consulta_popular_y_democra cia_di.htm
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PUERTAS GMEZ, Gerardo, Democracia e instituciones de democracia semidirecta, Justicia Electoral. Revista del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, Mxico, nm. 11,1998, pp. 78 y 79. SARTORI, Giovanni, Teora de la democracia. El debate contemporneo, Mxico, Alianza Universidad.1989, t.I,

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