LEI NACIONAL DE SANEAMENTO BSICO

PERSPECTIVAS PARA AS POLTICAS E A GESTO DOS SERVIOS PBLICOS

LIVRO I Instrumentos das polticas e da gesto dos servios pblicos de Saneamento Bsico LIVRO II Conceitos, caractersticas e interfaces dos servios pblicos de Saneamento Bsico LIVRO III Prestao dos servios pblicos de Saneamento Bsico

Repblica Federativa do Brasil Presidente Luiz Incio Lula da Silva Ministro das Cidades: Marcio Fortes de Almeida Secretrio Executivo: Rodrigo Jos Pereira-Leite Figueiredo Secretrio Nacional de Saneamento Ambiental: Leodegar da Cunha Tiscoski Diretor do Departamento de Articulao Institucional (SNSA): Sergio Antonio Gonalves Diretor de Desenvolvimento e Cooperao Tcnica (SNSA): Manoel Renato Machado Filho Diretor do Departamento de gua e Esgotos (SNSA): Mrcio Galvo Fonseca Coordenador do Programa de Modernizao do Setor Saneamento (PMSS): Ernani Ciraco de Miranda Comisso editorial: Sergio Antonio Gonalves Coordenador do Estudo e Diretor de Articulao Institucional (SNSA) Ernani Ciraco Miranda Coordenador do PMSS/SNSA Joo Carlos Machado Assessor da SNSA Johnny Ferreira dos Santos Coordenador de Saneamento da FUNASA/Ministrio da Sade Luiz Roberto Moraes Professor da UFBA Lo Heller Professor da UFMG Joo Batista Peixoto Consultor PMSS/SNSA Teia Magalhes Consultora SNSA Wladimir Antnio Ribeiro Consultor SNSA Nyedja Marinho Consultora PMSS/SNSA Organizao/Coordenao editorial - Berenice de Souza Cordeiro - Consultora PMSS/SNSA/MCidades Ministrio das Cidades Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental (SNSA) SAUS, Quadra 01, lote 1/6 - Bloco H - 9 andar - Edifcio Telemundi II 70070-010 - Braslia - DF Tel: (61)2108-1414 www.cidades.gov.br pmss@cidades.pmss.gov.br www.pmss.gov.br

B823c Brasil. Ministrio das Cidades. Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental. Programa de Modernizao do Setor Saneamento (PMSS) Conceitos, caractersticas e interfaces dos servios pblicos de saneamento bsico / coord. Berenice de Souza Cordeiro. Braslia : Editora, 2009. 193p.(Lei Nacional de Saneamento Bsico: perspectivas para as polticas e gesto dos servios pblicos. ; v.2) 1. Servios de manejo de resduos slidos e de limpeza urbana. 2. Manejo de guas pluviais urbanas. 3. Meio ambiente, mercado de carbono e mudanas climticas. 4. Educao ambiental e mobilizao social em saneamento. I. Programa de Modernizao do Setor Saneamento (PMSS). II. Ministrio das Cidades. CDD 363 ISBN 978-85-60133-94-9 (obra compl.). - ISBN: 978-85-60133-96-3

Projeto grfico e capa: Rosana Lobo Soares; Reviso: Lcia Pinheiro; Editorao eletrnica: Link Design; Acompanhamento da edio e impresso: Rosana Lobo Soares; Impresso: Grfica Cromos PR As idias e opinies expressas neste livro so dos autores e no refletem necessriamete a posio do Ministrio das Cidades, da Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental ou do Programa de Modernizao do Setor Saneamento. permitida a reproduo total ou parcial desta publicao, desde que citada a fonte.

Apresentao geral

O Brasil vive um momento nico para os Servios Pblicos de Saneamento Bsico. O tema ganha, a cada dia, maior destaque pelo impacto que representa e por uma crescente preocupao com a qualidade de vida, a sade e o ambiente. Ao mesmo tempo, o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) responde por investimentos robustos, onde o foco principal contribuir para universalizar o acesso ao Saneamento Bsico e para o aperfeioamento dos instrumentos de gesto dos diversos agentes que atuam no setor. Estamos, portanto, diante de importantes avanos e tambm desafios. A Universalizao do Saneamento Bsico foi assumida como um compromisso de toda a sociedade brasileira, conforme a Lei 11.445/2007, que ao mesmo tempo aponta para um importante esforo de reforma institucional que envolve governos, prestadores de servio, indstria, agentes financeiros e sociedade por meio de suas organizaes e dos canais de participao. Este esforo se manifesta na busca da prestao de um servio de melhor qualidade, por meio da reorganizao e do fortalecimento institucional das atividades de gesto planejamento, regulao, fiscalizao, prestao de servios e controle social. Outra importante iniciativa, tambm orientada pela Lei 11.445/2007, a elaborao do Plano Nacional de Saneamento Bsico PLANSAB, eixo central da atuao do Governo Federal, responsvel pela definio de programas, aes e estratgia de investimento. Essas iniciativas constituem parte substancial da agenda do Governo Federal para a poltica de Saneamento Bsico. Elas tm se dado na perspectiva do desenvolvimento de aes articuladas entre os rgos que atuam no setor e no sentido de associar esforos de todos os entes da federao e demais agentes sociais e econmicos responsveis pelo Saneamento Bsico no Pas. O Pacto pelo Saneamento Bsico, documento aprovado pelo Conselho das Cidades em 03/12/2008 por meio da Resoluo Recomendada n 62, busca a adeso e o compromisso de toda a sociedade em relao ao processo de elaborao do PLANSAB e visa estabelecer um ambiente de confiana e entendimento na construo dos caminhos para a universalizao do acesso ao Saneamento Bsico, com incluso social, e o engajamento de todos para o alcance dos objetivos e metas do Plano. A presente Coletnea Lei Nacional de Saneamento Bsico perspectivas para as polticas e a gesto dos servios pblicos tem o propsito de contribuir para o aperfeioamento das polticas, planos e aes do setor, considerando o advento da Lei 11.445/2007, o significado e o impacto de sua promulgao perante os servios no Setor e sua interface e integrao com diferentes polticas relacionadas ao desenvolvimento das cidades, sade e ao ambiente. A Coletnea composta por trs livros e compreende artigos tcnicos autorais e inditos elaborados por pesquisadores e especialistas convidados pela Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental (SNSA), que desenvolvem uma ampla anlise do atual ambiente sciopoltico-institucional e o cenrio futuro do Saneamento Bsico.

Os temas dos artigos foram escolhidos tendo em vista representar o mais amplo leque de assuntos integrantes das polticas para o saneamento, envolvendo assuntos, objeto do regramento estabelecido pela nova legislao e elementos de outras polticas pblicas e aspectos da gesto ambiental e das cidades, que se relacionam direta ou indiretamente com o Saneamento Bsico. A necessidade de reflexo acerca dos desafios e oportunidades para o aperfeioamento da gesto e da conduo das polticas pblicas para o Saneamento Bsico, trazidos pelo novo ordenamento jurdico, justificou o desenvolvimento do estudo que deu origem a essa obra. O objetivo deste extenso trabalho ajudar na compreenso e apreenso dos instrumentos jurdicos da Lei 11.445/2007, de forma a subsidiar profissionais, gestores, tcnicos, especialistas e estudiosos do setor para uma viso global, sistmica e atual frente o significativo e esperado impacto para a gesto e as polticas pblicas do Saneamento Bsico e de outros servios pblicos com os quais se relaciona. Os autores dos artigos so pesquisadores e especialistas com notrio conhecimento da rea de concentrao do tema para o qual foram convidados e em pleno exerccio de atividades acadmicas e profissionais. O estudo foi coordenado por uma Comisso Editorial, convidada pela Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental, formada por pesquisadores, tcnicos e especialistas, que delimitou os temas e apreciou a verso final dos artigos. Agradecemos aos autores dos artigos e Comisso Editorial que, numa valorosa contribuio voluntria, participaram do esforo que foi produzir esta Coletnea. Boa leitura!

Leodegar da Cunha Tiscoski Secretrio Nacional de Saneamento Ambiental

SUMRIO
LIVRO II CONCEITOS, CARACTERSTICAS E INTERFACES DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO Prefcio ......................................................................................... 247

8.

SERVIOS DE ABASTECIMENTO DE GUA E DE ESGOTAMENTO SANITRIO............................................... 271 8.1 Servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio: compromisso com a universalizao e a qualidade Dieter Wartchow ................................................................. 273 8.2 Servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio: as teias hdricas da vida Antonio Olavo de Almeida Fraga Lima .............................................................. 284

SERVIOS DE MANEJO DE RESDUOS SLIDOS E DE LIMPEZA URBANA............................................................... 295 9.1 A sustentabilidade dos servios pblicos de resduos slidos: novas oportunidades e velhos desafios Viviana Maria Zanta ........................................................................... 297 9.2 Gesto dos resduos slidos urbanos no contexto da Lei de Saneamento Bsico Heliana Ktia Tavares Campos .... 305 10. MANEJO DE GUAS PLUVIAIS URBANAS........................ 321 10.1 Gesto integrada das guas urbanas: guas pluviais Carlos E. M. Tucci ................................................................. 323 10.2 Manejo de guas pluviais urbanas: o desafio da integrao e da sustentabilidade Jos Roberto Champs ..................... 334 11. SADE PBLICA E SANEAMENTO.................................... 345 11.1 Sade pblica e saneamento: resistncias e possibilidades intersetoriais no contexto da Lei Nacional do Saneamento Bsico Andr Monteiro Costa ............................................ 347

9.

11.2 O saneamento como instrumento de promoo da sade Johnny Ferreira dos Santos ................................................. 357 12. GESTO INTEGRADA DE RECURSOS HDRICOS............ 367 12.1 Recursos hdricos e saneamento: integrar para avanar na gesto e implementao das polticas Joo Bosco Senra e Lara Regitz Montenegro........................................................ 369 13. MEIO AMBIENTE, MERCADO DE CARBONO E MUDANAS CLIMTICAS......................................................................... 377 13.1 Emisses de todos: mudanas no saneamento pelo clima Emlia Wanda Rutkowski e Alessandro Sanches Pereira ..... 379 14. LICENCIAMENTO AMBIENTAL............................................ 391 14.1 Licenciamento ambiental: em busca de resultados efetivos Jos Cludio Junqueira Ribeiro ......................................... 393 14.2 O Licenciamento ambiental e os servios de saneamento Silvano Silvrio da Costa, Marcos Pellegrini Bandini, Volney Zanardi Jnior e Lucia Regina Moreira Oliveira ........ 401 15. EDUCAO AMBIENTAL E MOBILIZAO SOCIAL EM SANEAMENTO.................................................................... 411 15.1 Educao ambiental e mobilizao social em saneamento Demetrios Christofidis ........................................................ 413 15.2 Educao ambiental e mobilizao social em saneamento Renata Rozendo Maranho e Marcos Sorrentino................. 425

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Prefcio

Caro(a) leitor(a), Voc tem em mos o resultado de um esforo coletivo, que durante mais de um ano mobilizou pessoas e instituies em um amplo e profundo processo de reflexo sobre o novo ambiente poltico-institucional do saneamento bsico brasileiro. Logo aps a promulgao da Lei 11.445, de 5 de janeiro de 2007, sobre as diretrizes nacionais e a poltica federal de saneamento bsico e do Decreto 6.017/2007, que regulamentou a Lei 11.107/2005, conhecida como Lei dos Consrcios Pblicos, os dirigentes da Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental (SNSA), do Ministrio das Cidades, conceberam a idia de desenvolver um estudo que ajudasse aos que atuam em saneamento a compreender o significado e o impacto daquele recente ordenamento jurdico que, indubitavelmente, demarcava um outro momento histrico do saneamento no Brasil. Com o apoio tcnico do Programa de Modernizao do Setor Saneamento (PMSS), a ideia se fez projeto. O estudo que precede a Coletnea que agora lhes apresentamos foi desenvolvido com a participao de vrias pessoas que, de diferentes lugares institucionais, fazem a histria do saneamento em nosso Pas. A partir de um Termo de Referncia, concebido por um grupo de gestores, especialistas e professores, a SNSA convidou mais de 60 pessoas para refletir sobre um leque de temas que incidem sobre as polticas e a gesto dos servios pblicos de saneamento bsico. Deste grupo de convidados tivemos a satisfao de contar com 53 autores, mulheres e homens que, voluntariamente, se dedicaram a refletir sobre o tema que lhes foi proposto e a compartilhar o conhecimento decorrente deste processo. A Coletnea sobre a LEI NACIONAL DE SANEAMENTO BSICO: perspectivas para as polticas e a gesto dos servios pblicos composta por 3 livros e 43 artigos, alguns deles escritos em co-autoria. No intuito de abordar os diversos temas que conformam e tangenciam o novo ambiente poltico-institucional do saneamento brasileiro, a Coletnea foi organizada em trs grandes blocos temticos. O livro I enfrenta o que h de inovador, a partir do atual ordenamento jurdico, ao tratar dos Instrumentos das Polticas e da Gesto dos Servios Pblicos de Saneamento Bsico. O livro II amplia o foco de abordagem ao tratar dos Conceitos, Caractersticas e Interfaces dos Servios Pblicos de Saneamento Bsico. O livro III retoma o foco para a dinmica institucional e as especificidades do saneamento bsico e, adotando uma viso a partir de sua dinmica interna, aborda a complexidade que caracteriza a Prestao dos Servios Pblicos de Saneamento Bsico.

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A proposta original do estudo foi a de abordar cada tema sob a perspectiva de dois olhares: o olhar do pesquisador, que reflete a anlise crtica da academia; e, o olhar do especialista, que analisa o tema sob a tica das condies objetivas que o definem. Dessa forma, nos artigos assinados pelos pesquisadores que renem um seleto grupo de professores vinculados a universidades brasileiras , voc encontrar uma abordagem de cunho mais conceitual e o estado da arte do tema, analisado a partir da experincia de outros pases e sob a dimenso das interfaces com outras polticas pblicas e dos contornos que desenham cenrios futuros. Nos artigos assinados pelos especialistas que no conjunto expressam a expertise tcnica do saneamento , voc encontrar uma abordagem que submerge nas particularidades da realidade emprica daquele tema, visando capturar do real os aspectos que informam sobre o que geral em termos de avanos, desafios e perspectivas. Fica claro, portanto, que esta Coletnea no um conjunto de livros didticos. Os livros que a compem so, sobretudo, de reflexo autoral e fruto do exerccio intelectual de cada autor. No entanto, atestamos que o voo foi feito em sintonia com o Termo de Referncia do Estudo, que lhe fornece articulao e eixo conceitual. A Coletnea uma obra autoral. Mas, afirmamos que h uma unidade nesta obra, porque participam dela agentes que constroem, do seu lugar social, o campo do saneamento. No poderia ser diferente uma coletnea sobre o saneamento bsico. Sabemos o quanto o setor comporta leituras distintas, enfrenta conflitos de interesses e historicamente se movimenta sob o domnio de foras inerciais que o fazem resistir a mudanas. Mais recentemente, podemos dizer que o setor est aprendendo a conviver melhor com a diversidade, chegando, inclusive, a construir alguns consensos. Um destes resultou na aprovao da Lei 11.445/2007. Entretanto, cabe lembrar que consenso no significa unanimidade, e muito menos construdo entre agentes que se fazem representar nas arenas polticas em igualdade de condies, no que toca mobilizao dos recursos que influenciam o processo decisrio. Mas, consensos como resultado de processos de debate, de disputas travadas em contextos democrticos, fazem mover. Para lidar com a complexidade deste objeto, a SNSA optou por ancorar o Estudo em uma instncia colegiada, a Comisso Editorial, formada por gestores pblicos do governo federal, por professores e por especialistas do setor. Neste arranjo, alguns mecanismos foram adotados para balizar requisitos de contedo e de forma da Coletnea. Alm do Termo de Referncia, os autores participaram de duas oficinas de trabalho, ocasio em que foram acordados os descritores dos temas e os instrumentos para a apreciao dos artigos pela Comisso Editorial. Contudo, prevaleceu o livre pensar dos autores. Neste sentido, o mrito da reflexo aqui compartilhada do prprio autor e as eventuais opinies registradas nos artigos no refletem necessariamente a posio da Comisso Editorial. Voc ver que a Coletnea aborda temas polmicos acerca de saneamento e, por isso, reflete pontos de vista nem sempre convergentes como, por exemplo, quanto ao papel do Estado e quanto aos modelos de gesto a serem adotados pelos entes federados a partir dos cenrios criados pelo atual ordenamento jurdico. Tambm revela diferentes formas de interpretao de determinada matria legal, mas que no comprometem a idia central trabalhada pelo

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autor e os conceitos-chave que estruturam sua abordagem sobre o tema que lhe coube tratar. Voc tambm verificar que alguns termos nem sempre coadunam com a atual realidade do saneamento no Pas. Estamos nos referindo, por exemplo, expresso setor saneamento, quando muitos preferem denomin-lo como rea, o mesmo com as companhias estaduais de saneamento bsico, conhecidas como CESBs, quando sabemos que se tratam, sobretudo, de companhias estaduais de gua e de esgotos (CEAEs). Aqui, a opo que fizemos no tem conotao conceitual. Simplesmente adotamos os termos mais recorrentes. Em algumas passagens pode ocorrer que a sua expectativa como leitor(a) no seja plenamente satisfeita, mas estamos certos de que o objetivo maior desta Coletnea foi alcanado: i) informar sobre as inovaes trazidas pelo atual ordenamento jurdico; ii) sustentar o debate sobre o novo ambiente poltico-institucional sob uma base consistente de reflexo; iii) subsidiar o processo de mudana, a partir da compreenso das condies histricas que delimitam o percurso do saneamento brasileiro e das oportunidades que se abrem para construir cenrios que nos levem universalizao do acesso, melhoria dos servios prestados populao e minimizao dos seus impactos ao ambiente e sade humana. Em que pese o respeito diversidade em geral, a Comisso Editorial faz questo de pontuar os princpios que, alm do respaldo legal, tm total aderncia com a nossa posio: i) o saneamento entendido como direito humano fundamental e, portanto, como servio pblico que deve ter alcance universal; ii) a integralidade, como pressuposto para se conceber e se implantar qualquer interveno de saneamento bsico no territrio; iii) a participao popular e o controle social, como atividades de gesto que perpassam a formulao da poltica, o planejamento, a regulao, a prestao e a fiscalizao dos servios, bem como o acompanhamento e a avaliao de polticas, programas e projetos; iv) o plano de saneamento bsico como a pedra de toque do atual ordenamento jurdico, que confere ao Poder Pblico o dever de prestar servios que sejam necessariamente planejados, regulados, fiscalizados e submetidos ao controle social. Explicadas as motivaes que justificam a presente Coletnea, passamos a uma breve descrio dos temas que integram cada um dos trs livros. Sugerimos que voc inclua em sua agenda a leitura do conjunto da obra. No entanto, sabemos que nem sempre isto possvel, por isso orientamos sua leitura informando o que encontrar em cada volume. Antes, queremos sublinhar que o tema da titularidade no tratado nesta Coletnea. Por dois motivos, um de ordem legal e outro de natureza conjuntural. A Lei 11.445/2007 reconhece implicitamente o Municpio como titular dos servios de saneamento bsico. No o faz explicitamente porque a definio de competncias entre os entes da Federao papel exclusivo da Constituio Federal. Seria, portanto, inconstitucional uma lei federal que viesse a definir a titularidade de competncia, mesmo a ttulo de apenas explicitar ou interpretar dispositivo da Constituio. No aspecto conjuntural, sabe-se que ainda est em curso no Supremo Tribunal Federal (STF) o julgamento de duas Aes Diretas de Inconstitucionalidade que decide sobre a titularidade dos servios pblicos de saneamento bsico. A tendncia manifesta do STF, at o momento de publicao desta Coletnea, inclina-se para o reconhecimento da titularidade municipal.

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Em relao ao dispositivo da Constituio Federal (art. 25, 3), que prev funo pblica de interesse comum, a tendncia a de se consagrar o entendimento de que a competncia seria intermunicipal, exercida pelo conjunto de Municpios interessados, inclusive, por meio da gesto associada dos servios pblicos. No entanto, cabe registrar que o julgamento no mbito do STF no estava decidido at o momento da publicao desta Coletnea. Passamos agora descrio dos temas que voc encontrar nos trs livros. O livro I trata dos Instrumentos das Polticas e da Gesto dos Servios Pblicos de Saneamento Bsico. Inicia com artigos que tratam da poltica pblica no nvel da Unio com relao ao papel do governo federal, e no nvel do Municpio enfatizam as atividades de gesto sob responsabilidade do titular e, portanto, indelegveis, a exemplo do plano municipal como instrumento de planejamento integrado e participativo. O livro traz artigos sobre a regionalizao do saneamento bsico discorrida sob a perspectiva da gesto associada dos servios, com destaque para o papel do governo estadual no contexto de cooperao entre os entes federados. As demais atividades de gesto so abordadas nos artigos sobre regulao e fiscalizao e o controle social sob a tica da gesto democrtica participativa. Fecham o primeiro livro artigos sobre dois temas transversais: o sistema de informao e a capacitao, vistos como instrumentos auxiliares fundamentais para qualificar o exerccio da gesto pblica e dos agentes sociais que dela participam. Os temas do primeiro livro remetem, mais especificamente, funo do titular conforme determinada na Lei 11.445/2007 e que certamente interessam aos gestores pblicos municipais e aos formuladores de polticas pblicas que atuam no governo e na sociedade. O livro II trata dos Conceitos, Caractersticas e Interfaces dos Servios Pblicos de Saneamento Bsico. Aborda as especificidades de cada um dos servios, tal como definidos em lei abastecimento de gua e esgotamento sanitrio; limpeza urbana e manejo de resduos slidos; drenagem e manejo das guas pluviais urbanas. Mas, o faz sob a perspectiva da integralidade aplicada ao saneamento bsico e integrao desses servios com outras polticas pblicas que se relacionam mais diretamente com o seu campo de formulao e dinmica de interveno. Nesse leque so abordadas as interfaces do saneamento bsico com a sade pblica, a gesto dos recursos hdricos, o ambiente sob o aspecto do licenciamento ambiental e sob um recorte mais contemporneo ligado s mudanas climticas e ao mercado de carbono. Um outro tema transversal fecha este segundo livro: a educao ambiental e a mobilizao social em saneamento. Os temas deste segundo livro interessam, principalmente, aos pesquisadores que assumem o papel de formular novos pressupostos tericos e metodolgicos e aos gestores pblicos e especialistas comprometidos com a mudana paradigmtica no campo das polticas pblicas. O livro III rene temas ligados Prestao dos Servios Pblicos de Saneamento Bsico. Os artigos abordam aspectos que devem nortear a relao titular-prestador neste novo cenrio e as condies que passam a orientar a organizao e a prestao dos servios pblicos de saneamento bsico de acordo com o atual ordenamento jurdico do setor. Fecham este livro alguns temas que so transversais e que influenciam sobremaneira a prestao dos servios: a pesquisa e desenvolvimento tecnolgico; a avaliao de polticas pblicas e o papel da cooperao tcnica multilateral e internacional. Os temas deste terceiro livro interessam em igual medida aos titulares, aos diversos prestadores de servios, sejam pblicos, privados ou comunitrios, aos agentes reguladores e aos usurios em geral.

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Sem comprometer a viso de conjunto e a facilidade de localizao dos artigos e seus subitens, optou-se, na editorao dos livros da Coletnea, por manter os ttulos e respectivas divises e subdivises, exatamente, como consta nos textos enviados pelas autoras e autores. Trazemos, agora, uma breve apresentao de cada autor e uma sntese das idias-fora trabalhadas no artigo. Desejamos que a leitura deste Prefcio funcione como um convite leitura dos trs livros e, principalmente, ao exerccio de reflexo que propomos para lanar luzes ao debate sobre o saneamento brasileiro. Boa leitura! Saudaes da Comisso Editorial e da Coordenadora da Coletnea. LIVRO I INSTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO Tema 1 POLTICA E PLANO MUNICIPAL DE SANEAMENTO BSICO Poltica e Plano Municipal de Saneamento Bsico: aportes conceituais e metodolgicos Luiz Roberto Santos Moraes O artigo do professor Luiz Roberto Santos Moraes abre esta Coletnea, o que torna esta obra uma importante referncia para todos ns que trabalhamos em prol do saneamento como direito. A trajetria deste professor associa capacidade intelectual, comprometimento social e uma extraordinria lealdade aos valores aos quais se filia. Neste texto, o autor aborda o Plano Municipal de Saneamento Bsico no contexto histrico em que se d a ao do Estado e o exerccio da poltica. Deste lugar, destaca o planejamento governamental como um processo de deciso poltico-social, que no pode ser reduzido a mero produto tcnico. Neste sentido, o autor oferece elementos importantes de orientao conceitual e metodolgica que podem subsidiar os municpios na adoo de uma proposta de planejamento integrado e participativo para a elaborao do Plano Municipal de Saneamento Bsico, como determina a Lei 11.445/2007. Plano Municipal de Saneamento Bsico: a experincia de Belo Horizonte Ricardo de Miranda Aroeira Buscando construir um dilogo entre a teoria e a empiria, o artigo de Ricardo de Miranda Aroeira relata a experincia de Belo Horizonte no processo de elaborao e implementao do seu Plano Municipal de Saneamento Bsico. Com o relato, no existe a pretenso de fazer desta uma experincia emblemtica, mas ressaltar como o contexto histrico, o quadro poltico-institucional do Municpio e o nvel de organizao social da populao condicionam este processo. Da anlise da experincia evidencia-se o plano como instrumento de gesto e de execuo da poltica pblica, alm de contribuir para a consolidao de um sistema municipal de planejamento. Tema 2 O PAPEL DO GOVERNO FEDERAL O papel da Unio na poltica de Saneamento Bsico: entre o que se deve e o que se pode esperar Lo Heller O professor Lo Heller traz uma reflexo ao mesmo tempo contundente, como se espera do olhar crtico da academia, e assertiva a respeito do papel da Unio em vista do novo quadro

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legal do saneamento brasileiro. Em sua anlise, o autor considera o regime federalista de governo como um campo onde podem ocorrer conflitos e superposies, em decorrncia da correlao de foras entre os entes federados, os interesses nem sempre convergentes dos vrios segmentos do setor e os condicionantes sistmicos, inclusive de natureza externa. A resultante deste campo pode construir um cenrio otimista, como qualifica o autor, se o governo federal se fizer presente na conduo da poltica pblica de maneira coerente com as diretrizes da Lei 11.445/2007. Contrariamente, um cenrio pessimista pode se instaurar, deixando o setor deriva das foras da sociedade (ou do mercado), sob o risco de deixar de atender a populao desprovida dos servios e de evoluir na melhoria da qualidade do saneamento bsico praticado no Pas, como nos alerta o autor. A contribuio que o professor Lo Heller agrega ao debate terico sobre o saneamento, na perspectiva do quadro nacional e internacional, ajuda o setor a construir uma reflexo intelectual mais consistente e transformadora. Tema 3 GESTO DEMOCRTICA E PARTICIPATIVA Gesto democrtica participativa no saneamento: conceitos e problematizao Pedro Roberto Jacobi O artigo do professor Pedro Roberto Jacobi nos oferece uma reflexo sobre a trajetria da democracia participativa. Toma como marco a Constituio Brasileira de 1988 e traz os principais elementos do debate atual. Trata-se de um texto que lana luzes sobre os outros temas desta Coletnea, na medida em que demarca o carter transversal da participao e do controle social. No campo do saneamento bsico, destaca experincias que tm contribudo para o fortalecimento de espaos pblicos deliberativos, a exemplo das conferncias municipais e regionais e da agenda de atuao da Frente Nacional pelo Saneamento Ambiental. O autor chama a ateno para a necessidade de inscrever o saneamento na nova cultura de direitos, que se consolida na medida em que os agentes sociais passam a intervir sem tutela nos processos decisrios de interesse pblico, compreendendo o conflito como dimenso intrnseca prpria democracia que disponibiliza procedimentos legtimos de deliberao. Gesto democrtica participativa: a mobilizao nacional para elaborar planos diretores participativos Otilie Macedo Pinheiro Seguindo o fio condutor da Coletnea, o artigo de Otilie Macedo Pinheiro traz uma preciosa reflexo sobre os desafios para a implementao da Lei 11.445/2007 luz do que foi a Campanha Nacional dos Planos Diretores Participativos, que teve por objetivo divulgar e fazer pegar a lei do Estatuto da Cidade. A autora constri uma ponte interessante entre gesto democrtica participativa e a necessria adeso e compromisso dos titulares dos servios pblicos de saneamento bsico os Municpios, j que se trata de uma lei federal que estabelece diretrizes nacionais para o setor. O texto se alia por um lado idia de que a participao pode se tornar mais eficaz no nvel local e, por outro, refora o alerta de que a importncia das leis no deve ocultar as contradies sociais, sob pena de construir pactos e consensos que corroboram movimentos de resistncia mudana, muitas vezes articulados em nvel transescalar.

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Tema 4 GESTO REGIONALIZADA DE SERVIOS EM SANEAMENTO Gesto regionalizada e consrcios pblicos: perspectivas para cooperao intermunicipal e gesto integrada das guas em reas metropolitanas Ana Lucia Britto A professora Ana Lucia Britto traz uma contribuio importante para o debate sobre a gesto regionalizada, tomando como fio condutor as perspectivas criadas pela regulamentao da Lei de Consrcios Pblicos e a Lei Nacional do Saneamento Bsico. Em sua reflexo, a autora explora a combinao de novas escalas territoriais e de instancias institucionais que seja capaz de promover a gesto integrada das guas e dos servios de saneamento bsico, particularmente no contexto de regies metropolitanas. Neste exerccio, analisa as experincias da Frana e da Itlia no intuito de reforar a idia de que governos federal e estaduais tm o papel fundamental de fomentar a cooperao entre municpios, titulares dos servios de saneamento bsico, de forma a romper com a viso fragmentada e concorrente que ainda caracteriza a gesto em nossas cidades. Potencialidade da regionalizao da gesto dos servios pblicos de Saneamento Bsico Marcos Helano Fernandes Montenegro Marcos Heleno Fernandes Montenegro, um dos principais formuladores da Lei 11.445/2007, no perodo que esteve como diretor da SNSA/MCidades, coloca sua larga experincia como gestor pblico na reflexo que constri a respeito das alternativas de gesto dos servios de saneamento bsico. Trata-se de um texto didtico que ajuda na compreenso do atual arcabouo legal e na difuso dos novos conceitos que balizam o setor saneamento no Brasil. O conceito de gesto que abarca as atividades de planejamento, regulao, fiscalizao, prestao dos servios e o controle social e as responsabilidades dos agentes pblicos sobre cada uma dessas atividades. Para o autor, o estudo de propostas de regionalizao do territrio constitui etapa fundamental para a criao de consrcios pblicos interfederativos, para que estes possam efetivamente auferir ganhos de escala e de escopo por meio da gesto associada. O autor acredita que a participao e a liderana do Estado podem configurar uma estratgia mais acertada para a implantao progressiva dos consrcios pblicos. Sobre este aspecto, existem outros pontos de vista. A leitura do artigo de Marcos Montenegro e as idias que formula certamente so bibliografia obrigatria nos futuros cursos de formao de gestores pblicos e referncia para o pensamento contemporneo sobre o saneamento brasileiro. Tema 5 REGULAO E FISCALIZAO SOB A TICA DO CONSUMIDOR E DA SUSTENTABILIDADE DOS SERVIOS DE SANEAMENTO BSICO A Regulao no setor de saneamento Floriano de Azevedo Marques Neto O professor Floriano de Azevedo Marques Neto d uma aula sobre a grande novidade trazida com a Lei 11.445/2007: a regulao do setor saneamento. No fosse pela relevncia doutrinria do tema, o desconhecimento dos agentes que atuam no saneamento j em si justificaria a extenso do artigo, comparativamente aos demais que integram esta Coletnea. Para o autor, a Lei Nacional de Saneamento Bsico pode ser considerada um marco na moderna

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regulao brasileira. Destaca-se no texto a diretriz legal que propugna a separao entre o prestador do servio e o regulador, a quem cabe zelar pela garantia dos direitos e pelo cumprimento das obrigaes de cada agente envolvido na prestao dos servios. Na abordagem do autor, a regulao coloca o usurio no centro da proteo estatal, de maneira a consagrar a natureza de servio pblico do saneamento, como estabelece a Lei 11.445/2007, e o eleva condio de vetor de outras polticas pblicas que incidem sobre a salubridade do territrio e da populao. Lastreado em uma anlise criteriosa sobre a doutrina regulatria, o autor conclui demonstrando otimismo com o ciclo virtuoso que o saneamento brasileiro pode inaugurar com o advento da nova Lei e com a retomada dos investimentos no setor. Regulao, fiscalizao e sustentabilidade sob a tica dos diretos dos usurios dos servios de Saneamento Bsico Joo Batista Lucena de Assis e Urbano Medeiros Lima O artigo de Joo Batista Lucena de Assis, em co-autoria com Urbano Medeiros Lima, se serve da experincia da Agncia Reguladora de Servios de Saneamento Bsico do Municpio de Natal Arsban para analisar os principais aspectos da regulao, sob a tica da aplicabilidade da Lei 11.445/2007. O pioneirismo da experincia relatada reside no modelo de gesto adotado, tendo no Conselho Municipal a instncia de formulao, acompanhamento e avaliao da poltica pblica e na Agncia Reguladora o brao tcnico-operacional que regula a prestao dos servios, a cargo da Companhia Estadual de guas e Esgotos do Rio Grande do Norte Caern. Da anlise da experincia, os autores destacam que alm do forte cunho de controle social atribudo ao Conselho Municipal de Saneamento Bsico e s Associaes de Usurios de Servios de Saneamento Ambiental Assussa, o modelo de gesto comporta bem as atividades de planejamento sob a responsabilidade indelegvel do titular e as atividades de regulao e fiscalizao, exercidas por agente distinto do prestador dos servios. Tema 6 SISTEMAS DE INFORMAO Sistemas de Informao em Saneamento Bsico no Brasil: dcada de 90 aos anos 2000 Maria Jos Salles e Clarice Melamed O artigo, elaborado em co-autoria pelas professoras Maria Jos Salles e Clarice Melamed, discute a evoluo dos indicadores de abastecimento de gua e de rede coletora de esgotos sanitrios. As autoras aduzem importante contribuio Coletnea ao construir uma anlise que confere resultados sobre a qualidade dos servios prestados, revelando problemas de ineficincia dos prestadores, que so muitas vezes indevidamente premiados com investimentos pblicos sem que lhes seja exigido a reverso deste quadro. Com base em diferentes sistemas de informao, o texto tambm demonstra que o acesso aos servios de saneamento no Pas ainda apresenta forte vis de diferenciao social, desigualdade que se agrava na rea rural, nos pequenos municpios e nas periferias das grandes cidades. Na concluso do artigo, as autoras chamam a ateno para a importncia da regulamentao da Lei 11.445/2007, que prev condicionar a existncia de plano municipal ou regional de saneamento bsico ao acesso a recursos geridos pelo governo federal. Alertam, entretanto, para o carter restritivo atribudo pela Lei ao controle social, o que torna ainda maior o desafio de universalizar os servios com eficincia e eficcia.

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Do SNIS ao SINISA: a evoluo do monitoramento e da avaliao de polticas pblicas de Saneamento Bsico no Brasil Ernani Ciraco de Miranda O artigo de Ernani Ciraco de Miranda, um dos principais formuladores do Sistema Nacional de Informao sobre Saneamento SNIS, extrai da Lei 11.445/2007 os aspectos que devem nortear a concepo e a estratgia de implementao do novo Sistema Nacional de Informao em Saneamento Bsico o SINISA. O autor destaca o grande esforo de organizao e de planejamento a ser feito pelo setor, coordenado pela SNSA/MCidades, de maneira a se promover a evoluo do sistema, evitando retrocessos e desconstruo dos avanos j alcanados. O texto trabalha a importncia da informao e dos indicadores para o aperfeioamento da gesto dos servios e para a qualificao do exerccio do controle social. A partir das lies aprendidas com o SNIS, o texto conclui com as orientaes para a consolidao de um modelo mais amplo, que complete o arcabouo de informaes e indicadores necessrios formulao, ao monitoramento e avaliao das polticas pblicas de saneamento bsico. Tema 7 CAPACITAO Capacitao em saneamento: contedos para uma nova agenda Berenice de Souza Cordeiro O artigo que fecha este primeiro livro da Coletnea, de autoria de Berenice de Souza Cordeiro, pe em pauta um tema transversal para o saneamento, que deve perpassar todas as atividades de gesto dos servios e atingir todos os agentes que atuam no setor. Apesar de pouco sublinhado na Lei 11.445/2007, a autora faz uma leitura do atual arcabouo legal com o propsito de identificar os contedos para uma nova agenda de capacitao, tomando como referncia aspectos conceituais e conjunturais que demarcam este tema na gesto pblica. A experincia da Rede Nacional de Capacitao e Extenso Tecnolgica em Saneamento Ambiental a ReCESA ilumina a reflexo sobre propostas pedaggicas que dialoguem bem com o novo ambiente institucional e legal do setor e com a base social e poltica que gravita em torno do saneamento brasileiro. So trabalhadas propostas que valorizam a transversalidade, a capacidade problematizadora e o incentivo cooperao. Dos contedos, a autora destaca do ordenamento jurdico at aqueles que requisitam uma mudana de paradigma do gestor pblico, no sentido de reunir as condies necessrias para prestar servios populao planejados, regulados e submetidos ao controle social. LIVRO II CONCEITOS, CARACTERSTICAS E INTERFACES DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO Tema 8 SERVIOS DE ABASTECIMENTO DE GUA E DE ESGOTAMENTO SANITRIO Servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio: compromisso com a universalizao e a qualidade Dieter Wartchow O artigo do professor Dieter Wartchow constri, sob uma perspectiva histrica e luz da Lei 11.445/2007, um cenrio sobre os servios de abastecimento de gua e de esgotamento

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sanitrio no Brasil. O autor destaca a natureza do servio pblico de saneamento e o direito gua como direito fundamental do ser humano. Tomando o tema da qualidade como fio condutor do dilogo que se prope a fazer, o autor discorre sobre as formas de prestao dos servios e tecnologias apropriadas que sejam capazes de atender s normas que regem esta matria. O texto conclui pela necessidade de se consolidar a concepo de que saneamento desenvolvimento. E, neste sentido, ressalta a importncia de se buscar meios para tornar perenes as linhas de financiamento para o setor, fortalecendo a transparncia e a vinculao do acesso a estes recursos existncia de planos municipais de saneamento bsico que promovam uma interveno integrada no territrio. Servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio: as teias hdricas da vida Antonio Olavo de Almeida Fraga Lima O ttulo do artigo do colega Antonio Olavo de Almeida Fraga Lima j introduz a abordagem inovadora que pretende agregar to rida linguagem que o setor est acostumado a reconhecer. Termos como competio, posses, tcnicas, domnio so consistentemente substitudos por valores como cooperao, necessidades das pessoas, engenharia da vida, conexo humana. Deste lugar, redes de gua e de esgotos, alm de instalaes que provem servios, so tambm vistas, sob um olhar sistmico, como malhas que aduzem e conduzem oportunidades de incluso social, de melhoria da qualidade ambiental, de sociabilidade e desenvolvimento. A despeito da licena potica que o autor sugere, pode-se dizer que o texto inaugura um estilo literrio e didtico para o saneamento. Usa uma linguagem que recorre aos arqutipos do mundo da vida para explicar (e bem) os aspectos tcnicos dos sistemas de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio. tambm um texto original em termos de idias e de olhares: associa a proposta de regionalizao diversidade brasileira, sem se posicionar no lugar comum dos ganhos de escala e de escopo. A leitura pode causar estranhamento, mas, ao final ou com o tempo, certamente ser um manifesto do quanto a vida pode ser sublime. Tema 9 SERVIOS DE MANEJO DE RESDUOS SLIDOS E DE LIMPEZA URBANA A sustentabilidade dos servios pblicos de resduos slidos: novas oportunidades e velhos desafios Viviana Maria Zanta O artigo da professora Viviana Maria Zanta mostra uma viso prospectiva da componente resduos slidos no contexto das oportunidades e dos desafios postos pela Lei 11.445/2007. Para amparar a reflexo, a autora inicia sua abordagem percorrendo a literatura recente sobre o conceito multidimensional de gesto dos resduos slidos, que deve comportar a complexidade e as particularidades deste servio pblico. Apesar de reconhecer a relevncia da Lei Nacional de Saneamento Bsico para a gesto dos resduos slidos, o texto conclui afirmando a necessidade de uma poltica nacional especfica para o campo, que seja resultante da convergncia das foras polticas, sociais e econmicas em um movimento inovador de cooperao mtua, em prol do interesse pblico. Gesto dos resduos slidos urbanos no contexto da Lei de Saneamento Bsico Heliana Ktia Tavares Campos

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Com a capacidade habitual, Heliana Ktia Tavares Campos nos presenteia com uma reflexo ampla sobre a gesto dos resduos slidos no Brasil. Ao percorrer o tema sob vrios aspectos, a autora empreende um exerccio de anlise histrica e de avaliao dos resultados alcanados. Aps passar pelos novos paradigmas da gesto de resduos slidos, o texto extrai do atual arcabouo legal do saneamento bsico os princpios e os instrumentos que podem ajudar na criao de uma cultura institucional para a rea. Os incentivos advindos do ICMS ecolgico, as iniciativas de incluso social dos catadores que mobilizam gestores pblicos e movimentos sociais so algumas medidas que j ganharam musculatura institucional e por isso ajudam a superar os gargalos enfrentados h tanto tempo. A autora reivindica para a rea, alm de uma estratgia nacional que venha a apoiar os municpios nos planos de saneamento bsico e em outros aspectos que dependem de uma poltica nacional especfica para resduos slidos, um programa perene de investimentos e de qualificao profissional. O texto mostra que a evoluo na rea de resduos slidos no corresponde aos investimentos e esforos empreendidos. No entanto, conclui com olhar otimista em face do cenrio de oportunidades com a efetiva implementao da Lei 11.445/2007, harmonizada com as alternativas de gesto associada dos servios, postas pela Lei dos Consrcios Pblicos. Tema 10 MANEJO DE GUAS PLUVIAIS URBANAS Gesto integrada das guas urbanas: guas pluviais Carlos E. M. Tucci O professor Carlos E.M. Tucci contribui com um texto didtico sobre a descrio das guas pluviais no meio urbano, suas caractersticas de ocorrncia e seus efeitos para a dinmica das cidades e da populao. O artigo destaca a importncia da Lei Nacional de Saneamento Bsico, que passa a exigir dos profissionais e gestores pblicos, que atuam nesta rea, a compreenso de um novo paradigma centrado na viso integrada dos processos de urbanizao, de uso e ocupao do solo e o manejo das guas pluviais para a realidade das cidades brasileiras. Neste contexto, o autor alerta para o fato de que este desafio est posto, inclusive, para a academia, no sentido de superar a formao disciplinar fragmentada, dissociada de uma viso integrada sobre o territrio. Da Lei, o texto sublinha a necessidade de os titulares, ao elaborarem seus planos de saneamento bsico, observarem os condicionantes estabelecidos no plano de bacia hidrogrfica qual o municpio se insere, bem como a compatibilizao e consolidao dos planos nos casos em que a opo for por planos especficos para cada tipo de servio de saneamento bsico. A ttulo de ilustrao, o autor aborda alguns aspectos do plano de guas pluviais urbanas da cidade de Porto Alegre para descrever a estrutura e medidas importantes que devem constar do escopo de um plano. Manejo de guas pluviais urbanas: o desafio da integrao e da sustentabilidade Jos Roberto Champs O artigo seguinte, de Jos Roberto Champs, tambm adota um formato didtico para desenvolver o tema sobre o manejo das guas pluviais urbanas. O autor serve-se da sua larga experincia como especialista para discorrer sobre os principais aspectos que demarcam a evoluo do paradigma da drenagem para o de manejo. Neste exerccio, apesar de usar o termo drenagem urbana, o texto trabalha o conceito sob a perspectiva das interfaces desta rea com os demais servios de saneamento bsico e com a gesto dos recursos hdricos. Neste processo de evoluo, o autor elenca o reuso da gua, a disponibilidade hdrica, as novas

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tcnicas de compensao com vistas reduo do nvel de impermeabilizao do solo como conceitos e medidas fundamentais. O autor conclui destacando a importncia do Plano Municipal de Saneamento Bsico, requisito obrigatrio, segundo a Lei 11.445/2007, inclusive para o acesso aos recursos geridos pelo governo federal, e, sobretudo, como instrumento de planejamento integrado e de gesto urbana sustentvel. Tema 11 SADE PBLICA E SANEAMENTO Sade pblica e saneamento: resistncias e possibilidades intersetoriais no contexto da Lei Nacional do Saneamento Bsico Andr Monteiro Costa O pesquisador Andr Monteiro Costa nos traz um valioso artigo sobre a relao entre a sade pblica e o saneamento no contexto da Lei 11.445/2007. Longe de uma viso simplificada do tema, o autor enfrenta com robustez de referncias histricas e conceituais as resistncias que precisam ser superadas para efetivar uma mudana na direo da intersetorialidade. A partir de uma anlise aprofundada sobre a lgica poltico-institucional de cada setor, o texto demonstra que os princpios, viso de mundo e tecnologias conformam as prticas, os saberes, o marco normativo e as relaes que o setor saneamento bsico estabelece com os outros. Dessa maneira, o artigo discute com clareza a complexidade intrnseca das relaes intersetoriais entre o saneamento e a sade pblica, mas o faz sublinhando as possibilidades de interao, na medida em que parte dos valores inscritos na nova lei do saneamento advm do SUS. Em que pesem as conquistas do setor com a promulgao da Lei 11.445/2007, o autor chama a ateno para a necessidade de se priorizar o ponto de vista do usurio para instituir no saneamento um modelo baseado na promoo da sade. Conclui afirmando que a base para esta mudana est na Lei, mas sua concretizao depende de opo poltica com conscincia cidad. O saneamento como instrumento de promoo da sade Johnny Ferreira dos Santos A consistncia do legado poltico-institucional da sade pblica tambm se revela no artigo de Johnny Ferreira dos Santos. Importante referncia de gestor pblico que atua sob a gide da intersetorialidade, o autor agrega Coletnea uma contribuio bastante propositiva, sem com isto minimizar a complexidade que envolve o tema. O texto apresenta uma anlise da atual legislao brasileira de ambos os setores, tendo como fio condutor as possibilidades de integrao e os mecanismos necessrios para sua efetivao. O autor demonstra que tanto a Lei Orgnica da Sade como a Lei 11.445/2007 adotam uma abordagem multisetorial e v o Plano Municipal de Saneamento Bsico como um dos principais instrumentos para promover esta integrao. Neste esforo, o texto destaca que todos os nveis de governo devam ser mobilizados em estreita articulao com os segmentos organizados da sociedade, no entanto, atribui ao poder local o papel de protagonista e de conduo estratgica deste processo. Tema 12 GESTO INTEGRADA DE RECURSOS HDRICOS Recursos hdricos e saneamento: integrar para avanar na gesto e implementao das polticas Joo Bosco Senra e Lara Regitz Montenegro

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Com a legitimidade de quem reconhecido como um dos pioneiros do debate sobre a gesto dos recursos hdricos no Brasil, Joo Bosco Senra, em co-autoria com a gegrafa Lara Regitz Montenegro, nos apresenta um artigo que certamente se tornar referncia para o pensamento contemporneo sobre a integrao de polticas pblicas. Este tema aplicado ao saneamento e gesto dos recursos hdricos ainda mais emblemtico porque as trajetrias dos dois setores so bastante distintas. Como demonstrado no texto, enquanto o setor de recursos hdricos acumulava na ltima dcada conquistas polticas, institucionais e de mobilizao social, o setor saneamento ora adormecia sob o rescaldo do vazio institucional, ora ficava deriva de intervenes fragmentadas e desprovidas de uma viso estratgica de poltica pblica. A reflexo dos autores inovadora neste sentido. Avaliam que apesar das diferenas em termos de referncias normativas, de pressupostos para o planejamento e de instncia de gesto, o atual ordenamento jurdico do saneamento ajuda a construir uma viso sistmica. A Lei 11.445/2007 avana ao consagrar a distino entre recursos hdricos e saneamento, reconhecendo o que especfico e o que interdependente em cada setor. Operacionaliza este princpio ao definir que os planos de saneamento bsico devem ser compatveis com os planos de bacia e, no caso da poltica federal, deve considerar a bacia hidrogrfica como unidade de referncia para o planejamento das aes da Unio. Tal como sublinhado pelos autores, tambm a Lei 11.107/2005 corrobora o paradigma da integrao ao criar alternativas de consorciamento dos entes federados por meio de gesto associada dos servios pblicos. Sem perder de vista o recente e consistente legado do setor recursos hdricos, o texto enfatiza a importncia da participao e do controle social neste esforo de integrar as polticas pblicas para universalizar os servios de saneamento bsico. Tema 13 MEIO AMBIENTE, MERCADO DE CARBONO E MUDANAS CLIMTICAS Emisses de todos: mudanas no saneamento pelo clima Emlia Wanda Rutkowski e Alessandro Sanches Pereira Como visto at aqui a complexidade que demarca o tema da intersetorialidade abordada nesta Coletnea sob diferentes saberes e pontos de vista. No artigo assinado pela professora Emlia Wanda Rutkowski, em co-autoria com Alessandro Sanches Pereira, encontramos uma reflexo sobre conexes ainda inditas para muitos. Tarefa compatvel com o perfil da professora Emlia, sempre disposta a explorar o novo em prol do conhecimento. O ttulo do artigo j sugere o percurso trilhado pelos autores que buscam associar a reduo de emisses ao rol de estratgias para universalizar o saneamento e conferir sustentabilidade socioambiental s nossas cidades. O texto destaca a idia de quanto mais estudados os problemas ambientais mais se reafirma o seu carter sistmico e interdependente. Sob esta perspectiva, os instrumentos institucionais criados em resposta s ameaas globais produzidas pelas mudanas climticas dialogam bem com o atual marco legal brasileiro em saneamento. Na viso dos autores, princpios que fundamentam a Lei 11.445/2007, como a utilizao de tecnologias apropriadas, aproximam o chamado mercado de crditos de carbono de temas recorrentes no setor saneamento, com destaque para os projetos de MDL em manejo de resduos slidos e a boa expectativa que trazem para o desenvolvimento local sustentvel.

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Tema 14 LICENCIAMENTO AMBIENTAL Licenciamento ambiental: em busca de resultados efetivos Jos Cludio Junqueira Ribeiro O artigo do professor Jos Cludio Junqueira Ribeiro associa reflexo terico-conceitual e anlise das condies objetivas que caracterizam a atuao dos rgos de gesto ambiental no Pas. Da sua posio de gestor pblico de referncia neste campo, o autor alerta para a necessidade de se repensar o modelo. Para isso preciso rever os instrumentos de gesto ambiental de maneira a torn-los mais aderentes aos princpios do planejamento integrado e indutores de resultados mais efetivos. A questo no pode ser reduzida mera simplificao dos processos, sendo esta apenas uma das variveis a considerar na reformulao do modelo. A partir deste arcabouo, o autor analisa o processo de licenciamento ambiental aplicado aos empreendimentos de saneamento bsico. Nestes casos de acentuadas externalidades positivas, o texto afirma que os procedimentos poderiam ser simplificados ou mesmo dispensados, desde que observados os condicionantes com relao supresso de vegetao, outorga de recursos hdricos e aos determinantes legais de uso e ocupao do solo no municpio. Conclui destacando que esta perspectiva se harmoniza com o disposto na Lei 11.445/2007, que atribui centralidade ao planejamento e prev para as unidades de tratamento dos sistemas de saneamento a possibilidade de metas progressivas para o alcance dos padres estabelecidos na legislao ambiental. O licenciamento ambiental e os servios de saneamento Silvano Silvrio da Costa, Marcos Pellegrini Bandini, Volney Zanardi Jnior e Lucia Regina Moreira Oliveira O artigo de Silvano Silvrio da Costa, elaborado em co-autoria com uma renomada equipe de especialistas do Ministrio do Meio Ambiente, contextualiza o licenciamento ambiental na perspectiva de dois temas centrais para o atual arcabouo legal do saneamento brasileiro: o federalismo e a integrao das polticas pblicas. Os autores destacam a necessidade de esforos institucionais dos trs nveis de governo para colocar em prtica as diretrizes da Lei 11.445/2007, em particular quanto possibilidade de o licenciamento de unidades dos sistemas de saneamento considerar metas progressivas para o alcance dos padres ambientais. Sublinham a importncia da capacitao dos gestores pblicos e profissionais da rea para habilit-los a operacionalizar a legislao brasileira em prol de intervenes coordenadas no territrio, que ajudem a reverter a lgica perversa de urbanizao das nossas cidades, tornando-as mais inclusivas, sustentveis e democrticas. Tema 15 EDUCAO AMBIENTAL E MOBILIZAO SOCIAL EM SANEAMENTO Educao ambiental e mobilizao social em saneamento Demetrios Christofidis O artigo de Demetrios Christofidis trabalha os temas da educao ambiental e da mobilizao social sob a perspectiva de um olhar que permita entender a lgica do outro. Segundo o autor, este novo olhar se fundamenta na sinergia entre conhecimento cientfico e tradio. Para ilustrar esta idia, o texto representa os eixos holsticos que permitem visualizar as aes de diversas polticas e reas afins e interdependentes s atividades do saneamento, que tm na participao o pilar central dessa estrutura. O autor faz uma leitura dos princpios

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que norteiam as polticas nacionais de meio ambiente, de recursos hdricos e de educao ambiental para identificar os propsitos comuns com a Lei Nacional de Saneamento Bsico. Conclui afirmando que a participao e a educao ambiental praticadas de forma holstica criam as condies de governabilidade. Educao ambiental e mobilizao social em saneamento Renata Rozendo Maranho e Marcos Sorrentino O artigo de Renata Rozendo Maranho e de Marcos Sorrentino um manifesto transformao da sociedade, um sopro bom em meio crise civilizatria contempornea. Como gestores pblicos que conduzem um processo desafiador de mudana paradigmtica do conceito e da compreenso dos processos educacionais, estes autores se servem desta misso para compartilhar uma viso de mundo que , em si, portadora de um iderio emancipatrio. O texto reflete sobre propostas pedaggicas que buscam construir a conexo entre o terico e o emprico. Na busca desta conexo, o saber pensar modifica e requalifica o saber fazer. Sob esta tica, o educar um movimento incessante do pensamento, que supera o espao da reproduo do conhecimento para criar um ambiente favorvel capacidade cognitiva, de contextualizar, de problematizar para reconhecer os conflitos e s ento construir consensos legtimos. Nesta abordagem, a noo de que o educador detm o saber e o educando um simples depositrio no se aplica. O educando sujeito deste processo, com uma histria pessoal, com uma cultura, com uma viso de mundo, com um conhecimento prvio que ao dialogar criticamente com novos saberes capaz de se auto-transformar e contribuir para transformar a realidade. Estes so fundamentos que balizam o chamado PEAMSS o Programa de Educao Ambiental e de Mobilizao Social em Saneamento, apresentado pelos autores sob um vis reflexivo e ilustrativo de como este novo paradigma transita bem entre a utopia e a prxis. Para os autores, o novo ambiente do saneamento brasileiro propicia avano, exige cooperao, sinaliza o rumo da mudana. LIVRO III PRESTAO DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO Tema 16 A RELAO TITULAR-PRESTADOR NA CONTRATAO DOS SERVIOS DE SANEAMENTO BSICO A relao titular-prestador dos servios de Saneamento Bsico Marcos Paulo Marques Arajo e Victor Zular Zveibil O artigo elaborado em co-autoria por Marcos Paulo Marques Arajo e Victor Zular Zveibil nos oferece um valioso exame acerca da relao titular/prestador no saneamento. Trata-se de um dos temas mais sensveis e talvez o mais determinante para a efetiva mudana do setor na direo dos marcos postos pela Lei 11.445/2007. Para enfrentar assunto to complexo, os autores trazem um texto claro e didtico, que opera com uma linguagem prpria da Administrao Pblica, que advm da instituio a qual se vinculam o IBAM, o que muito enriquece a Coletnea. Os autores vem na capacitao dos tcnicos e gestores pblicos uma estratgia indispensvel para que o setor avance na elaborao dos planos de saneamento bsico, na adoo de arranjos de gesto associada e na modelagem das estruturas e atividades regulatrias. Aps percorrer os princpios do atual ordenamento jurdico do setor, os autores abordam as

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formas de prestao dos servios de saneamento bsico. Sem a pretenso de esgot-las e de contemplar todas as formas interpretativas sobre a matria, os autores sublinham a diversidade de desenhos que podem ser acionados, evitando a to desgastada frmula de uma nica soluo para realidades muitas vezes distintas. A varivel comum que perpassa este leque de possibilidades a obrigatoriedade do plano municipal de saneamento bsico, ou regional no contexto da gesto associada, como requisito para a validade dos contratos. A leitura deste artigo deixar o saneamento brasileiro nutrido de consistente doutrina sobre a matria. Tema 17 SUSTENTABILIDADE ECONMICA E REMUNERAO DA PRESTAO DOS SERVIOS DE ABASTECIMENTO DE GUA E DE ESGOTAMENTO SANITRIO Tarifao em servios de saneamento: reflexes tcnicas ensejadas pela Lei 11.445/2007 Thompson Almeida Andrade O artigo do professor Thompson Almeida Andrade extrai da Lei 11.445/2007 os aspectos que norteiam a difcil tarefa de refletir, de maneira propositiva, sobre a tarifao em servios de saneamento. Desenvolvido com robustez de referncias tcnicas, o texto se mostra de grande serventia mesmo para quem no domina o assunto. O autor deixa claro que existem diversas formas de atender a Lei no que tange os requisitos para a remunerao da prestao dos servios. O bom proveito desta diversidade depende tambm, como alerta o autor, da capacidade do setor mobilizar gestores, reguladores, prestadores e estudiosos da matria para compartilhar experincias e criatividade para auferir resultados efetivos de sustentabilidade. No texto, so revisitados alguns mtodos de precificao com vistas a avaliar os aspectos convergentes para o atendimento dos requisitos legais. Trata-se de um grande desafio, mas ao alcance da capacidade de cooperao entre pesquisadores e profissionais que atuam no setor. Sustentabilidade econmica e remunerao da prestao dos servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio: regulao econmica e fontes de financiamento Joo Batista Peixoto O artigo seguinte daqueles que retratam uma trajetria brilhante no saneamento brasileiro. O colega Joo Batista Peixoto, alm de acoplar sua viso de economista sempre de forma dialgica com os outros saberes que tambm incidem sobre o setor, d uma aula sobre o tema. A sustentabilidade econmico-financeira dos servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio avaliada sob os aspectos jurdico-institucionais definidos na Lei 11.445/2007 e luz dos conceitos e instrumentos cabveis sua efetiva implementao. O texto discorre sobre a cobrana pela prestao dos servios, modalidades de regulao econmica, fontes e formas de subsdios, alm de outras fontes de financiamento como fundos especiais de universalizao, compensaes ambientais, medidas de desonerao fiscal e tributria, entre outras previstas na lei, e que no se reduzem ao emprstimo financeiro. O texto corrobora a capacitao dos agentes pblicos e sociais que atuam no setor como uma estratgia indispensvel para que este novo ambiente resulte de fato em avano do saneamento brasileiro. No entanto, sublinha que cabe ao governo federal investir de forma intensiva e firme de maneira a convencer os demais entes de governo a exercitarem a cooperao

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e a assumirem com responsabilidade a misso pblica de prover servios populao que sejam planejados, regulados, fiscalizados e submetidos ao controle social. Tema 18 REMUNERAO DA PRESTAO DOS SERVIOS DE MANEJO DE RESDUOS SLIDOS E FONTES DE FINANCIAMENTO Remunerao da prestao dos servios de manejo de resduos slidos Darci Barnech Campani e Bruno Scheidemandel Neto O artigo do professor Darci Barnech Campani, em co-autoria com Bruno Scheidemandel Neto, demonstra o quanto a rea de resduos slidos foi historicamente afetada pela ausncia de uma base legal prpria do setor saneamento. Relegada do nvel de prioridades, a rea de resduos slidos precisou disputar recursos com as outras reas. Agora, alada condio de servio pblico que integra em igual relevncia o conceito de saneamento bsico, os autores vem na Lei a oportunidade para investir na estruturao de rgos de planejamento e de prestao dos servios, dotando-os particularmente de uma sistemtica de remunerao e cobrana pelos servios prestados. O texto traz o relato de algumas experincias em curso no Brasil que buscam avanar nesta direo. Entretanto, alertam para a necessidade de um esforo coordenado para superar antigos estigmas, que de certa forma persistem, e alguns limites legais que, segundo a viso dos autores, no foram integralmente equacionados no contexto da Lei 11.445/2007, a exemplo da divisibilidade. Manejo de resduos slidos: sustentabilidade e verdade oramentria com participao popular Teia Magalhes O artigo de Teia Magalhes revela muito da simbiose rara entre pessoa e objeto. H muito o saneamento brasileiro avana com o trabalho comprometido dessa arquiteta, que das vrias arenas em que atua consegue agregar reflexo crtica ao debate e capacidade criativa nas aes que ajuda a formular e executar. No presente texto, Teia aborda um tema rido e restritivo, mas, de forma clara e direta, sem perder a viso do todo. Antes de tratar diretamente das caractersticas e mecanismos que envolvem a remunerao pela prestao dos servios, constri um breve estado da arte dos resduos slidos no Brasil. Afirma que um dos problemas crticos da gesto nesta rea a falta de cobrana, o que afeta a capacidade de investimentos e a prpria qualidade dos servios que so prestados. Alerta para um fato to conhecido, e ainda pouco assimilado, de que boa parte dos recursos j aplicados nesta rea, ainda que insuficientes, foi rapidamente desperdiada. Operando o conceito amplo de gesto, afirma que a remunerao dos servios de resduos slidos decorre de como estes so planejados e organizados. Neste quesito, se filia s possibilidades criadas pela atual legislao de associar s formas de gesto aspectos de escopo, escala e de perfil da populao atendida. Deixa claro que o Plano Municipal de Saneamento Bsico o instrumento propcio para o estudo de cenrios e a tomada de deciso. Conclui trazendo uma reflexo assertiva sobre a cobrana por meio de tarifa para a rea de resduos slidos. V neste mecanismo de cobrana uma oportunidade para apropriar aprendizado sobre a gesto dos servios e de agregar valores novos como a minimizao da gerao, a co-responsabilizao e maior transparncia. Alis, ao abordar este aspecto, a autora toca em um ponto vulnervel a necessidade de se desvendar os custos e os oramentos implicados nesta rea e aponta este como o caminho acertado para obter da sociedade compromisso com o que gerado, o que consumido, o que e como descartado, ou seja, a participao vista como estratgia de sustentabilidade.

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Tema 19 O PAPEL DO GOVERNO DO ESTADO E AS PERSPECTIVAS DAS COMPANHIAS ESTADUAIS DE SANEAMENTO BSICO O papel dos estados e as perspectivas das companhias estaduais de Saneamento Bsico frente ao novo contexto institucional Abelardo de Oliveira Filho O artigo seguinte de autoria de Abelardo de Oliveira Filho. Esta curta apresentao j seria suficiente para levar o(a) leitor(a) ao texto. E no se trata aqui de posio de poder, mas de trajetria vivenciada por vrios interstcios do saneamento: do mundo do trabalho luta sindical, do mundo da poltica esfera pblica, do mundo da Administrao Pblica ao papel de gestor e tomador de deciso. Bagagem necessria e consistente para enfrentar o calcanhar de Aquiles do saneamento brasileiro: o histrico conflito entre municpio e companhia estadual de saneamento bsico (CESB), agravado por um papel difuso e fragmentado do Governo do Estado neste contexto. O autor reflete sobre esta problemtica e sugere formas para equacion-la a partir das oportunidades que o atual ambiente propicia para o setor. Nesta reflexo, o reconhecimento dos municpios como titulares que devem elaborar seus planos, estruturar seu rgo de regulao e instituir meios para o controle social, como exige a Lei 11.445/2007, traz em si um campo de perspectivas para a atuao do Governo do Estado e das CESBs. Soma-se a este quadro a Lei dos Consrcios Pblicos, que antes vista como algoz, se mostra como instrumento de fortalecimento do prprio governo estadual na medida em que o qualifica como formulador de polticas de regionalizao, desde que em estreita articulao com os municpios e populao envolvida. As CESBs, bastante reticentes neste novo ambiente, podem se ver com reais chances de sobrevivncia, sobretudo, por meio dos contratos de programa e de ampliao do seu escopo de atuao. Oportunidades que se evidenciam com a apreenso da nova Lei e desafios que se impem na mesma medida. s CESBs, para adequ-las conformidade legal, se exige a incorporao de mudanas profundas como organizao que presta servios pblicos. O autor sublinha algumas: assimilar a cultura da transparncia, assumir a universalizao do acesso inclusivo aos segmentos de baixa renda; operar em regime de eficincia e de qualidade para prestar servios e gerar recursos para investimentos; estabelecer uma nova contabilidade regulatria e patrimonial; e, sobretudo, assumir o seu lugar e o seu papel neste arranjo de cooperao, submetendo-se ao controle social, s normas de regulao e em prol da efetiva implementao do plano de saneamento bsico editado pelo titular. Ao governo federal, o autor reserva, entre outras, a responsabilidade de assegurar uma poltica perene de aporte de recursos para o setor, clivada de condicionantes que faam valer os princpios e os fundamentos da Lei Nacional do Saneamento Bsico. O papel do governo do estado e as perspectivas das companhias estaduais de Saneamento Bsico Alceu de Castro Galvo Junior O artigo do pesquisador Alceu de Castro Galvo Jnior serve-se de sua consistente experincia como especialista em regulao para discorrer sobre o papel do Estado e as perspectivas das CESBs. O autor ancora sua reflexo no arcabouo terico-conceitual sobre polticas de Estado, polticas de governo e polticas regulatrias para ento introduzir o tema sob a perspectiva da clara diviso das funes que integram a gesto dos servios de sane-

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amento, as responsabilidades e os desafios dos agentes envolvidos. Desenvolve com rigor de detalhes os pontos de vulnerabilidade que desafiam as CESBs a se inscreverem no novo ambiente do saneamento. Destaca a necessidade destas se reestruturarem para ter mais eficincia e para atuarem nos marcos da regulao setorial. Ressalta os requisitos postos pela Lei 11.445/2007, o planejamento, a regulao e a prestao de contas aos titulares e sociedade como eixos centrais do modelo institucional a ser adotado no setor e seguido pelas CESBs. Para o Governo do Estado, o autor reivindica o resgate do papel de formulador da poltica estadual de saneamento e o controle sobre a conduo desses processos, de maneira a evitar o risco de assimilar influncias e interesses de natureza corporativa. Tema 20 AS PERSPECTIVAS DOS PRESTADORES MUNICIPAIS Oportunidades e desafios para os prestadores municipais de servios de Saneamento Bsico Rafael Kopschitz Xavier Bastos O artigo do professor Rafael Kopschitx Xavier Bastos constitui uma referncia indispensvel formao do pensamento contemporneo sobre o saneamento brasileiro. Tomando como fio condutor a anlise do histrico recente do setor vis--vis s diretrizes definidas na Lei 11.445/2007, o autor localiza oportunidades e desafios postos aos prestadores municipais dos servios de Saneamento Bsico sem, contudo, deixar de sublinhar o quanto este contexto requer vontade poltica dos dirigentes dos municpios. A indissociabilidade do planejamento, da regulao, da gesto tcnica e financeira qualificada e o pleno exerccio do controle social requisito fundamental para o sucesso do esforo a ser empreendido. Estendendo sua anlise Lei dos Consrcios Pblicos, o autor avalia que as aes de cooperao federativa surgem no sentido de otimizar recursos e conferir ganhos de eficincia e de qualidade aos servios prestados. Ao analisar o que define a lei no que tange ao controle social, o texto apresenta uma concisa reflexo dos aspectos terico-conceituais que configuram o espao pblico onde se estabelece a relao Estado e sociedade civil. Ao analisar os diferentes tipos de conselhos que se conformam de acordo com a escala de atuao da poltica pblica a qual se vinculam, o autor chama a ateno para a necessidade de se investir na capacitao como estratgia de empoderamento desses atores sociais, de maneira a criar as condies para a efetiva democratizao do poder nos processos de tomada de deciso, especialmente no nvel local, onde os servios de Saneamento Bsico so prestados. A Lei 11.445/2007 e as perspectivas dos prestadores municipais Arnaldo Luiz Dutra O artigo seguinte, de autoria de Arnaldo Luiz Dutra, nos traz uma reflexo que deixa claro o lugar de onde fala. O vis crtico e construtivo coaduna com a experincia do autor como gestor pblico municipal e como dirigente de uma das principais entidades do setor, a Associao Nacional dos Servios Municipais de Saneamento (Assemae). Ao cunhar o plano municipal de saneamento bsico, a regulao e o controle social como os principais pilares da Lei 11.445/2007, o autor o faz analisando como este novo ambiente se estabelece em um setor fortemente cristalizado por prticas e orientaes polticas to adversas. O histrico do saneamento no Brasil marcado por relaes assimtricas de poder, viso fragmentada dos servios, falta de transparncia e de controle social, e, sobretudo, submisso nas ltimas dcadas a orientaes polticas sem o respaldo legal legitimamente construdo. A partir deste

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contexto, o autor reivindica a relevncia da regulamentao da Lei Nacional do Saneamento Bsico. Conclui reconhecendo o quanto o novo ambiente pode contribuir para a mudana de como fazer saneamento no Pas, mas no deixa de frisar algumas imperfeies da Lei, a exemplo do corte de gua por falta de pagamento e das dificuldades dos municpios para captar recursos, que podem refrear a universalizao do acesso e a melhoria do regime de eficincia e de qualidade da prestao dos servios. Tema 21 AS PERSPECTIVAS DOS PRESTADORES PRIVADOS A participao privada nos servios de saneamento: lies da experincia internacional Dr. Jos Esteban Castro O artigo do professor Jos Esteban Castro sintetiza a brilhante contribuio que este pesquisador agrega ao debate contemporneo sobre a poltica de saneamento no Brasil, sob a tica da nossa realidade e das lies apreendidas da experincia internacional. O autor examina, em perspectiva histrica, o surgimento da participao privada no saneamento, as diferentes formas que adquire at as tendncias atuais, que combinam movimentos de retrao e de consolidao de alguns arranjos, onde se constata a ao decisiva do Estado. Das experincias internacionais revisitadas pelo autor, depreende-se que a universalizao dos servios de saneamento se deu graas substituio de um modelo de cunho mercantilista por outro, onde os servios passavam a ser conceituados, organizados e prestados sob a gide do bem pblico, da sua natureza essencial e do seu carter social. A recuperao histrica relatada no texto desconstri o mito da participao privada como padro de desempenho e descortina os resultados gerados quando os servios de saneamento so tratados como atividade mercantil, implicando no agravamento das desigualdades sociais e aprofundamento dos processos de elitilizao do acesso justia ambiental e social. Em que pesem as evidncias histricas, o autor alerta para o equvoco que se pode instaurar ao acreditar que a aprovao da Lei 11.445/2007 (e de qualquer lei em geral) possa por si mesma mudar a orientao socioeconmica e poltica ditada pela ordem internacional aos pases em desenvolvimento. Para exemplificar, o texto informa sobre o ltimo Relatrio Mundial da gua da UNESCO, que consolida os servios domsticos de gua e esgotamento sanitrio como bens privados, mercadorias. Para lidar com essas foras inerciais, o autor sublinha a relevncia da ao do Estado e da permanente mobilizao social no debate e no processo decisrio do setor. Participao do Setor Privado na proviso dos servios pblicos de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio no Brasil: estgio atual e desafios da Lei 11.445/2007 Nyedja da Silva Marinho O artigo de Nyedja da Silva Marinho, especialista no tema, nos apresenta o quadro atual da participao privada nos servios de saneamento bsico no Brasil e toma o novo contexto do setor, sob gide da Lei 11.445/2007, para refletir sobre a delegao dos servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio aos prestadores privados. Com base em estudos e pesquisas recentes, a autora demonstra que estes prestadores atendem a um contingente populacional equivalente a 4,3% da populao brasileira. Ressalta que a participao privada ocorreu, no perodo anterior nova Lei, em meio a uma diversidade de instrumentos legais extrados da doutrina regulatria, sem, contudo, considerar as especificidades dos servios

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de saneamento bsico. A autora credita Lei e sua efetiva regulamentao a oportunidade de aprimorar este tipo de delegao, submetendo-a aos planos municipais de saneamento bsico e aos contratos que dele decorrer. Destaca que os contratos devem convergir com os requisitos do plano no que tange a universalizao, a atividade regulatria, a poltica de subsdios como elemento de sustentabilidade econmico-financeira e o incremento da transparncia e do controle social, de maneira a reduzir a assimetria de informao e de poder dos prestadores em relao aos titulares, reguladores e usurios dos servios. Tema 22 PESQUISA E DESENVOLVIMENTO TECNOLGICO Pesquisa e desenvolvimento tecnolgico: uma abordagem do ponto de vista de sustentabilidade ambiental Carlos Augusto de Lemos Chernicharo O artigo do professor Carlos Augusto de Lemos Chernicharo agrega importante contribuio ao debate sobre os rumos da pesquisa e do desenvolvimento tecnolgico em saneamento ambiental. O autor desenvolve uma abordagem sob a perspectiva da sustentabilidade ambiental. Ancora sua reflexo nas diretrizes da legislao em vigor, particularmente o Estatuto da Cidade e a Lei 11.445/2007, com o objetivo de identificar as conexes entre o saneamento e as questes relacionadas energia, emisso de gases de efeito estufa e mudanas climticas. Desta anlise, o autor vislumbra um campo de oportunidades que incluem adoo de tecnologias apropriadas, sistemas, processos e equipamentos mais eficientes e capazes de reduzir custos operacionais por meio do uso de energias renovveis, associados a projetos sociais que beneficiem as comunidades de entorno dos empreendimentos de saneamento. O texto dialoga com estudos recentes desenvolvidos sobre o tema, em particular com Heller e Nascimento (2005), que reivindicam maior aproximao entre universidades e prestadores dos servios para desenvolver projetos de pesquisa que sejam de interesse mtuo. Nesta aproximao, o autor v a oportunidade para avanar na construo de uma poltica de investigao para o setor, que equacione a fragmentao de enfoques e a superposio de esforos, otimizando recursos e capacidades. Pesquisa e desenvolvimento tecnolgico em Saneamento Bsico Marcelo Teixeira Pinto e Clia Poppe O artigo elaborado em co-autoria por Marcelo Teixeira Pinto e Clia Poppe traz uma contribuio de relevncia didtica para a apreenso do significado de tecnologias apropriadas e modernas como estabelecido na Lei 11.445/2007. Neste esforo analtico empreendido, consideram a complexidade tcnica inerente ao saneamento que exige associar rigor cientfico e capacidade criativa para propor solues mais inclusivas e sustentveis, sob a tica das dimenses social, econmica e ambiental. Os autores se filiam corrente que reivindica uma poltica melhor estruturada para a pesquisa e o desenvolvimento tecnolgico em saneamento bsico. Recorrem experincia do PROSAB para exemplificar um caminho convergente aos princpios da nova Lei e s oportunidades que abrem em termos de formulaes conceituais e metodolgicas que podem vir a permitir a evoluo da situao de saneamento nas cidades brasileiras. Concluem afirmando que esta evoluo depende da mudana da matriz de solues de mercado ainda predominante no setor, em geral caras e desatreladas da realidade brasileira.

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Tema 23 AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS DE SANEAMENTO BSICO Avaliao de polticas pblicas de Saneamento Bsico: uma reflexo terico-conceitual e metodolgica a partir do Programa Bahia Azul Patrcia Campos Borja O artigo de autoria da professora Patrcia Campos Borja, tambm especialista no tema sobre avaliao de polticas pblicas, daqueles que fazem a histria da produo do conhecimento, dado o seu carter pioneiro e inovador. Ao destacar que a avaliao de polticas pblicas constitui hoje uma exigncia da Lei 11.445/2007, a autora alerta para a necessidade de compartilhar esforos na construo de um marco terico-metodolgico. Agrega sua contribuio ao identificar nos estudos que desenvolve os pressupostos conceituais que devem nortear este esforo. O significado das aes de saneamento, o enfoque quali-quantitativo do estudo, a participao de equipes interdisciplinares, a definio e aferio de metas, a realizao de pesquisas de satisfao junto populao, a criao ou o fortalecimento de uma instncia colegiada, com representatividade tcnica e popular, para formular o modelo de avaliao e acompanhar sua implementao, so algumas das recomendaes trabalhadas pela autora. Deste lugar, o texto apresenta alguns dos resultados do estudo de avaliao sobre o Programa Bahia Azul. Em um exerccio sistmico de reflexo terica e de atuao prtica, intrnseco trajetria profissional da autora, o texto contextualiza o tema na problemtica maior do carter das polticas pblicas. Este pasteuriza a assimetria de poder entre Estado, capital e sociedade civil ao instituir arenas que no visam efetivamente redirecionar as polticas pblicas de forma a atender prioritariamente as necessidades da coletividade. So referncias tericas do pensamento crtico que podem iluminar os municpios no processo de formulao, implementao e avaliao dos planos de saneamento bsico, requisito obrigatrio e funo indelegvel segundo o que preconiza a Lei Nacional de Saneamento Bsico. Tema 24 O PAPEL DA COOPERAO TCNICA MULTILATERAL NO NOVO AMBIENTE DO SANEAMENTO BRASILEIRO Cooperao tcnica multilateral no novo ambiente do saneamento brasileiro: a contribuio da OPAS/OMS Mara Lcia Carneiro Oliveira e Carlos Corvalan O artigo elaborado em co-autoria por Mara Lcia Carneiro Oliveira e Carlos Corvalan, ambos representantes da OPAS/OMS no Brasil, traz uma reflexo sobre o papel da cooperao tcnica multilateral no novo ambiente do saneamento brasileiro. Os autores se referenciam na experincia da Organizao Pan-Americana de Sade (OPAS/OMS) para avaliar as oportunidades e os desafios colocados pela Lei 11.445/2007. Por se tratar de uma instituio que atuou em apoio construo deste arcabouo legal para o setor, o texto assume um tom propositivo, identificando as aes que podem ser incrementadas para ajudar na efetiva implementao da Lei. Destacam a estruturao dos sistemas de informao, o fomento ao intercmbio de experincias entre pases e o suporte participao da sociedade na formulao e avaliao de polticas de saneamento, sade e ambiente. De comum a este leque de aes, ressaltam a necessidade de construir uma atuao coordenada, integrada e intersetorial. Os autores concluem com otimismo, porque identificam no campo da cooperao multilateral um movimento virtuoso nesta direo.

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As entidades internacionais e multilaterais e o novo ambiente do Saneamento Bsico brasileiro Carlos Alberto Rosito O artigo de autoria de Carlos Alberto Rosito credita os avanos obtidos no saneamento brasileiro ao dilogo maduro que se estabeleceu entre os diversos atores que atuam no setor. O autor se serve da sua experincia como dirigente de entidades internacionais e multilaterais do saneamento, a exemplo da Associao Interamericana de Engenharia Sanitria e Ambiental (AIDIS), para conclamar o setor na busca de soluo para o grande desafio do saneamento no Pas: universalizar os servios at 2015. Em sua reflexo, prope que o esforo de mobilizao em torno da discusso e da aprovao da nova Lei 11.445/2007 seja propulsor de aes coordenadas em prol da universalizao do saneamento brasileiro. Tema 25 O PAC NO CONTEXTO DO NOVO AMBIENTE DO SANEAMENTO BRASILEIRO Sustentabilidade financeira do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) para o Saneamento Bsico Flvio Ferreira Presser, Darcy Francisco Carvalho dos Santos e Mrcio Galvo Fonseca O artigo elaborado pelo diretor da SNSA/MCidades, Mrcio Galvo Fonseca, em co-autoria com Flvio Ferreira Presser e Darcy Francisco Carvalho dos Santos, traz uma anlise dos projetos de saneamento bsico no mbito do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC). O texto avalia a viabilidade do ingresso dos recursos do PAC no perodo 2007-2010 e o impacto deste investimento na demanda por saneamento bsico com vistas universalizao dos servios de gua e esgoto no Brasil. Os autores refletem sobre os entraves para consecuo desses objetivos em face de uma realidade de crise mundial e seus reflexos no Brasil e, em particular, nas variveis macroeconmicas que configuraram a concepo original do PAC. Tema 26 A IMPLEMENTAO DA LEI 11.445/2007 Construindo um novo ciclo com base na atuao integrada do governo federal Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental O Artigo da Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental encerra o Livro III da Coletnea. O texto faz um resgate histrico do saneamento no Brasil e aborda o contexto atual do setor sob o marco legal trazido pela Lei 11.445/2007. Deste lugar, analisa os aspectos que envolvem a implementao da poltica de Saneamento Bsico no Brasil com destaque para o papel do governo federal e para a insero efetiva do Saneamento Bsico como alicerce para o desenvolvimento urbano e social no Brasil. Comisso Editorial Sergio Antonio Gonalves Diretor de Articulao Institucional da SNSA/MCidades Ernani Ciraco Miranda Coordenador do PMSS/SNSA/MCidades Joo Carlos Machado Assessor da SNSA/MCidades Johnny Ferreira dos Santos Coordenador de Saneamento da Funasa Luiz Roberto Santos Moraes Professor da UFBA Lo Heller Professor da UFMG

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Joo Batista Peixoto Consultor independente Teia Magalhes Consultora independente Wladimir Antnio Ribeiro Consultor independente Nyedja da Silva Marinho Consultora independente Coordenao editorial Berenice de Souza Cordeiro Consultora da UGP/PMSS/SNSA/MCidades

CONCEITOS, CARACTERSTICAS E INTERFACES DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO

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8. SERVIOS DE ABASTECIMENTO DE GUA E DE ESGOTAMENTO SANITRIO

Servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio: compromisso com a universalizao e a qualidade
Dieter Wartchow Doutor em Engenharia, professor adjunto IPH/UFRGS. Atuou no DMAE, Assemae, Corsan

RESUMO: O diagnstico dos Servios de Abastecimento de gua (SAA) e dos Servios de Esgoto Sanitrio (SES), sob uma perspectiva histrica, e mais recentemente a Lei Nacional de Saneamento Bsico (PNSB) estabelecem o desafio de em futuro prximo o setor buscar a qualidade e a universalizao do atendimento populao. O presente artigo prope nas entrelinhas um dilogo que busca um caminho para a gesto eficaz com controle social e de qualidade. Sinaliza para a ao setorial integrada e para o padro de qualidade ditado pelas Portarias do Ministrio da Sade n 518/04, Decreto Presidencial n 5440/05 e para a Resoluo Conama n 357/05. Palavras-chave: servios; gua; esgoto; universalizao; gesto; tecnologia; qualidade.

dissociados do homem e do seu entorno, pois, de fato, constituem as teias hdricas da vida. A conscincia dessa referncia fundamental de vnculo no pode se perder no emaranhado de

Antonio Olavo de Almeida Fraga Lima Engenheiro civil, ps-graduado em Engenharia de Sade Pblica e em Planejamento e Administrao de Recursos Ambientais, facilitador do Sistema Biocntrico nas Organizaes, professor da Escola Politcnica da UFBA, diretor da Embasa, diretor nacional e conselheiro da Abes, diretor da HOLON Ltda., consultor do PMSS/SNSA/MCidades, diretor de Programas e Projetos de Saneamento da Sedur/Governo do Estado da Bahia, conselheiro do Conselho Estadual de Recursos Hdricos, da Bahia RESUMO: Os servios de gua e esgotos, para atender as necessidades humanas ,no esto

Servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio: as teias hdricas da vida

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SERVIOS DE ABASTECIMENTO DE GUA E DE ESGOTAMENTO SANITRIO

competies, tcnicas, posses e poderes que desequilibram a funo precpua das organizaes desses servios: o cuidado essencial com o atendimento das necessidades das pessoas, de todas as pessoas. Palavras-chave: servios; pessoas; organizaes; gesto; regionalizao; tecnologia.

CONCEITOS, CARACTERSTICAS E INTERFACES DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO

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8.1 Servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio: compromisso com a universalizao e a qualidade
Dieter Wartchow

1. Caracterizao do cenrio para os SAA e SES

A partir de um breve histrico e diagnstico dos SAA e SES, pretende-se colocar uma opinio para o debate, cujo propsito o de viabilizar, mediante o uso de tecnologias apropriadas e de formas sustentveis de gesto, os caminhos para a melhoria dos indicadores de desempenho do setor e a universalizao do acesso. Aps passar pela dcada perdida dos anos 1980, na dcada de 1990, por ocasio do Programa de Desestatizao que visava tornar o Estado Mnimo, o saneamento ambiental padeceu devido falta de recursos e pelo veto presidencial ao PLC 199/94, que aprovado pelo Congresso Nacional visava instituir uma poltica para o setor do saneamento ambiental. Seguindo a cartilha do Fundo Monetrio Internacional (FMI) o Brasil experimentou a partir de 1995 um perodo de privatizaes no setor. Em resposta aos anseios da maioria da populao e de entidades representativas, por iniciativa da Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental (SNSA), do Ministrio das Cidades, o Congresso Nacional aprovou em 2007 a Lei 11.445 que instituiu as diretrizes nacionais para o Saneamento Bsico e a poltica federal para o setor. Neste novo cenrio, renovaram-se as esperanas para o saneamento ambiental. O conceito de Saneamento Bsico, que historicamente restringia-se gua e ao esgoto, evoluiu para o Saneamento Bsico com vis ambiental que engloba os SAA, SES, o manejo de resduos slidos e o manejo de guas pluviais urbanas, os quais, de forma sistmica, devem se integrar ao ordenamento e ao uso do solo, a fim de promover crescentes nveis de salubridade ambiental e a melhoria das condies de vida urbana e rural. A histria do saneamento um captulo da histria do Pas. Todos os atos institucionais at a primeira Constituio da Repblica, e as demais, asseguraram que os servios locais de saneamento (gua, esgoto, lixo, drenagem) comunicaes, iluminao e outros fossem de competncia municipal. Com a Constituinte de 1988, isto apenas se confirmou. Os municpios so os titulares dos servios de Saneamento Bsico do Pas. No final do sculo XIX empreendeu-se a privatizao dos servios de gua de cidades importantes. No incio da dcada de 1930, o ciclo das privatizaes dos servios essenciais mostrava seu esgotamento ensejando a estatizao destes. Devido s precrias condies sanitrias no incio do sculo passado, o saneamento ganhou relevncia. Fazer saneamento no Brasil nunca foi fcil. Depois de Saturnino de Britto, que espalhou seus projetos e obras pelo Pas, o saneamento no mais o mesmo. Por sua relao e dependncia, gua e esgoto so indissociveis, cujos servios se tornaram um poderoso instrumento de sade pblica e do desenvolvimento nacional. V-se, portanto, que o saneamento est vinculado prpria histria do Pas. Hoje, onde h pobreza e doena, o saneamento tambm deficiente. Os dados que o setor apresenta so desafiadores: 80,6% dos domiclios sem gua canalizada esto na periferia das cidades e abrigam famlias que ganham at dois salrios mnimos por

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ms (IBGE/Cabes); 60% das internaes hospitalares de pediatria se devem falta de saneamento (ECOS, 1997). Saneamento, portanto, um assunto bsico. No Brasil, os mais ricos da populao tm saneamento igual ao dos pases mais ricos e os mais pobres caminham com sua sede num ambiente de degradao e doena. No precisaria ser assim, pois o Pas possui uma extensa rede hidrogrfica, alm de extensas reservas de guas subterrneas. Diante deste cenrio possvel imaginar que o acesso gua no seja um problema para os brasileiros. Entretanto, importante lembrar que a riqueza hdrica do Brasil no se distribui de maneira uniforme em todo o seu territrio. A Amaznia, que concentra 70% da gua do Pas, abriga cerca de 7% da populao brasileira. Enquanto isso, na regio Sudeste com 42% da populao brasileira as reservas hdricas so de apenas 6% do total. A distribuio desigual, alm de retratar uma realidade de contrastes onde parecem existir vrios pases dentro de um s Brasil, reflete-se tambm culturalmente. Enquanto em regies como o semi-rido nordestino, as comunidades levam uma rotina de longas caminhadas dirias em busca de gua e desenvolvem tcnicas para armazenar gua das chuvas, em outros locais a gua utilizada para lavar as caladas das vias pblicas. Existe, hoje, uma disputa entre os usos da gua. A concorrncia entre o uso domstico e produtivo explcita nos comits de bacias hidrogrficas. Os lagos e rios esto se transformando em criadouros de algas ou cloacas, devido retirada excessiva de gua para irrigao. A poltica de gerao de energia por meio de barragens cria novos problemas ambientais de ordem qualitativa e quantitativa. As secas de rios so tambm decorrncias de barragens utilizadas para a gerao de energia e irrigao. As reas de recarga de fontes e rios esto sendo drenadas e eliminadas. Tudo, para abrir novas fronteiras para o desenvolvimento e suprir uma demanda de mercado. Na dcada de 1990, os padres de universalizao do saneamento atendiam prioritariamente lgica de mercado. No caso brasileiro tambm se observou tal lgica em funo do ajuste fiscal das contas pblicas que atendia imposio da regras do FMI. Uma anlise dos percentuais do Produto Interno Bruto (PIB) investidos em saneamento apresenta para os anos 1970, investimentos anuais de 0,34%. Na dcada de 1980, esse ndice caiu para 0,28% (dcada perdida). E, nos anos 1990, foi para 0,13%. A mdia de investimentos do governo federal em saneamento no perodo de 1992-2002 foi de 0,25% do PIB. No ano 2002 foi de 0,06% do PIB. De 2003 at 2007 o governo federal investiu em mdia 0,31% do PIB por ano. Para atingir a meta da universalizao (saneamento para todos) estima-se que o Pas ter que investir 0,45% do PIB, por ano, at 2024 (ASSEMAE, 2008). O valor contratado para obras em saneamento quase sempre foi menor do que aquele disponvel nos programas de financiamento ou no oramento da Unio. Efetivamente os recursos empreendidos em obras so menores do que aqueles contratados. Este cenrio aponta para uma deficincia na gesto de projetos e obras do setor. De 1999 a 2002 foram contratados R$ 274 milhes de R$ 5 bilhes disponveis. De 2003 a 2004, as contrataes foram de R$ 3,4 bilhes. Mas do valor contratado, devido a pouca agilidade dos tomadores na execuo dos empreendimentos financiados, apenas R$ 349 milhes foram efetivamente aplicados. Como a gesto dos procedimentos, projetos e licitaes esto muito abaixo da necessidade da populao pelos servios de saneamento, os municpios ou prestadores dos SAA e SES ficam refns de consultoras e lobistas. Perde-se com a ausncia de capacitao das estrutu-

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ras pblicas para empreender ou fiscalizar e a apropriao adequada dos custos, colocando riscos atividade. Do diagnstico dos SAA e SES, o ndice mdio e atendimento urbano dos prestadores de servios participantes do Sistema Nacional de Informaes em Saneamento (SNIS), de 2006, foi de 93,1% para gua, 48,3% para coleta de esgotos e 32,2% para tratamento dos esgotos (BRASIL, 2007). O ndice mdio de perdas de faturamento do conjunto de prestadores de servios em 2006 foi de 39,8%. Segundo dados do SNIS, a tarifa mdia praticada pelos servios de gua e esgotos no Brasil em 2006, foi de R$ 1,75/m3. Local e regionalmente, no raro encontra-se um cenrio de carncia, baixa capacidade de financiamento e gesto do Poder Pblico. A cultura de projetos ainda no se disseminou e o setor deixou de construir uma inteligncia especfica e necessria.

2. Fazendo da qualidade dos SAA e SES um compromisso de vida

As aglomeraes urbanas, a destruio das matas ciliares e a poluio dos mananciais esto fazendo desaparecer os rios e afetando a formao dos lenis freticos. Os rios e fontes perdem perenidade ou se tornaram irregulares, com vazes oscilantes. A ocupao urbana desordenada, o desrespeito legislao ambiental e a falta de planejamento so agravantes de uma situao que, mesmo se tomadas as decises corretas hoje, ainda levar dcadas para mostrar sinais de melhora. Implantar os SAA e SES neste cenrio se torna um desafio. No Brasil, convive-se com as diferenas entre a abundncia e a escassez de gua, entre polticas reconhecidas e o descaso. Como so muitas as alternativas na gesto dos SAA e SES, a anlise de distintas experincias no deixa dvidas ao confirmar maior eficcia daquelas que se sustentam nos princpios do carter pblico, do controle social e nas leis do acesso universal da gua como um direito humano, fundamental e inalienvel. O direito gua um dos direitos fundamentais do ser humano: o direito vida, tal qual estipulado no Art. 3 da Declarao Universal dos Direitos do Homem. Segundo a Organizao Mundial da Sade (OMS), o abastecimento mnimo por pessoa seria de 40 L/habitante/dia. A gua no uma questo de escolha. Ela indispensvel. O direito gua consiste no fornecimento em quantidade suficiente, de custo acessvel e de qualidade. No saneamento, o discurso parece assimtrico da prtica. A promessa da universalizao tem sido acompanhada por muitas incertezas e descontinuidade, alm da disputa pela titularidade dos servios. Historicamente, e no nosso entendimento, a competncia sobre a forma de prestao dos servios de saneamento sempre foi municipal. A titularidade uma palavra que expressa poder para decidir os rumos do negcio da gua. Afinal, o setor movimenta 22 bilhes de reais ao ano (BRASIL, MCIDADES, 2007). Perante a Constituio Federal, os municpios, os estados e a Unio so responsveis. Assunto to srio e que tem a ver com a sade das pessoas, direitos, deveres e soberania no pode ser transformado em uma disputa econmica e de poderes. Segundo o filsofo Plato 300 a.C., a gua o princpio da vida. E, considerando que a vida no tem preo h que se fomentar e promover um novo modelo de desenvolvimento sustentvel, no mbito local e regional, que garanta a todos o acesso a esses servios essenciais.

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Os SAA e SES se relacionam com a sade, o meio ambiente, os recursos hdricos, o desenvolvimento sustentvel. Assim, um dos desafios postos implementao da LNSB est na compreenso e no fomento de atitudes integradas e sistmicas da Poltica Urbana proposta no Estatuto da Cidade por meio da Lei Federal 10.257/01, na Poltica Nacional de Meio Ambiente por meio da Lei Federal 6.938/81 e na Poltica Nacional de Recursos Hdricos, via Lei Federal 9.433/04 e suas regulamentaes, dentre outras. Portanto, a prestao desses servios deve ser empreendida com responsabilidade poltica, de forma sistmica e integrada por ente pblico capacitado (o municpio ou a companhia estadual). Os entes pblicos capacitados sabero empreender esta atividade por meio de tecnologias apropriadas tendo como diretriz fazer mais, melhor e com menos recursos. Devido a este compromisso, no cabe a discusso gesto pblica municipal ou estadual, porque uma no sobrevive sem a outra no desafio de promover a universalizao dos servios de gua e esgoto. Viabilizar acesso gua mediante entidades do setor pblico demarca um contraponto idia corrente de que a soluo para a crise mundial da gua est no setor privado. A universalizao pressupe assegurar os direitos humanos fundamentais de acesso gua potvel e aos servios de esgotamento sanitrio em qualidade e quantidade suficientes. So condicionantes determinantes para a universalizao dos SAA e SES a distribuio de renda, a solidariedade, a adeso e incluso dos usurios. Por exemplo, a coleta e o tratamento de esgotos s se tornam viveis mediante obrigatoriedade da conexo dos usurios ao sistema, constituindo-se, no caso dos esgotos, um direito ao acesso e um dever associado disposio a pagar do usurio, levando-se em conta sua capacidade de pagamento. Importante frisar que, em mdia, uma ligao de esgoto duas vezes mais onerosa do que uma ligao de gua, situao inversamente proporcional s estruturas tarifrias vigentes que remuneram estes servios. Fica caracterizado o dever do Estado como ente federado (municpios, estados e Unio) de promover contrapartidas oramentrias, visando garantir a modicidade das tarifas que devero ser compatveis com a renda dos usurios. Iniciativas como a aprovao da tramitao de um projeto de lei instituindo limites para a cobrana de tarifas para os servios de esgoto, de no mximo 50% do preo bsico praticado para a prestao dos servios de gua, no trazem nenhuma colaborao ao setor do saneamento, considerando que o critrio poltico se sobrepe ao tcnico, inviabilizando a importncia social e ambiental deste servio. Pode parecer que coletar e tratar esgotos vale a metade do que vale distribuir gua potvel. Mas, trata-se de uma falsa impresso que coloca na contramo da razoabilidade um tema que requer abordagem integrada, do ponto de vista social e ambiental. Estruturas tarifrias com subsdios como constantes no PNSB1 e que abrangem a sustentabilidade econmico-financeira e dos subsdios, podem muito bem equacionar a inteno dos legisladores em desonerar a populao de cobrana via tarifas pblicas. Os SAA e SES so servios essenciais de carter pblico. Enfermidades como clera, febre paratifide, amebase, esquistossomose, hepatite infecciosa, poliomielite e dengue so as que mais esto ligadas falta de saneamento. Medidas adequadas de saneamento ambiental podem prevenir estas doenas e, em muitos casos, com poucos recursos. Estima-se que para

1 Art. 11, 2, inciso IV alnea c); art. 29, 1, inciso II e art. 31, inciso II.

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cada real investido em saneamento economizam-se R$ 4,00 com gastos em tratamento de doenas. Investir em saneamento traz retorno e vale a pena, pergunta-se: porque no fazlo? A engenharia sanitria est preparada tecnologicamente para cumprir seu papel. Portanto, o problema no tcnico, mas sim poltico, sinnimo de falta de tomada de deciso em querer fazer e fazer bem. Com critrios transparentes as instncias governamentais precisam induzir o setor pblico a capacitar-se e a fazer saneamento. Para romper o paradigma da ineficincia do setor pblico na gesto dos SAA e SES, a LNSB prev o plano municipal de Saneamento Bsico como instrumento obrigatrio para balizar as condies de prestao dos servios. Este plano deve pautar-se na incluso social, na universalizao, na busca de tecnologias apropriadas e sustentveis, na gesto pblica participativa de qualidade e no atendimento aos direitos do consumidor. Esta receita constitui-se em uma frmula aberta e dinmica, exige compromisso e trabalho srio. Os projetos devem ser sustentveis, integrando as dimenses social, ambiental, tcnica e econmica, e sua implantao progressiva ou em etapas. A gesto dever buscar eficincia, efetividade, eficcia e atuar com transparncia. A gesto comercial e operacional interdependente, portanto, deve atuar de forma conjunta e articulada. Neste percurso, preciso considerar o ciclo de uso, pois a gua captada dos mananciais produz gua para consumo, por sua vez, a gua consumida gera esgotos e os esgotos no tratados poluem os mananciais utilizados para captar gua. Os SAA e SES, tal como concebidos historicamente se caracterizam por seu fluxo linear e de final de tubo, tendo como conseqncia o desperdcio, a concentrao, transferncia de poluentes, elevados custos etc. preciso adotar uma nova cultura onde o ciclo urbano das guas seja respeitado mediante adoo de tecnologias limpas e sustentveis visando conservao da gua (balano hdrico das disponibilidades e demandas, uso racional, controle de perdas de gua, eficientizao energtica dos sistemas, reuso etc), assim como, os princpios fundamentais da PNSB e da obrigatoriedade da Conexo aos SES2. Fazer da qualidade um compromisso de vida, significa estabelecer um rumo para os SAA e SES. Para a avaliao do cumprimento de metas, do desempenho e da qualidade dos SAA e SES, sugere-se a utilizao dos indicadores constantes na base de dados do SNIS (www.snis. gov.br). No exerccio comparativo, deve-se atentar para a singularidade desses servios, face s enormes diferenas locais, regionais, estaduais, de padro de atendimento, de benefcios fiscais no onerosos, das estruturas de tarifas e diferenciao nas classes de consumidores. Ao setor no interessa uma competio, mas a elevao do padro tecnolgico mediante estratgias de benchmaking e de trocas de experincias. Parece perigoso julgar precipitadamente, pois, em se tratando de um servio com caractersticas sociais, requer a matria tratamento vis--vis. Assim, a qualidade to importante quanto a quantidade ser controlada pelo padro de potabilidade da gua para consumo humano estabelecido pela Portaria do MS n 518/04 e pela Resoluo Conama n 357/06, que dispe sobre a classificao dos corpos de gua e diretrizes ambientais para o seu enquadramento, bem como estabelece as condies e padres de lanamento de efluentes, e d outras providncias. Est caracterizada uma relao intrnseca

2 Art. 45

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dos SAA com a sade e seus instrumentos de vigilncia sanitria e a dos SES com o meio ambiente por meio do impacto destes, em especial sobre os recursos hdricos. A Portaria MS 518/04 no pode simplesmente se traduzir em um incremento de demandas para os prestadores dos servios, mas servir como instrumento que avaliza o padro de qualidade do servio prestado, que disponibiliza informaes para aes preventivas e corretivas nos mananciais de gua utilizados para abastecimento humano. A sistematizao de informaes e a prestao de contas ao setor sade e ao pblico consumidor devem induzir a reviso das prticas operacionais. Os bancos de dados dos prestadores de servios devem permitir, a partir do gerenciamento de informaes, uma auditagem do status quo e dos riscos ou garantias que o produto oferece aos consumidores. A portaria tambm determina, em conformidade com o Cdigo de Defesa do Consumidor Lei 8.978/1990, que os responsveis pelos sistemas e solues alternativas de abastecimento de gua so obrigados a produzir e fornecer a todos os consumidores informaes sobre a qualidade da gua distribuda. O Decreto Federal n 5.440/05 institui mecanismos e instrumentos de divulgao das informaes aos usurios. Como a Portaria estabelece a co-responsabilidade do Sistema nico de Sade (SUS), na avaliao sistemtica de riscos sade e na garantia da qualidade da gua consumida pela populao, h que se reivindicar que o SUS, por intermdio dos municpios, se estruture com recursos humanos e materiais para, de fato, exercer a vigilncia da qualidade da gua para consumo humano. Condio bsica para esta atividade ser a estruturao do Programa Nacional de Vigilncia da Qualidade da gua para consumo Humano (Vigiagua) e a implantao do Sistema de Informaes sobre Qualidade da gua para Consumo Humano (Sisagua). As atividades de capacitao de recursos humanos e de estruturao da rede laboratrios devero ser intensificadas, inclusive, para controlar a qualidade dos insumos utilizados no tratamento da gua junto aos fornecedores. Como visto, os projetos de saneamento devem ser concebidos a partir de uma viso global e integrada e considerar os Planos Municipais de Saneamento Bsico (BRASIL, 2006). A vontade poltica de empreender um projeto no pode se dissociar dos resultados esperados. Os projetos de saneamento tm seu tempo de maturao que, em geral, difere do tempo dos cronogramas polticos, significando atropelos e riscos agregados. Estes projetos em sua maioria apresentam problemas no licenciamento ambiental, na operao dos SAA e SES, no ndice de atendimento e na elevao dos custos de investimento e de operao. O art. 31 da Lei 9.433/97 que dispe sobre a Poltica Nacional de Recursos Hdricos estabelece a integrao das polticas locais de Saneamento Bsico, de uso, ocupao e conservao do solo e de meio ambiente com as polticas de recursos hdricos no mbito federal e estadual. A gesto dos recursos hdricos na unidade de planejamento constitudo pelas bacias hidrogrficas define aos prestadores dos SAA e SES o papel de usurio. A partir dos planos de bacias constitudos, a cobrana pelo uso da gua dos mananciais captada para o consumo e a instituio do princpio poluidor-pagador para o lanamento de efluentes domsticos se tornam mecanismos reais para aes direcionadas ao reuso da gua, ao uso racional e controle de perdas de gua, ao tratamento dos lodos das Estaes de Tratamento de gua (ETAs) e ao tratamento de efluentes e lodos nas Estaes de Tratamento de Esgoto (ETEs).

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Ao se considerar a gua uma commodity ou um bem econmico, induz-se o tamanho econmico timo que pode oferecer riscos na medida em que empacota regies para parceiros estratgicos privados. Pela singularidade associada atividade do saneamento, deve-se ampliar o conceito do valor econmico, incorporando as externalidades positivas decorrentes dos benefcios sociais e ambientais gerados. Por isso, quando for aplicada a Lei Federal 11.107/05 que institui normas gerais para a constituio da gesto associada de servios por meio de consrcios pblicos e convnios de cooperao, deve-se partir da idia de constituir-se uma escala que permita a distribuio de renda e a universalizao do atendimento mediante a adoo de estruturas tarifrias com subsdio cruzado. A adoo do subsdio cruzado imprescindvel para a universalizao do atendimento. A poltica de saneamento precisa ser planejada a mdio e longo prazo. Por isso, a prtica do subsdio no mbito estadual fundamental para promover programas de saneamento rural e o equacionamento de carncias regionais e locais, quando da impossibilidade da atuao municipal. Abortar a prtica do subsdio cruzado intra-local e regional/estadual, significa tratar cidados brasileiros com direitos iguais, de forma desigual. O saneamento no Brasil carece de uma slida poltica de financiamento para o setor, includa a disponibilidade de recursos oramentrios no onerosos (da Unio, estados e municpios) e linhas de financiamento para projetos que demonstrem viabilidade econmica. No plano nacional, historicamente houve um descompasso no fluxo de financiamento do setor. A falta de investimentos e recursos para o setor est presente em todos os debates sobre os desafios em torno da sua universalizao. Gerenciar as atividades e seus custos por meio de centros de custos premissa bsica para construir referenciais de aferio das tarifas praticadas, que devem ser mdicas para viabilizar o acesso aos usurios, independente das suas condies socioeconmicas. No que concerne aos recursos financeiros, cifras oficiais colocam como necessidade R$ 180 bilhes nos prximos 20 anos, visando suprir a carncia de 45 milhes de brasileiros com gua e 82 milhes de brasileiros com esgoto. Esta monta parece assustadora, mas se considerada a populao brasileira, significa uma necessidade de investimento de apenas R$ 4,00 por habitante ao ms, mais do que se gasta com o telefone celular, bebida ou cigarro. Se considerada a aplicao de recursos oramentrios no onerosos e a remunerao dos servios prestados aos novos usurios includos, o valor per capita ao ms ser muito menor. Considerando, ainda, os benefcios diretos e indiretos (empregos, melhor qualidade de vida etc.) a disposio a pagar dos usurios para acessar servios essenciais de qualidade maior do que os valores apresentados. Assim, estaria demonstrada a factibilidade do investimento no setor que deve qualificar o modus operandi da gesto. A tarifa social e transferncias oramentrias, que podem ser previstas em lei, so formas de cobrana subsidiada pela prestao dos SAA e SES. Para consumos excedentes, deve-se empreender uma cobrana pelo valor equivalente cobrana de outras categorias e faixas. Esta modalidade de cobrana tem por finalidade promover a insero social de famlias e instituies economicamente menos favorecidas. So contemplados tambm os estabelecimentos de ensino e as entidades que comprovadamente sejam de utilidade pblica municipal e desempenhem um trabalho social e filantrpico.

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Mas, o que gerenciar? Gerenciar pode ser definido como sendo a arte singular de pensar, criar, planejar, decidir e agir. Por intermdio da interao de pessoas e num cenrio de mudanas constantes, gerenciar fazer bem e alcanar resultados previstos, analisando-os e avaliando-os consoante os objetivos propostos. Os gestores devero conhecer os meandros das relaes intersetoriais e garantir no seu foro de responsabilidades quadros tcnicos, cuja inteligncia instalada auxiliar na busca de tecnologias que levem progressivamente s metas estabelecidas. A inteligncia do saber e fazer saneamento, expressa na memria tcnica dos trabalhadores dos servios municipais e das CESBs, estratgica para o Pas. No se trata de uma questo corporativa, mas da sustentao da gesto pblica como modelo vivel para o Pas. Nosso maior recurso humano. O que falta ao setor compromisso, responsabilidade poltica de empreender um tema de tamanha relevncia social, sanitria, econmica e ambiental. Para um pas com propores continentais como o Brasil no se pode propor alternativas de gesto padronizadas, o que pelas diferenas sociais, culturais, regionais e locais significa colocar o intuito da universalizao na contramo de tudo o que as boas experincias municipais e estaduais nos tm ensinado. preciso aprender com as boas experincias e aproveitar as oportunidades criadas pela atual legislao, sob pena de assistirmos a captura do setor pelo mercado. Sendo o setor modelado pela ao municipal, recomenda-se incluir ou ampliar a participao dos municpios nos conselhos de administrao das CESB, instncias decisrias regradas pela lei da Sociedade Annima (SA), mediante converso dos investimentos realizados pelos municpios em aes da companhia. O fortalecimento da participao dos municpios pode significar a ampliao dos mecanismos de controle social, por exemplo, a partir das cmaras de vereadores e de conselhos de usurios.

3. Fomas de prestao dos servios e tecnologias apropriadas

Como prestar os servios? A prestao dos SAA e SES pode ser realizada de forma direta, indireta mediante delegao ou sob a forma de gesto associada. Dentre as formas diretas, tem-se a administrao centralizada sob regime direto ou indireto (departamento ou vinculado a uma secretaria) e a administrao descentralizada por meio de autarquias, empresas pblicas, sociedades de economia mista ou fundaes. Sob a forma indireta tem-se a delegao mediante concesso, permisso ou autorizao. Neste modo de operao enquadram-se associaes ou cooperativas, de acordo com o artigo 10 da LNSB. A gesto associada, por meio de consrcio pblico ou convnio de cooperao, necessita de um contrato de programa no caso em que houver prestao dos servios. Ainda h a gesto por entidades sociais, associaes de gua ou cooperativas, nos termos do art. 10 da Lei 11.445/2007. No caso de delegao por cooperao federativa, as empresas pblicas e sociedades de economia mista podero ser contratadas com dispensa de licitao, desde que haja consrcio pblico ou convnio de cooperao disciplinado por lei dos entes federativos interessados (art. 241, Constituio Federal), bem como a celebrao do contrato de programa, nos termos da Lei 10.107, de 2005. A questo tecnolgica encontra-se sob o domnio dos tcnicos do setor e clama uma reflexo mais intensa e crtica das atuais prticas e pela construo de um novo paradigma que considere padres tecnolgicos sustentveis e limpos.

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Na elaborao de concepes baseadas no conceito de tecnologia apropriada, alguns princpios so recomendados, tais como: a) a viso interdisciplinar para compatibilizar planos diretores de desenvolvimento urbano, planos de bacia hidrogrfica e planos de Saneamento Bsico; b) a viso integral do saneamento que considere o ciclo do uso da gua e sua conservao; c) a viso de sade pblica sob a tica das aes de saneamento como instrumento de combate s doenas relacionadas gua; d) viso do saneamento como gerador de desenvolvimento e de reduo das desigualdades sociais, e) a viso democrtica, que oportuniza a participao comunitria na definio de prioridades, na concepo das solues, na execuo das obras e na conservao e zelo com as unidades implantadas; f) a viso da co-responsabilidade, que aposta na educao sanitria e ambiental considerando que saneamento comea na habitao; g) a viso universalista da poltica pblica de saneamento, associada ao padro de qualidade, de forma a combater a excluso e a desigualdade. A escolha das tecnologias apropriadas para os SAA e os SES deve ser compartilhada com as instncias de participao e controle social. Como instncias de participao e controle social que tem demonstrado xito, podemos citar o oramento participativo e os conselhos de cidados usurios (WARTCHOW, 2003). A cultura da participao deve acompanhar a da educao, visto que ambas so fundamentais para o exerccio do controle social sobre as aes do Estado. A participao forma cidados, constri solidariedade, protagoniza mudanas, facilita a democracia e acaba com a corrupo e o paternalismo. Ficou demonstrado que o controle social instrumento da garantia de saneamento para todos. uma proposta de participao popular na administrao de uma empresa pblica, por meio de conselhos de cidados usurios ou centros de educao ambiental com a participao ativa dos municpios. Quer dizer, no preciso lei para definir titularidade, mas, sim, compromisso de governo com a universalizao do atendimento da populao com servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio de qualidade. Os conselhos de cidados usurios integrados pelos mais diversos setores da sociedade fortalecem a proposta de melhoria dos servios pblicos, medida que se transformam em um espao de dilogo entre o prestador dos SAA e SES e as comunidades. So rgos consultivos que funcionam como ouvidorias institucionais. A descentralizao das aes significa aproximar os usurios dos servios e permitir ateno direta. A educao ambiental torna-se um instrumento de conscientizao e de democracia. Os centros de educao ambiental so locais onde a comunidade pode receber orientaes, fazer visitas s estaes de tratamento de gua e participar de atividades pedaggicas. Esses mecanismos de mobilizao e de controle social encontram sustentao em diversos dispositivos da Lei 11.445/2007. No caso de ser constituda uma entidade reguladora, esta poder estar vinculada ao titular ou poder haver a delegao do titular, mediante lei autorizativa e convnio, para outra entidade reguladora associada a outro ente federado. Para evitar a captura dos municpios pelas agncias reguladoras o processo dever ser transparente e no dependente de uma frmula pronta, importado, ajustado segundo interesses no conhecidos. H que se entender que a disputa em torno do melhor modelo de regular, engloba valores corporativos, poder e interesse econmico.

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4. Concluso
Fazer saneamento no Brasil exige nosso trabalho permanente. Saneamento e desenvolvimento andam juntos. Assim, os SAA e SES precisam caminhar contguos ao propsito do desenvolvimento sustentvel, passo a passo, preservando a gua e os recursos naturais, formando quadros e desenvolvendo tecnologias apropriadas. Para buscar solues para que os SAA e SES sejam prestados de forma eficiente e para todos, preciso compreender a singularidade desses servios e viabilizar instncias de controle social. Administradores pblicos e muncipes precisam se convencer de que, mesmo pouco visveis, os investimentos nas reas de infra-estrutura, saneamento e meio ambiente no podem ser indefinidamente postergados por quem busca s dividendos imediatos. Os municpios que deixarem de investir adequadamente, hoje, em saneamento ambiental e na preservao dos rios e das matas sero forados a gastar muito mais posteriormente para reparar os danos. Por isso, problemas como a insuficincia de recursos financeiros no podem servir para justificar a protelao das providncias. Os municpios precisam buscar sadas criativas, saber fazer e fazer bem, serem educandos e educadores, visando resolver problemas nas reas de saneamento e do meio ambiente, associando-se nas idias, nos projetos e nas aes, em um propsito comum do interesse de todos: a universalizao do acesso aos SAA e SES. As linhas de financiamento devem ter carter contnuo e critrios transparentes para acesso e prestao de contas. O monitoramento das aes e sua fiscalizao devem ser fortalecidos e sero fundamentais para a boa aplicao dos recursos. Os planos diretores e planos municipais de Saneamento Bsico devem respeitar uma viso sistmica e integrada e serem fortalecidos como instrumentos importantes para a efetiva implementao da LNSB.

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Referncias
ASSEMAE. Disponvel em: www.assemae.org.br/redevida.htm. Acesso em 8 de abril/ 2008. BRASIL, MCIDADES. Guia para a elaborao de planos municipais de saneamento. MCIDADES. Braslia/SNSA: 2006, 152 p. BRASIL, MCIDADES. Sistema Nacional de Informaes sobre Saneamento: diagnstico dos servios de gua e esgotos 2006. Braslia: MCIDADES, SNSA, 2007, 232 p. BRASIL. MMA. Resoluo CONAMA N 357/2005. MMA, Braslia, 2005. MPO/SEPURB. PMSS. Poltica nacional de saneamento realizaes e perspectivas. Braslia, 1998. in apud www.bndes.gov.br/conhecimento/revista/rev1009.pdf. A hora e a vez do saneamento. Acessado em 8 de abril/2008. ECOS. Disponvel em: www.portoalegre.rs.gov.br/ecos/revistas/ecos10/artigo_i.htm. Acesso em 8 de abril/2008, n 10, 1997. WARTCHOW, D. gua para todos. Rompendo o paradigma da ineficincia do setor pblico. Porto Alegre/RS. 2003, 96 p.

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SERVIOS DE ABASTECIMENTO DE GUA E DE ESGOTAMENTO SANITRIO

8.2 Servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio: as teias hdricas da vida

Antonio Olavo de Almeida Fraga Lima

1. Iniciao: o xtase da gua

O filme, do susto prazeroso quando aquela mulher de saia vermelha apareceu estabanada em minha direo com um balde, numa rua da cidade de Jaguarari/BA, arremessando em xtase alegre toda a gua no pra-brisa da minha Variant 71, ainda passava na minha mente, quando em 1980 fui para o Rio de Janeiro estudar mais sobre engenharia de sade pblica, o que inclua abastecimento de gua e esgotamento sanitrio. Assim, quando cheguei na Escola Nacional de Sade Pblica da Fundao Oswaldo Cruz Fiocruz, eu j tinha vivenciado a emoo de colocar pela primeira vez, depois de ter fiscalizado as obras, gua encanada na porta das casas de uma cidade inteira do serto da Bahia, as pessoas na rua em festa, os vazamentos das canalizaes vistos como beno divina, mostrando que a gua chegou por ali e no precisava mais pegar balde na cabea todo dia, e ver meu carro lavado pelos moradores da rua como um linchamento s avessas. Mas, naquela tarde de 1978, nem aquele engenheiro recm formado que testava o novo sistema de abastecimento, nem o povo de Jaguarari lembrou que aquela gua depois de usada, j que disponvel em bem maior quantidade que a de cisternas, poos, carros-pipa e chafarizes, iria criar valetas de esgotos nas ruas de terra seca e sujar as sarjetas dos paraleleppedos, acumulando-se, ainda hoje, nas partes baixas da rede ferroviria, irrigando hortas, contaminando os riachos prximos, que at ento s recebiam esgotos das poucas casas ligadas ao velho tanque da RFFSA.

2. Conceituao: as redes que ligam as nossas casas

1980 foi o ano em que as passeatas lotavam o Aterro do Flamengo ao meu redor, discutia-se e idealizava-se o que viria a ser o Sistema nico de Sade SUS, e ouvi o mestre Cynamon dizer, vrias vezes, para que pudssemos escutar: Quando as pessoas se juntam em quantidades cada vez maiores nas zonas urbanas, precisam cada vez mais de mais de gua potvel, que retirada bruta do ambiente, conduzida, tratada, armazenada e reconduzida s suas casas, a ponto de um edifcio de 20 andares, com quatro apartamentos em cada, precisar de um riachinho de gua lmpida num nico ponto da rua. Ao lado de outros e outros prdios e casas, demanda-se, para a nossa sobrevivncia e conforto, uma rede de riachos e rios canalizados em dutos forados, chamada de rede de distribuio, que deveria estar permanentemente pressurizada, ofertando quantidades variveis ao longo dos dias de atividades das pessoas, medidas, qualificadas e pagas pela populao usuria. Para isso, constituda uma administrao desse bem comum, num processo poltico que designa os gestores dos servios de abastecimento de gua e esgotos. Aqueles servios operam sistemas que captam a gua dos rios, riachos, lagos ou dos interstcios da terra, denominadas, respectivamente, de captaes em mananciais su-

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perficiais ou subterrneos, as transportam em adutoras gastando energia gravitacional ou eltrica para acionar as bombas das elevatrias, reduzem suas impurezas em estaes de tratamento, armazenam em grandes tanques ou reservatrios que alimentam as j referidas redes que as levam at as ligaes domiciliares na porta dos prdios. Estas mesmas guas depois de usadas retornam ao ambiente, seguindo por coletores domiciliares de cada prdio at a rede coletora, passando por linhas tronco, reunidas em interceptores, aproveitando a gravidade, por condutos livres, ladeira abaixo, ou, no limite da possibilidade gravitacional, seguindo em condutos forados por linhas de recalque, sofrendo novo processo de reduo de poluentes, em graus variados, nas estaes de tratamento de esgotos, e retornando ao ambiente atravs de emissrios, compondo num conjunto o sistema de esgotamento sanitrio das guas depois de usadas, no contexto do ciclo hdrico antrpico. O reuso e a disposio adequada correspondem s possibilidades de aproveitamento destes efluentes, no ciclo hidrobiolgico. A escassez de mananciais e o grau de poluio dos corpos hdricos resultam no somente da competio dos diversos usos, mas tambm de um manejo inadequado das guas antrpicas.

3. Princpios biocntricos: a sacralidade da vida

Uma forma de compreender o princpio da universalidade saber que no adianta disponibilizar esses bens essenciais vida das pessoas para apenas alguns, mesmo que muitos no incio do Planasa se utilizava nos projetos um coeficiente de abastecibilidade de 80%, pois se todos no os tm, todos estaro na sociedade sujeitos s doenas tipos de violncias dos que no tm, mais dia menos dia, sem falar em desumana discriminao. Garantir o mnimo de gua necessrio sobrevivncia humana para todos assim como o mnimo de alimento realmente o mnimo essencial que uma sociedade decente deve ter como preocupao, da o servio pblico essencial. Quem no defende isso nunca passou sede ou fome, nem se solidariza com aqueles que passam por tal situao. A sacralidade da vida irrefutvel para os cientistas modernos, que a descobrem como razo do Universo, e no como um simples acaso da expanso deste. Preservar e promover a criatura humana, incluindo a sua forma mais magnfica de manifestao, a nossa misso. Os contextos ambientais onde se situam as pessoas que compem esse todos ns no Brasil so muito diferentes: vo desde as populaes rurais dispersas, como nos arredores nordestinos do semi-rido de Canudos,no serto da Bahia, onde o abastecimento pela gua de chuva do telhado pela cisterna de gua de beber tem que ser associada cisterna de cho manejo de guas pluviais rural? ou ao poo, mesmo com gua um tanto salobra, pois essas pessoas no sobrevivem sem a gua para a cabra, a galinha, a nica vaca, o burro, o cachorro, a horta de subsistncia, at a populao beira da piscina das coberturas dos arranha-cus com vista para o mar do Rio de Janeiro e das demais cidades da costa brasileira; vo desde os assalariados dos prdios de conjuntos habitacionais do BNH Caixa e dos bias-frias das casas geminadas dos programas de habitao popular das periferias de cidades grandes e mdias, com esgoto condominial, como em Recife/PE, at os condomnios fechados horizontais e verticais que furam um poo urbano para economizar na conta de gua e esgoto, mas, ao mesmo tempo, s vezes, por mobilizao de algum ambientalista urbano, fazem uma coleta seletiva do lixo, como em So Paulo e Macei/AL.

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4. As organizaes: visam o atendimento das necessidades das pessoas

O mais ou menos urbano ou rural de cada universo socioeconmico-ambiental-cultural e suas diversas caractersticas quando estudadas cuidadosamente, geram opes diferentes de adequao dos servios de gua e esgoto e indicam at prioridades de programas governamentais. O PAC/Saneamento do Ministrio das Cidades, por exemplo, visa prioritariamente atender as populaes das periferias dos grandes centros urbanos e cidades de grande-mdio porte o que implica no desafio de promover o saneamento integrado habitao e urbanizao de reas como nas grandes favelas e outras zonas de ocupao urbana, digamos, menos planejadas. Por causa das caractersticas dessa urbanizao o Programa Bahia Azul, embora tenha elevado os ndices de atendimento para cerca de 70% quando da sua idealizao se chamava Programa de Despoluio da Baa de Todos os Santos e Litoral Atlntico da RMS no conseguiu sanear algumas reas crticas da cidade de Salvador/BA, constitudas por reas de habitao precria. As favelas do Rio de Janeiro, So Paulo e Recife/PE so outros exemplos, cujas caractersticas demandam uma adequao complexa envolvendo o contexto ambiental das suas comunidades. E no arquiplago da Baa de Todos os Santos, na Bahia, as comunidades das ilhas querem discutir as solues de tratamento e disposio de esgotos das obras do PAC projetadas no governo passado. As inmeras cidades menores, sedes distritais e povoados, com exceo de programas especiais, ficaram a cargo do PAC/Funasa. Vale lembrar, neste momento, que entre a populao rural dispersa, que se reduz progressivamente na maioria dos municpios, e a chamada populao urbana do IBGE (correspondente aos habitantes das sedes distritais e municipais, mais as zonas urbanas isoladas) esto os milhares de povoados a delimitao seria os acima de 50 domiclios? que geralmente nos estados no tm um modelo de gesto bem definido e apresentam enormes dficits em gua, esgotos e resduos slidos: a) grande parte dos servios existentes nestas pequenas localidades, que geralmente se reduz ao abastecimento de gua, prestada diretamente pela administrao municipal; b) outra parte prestada pela companhia estadual, como no caso da Empresa Baiana de guas e Saneamento Embasa, que hoje opera mais povoados rurais que localidades urbanas; c) algumas dezenas so prestados por um modelo de saneamento rural implementado em algumas regies da Bahia e do Cear, que aglutinam associaes civis locais denominado de Centrais; d) a maior parte dos servios nestas localidades assumida por associaes locais formais ou informais, algumas coordenadas e incentivadas por rgos estaduais, como nas centenas de comunidades ao longo das adutoras do Rio Grande do Norte (elas formam verdadeiras duto-bacias) e os sistemas simplificados implantados h dcadas pela Secretaria de Sade do Paran; e) mais recentemente, no Piau, aplicando a Lei 11.107 dos Consrcios Pblicos e quase um laboratrio na sua elaborao se consolida a implementao de uma autarquia regional envolvendo o ente federativo estadual e os municpios de uma regio com a prestao direta pelo Consrcio Regional de Saneamento do Sul do Piau Coresa sul do Piau. A funo precpua de qualquer modelo organizacional ou institucional para servios pblicos o atendimento harmnico das necessidades das pessoas. A gesto dos servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio compreende um conjunto de atribuies e atividades exercidas pelas organizaes deste sistema institucional, compreendendo o pla-

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nejamento, a regulao, a fiscalizao, a prestao e o controle social dos servios. O equilbrio biocntrico a priorizao da vida dos diversos interesses e necessidades envolvidos neste sistema institucional responsvel pelo bem comum efetivamente gerado, ou seja, a boa gesto. O planejamento a proposta de estratgias e aes ao longo do tempo, resultante do estudo da mudana de uma situao ou cenrio para outro melhor! onde, para cuja mudana, se faz um diagnstico e se analisam alternativas de cenrios futuros, em funo dos recursos materiais, dos colaboradores disponibilizveis para o processo, das variveis naturais, socioeconmicas, financeiras, culturais e ambientais, as quais devem ser monitoradas, avaliadas e eventualmente ajustadas. As regras integrantes do pacto sobre as condies e o desenvolvimento das atividades da prestao dos servios compreendem a regulao, onde o ente pblico responsvel o titular define como as aes planejadas sero desenvolvidas. A verificao do cumprimento dessas regras no um processo simples num conjunto to amplo de necessidades e interesses, demandando uma sistemtica de fiscalizao. A prestao dos servios extrapola a simples operao dos sistemas de gua e esgotos, pois compreende o projeto, a construo, a pr-operao, a operao, a manuteno, a ampliao e a informao continuada. Em primeiro lugar, as pessoas mais interessadas so os usurios atuais e potenciais, e as formas de controle social so as maneiras de se exercer o atendimento destas necessidades na busca da universalizao, da equidade, da integralidade, resultante das disponibilidades humanas, materiais, financeiras e naturais. A capacidade dos usurios para o exerccio do controle social, a otimizao dos benefcios e atuao poltica podem ser desenvolvidas com a educao ambiental e com educao biocntrica. Ocorre que outros grupos de pessoas, alm dos usurios, esto inseridos neste contexto do modelo organizacional: entre estes esto os gestores, que no caso de servios pblicos de gua e esgotos so os governos com destaque para os titulares dos servios os municpios! responsveis por direcionar a organizao para atender as suas funes de prover estes servios para os cidados, que so os patres dos gestores. Nas organizaes privadas intervenientes os gestores so os proprietrios, os acionistas ou seus representantes. Nas pessoas das organizaes, incluem-se, tambm, com papel fundamental, os seus colaboradores, sejam os diretos, representados pelos funcionrios ou empregados, e os indiretos, que compreendem as pessoas das empresas prestadoras de servios e fornecedoras de insumos de diversas ordens, como projetos, materiais e obras. Todas as organizaes deste modelo tm ainda importante funo em relao s pessoas na sociedade, s suas organizaes sociais, sua economia e ao meio ambiente: como ocupante de uma fatia do atendimento das suas necessidades, como geradora de emprego e renda, como indutora do desenvolvimento econmico, como mitigadora de impactos ambientais, e como importante voz ativa na cultura e na poltica em nvel local, regional, nacional ou mundial. A sociedade da soterrada Pompia organizou a cidade italiana em quadras demarcadas pela identidade de chafarizes localizados nas suas esquinas. Estes so os principais papis que as pessoas envolvidas em cada grupo interativo de um sistema organizacional, principalmente de Saneamento Bsico com boa gesto, que pela Lei 11.445 inclui tambm o manejo de resduos slidos e de guas pluviais deveriam cumprir, em equilbrio dinmico, sem perder de vista a busca da valorizao da vida. No entanto,

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como herana cultural de uma reverso dos valores instintivos de preservao da vida, o consumismo do suprfluo, a super-explorao dos recursos naturais e do semelhante, a ganncia, o poder, a quantidade em vez da qualidade, as organizaes se deparam com limites para atender as necessidades destas pessoas. Ainda, a forte tendncia certa imobilidade institucional do nosso setor, os desequilbrios de poder inter-setorial, o peso econmico dos atores e o papel que cada um dos grupos de pessoas envolvidas nesta gesto exerce efetivamente, tende a gerar conflitos graves, flutuaes de mercado e de emprego, tenses e deseconomias no desempenho das organizaes de Saneamento Bsico. Urge, ento, uma mudana total de mentalidade nessa gesto, incluindo a integrao e a reconexo afetiva das pessoas com elas mesmas, com o outro, com a natureza, enfim, com a vida: a prtica da sabedoria do cuidado. O bem ofertado no abastecimento de gua um bem que pode gerar vida ou doena. Portanto, a adequao dos prestadores para garantir que os usurios recebam informaes sobre a qualidade da gua e suas principais caractersticas um direito informao fundamental, a ser fornecido pelo prestador do servio. Um controle epidemiolgico eficaz deve ser relacionado com a qualidade da gua distribuda populao. Para isso, a articulao com o SUS e com a Vigilncia Sanitria para a produo, sistematizao e intercmbio de informaes indispensvel. Do mesmo modo, os efluentes de guas antrpicas demandam solues adequadas para recompor o ciclo bio-hdrico.

5. Regionalizao planejada: uma resposta para a nossa diversidade

O Saneamento Bsico no Brasil passa por um momento de necessria adequao nova legislao, com a promulgao da Lei Nacional do Saneamento Bsico Lei 11.445 de 05/01/2007 e da Lei dos Consrcios Pblicos Lei 11.107 de 06/04/2005, regulamentada por meio do Decreto n 6.017 de 17/01/2007. Estas leis podem induzir um desenvolvimento regionalizado no Brasil, de forma irreversvel e promissora. Embora a elaborao de Planos Diretores nas cidades com mais de 20 mil habitantes (e em outras, previstas no Estatuto da Cidade) e a implementao dos Conselhos das Cidades tenham colocado em pauta o planejamento municipal, com diferentes nveis tcnicos e de participao da sociedade, o desligamento progressivo dos velhos mtodos de administrao de boa parte das prefeituras ainda no se traduziu, de forma contundente, na melhoria institucional das suas administraes e da prestao de servios locais. E por conta de polticas clientelistas alguns rgos dos estados, rateados pela influncia de grupos polticos com estas prticas, buscaram ampliar suas reas de atuao funcional e geogrfica, gerando um quadro institucional catico, onde quase todos podem fazer quase tudo em qualquer lugar, tendo como conseqncias freqentes desperdcios, superposio e conflitos de competncias. Alm do que, quem for responsvel por uma dada funo pblica no deveria atender a todos? A ampliao do controle social, visando torn-lo mais efetivo, e a identificao da maioria das representaes das Assemblias Legislativas e Cmaras de Vereadores com os instrumentos proporcionados pela nova legislao e, principalmente, a sua aplicao adequada, ainda so amadurecimentos a serem conquistados. No entanto, a construo de habitaes

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dignas, as obras de urbanizao das cidades e os servios de Saneamento Bsico, alm de estar entre as necessidades que demandam maior participao da comunidade e aproximao dos agentes pblicos locais, so fortes vetores de gerao de mo-de-obra e de distribuio de renda. Aliada ao processo que visa compatibilizar dinmicas de discusso sobre o Plano Plurianual de Aplicao (PPA), a regionalizao e a gesto associada ao saneamento podem representar mais um esforo para o resgate da cidadania, alm da aproximao efetiva do cidado gesto dos servios e tambm ao direito habitao decente. Este enfoque visa elevar a autoestima do povo, e s pode ser construdo num processo de educao para a participao. Para isso, o desenvolvimento institucional do ente federativo mais prximo das pessoas, que o municpio, torna-se fundamental. No ambiente internacional, observando a evoluo da gesto associada em outros pases1, a exemplo das experincias da Itlia, Frana, Portugal e Canad em programas de cooperao tcnica, verificou-se ser este vis um enfoque mundial, pois seus modelos organizacionais vm caminhando num sentido semelhante s polticas de gesto territorial e de Saneamento Bsico propostas no Brasil com a nova legislao. Cabe, portanto, enfatizar o quanto a regionalizao planejada poder significar, caso seja tratada com a devida prioridade poltica, um grande avano institucional para o setor saneamento nos rgos da administrao dos estados e nas prefeituras municipais: trata-se de aplicar, face urgente necessidade de resolver os problemas de Saneamento Bsico e habitao, uma poltica que permita a penetrao de avanos institucionais nas estruturas administrativas estaduais e, principalmente, na relao destes com as administraes municipais, muitas vezes praticando polticas antagnicas e desagregadoras, resultantes da falta de dilogo e de uma parceria construtiva entre os nveis de governo. Mas h um risco iminente: a implantao de Consrcios Pblicos a torto e direita, com funes heterogneas e sem planejamento, pode ser um desastre!

6. Escalas timas de regionalizao e interfaces setoriais

Com esse cenrio nacional de distribuio das pessoas, para as quais as organizaes pblicas, direta ou indiretamente, so responsveis pelo atendimento das necessidades de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio e, por outro lado, considerando que 4/5 dos municpios brasileiros tm menos de 30 mil habitantes, importantes questes se colocam no que se refere ao modelo institucional para prestar os servios de gua e esgotos em face da nova referncia legal. A regionalizao pode minimizar as distores do modelo federativo brasileiro, onde os estados so pases e a grande maioria dos municpios no tem sustentabilidade. Nesse sentido, a regionalizao apresenta-se como uma sada que decorre da compatibilidade e contemporaneidade propositais das leis 11.107/2005 e 11.445/2007. Mas qual regionalizao? Em todos os estados do Brasil foram praticadas diversas regionalizaes, sob variveis naturais, econmicas e institucionais.

1 Experincias apresentadas no Seminrio Internacional Regionalizao e Gesto Associada dos Servios Pblicos de Saneamento Bsico, realizado em Braslia, nos dias 7 e 8 de novembro de 2006

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A questo gira em torno de qual a escala tima e como se dar a interao preconizada nas quatro componentes definidas para o Saneamento Bsico. Se o Ministrio Pblico j autua diversos municpios brasileiros pressionando para a erradicao dos lixes, qual ser a resposta adequada de planejamento e regionalizao para agrupar municpios e criar uma autarquia regional sustentvel? Como o pequeno porte da maioria dos municpios brasileiros representa um srio entrave para esse desenvolvimento (82% tm menos de 30 mil habitantes), a sua associao regionalmente adequada resgata a economia de escala necessria para uma autonomia poltica destes espaos, o que impraticvel no modelo oligrquico/clientelista da atual relao estado/mini-municpio, particularmente no Nordeste. A idia de fazer Planos Municipais de Saneamento individualmente para esses municpios pode ser exaustiva e inadequada se no for considerada a contextualizao ambiental regional. Por isso, a regionalizao planejada e a gesto associada ao Saneamento Bsico so vetores de avanos nesta direo. Consequentemente, a participao e concertao do estado so fundamentais, no no sentido de usurpao da titularidade municipal, mas como agente do desenvolvimento regionalizado e interiorizado no Brasil. Consideramos que devam ser feitos estudos de regionalizao para o Saneamento Bsico pelos estados, analisando, no mnimo, os seguintes fatores: Programas de governo dos setores afins do governo estadual; Levantamento e avaliao dos programas e projetos existentes do setor saneamento; Bacias e sub-bacias hidrogrficas a legislao estadual de recursos hdricos (sem rigidez, pois limite de bacia geralmente no coincide com limite de ente federativo); Organizao espacial da administrao das companhias estaduais de gua e esgotos, a distribuio espacial dos seus sistemas, inclusive os sistemas integrados por porte e caractersticas de gesto e dos servios municipais autnomos; Consrcios civis de entes pblicos existentes e novos consrcios pblicos, com foco em recursos hdricos e saneamento; Divises por meso-regies e micro-regies geogrficas; Pressupostos de regionalizao de outros programas governamentais que potencializam a participao da comunidade, como os Territrios de Identidade/Cidadania; Regionais de outros rgos com atuao em saneamento; Zoneamento Econmico Ecolgico ZEE do estado; Malha rodoviria/ ferroviria e portos, logstica de plos urbanos da capital e das grandes cidades do interior; Regies Integradas de Desenvolvimento Econmico RIDEs, onde houver; Aterros sanitrios e unidades compartilhadas de sistemas de limpeza urbana; recomendvel que a partir destes estudos seja proposto um modelo institucional e um calendrio de implementao da regionalizao para consrcios pblicos de Saneamento Bsico, incluindo a gesto de abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, manejos de resduos slidos e de guas pluviais, e abrangendo, opcionalmente, mais alguns poucos setores afins.

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Sugere-se que, para implantar um novo modelo institucional de Saneamento Bsico, devem ser observados os seguintes aspectos: Aprimorar a experincia e a capacidade tcnica das instituies existentes, inclusive, as companhias estaduais de saneamento e os servios municipais autnomos; o Contrato de Programa um novo instrumento da nova legislao, que permite uma parceria pblicopblico entre os entes federados. Considerar a grande heterogeneidade tcnica, financeira e institucional de um estado para outro e de um municpio para outro, bem como as vocaes das suas instituies nos setores de desenvolvimento urbano, habitao, saneamento, recursos hdricos, planejamento territorial e meio ambiente; Considerar o espectro e a forma de gesto adequada nas cidades, distritos e povoados do meio rural; Implantar um processo duradouro que assegure a implantao do novo modelo, baseado na atual legislao, diferenciando, na gesto dos servios, as aes de planejamento, fiscalizao, regulao, prestao e controle social. A exemplo da Bahia, diversos estados contam com o apoio do MMA para o desenho da regionalizao mais detalhada para resduos slidos, e atualmente est sendo discutida a integrao com os segmentos da habitao e desenvolvimento urbano. A proposta de Projeto de Lei de Diretrizes para a Poltica Estadual de Saneamento Bsico passou por uma consulta pblica no perodo de 12/03 a 07/04/2008 e dever ser tratada na Assemblia Legislativa, avanando num modelo de transio para a regionalizao, que inicia em Convnios de Cooperao e prossegue com Contratos de Programa por Consrcio Pblico para a prestao dos servios e respectiva regulao regionalizada.

7. Tecnologia apropriada
A tecnologia adequada est em todas as fases deste processo e imprescindvel para o seu sucesso no sentido biocntrico. puxando esse fio de Ariadne que se pergunta como as tecnologias mais adequadas sero favorecidas nessa nova conjuntura. Afinal, quem vai promover a implementao de um novo modelo institucional para o Saneamento Bsico e quais as alternativas tecnolgicas e modelos que realmente funcionam e universalizam os servios, priorizando a vida das pessoas e do ambiente natural. A dissociao que faz o homem se enxergar fora da natureza chegou ao limite de se tentar preserv-la a custos altssimos, corroborando com uma excluso cada vez maior, que remete aos custos de tratamentos de gua e esgotos carssimos, do mesmo modo que os atuais aparatos de segurana e vultosas despesas na sade curativa. Encontra-se perdida em Bom Jesus do Piau, um monumento de concreto modernssimo, arrojado e arredondado, abandonado no mato, que era um projeto europeu de ETE, onde era at difcil compreender qual o fluxo previsto, mas sem nenhuma gota de esgoto sendo tratada. O reuso dos excrementos humanos uma realidade nos pases do mundo que se preocupam com a racionalidade, como a Austrlia, China e Israel. No Brasil, isso apenas se iniciou, em experincias contadas nos dedos, no Rio Grande do Norte, na Bahia e em poucos outros estados. No entanto, no semi-rido

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brasileiro, carente de adubo, e no cerrado do sul do Piau, fazemos ETEs francesas sem oper-las. Em Montevidu, capital uruguaia, aqui, vizinho do Sul, a rede de esgotamento unitria, enquanto praticamente todas as redes de drenagem existentes nas cidades brasileiras veiculam tambm esgotos que no so cuidados no atual modelo tecnolgico-institucional. E se o Ministrio Pblico comear a autuar os gestores por lanamento inadequados destas redes na realidade, tambm de esgotos como tem feito em resduos slidos, poder ter candidatos a gestores pensando duas vezes antes de brigar pela titularidade dos servios de Saneamento Bsico, se considerada esta realidade. Tendo em conta a escassez de recursos financeiros para o setor nos ltimos anos anteriores ao Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), os governos estaduais encaminharam, no incio do PAC, os projetos de gua e esgotos disponveis, passveis de enquadramento nos critrios do Programa. Tais projetos, como era previsto, correspondiam ao que se dispunha em prateleira, com foco nas populaes das regies metropolitanas e cidades de maior porte. Mesmo tendo em conta a nova legislao, estes projetos no passaram por um debate mais amplo da sociedade sobre sua concepo, solues tecnolgicas e impactos ambientais, por absoluta falta de tempo face aos cronogramas de desembolso, prazos eleitorais e competio por recursos nos critrios do Programa. Assim, considerando a indiscutvel necessidade de promover a efetiva aplicao destes recursos, foram criados mecanismos de gerenciamento visando agilizao dos processos de ajuste tcnico dos projetos (incluindo uma atualizao mnima), regularizao fundiria de reas, outorga de lanamentos, licenciamento ambiental e processos de licitao. Os esforos das instituies nesta avalanche foram imensos e, mesmo assim, so feitas crticas de atrasos. Entretanto, uma vez garantidos os significativos recursos, cabe fazer um esforo para otimizar os benefcios, particularmente no que se refere atualizao de tecnologias e reverso de concepes conservadoras equivocadas que podem gerar impactos negativos significativos sobre o meio ambiente e a populao. Estas tcnicas excluem o reuso factvel, eventualmente comprometendo a capacidade de depurao dos corpos receptores, particularmente nos rios intermitentes do Nordeste, gerando riscos ambientais que tendem a anular os benefcios preconizados, transferem problemas ou geram encargos financeiros imediatos ou futuros muito relevantes para as populaes, enquanto novas tecnologias a custo acessvel j esto disponveis e devem ser implantadas em adequao ao porte dos sistemas e a outras condies locais. Inmeras lagoas e brejos, junto de cidades do interior, possuem certo wet-land que no foi planejado nem estudado. Portanto, o grande desafio como maximizar a aplicao dos recursos garantidos para estes sistemas utilizando novas tecnologias, inclusive o reuso de efluentes. Por seu tempo, imprescindvel uma viso mais abrangente dos titulares e prestadores de servio sobre os impactos de um efluente num corpo receptor existir alguma comunidade rural se abastecendo logo jusante? Em contrapartida, a conscincia da co-responsabilidade imposta pela obrigatoriedade de ligao dos esgotos rede pblica j disponibilizada e a penalizao de usos de gua sem pagamento, nos termos da Lei 11.445, so atitudes de uma sociedade solidria.

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8. Horizontes
A conexo humana perdida do no tempo da comunicao direta entre pessoas da vizinhana sentada na calada, hoje, tenta se refazer pela internet em escala global. Essa necessidade gregria que leva multides aos estdios de futebol e ao carnaval, a necessidade de conexo, tambm se expressa hoje nas redes que nos trazem a gua, essencial vida, e levam os esgotos, reintegrando-os no circuito vital. Essas redes so, atualmente, malhas da nossa conexo humana. Apesar dos desafios de todos estes questionamentos e da complexidade quntica dos processos, h que se apostar, com f e otimismo, em solues onde se pratique a escolha do essencial, a busca da universalizao pelo atendimento a todos, incluindo os no assistidos, a construo do tecnicamente adequado, a coragem de assumir o factvel, as relaes de trocas justas, a sustentabilidade, enfim, a engenharia da vida. Que nos ajudem as bem pensadas linhas das Leis 11.107/2005 e 11. 445/2007 e Todos os Santos das guas da Princesa do Aioc. No final das contas, hoje, eu acho mesmo que os servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio so teias da vida, e que devem servir tambm para que todas as pessoas possam ter mais tempo e se dedicar para, verdadeiramente, viver no ambiente com vida, sade e alegria!

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Referncias
BRASIL, Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental. Reestruturao dos servios de abastecimento de gua e Esgotamento sanitrio no Estado do Piau o primeiro Consrcio Pblico de saneamento. (Saneamento para Todos Livro 2; 1 e 2 volumes). Braslia: Ministrio das Cidades, 2006. BRASIL, Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental MCidades. Sistema Nacional de Informaes sobre Saneamento diagnstico dos servios de gua e esgotos. Braslia: Ministrio das Cidades, 2006 CAPRA, Fritjof. Traduo: Newton Eichemberg. A Teia da Vida. Uma nova compreenso cientfica dos Sistemas Vivos. So Paulo, SP: 1996 13 ed. BOFF, Leonardo. Saber Cuidar tica do humano compaixo pela terra. Petrpolis, RJ: Vozes, 1999 8 ed. VIOTII, Liliana e Carvalho, Gerson. A Empresa no Tempo do Amor Biodana nas Organizaes. Belo Horizonte, MG: Fnix, 1997 3 ed.

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9. SERVIOS DE MANEJO DE RESDUOS SLIDOS E DE LIMPEZA URBANA

A sustentabilidade dos servios pblicos de resduos slidos: novas oportunidades e velhos desafios

Viviana Maria Zanta Engenheira civil, doutora nas reas Hidrulica e Saneamento (EESC-USP), professora adjunto do Departamento de Engenharia Ambiental EP/UFBA RESUMO: Este artigo tem como objetivo refletir sobre a gesto e manejo de resduos sli-

dos aps a edio da Lei 11.445/2007, que contempla a recente base legal para o saneamento. Para tanto, inicialmente, aborda-se o conceito multidimensional da gesto dos servios de limpeza urbana e manejo integrado de resduos, a gesto de resduos slidos sob o enfoque da Lei 11.445/2007 e, por ltimo, alguns dos desafios a serem enfrentados para o alcance da sustentabilidade deste servio pblico. Palavras-chave: Saneamento Bsico; gesto de resduos slidos; limpeza urbana; manejo; servios pblicos; legislao.

Heliana Ktia Tavares Campos Engenheira civil e sanitarista, pela UFMG. Atualmente consultora do MMA. Foi secretria de Articulao e Parcerias do MDS, idealizadora do Frum Nacional Lixo e Cidadania, oficial de projetos do Unicef, consultora do MMA, Ibam, GTZ, coordenadora do comit de resduos slidos da Abes, diretora da Dirsa/Aidis. Proferiu mais de 200 palestras e cursos no Brasil, ministrou 7 cursos no exterior. Publicou mais de 40 trabalhos tcnicos RESUMO: O artigo apresenta uma avaliao sob uma perspectiva histrica dos paradigmas

Gesto dos resduos slidos urbanos no contexto da Lei de Saneamento Bsico

norteadores e dos investimentos realizados na rea da Gesto dos Servios de Limpeza Urbana, na Coleta Diferenciada e no Manejo Integrado dos Resduos Slidos e suas interfaces com a reciclagem e a incluso social dos catadores. Explora a inovao nas dimenses institucional, tecnolgica e social. Destaca a necessidade de criao de uma cultura institucional para a rea de resduos slidos com nfase na estruturao dos rgos de planejamento e de prestao dos servios, adoo de uma sistemtica de remunerao e cobrana pelos servios prestados, aperfeioamento do arcabouo legal, e capacitao dos agentes que atu-

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SERVIOS DE MANEJO DE RESDUOS SLIDOS E DE LIMPEZA URBANA

am na rea. No desenho das polticas e das formas de gesto, sublinham-se aspectos como o fluxo regular de investimentos, a busca de escala e de escopo nos arranjos institucionais da organizao e o exerccio das atividades de regulao e prestao dos servios de manejo de resduos slidos urbanos. Palavras-chave: gesto integrada dos resduos slidos urbanos; frum lixo e cidadania; sustentabilidade; ICMS ecolgico; gesto regionalizada; arcabouo legal; capacitao; catadores; servidores e gestores pblicos.

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9.1 A sustentabilidade dos servios pblicos de resduos slidos: novas oportunidades e velhos desafios
Viviana Maria Zanta

1. Introduo
Os resduos slidos gerados pelas atividades humanas constituem um campo de ao muito amplo para gestores, tcnicos e pesquisadores. A sua gesto exige a existncia de arranjos institucionais envolvendo vrios agentes o que torna a sua concepo e operacionalizao bastante complexa, exigindo elevado nvel de articulao e cooperao para que sejam eficazes. Especificamente, no que se refere aos resduos de origem domstica ou de varrio e limpeza pblica, a responsabilidade pela gesto dos servios de limpeza urbana e o manejo de resduos slidos municipal. Outros tipos de resduos so passiveis de serem geridos com diferentes nveis de interveno ou acompanhamento para preservar os interesses da coletividade quanto promoo da sade, buscando-se a melhoria da qualidade de vida. Para a concepo do modelo de gesto a ser adotado, o conhecimento das caractersticas fsicas, qumicas e biolgicas dos resduos slidos determinante, bem como outros condicionantes, de ordem poltica, social, cultural, legal, econmica, financeira e tecnolgica. Com este enfoque multidimensional, o conceito de gesto de resduos slidos tem sido discutido e proposto por vrios autores visando se ter uma maior sustentabilidade do sistema de resduos slidos (MORAES, 2002, NUNESMAIA, 2002). No entanto, a realidade da gesto dos resduos slidos em grande parte dos municpios brasileiros, ainda est distante das premissas indicadas na literatura tcnico-cientifica. Observa-se, conforme apresentado pela Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico, realizada pelo IBGE em 2000 e publicada em 2002 (IBGE, 2002), que as solues tecnolgicas empregadas pelos municpios brasileiros ainda visam o afastamento dos resduos das reas de concentrao urbana, muitas vezes destinando-os a locais sem os requisitos ambientais ou sistemas de proteo necessrios. Com base em indicadores apresentados nesta pesquisa, observa-se que 99,1 % dos municpios brasileiros possuem coleta de resduos, no entanto, somente 33,2% possuem 100 % de abrangncia de cobertura. Ainda, considerando a destinao final, somente 36,1 % dos resduos coletados so encaminhados aos aterros sanitrios. O Diagnstico do Manejo de Resduos Slidos, de 2006, elaborado pelo Sistema Nacional de Informaes do Saneamento (SNIS) (pg. 15, SNIS, 2008) estudou uma amostra composta de 344 municpios, obtendo um retorno de respostas quanto a vrios aspectos dos sistemas de manejo e de limpeza urbana de 71,8%. Neste diagnstico, em relao forma de natureza jurdica dos rgos gestores, verificou-se que 85,6% so de administrao pblica direta, 6,8 % so autarquias, 4% correspondem empresa pblica e as sociedades de economia mista com administrao pblica representam 3,6 %. Por meio do estudo desta amostra. observou-se que a predominncia de agente executor na prestao de servio varia em funo da atividade, tais como, a coleta de resduos misturados de origem domstica e pblica, coleta seletiva, coleta diferenciada de Servios de Sade (RSS), da Construo Civil (RCC), varrio e pelo tipo de processamento realizado. Os agen-

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tes executores identificados com atuao nos municpios, foram: prefeitura (exclusivamente ou tambm via empresa terceirizada); prefeitura e cooperativas ou associaes (parcerias); empresas (exclusivamente); e consrcios intermunicipais. Quanto a aspectos financeiros revela, ainda, que 40,1 % dos municpios afirmam no realizar a cobrana pelos servios regulares de limpeza urbana. Daqueles que cobram, taxa ou tarifa, 47,4 % da amostra no souberam ou quiseram informar a receita arrecadada com o manejo de resduos slidos. Com base no valor mdio obtido de auto-suficincia financeira dos municpios de 50,2 %, conclui-se que a receita s cobre a metade dos gastos realizados nos servios de manejo dos resduos. Estas informaes permitem vislumbrar que o modelo institucional e tecnolgico atual precisa ser aprimorado. Neste contexto, refletir sobre qual ser o impacto da Lei 11.445/2007 no modelo institucional de gesto de resduos slidos, buscando identificar as oportunidades e as fragilidades existentes, no um exerccio simples, mas necessrio, para o alcance de uma gesto eficiente e eficaz. Algumas questes podem ser apresentadas para estruturar esta reflexo sem que haja a pretenso de esgotar o assunto abordado. So elas: quais as premissas indicadas na literatura cientfica para uma gesto sustentvel? Foram essas premissas incorporadas Lei 11.445/2007? Quais as fragilidades do sistema atual de gesto de resduos slidos? As novas diretrizes da Lei 11.445/2007 possibilitam super-las? Quais os desafios que se apresentam para os gestores de resduos slidos?

2. Gesto sustentvel de resduos slidos

O conceito de gesto de resduos slidos baseado em premissas que devem ser incorporadas na concepo do modelo do sistema de limpeza urbana e de manejo de resduos slidos. Nunesmaia (2002) apresenta a dimenso social como elemento fundamental da Gesto de Resduos Slidos Urbanos Socialmente Integrada (GRSUSI). Assim, esta autora entende que a gesto de RS deve ser, obrigatoriamente, associada s polticas pblicas sociais, sem, no entanto, desconsiderar o uso de tecnologias limpas, a viabilidade econmica, a educao ambiental e os aspectos sanitrios. Por sua vez, Moraes (2002) apresenta como paradigma para a gesto, a integrao de vrios elementos: dos protagonistas, das etapas do sistema de resduos slidos e deste com as demais componentes do Saneamento Bsico e das dimenses tcnica, ambiental, social, institucional e poltica adequadas s condies locais, denominando esta proposta conceitual de Gesto Integrada e Sustentvel de Resduos Slidos Urbanos (GISRSU). Nos dois modelos conceituais apresentados, a dimenso tecnolgica contempla a priorizao, nesta ordem, de aes que visem a no gerao de resduos na fonte; a reduo na fonte pela substituio de insumos ou mudanas de procedimentos ou tecnologias, a valorizao por meio do reaproveitamento adotando-se a reutilizao ou reciclagem; o tratamento, e a disposio final. Estas diretrizes so aplicadas aos resduos slidos perigosos ou no, gerados tanto em meio urbano quanto rural, sendo eles de responsabilidade pblica ou privada. As opes tecnolgicas adotadas em sistema de resduos slidos devem ser diferenciadas segundo as caractersticas dos resduos, no entanto, devem fazer parte de um conjunto de aes integradas e, necessariamente, articuladas entre si.

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Para se alcanar a sustentabilidade financeira, Moraes, 2002, estabelece critrios entre os quais se destaca a necessidade de apropriao e anlise financeira dos custos para se implantar sistemas de custeio com o uso de preos pblicos, taxas ou tarifas. Quanto ao critrio econmico, este pesquisador enfatiza a reduo da pobreza por meio da gerao de emprego e renda. Neste aspecto, Nunesmaia, 2002, menciona a necessidade de integrao entre atores, em especial da parcela de trabalhadores que sobrevivem da catao e que deveriam ter a sua atividade agregada gesto dos resduos slidos, por meio de polticas sociais municipais, possibilitando a incluso social. Para finalizar a anlise das vrias dimenses da gesto, mencionam-se os critrios institucionais e polticos que, segundo Moraes, 2002, abrangem a diviso de atribuies entre os protagonistas locais, a elaborao de legislao e regulao adequadas, a instituio de processos de tomada de deciso democrticos e a formao profissional das equipes tcnicas.

3. A gesto de resduos slidos sob o enfoque da Lei 11.445/2007

No mbito da Lei 11.445/2007 (BRASIL, 2007a), os princpios fundamentais incorporam vrios dos aspectos e critrios j mencionados, tais como, a sustentabilidade econmica, tecnologias adequadas s peculiaridades locais e regionais e articulao com polticas sociais relevantes. No art. 3, inciso I, alnea (c) desta Lei considera-se limpeza urbana e manejo de resduos slidos como:
conjunto de atividades, infra-estruturas e instalaes operacionais de coleta, transporte, transbordo, tratamento e destino final do lixo domstico e do lixo originrio da varrio e limpeza de logradouros e vias pblicas (grifo nosso).

Assim, observa-se uma delimitao clara quanto ao tipo de resduo, objeto principal de trabalho do servio pblico. Deste modo, resduos perigosos industriais, os de servios de sade-RSS, segundo a Anvisa, RDC 306/2004 (BRASIL, 2004) e a Resoluo Conama 358/2005 (BRASIL, 2005a), os de construo civil-RCC, de acordo com a Resoluo Conama 307/2002 (BRASIL, 2002), so de responsabilidade do gerador, conforme estabelecido pela legislao prpria, no sendo o seu gerenciamento de responsabilidade do municpio. No entanto, desde que haja flexibilidade nas normas legais e administrativas especficas para determinado tipo de resduo e uma deciso legal do poder pblico municipal, h abertura para incluso de resduos originrios de atividades comerciais, industriais e de servios (art. 6, Lei 11445/2007 (BRASIL, 2007a). Como exemplo, pode-se citar a Resoluo 307/2002 (BRASIL, 2002), a qual diz que os municpios devem elaborar, implementar e coordenar o Programa Municipal de Gerenciamento de Resduos da Construo Civil, por meio do qual se estabelecer diretrizes para o exerccio da responsabilidade dos pequenos geradores. Deste modo, por deciso do poder pblico, a parcela do manejo dos RCC de pequenos geradores pode ser absorvida pelas atividades desempenhadas pelo setor pblico.

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Deve-se atentar para o fato de que a presena do poder pblico, na gesto de resduos de outras origens que no aquelas citadas na alnea (c) do inciso I do caput do art. 3 da lei, pode ser til no combate ao manejo e descarte inadequados dos resduos que podem causar dano para o meio ambiente e sade pblica, criando uma passivo ambiental para o municpio. Assim, entende-se como recomendvel que o poder pblico exera algum tipo de controle e acompanhamento da operacionalizao dos planos de gerenciamento destes resduos, seja por meio do licenciamento ambiental no mbito municipal ou como participante do processo de articulao entre agentes geradores e prestadores de servios. Esse papel deve ser previsto quando da elaborao do plano de Saneamento Bsico, instrumento da poltica pblica a ser formulada pelo municpio conforme o art. 9 do captulo II da Lei 11.445/2007 (BRASIL, 2007a). Tambm de responsabilidade municipal a definio dos entes responsveis pela regulao e fiscalizao. Portanto, a poltica e o planejamento dos servios de manejo de resduos slidos e limpeza urbana so indelegveis. Quando a prestao dos servios for delegada a mesma poder ser autorizada para cooperativas ou associaes para atuar em condies especficas (art. 10, pargrafo 1, inciso I e suas alneas e inciso II). Em termos de atribuies do servio pblico de limpeza urbana e de manejo de resduos slidos, o artigo 7 da Lei 11.445/2007 (BRASIL, 2007a), relaciona as atividades de coleta, transbordo e transporte, da triagem para fins de reuso ou reciclagem, tratamento, inclusive por compostagem e disposio final. As outras atividades pertinentes limpeza pblica mencionadas, so: varrio, capina e poda de rvores em vias e logradouros pblicos e outros eventuais servios. Observa-se que no h meno explcita para aes de reduo na fonte, como tambm no se usa o termo coleta seletiva e sim triagem, ou seja, a coleta pode ser de resduos misturados, os quais sero, posteriormente, segregados em uma unidade de processamento. Embora isto no impea adoo de aes visando a no gerao ou reutilizao na fonte, ou seja, antes do descarte pelo consumidor, tambm no enfatiza a necessidade de priorizar essas medidas. As atribuies citadas exigem que o sistema de manejo de resduos slidos e limpeza urbana, concebido na fase de planejamento, tenha uma estrutura fsica, de recursos humanos e financeiros condizentes com as responsabilidades estabelecidas. Alm disso, a Prefeitura Municipal ou entes que integrem a sua administrao devem contar com uma organizao administrativa mnima de planejamento e fiscalizao das atividades executadas diretamente ou delegadas. Para tanto, essencial instituir um sistema de informaes sobre os servios realizados de modo a se obter indicadores que permitam a monitorizao e avaliao dos servios e que seja articulado com o Sistema Nacional de Informaes em Saneamento Sinisa. A existncia de um sistema de informaes, confivel, de fcil acesso e entendimento, possibilita um controle social mais efetivo, principalmente, se este for deliberativo. O art. 47 (BRASIL, 2007a) diz que este controle social poder incluir a participao de rgos colegiados de carter consultivo com representantes de vrios atores sociais e agentes.

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A prestao dos servios pode ser realizada diretamente de forma centralizada ou descentralizada, indiretamente por concesso, via processo licitatrio, e por gesto associada que compreende o consrcio pblico ou a cooperao tcnica, via contrato de programa (Lei 11.107/2005 e Decreto n. 6.017/07 (BRASIL, 2005b e 2007b). A possibilidade de se ter um nico prestador atuando para um conjunto de municpios, contguos ou no, consorciados pode beneficiar municpios de pequeno e mdio porte por representar um ganho de escala para determinadas atividades, tais como, a disposio final em aterros sanitrios. Ainda podem permitir a superao de deficincias de planejamento e assessoria tcnica para implantao e operacionalizao do sistema. No caso da prestao regionalizada, aquela em que um nico prestador atende mais de um titular, em determinado territrio, deve haver uniformidade de regulao, fiscalizao, inclusive de remunerao e compatibilidade com o planejamento (Art. 14, inciso I, II, II (BRASIL, 2007a). Neste caso o plano de saneamento a ser considerado, no qual se insere a componente resduos slidos, pode ser regional. Cabe mencionar que na gesto associada h a possibilidade do estado fazer parte do consrcio ou de haver convnio de cooperao tcnica. Em qualquer uma dessas combinaes o servio deve ser prestado em conformidade com o planejamento e a regulao (BRASIL, 2005b). Outro critrio da GRSIS, a sustentabilidade econmico-financeira, tratado no captulo VI art. 29 (BRASIL, 2007a), inciso II, que diz que sempre que possvel a mesma deve ser assegurada pela remunerao via cobrana dos servios por meio de taxas ou tarifas e outros preos pblicos. Este inciso complementado pelo art. 35, que afirma que as taxas e tarifas devem considerar a adequada destinao dos resduos coletados, ou seja, explicita que o custo da tarifa ou taxa de cobrana deve considerar as atividades de processamento e disposio final. Ainda quanto a este artigo vale a pena citar a diretriz inibio do consumo suprfluo e do desperdcio de recursos, apresentada no pargrafo 1 inciso IV, que abre a perspectiva de se usar o instrumento de cobrana no apenas para cobrir despesas e investimentos, mas como um mecanismo de estmulo a no gerao e a reduo dos resduos. De um modo geral, a Lei 11.445 (BRASIL, 2007a) estabelece os pilares de sustentao da gesto de servios de saneamento indicando alternativas de arranjos institucionais para se enfrentar as fragilidades dos servios pblicos de manejo de resduos slidos e limpeza urbana.

4. Desafios atuais dos servios pblicos de manejo de resduos slidos e limpeza urbana
A gerao de resduos slidos e a eficcia de seu manejo e das atividades de limpeza urbana tm influncia direta nas condies de salubridade do meio e, consequentemente, na sade da populao. Da mesma forma, a existncia de materiais que em determinado momento so considerados resduos indica processos produtivos ineficientes, sendo provas concretas de perdas ou desperdcios de matria-prima e energia. Significam tambm a predominncia na sociedade de um padro de consumo no sustentvel. Nestes termos, a poltica de resduos slidos a ser formulada nos diferentes nveis de poder pblico, deve ser coerente e integrada a polticas sociais, urbansticas, ambientais, de sade e de desenvolvimento econmico e social.

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SERVIOS DE MANEJO DE RESDUOS SLIDOS E DE LIMPEZA URBANA

Como exemplo, pode-se citar como efeitos positivos em outros setores induzidos por uma diretriz poltica de erradicao de lixes e de implantao de centros de valorizao e destinao final de resduos slidos, a reduo da disseminao de doenas, a reduo da poluio e da contaminao do meio ambiente, a valorizao imobiliria, a reinsero de materiais no ciclo de vida de produtos, e a gerao de emprego e renda com incluso social. Embora sejam evidentes os benefcios, a gesto pblica ainda prescinde de uma poltica nacional especfica que seja indutora de uma gesto eficaz de resduos slidos. As diretrizes introduzidas pela Lei 11.445/2007 (BRASIL, 2007a), juntamente com a Lei 11.107/2005, Lei dos Consrcios (BRASIL, 2005b), ao disciplinarem sobre competncias, e possveis arranjos de organizao institucional e da prestao de servios permitem que novos caminhos sejam trilhados buscando-se a integrao de polticas setoriais. Mesmo assim, a instituio de uma poltica nacional de resduos slidos fundamental. Espera-se que as iniciativas postas em curso pelo governo federal, observem a necessria consonncia com a Lei do Saneamento e dos Consrcios, abrangendo pontos, tais como, as diretrizes da Poltica, definies e instrumentos, entre os quais os planos de gesto integrada, anlise e avaliao do ciclo de vida do produto, logstica reversa, econmicos e financeiros, entre outros. A complementao e detalhamento de alguns pontos em comparao com a Lei 11.445/2007 merecem ateno especial, a exemplo da prioridade da no gerao e da reduo e a busca da produo e consumo sustentvel. Dos instrumentos citados importante mencionar a exigncia da elaborao de plano municipal de gesto integrada, como condio para acesso a recursos da Unio. Este plano deve apresentar um diagnstico com aspectos tcnicos, operacionais, gerenciais, legais e econmicos do cenrio atual e estabelecer proposies para cenrios futuros de gesto para os resduos slidos urbanos. Tambm exige que seja feita a descrio da forma de insero do poder municipal no que diz respeito aos resduos reversos e a indicao dos meios que sero utilizados para o controle dos geradores de resduos reversos. As atribuies dos agentes envolvidos no fluxo de resduos reversos necessitam ser muito bem esclarecidas, principalmente no que se refere ao titular dos servios pblicos e da forma de insero nesta cadeia das associaes e cooperativas de catadores. De qualquer forma, entende-se que o papel do poder municipal enquanto gestor dos resduos slidos deve estar claramente estabelecido na poltica nacional de resduos slidos, reiterando-se a sua importncia como elo essencial para garantir o interesse pblico. No entanto, cabe questionar acerca das mudanas que sero necessrias para a passagem do patamar atual de gesto de resduos slidos para novos cenrios. De um modo geral, nos sistemas municipais de manejo e limpeza urbana de resduos se verifica inmeras fragilidades referentes organizao e prestao dos servios. Como j visto, h predominncia da administrao direta, sendo as atribuies exercidas por secretarias ou departamentos, em geral, relacionados a obras e servios pblicos, que por sua vez dividemse em setores responsveis pelas aes de manejo e limpeza urbana. Observa-se que pela prpria estrutura organizacional da administrao municipal h fragmentao das atividades referentes aos resduos slidos entre diversos setores. Isto leva falta de controle e apropriao de informaes, tais como, custos e despesas correntes e pa-

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rmetros tcnicos de referncia teis para o planejamento, elaborao de projetos e tambm para a fiscalizao de servios. Ainda, verifica-se que h escassez de recursos humanos capacitados tecnicamente, o que dificulta o planejamento e, consequentemente, o alcance de metas progressivas, favorecendo a execuo de aes pontuais, desordenadas e de carter corretivo, e desperdiando recursos pblicos. Este fator tambm contribui para um baixo potencial de captao de recursos financeiros no onerosos ou onerosos, por meio de programas governamentais ou linhas de crdito. Este quadro . muitas vezes, agravado por falta de polticas e leis municipais e por srios problemas sociais, devido presena de populaes marginalizadas que moram e sobrevivem em lixes. Uma alternativa institucional para superar estes obstculos a gesto associada para as funes delegveis tais como a de prestao, que inclui a assessoria tcnica, a execuo de obras e o fornecimento de bens administrao direta ou indireta dos entes consorciados, como tambm, o compartilhamento de recursos fsicos e humanos. Assim, pode-se pela cooperao federativa por meio de consrcio pblico ter a estrutura fsica e de pessoal necessria para a gesto das atividades em pequenos municpios ou a reduo de custos de disposio final para um conjunto de entes federados. Cabe ressaltar que o consrcio pode ter um ou mais objetivos compartilhados integralmente ou parcialmente pelos entes consorciados. Esta alternativa passa a ser mais atrativa do ponto de vista de integrao regional quando se esboa o cenrio futuro, em caso de aprovao de uma poltica nacional de resduos slidos, j que a complexidade desse sistema de resduos crescer exigindo que o gestor municipal tenha o suporte institucional adequado para desempenhar suas atribuies com alto grau de articulao e cooperao com outros agentes, no exclusivamente locais. Para facilitar o processo de cooperao e de descentralizao de poder poltico, importante que o poder pblico, municipal e estadual, e os demais agentes envolvidos tenham a percepo dos novos papis que lhe cabem, como promotores de uma poltica de desenvolvimento regional.

5. Consideraes finais
Com base na reflexo realizada, pode-se dizer que hoje o setor de saneamento possui as bases legais para o seu fortalecimento. No entanto, a componente de resduos slidos, devido as suas peculiaridades e o seu grau de complexidade, necessita de uma poltica nacional especfica que promova a modernizao dos modelos institucionais existentes, priorizando as atividades de gesto e fornecendo as condies de infra-estrutura necessrias. Para tanto, fundamental que haja o equilbrio de foras polticas, sociais e econmicas por meio de processos cooperativos, em prol do interesse pblico . Acredita-se que, dessa forma, a Gesto de Slidos Urbanos ser possvel, alcanando a to almejada efetividade, eficincia e eficcia do manejo de resduos slidos e limpeza urbana ensejada na Lei do Saneamento.

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6. Referncias
BRASIL. Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria. ANVISA. Resoluo RDC n. 306 de 7 de dezembro de 2004. Dispe sobre o Regulamento Tcnico para o gerenciamento de resduos de servio de sade. Dirio Oficial da Repblica Federativa do Brasil. Braslia, 10 de dezembro de 2004. Disponvel em <http://elegis.anvisa.gov.br/leisref/public/showAct.php?id=13554&word=#>. Acesso em: 17 de setembro de 2005. ______.Conselho Nacional de Meio Ambiente CONAMA. Resoluo CONAMA 358, de 29 de abril de 2005a. Dispe sobre o tratamento e a disposio final dos resduos dos servios de sade. Dirio Oficial da Repblica Federativa do Brasil, de 4 de maio de 2005. Disponvel em: <http://www.mma.gov.br/conama/res/res/05/res35805.pdf >. Acesso em: 17 de junho de 2005. ______.Conselho Nacional de Meio Ambiente CONAMA. Resoluo CONAMA 307, de 5 de julho de 2002. Estabelece diretrizes, critrios e procedimentos para a gesto dos resduos da construo civil Dirio Oficial da Repblica Federativa do Brasil, de 17 de julho de 2002. Disponvel em: <http://www.mma.gov.br/conama/ >. Acesso em: 17 de outubro de 2008. ______.Sistema Nacional de Informaes em Saneamento Diagnstico do Manejo de Resduos Slidos Urbanos, 2006, Ministrio das Cidades, Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental- PMSS Brasil; < http://www.pmss.gov.br/snis Acesso em: 28 de agosto de 2008. ______. Lei 11.445 de 10 de janeiro de 2007a. Estabelece diretrizes nacionais para o Saneamento Bsico Dirio Oficial da Repblica Federativa do Brasil, de 10 de janeiro de 2007a. http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2007/lei/l11445.htm Acesso em: 16 de agosto de 2008. ______. Decreto 6.017 de 17 de janeiro de 2007b. Regulamenta a Lei 11.107, de 6 de abril de 2005, que dispe sobre normas gerais de contratao de consrcios pblicos .Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2007/decreto/d6017.htm> Acesso em: 16 de agosto de 2008. ______. Lei 11.107, de 6 de abril de 2005 b. Dispe sobre normas gerais de contratao de consrcios pblicos. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato20042006/2005/Lei/L11107.htm>. Acesso em: 16 de agosto de 2008. IBGE. Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico PNSB. Rio de Janeiro: IBGE, 2002. Disponvel em: <http//www.ibge.gov.br >. Acesso em: 16 de outubro de 2008. MORAES, Luis Roberto Santos. Gesto Integrada e Sustentvel de Resduos Slidos Urbanos Um Outro Paradigma. Trabalho publicado nos Anais do VI Seminrio Nacional de Resduos Slidos, Gramado-RS, ABES 2002. NUNESMAIA, M.F. A Gesto de Resduos Urbanos e Suas Limitaes. TECBAHIA Revista Baiana de Tecnologia, Camaari, v.17, n.1, p.120-129, jan/abr 2002.

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9.2 Gesto dos resduos slidos urbanos no contexto da Lei de Saneamento Bsico
Heliana Ktia Tavares Campos

1. Investimentos realizados, investimentos perdidos?

Nos 128 anos transcorridos desde 1880, quando ainda no Imprio, se iniciam os servios de limpeza urbana na cidade de So Sebastio do Rio de Janeiro, pode-se dizer que muito se avanou no que diz respeito coleta e limpeza das cidades. Hoje, a quase totalidade dos municpios nas reas urbanas recebe os servios de coleta porta a porta com regularidade. A exceo no caso da coleta se d nas regies com habitaes precrias, sem infra-estrutura para o acesso de veculos nas favelas, nas regies alagadas e nas reas rurais. No Brasil, os servios de coleta direta e indireta dos resduos slidos apresentam uma cobertura relativamente ampla e estavam disponveis para quase 97,6% da populao urbana em 2007 (90% de forma direta e 7,6% coletados indiretamente), representando um aumento de 0,5 ponto percentual em relao a 2006. Na zona rural os servios de coleta de lixo atingem menos de 27% da populao. Nessas regies, a maior parte dos resduos slidos continua sendo queimada ou enterrada (60%) ou jogada em terrenos baldios ou logradouros (11,7%). No caso do lixo, as desigualdades regionais e sociais so bem menos pronunciadas do que no acesso gua e esgoto, embora os nveis de coleta direta de resduos slidos continuem sendo maiores no Sul e no Sudeste, como se pode ver nas figuras apresentadas a seguir. O dficit absoluto na coleta de lixo era de 3,7 milhes em 2007, menos 685 mil pessoas do que em 2006. As figuras 1 e 2 apresentadas a seguir ilustram a situao da coleta de lixo no Brasil, por regio e por quintis de renda.

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SERVIOS DE MANEJO DE RESDUOS SLIDOS E DE LIMPEZA URBANA

94,8

93,9

99,3 87,3 89,5

99,5 77,0

98,5 79,8

97,6

64,9 53,5

FONTE: Ipea, com base nos microdados da Pnad/IBGE, 1992 e 2007 Obs.: No houve pesquisa em 1994 e 2000

Figura 1 Percentual de pessoas em domiclios particulares permanentes urbanos com coleta direta ou indireta do lixo, segundo regies do Brasil

93,3 66,4

96,0 78,0

98,0 86,6

99,0

94,4

99,6

58,3

FONTE: Ipea, com base nos microdados da Pnad/IBGE, 1992 e 2007 Obs.: No houve pesquisa em 1994 e 2000

Figura 2 Percentual de moradores em domiclios particulares permanentes urbanos com coleta direta ou indireta de lixo, segundo quintis de renda domiciliar

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O impacto positivo da elevao desses ndices na salubridade ambiental de nossas cidades inquestionvel. Por outro lado, causa grande preocupao a poluio causada pela disposio inadequada dos resduos nos lixes a cu aberto, nos cursos dgua ou em reas ambientalmente protegidas, em condies agravadas pela presena de catadores que so encontrados em mais de 60% dos municpios brasileiros. Quanto ao tratamento e destinao final dos resduos coletados, a Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico (PNSB/2000) revelava uma tendncia de melhora da situao de destinao final dos resduos coletados no Pas nos ltimos anos, quando comparado a 1996. Segundo esta pesquisa, a massa de resduos slidos coletada diariamente no Brasil chegava a 149.094 toneladas, sendo que 12,58% eram destinados a aterros sanitrios, 16,78% a aterros controlados, e 2,82% a aterros especiais, totalizando 32,18%. O restante dos resduos 5,44% eram destinados reciclagem e compostagem, 1,76% incinerao, 59,30% eram destinados a lixes e 0,55% a reas alagadas, gerando pontos de contaminao do subsolo por lquidos e poluio do ar pelas emisses geradas e no controladas. Mesmo com estes avanos no que tange coleta domiciliar, no que no me engano, o setor de limpeza urbana no Brasil tem girado sem direo e com abundncia de tropeos, danando ao sabor dos ventos, principalmente no que diz respeito ao tratamento e disposio final. No difcil de entender, no entanto, que administraes municipais pressionadas por demandas emergenciais nas reas de atendimento bsico sade, educao de qualidade, abastecimento de gua e esgotamento sanitrio, bem como transporte urbano, esporte, lazer, segurana pblica, emprego acabem por no priorizar o tratamento e a destinao final do lixo, atividade em geral realizada longe da vista de todos. Considerada a dinmica municipal nas suas diversas dimenses, fica evidente a convenincia de integrar as aes relativas ao tratamento e destinao final dos resduos s outras atividades do saneamento e s necessidades mais urgentes da municipalidade. Promover a gerao de trabalho e renda para os catadores de materiais reciclveis, o reaproveitamento do entulho da construo civil em obras da prefeitura como meios fios, passeios e bancos, a utilizao do composto em parques e jardins, o uso do aterro como espao privilegiado de educao ambiental so alguns exemplos de integraes possveis. preciso aprender com os erros do passado, por o dedo na ferida para descobrir porque os empreendimentos realizados em tratamento e destinao final dos resduos em sua grande maioria fracassaram. Em alguns casos, morreram antes de nascer, outros, durante a construo, e vrios pouco tempo aps a entrada em operao. Visitar alguns dos inmeros empreendimentos financiados com recursos no onerosos oriundos dos governos federal ou estaduais, dialogar com os tcnicos e gerentes municipais valioso para entender o ocorrido. Muitos empreendimentos foram abandonados, uns tantos mais de uma vez, depois de refinanciados com recursos no onerosos de outros programas pblicos. Em muitos casos os recursos destinados implantao foram total ou parcialmente retornados aos rgos de origem por comprovada incapacidade de aplic-los. Quando a construo das instalaes se viabiliza, descobre-se que, em regra, no h previso de recursos humanos e financeiros no oramento municipal necessrios para as atividades de operao e manuteno das mesmas. As receitas especficas que poderiam advir de taxas, tarifas e preos pblicos cobrados dos muncipes em razo da oferta e prestao dos servios no so auferidas.

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Mas, como a cavalo dado no se olha os dentes os gestores municipais continuam a disputar os recursos no onerosos disponveis, mesmo sem considerar o impacto do mesmo no oramento do custeio municipal. Tal fato compromete inexoravelmente a sustentabilidade dos investimentos, muitas vezes contando com a incria dos rgos promotores dos programas que no exigem a comprovao das mnimas condies para operar e manter os investimentos. Visando facilitar o equacionamento deste problema, o artigo 29 da Lei 11.445 preconiza que a sustentabilidade econmico-financeira dos servios de limpeza urbana e manejo de resduos slidos seja assegurada, sempre que possvel, mediante remunerao pela cobrana dos servios, mediante taxas ou tarifas e outros preos pblicos, em conformidade com o regime de prestao do servio. Na lei h a possibilidade de adoo de subsdios tarifrios e no tarifrios para os usurios e localidades que no tenham capacidade de pagamento ou escala econmica suficiente para cobrir o custo integral dos servios. Mas no por acaso os problemas de oferta e de prestao dos servios so mais recorrentes nos municpios pequenos que no tm escala adequada para a gesto desses servios. Muitos municpios brasileiros enfrentam dificuldades que so insolveis quando enfrentadas isoladamente para planejar, regular e promover a adequada operao dos servios de manejo de resduos slidos. , sobretudo, em razo da necessidade de superar essas deficincias estruturais que se torna necessrio considerar a gesto regionalizada por meio dos consrcios pblicos, buscando, assim, a sustentabilidade dos investimentos.

2. Uma nova cultura institucional para a gesto dos resduos slidos

O desenho do futuro dever levar em conta fatos e iniciativas que na histria recente trazem aspectos inovadores, criativos e sinalizam possibilidades de superao da barreira do imobilismo e dos insucessos. A instituio do ICMS Ecolgico, socioambiental ou similar um dos exemplos que merece destaque. Com base em dispositivo de lei estadual, parcela das receitas a serem transferidas aos municpios alocada observando rateio diferenciado baseado em critrios ambientais, entre os quais o da destinao adequada dos resduos slidos em instalaes licenciadas ambientalmente. Surgido no estado do Paran, em 1991, numa aliana entre estado e municpios, sob a gide da compensao, este instrumento evoluiu e hoje em quase todos os casos um importante incentivo gesto sustentvel dos resduos por parte dos gestores municipais, operando com base no princpio protetor-beneficirio, ou seja, o municpio se beneficia quando atua protegendo o meio ambiente. O ICMS Ecolgico ou sua variante conhecida como ICMS Socioambiental foi tambm implantado nos estados de So Paulo, em 1993, em Minas Gerais, em 1995, em Rondnia e Amap, em 1996, no Rio Grande do Sul no ano de 1998, no Mato Grosso do Sul e no Mato Grosso, em 2001, no estado do Tocantins, em 2002, em Pernambuco, em 2003, em Gois no ano de 2007 e no Rio de Janeiro, em 2008. O ICMS Ecolgico est em debate e tramitao nos Legislativos dos estados da Bahia, Par, Santa Catarina, no Esprito Santo e Cear. Pesquisa divulgada em 2005 pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), traando um perfil de 5.560 municpios brasileiros, informa que o ICMS Ecolgico a princi-

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pal fonte de recursos ambientais. Segundo a pesquisa, 389 municpios brasileiros receberam o ICMS Ecolgico em 2003 (cerca de 40% dos que informaram ter recebido verba para meio ambiente). Outras iniciativas a destacar decorrem da compreenso relativamente recente da importncia do trabalho dos catadores de material reciclvel para que o Brasil apresente ndices significativos de reciclagem de vrios materiais presentes no lixo das cidades brasileiras. O Frum Nacional Lixo e Cidadania foi criado em 1998, tendo como objetivos principais: 1) erradicar a dramtica situao da catao de lixo por crianas e adolescentes e propiciando sua incluso social com cidadania; 2) capacitar os catadores de lixes para sua participao em programas de coleta seletiva nas cidades. Composto por 40 instituies representativas da sociedade de diversos matizes, entre as quais: i) organizaes no governamentais como a Associao Brasileira de Engenharia Sanitria e Ambiental (Abes), a Associao Nacional dos Servios Municipais de Saneamento (Assemae), o Instituto Brasileiro de Administrao Municipal (Ibam); ii) entidades religiosas como a Pastoral da Criana; iii) rgos financeiros estatais como a Caixa Econmica Federal (CEF); governamentais como a Secretaria de Poltica Urbana (Sepurb/PR), os ministrios do Meio Ambiente (MMA), e da Sade (MS/ FNS); o Ministrio Pblico Federal (MPF), e rgos internacionais como a Organizao Panamericana e Mundial da Sade (Opas/OMS) e o Fundo das Naes Unidas para a Infncia (Unicef). Com nfase nas questes sociais associadas aos resduos slidos, sobretudo nas condies das crianas que sobrevivem no e do lixo, era diretriz bsica do Frum articular e integrar as aes das instituies voltadas problemtica da gesto integrada dos resduos slidos, visando maximizar os benefcios gerados e garantir a sustentabilidade dos programas implantados. A articulao, liderada pelo Unicef produziu uma sinergia fundamental transformao das relaes institucionais. O MPF props a adoo generalizada do Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) entre o Ministrio Pblico e prefeitos dos municpios que recebessem verba da Unio. O Compromisso Empresarial para a Reciclagem (Cempre) trabalhou com a profissionalizao do catador. O MMA fez chegar a todos os prefeitos as informaes sobre todos os recursos disponveis no Brasil para a rea. O Instituto Polis registrou e divulgou experincias positivas. A iniciativa trouxe como inovao a integrao das dimenses social e ambiental da gesto dos resduos slidos. Tirar todas as crianas que estavam trabalhando no lixo e coloc-las nas escolas, retirar os catadores dos lixes e, em contrapartida, oferecer infra-estrutura adequada para a realizao da coleta seletiva, viabilizar os Fruns Municipais Lixo e Cidadania, com participao da sociedade para acompanhar os investimentos setoriais foram exigncias colocadas aos municpios, includas nos regulamentos dos programas do MMA (FNMA), do Ministrio das Cidades (MCidades) e da Fundao Nacional de Sade (Funasa) destinados ao financiamento no oneroso de investimento em manejo dos resduos slidos. O Frum Nacional Lixo e Cidadania j h algum tempo vem enfrentando dificuldades para se manter em funcionamento, talvez e, contraditoriamente, pela montagem do Comit Interministerial de Incluso Social dos Catadores de Materiais Reciclveis e pelo fortalecimento do Movimento Nacional dos Catadores de Material Reciclvel. Criado por Decreto Presidencial em 2003, esse Comit coordenado pelo Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), por meio de sua Secretaria de Articu-

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lao Institucional e Parcerias Saip, e pelo MCidades, por meio de sua Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental (SNSA). Formado por dez rgos do governo federal, diversas iniciativas esto se consolidando, articuladas pelo trabalho do Comit. Ainda na linha de apoio efetivo ao fortalecimento da atividade de coleta seletiva, o governo federal publicou o Decreto 5.940/2006, instituindo a separao dos resduos reciclveis descartados pelos rgos e entidades da administrao pblica federal direta e indireta na fonte geradora e sua destinao s associaes e cooperativas de catadores de materiais reciclveis. Atividades de incentivo implementao do decreto j foram realizadas por meio de seminrios nas regies metropolitanas do Rio de Janeiro, Salvador, Goinia, Braslia, Fortaleza, Belo Horizonte, Campinas, So Paulo, Recife, Belm, Porto Alegre e Curitiba. Estados como Minas Gerais, Rio de Janeiro e Pernambuco j tm legislao similar, bem como alguns municpios. A Lei 11.445/07 veio institucionalizar em definitivo o papel relevante que os catadores desempenham no manejo dos resduos slidos e na viabilizao da reciclagem. No seu artigo 57, essa lei altera a Lei 8.666/93, permitindo que o poder pblico contrate com dispensa de licitao associaes e cooperativas de catadores para a coleta, processamento e comercializao de resduos slidos urbanos reciclveis ou reutilizveis, em reas com sistema de coleta seletiva de lixo. Fica, assim, facilitada a incluso social dos catadores e o desenvolvimento da coleta seletiva pelo reconhecimento contratual do trabalho desses profissionais pelas administraes municipais.

3. Faz falta uma estratgia nacional

A Lei 11.445/07 s preenche parcialmente a necessidade de legislao federal voltada para a gesto dos resduos slidos, na medida em que trata apenas da dimenso dos servios pblicos de Saneamento Bsico, que tem como objeto o manejo dos resduos slidos domiciliares e assemelhados e dos provenientes da limpeza urbana. Esto fora do mbito desta Lei, por exemplo, os resduos de servios de sade, os da construo civil e os resduos industriais. Alm disso, instrumentos destinados a promover polticas efetivas de minimizao de resduos slidos, pelo incentivo preveno da gerao, reduo na origem, ao reuso dos produtos e reciclagem, e que por sua natureza, impactam na produo e no consumo de bens ficaram de fora do escopo desta lei. claro que os municpios podem avanar muito apoiados nos dispositivos da lei de saneamento e sero exigidos para tanto. Mas, para responder aos desafios de gerir adequadamente os resduos slidos hoje produzidos no Brasil indispensvel que o pas conte com legislao nacional que estabelea a Poltica Nacional de Resduos Slidos, legislao que tem hoje como referncia o Projeto de Lei 1.991/07, em tramitao na Cmara dos Deputados. No h mais como postergar esta definio legal, que dever estabelecer responsabilidades de modo mais claro, viabilizar instrumentos como o eco design e a logstica reversa, de modo a reverter a tendncia de um passivo ambiental crescente suportado indiscriminadamente pela sociedade brasileira. O Plano Nacional de Saneamento Bsico, preconizado pela Lei 11.445/07 para tratar dos servios pblicos de saneamento e obviamente manejo de resduos slidos domiciliares, indispensvel, porm insuficiente. Seu foco necessariamente mais restrito que o Plano Nacional de Gesto Integrada dos Resduos Slidos, objeto do projeto de lei antes referi-

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do. O foco do primeiro a expanso e a universalizao dos servios pblicos, suas metas principais so de cobertura de atendimento por servios de qualidade com custos mdicos. O segundo Plano dever ter foco principal nas metas de controle e reduo da gerao, de aumento da reciclagem, da compostagem e do aproveitamento energtico, considerando uma gama mais ampla de resduos. Evidentemente, os dois planos devero dialogar permanentemente em razo das suas interfaces, sem, no entanto, se confundirem, pois tm papis e abrangncias diferenciadas. Parece conveniente que o acompanhamento da execuo destes dois planos seja feito necessariamente por um nico sistema nacional de informaes, integrado com os sistemas estaduais de mesma natureza. Da mesma forma, ser conveniente a integrao e articulao dos esforos nos trs nveis de governo quanto capacitao tecnolgica e tcnica, ao desenvolvimento institucional e operacional e, sobretudo, dos recursos humanos. A implementao de uma lei de diretrizes gerais que, em ltima instncia, se dirige aos mais de cinco mil municpios brasileiros exige clareza de propsitos e firmeza nos rumos do governo federal e, a bem da verdade, dos governos estaduais, tambm. Isto, porque alm da finalidade de dar maior clareza s matrias que constituem as diretrizes gerais, o decreto dever explicitar com clareza os condicionantes para que os municpios e estados tenham acesso aos recursos onerosos e no onerosos controlados pela Unio no detalhamento da poltica federal de Saneamento Bsico. O desafio estar em saber equilibrar incentivos e restries, criando um ambiente favorvel ao desenvolvimento institucional do setor, particularmente quanto elaborao democrtica dos planos municipais e intermunicipais de Saneamento Bsico e ao estabelecimento de mecanismos de controle e participao social no plano local ou regional. A existncia do Plano Nacional de Saneamento Bsico, com metas definidas, favorece uma cultura de desenvolvimento de planos e projetos por parte dos municpios com um eixo metodolgico orientado. Mecanismos estveis de financiamento com fundos federais, orientados por regras coerentes, podero impulsionar vigorosamente o cumprimento das metas estabelecidas para o Pas. Se assim no for, mais difcil ser obter dos municpios que formulem, nos termos do art. 9 da Lei 11.445/07, sua poltica de Saneamento Bsico, incluindo a elaborao do plano, a definio do(s) prestador(es) e das condies em que os servios devem ser prestados e o estabelecimento dos mecanismos de controle social. E as conseqncias ltimas do descaso com a lei sero os agravos j conhecidos sade pblica e ao meio ambiente.

4. Estruturao dos servios de manejo de resduos slidos

A tarefa de aperfeioar a gesto dos servios de manejo de resduos slidos est, portanto, na ordem do dia. Mesmo sem a aprovao do Projeto de Lei 1991/2007 que definir a Poltica Nacional de Resduos Slidos j possvel avanar muito, apoiado nas diretrizes estabelecidas pela Lei 11.445/2007, de Saneamento Bsico, e nas disposies sobre os consrcios pblicos e a gesto associada de servios pblicos contidas na Lei 11.107, de 2005. A vigncia dessas leis, sinalizando novos tempos, precisa ser potencializada por um vigoroso esforo de divulgao e capacitao que impulsione a aplicao criativa dos seus contedos, especialmente no desenvolvimento da gesto institucional dos servios de manejo de resduos slidos,

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combinado com um forte esquema de formao e capacitao profissional direcionadas aos aspectos tecnolgicos.

4.1 A gesto associada e regionalizada dos RSU

A gesto associada como instrumento de regionalizao dos servios pblicos de manejo dos resduos slidos por meio de consrcios pblicos permite racionalizar esforos, integrando o planejamento, a regulao e a prestao dos servios, reduzindo custos operacionais e minimizando os valores dos investimentos, viabilizando a gesto tcnica e a melhoria tecnolgica e, conseqentemente, a sustentabilidade dos servios prestados com evidentes benefcios para a salubridade ambiental. Podem ser observadas duas tendncias na formao de consrcios pblicos com vistas gesto dos servios de manejo de resduos slidos. Uma primeira se caracteriza pelo agrupamento de alguns municpios vizinhos em torno da implantao e uso de uma mesma instalao, freqentemente de um aterro sanitrio. Mais recentemente, com o apoio do MMA, vrios estados esto realizando estudos de regionalizao, com vistas a propor aos municpios esquemas de consorciamento otimizados territorialmente. Em qualquer hiptese, os consrcios desempenham importante papel poltico de fortalecimento da gesto municipal. Consorciados, os municpios se capacitam e se colocam em condio mais favorvel no relacionamento com prestadores de servio, fornecedores, rgos de meio ambiente e demais atores com interesse nos servios de manejo de resduos slidos. Evidente que a negociao individual sobre custo de operao de um aterro para 7 toneladas/dia, por exemplo, diferente da negociao coletiva acerca de um ou mais aterros, totalizando 50, 300 ou 800 toneladas/dia. A insero do estado como membro integrante do consrcio tem como objetivo propor um processo de regionalizao inclusiva, que contemple todos os municpios que podero se integrar ao Consrcio, de acordo com as suas caractersticas e necessidades. Os ganhos de escala potencializados pelo compartilhamento de instalaes so indubitveis, seja na implantao ou na operao e manuteno das mesmas. Estudos feitos em 2002 pelo MMA, em parceria com a Fundao Centro Tecnolgico de Minas Gerais Cetec-MG e a Caixa Econmica Federal (CEF), atualizados em julho de 2008, demonstram que os custos per capita dos investimentos para a instalao de unidades de destinao final dos resduos so inversamente proporcionais ao porte populacional. Veja-se, como exemplo, o grfico do custo de investimento em aterros sanitrios no Brasil apresentado na figura 3.

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FONTE: MMA 2008

Figura 3 Preos unitrios dos projetos e implantao de aterro sanitrio no Brasil Entretanto, os ganhos de escala no se resumem ao compartilhamento de instalaes. Tambm a gesto dos servios pblicos, no exerccio conjunto das atividades de planejamento, regulao, fiscalizao e de controle social tender a se tornar mais eficaz e a custar menos quando se agrupam os municpios.

4.2 Necessidade de maior profissionalismo na GIRSU

O processo de capacitao e formao profissional dos agentes e atores que atuam na rea gestores, tcnicos, servidores, catadores e usurios, ainda incipiente, pontual e precria. Tanto os profissionais de nvel superior como os tcnicos e os operadores dos servios se capacitam na lida do seu dia-a-dia. S algumas empresas e autarquias de maior porte j possuem um sistema de recepo dos novos servidores e reciclagem do corpo de funcionrios. Em geral a capacitao possui maior foco em segurana do trabalho. Quando realizados pelos prprios prestadores so cursos no regulares para o pessoal operacional, varredores, capinadores, coletores de lixo.

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fato que algumas universidades e os centros tecnolgicos brasileiros vem ao longo das ltimas dcadas ministrando cadeiras sobre limpeza urbana e manejo de resduos slidos, entretanto, tais iniciativas so ainda pouco numerosas e mais voltadas s questes tecnolgicas. Mas, alm desses cursos formais em instituies de ensino superior, algumas outras iniciativas vm sendo desenvolvidas. Algumas experincias esto em desenvolvimento no mbito do MMA, a exemplo do Programa Nacional de Capacitao de Gestores Ambientais (PNC/Sisnama), o Programa Nacional de Apoio Gesto Ambiental dos Municpios ProGam, que realizou um abrangente curso sobre a Gesto Integrada de Resduos Slidos Urbanos Girsu pelo Programa de Educao Distncia (EAD/Fiocruz), e os processos de construo das Agendas 21 locais. Implantada sob a coordenao do MCidades1, em 2005, a Rede Nacional de Capacitao e Extenso Tecnolgica em Saneamento Ambiental ReCESA implementa uma agenda de capacitao por intermdio de ncleos regionais. O MCidades coordena, ainda, o Programa Nacional de Educao Ambiental e Mobilizao Social em Saneamento (PEAMSS) e o Programa de Cooperao Internacional Brasil-Itlia em Saneamento Bsico, que vem oferecendo cursos anuais de especializao sobre gesto integrada do Saneamento Bsico. A Funasa desenvolve regularmente o Programa Anual de Capacitao (PAC), e vem realizando anualmente um seminrio internacional sobre saneamento com a execuo de minicursos de interesse do setor. Articulado com o Ministrio do Planejamento, o MCidades coordena o Ncleo de Saneamento do Programa Nacional de Gesto Pblica e Desburocratizao GesPblica, com a finalidade de contribuir para a melhoria da qualidade desses servios pblicos. Algumas associaes de classe que atuam no setor e outras instituies tm desenvolvido processos de capacitao com certa regularidade, entre elas, o Instituto Brasileiro de Administrao Municipal Ibam, com cursos presenciais programados ou sobre demanda e os Cursos de Educao Distncia sobre a Gesto Integrada dos Resduos Slidos Urbanos; a Abes com a promoo de cursos, seminrios e congressos contemplando a Girsu, e a Assemae com cursos, seminrios e assemblias tambm contemplando a Gesto Integrada dos Resduos Slidos Urbanos. A Associao Brasileira de Cmaras Municipais Abracam, em parceria com o Ibam, promove anualmente seminrios estaduais e regionais que visam capacitar os vereadores sobre as polticas pblicas. Mesmo sendo vrias as instituies que apiam no mbito nacional treinamentos para o setor, estes so poucos e espordicos e no configuram uma poltica perene de qualificao. E, apesar de parte significativa desses cursos ser ministrada com recursos de rgos federais, como o MMA, MCidades, MS/Funasa, Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT), a maioria deles sem nus para os alunos, os participantes no conseguem preencher o nmero de vagas disponveis. Ademais, no existe uma articulao entre eles para assegurar cobertura geogrfica abrangente e contedos compatveis com as necessidades da prtica no setor.

1 Informaes sobre programas e iniciativas podem ser acessadas em: www.cidades.gov.br; www.cidades.pmss.gov.br.

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5. A Lei 11.445/07 e o cenrio de oportunidades

A aplicao das diretrizes que a Lei de Saneamento Bsico estabelece contribuir, com certeza, para a sustentabilidade dos servios pblicos de manejo de resduos slidos. No entanto, no apenas a letra da lei que resolve, pois como se sabe, muita lei vira letra morta. urgente e fundamental a articulao, na esfera local, dos diversos segmentos sociais com vistas a garantir a implementao da lei. Os membros dos conselhos municipais com interesse na temtica (cidades, ambiente, sade), as organizaes no governamentais (ONGs) tm relevante tarefa de sensibilizar e cobrar dos dirigentes municipais as iniciativas que viabilizaro a poltica municipal de Saneamento Bsico e seus desdobramentos concretos no planejamento, na regulao e na prestao sustentvel dos servios, com controle e participao social. Onde isso no ocorrer, os interessados podero contar com a pronta ao de cobrana da aplicao da lei pelo Ministrio Pblico. Um primeiro ponto a destacar a exigncia de contratao da prestao dos servios sempre que o prestador for entidade que no integre a administrao do titular (Art. 10 da Lei 11.445/07). Ficaram vedados convnios e acordos de natureza precria. Situaes hoje freqentes de um municpio, por simples acordo entre prefeitos, dispor seus resduos nas instalaes de outro municpio esto, portanto, explicitamente vedadas. Esse caso se caracteriza como prestao de servio pblico no mbito da cooperao federativa, sendo necessria celebrao do contrato de programa previsto na Lei 11.107/05. No Quadro 1 so apresentadas as diferentes alternativas da prestao dos servios. Quadro 1 Prestao de Servio Pblico de Saneamento Bsico
Regime Instrumento legal
No h contrato de prestao de servio (Designao do prestador feita na lei do titular)

Prestador

Observaes

Prestao direta

rgo da administrao centralizada Autarquia municipal Arts. 30 e 175 da CF Empresa municipal (pblica ou sociedade de economia mista) Empresa vencedora da licitao Consrcio pblico rgo de ente consorciado rgo de ente conveniado Arts. 30 e 175 da CF Leis 8.987/95 e 11.079/04 Arts. 30 e 241 da CF Lei 11.107/05 Arts. 30 e 241 da CF Lei 11.107/05 Arts. 30 e 241 da CF Lei 11.107/05 (Caso onde no h consrcio) Arts. 30 e 241 da CF Lei 11.107/05 Arts. 30, 175 e 241 da CF Leis 8.987/95, 11.079/04 e 11.107/05

Prestao indireta (Municpio contratante)

Contrato de concesso Contrato de Programa

Gesto Associada (Municpio contratante)

Contrato de Programa Contrato de Programa

Gesto associada (Consrcio pblico contratante)

Contrato de Programa

rgo de ente consorciado

Gesto associada (Consrcio pblico contratante)

Contrato de concesso

Empresa vencedora da licitao

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Por outro lado, os termos do art. 11 da Lei 11.445/07, a validade de qualquer contrato firmado pelo Poder Pblico que tenha como finalidade a prestao dos servios pblicos de Saneamento Bsico, tem como um dos pressupostos a existncia do Plano Municipal de Saneamento Bsico2. O art. 2 da Lei 11.445/07 define que os servios devem ser planejados com vistas universalizao, por meio da ampliao progressiva da cobertura dos mesmos. Neste particular, a gesto dos servios de manejo de resduos slidos ter muito a ganhar pela incorporao da prtica do planejamento, hoje pouco freqente. Quando desenvolvido em conjunto com os demais componentes dos servios de Saneamento Bsico, a elaborao do plano municipal sanitrio constitui-se em oportunidade de identificar economias de escopo diversas na regulao e fiscalizao, bem como na prpria prestao dos servios. Do plano municipal devero fazer parte estudos que dem conta da sustentabilidade tcnica, e econmico-financeira, to fundamental ao sucesso do empreendimento. Sendo assunto do plano, os pressupostos da cobrana pelos servios devem ser discutidos publicamente contemplando solues compatveis com a capacidade de pagamento dos muncipes. A Lei exige ainda ampla divulgao das propostas dos planos de Saneamento Bsico e dos estudos que as fundamentem, inclusive com a realizao de audincias ou consultas pblicas e sua reviso peridica, a cada quatro anos. Alm da existncia de plano de Saneamento Bsico, o art. 11 da Lei 11.445/07 estabelece, ainda, como condies para a validade dos contratos de prestao de servios pblicos de Saneamento Bsico a existncia de estudo comprovando a viabilidade tcnica e econmicofinanceira da prestao universal e integral dos servios, coerente com o respectivo plano de Saneamento Bsico; a existncia de normas de regulao que prevejam os meios para o cumprimento das diretrizes da Lei, incluindo a designao da entidade de regulao e de fiscalizao; a realizao prvia de audincia e de consulta pblicas sobre o edital de licitao, no caso de concesso, e sobre a minuta do contrato de prestao dos servios. conveniente observar que se o exerccio da regulao delegvel a qualquer entidade reguladora constituda dentro dos limites do respectivo estado, porm, o dever de instituir os principais instrumentos da regulao no pode ser delegado, porque so inerentes ao exerccio da titularidade, e devem constar da lei do titular, do plano de Saneamento Bsico e dos contratos de delegao, sejam de concesso ou de programa. Na verdade, apenas o regulamento passvel de elaborao pela entidade reguladora, nos termos do art. 23 da Lei 11.445/2007. No seu art. 29 a Lei de Saneamento Bsico trata da sustentabilidade econmico-financeira dos servios pblicos de Saneamento Bsico, a ser assegurada, sempre que possvel, mediante remunerao pela cobrana dos servios. No caso dos servios de limpeza urbana e manejo de resduos slidos urbanos, mediante taxas ou tarifas e outros preos pblicos, em conformidade com o regime de prestao do servio ou de suas atividades. Possivelmente, esta disposio no equaciona o financiamento das atividades especficas da limpeza urbana, j que atualmente existe entendimento firmado de que essas atividades no tm caractersticas de servio especfico e divisvel (da mesma forma que a iluminao pblica). J os custos da

2 Exigncia que se estende contratao de terceiros em regime de prestao continuada no prazo de at 60 meses com base no artigo 57 da Lei 8.666/93 (terceirizao), alternativa freqente na prestao de servios de varrio, capina e coleta.

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coleta, transporte e transbordo e disposio final podem ser objeto de taxa de manejo dos resduos slidos, uma vez que possvel identificar o gerador do lixo apresentado para coleta e processamento. Alternativamente, a cobrana de tarifa admitida pela Lei 11.445/07 para cobrir os custos dessas atividades. No entanto, usar esta alternativa pressupe capacidade para quantificar direta ou indiretamente a quantidade de lixo gerada por cada imvel. A matria certamente polmica, mas cobrar com base na quantidade de resduos pode ser um dos meios de incentivar a seleo dos materiais reciclveis. De todo modo, a sustentao econmico-financeira dos servios de manejo de resduos slidos um desafio imediato que as municipalidades brasileiras precisam enfrentar, inadmissvel a prtica de destinar em lixes para no fazer face aos custos do manejo adequado. A cobrana de taxas, tarifas ou outros preos pblicos apresenta ainda a vantagem de sinalizar o custo do servio para a sociedade, induzindo a busca de solues eficientes, tanto no que diz respeito s alternativas de gesto institucional quanto na adoo de tecnologias adequadas. Evidentemente, a implementao de qualquer sistema de recuperao dos custos dever levar em considerao os desnveis brutais de renda ainda existentes no Brasil, o que vai exigir poltica de subsdios adequada. A to questionada legitimidade social da cobrana por taxa (ou quando for possvel e conveniente por tarifa) ser tanto maior quanto o planejamento e a prestao dos servios sejam feitos com efetiva participao, e mecanismos de controle social sejam efetivamente ativados. H possibilidade de ganhos de legitimidade tambm em situaes de gesto associada dos servios, quando essa taxa for instituda simultaneamente em vrios municpios. Em face da reconhecida resistncia de muitas administraes municipais em instituir tributos locais so indispensveis mecanismos indutores como o condicionamento da cobrana para ter acesso a recursos federais ou estaduais destinados a financiar investimentos. A cobrana da taxa de manejo de resduos slidos tambm pode ser adotada como um dos critrios na repartio do ICMS ecolgico. Quando alocar recursos pblicos federais e os financiamentos com recursos da Unio apoiando municpios no manejo de resduos slidos, a Unio dever observar o disposto no Art. 50 da Lei 11.445/07, que exige conformidade dos empreendimentos com os planos de Saneamento Bsico e condiciona o acesso aos recursos ao alcance de ndices mnimos de desempenho do prestador na gesto tcnica, econmica e financeira dos servios ao longo da vida til do empreendimento, bem como garantia de adequada operao e manuteno dos empreendimentos.

6. Concluses
Embora vrios programas nacionais disponibilizando recursos no onerosos tenham sido desenvolvidos no Brasil, pode-se dizer que o resultado no representa, de forma nenhuma, os investimentos realizados e os esforos empreendidos. Torna-se necessrio o cumprimento do estabelecido na Lei 11.445 e uma Poltica Nacional de Resduos Slidos harmonizada com as diretrizes nacionais definidas na legislao para o Saneamento Bsico. A partir da, a elaborao dos Planos Nacionais de Saneamento Bsico e de Gesto dos Resduos Slidos Urbanos prevendo a universalizao e a participao de todos que se enquadrarem nas situaes propostas, com escalonamento de aes que sirvam de diretrizes orientativas aos municpios.

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SERVIOS DE MANEJO DE RESDUOS SLIDOS E DE LIMPEZA URBANA

A necessidade de elaborao de planos, projetos, estudos de viabilidade tcnica e econmico-financeira com a realizao de audincias pblicas e controle social, pode ser o grande diferencial nas aes a serem implantadas aps a edio da Lei 11.445. Articular e integrar com os diversos atores na rea de saneamento, implantar sistemas regulares de formao e capacitao para dar suporte aos programas em implantao urgente e indispensvel para o melhor aproveitamento dos recursos humanos e financeiros disponveis. A Lei 11.107, de Consrcios Pblicos, abre uma oportunidade para se enfrentar os principais gargalos observados ao longo das ltimas dcadas pela possibilidade de racionalizao dos esforos e dos recursos, facilitando a regulao e fiscalizao dos empreendimentos, e concentrando as decises com a participao das autoridades municipais, dando visibilidade, transparncia e exigindo a tomada de deciso coletiva. A histria do saneamento no Brasil vivencia um momento onde diversas ferramentas se fazem disponveis na busca de gestores competentes e capazes nos trs nveis de governo, para dar rumo e direo s aes para a gesto adequada dos resduos slidos urbanos. hora de reduzir os tropeos, e no mais deixar que os ventos soprem sem direo, porque como disse o filsofo grego Sneca, no h vento favorvel para aquele que no sabe a que porto se dirige. J sabemos de onde viemos e onde estamos, o desafio posto saber como e para onde vamos. hora de usarmos a bssola e os ventos favorveis para caminharmos firme e decididamente com o propsito de tratarmos e destinarmos adequadamente os resduos por ns gerados.

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Referncias
Secretaria Executiva do Comit interministerial de Incluso social dos Catadores, Histrico das aes voltadas para catadores Disponvel em: 19/05/2008 http://www.mds.gov.br/institucional/secretarias/secretaria-de-articulacao-institucional-e-parcerias Ambiente Brasil O ICMS Ecolgico na Biodiversidade Wilson Loureiro. Disponvel em: 19/05/2008 www.ambientebrasil.com.br/composer.php3?base Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico 2000 IBGE. Disponvel em: 23/05/2008 http:// www.ibge.gov.br/home/presidencia/noticias/27032002pnsb.shtm

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10. MANEJO DE GUAS PLUVIAIS URBANAS

Gesto integrada das guas urbanas: guas pluviais
Carlos E. M. Tucci Professor titular do Instituto de Pesquisas Hidrulicas UFRGS tucci@rhama.net

RESUMO: Durante o perodo chuvoso, o escoamento natural de guas pluviais nas cidades resultam no que denominamos aqui de inundaes ou escoamento ribeirinho, enquanto que o escoamento de pequenas bacias urbanizadas por superfcies impermeveis e a drenagem so denominados aqui de drenagem urbana. A ocupao inadequada do solo pela populao produz impactos negativos no ambiente, o que leva a conseqncias indesejveis. Neste artigo so destacados os impactos do desenvolvimento urbano e de guas pluviais na realidade brasileira, em adio necessidade de se analisar esses processos de forma integrada com as guas urbanas para se obter uma gesto sustentvel, como estabelece a lei nacional de saneamento bsico e o manejo sustentvel de guas urbanas. Palavras-chave: guas urbanas; guas pluviais; desenvolvimento urbano; inundao.

Manejo de guas pluviais urbanas: o desafio da integrao e da sustentabilidade

Jos Roberto Champs Engenheiro civil. Projeto SWITCH IHE-Unesco. Especialista em gesto urbana e ambiental. Consultor em engenharia hidrulica e drenagem urbana. Belo Horizonte, MG

RESUMO: Com a entrada em vigor da Lei 11.445, de 05/01/2007, que institui as diretrizes nacionais e a poltica federal de Saneamento Bsico, faz-se necessria uma reflexo sobre o significado e o impacto desta Lei sobre a gesto e o manejo de guas pluviais em meio urbano. O presente artigo visa contribuir com este debate, ao discorrer sobre alguns aspectos que demarcam a evoluo do paradigma de drenagem para manejo. Palavras-chave: drenagem urbana; abastecimento de gua; esgotamento sanitrio; resduos slidos; recursos hdricos; saneamento bsico; inundaes; gesto urbana.

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10.1 Gesto integrada das guas urbanas: guas pluviais

Carlos E. M. Tucci

1. guas pluviais
As guas pluviais podem gerar impactos sobre a populao quando inunda reas residenciais, comerciais e industriais, danificam a infra-estrutura de estradas e pontes, contribuem para o deslizamento de encostas, causam perdas e impedem o deslocamento das pessoas. No mbito mundial, as inundaes representam cerca de 50% dos desastres naturais. As causas dessas podem ser naturais, quando os rios saem do seu leito menor nos perodos de alta inundao ou quando ocupam o leito maior de forma eventual, e aleatoriamente. Os impactos negativos ocorrem quando a populao ocupa a rea de risco por falta de planejamento quanto ao uso do solo. Geralmente, este tipo de ocorrncia denominada de inundao ribeirinha. As inundaes deixam de ser naturais quando a bacia hidrogrfica alterada pelo desmatamento, impermeabilizao do solo e acelerao do escoamento pelo transporte, pelo meio fio, por bueiros, condutos e canais. O escoamento pluvial deste tipo denominado de drenagem urbana. Os impactos gerados pela drenagem urbana ocorrem pela implementao urbana e infra-estrutura inadequadas. O processo atual a principal causa dos impactos negativos.

1.1 Inundaes de reas ribeirinhas

Os rios geralmente possuem dois leitos: o leito menor, onde a gua escoa na maioria do tempo, sendo limitado pelo risco de 1,5 a 2 anos. As inundaes ocorrem quando o escoamento atinge nveis superiores ao leito menor, atingindo o leito maior. As cotas do leito maior identificam a magnitude da inundao e seu risco. Os impactos, devido inundao, ocorrem quando esta rea de risco ocupada pela populao (Figura 1). Este tipo de inundao geralmente ocorre em bacias mdias e grandes (> 100 km2). A inundao do leito maior dos rios um processo natural, como decorrncia do ciclo hidrolgico das guas. Quando a populao ocupa o leito maior, que so reas de risco, os impactos so freqentes. Essas condies ocorrem devido s seguintes aes: No Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano das cidades, geralmente, no existe nenhuma restrio quanto ocupao das reas de risco de inundao; a seqncia de anos sem enchentes razo suficiente para que empresrios desmembrem estas reas para ocupao urbana.

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Figura 1 Caractersticas dos leitos do rio (TUCCI, 2007) invaso de reas ribeirinhas, que pertencem ao Poder Pblico, pela populao de baixa renda; ocupao de reas de mdio risco de freqncia menor, mas quando ocorre inundao sofrem prejuzos significativos. Os principais impactos sobre a populao so: prejuzos de perdas materiais e humanos; interrupo da atividade econmica das reas inundadas; contaminao por doenas relacionadas gua como leptospirose, clera, entre outras, contaminao da gua pela inundao de depsitos de material txico, estaes de tratamentos, entre outros.

1.2 Inundaes devido urbanizao

As enchentes aumentam a sua freqncia e magnitude em funo da impermeabilizao do solo e da construo da rede de condutos pluviais. O desenvolvimento urbano pode tambm produzir obstrues ao escoamento, como aterros, pontes, drenagens inadequadas, obstrues ao escoamento junto a condutos e assoreamento. Geralmente, estas inundaes so vistas como locais porque envolvem bacias pequenas (< 100 km2, mas freqentemente bacias < 10 km2).

Figura 2 Hidrograma de bacia rural e depois de urbanizada

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medida que a cidade se urbaniza, em geral ocorrem os seguintes impactos: aumento das vazes mximas (Figura 2) em vrias vezes e da sua freqncia em funo do aumento da capacidade de escoamento atravs de condutos e canais e impermeabilizao das superfcies; aumento da produo de sedimentos por causa da ausncia de proteo das superfcies e da gerao de resduos slidos (lixo); a deteriorao da qualidade da gua superficial e subterrnea, em razo da lavagem das ruas, transporte de material slido e das ligaes clandestinas de esgoto sanitrio e pluvial; em virtude da forma desorganizada como a infra-estrutura urbana implantada, tais como: (a) pontes e taludes de estradas que obstruem o escoamento; (b) reduo de seo do escoamento por aterros de pontes e para construes em geral; (c) deposio e obstruo de rios, canais e condutos por lixos e sedimentos; (d) projetos e obras de drenagem inadequadas, com dimetros que diminuem para jusante, drenagem sem esgotamento, entre outros.

1.3 Causas das inundaes

As inundaes em reas urbanas tm ocorrido com freqncia muito grande, aumentando os prejuzos econmicos e sociais nas cidades brasileiras. Somente em janeiro de 2004 morreram 84 pessoas em funo de eventos chuvosos no Brasil. A mdia apresenta todas as semanas eventos que geram impactos econmicos e sociais na populao, sem mencionar os impactos ambientais associados. Seguramente, a populao est se perguntando: quais so as causas? No possvel atribuir a fatalidade a eventos que ocorrem diariamente e vrias vezes no mesmo local. A quem cabe a gesto destes impactos e a busca de solues? Estas questes so pouco exploradas pelos meios de comunicao e a falta de conhecimento sobre o assunto acaba por diluir as responsabilidades. Isto ocorre porque o art. 21 da Constituio define que atribuio da Unio a preveno com relao a secas e inundaes. No entanto, a gesto do espao e da infra-estrutura urbana cabe ao municpio. Com a falta de gesto o desenvolvimento ocorre de forma espontnea. Infelizmente, em guas pluviais os impactos podem ocorrer sobre as pessoas que ocuparam o espao de risco (inundaes ribeirinhas) e tambm sobre outra parte da populao que recebe o efeito da ocupao inadequada (drenagem urbana). Portanto, sem a gesto pblica preventiva a responsabilidade pela soluo dos impactos transferida do privado para o pblico. As causas deste cenrio insustentvel esto relacionadas ocupao do espao urbano pela populao e atual gesto da drenagem no nvel local. O desenvolvimento urbano considera a infra-estrutura e seu espao dentro de uma viso que no contempla as inundaes ou os escoamentos pluviais. Quando considera, isto representa uma parte do projeto dentro de uma viso espacial e disciplinar limitada. O escoamento pluvial no pode ser analisado de forma separada de todos os outros condicionantes relacionados ao desenvolvimento urbano. O planejamento setorial tem sido a principal causa dos problemas gerados e dos in-

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vestimentos inadequados. O planejamento das aes nas cidades deve incorporar uma viso integrada do desenvolvimento urbano e toda a infra-estrutura de gua. Neste planejamento essencial incorporar as componentes institucionais, legais, de participao pblica e gesto. Isto requer uma viso interdisciplinar com forte contribuio multidisciplinar no desenvolvimento da viso integrada. Observa-se, portanto, um grande vazio quanto: aos elementos institucionais de gesto das guas pluviais em funo da dimenso territorial do Pas e sua estrutura de gerenciamento do espao; a capacidade dos gestores locais de atuar sobre um problema que requer conhecimento e investimentos que os municpios no possuem; a falta de antecipao aos problemas para atuar na preveno e no planejamento sustentvel na esfera local; o desconhecimento generalizado sobre os problemas da sociedade e de todos os profissionais que atuam nas cidades; a falta de viso integrada e interdisciplinar sobre o ambiente urbano.

2. Urbanizao
O crescimento urbano ocorrido nas ltimas dcadas transformou o Brasil em um pas essencialmente urbano. Esse processo se deu principalmente nas regies metropolitanas (RM) e nas cidades que se transformaram em plos regionais. Essas RMs possuem um ncleo principal com vrias cidades circunvizinhas. A taxa de crescimento na cidade ncleo da RM pequena enquanto que o crescimento da periferia muito alto. Cidades acima de 1 milho de habitantes crescem a uma taxa mdia anual de 0,9%, enquanto os plos regionais de populao entre 100 e 500 mil habitantes (cidades mdias, segundo o IPEA/IBGE, MMA, 2000) vinham crescendo a taxa de 4,8% (IBGE, 1998). Todos os processos inadequados de urbanizao e impacto ambiental que se observaram nas RMs esto se reproduzindo nessas cidades de mdio porte. Cidades com populao entre 50 mil e 800 mil habitantes tm aumentado a sua participao no total da populao urbana brasileira, chegando a 29%, enquanto que as RMs representavam 34,8% do conjunto da populao, em 1996 (MMA, 2000). O crescimento urbano tem sido caracterizado pela expanso irregular da periferia, com pouca obedincia da regulamentao urbana relacionada ao Plano Diretor e s normas especficas de loteamentos, alm da ocupao irregular de reas pblicas por populao de baixa renda. Em algumas cidades a populao em rea irregular ou informal chega a 50% (MMA, 2000). O crescimento da populao favelada tem sido significativo e mesmo o seu adensamento preocupante. O crescimento populacional ocorre, principalmente, na populao de baixa renda e a populao moradora de favela deve dobrar nos prximos dez anos, chegando a 13,5 milhes de pessoas. Isto reflete o dficit habitacional como resultado da situao econmica, j que a participao do Estado no aumento da moradia foi da ordem de 27% (MMA, 2000). Nas regies mais pobres toda a infra-estrutura urbana (transporte, abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, coleta de lixo e drenagem) mais deficiente, com conseqncias evidentes para os prximos moradores.

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Os principais problemas em relao ocupao do espao podem ser resumidos no seguinte: a expanso irregular mencionada acima ocorre sobre as reas de mananciais de abastecimento humano, comprometendo a sustentabilidade hdrica das cidades; a populao de baixa renda tende a ocupar reas de risco de encostas e reas de inundaes ribeirinhas, em decorrncia da falta de planejamento e fiscalizao; aumento da densidade habitacional, com conseqente aumento da demanda de gua e do aumento da carga de poluentes sem tratamento lanados nos rios prximos s cidades (item seguinte), a desastrosa poltica pblica com acelerada impermeabilizao, rios urbanos canalizados ou que desaparecem debaixo das avenidas de fundo de vale e outras, produzindo inundaes em diferentes locais da drenagem.

3. guas urbanas
As guas urbanas englobam o sistema de abastecimento de gua e esgotos sanitrios, a drenagem urbana e as inundaes ribeirinhas, e a gesto dos resduos slidos, tendo como metas a sade e a conservao ambiental. A nova Lei Nacional de Saneamento Bsico reconhece esses componentes das guas urbanas quando menciona como servios da cidade o abastecimento de gua, o esgotamento sanitrio, a drenagem urbana e o manejo das guas pluviais, bem como a limpeza urbana e o manejo dos resduos slidos. Tambm menciona que o Plano de Saneamento Bsico deve considerar estes elementos. Na realidade brasileira o que se observa que os servios englobam apenas os dois primeiros (abastecimento de gua e esgoto), sendo que cerca de 80% desses servios so prestados por empresas estaduais pblicas. A drenagem e os resduos slidos ficam para o municpio que tambm enfrenta dificuldades para prestar servios adequados populao. A maioria no atribui dotao oramentria, e no cobra pela prestao desses servios. Arestas geradas entre os sistemas hdricos nas reas urbanas, em funo de uma gesto deficiente e desintegrada, que no observa as interfaces entre: Abastecimento urbano: As principais interfaces com os outros sistemas so: (a) os esgotos sanitrio e pluvial contaminam os mananciais superficiais e subterrneos; (b) depsito de resduos slidos e aterros que podem contaminar as reas de mananciais; (c) inundaes podem deixar sem funcionamento o sistema de abastecimento de gua e destruir a infraestrutura das redes pluvial e sanitria, alm da Estao de Tratamento de Esgoto. Esgoto sanitrio e drenagem urbana: as principais inter-relaes so: (a) quando o sistema misto o processo de transporte o mesmo, com comportamento diverso nos perodos sem e com chuva. A gesto deve ser integrada; (b) quando o sistema separador existem interferncias de gesto e construtivas devido a ligao de esgoto sanitrio na rede de drenagem e guas pluviais no sistema de esgoto, gerando ineficincias de funcionamento. Drenagem urbana, resduo slido e esgotamento sanitrio: (a) na medida em que o sistema de resduos slidos e a limpeza urbana so ineficientes, ocorre um grande prejuzo para o sistema de escoamento pluvial por causa da obstruo dos condutos, canais e riachos

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urbanos; a eroso urbana modifica o sistema de drenagem e pode destruir o sistema de esgotamento sanitrio. A gesto integrada dos componentes das guas urbanas interdisciplinar e inter-setorial. uma condio necessria para que os resultados atendam as condies do desenvolvimento urbano sustentvel. Esta gesto desenvolvida por meio do Plano de Saneamento Bsico, onde para cada um desses componentes devem ser equacionadas suas interfaces.

4. Manejo das guas pluviais

4.1 Gesto das guas pluviais
Inundao ribeirinha: O gerenciamento atual no incentiva a preveno das inundaes ribeirinhas, uma vez que, medida que ocorre a inundao o municpio declara calamidade pblica e recebe recursos a fundo perdido. Para gastar os recursos no necessita realizar concorrncia pblica. Este processo incentiva a inrcia da gesto das reas de risco. Como a maioria das solues sustentveis passa por medidas no-estruturais, que envolvem restries populao, dificilmente um prefeito buscar este tipo de soluo, porque geralmente a populao espera por uma obra. Enquanto que, para implementar as medidas no-estruturais, ele teria que interferir em interesses de proprietrios de reas de risco, e que, politicamente, complexo no mbito local. Para buscar modificar este cenrio necessrio: mapear as reas de risco das cidades; evitar o financiamento de obras em reas de risco; desenvolver um programa preventivo que priorize medidas no-estruturais, como o zoneamento das reas de inundao e o alerta das inundaes; incorporar estas medidas no Plano de guas Pluviais das cidades, investir os recursos de calamidades nas atividades acima e premiar as cidades que atuarem neste sentido. Drenagem urbana: Na Figura 3 apresentado como cada novo empreendimento que aprovado aumenta a vazo e, conseqentemente, a freqncia da sua ocorrncia. A reao do municpio de construir um canal nos trechos que a drenagem inunda a cidade. Este tipo de soluo tem um custo muito alto (alguns milhes por km de canal) e apenas transfere para a jusante a nova inundao (Figura 4). A populao perde duas vezes: pelo aumento da inundao e pelo desperdcio de recursos pblicos. Praticamente todas as cidades brasileiras apresentam este problema, devido a incompetncia tcnica de uma gerao de engenheiros hidrulicos e dos interesses de lobistas. Outras prticas de gesto inadequadas so: A integrao urbana por meio da avenida de fundo de vale associada canalizao dos rios urbanos ambientalmente desastrosa, pois destri um sistema natural, estrangula o rio e desobedece a legislao florestal ao eliminar a rea de proteo dos rios. Isto, no final, compromete a qualidade de vida da populao.

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As cidades, quando necessitam de mais espao ou desejam esconder a poluio, fecham o canal ocultando a poluio de esgoto que escoa pelo canal e os slidos nos rios. Este tipo de ao desenvolvida pelas prefeituras produz os seguintes problemas: (a) por causa dos gases do esgoto, a superfcie que fecha os condutos colapsa em funo da corroso da armadura do concreto, produzindo risco para a populao; (b) a quantidade de resduos slidos na drenagem tende a fechar os condutos com o tempo e a gua passa a escoar pelas ruas, esclerosando a rede de escoamento. Desta forma, aumentam as inundaes j que a gua no passa mais pelo conduto.

Figura 3 Hidrograma em F ( direita), aps a entrada dos loteamentos A, B, C e D ( esquerda) (TUCCI, 2007)

Figura 4 Aumento da freqncia das inundaes com a urbanizao na bacia hidrogrfica (TUCCI, 2007)

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5.2 Plano de guas pluviais

O manejo das guas pluviais realizado dentro do Plano de Saneamento Bsico com o componente chamado Plano de guas Pluviais, onde so contemplados os dois tipos de inundaes urbanas citados neste artigo de forma integrada. O Plano de guas Pluviais no um plano hidrulico ou hidrolgico de canais, mas um conjunto de medidas no-estruturais e estruturais interconectadas que avaliam as solues de conjunto da cidade, integrando com os outros servios urbanos da cidade e permitindo uma gesto eficiente dos servios municipais. Alm disso, estabelece a implementao da drenagem urbana, sua operao e manuteno a curto, mdio e longo prazo de forma sustentvel. O Plano de guas Pluviais (Figura 5) possui os seguintes componentes bsicos: Poltica de guas Pluviais; Medidas no-estruturais e estruturais; Produtos; Programas, e Informaes. As informaes levantadas para o desenvolvimento do Plano, so: cadastro da rede pluvial; bacias hidrogrficas e suas caractersticas fsicas; dados hidrolgicos: precipitao, vazo e sedimentos; Plano Diretor Urbano, Plano municipal de esgoto sanitrio, Resduos slidos e Sistema de gesto urbana.

no-estruturais

estruturais

Plano de ao por bacia

Estudos especiais

Figura 5 Estrutura do Plano Diretor de Drenagem Urbana (TUCCI, 2002)

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A poltica do Plano trata dos princpios e objetivos de controle das guas pluviais; estratgias de desenvolvimento do Plano, definio de cenrios de desenvolvimento urbano e riscos de inundaes. As medidas so estruturais e no-estruturais. As medidas no-estruturais atuam na preveno e na gesto da drenagem. As principais medidas no-estruturais so as seguintes: legislao e regulamentao sobre o aumento da vazo em funo da urbanizao para futuros desenvolvimentos, e gesto dos servios urbanos relacionados com as guas pluviais, como: fiscalizao dos servios, avaliao e fiscalizao da implementao de loteamentos e obras relacionadas com a legislao e regulamentao, alm da implementao dos programas previstos. As medidas estruturais atuam no controle dos impactos existentes de cada sub-bacia. O planejamento realizado para que as intervenes controlem o escoamento dentro da bacia. O Plano de cada sub-bacia deve resultar num plano de obras, com esboo das intervenes e custos relacionados, alm das aes de prevenes. Os produtos do Plano so: Regulamentao do Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano nos artigos relacionados com a drenagem urbana; Plano de Ao: controle das bacias hidrogrficas urbanas da cidade; Proposta de gesto para a cidade, Manual de Drenagem. O Manual de Drenagem orienta as atividades de planejadores e projetistas na cidade quanto ao desenvolvimento da drenagem e inundaes ribeirinhas. Deve ser um documento de apoio. Os programas so estudos complementares de mdio e longo prazo recomendados no Plano, visando melhorar as deficincias encontradas na sua elaborao. A legislao prev a cobrana pelos servios de drenagem, mas apenas uma cidade brasileira cobra pelos servios. Estes servios, que devem estar relacionados com a rea impermevel, j produzem seis vezes mais escoamento que uma rea permevel.

5.3 Exemplo da cidade de Porto Alegre

No incio da dcada, a cidade de Porto Alegre/RS desenvolveu um dos primeiros Planos de guas Pluviais, onde foi aplicada a estrutura da figura 5 (IPH,2001). Naquela ocasio foi diagnosticada a gesto da drenagem sintetizada na tabela 1, mostrando a ineficincia do tipo de drenagem que estava sendo realizada. Foram desenvolvidos os Planos de 6 sub-bacias urbanas, considerando o futuro desenvolvimento da cidade, e planejadas as estruturas para o controle dos impactos existentes. Atualmente esto sendo planejadas outras sub-bacias at cobrir o conjunto da cidade. A principal medida no-estrutural foi para evitar que novos empreendimentos aumentassem a vazo pr-existente, sendo definida a vazo especfica mxima da cidade. Aps sete anos de funcionamento da legislao, verificou-se que cerca de 40 dispositivos de deteno foram construdos com estimativa de reduo potencial de prejuzos para a cidade de cerca de R$ 40 milhes. As principais dificuldades da gesto esto relacionadas com as condies de manuteno dos servios e a falta de cobrana dos servios relacionados para dar sustentabilidade econmica de longo prazo gesto das guas pluviais.

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MANEJO DE GUAS PLUVIAIS URBANAS

Tabela 1 Diagnstico econmico da gesto da drenagem em Porto Alegre Questes

Quanto foi investido at hoje no sistema de drenagem existente no municpio? Quanto teria sido investido no sistema de drenagem do municpio se fosse aplicado o controle preventivo desde o incio de sua urbanizao? Quanto necessita ser investido no sistema de drenagem para o controle corretivo hoje atingindo o mesmo nvel anterior? Quanto seria investido no sistema de drenagem com o controle preventivo desde hoje at um horizonte de 20 anos para os empreendimentos novos? Quanto seria investido no sistema de drenagem se o controle corretivo for aplicado apenas daqui a 20 anos para os empreendimentos novos?
FONTE: Cruz e Tucci, 2007.

Resposta R$ bilhes
2,5 1,15 0,494 0,289 0,634

6. Concluses
O plano de guas pluviais urbanas, como os outros componentes no Plano de Saneamento Bsico, devem atender os condicionantes estabelecidos pelo Plano de Bacia. Esta convergncia se d na definio do enquadramento do rio, onde so estabelecidas as metas para as cidades da bacia hidrogrfica quanto qualidade da gua. Os padres de enquadramento so determinados pela legislao ambiental e pelos padres definidos na resoluo do Conama. Desta forma, as medidas internas da cidade so realizadas pelo Plano Diretor de guas Pluviais, associado a outros elementos do Plano de Saneamento Bsico, para atender os servios internos da cidade e suas responsabilidades perante a bacia e a regio pelo Plano da Bacia. O prejuzo da populao com a limitada gesto das guas pluviais muito alto. No cenrio atual do desenvolvimento das cidades as guas pluviais tm sido relegadas a aes isoladas sem nenhuma integrao adequada e sustentvel. Este tem sido o resultado de um processo fragmentado da gesto das guas urbanas das cidades que precisa ser revisto, estabelecendose um programa nas esferas federal e estadual que apie as cidades na construo adequada do Planejamento do Saneamento Bsico Integrado da cidade que contemple as quatros componentes, tal como previstos na Lei 11.445/2007. Os grandes desafios do Plano de Saneamento Bsico podem ser assim resumidos: desenvolver um planejamento realmente integrado e no dividido em quatro planos desintegrados, principalmente pela deformao disciplinar dos profissionais; aplicar metas objetivas e quantitativas dos resultados do planejamento; implementar as aes com base em fundos financeiros e na recuperao de custo com sustentabilidade, e manifestem a vontade poltica do Pas, com base em uma construo institucional permanente.

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Referncias
CRUZ, M.; TUCCI, C. E.M., 2007. Avaliao dos Cenrios de Planejamento na Drenagem Urbana; Porto Alegre. Aceito para publicao na RBRH. IBGE, 1998, Anurio Estatstico do Brasil 1997, Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica, Rio de Janeiro, 1998 (CD-ROM). IPH, 2001. Plano Diretor de Drenagem Urbana de Porto Alegre. Instituto de Pesquisas Hidrulicas DEP Departamento de Esgotos Pluviais Prefeitura Municipal de Porto Alegre. 5 volumes. MMA, 2000. Cidades Sustentveis: subsdios elaborao da Agenda 21 Brasileira. Ministrio do Meio Ambiente. 155 p. TUCCI, C. E. M. 2002. Gerenciamento da Drenagem Urbana. Revista Brasileira de Recursos Hdricos. Volume 7, n0.1, Jan/Mar, 5-27. TUCCI, C.E.M. 2007. Inundaes Urbanas. ABRH Rhama. 358 p.

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MANEJO DE GUAS PLUVIAIS URBANAS

10.2 Manejo de guas pluviais urbanas: o desafio da integrao e da sustentabilidade

Jos Roberto Champs

1. Consideraes gerais
O escoamento pluvial ocorrer sempre, ou seja, a drenagem independe do meio, seja ele natural ou urbano. Contudo, o avano da urbanizao faz com que os escoamentos sejam relocados para novos espaos, para novas direes e adquiram vazes cada vez mais volumosas em conseqncia da reduo da capacidade de infiltrao do solo e da supresso das retenes naturais. Portanto, em meio urbano a drenagem adquire uma nova feio e constitui-se em um servio de interesse pblico. Sob o aspecto tecnolgico, a drenagem urbana compe um sistema complexo, formado por uma infra-estrutura de elementos hidrulicos e um manejo que inclui seu dimensionamento tendo como base as previses hidrolgicas, suas obras de implantao, sua operao e sua conservao.

1.1 Principais caractersticas da drenagem urbana

Nos anos 80 do sculo passado, a Engenharia de Drenagem Urbana passou por significativas transformaes. Novos conceitos foram incorporados enquanto outros se afiguraram como obsoletos. Inovaes tecnolgicas foram introduzidas e trouxeram grande avano nos procedimentos para o planejamento e para a gesto das guas pluviais. A integrao dos servios de drenagem com os demais componentes do Saneamento Bsico passou a ser uma exigncia das boas prticas de gesto das guas urbanas. A partir de ento, os servios urbanos de drenagem passaram a adotar tcnicas de incluso de guas pluviais na paisagem urbana ao preconizar a manuteno dos cursos dgua em seus leitos naturais, ou seja, no adotar a canalizao de escoamento rpido. Outra importante inovao foi o reconhecimento da necessidade de se estabelecer o saneamento da bacia hidrogrfica do sistema de drenagem. O funcionamento da drenagem urbana obedece aos seguintes princpios: a) um melhoramento da drenagem natural; b) Tem um funcionamento no contnuo, pois depende da ocorrncia de precipitaes chuvosas; c) Divide-se em dois subsistemas distintos, que so a microdrenagem e a macrodrenagem; d) O escoamento pluvial a ser drenado formado por gua e slidos; e) Os canais naturais originais tm uma calha de escoamento para as vazes de base e outra calha maior para o escoamento das vazes das cheias; f) O sistema virio urbano parte integrante da infra-estrutura da microdrenagem. Os servios de drenagem urbana visam limitar os alagamentos nos logradouros pblicos, promover uma destinao adequada para os efluentes pluviais e reduzir a freqncia das

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inundaes. Mas, nem sempre os melhoramentos no sistema de drenagem acompanham o crescimento das cidades, onde a expanso da rea urbana realiza-se sem um planejamento eficaz de controle das cheias ocasionadas pelas guas pluviais, resultando em aumento nas ocorrncias de inundaes, muitas das quais provocam perdas materiais e de vidas humanas. Esses objetivos, quando alcanados, devem favorecer a reduo da exposio da populao s inundaes, a reduo da eroso do solo urbano e ainda evitar danos materiais causados por inundaes.

1.2 Principais definies:

Cheias: a acumulao de guas pluviais nas superfcies do solo, nos canais e nos corpos dgua, sem, entretanto, caracterizar-se com enchente. Enchente: Ocorre quando se verifica o enchimento de uma estrutura de drenagem ou corpo dgua provocado por uma cheia. Alagamento: So guas acumuladas momentaneamente nas superfcies do solo, tais como o leito das vias urbanas provocado por precipitaes intensas. Inundao: Ocorre quando acontece um extravasamento das guas de uma enchente para reas adjacentes aos corpos dgua.

2. Aspectos atuais da drenagem urbana

2.1 A drenagem e os recursos hdricos
O conceito adotado para a drenagem urbana admite uma diviso em dois conjuntos de abrangncia: a microdrenagem e a macrodrenagem. A microdrenagem rene as atividades de captao dos escoamentos de superfcie por meio de uma infra-estrutura que abrange toda a malha viria de uma cidade, suas sarjetas, suas caixas de captao e sua rede subterrnea. A macrodrenagem, por sua vez, constitui-se no conjunto de canais naturais e de galerias por onde escoam os cursos dgua, como os crregos, os ribeires e rios, e tambm os equipamentos urbanos para a regularizao de cheias. A macrodrenagem constitui-se, portanto, nos meios receptores dos escoamentos pluviais oriundos da microdrenagem, sendo que estes cursos dgua constituem-se em recursos hdricos disponveis ou potencialmente disponveis para uso e consumo de gua no meio urbano. Portanto, considerando que os mesmos fazem parte do sistema geral da drenagem urbana h que se regular sua utilizao para este fim. A Lei 11.445/2007 em seu Artigo 4, pargrafo nico, apenas invoca a Lei 9.433, de 8 de janeiro de 1997, ao estabelecer que a utilizao destes recursos na prestao de servios pblicos de Saneamento Bsico est sujeita a outorga de direito de uso.

2.2 A drenagem e o esgotamento sanitrio

A regulamentao predominante no Brasil para o transporte de efluentes de guas pluviais e esgotos sanitrios adota o sistema separador absoluto, onde as guas pluviais escoam por uma rede enquanto os esgotos escoam por outra rede. Em 1912, esse sistema comeou a ser adotado na cidade de So Paulo e no ano seguinte foi a vez da cidade do Rio de Janeiro adap-

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tar seu sistema misto para o sistema separador absoluto. O sistema misto difundido em muitos pases europeus admite o ingresso limitado de parte das guas pluviais na rede de esgotos, cuja finalidade o tratamento das guas pluviais das primeiras chuvas. O sistema unitrio tambm adotado em muitas cidades europias, mas exige tratamento pontual na fonte de gerao dos esgotos. Nas cidades em que a regulao adotada a da separao absoluta verifica-se uma conexo sistmica entre as redes de esgotos e de guas pluviais, sendo que tal fato no exclusivo das cidades brasileiras ou de paises em desenvolvimento, pois tambm ocorre em cidades do mundo desenvolvido. Na quase totalidade das capitais estaduais brasileiras, bem como em grande parte dos nossos municpios, as companhias estaduais (Cesbs) criadas na poca da vigncia do extinto Plano Nacional de Saneamento Planasa so as operadoras do abastecimento de gua e da coleta e tratamento de esgotos, enquanto s municipalidades cabe a gesto e operao dos servios de drenagem urbana e servios relacionados coleta e destinao dos resduos slidos. Com a ocorrncia da conexo entre as redes de guas pluviais e de esgotos e a real dificuldade em se separar esses efluentes criase uma ambigidade na gesto destes sistemas, uma vez que na prtica tem-se um modelo parcial ou totalmente unitrio para estes efluentes, porm, gerido por dois entes situados em esferas institucionais distintas.

2.3 A drenagem e o abastecimento pblico de gua

As guas pluviais ao serem coletadas atravs do sistema de drenagem podem se prestar ao abastecimento de gua potvel se devidamente tratadas para este fim. Em localidades situadas no semi-rido do Nordeste brasileiro comum a coleta e armazenamento de guas pluviais, por meio de cisternas e cacimbas, para o suprimento das populaes locais e para a dessedentao de animais, aps tratamento mesmo que rudimentar. Em Belo Horizonte, 15% do volume anual da gua potvel ofertada populao local provm de manancial superficial cujas nascentes localizam-se na rea urbanizada da cidade e que recebe no perodo chuvoso as guas pluviais oriundas do sistema de drenagem de sua bacia hidrogrfica. Tais fatos, por si s demonstram a relao que pode existir entre drenagem urbana e abastecimento de gua.

2.4 A drenagem e os resduos slidos

A presena de resduos slidos na infra-estrutura de drenagem responsvel por obstrues e modificaes nas condies de escoamento e pode levar ocorrncia de inundaes. Estes resduos, em geral, tm as seguintes caractersticas: (1) lixo urbano, o que revela uma deficincia na gesto do sistema pblico de coleta de resduos slidos; (2) assoreamento, devido perda de solo e da bacia de drenagem. A deficincia na gesto da coleta de resduos pode se dar ou pela reduzida capacidade operacional do rgo encarregado deste servio ou ento pela limitao de sua rea de atuao. Tal limitao ocorre, por exemplo, em cidades onde a responsabilidade legal para a coleta do lixo restringe-se aos resduos embalados e dispostos em locais previamente estabelecidos para esse fim, no sendo, portanto, de responsabilidade deste rgo a coleta de resduos lanados nos corpos dgua. Os sedimentos gerados pela perda de solo podem ocasionar o assoreamento dos cursos dgua e das galerias pluviais,

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alm de provocar a abraso destas estruturas. O combate perda de solo urbano, no entanto, no tem merecido por parte do Poder Pblico a ateno que o problema requer.

2.5 O planejamento dos servios de drenagem pluvial

O status atual da prtica do planejamento para os servios de drenagem no Brasil nulo ou quase nulo. Existem razes histricas que explicam essa situao, afinal a drenagem tem sido tratada em nosso Pas como uma espcie de filha bastarda do saneamento. De fato, basta a constatao do fato de a drenagem no figurar em qualquer poltica de saneamento formulada no plano nacional, desde o extinto Planasa at o advento da Lei 11.445/2007. Mesmo nesta Lei a drenagem no mereceu a abordagem que esse sistema carece e merece.

2.6 Inundaes urbanas

Inundaes so fenmenos hidrolgicos naturais e decorrem em nosso meio to somente de precipitaes chuvosas crticas em relao a um determinado espao territorial. Portanto, para ocorrer uma inundao, a precipitao dever ultrapassar limites de intensidade e durao suficientes para superar a capacidade de reteno, infiltrao e drenagem do solo receptor. As modificaes introduzidas pela urbanizao nas caractersticas naturais de um solo provocam o aumento nas ocorrncias de inundaes e isso se deve, principalmente, expanso da impermeabilizao de sua superfcie e, assim, na reduo da sua capacidade de infiltrao. Esta impermeabilizao se deve compactao do solo, da pavimentao de vias e de caladas e da ocupao dos lotes com construes adensadas. Outro fator tambm responsvel pelo aumento de inundaes em reas urbanizadas a antecipao dos picos de cheia devido ao aumento da capacidade de escoamento superficial dos deflvios mediante reduo das retenes e da implantao de condutos revestidos e retificados. Cidades banhadas por rios esto sujeitas a sofrer inundaes provocadas por enchentes oriundas das cheias geradas nas bacias hidrogrficas destes corpos dgua. Alm desses elementos climticos e fisiogrficos h que se considerar, tambm, os aspectos sociais, uma vez que em muitas das grandes cidades brasileiras comum se observar assentamentos humanos em reas naturalmente inundveis, tais como as vrzeas de cursos dgua, geralmente ocupadas de forma desordenada e em desrespeito legislao urbana federal e s legislaes municipais.

Solues adotadas para reduzir a ocorrncia de inundaes

Duas solues tecnolgicas tm sido adotadas para reduzir a ocorrncia de inundaes nas cidades brasileiras. A primeira e mais tradicional a do escoamento rpido das guas pluviais, obtido com o aumento das velocidades de escoamento por meio da retificao e revestimento dos condutos e canais originalmente naturais. Esta soluo tem sido alvo de crticas que apontam para os seguintes aspectos: (1) elevado custo ambiental devido a supresso de cursos dgua naturais; (2) elevado custo financeiro para construo de canais e das denominadas avenidas sanitrias; (3) transferncia de inundaes para jusante atravs da rede de canalizaes. A segunda soluo estocagem de guas pluviais uma tecnologia recente

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em nosso Pas, mas vem sendo aplicada com mais freqncia nos ltimos 10 anos, embora seja conhecida pelos nossos tcnicos desde longa data. Consiste na estocagem de guas da chuva desde o incio da precipitao chuvosa at a finalizao do esvaziamento das guas dos escoamentos superficiais e de base da respectiva bacia hidrogrfica, por meio de reservatrios de reteno ou de deteno de modo a amortecer as cheias e assim reduzir a ocorrncia das inundaes jusante. Somente o reservatrio de deteno conserva um volume mnimo de gua em seu interior. A aplicao desta ltima soluo exige a disponibilidade de reas urbanas para implantao dos reservatrios, o que pode onerar seu custo. No Brasil no existem ainda solues para reduzir ou controlar inundaes por intermdio da operao do sistema de drenagem, a exemplo da transferncia de cheias por meios mecnicos tais como existem nas cidades de Marselha, Bordeaux e Paris, na Frana, e tambm em outros pases onde j se atingiu esse mesmo nvel de desenvolvimento tecnolgico para os servios de drenagem urbana. Um sistema operacional para a infra-estrutura de drenagem exige a implantao de estaes elevatrias e de comportas controladas remotamente, alm de exigir a implantao de uma rede hidromtrica automtica acoplada a um sistema de alerta de inundaes.

2.7 Gesto da drenagem urbana

Uma deficincia crnica na instituio da Administrao Pblica dos municpios brasileiros a inexistncia de uma estrutura definida para a gesto dos servios de drenagem pluvial urbana. As excees so raras e quando existentes carecem de aperfeioamento institucional e estrutural. Uma dessas excees encontra-se no municpio de Santo Andr, So Paulo. Em geral, o quadro institucional deste servio limita-se aplicao de instrumentos normativos para aprovao de novos parcelamentos do solo urbano (incluindo-se a planta de drenagem), para a construo da infra-estrutura de drenagem nas novas vias implantadas por empreendedores privados e pela municipalidade e, por fim, para a conservao do patrimnio fsico instalado. Em conseqncia da ausncia, por vrias dcadas, de diretrizes nacionais para o Saneamento Bsico, a rea de drenagem foi uma das mais impactadas, principalmente por se tratar de um servio prestado por estruturas exclusivamente municipais, onde instrumentos normativos, quando existentes, diferem de um municpio para outro, j que no h uma base tcnica comum de referncia para sua formulao. notvel a absurda inexistncia de normas tcnicas para a drenagem urbana no acervo da Associao Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT). A conseqncia imediata desse quadro de carncia de planejamento e gesto para a drenagem urbana, da inexistncia de um referencial tcnico orientativo para este servio, compromete o objetivo bsico deste servio pblico, que o combate s inundaes.

3. A drenagem urbana na perspectiva da Lei 11.445/2007

3.1 A busca de uma nova definio para a drenagem pluvial urbana
A definio de drenagem urbana contida no corpo da Lei 11.445/2007 apenas faz referncia aos elementos estruturais que compem este sistema. Para uma definio compatvel com a importncia desse componente do Saneamento Bsico urbano necessrio considerar que os servios de drenagem pluvial em uma cidade fazem parte de um sistema complexo de uso da gua e de gesto de eventos crticos, tais como o combate a inundaes, a preveno

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escassez de gua e o combate poluio dos recursos hdricos naturais. A drenagem urbana tambm deve ser interpretada como parte de uma estratgia de gesto de guas urbanas na perspectiva de se encontrar solues para os impactos e presses presentes no mundo de hoje e aos seus desdobramentos futuros, como o crescimento demogrfico e o aumento das demandas para o consumo de gua, as mudanas climticas globais e seus efeitos sobre os processos naturais, e a disponibilidade de gua em quantidade e qualidade para seus usos mltiplos.

3.2 Recursos hdricos

O destino final dos deflvios superficiais est na rede hidrogrfica natural formada pelos corpos dgua existentes no meio urbano. Estes meios receptores so constitudos por recursos hdricos que recebem as vazes das cheias urbanas em suas calhas de escoamento. Os melhoramentos necessrios a esta drenagem natural fazem com que sejam necessrias intervenes estruturais nesta rede hidrogrfica para ampliar sua eficincia hidrulica, tais como os canais revestidos e com sees mais largas e mais profundas, os reservatrios de amortecimento de cheias etc. Assim e, portanto, os recursos hdricos em meio urbano integram-se aos servios de drenagem e, consequentemente, tambm integram-se aos servios pblicos de Saneamento Bsico.

3.3 Financiamento do sistema de drenagem

Para conferir auto-sustentabilidade aos servios de drenagem urbana ser necessrio garantir primeiramente sua auto-suficincia financeira. As alternativas so limitadas em decorrncia da legislao brasileira, especialmente quanto cobrana de tarifa ou outro preo pblico para a realizao destes servios. A diversidade de situaes entre os municpios brasileiros permite cotejar um elenco de alternativas ou de solues a ser respaldada em uma diretriz necessariamente flexvel, que leve em conta as diferenas regionais e locais. A experincia bem sucedida realizada no municpio de Santo Andr talvez nica no Brasil para a remunerao pblica dos servios de drenagem pluvial pode no representar um modelo adequado a outros municpios dotados de realidades diferentes. O Art. 36 da Lei 11.445 estabelece que a cobrana pela prestao do servio pblico de drenagem e manejo de guas pluviais urbanas deve levar em conta, em cada lote urbano, os percentuais de impermeabilizao e a existncia de dispositivos de amortecimento ou de reteno de gua da chuva. No h, portanto, a necessria flexibilidade para permitir aplicaes diversas e de conforme a realidades de cada municpio.

3.4 Gesto dos servios de drenagem

Os limites geogrficos dos escoamentos pluviais so os divisores de uma bacia hidrogrfica; portanto, municpios que compartilham seus territrios na mesma bacia devem tambm compartilhar da gesto dos servios decorrentes, de forma cooperativa ou institucional. A gesto da drenagem urbana, contudo, indissocivel da gesto dos servios pblicos municipais de Saneamento Bsico, sendo tais servios o de coleta e tratamento de esgotos, coleta

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e destinao de resduos slidos, abastecimento de gua e drenagem pluvial. Assim, formas cooperativas ou institucionais de gesto devem abranger o conjunto destes servios numa dada bacia hidrogrfica. Somente com esta configurao territorial e abrangncia de servios ser possvel construir uma verdadeira gesto integrada do Saneamento Bsico urbano. Neste sentido, a Lei 11.445/2007 quando trata da poltica federal de Saneamento Bsico, em seu Art. 48, X, aponta a bacia hidrogrfica como unidade de referncia para o planejamento das aes de saneamento, e a Lei 9.433, em seu Art. 1, estabelece que a gesto dos recursos hdricos deve sempre proporcionar o uso mltiplo das guas (IX) e coloca a necessidade de estimular a implementao de infra-estruturas e servios comuns a municpios mediante mecanismos de cooperao entre entes federados (XI). No caput do Art. 29, estabelece-se que os servios pblicos de Saneamento Bsico tero a sustentabilidade econmico-financeira assegurada, sempre que possvel, mediante remunerao pela cobrana dos servios: ... item III de manejo de guas pluviais urbanas: na forma de tributos, inclusive taxas, em conformidade com o regime de prestao do servio ou de suas atividades.

3.5 Controle dos resduos slidos

A soluo do problema da presena de lixo e outros resduos slidos na estrutura de drenagem, inclui os seguintes aspectos: (1) controle da perda de solo e da produo de sedimentos por meio da reviso da regulao do uso e da ocupao do solo urbano; (2) aperfeioamento da gesto do servio de limpeza urbana, ampliando sua competncia para ambientes hdricos; (3) conhecimento e classificao dos diferentes componentes dos resduos aportados ao sistema de drenagem, bem como suas respectivas quantidades. Com tais informaes ser possvel operacionalizar medidas de preveno e combate obstruo bem como poluio das guas urbanas.

3.6 Reviso do modelo de escoamento de efluentes

O modelo separador absoluto tradicionalmente adotado no Brasil requer uma avaliao de seu desempenho e de sua eficcia. sabido que, na prtica, os escoamentos de esgotos sanitrios e de guas pluviais apresentam extensa conexo. Porm, a vigncia do modelo tradicional inibe a adoo de mtodos de gesto integrada, de tratamento de esgotos na fonte e tratamento de guas pluviais, sobretudo, de guas das primeiras chuvas. o momento, portanto, na oportunidade da regulamentao da Lei 11.445/2007, de se realizar essa necessria anlise comparativamente com modelos alternativos do tipo misto ou parcialmente unitrio.

3.7 Atualizao tecnolgica

Uma poltica nacional de drenagem urbana deve fomentar uma atualizao tecnolgica permanente para esse sistema. Dentre tais atualizaes, destacam-se: a) desenvolvimento de tcnicas compensatrias impermeabilizao do solo urbano; b) conhecimento real da relao chuva x vazo por meio de monitoramento hidrometeorolgico;

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c) implantao de sistema de alerta de inundaes e de gesto de riscos; d) desenvolvimento de mtodos de elaborao de projetos de drenagem com base no uso de modelos matemticos computacionais; e) desenvolvimento de critrios de avaliao (indicadores) da eficcia ou no de estruturas de drenagem; f) implantao de estruturas no-convencionais de tratamento de efluentes, para combate poluio difusa e da poluio devido a esgotos, por meio de tcnicas do tipo rea mida construda (wetland); g) adoo de tcnicas de reteno e/ou deteno de guas pluviais, dentre outras.

3.8 Planejamento dos servios de drenagem pluvial urbana

A gua um recurso renovvel, porm, no inesgotvel e, por isso, devem ser desenvolvidos meios para conserv-la, porque a gua essencial vida. Perde-se a gua pelo uso abusivo, pelo desperdcio de volume ou pelo desperdcio devido poluio. O excesso de gua em um determinado espao tambm um problema urbano. As inundaes podem causar perdas materiais, perdas de vidas humanas e disseminao de doenas. Portanto, o problema hdrico em um meio urbano pode acontecer tanto pela falta quanto pelo excesso de gua. Os sistemas que compem a estrutura fsica urbana e seus respectivos servios pblicos interagem entre si e integram-se num nico corpo, que a prpria cidade. O servio de coleta de lixo, o esgotamento sanitrio, o controle das eroses, o planejamento do uso e da ocupao do solo e a estrutura viria interferem com o ciclo da gua no espao e no tempo e impem uma dinmica de causa e efeito entre os elementos em jogo. A drenagem pluvial, portanto, s pode ser analisada e desenvolvida enquanto parte desse sistema complexo que o sistema urbano, devendo ser planejada de forma integrada aos demais sistemas e servios urbanos. A integrao de todos esses elementos deve se dar em uma base limitada, territorialmente, que a bacia hidrogrfica de drenagem. Solucionar os problemas urbanos e sanitrios de uma bacia ser a garantia da salubridade das guas de sua rede hidrogrfica. Um planejamento integrado, tendo por foco a valorizao da gua em meio urbano, deve se desenvolver por meio do tratamento multidisciplinar dos problemas, admitindo solues a longo prazo, levando em conta a participao social e priorizando metas de desenvolvimento que tm por finalidades a melhoria da qualidade de vida e a busca de uma melhor organizao econmica para a sociedade, e a garantia da conservao do meio ambiente. Este planejamento tambm deve levar em conta a interdependncia entre os diferentes territrios da cidade (centros urbanos, periferias urbanas e reas rurais) e bacias a montante e a jusante e entre as pessoas que as habitam e as freqentam, onde o consenso da participao e da cooperao coletiva passa a ser um objetivo a ser alcanado por meio de novas prticas comunitrias. Mediante esse modo de planejar ser possvel organizar formas de gesto solidria e participativa, onde a comunidade poder auxiliar na escolha das solues e tambm compartilhar com a municipalidade na conservao dos equipamentos pblicos e de suas estruturas e no funcionamento dos diversos sistemas, alm de contribuir para mitigar a poluio.

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3.9 Plano Diretor de Drenagem

Um Plano Diretor de Drenagem Urbana deve ser desenvolvido e fundamentado nas exigncias da preservao ambiental. Suas diretrizes gerais, podem ser: No ampliao da cheia natural. A cheia natural no deve ser ampliada devido aos efeitos de ocupao da bacia; No transferncia de impactos entre bacias. Um plano de controle da drenagem urbana deve contemplar as bacias hidrogrficas sobre as quais a urbanizao se desenvolve, como unidade de anlise para implantao dos projetos e das obras. A adoo de estruturas de drenagem, em uma parcela de montante da bacia no dever implicar em transferncia de prejuzos para trechos fluviais jusante, como resultado da acelerao do escoamento nos canais e da sincronizao dos picos das cheias. Conhecimento do funcionamento real do sistema. Somente a partir do conhecimento real do funcionamento do sistema podem ser propostas solues especficas e adequadas a cada caso. Neste sentido, a elaborao do cadastro da macro e da microdrenagens torna-se fundamental, assim como a obteno de dados hidromtricos para calibrao de modelos hidrolgicos e hidrulicos e a implantao de sistemas de alerta e controle de inundaes. Compatibilidade do planejamento das expanses e dos adensamentos urbanos com as diretrizes de drenagem. O planejamento da ocupao das reas de expanso urbana e o adensamento daquelas j loteadas devero ser realizados em consonncia com as diretrizes de um plano diretor de drenagem urbana. Valorizao das guas. Enquanto princpio geral, os canais naturais urbanos devero ser preservados e integrados paisagem urbana. Neste sentido, necessrio estabelecer regulao para as diretrizes dos novos parcelamentos, priorizando-se a preservao das vrzeas e a sinuosidade dos cursos dgua. Instituio de sistema de gesto. A instituio de uma estrutura organizacional de gesto da drenagem necessria para se garantir o bom funcionamento do sistema. Atribuio de nus financeiro aos responsveis pela ampliao dos escoamentos. O custo da implantao das medidas estruturais e da operao e manuteno da drenagem urbana deve ser transferido aos proprietrios dos lotes proporcionalmente sua rea impermevel, que a geradora do volume adicional a ser escoado com relao s condies naturais. Aplicao do princpio poluidor x pagador. Aqueles responsveis por danos ambientais, em funo do mau uso que fazem das guas, devero ser penalizados por seus atos mediante medidas fiscalizadoras e punitivas com multa equivalente ao dano causado. Adoo do conceito de vazo de restrio. Os canais existentes devem ser preservados de acordo com sua atual capacidade de vazo. Todo acrscimo no volume das cheias dever ser retido na bacia.

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4. Consideraes finais
As inovaes introduzidas na Engenharia de Drenagem Urbana na dcada de 80 do sculo passado permanecem atuais, pois serviram de fundamento a novos conceitos e tcnicas de manejo que vm sendo introduzidos nas prticas dessa poltica pblica. A evoluo tem sido contnua e resultou em conceitos de reuso da gua e em novas tcnicas para compensao da impermeabilizao urbana; impulsiona o incremento da disponibilidade hdrica e a adoo da efetiva gesto integrada dos servios de Saneamento Bsico, a cada dia mais presentes nos instrumentos de planejamento das cidades. O Plano Municipal de Saneamento Bsico representa um suporte institucional de fundamental importncia na implementao de instrumentos de planejamento das cidades.

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11. SADE PBLICA E SANEAMENTO

Sade pblica e saneamento: resistncias e possibilidades intersetoriais no contexto da Lei Nacional do Saneamento Bsico

Andr Monteiro Costa Engenheiro de Minas (UFPE, 1986) e engenheiro de Sade Pblica (Ensp/Fiocruz, 1990), doutor em Sade Pblica (Ensp/Fiocruz, 2003), pesquisador adjunto e chefe do Departamento de Sade Coletiva/CPqAM/Fiocruz
RESUMO: Este trabalho analisa as resistncias e possibilidades para a intersetorialidade entre a sade pblica e o saneamento no novo ambiente do saneamento brasileiro, a partir da Lei Nacional do Saneamento Bsico. So identificadas resistncias polticas, ideolgicas e cognitivo-tecnolgicas para mudanas nas necessrias interfaces intersetoriais. A superao do modelo preventivista e bio-mdico para o modelo da promoo da sade, por ambos os setores, entendida como uma possibilidade para a intersetorialidade. Nesse sentido, necessrio que seja assumido o ponto de vista do usurio em seu contexto de reproduo biolgica, sociocultural, econmica e poltica, a partir do qual se d a implementao das aes de saneamento, fortalecendo-o tcnica e politicamente para a melhoria de sua qualidade de vida. Palavras-chave: saneamento; Saneamento Bsico; sade pblica; intersetorialidade; Lei Nacional de Saneamento Bsico; promoo da sade.

humana, como a ocorrncia de doenas que geram transtornos e perdas econmicas para a sociedade. Embora haja consenso sobre este nexo, a integrao intersetorial das aes bastante complexa, envolvendo aspectos polticos, culturais e institucionais. No Brasil, a Lei Orgnica da Sade e a Lei Nacional do Saneamento Bsico disponibilizam dispositivos que, aliados a mecanismos institucionais, podem permitir o planejamento e a implementao de

Johnny Ferreira dos Santos Engenheiro civil pela Universidade Federal de Gois (1988), especialista em Sade Pblica e Engenharia Ambiental pela Faculdade de Sade Pblica USP (1995), engenheiro do Quadro Permanente da Fundao Nacional de Sade, desde 1990 RESUMO: As condies inadequadas de saneamento causam grande impacto na sade

O saneamento como instrumento de promoo da sade

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SADE PBLICA E SANEAMENTO

aes de saneamento com uma viso de promoo da sade. Este conceito parte da premissa que a consecuo do mais elevado grau de sade requer uma abordagem intersetorial, tendo no saneamento um dos principais instrumentos. O presente artigo aborda a importncia do saneamento para a sade pblica, apresenta breve anlise da atual legislao brasileira de ambos os setores, sob a perspectiva da integrao das aes e prope alguns mecanismos para que a mesma ocorra. Palavras-chave: saneamento; sade; promoo da sade; epidemiologia; intersetorialidade; sistema nico de sade.

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11.1 Sade pblica e saneamento: resistncias e possibilidades intersetoriais no contexto da Lei Nacional do Saneamento Bsico
Andr Monteiro Costa

1. Introduo
O objetivo deste artigo buscar identificar resistncias, desafios e possibilidades que esto postos nas implicaes das relaes intersetoriais entre a sade pblica e o saneamento no novo cenrio do setor saneamento, a partir da Lei Nacional do Saneamento Bsico (LNSB). A intersetorialidade na prtica da ao pblica brasileira tem sido de baixa consistncia devido fragmentao da ao pblica. Esse fato parece se dever mais complexidade das relaes entre setores do que do desejo dos gestores e tcnicos ou da cultura das organizaes pblicas. A complexidade, e as dificuldades da decorrentes, de uma relao intersetorial, so dadas a priori. Que elementos histricos, prticas e saberes desses setores podem apontar para resistncias ou potencialidades nessas interfaces? Esta pergunta conduz nessa construo. O saneamento tem sido compreendido ao longo da histria como um conjunto de aes para prevenir doenas. Esta a acepo mais presente. Desde Hipcrates, passando pela descoberta da maneira de transmisso da clera por Snow (1990), em meados do sculo XIX, e por todas as transformaes urbanas com a melhoria das condies de sade da decorrentes (COSTA, 1986; COSTA, 1994). Estudos sobre as relaes entre sade e saneamento ao longo da histria e suas relaes intersetoriais no Brasil, apesar de insuficientes, produziram certa compreenso das etapas histricas dessa interao (COSTA, 1994; E 2002; MELO, 2005). Estas relaes entre saneamento e sade se vinculam s concepes sobre o processo sade-adoecimento e de como se organizavam os servios, suas interaes e de como a sade executou aes de saneamento. Um novo paradigma desse processo advm a partir dos anos 1970 com a promoo da sade, onde o foco desloca-se da doena para a qualidade de vida (BUSS, 1998). Um novo ponto de vista sobre os saberes e as prticas em sade e saneamento se descortina. Esta compreenso histrica pode iluminar expectativas acerca do saneamento brasileiro a partir da LNSB. A primeira parte desse artigo discute a complexidade intrnseca das relaes intersetoriais e as especificidades dos setores sade e saneamento. Em seguida so analisados estes campos de saberes e prticas, paradigmas, interfaces e evoluo histrica. No item seguinte, busca-se pontuar os saberes e as prticas do setor sade, na conjuntura do SUS, em relao ao saneamento. No prximo item, luz dos conceitos, prticas e contexto atual do SUS, discute-se as implicaes desse novo ambiente normativo do setor saneamento para a interface setorial com a sade pblica. E, por fim, as concluses e algumas proposies.

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2. A complexidade da intersetorialidade da sade pblica e saneamento

Refletir sobre as relaes intersetoriais entre sade pblica e saneamento nos impe um grande desafio dado a complexidade desse objeto, que a imposio dessa interao. A dificuldade de se estabelecerem relaes intersetoriais, antes de limites especficos a estes setores, dada, a priori, pela complexidade de sua natureza. Uma poltica pblica pode efetivar-se apenas dependendo quase que exclusivamente de um setor. Outras, por sua natureza requerem interfaces e aes em mais de um setor. Do ponto de vista de uma estrutura hierrquica, conforme descreve Simon (1968) em sua arquitetura da complexidade, estas esto em um nvel maior que quela (que est, portanto, em um nvel hierrquico de menor complexidade ver tambm Samaja, 1993). Ou seja, uma poltica para tornar-se efetiva mais complexa, exigindo mais recursos, como saberes de vrias disciplinas, polticos etc. Um setor aqui entendido como um campo de saberes e prticas que conformam o lcus de aes pblicas, estatais, privadas e da sociedade civil, com fins de resolver problemas pblicos requer um conjunto de recursos (tecnolgicos, financeiros, polticos, materiais etc.) que lhes d identidade. E esta identidade lhes possibilita constituir-se independente de outros setores. As interfaces que demandam troca de saberes e prticas exigem esforos extraordinrios. Esta interao implica em resistncias de ordem poltica, ideolgica e cognitivo-tecnolgica pelos sujeitos que as instituem (MENDES, 1999). Um setor se conforma a partir de valores, princpios, viso de mundo e tecnologias que lhes confere uma racionalidade tcnica em seu fazer. Esta racionalidade, de alguma forma, norteia seu marco normativo, suas prticas e suas relaes com outros setores. A histria, o contexto, o contedo, os grupos de interesse, os atores e os processos de um dado setor pode criar resistncias ou facilidades na interao com outros setores. O processo das polticas pblicas de um setor dado em grande parte pelos interesses de seus atores (tcnicos, gestores, polticos, entidades de classe, sindicatos, ONGs etc.), de como se movimentam em grupos de interesse e, de como estes constituem coalizes para atuarem afirmando ou negando um dado projeto poltico (FREY, 2000). Esses pontos de vista ou racionalidades, distintos de setores, podem gerar resistncias. Coalizes podem ter projetos distintos, pondo em risco o poder que acumulam, resultando em resistncias polticas. Os valores e princpios que regem um dado setor podem confrontar-se com o de outro, produzindo resistncias ideolgicas. E, ainda, a cooperao entre setores produz resistncias cognitivotecnolgicas na medida em que requer o partilhamento de saberes distintos e de tecnologias que os operem. Para alm dos saberes disciplinares, requerida a apropriao de um novo olhar na forma de organiz-los e novas redes conceituais e paradigmas que sustentem aes interdisciplinares. Intersetorialidade, em geral, requer interdisciplinaridade. E esta caracterstica de problemas complexos (GARCIA, 2001). A interdependncia e a interdefinibilidade so intrnsecos a estes sistemas. E, com tantas possibilidades de resistncias, de se esperar dificuldades para se implementar polticas pblicas intersetoriais. No caso da relao institucional da sade pblica com o saneamento, pode-se enxergar muitas dessas resistncias. Dificuldades, mas no impossibilidades.

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A sade pblica e o saneamento so setores, na medida em que encerram saberes e prticas que lhe conferem identidade. Constituem-se para resolver problemas pblicos. Portanto, implementam polticas pblicas (SILVA, 1999). Diferentemente da sade, o saneamento tem muito menos visibilidade pela sociedade de suas prticas e de seu lugar institucional, com menor capacidade de constituir a agenda pblica. A sade e o saneamento, alm de polticas pblicas, na realidade de desigualdade social brasileira, precariedade de servios e infra-estrutura se constituem enquanto polticas sociais (MORAES E BORJA, 2005). A ao do Estado requerida para provimento de bens e servios essenciais vida, sem os quais parcelas da sociedade estariam em situao de fragilidade que lhes poderiam subtrair a vida ou sua dignidade. A ao pblica desses setores lhes impe uma responsabilidade sanitria. Uma tica da proteo, conforme reivindicam Pontes e Schramm (2004). O acesso via mercado no atende as necessidades mnimas requeridas aos seres humanos, devendo, portanto, o Estado assumir seu papel de proteo social. O SUS traz em seu arcabouo jurdico e normativo um conjunto de atos que implicam numa responsabilizao do Estado com a sade, e com a necessria participao da sade no s na execuo das aes, mas tambm ... na formulao das polticas de saneamento, conforme o artigo 196, inciso IV da Constituio Federal (CF) de 1988. Constituio se seguiram as Leis 8.080 e a 8.142 de 1990, que regulamentaram a CF, conhecidas como a Lei Orgnica da Sade (LOS). E muitos instrumentos que a seguiram. Portanto, um aparato normativo que est completando 20 anos e que lhe confere um ambiente de estabilidade, clareza do papel de cada esfera pblica, da relao pblico-privado e da participao da sociedade nessa poltica. Rompeu-se, desde ento, com um modelo. Criou-se outro. A coalizo que inseriu o SUS na Constituio, e que elaborou a LOS, foi o chamado Movimento da Reforma Sanitria (MRS), oriundo dos anos 1970. Este MRS tinha um brao de ao dos trabalhadores, da academia e dos usurios, e se instituiu como resistncia ao regime militar. Este ponto de vista poltico-ideolgico se traduziu em princpios e diretrizes (universalizao, equidade, integralidade, descentralizao, participao e controle social) inscritos em seu aparato normativo (ABRASCO et al., 2006). Deste caldo espesso e protico advm o SUS. O ambiente normativo do setor saneamento no Brasil novo. Muito novo. dado pela LNSB, de 2007, a Lei de Consrcios, de 2005, e o Decreto que a regulamenta, de 2007. Da CF restaram incertezas que ainda se arrastam no STF sobre uma questo bsica em qualquer poltica pblica: a titularidade. A incluso pouco clara do saneamento na CF reflete a baixa capacidade do setor saneamento em constituir a agenda pblica nacional. O setor saneamento, diferentemente do setor sade, no inseriu na CF princpios, diretrizes e valores. O SUS, um sistema, o saneamento apenas elementos de uma questionada titularidade. Uma Lei Federal de saneamento vem apenas quase 20 anos aps a Constituio. Baixa participao e uma arena poltica favorvel manuteno do status quo no setor. A principal coalizo do setor saneamento se mobilizou em torno das Companhias Estaduais de Saneamento Bsico (CESB), composta por grupos de interesse como os governos estaduais, as empresas de equipamentos, insumos, construo e a Associao Brasileira de Engenharia Sanitria e Ambiental (Abes), representante dos profissionais do setor. As CESBs estiveram desde o Planasa entre o Estado e o mercado, segundo Rezende (1994). Num imbricado jogo de interesses entre sua tecno-burocracia, a dos rgos de fomento, polticos, empresas de

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consultoria, construo, e equipamentos. E esta coalizo apostou sempre em mexer o mnimo, mantendo cerca de do mercado dos servios de gua e esgoto brasileiro (COSTA, 2003). As principais diretrizes da Constituio descentralizao e participao e controle social aponta para um projeto contrrio ao das CESBs. Esta coalizo beneficiada, inclusive, com a no privatizao massiva defendida pela sociedade no governo FHC. De outro lado, uma outra coalizo que ascende ao poder no governo Lula e que se articula em torno da Frente Nacional pelo Saneamento Ambiental (Assemae, FNU, ONGs etc.), defendeu a gesto e a titularidade municipal e se posicionou contra a privatizao. Foi esta coalizo que, frente da Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental (SNSA) do Ministrio das Cidades, conduziu a promulgao da LNSB. No entanto, no acumulou foras para defender a descentralizao como diretriz da poltica. Alm desta perda, outras vieram, sobretudo no embate no Congresso Nacional, no instituindo na LNSB todos seus valores, diretrizes consubstanciadas no PL 5296/2005. Da tenso entre essas coalizes fez-se a Lei 11.445/2007, que dispe sobre as diretrizes nacionais para o saneamento bsico e a poltica federal para o setor.

3. O saneamento como ao de sade pblica: novos conceitos em uma velha histria

Mediar as relaes do Homem com seu meio com o objetivo de evitar ou controlar doenas. Esse , em geral, o teor das definies de saneamento. Essa percepo reflete, na verdade, uma concepo do processo sade-adoecimento dos anos 1950 baseada na histria natural das doenas de Leavell e Clark (1976), onde a figura explicativa o tringulo cujos vrtices so constitudos pelo homem, agente patgeno e o ambiente. Esse o modelo centrado na doena. Na doena transmissvel. Nesse modelo, o papel do saneamento o de interpor barreiras entre o homem e o agente patgeno e o ambiente. Como um processo mecnico. Esta a idia que encerra o conceito de preveno. Centrado na doena, evitando que o homem entre em contato com os agentes etiolgicos. As dimenses da vida em sociedade, que permeiam as prticas de sade e de saneamento, no so consideradas nesse modelo. A cultura, as crenas, os hbitos, as condies de habitabilidade, as relaes de produo e a poltica, intrnsecos s sociedades humanas devem constituir a explicao do processo sade-adoecimento, enquanto elementos contextuais da reproduo biolgica, como componentes do modelo explicativo da reproduo social que, segundo Samaja (2000), inclui, ainda, a reproduo da conscincia e da conduta, a econmica e a ecolgico-poltica. A promoo da sade (PS), conceito formatado na Carta de Ottawa, de 1986, consolida elementos dessa idia e desloca o foco da doena para a qualidade de vida. Nesta, os elementos da reproduo social constituem o modelo explicativo. A promoo da sade entendida como o processo de capacitao da comunidade para atuar na melhoria da sua qualidade de vida e sade, incluindo uma maior participao no controle desse processo (BUSS, 1998). Desloca o enfoque para a qualidade de vida, que envolve todas as dimenses da vida em sociedade e procura deslocar o poder para as comunidades. Polticas pblicas saudveis, ambientes favorveis sade, o incremento do poder tcnico e poltico das comunidades so trs das principais estratgias da PS. Esta nova dimenso incorpora novos elementos que

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reconfiguram as prticas e os valores ou ideologia nas polticas de sade, e nas demais que compem o leque intersetorial desse setor. O conceito de saneamento, a partir do ponto de vista da sade, est relacionado s aes de preveno, promoo e proteo da sade, alm da proteo ambiental. Esta ltima, referese Vigilncia em Sade (sanitria, epidemiolgica e sade ambiental). A Vigilncia em Sade Ambiental (VSA), conforme IN 001/2005/MS, lida com os riscos sade decorrentes de fatores no-biolgicos, vigilncia da qualidade da gua para consumo humano, solos contaminados, poluio do ar etc. Atuar sobre processos sociais e no apenas por meio de barreiras fsicas entre o homem, os patgenos e o ambiente. A ao deixa, necessariamente, de ser disciplinar e setorial para ser interdisciplinar, intersetorial. Portanto, como j abordado anteriormente, mais complexa. Requer a apropriao pelos que compem esses setores dos saberes e as novas prticas que se impem a partir do novo paradigma. Esta complexidade se mostra clara quando no prprio setor sade a dimenso assistencial, ou centrada na doena, ainda hegemnica. E h que se problematizar este limite que vai da distncia do discurso, do que foi inscrito na CF e a prtica hegemnica do setor. Um elemento central est na maior complexidade da ao interdisciplinar e intersetorial. Colocam-se desafios a ultrapassar, como do modelo bio-mdico para o modelo da promoo da sade, superando assim as resistncias polticas, ideolgicas e cognitivo-tecnolgicas que este salto requer. O prprio padro de adoecimento e morte no Brasil est longe de ser o das doenas transmissveis (predominantes at a dcada de 1950), assumindo as cardio-vasculares, neoplasias e violncia as principais causas. Assim, as Doenas Relacionadas a um Saneamento Ambiental Inadequado (DRSAI) no podem ser nicos argumentos para o setor saneamento requerer mais recursos. As internaes hospitalares pelas DRSAI giram em torno de 5%, longe dos decantados 65% (COSTA et al., 2007). Ainda um problema de sade pblica. Mas, talvez, um problema maior de qualidade de vida. Esses dados reforam o excelente trabalho de Souza e Freitas (2008) que aponta que a viso dos profissionais do saneamento, sade e ambiente sobre saneamento reproduzem essa viso da doena como a razo para o saneamento. Afirmam, ainda, uma percepo da fragmentao das aes de saneamento e a insustentabilidade das aes, de uma racionalidade em que os sistemas ou obras fsicas se superpem a servios que deveriam levar em conta a realidade socioambiental dos usurios. Assim, tambm essa viso no aponta para a participao popular e o empoderamento tcnico e poltico dos cidados. Para Cairncross et al. (1996), o ponto de vista tradicional do engenheiro sanitarista o manancial e a partir da chegar malha urbana. As pessoas, as comunidades, seus valores, necessidades, nesse ponto de vista so abstraes. O ponto de vista da sade, ao revs, deve ser o da casa. E da para fora. Essa perspectiva requer considerar as expresses inerentes s sociedades. Tal qual prope o conceito de promoo da sade. Os autores chamaram de domnio pblico a parte coletiva da ao do saneamento e de domnio domstico o peridomiclio. A intersetorialidade se daria a na juno desses pontos de vista?

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4. O saneamento na agenda do SUS: a retrica alm da prtica

Aes de saneamento tem sido implementadas ao longo da histria pelo setor sade, situando-se mesmo junto vigilncia sanitria como elementos fundantes da sade pblica a partir de meados do sculo XIX (COSTA, 1986; ROSEN, 1994). A importncia e as transformaes dessas aes esto, de alguma forma, relacionadas s concepes do processo sadeadoecimento (COSTA, 1994; REZENDE E HELLER, 2002; MELO, 2005). O SUS reflete uma concepo de sade em que se busca deslocar o sistema de sade hospitalocntrico para um modelo integral, centrado na promoo da sade. No entanto, este enfoque no central na agenda do setor sade. No apenas no que se refere s aes de saneamento, mas promoo da sade como um todo. O modelo bio-mdico e a assistncia ainda so hegemnicos. Como j afirmado, a promoo da sade est num nvel hierrquico de maior complexidade, posto que interdisciplinar e intersetorial. Nesse sentido, as aes de saneamento implementadas pelo setor sade no tiveram mudanas significativas no mbito do SUS. A Funasa, herdeira da Fundao Sesp, segue sem estar inserida enquanto uma poltica do SUS (COSTA, 2003). Com sua histria institucional hermtica, relacionada sua origem, sem integrao com as polticas nacionais de sade, a Funasa reproduz o modelo biomdico que o SUS pretende superar a partir do referencial da promoo da sade. Atende mais a interesses do jogo poltico das emendas parlamentares do que construo articulada no Ministrio da Sade (MS), da promoo da sade. Sob essa perspectiva, a Funasa representa hoje um conceito velho, numa estrutura arcaica. A Funasa um no-SUS dentro de si. Algo extemporneo, que no se justifica mais. uma poltica que no est inserida na poltica de promoo da sade, tampouco na de sade ambiental do MS. A VSA, construda a partir de 1998, com o Vigisus, uma novidade nas relaes entre sade e ambiente no mbito do SUS. Insere-se no conceito de vigilncia em sade, que redireciona o foco da doena para as situaes de risco ou o contexto onde se estabelece o processo sade-adoecimento, antecipando-se ao da sade aos desfechos ou agravos. A VSA busca superar a concepo biomdica, quando incorpora os riscos qumicos, fsicos, dos ambientes de trabalho, a contaminao do ar e solo ao seu campo de atuao. No entanto, como uma poltica recente das aes da VSA, a vigilncia de qualidade da gua para consumo humano a ao implementada de forma mais consistente.

5. Desafios intersetoriais da sade pblica com o novo ambiente normativo do saneamento

O saneamento, tardiamente, incorpora alguns princpios e diretrizes do SUS em sua Lei. Mas, com um paradoxo. Sem a aderncia ideolgica e poltica da principal coalizo que o sustenta (a que gravita em torno das CESB). A Reforma Sanitria e a coalizo que a implementou utilizou seus valores ideolgicos para inscrev-lo no SUS. Fez-se hegemnico com a CF e a LOS. A LNSB incorporou alguns desses princpios e diretrizes que advm da promoo da sade, mas sem instituir recursos para concretiz-los. As principais conquistas da LNSB, como princpios e diretrizes so a universalizao, integralidade, promoo da sade e o controle social.

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Estes princpios fundamentais requerem saberes e prticas que no so, hegemonicamente, os dos que o implementaro e os instrumentos que a prpria LNSB oferece so insuficientes para oper-los. O que esperar da mudana de modelo? A hiptese mais provvel que as resistncias sejam maiores, com poucas expectativas de transformaes profundas. Pensando de outra forma, ser requerido sociedade e aos tcnicos uma energia, no mobilizada anteriormente, para efetivar e LNSB. Outros aspectos que dificultam a relao intersetorial e a prpria implementao desses princpios dizem respeito s resistncias polticas e cognitivo-tecnolgicas. O SUS tem como sua base operativa o municpio. A descentralizao potencializa o controle social. Dois pilares do SUS, dois pilares da CF. O saneamento hegemonicamente implementado no nvel de gesto estadual. A tendncia, do julgamento no STF, de que haja gesto compartilhada nas regies conurbadas, proporcionando possivelmente uma arena poltica para a manuteno do poder institudo nas CESBs. E estas tm alta opacidade e impermeabilidade participao e controle social, advindas de sua cultura autoritria que est em sua gnese do Planasa (COSTA, 2003). A principal perda no embate poltico para aprovao da LNSB foi a de no se ter criado um sistema nacional de saneamento bsico. Os implementadores no compem um sistema distintamente do SUS. Sistema pressupe partes e as relaes entre as partes, que sua estrutura. Sem sistemas, portanto, sem relaes entre as partes. Assim, fundos de financiamento, articulados entre os trs nveis de gesto prejudicado. Instncias de controle social articuladas tambm. A intersetorialidade tambm fica fragilizada, pois no h correspondncia garantida entre os nveis de gesto. Nem na relao da participao da sociedade nem entre gestores. A LNSB requer uma nova postura dos gestores municipais para se implementar o Plano Municipal de Saneamento e o controle social. Um esforo poltico precisa ser induzido nesse sentido. Alm disso, a poltica de saneamento ps anos 1990 apostou mais na regulao tecno-burocrtica por agncias do que por controle social, constituindo-se em mais uma resistncia poltica mudana de modelo e, assim, intersetorialidade, dado o seu vis ideolgico de regulao e no de controle social. A LNSB e os instrumentos atuais do SUS, a despeito de tantas resistncias para que se tenha uma efetiva intersetorialidade, contam com possibilidades de cooperao que devem ser buscadas. A vigilncia em sade ambiental tambm deve monitorar e vigiar as situaes de riscos vida humana relacionadas ao saneamento ambiental, participando da formulao e da avaliao de polticas de saneamento. No mbito federal, a Funasa necessita reformular sua atuao compondo a Poltica Nacional de Promoo da Sade e, desta forma, se relacionar com o SUS de um outro lugar, o da promoo da sade. E ao SUS, cabe de fato, pautar em sua agenda um redirecionamento do modelo biomdico para o da promoo da sade.

6. Concluses e proposies
A LNSB, na medida em que no instituiu um sistema nacional apontando para um novo modelo de saneamento para o Pas, e em que ainda h indefinio sobre titularidade para os servios de gua e esgotos, e cujas principais conquistas parecem no ter muita aderncia com a principal coalizo do setor, deve enfrentar muitas resistncias para ser implementada conforme desejada por seus formuladores. Portanto, cabe aos grupos de interesse que

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defendem esse projeto poltico atuar junto aos gestores e sociedade no sentido de constiturem agenda pblica que possibilitem implement-la. O setor sade pode ser um grande aliado nesse esforo, pois parte dos valores inscritos na LNSB advm do SUS. Para tanto necessrio criar a capacidade de incluir a LNSB na agenda do SUS. A promoo da sade pode ser o elo que articule essa interface entre a sade e o saneamento. Tarefa que requerer esforo para mudanas de saberes e prticas para quebrar as resistncias a serem enfrentadas. Assumir o ponto de vista do usurio (domnio domstico), em sua realidade social e empoder-lo tcnica e politicamente, assumir o referencial para as aes da sade e do saneamento, possibilitando, assim, a intersetorialidade. Pode-se avanar muito, mas tambm muito pouco. Est tudo permitido ali, na Lei. A opo poltica. Da conscincia cidad. De uma idia de responsabilidade sanitria, ambiental e pela qualidade de vida. A responsabilidade sanitria do SUS e do saneamento deve nortear as aes de saneamento.

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11.2 O saneamento como instrumento de promoo da sade

Johnny Ferreira dos Santos

1. Introduo
A relao sade-saneamento revestida de grande complexidade e envolve, alm das variveis sanitrias, aspectos culturais, sociais e econmicos. Diversos fatores exercem influncia no quadro de sade de uma populao, o que torna difcil mensurar a extenso da contribuio das iniciativas de saneamento para a melhoria da sade. No entanto, tal complexidade no impede a comprovao da importncia e da influncia do saneamento para a sade pblica e para a melhoria da qualidade de vida das pessoas. A compreenso do significado das medidas de saneamento para a sade evoluiu de uma prtica intuitiva que predominou desde a antiguidade at meados do sculo XIX, associando a sujeira e a falta de saneamento com diversos males, destacando a teoria miasmtica, at a fundamentao cientfica ocorrida aps esse perodo, quando tiveram incio a era bacteriolgica e os estudos epidemiolgicos com suas tcnicas investigativas e mtodos cientficos (HELLER, 1997). Nas ltimas trs dcadas, principalmente a partir da Conferncia Internacional sobre Cuidados Primrios de Sade (Alma-Ata URSS, 1978) e da Primeira Conferncia Internacional sobre Promoo da Sade (Ottawa Canad, 1986), h o entendimento de que a consecuo do mais alto nvel de sade requer, alm da ao do setor sade, a atuao de muitos outros setores sociais e econmicos, e adotado o conceito de promoo da sade, o qual inclui o saneamento como um dos principais instrumentos. A partir de ento, surgem novos paradigmas e conceitos como polticas pblicas saudveis, salubridade ambiental, ambientes saudveis e cidades saudveis, os quais enfatizam sempre a necessidade de a sade estar na agenda de prioridades dos polticos e dirigentes em todos os nveis e setores das polticas pblicas (MS, 2001). Na viso da promoo da sade o tema saneamento no deve ser visto apenas como uma ao de preveno e controle de doenas, mas, acima de tudo, como instrumento de mudanas de atitudes, hbitos e comportamentos para o alcance de um estilo de vida saudvel. No Brasil, historicamente, o setor sade tem desempenhado importante papel e influncia para a ampliao e melhoria dos servios de saneamento, desde o movimento sanitarista do incio do sculo XX at a criao do Sistema nico de Sade (SUS), Constituio Federal de 1988. Por outro lado, a aprovao da Lei n 11.445/07, que trata das diretrizes nacionais para o Saneamento Bsico e que dispe sobre a poltica federal de Saneamento Bsico, incorporou alguns princpios do SUS, como a universalizao dos servios, a integralidade das aes, a participao comunitria e o controle social, o direito informao e a intersetorialidade. A Lei conta tambm com dispositivos que indicam uma grande potencialidade para a integrao das aes de sade e saneamento, a exemplo dos planos de saneamento e da utilizao de indicadores epidemiolgicos para o planejamento e avaliao das aes, representan-

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do mais uma oportunidade concreta para tornar o saneamento um efetivo instrumento de promoo da sade. No entanto, para que isso ocorra necessrio que haja mudanas nas prticas de ambos os setores, superando entraves de ordem cultural, poltico-institucional e tecnolgico.

2. Saneamento como ao de sade pblica

No Brasil, nos ltimos anos, a importncia do saneamento para a sade pblica tem sido objeto de discusso, embora, em vrias ocasies, os debates ocorram sem um respaldo tcnico e cientfico. O fato que tanto no movimento da reforma sanitria das dcadas de 1970 e 1980, que culminou na criao e implantao do SUS, como no embate poltico ocorrido durante os anos que antecederam a aprovao da nova lei de saneamento do Pas, Lei n 11.445/2007, houve o esforo de alguns militantes de ambos os setores de ampliar o debate acerca da relao saneamento-sade. Talvez a dificuldade de aprofundar a discusso se deve a diferenas culturais e institucionais existentes entre os setores. O entendimento da importncia do saneamento para a sade requer a anlise do contexto histrico e das atuais tendncias a respeito desta relao.

2.1 Aspectos histricos

A histria registra a adoo de prticas higinicas desde os povos mais antigos (egpcios, babilnicos, hindus, gregos e romanos), as quais foram sendo aperfeioadas medida em que a vida em sociedade se tornava mais complexa e ampliavam-se os riscos ambientais decorrentes das aglomeraes humanas. Vrias prticas de higiene foram, ao longo do tempo, transformadas em medidas e hbitos para posteriormente serem convertidos em regras e leis (HELLER, 1997). A partir da segunda metade do sculo XIX, as descobertas cientficas, em especial o incio da era bacteriolgica e da epidemiologia, reforaram a importncia das aes de saneamento para a sade e permitiram a explicao da relao de diversas doenas com o saneamento inadequado, fato que estimulou a ampliao dos sistemas coletivos de saneamento de vrias cidades, em especial as europias. A partir de ento, a prtica intuitiva d lugar ao embasamento cientfico e relatos histricos demonstram a reduo da morbidade e da mortalidade causada por vrias doenas, como febre tifide, clera etc., a partir da implantao dos servios de saneamento. Na evoluo da relao sade-saneamento, ocorre, a partir do final da dcada de 1970, iniciativas de classificar as doenas infecto-parasitrias em funo de seu ciclo e de suas vias de transmisso, de modo a facilitar o desenvolvimento de estratgias de controle, surgindo vrias classificaes ambientais de doenas relacionadas ao saneamento inadequado (HELLER, 1997). H muito pouco tempo, registrado um esforo no sentido de se mapear os fatores de riscos sade relacionados com as condies ambientais e com as inadequaes dos servios de saneamento, utilizando ferramentas como a vigilncia ambiental e a vigilncia epidemiolgica. Um exemplo dessa viso a nova legislao brasileira sobre a vigilncia e o controle da

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qualidade da gua para consumo humano Portaria n 518/2004, do Ministrio da Sade, que estabelece a necessidade de contnua avaliao dos sistemas de abastecimento de gua, do manancial aos domiclios, quanto s vulnerabilidades e fatores de risco sade, correlacionando tais fatores ao quadro epidemiolgico. Especialmente nos ltimos dez anos, esta relao tem sido objeto de estudos que procuram avaliar o impacto econmico para a sociedade devido aos problemas de sade relacionados com a ausncia ou inadequao do saneamento. Desde 2000, a Organizao Mundial da Sade (OMS) tem desenvolvido e intensificado trabalhos neste sentido e seus resultados indicam que a implantao de aes de saneamento traz resultados econmicos mais favorveis do que outras medidas de preveno e controle de doenas ou de recuperao da sade.

2.2 Impactos do saneamento na sade

Em pleno sculo XXI, as doenas relacionadas com o saneamento inadequado ainda exercem importncia significativa no quadro epidemiolgico da maioria dos pases, em especial naqueles considerados em desenvolvimento. A diarria, por exemplo, a doena que mais aflige a humanidade com uma estimativa de quatro bilhes de casos por ano (OPAS, 1998). Segundo dados da OMS, morrem, anualmente, em todo o mundo 2,2 milhes de pessoas de doenas diarricas, incluindo a clera, sendo que deste total 90% so crianas com idade inferior a cinco anos. A OMS estima que 88% dos casos de diarria esto relacionados, de alguma forma, a fontes de abastecimento de gua inseguras, precariedade das condies de saneamento e hbitos higinicos inadequados (OMS, 2008). A OMS afirma que medidas simples como a melhora da qualidade da gua para consumo humano por meio de seu tratamento domstico, por exemplo, a clorao no ponto de consumo, pode reduzir de 35% a 39% o nmero de casos de diarria. Por outro lado, medidas de ateno primria sade, como a implementao de terapia por reidratao oral, contriburam para a reduo da mortalidade por diarria em reas com baixa oferta dos servios de Saneamento Bsico, no entanto, h evidncia de limitada reduo da incidncia na morbidade, o que demonstra a necessidade das medidas de Saneamento Bsico (OPAS/MS, 2007). No mundo, as verminoses, tais como: tricurase, enterobase, ancilostomase, ascaridase, so responsveis por 2,0 bilhes de infeces por ano, afetando um tero da populao mundial, e suas principais causas esto diretamente relacionadas com o saneamento e hbitos higinicos inadequados (OMS, 2008). Tambm no caso brasileiro, observa-se um quadro epidemiolgico complexo, onde convivem, lado a lado e de forma intensa e heterognea, doenas infecciosas, tpicas das mazelas da urbanizao comuns no final do sculo XIX, a exemplo da clera, dengue, malria e diarrias, e doenas prprias da modernidade e de pases desenvolvidos como as cardiovasculares, neoplasias, entre outras. Segundo dados Secretaria de Vigilncia em Sade (SVS/MS), ocorreram no Brasil no perodo de 2004 a 2006, 7,8 milhes de casos de diarrias agudas, mdia de 2,6 milhes de caso/ ano, que ainda no corresponde realidade, pois o sistema de monitorizao implantado no contempla unidades de sade de 15% dos municpios. As regies Norte e Nordeste apresen-

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tam os piores indicadores de cobertura dos servios de Saneamento Bsico e respondem por 60% dos casos verificados no perodo. Aspectos como a m qualidade dos servios de limpeza pblica, precariedade no abastecimento de gua, que leva ao armazenamento inadequado da gua, ms condies de moradia e hbitos higinicos inadequados so responsveis pelas constantes epidemias de dengue que tm assolado vrios estados brasileiros. No perodo de 2002-2006 foram registrados no Pas 1,8 milho de casos da doena. Outro importante indicador de sade, relacionado com as condies ambientais, refere-se mortalidade infantil. No Brasil, dados da SVS/MS revelam que 15% dos municpios brasileiros apresentaram, mdia do trinio 2003-2005, taxas de mortalidade infantil acima de 40 por mil, e desse total 90% esto localizados nas regies Norte e Nordeste. Os estudos epidemiolgicos indicam que quanto mais alto o coeficiente de mortalidade infantil maior a influncia dos fatores ambientais no quadro de mortalidade. A precariedade da oferta dos servios de saneamento implica em custos para o setor sade e elevadas perdas econmicas para a sociedade. A avaliao econmica da inadequao do saneamento no deve ser feita somente sob a tica dos gastos prprios do setor sade como internaes, medicao e outras medidas corretivas. Numa abordagem ampliada, que norteia estudos recentes, preciso que se computem as diversas externalidades negativas geradas em outros setores. Hutton e Haeller (OMS, 2004) ao avaliar os custos e benefcios, em termos globais, de implantao de aes de saneamento para o alcance das Metas do Milnio, concluram que a relao entre os investimentos necessrios em saneamento para alcanar as metas propostas, em termos mundiais, e os benefcios econmicos gerados para a sociedade em termos da reduo de custos diretos na sade e na reduo das deseconomias associadas ao precrio quadro de sade, como a perda de produtividade no trabalho, perda de lazer, dias de escola perdidos, dias de vida perdidos etc., variaram, nos pases em desenvolvimento, na relao de, no mnimo, US$ 1,0 para US$ 5,0 at, no mximo, US$ 1,0 para US$ 25,00, dependendo da rea geogrfica. Somente a reduo pela metade do dficit de abastecimento de gua nos pases em desenvolvimento e nos pases da Eursia implicaria uma relao benefcio/custo de US$ 9,0 (OMS, 2004). No Brasil, Seroa da Motta e Cardoso de Mendona (IPEA, 2005) ao compararem os custos de iniciativas de sade e saneamento para a reduo da mortalidade entre 0 e 4 anos por doenas relacionadas ao saneamento inadequado concluram que as aes de saneamento apresentam custos 15% superiores s aes exclusivas do setor sade. No entanto, consideraram que as aes de saneamento so mais justificadas economicamente por evitar os riscos e transtornos das doenas, alm de gerar externalidades positivas ao meio ambiente. Diante de estudos desta natureza, h, atualmente, uma tendncia de reverter a opinio de vrios especialistas da dcada de 1970 que consideravam as aes de saneamento com custo muito superior a outras medidas de ateno primria sade, no estimulando a priorizao de tais aes.

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3. O setor sade e o saneamento

No Brasil, a influncia do setor sade sobre a formulao e a implementao de planos, programas e projetos de saneamento pode ser observada desde as primeiras dcadas do sculo XX. Naquele perodo, o movimento sanitarista composto por mdicos e engenheiros atuou junto sociedade e ao Poder Pblico, pressionando pela ampliao da oferta dos servios de saneamento, fato que levou o Estado a retomar os servios existentes at ento operados por empresas estrangeiras, na sua grande maioria. O argumento era a essencialidade desses servios para a sade pblica, a necessidade de ampliar a oferta e que a prestao deveria ser de responsabilidade do Estado (CASTRO, 2002). Outro importante fato histrico foi a criao, em 1942, do Servio Especial de Sade Pblica (SESP), rgo vinculado ao Ministrio da Sade, que tinha o objetivo de implantar aes integradas de sade e saneamento no vale do Rio Doce e na regio amaznica. Buscava-se com isso o controle das situaes ambientais adversas por ocasio da implantao de empreendimentos estratgicos, no caso a explorao do minrio de ferro e da borracha, e o suporte das estruturas de sade. O SESP tornou-se uma referncia, sendo ampliado para todo o Pas, principalmente, aps sua transformao na Fundao SESP, ocorrida em 1960. O modelo de saneamento da Fundao SESP foi caracterizado pelo desenvolvimento de uma proposta de gesto descentralizada dos servios, com o fortalecimento do poder local mediante a criao e a estruturao de autarquias e oficinas municipais de saneamento. Eram estruturas, extremamente inovadoras, que planejavam e executavam aes de saneamento com base em informaes e indicadores epidemiolgicos, articuladas com os servios das unidades de sade existentes, alm de envolver a comunidade na implementao, operao e manuteno dos servios. Tal modelo demonstrou a viabilidade da integrao das aes de sade e saneamento no plano conceitual e operacional. Em perodo mais recente, o SUS, oriundo do movimento da reforma sanitria das dcadas de 1970 e 1980 e criado pela Constituio Federal de 1988, incorporou no plano legal e terico a priorizao das aes preventivas de sade e atribuiu ao setor sade um importante papel na formulao e implementao de aes de saneamento. No conjunto de dispositivos legais previstos no SUS relacionados com o saneamento, destacam-se: a participao das diversas instncias do sistema no processo de formulao da poltica e da execuo de aes de saneamento; a incorporao do conceito de promoo da sade, reconhecendo a intersetorialidade que envolve fatores como a alimentao, a moradia, o Saneamento Bsico, o meio ambiente, o trabalho, a renda, a educao, o transporte, o lazer e o acesso aos bens e servios essenciais; a integrao como princpio norteador das aes de sade, saneamento e meio ambiente, e a epidemiologia no estabelecimento de prioridades, alocao de recursos e orientao programtica; A novidade mais recente no mbito do setor sade e sua interface com o saneamento foi a criao do Subsistema Nacional de Vigilncia em Sade Ambiental (SNVSA), vinculado ao Sistema Nacional de Vigilncia em Sade, o qual tem como objetivo conhecer, detectar ou

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prevenir qualquer mudana nos fatores determinantes e condicionantes do meio ambiente que interferem na sade humana, visando disseminar medidas de promoo da sade ambiental. No entanto, os avanos so ainda lentos em funo de obstculos culturais, polticos e institucionais, comuns construo de uma abordagem multisetorial e multidisciplinar, processo que se aplica sade ambiental.

4. A Lei n 11.445/07 e as perspectivas da integrao das aes de sade e saneamento

A aprovao da Lei n 11.445/07 supriu uma importante lacuna, em termos de polticas pblicas, que durou duas dcadas. extremamente positivo o fato de a nova legislao do setor incorporar alguns princpios do SUS, como o controle social, o fortalecimento do papel dos municpios, a intersetorialidade, o que oportuniza a integrao das aes de sade e saneamento. A adoo do conceito de Saneamento Bsico, englobando os servios de abastecimento de gua potvel, esgotamento sanitrio, limpeza urbana e manejo de resduos slidos urbanos e drenagem e manejo de guas pluviais urbanas, e a previso da integrao destes servios, parte do pressuposto de que no basta trabalhar isoladamente cada componente. Desta forma tenta corrigir as distores do antigo modelo, centrado na oferta de gua e esgoto, que priorizou o abastecimento de gua. Para a sade pblica, somente com a integralidade dos servios, os quais apresentam grande inter-relao, que se pode alcanar um quadro de salubridade ambiental adequado. Do ponto de vista da integrao das aes de sade e saneamento, um dos aspectos mais importantes da nova legislao do saneamento foi o fortalecimento das competncias dos titulares dos servios, no caso os municpios, os quais devero, dentre outras iniciativas, formular sua poltica de saneamento, elaborar os respectivos planos municipais de saneamento, instituir um sistema de regulao e adotar parmetros mnimos para o atendimento essencial sade pblica. No modelo de saneamento, at ento existente no Pas, havia um desequilbrio de poder em favor dos prestadores de servios, que, via de regra, no estavam submetidos a um sistema de planejamento, regulao e controle social sendo que, por outro lado, os titulares dos servios se eximiam de suas responsabilidades. O poder local, ao implementar os dispositivos de planejamento e outros instrumentos nas condies definidas na Lei 11.445/2007, dever obrigatoriamente promover a integrao entre os servios de saneamento e, ao mesmo tempo, articular as aes com outras polticas pblicas, incluindo a de sade. Tal fato da maior relevncia, independentemente da natureza dos prestadores dos servios: pblicos ou privados, estaduais ou municipais, pois todos devero estar vinculados poltica, planos e projetos estabelecidos. O fortalecimento do poder local, setor pblico e sociedade civil organizada, encontra similaridade nas diretrizes do SUS, e abre a possibilidade de uma maior participao da sociedade na definio de prioridades e cria as condies polticas e institucionais para a articulao das aes entre ambos os setores. Os setores mais resistentes s mudanas podero invocar a baixa capacidade institucional de alguns municpios como fator impeditivo para que os mesmos exeram, enquanto titular dos servios, suas atribuies e competncias nas condies estabelecidas no novo marco

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legal. No entanto, a Lei n 11.445/2007, ao articular diversos dispositivos com a Lei n 11.107/2005, Lei de Consrcios Pblicos, cria as condies para suprir tal deficincia, possibilitando, quando conveniente, uma atuao conjunta dos municpios, por intermdio dos instrumentos de gesto associada de servios pblicos, podendo ainda haver a participao do Estado, e desejvel que a mesma ocorra. Portanto, o argumento de uma possvel fragilidade institucional dos municpios no poder ser usado em favor da manuteno do status quo do saneamento. Os Consrcios Pblicos tambm so uma oportunidade para a integrao das aes de sade e saneamento. O setor sade foi um dos que mais se mobilizou em favor de uma lei sobre consrcios, havendo vrias experincias de Consrcios de Sade no Pas, antes mesmo desta nova legislao.

4.2 Mecanismos para a integrao entre sade e saneamento

A integrao das aes de sade e saneamento, com uma viso de promoo da sade, requer um esforo conjunto dos trs nveis de governo e h a necessidade de superao de prticas tradicionais de ambos os setores, o que requer tempo e amadurecimento poltico, a exemplo do ocorrido com o prprio SUS. A seguir esto apresentadas algumas propostas de mecanismos que podem contribuir para promover a integrao de tais aes nos trs nveis de governo.

4.2.1 Nvel federal

adoo, por todos os rgos financiadores de aes de saneamento, de critrios epidemiolgicos e de fatores de risco ambientais para a elegibilidade e priorizao de investimentos. A Funasa/MS j adota, desde 2000, critrios epidemiolgicos para a priorizao de investimentos em saneamento; incorporao nos Planos Nacional e Regionais de Saneamento das prioridades estabelecidas pelo setor sade, em especial a priorizao do atendimento de reas de relevante interesse epidemiolgico, grupos sociais minoritrios e de outras aes com interface com o Plano Nacional de Sade; articulao entre o Sistema Nacional de Informao em Saneamento Bsico Sinisa com o Sistema Nacional de Informaes em Vigilncia Ambiental (SNVA) e de Vigilncia Epidemiologia, correlacionando a oferta dos servios de saneamento com os indicadores de sade e fatores de riscos ambientais identificados pelo setor sade; apreciao, pela Comisso Intersetorial de Saneamento e Meio Ambiente (Cisama) do Conselho Nacional de Sade (CNS), do Plano Nacional de Saneamento Bsico e das Propostas dos Planos Plurianuais de Investimento (PPA) e Plano Anual de Investimento em Saneamento; instituio de sistema de avaliao dos impactos das aes de saneamento do governo federal com base em indicadores ambientais e epidemiolgicos, avaliando a eficcia e efetividade dos programas e aes em termos de melhoria dos indicadores ambientais, epidemiolgicos e de qualidade de vida. Neste aspecto, o ponto de partida pode ser a metodologia Avaliao de Impacto na Sade das Aes de Saneamento desenvolvida, em 2004, pela OPAS/OMS e o Ministrio da Sade;

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4.2.2 Nvel estadual

estruturao de ncleo de saneamento junto s Secretarias Estaduais de Sade, articulado com as reas de vigilncia sanitria, ambiental e epidemiolgica, para participar do planejamento, acompanhamento e avaliao das aes de saneamento implementadas no mbito do territrio estadual; criao de cmaras tcnicas de saneamento nos Conselhos Estaduais de Sade; estmulo adoo de solues consorciadas de sade e saneamento, compatibilizando, no planejamento regional, as aes de sade, saneamento e a gesto de recursos hdricos;

4.2.3 Nvel local

utilizao dos conselhos municipais de sade como rgos colegiados do saneamento, possibilidade prevista na Lei n 11.445/2007. Tal iniciativa mais sensata, principalmente, nos municpios de pequeno porte, j obrigados a instituir vrios conselhos de polticas setoriais. Recomenda-se, ainda, a criao de cmara tcnica de saneamento no mbito dos conselhos municipais de sade; estruturao no mbito das secretarias municipais de sade de programas de saneamento domiciliar e aes de educao em sade articuladas e articul-los com os sistemas pblicos e coletivos; articulao das aes de vigilncia da qualidade da gua para consumo humano implementadas pelas secretarias municipais e estaduais de sade com as aes desenvolvidas pelas entidades reguladoras dos servios de saneamento, incluindo os sistemas de informaes; envolvimento das estruturas municipais de sade no processo de elaborao do Plano Municipal de Saneamento e na avaliao da prestao dos servios de saneamento. s estruturas e aos servios municipais de saneamento caber: planejar as intervenes com base em indicadores e informaes epidemiolgicas fornecidas pelas unidades de sade locais e pelos sistemas de vigilncia epidemiolgica e ambiental e articular as aes com os programas de sade locais, em especial, os voltados para o controle de vetores, o Programa de Sade da Famlia (PSF) e o Programa de Agentes Comunitrios de Sade (PACS); levantar e mapear, em articulao com os rgos locais de sade, os principais fatores de risco sade relacionados com as condies ambientais, fragilidades e deficincias dos sistemas de saneamento existentes, propondo e priorizando intervenes para correo ou a minimizao dos riscos; fortalecer os mecanismos de participao da comunidade no processo de planejamento, acompanhamento e avaliao das aes.

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5. Concluses
H, no Pas, um arcabouo legal e constitucional que conta com dispositivos voltados para a formulao e implementao de aes de saneamento com um enfoque de promoo da sade. Tanto a Lei n 8.080/1990, Lei Orgnica da Sade, como a Lei n 11.445/2007 adotam uma abordagem multisetorial em relao aos temas sade e saneamento. No entanto, existe a necessidade de construo e aperfeioamento de mecanismos institucionais, principalmente no setor saneamento, que possam garantir a efetiva integrao entre os dois setores e com outras polticas pblicas, principalmente no plano operacional. Todos os nveis de governo devam ser mobilizados, contudo, o poder local protagonista e assume um carter estratgico neste processo. Os dados de sade do Pas mostram que apesar dos avanos na cobertura dos servios de saneamento, ocorridos principalmente nas ltimas quatro dcadas, a precariedade da infraestrutura sanitria brasileira ainda revela alta incidncia e prevalncia de doenas relacionadas com o saneamento inadequado. A universalizao do saneamento no Brasil constitui forte desafio para governo e sociedade no campo das polticas pblicas. O conceito amplo de sade, entendido como o completo bem-estar fsico, mental e social, no restringe o problema sanitrio ao mbito das doenas. Hoje, alm de prevenir doenas considera-se importante atuar sobre os fatores determinantes da sade. Os novos paradigmas reputam como pr-requisitos para a sade, dentre outros: habitao, educao, alimentao, meio ambiente saudvel, o Saneamento Bsico, a justia social e a eqidade (Ottawa, 1986). O saneamento, segundo o enfoque da promoo da sade, deve ser compreendido e executado como uma interveno multidimensional, como um espao dinmico que conecta as dimenses social, econmica, poltica e cultural. A atual legislao, de certa forma, cria as condies para essa nova abordagem. Esto presentes aspectos como a preocupao com os usurios de baixa renda, a garantia das funes essenciais sade pblica e a universalizao dos servios, representando um avano em relao ao antigo modelo de saneamento, no qual prevalecia o enfoque econmico na prestao dos servios. No Brasil, a condio econmica ainda importante condicionante para o acesso aos servios de saneamento. Somente 67,4 % dos domiclios com renda at dois salrios mnimos tm acesso gua por rede de distribuio em contraposio ao acesso dos 92,6% com renda acima de dez salrios mnimos (IBGE, 2000). A obrigatoriedade dos planos de saneamento, previstos na Lei n 11.445/2007, cria as condies para recuperar a capacidade de planejamento do setor, estabelecendo prioridades, incorporando demandas sociais e se constitui no principal instrumento para a integrao do saneamento com as demais polticas pblicas, em especial a de sade. O governo federal, na condio de principal gestor das fontes de financiamento para o setor, dever estabelecer mecanismos de induo implementao dos dispositivos da atual legislao, especialmente no tocante poltica federal de saneamento bsico. De maneira gradual, desejado que se atrele os investimentos ao atendimento por parte dos estados e municpios s diretrizes nacionais, com especial ateno elaborao dos planos municipais e estruturao da regulao dos servios.

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6. Referncias
BRASIL. Lei n 8.080, de 19.09.1990, que dispe sobre as condies para a promoo, proteo e recuperao da sade, a organizao e o funcionamento dos servios correspondentes e d outras providncias. Braslia: Congresso Nacional, 1990. BRASIL. Lei n 8.142, de 18.12.1990, que dispe sobre a participao da comunidade na gesto do sistema nico de sade (SUS) e sobre as transferncias intergovernamentais de recursos financeiros na rea da sade e d outras providncias. Braslia: Congresso Nacional, 1990. BRASIL. Lei n 11.107, de 06.04.2005, que dispe sobre normas gerais de contratao de consrcios pblicos e d outras providncias. Braslia: Congesso Nacional, 2005. BRASIL. Lei n 11.445, de 05.01.2007, que estabelece diretrizes nacionais para o saneamento bsico. Braslia: Congresso Nacional, 2007. BRASIL. FUNDAO NACIONAL DE SADE. Atuao do setor sade em saneamento. Braslia, 2002. BRASIL. MINISTRIO DA SADE. Projeto promoo da sade. Braslia, 2001, 112 p. BRASIL. MINISTRIO DA SADE, ORGANIZAO PAN-AMERICANA DE SADE. Avaliao de impacto na sade das aes de saneamento: marco conceitual e estratgia metodolgica. Braslia, 2004, 116 p. CASTRO, J. E. Argumentos utilizados en los programas actuales que promueven una maior participacin privada en los servios de agua y saneamiento. Oxford: Universidad de Oxford, 2002. HUTTON, G.; HAELLER L. Evaluation of the costs and benefits of water and sanitation improvements at the global level. Word Health Organization. Geneva. 2004. HELLER, L. Saneamento e Sade. OPAS/OMS, Braslia: 1997, 97p. MOTTA, R. S.; MENDONA, M. J. C. Sade e saneamento no Brasil. IPEA. Rio de Janeiro, 2005. WORLD HEALTH ORGANIZATION. SAFER WATER, BETTER HEALTH: Costs, benefits and sustainabiliy of interventions to protect and promote health. Geneva: 2008.

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12. GESTO INTEGRADA DE RECURSOS HDRICOS

Recursos hdricos e saneamento: integrar para avanar na gesto e implementao das polticas

Joo Bosco Senra Engenheiro civil e sanitarista. Funcionrio de carreira da Companhia de Saneamento de Minas Gerais (COPASA-MG) e lecionou no Curso de Ps-Graduao em Meio Ambiente da Escola de Engenharia da UFMG. Presidente da Fundao Zoobotnica de Belo Horizonte (2001-2002); diretor-geral do Instituto Mineiro de Gesto das guas (IGAM) (1999-2000); secretrio municipal de Meio Ambiente de Belo Horizonte (1993-1996) e vereador por dois mandatos (1989-92 e 1993-96) em Belo Horizonte. Secretrio de Recursos Hdricos do Ministrio do Meio Ambiente (2003-2007), co-presidente da Rede Interamericana de Recursos Hdricos (RIRH), ponto focal da Conveno das Naes Unidas de Combate DesertificaoUNCCD e comissrio geral do Brasil na ExpoZaragoza 2008. Atualmente, diretor do Departamento de Recursos Hdricos da Secretaria de Recursos Hdricos e Ambiente Urbano do Ministrio do Meio Ambiente Lara Regitz Montenegro Gegrafa pela Universidade de So Paulo. Assessora de imprensa da Secretaria Executiva do Frum Nacional Lixo e Cidadania (2003) e reprter da revista Saneamento Ambiental (2004-2005). Assessora do secretrio de Recursos Hdricos do Ministrio do Meio Ambiente (2006-2007). Atualmente trabalha na rea de educao ambiental e mobilizao social em recursos hdricos e saneamento na mesma instituio RESUMO: A discusso acerca da gesto dos recursos hdricos no Pas deu grandes passos
nos ltimos 11 anos. A aprovao da Lei das guas (Lei 9.433) em 1997, o estabelecimento do Conselho Nacional de Recursos Hdricos (CNRH) em 1998 e o fortalecimento desta e das demais instncias do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos (SINGREH) so conquistas histricas, que se consolidam a cada dia. Paralelamente, o setor de saneamento viveu nesse perodo momentos de grande retrocesso e, mais recentemente, de importantssimos avanos. Pensar a integrao de polticas para o aperfeioamento da gesto, a partir deste novo marco normativo, oportuniza conceber um outro paradigma que

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GESTO INTEGRADA DE RECURSOS HDRICOS

aponta para um dilogo construtivo e permanente entre os dois setores. A proposta deste artigo propiciar uma reflexo inicial sobre os desafios, as possibilidades e estratgias para lidar com este panorama no sentido de avanar rumo integrao das polticas de recursos hdricos e saneamento. Palavras-chave: recursos hdricos; saneamento; integrao; legislao; sistemas; experincias; universalizao.

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12.1 Recursos hdricos e saneamento: integrar para avanar na gesto e implementao das polticas
Joo Bosco Senra Lara Regitz Montenegro

1. Conceitos e instrumentos para a gesto integrada

Como ponto de partida para a discusso, importante esclarecer ao que remetem exatamente os termos recursos hdricos e saneamento bsico, considerando-se a freqente confuso que gira em torno de suas definies. Em diversas lnguas estrangeiras, o termo saneamento diz respeito especificamente aos servios de esgotamento sanitrio, e, por isso, em geral, so usadas as expresses water and sanitation, agua y saneamiento, leau et lassainissement, entre outras. Em nosso caso, isto , no Brasil, temos uma definio clara do que abarca o termo Saneamento Bsico na Lei 11.445/2007, inciso I do Artigo 3o (BRASIL, 2007). Nesta definio, o conceito de saneamento bsico abarca os servios de abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, limpeza urbana e manejo de resduos slidos, drenagem e manejo das guas pluviais urbanas. Dessa forma, tem-se que a gua a que se refere este conceito de saneamento1 aquela tratada para abastecimento pblico. J o termo recursos hdricos remete ao que se denomina gua bruta, isto , a gua em seu estado natural, fundamental para o equilbrio dos ecossistemas, e que serve tambm de insumo agricultura, gerao de energia hidreltrica, navegao, atividade industrial, ao turismo, ao lazer, pesca e, obviamente, aos servios de saneamento. Este ltimo tem ainda destaque no mbito da Lei 9.433/1997, a qual garante a priorizao para abastecimento humano e dessedentao animal em casos de escassez hdrica. Nestes termos, o saneamento considerado como um dos setores usurios dos recursos hdricos, assim como as demais atividades econmicas citadas anteriormente. Atua sobre os recursos hdricos ora como demanda, ora como impacto (BRASIL, 2006). No mbito da demanda, a gua apresenta-se como insumo bsico para o desempenho das atividades que integram os servios de abastecimento pblico, a gesto dos sistemas de esgotamento sanitrio, os servios de limpeza pblica, a drenagem e o manejo das guas pluviais urbanas, destacando-se que sua fonte pode ser superficial ou subterrnea. J os impactos podem se dar tanto no aspecto da qualidade quanto no de quantidade. O lanamento de efluentes domsticos o principal fator de degradao qualitativa dos cursos dgua, j que na maioria dos casos a elevada carga orgnica superior capacidade de assimilao ante a vazo disponvel. Outro importante fator de contaminao dos cursos dgua

1 Atualmente, o termo saneamento ambiental, que j d nome Secretaria Nacional responsvel por tal temtica no mbito do governo federal, vem se consolidando a partir de uma nova viso que considera a necessidade de se tratar de forma articulada o saneamento bsico aos diversos aspectos relacionados salubridade ambiental: o controle da poluio do ar, das guas, do solo, visual, sonora, o controle de vetores de doenas, o reuso das guas de chuva etc.

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so os sistemas de drenagem que carreiam para dentro dos rios sem qualquer tipo de tratamento gua das chuvas que lava as cidades e leva consigo todos os detritos produzidos no meio urbano. A situao agravada quando h um elevado nmero de ligaes clandestinas de esgoto nas galerias de guas pluviais, fato recorrente nas reas urbanas, que dificulta o processo de recuperao da qualidade da gua. Alm disso, os sistemas de macrodrenagem, da forma como geralmente so planejados, acabam ampliando os problemas de eroso das margens dos cursos dgua , provocando assoreamento e enchentes, j que na maioria das vezes esto baseados em solues pontuais, transferindo os impactos para jusante. Outro fator de grande relevncia para a degradao da qualidade das guas tanto superficiais quanto subterrneas a disposio inadequada de resduos slidos. Mais de 60% dos municpios brasileiros ainda dispem seus resduos em lixes, o que invariavelmente leva contaminao por chorume de lenis freticos, reas de recargas de aqferos e de cursos dgua superficiais. Tais problemas de ordem qualitativa levam a outro de ordem quantitativa: em muitas cidades, a elevada demanda para abastecimento, situao agravada pelos altos ndices de perdas e desperdcio em geral, se confronta com uma baixa disponibilidade hdrica que frequentemente decorre da degradao dos mananciais onde feita a captao, em funo da baixa cobertura dos servios de esgotamento sanitrio, configurando um ciclo perverso, onde as classes menos favorecidas so as mais atingidas. Estas circunstncias conduzem a um aumento no custo do servio de abastecimento de gua, j que determinam a necessidade de se captar gua em pontos mais distantes e/ou processos de tratamento mais avanados. Tambm no mbito dos problemas de carter quantitativo, a efetiva mediao dos conflitos em torno do uso da gua fundamental para garantir a disponibilidade para seu uso prioritrio, o abastecimento humano. comum nas instncias colegiadas do sistema de recursos hdricos o embate entre prestadores de servios de saneamento e outros usurios da gua em torno dos volumes das outorgas em funo das demandas jusante. Tal reflexo nos traz ao plano da prtica, em que a ntima relao entre saneamento e recursos hdricos mediada, principalmente, por dois instrumentos de planejamento e gesto: o enquadramento e a outorga de direito de uso dos recursos hdricos. Nos estados onde a implementao do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos (SINGREH) est mais avanada, a efetivao dos demais instrumentos da Lei 9.433/1997 os planos de recursos hdricos, a cobrana pelo uso da gua e os sistemas de informao tem contribudo substancialmente para a melhoria das condies de gesto dos servios de saneamento, assunto tratado mais adiante.

2. Integrao de polticas para universalizao dos benefcios

A promulgao da Lei 11.445/2007 propicia um momento indito extremamente positivo para a integrao das polticas de recursos hdricos e saneamento. A partir de uma viso sistmica, do ponto de vista do ciclo da gua, com a adoo da bacia hidrogrfica como unidade de referncia para o planejamento, que ganha relevncia na mesma intensidade

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da importncia atribuda ao controle social, a nova lei traz uma concepo de saneamento abrangente abarcando todas as etapas da prestao dos servios e introduz princpios e diretrizes que dialogam com aqueles previstos na Lei das guas. A princpio, o desafio parece estar alm de nossa capacidade de superao. Afinal, temos aqui dois setores que, historicamente, pouco dialogaram em termos de planejamento e que tm referncias normativas bastante diferenciadas. H, ainda, a questo das escalas diferentes de atuao (bacia hidrogrfica e municpio) e tambm instncias de planejamento e gesto totalmente diversas, que remetem aos aspectos de dominialidade das guas (Unio e estados), titularidade dos servios de saneamento e ordenamento do uso do solo urbano (atribuies do municpio). Alm disso, ou talvez sintetizando a problemtica como um todo, est o desafio de se articular um sistema em consolidao, ainda recente e com muitas vulnerabilidades e dificuldades prprias de implementao, como o caso do SINGREH, com o setor de saneamento, que com a Lei 11.445/2007 ganhou uma poltica federal (e no nacional!) e diretrizes nacionais para a prestao dos servios, mas ficou carente de um sistema e de um fundo permanente para o financiamento das aes em gua, esgotos, resduos slidos e drenagem urbana. Da constatao das dificuldades, vem a reflexo acerca das possibilidades. Os problemas enfrentados pela sociedade no tocante a enchentes nas cidades, epidemias de doenas de veiculao hdrica, poluio de mananciais de abastecimento pblico, balneabilidade imprpria nas praias, entre muitos outros, no so problemas isolados, mas tm, sim, mltiplas causas e demandam solues intersetoriais que atendam a todas as suas perspectivas. Um ponto de partida para se pensar uma nova forma de gesto integrada exatamente o dilogo entre as instncias setoriais de planejamento. A Lei 11.445/2007 traz um significativo avano neste sentido ao determinar que o planejamento das aes em saneamento deve ter como referncia a bacia hidrogrfica. Tal dispositivo obriga os planejadores a avaliarem os impactos de suas aes (ou da falta delas) para alm dos limites territoriais do municpio, incorporando uma perspectiva mais ampla acerca do espao e de seus contedos, sob a tica da regio. Neste sentido, a lei determina, ainda, no pargrafo 3 do inciso V do artigo 19, que os planos de saneamento bsico devero ser compatveis com os planos das bacias hidrogrficas em que estiverem inseridos. Dessa forma, o envolvimento dos comits de bacias hidrogrficas no processo de elaborao dos planos municipais de saneamento pode trazer uma colaborao mpar para um melhor desenho das estratgias, em funo de seu conhecimento acerca da realidade regional. Por outro lado, surge boa oportunidade para aproximar o municpio da poltica de recursos hdricos, agregando, no mbito dos comits, sua experincia na esfera local. A perspectiva da bacia hidrogrfica tambm pode ser um importante referencial para a formao de consrcios pblicos voltados prestao dos servios de saneamento. A articulao entre Unio, estados e municpios com foco no planejamento e na gesto dos servios de saneamento sob a tica regional, visando ganhos de escala e escopo e a adequao das intervenes s caractersticas fsicas do territrio, pode se tornar uma poderosa estratgia para o alcance das metas de universalizao da cobertura dos servios. A Lei 11.107/2005 introduz aos entes federados a alternativa da gesto associada, mediante formao de consrcios pblicos ou de convnios de cooperao, criando um novo panorama que fortalece o pacto federativo.

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Ainda sob a tica do planejamento integrado, outro aspecto de fundamental importncia de que os planos de recursos hdricos (nacional, estaduais e de bacias) se articulem intimamente com os planos de saneamento, mas tambm, no s com esses, mas ainda com os planos diretores municipais, com o zoneamento ecolgico-econmico e demais instrumentos de planejamento que tenham interface setorial, aproximando em um dilogo permanente os rgos gestores das polticas de meio ambiente, recursos hdricos, saneamento e desenvolvimento urbano. Os desafios enfrentados, hoje, no mbito do saneamento e dos recursos hdricos no so isolados nem do ponto de vista de suas causas e conseqncias, nem do ponto de vista de seu lcus de ocorrncia. Demandam, portanto, respostas intersetoriais e que dem conta de suas mltiplas escalas de repercusso.

3. Experincias positivas em andamento

Apesar deste histrico de atuao desarticulada, h algumas experincias muito bem sucedidas de interveno a partir de uma viso integrada da gesto de recursos hdricos e dos servios de saneamento. Um instrumento ainda pouco implementado, mas que vem se mostrando bastante eficaz para a reduo da poluio nos corpos hdricos, a cobrana pelo uso da gua que j est sendo aplicada em algumas bacias hidrogrficas. Os comits pioneiros na aplicao da cobrana, por intermdio de suas agncias de bacia, foram os do rio Paraba do Sul (CEIVAP), a partir de maro de 2003, e dos rios Piracicaba, Capivari e Jundia (Comit PCJ), em janeiro de 2006. No caso do Paraba do Sul, entre 2003 e 2007 foram aplicados mais de R$ 22 milhes com recursos da cobrana em aes de saneamento, principalmente na rea de esgotamento sanitrio, em obras como construo de estaes de tratamento, elevatrias, redes de coleta etc. Este valor equivale a cerca de 75% do total arrecadado na bacia no perodo, demonstrando a prioridade do tema na avaliao do comit. No mbito do PCJ a constatao a mesma: os investimentos em saneamento com recursos da cobrana entre 2006 e 2007 somaram R$ 18,1 milhes, o que significa algo em torno de 80% dos R$ 22,2 milhes arrecadados. Outra iniciativa em andamento bastante positiva o Programa de Despoluio de Bacias Hidrogrficas Prodes, criado em 2001 pela Agncia Nacional de guas (ANA) e incorporado ao Plano Nacional de Recursos Hdricos (PNRH), que paga aos prestadores de servios de saneamento pelo volume de esgoto tratado. Segundo as regras do programa, o governo federal remunera o prestador aps a entrada em operao dos empreendimentos contratados com valores diferenciados, de acordo com a carga orgnica removida no processo de tratamento do esgoto. Isto , paga pelos resultados obtidos desembolsando os aportes financeiros em parcelas ante o cumprimento das metas de contrato, ao invs de financiar a obra o que garante uma excelente alocao dos recursos. Alm deste importante avano na forma do repasse de verbas, o Prodes tem outra caracterstica fundamental voltada ao fortalecimento do SINGREH: para que o prestador dos servios de saneamento possa concorrer aos recursos do Programa, o comit da bacia

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hidrogrfica na qual ele est situado (ou, no caso da inexistncia do mesmo, o Conselho Estadual de Recursos Hdricos) deve aprovar sua solicitao antes desta ser encaminhada ANA. Vincula, desta forma, de maneira efetiva, os municpios aos comits de bacia, j que esses tm interesse no planejamento e na implementao das intervenes em saneamento que iro afet-los. No mbito do PNRH , o foco na articulao de polticas tambm est explcito no Subprograma VI.4 Intervenes integradas de saneamento ambiental e gesto de recursos hdricos no meio urbano, voltado a apoiar a estruturao e execuo de programas e projetos integrados, em parceria com estados, municpios e ministrios correlatos, que contemplem: intervenes estruturais (tratamento de esgotos sanitrios, drenagem, disposio de resduos slidos, (re)urbanizao de ocupaes desconformes, reassentamento de populaes, proteo de mananciais e outras); e aes institucionais para a instalao de sistemas de gesto de recursos hdricos em bacias urbanas (MMA, 2008).

4. Oportunidades e desafios
Diante das dificuldades, possibilidades e aes j em andamento apontadas, cabe agora refletir sobre como viabilizar e garantir que as estratgias propostas sejam colocadas em prtica de maneira efetiva e duradoura. Para tanto, o ponto chave o controle social. Apesar de, no processo de discusso da Lei 11.445/2007 no Congresso Nacional, a proposta inicial do governo federal de criao de conselhos deliberativos de saneamento ter sido derrotada, permaneceu no texto da lei a determinao, ainda que frgil, de que o controle social dos servios pblicos de saneamento bsico poder incluir a participao de rgos colegiados de carter consultivo, estaduais, do Distrito Federal e municipais. A partir deste dispositivo da lei, abre-se a possibilidade de criao e fortalecimento de espaos de participao e controle social, nos quais os cidados tm o direito garantido de acesso informao e de discusso acerca da conduo da gesto dos servios e das intervenes prioritrias, sob sua perspectiva de usurio. No caso dos planos de saneamento, que devero ser elaborados pela Unio, estados, Distrito Federal e por todos os municpios do Pas, em prazos que provavelmente sero definidos por ocasio da regulamentao da Lei 11.445/2007, os rgos de controle social tero que ser ouvidos, sendo estratgica a mobilizao para acompanhar esta etapa do processo. Assim como na fase da definio do enquadramento dos corpos hdricos a participao dos comits fundamental, isto , no momento de se definir o rio que se quer, tambm o envolvimento dos cidados na etapa da discusso das diretrizes e prioridades de investimentos no mbito dos planos de saneamento de suma importncia. Como dito anteriormente, por sua experincia como instncias colegiadas deliberativas, o envolvimento dos comits de bacia hidrogrfica e dos conselhos de recursos hdricos no acompanhamento da elaborao e implementao dos planos municipais, regionais e estaduais de saneamento pode ser de grande valia. Tal estratgia pode gerar bons frutos tanto no mbito do fortalecimento do sistema de recursos hdricos quanto na consolidao de uma estrutura de controle social permanente no tocante ao setor de saneamento. Esta articulao deve comear, antes de

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tudo, com uma aproximao entre o Conselho das Cidades e o CNRH para tratar da temtica. Quanto articulao entre o Plano Nacional de Saneamento e o Plano Nacional de Recursos Hdricos (PNRH), um primeiro ponto possvel de dilogo diz respeito prpria metodologia de elaborao do PNRH. A experincia acumulada no seu processo de construo, com a realizao de encontros pblicos estaduais, oficinas temticas, seminrios regionais e debates no mbito do CNRH, com o envolvimento de mais de sete mil pessoas, pode subsidiar o desenho da estratgia de construo do Plano Nacional de Saneamento. Este foi um processo extremamente rico por ter agregado olhares dos diversos setores da sociedade e por ter propiciado uma intensa troca de experincias e aprendizado por todos os parceiros envolvidos. neste sentido que se realiza o exerccio pleno da cidadania e que se consolidam os princpios da governana democrtica. E tambm por este caminho que pode vir a se construir e implementar a articulao efetiva das polticas setoriais, que tm como objetivo comum a garantia do acesso gua em quantidade e qualidade toda a populao brasileira.

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Referncias
BRASIL. Ministrio do Meio Ambiente. Caderno setorial de recursos hdricos: saneamento. Braslia: MMA, Secretaria de Recursos Hdricos. Braslia: MMA, 2006. BRASIL. Ministrio do Meio Ambiente. Plano Nacional de Recursos Hdricos: Programas de articulao intersetorial, interinstitucional e intra-institucional de gesto integrada de recursos hdricos no Brasil: volume 2. Braslia: MMA, Secretaria de Recursos Hdricos e Ambiente Urbano.2008. BRASIL. Agncia Nacional de guas. Relatrio da Aplicao dos Recursos da Cobrana pelo Uso de Recursos Hdricos nas Bacias dos Rios Paraba do Sul e Piracicaba, Capivari e Jundia. Braslia, ANA, 2008. Disponvel em www.ana.gov.br. Acessado em maio de 2008: BRASIL. Ministrio do Meio Ambiente. Relatrio Geral: Seminrio Recursos hdricos no ambiente urbano: integrao de sistemas. Braslia, 2008(b). BRASIL. Lei 11.445, de 5 de janeiro de 2007. Estabelece as diretrizes nacionais para o saneamento bsico, altera as Leis...e d outras providncias. BRASIL. Lei 11.107, de 6 de abril de 2005. Dispe sobre normas gerais de contratao de consrcios pblicos e d outras providncias. BRASIL. Lei 9.433, de 8 de janeiro de 1997. Institui a Poltica Nacional de Recursos Hdricos, cria o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos (...) e d outras providncias.

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13. MEIO AMBIENTE, MERCADO DE CARBONO E MUDANAS CLIMTICAS

Emisses de todos: mudanas no saneamento pelo clima

Emlia Wanda Rutkowski Possui bacharelado e licenciatura em Cincias Biolgicas pela Universidade Federal de Minas Gerais, mestrado em limnologia pela University of Stirling e doutorado em Arquitetura e Urbanismo pela Universidade de So Paulo. Atualmente professora doutora da Universidade Estadual de Campinas. Tem experincia na rea de Engenharia Sanitria, com nfase em Saneamento Ambiental, atuando principalmente nos seguintes temas: alfabetizao ambiental, planejamento ambiental estratgico, sustentabilidade socioambiental e questo ambiental Alessandro Sanches Pereira Possui graduao em Tecnologia Sanitria pela Universidade Estadual de Campinas e mestrado em Gesto e Poltica Ambiental na Sucia pela Lund University. Atualmente cursa o programa de doutorado da Faculdade de Engenharia Civil, Arquitetura e Urbanismo da Universidade Estadual de Campinas. Tem experincia na rea ambiental, com nfase em Saneamento Ambiental, atuando principalmente nos seguintes temas: desenvolvimento sustentvel, consumo e produo sustentvel, ecologia industrial, construo sustentvel, planejamento e gesto ambiental RESUMO: O marco legal brasileiro em saneamento Lei Federal 11.445, de 5 de janeiro

de 2007 tem como um de seus princpios fundamentais a utilizao de tecnologias apropriadas e a articulao com as polticas de desenvolvimento urbano e regional voltadas para a melhoria da qualidade de vida. Nesta perspectiva, os servios de saneamento dialogam com o Protocolo de Quioto tanto no estmulo ao desenvolvimento local, proteo ambiental e sustentabilidade econmica dos servios como na inovao tecnolgica, em busca da melhoria da qualidade de vida, para as quais o Saneamento Bsico tambm um fator determinante. Palavras-chave: mudanas climticas; mecanismo de desenvolvimento limpo; saneamento ambiental.

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13. Emisses de todos: mudanas no saneamento pelo clima

Emlia Wanda Rutkowski Alessandro Sanches Pereira

1. Introduo
Os problemas ambientais no so novos, entretanto, apenas recentemente sua complexidade comeou a ser compreendida. Quanto mais so estudados, mais percebido serem sistmicos, interligados e interdependentes. Portanto, quanto mais complexos e diversificados se tornam os problemas, mais impensveis isoladamente eles se transformam. Este novo momento praticamente no tem precedentes na histria mundial. As mudanas hoje em curso esto contidas em poucas dcadas e tm um escopo global [1]. As mudanas globais vm se manifestando de diversas formas, destacando-se a mudana do clima caracterizada pelo aquecimento global, a maior freqncia e intensidade de eventos climticos extremos, alteraes nos regimes de chuvas, perturbaes nas correntes marinhas, retrao de geleiras e elevao do nvel dos oceanos. A Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre a Mudana do Clima (UNFCCC) surgiu em resposta s ameaas produzidas pelas mudanas climticas, como um tratado internacional de carter essencialmente sistmico. O objetivo da Conveno o de estabilizar a concentrao dos gases causadores de efeito estufa (GEE) na atmosfera, em nveis tais que evitem a interferncia perigosamente irreversvel do sistema climtico. Os esforos dos pases acordados na Conveno visam diminuir a magnitude desta mudana [2]. Nesse sentido, em 1997, durante a Terceira Conferncia das Partes (COP 3) da UNFCCC, realizada em Quioto, Japo, foi adotado o Protocolo de Quioto, pelo qual os pases industrializados deveriam reduzir, em mdia, 5,2% suas emisses de GEE em relao s emisses de 1990, no perodo de 2008 a 2012. O Protocolo de Quioto representa o principal avano obtido na Conveno, estabelecendo limites para a emisso de GEE dos pases industrializados listados no Anexo I do documento. Para as maiores economias em desenvolvimento, como Brasil, China e ndia, que devem, ao mesmo tempo, inserir-se na economia globalizada e superar obstculos socioambientais e econmico, o Protocolo tornou-se um dos itens prioritrios da agenda poltica [3][4]. O Protocolo estabeleceu trs mecanismos inovadores de mercado, conhecidos como Comrcio de Emisses (CE), Implementao Conjunta (IC) e Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL)1. Esses mecanismos tm por objetivo ajudar os pases industrializados a minimizar o custo para alcanar suas metas de reduo de emisses, diminuindo as emisses de GEE em pases cujo custo para o abatimento seja menor que em seus prprios territrios. Nesse contexto, o MDL cria grande expectativa no Pas pelos benefcios que poder trazer para o Brasil. Por um lado, os projetos realizados no mbito do MDL podem representar uma fonte de recursos financeiros para projetos de desenvolvimento local sustentvel; por outro, esses projetos incentivariam o intercmbio de conhecimento e a adoo de inovaes tecnolgicas [3][5].
1 O objetivo do MDL assistir o desenvolvimento sustentvel dos pases em desenvolvimento conjuntamente com o cumprimento do abatimento das emisses globais.

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No Brasil, este mecanismo foi adotado, prioritariamente, pelo setor energtico, entretanto, ele pode permitir, com inovao tecnolgica, a viabilizao econmica total ou parcial das infra-estruturas e instalaes para o saneamento ambiental. O marco legal brasileiro em saneamento2 tem como um de seus princpios fundamentais a utilizao de tecnologias apropriadas e a articulao com as polticas de desenvolvimento urbano e regional voltadas para a melhoria da qualidade de vida. Nesta perspectiva, os servios de saneamento dialogam com o MDL tanto no estmulo ao desenvolvimento local, proteo ambiental e sustentabilidade econmica dos servios como na inovao tecnolgica, em busca da melhoria da qualidade de vida, para as quais o saneamento bsico seja fator determinante3[5].

Cortar emisses e garantir saneamento para todos

Uma das muitas anlises sobre mudanas climticas leva em considerao o aumento do consumo. Apesar de diferentes modelos produzirem resultados dspares, os custos ambientais, econmicos e humanos tendem a superar em muito os custos da mitigao e adaptao s mudanas climticas. O Relatrio Stern4 sugere que, se mantidos os nveis atuais, as conseqncias negativas em longo prazo para o bem-estar humano podero atingir de 5 a 20% do Produto Interno Bruto (PIB) planetrio [9]. A lgica econmica hegemnica induz a sociedade a ter no consumo o seu padro de qualidade de vida, assim, os indivduos convertem compra e uso de mercadorias em rituais dirios de satisfao necessidades de coisas para comprar, consumir, gastar, substituir e descartar sempre em uma escala cada vez mais crescente5 [7]. Em um mundo desigual, os indivduos da Classe de Consumidores Globais6 so estimulados, principalmente em pases com economias em desenvolvimento, como o caso do Brasil7 [8], a expandir seu potencial de consumo, ampliando o descarte e, conseqentemente, a demanda por servios de saneamento.

2 Lei Federal 11.445 de 5 de janeiro de 2007. 3 LF 11.445/07, Art. 20, Inciso VI. 4 O Relatrio Stern sobre os Efeitos na Economia Mundial das Mudanas Climticas, encomendado a um economista e no a um cientista pelo governo britnico em julho/2005, projetou para um cenrio de 50 anos os custos da inexistncia de um compromisso da humanidade como um todo face as ameaas existentes. O Relatrio, publicado em 30/10/2006, descreve as mudanas climticas como uma externalidade econmica, que deve ser combatida com as foras do mercado, responsabilizando firmemente pelas aes os protagonistas mundiais da poltica externa e econmica. Nicholas Stern, ex-economista chefe do Banco Mundial, era em 2005 chefe do Departamento de Economia do Governo Britnico. Tornado Lorde Stern de Brenford em dezembro/2007, foi nomeado membro sem-partido da Casa dos Lordes. 5 Nossa economia enormemente produtiva ... exige que faamos do consumo nossa maneira de viver, que ns convertamos a compra e o uso dos bens em rituais, que procuremos no consumo tanto a satisfao espiritual como a do ego Ns necessitamos consumir, queimar, desgastar, substituir, e descartar as coisas em uma taxa sempre crescente. (Lebow, 1955). 6Essas pessoas tm renda superior a US$ 7.000 anuais em termos de paridade de poder aquisitivo (uma medida de renda ajustada ao poder aquisitivo em moeda local), ou seja, aproximadamente o nvel da linha oficial de pobreza da Europa Ocidental. A prpria classe de consumidor global varia muito em termos de riqueza, mas seus membros caracteristicamente dispem de televiso, telefones e Internet, junto cultura e idias que esses produtos transmitem. Essa classe de consumidor soma cerca de 1,7 bilho de pessoas mais de um quarto do mundo (Gardner, Assadourian & Sarin, 2004: 5). 7 O Worldwatch Institute aponta que 84% da populao (cerca de 240 milhes de pessoas) dos Estados Unidos pertencem Classe de Consumidores Globais. A China e a ndia ainda possuem uma percentagem baixa de 19% de sua populao neste grupo (aproximadamente 239 e 214 milhes, respectivamente), enquanto o Brasil possui uma populao nacional de Classe de Consumidores Globais de 57,8 milhes de pessoas (dados de 2002), que representam 33% da populao total do Pas.

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A desigualdade mundial acontece tambm na escala nacional. O relatrio brasileiro Balano de Carbono8 traz o balano de carbono na produo, transformao e uso de energia no Brasil e o contido nas emisses de gases causadores de efeito estufa (GEE) [10][11]. A correlao entre o volume de emisso de CO2 com o PIB por unidade da Federao (grfico 1) aponta as diferenas existentes no Brasil.

Grfico 1 Emisses de CO2 por Unidade da Federao, em 2005 O estado de So Paulo, por exemplo, responde por 33% do volume total de emisses do Pas e a regio Sudeste (56%) supera a somatria do restante do Pas. O Distrito Federal outro destaque, com o volume de emisses muito prximo dos volumes totais da regio Norte e dos outros estados do Centro-Oeste (grfico 2).

8 O projeto Balano de Carbono do Ministrio de Cincia e Tecnologia (MCT) foi implementado pela ONG Economia & Energia, abordando o perodo de 1970 a 2002.

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MEIO AMBIENTE, MERCADO DE CARBONO E MUDANAS CLIMTICAS

Grfico 2 Emisses de CO2 por Regio, em 2005, com destaque para o estado de So Paulo e o Distrito Federal Os mecanismos inovadores estabelecidos no Protocolo de Quioto se aplicados realidade brasileira poderiam contribuir para alterar esse quadro contrastante, contribuindo para que o Brasil criasse uma poupana prpria a ser negociada no mercado de carbono. A maioria dos projetos registrados pelo Brasil est na regio Sudeste e, particularmente, no estado de So Paulo9, e todas as Redues Certificadas de Emisses (RCEs) so vendidas para empresas de capital, majoritariamente, europeu ou japons. Vrios setores, da produo agrcola produo energtica, tm desenvolvido projetos para diminuir a emisso de GEE. Apesar do setor de servios em saneamento ter se mostrado profcuo, dos 1.189 projetos registrados pela Unep10 somente em torno de 9% esto diretamente relacionados a uma tecnologia de saneamento. Atualmente, vinte e sete pases possuem projetos em saneamento registrados e seguem a seguinte distribuio geogrfica (grfico 3).

Grfico 3 Projetos de saneamento registrados por regio geogrfica

9 Dos 394 projetos registrados no Brasil, 43% ocorrem na regio Sudeste e destes 53% em territrio paulista [UNEP Rise CDM/ JI Pipeline Analysis and Database, November 1st 2008, www.cdmpipeline.org]. 10 UNEP Rise CDM/JI Pipeline Analysis and Database, November 1st 2008, www.cdmpipeline.org

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A maioria captura gases de aterros sanitrios, alguns poucos produzem biogs, sendo os detentores do maior nmero a Amrica Latina (grfico 4) e, dentro dela, o Brasil, sendo nenhum deles na regio Centro-Oeste do Pas (grfico 5).

Grfico 4 Projetos de saneamento registrados na Amrica Latina

Grfico 5 Projetos de saneamento registrados por unidade federativa A maioria desses projetos negocia suas RCEs com empresas de capital japons e europeu, com destaque para a Gr-Bretanha e Holanda. Um exemplo diferenciado o projeto Ro Fro CDM, em Girn (rea metropolitana de Bucaramanga, Colmbia), desenhado pelo Banco Mundial para reduo de emisses de GEE por meio do tratamento de efluentes sanitrios [12]. Este caso significativo para outros pases em desenvolvimento por estar associado ao projeto de incluso social de jovens carentes, via Community Development Carbon Fund11. O Brasil investiu em programas de desenvolvimento de tecnologias inovadoras, como o Programa de Pesquisas em Saneamento Bsico Prosab, entretanto, a maioria no foi adotada em escala industrial e a sua abrangncia territorial ainda est restrita. O mesmo acontece com as aes da Rede Nacional de Capacitao e Extenso Tecnolgica em Saneamento Ambiental ReCESA, ainda em estgio piloto. Ambos os projetos permitem a consolidao

11http://www-wds.worldbank.org/servlet/WDSContentServer/WDSP/IB/2005/03/01/000012009_20050301141740/Rendered/PDF/PID0P088752.pdf [7 de novembro de 2008]

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MEIO AMBIENTE, MERCADO DE CARBONO E MUDANAS CLIMTICAS

de uma malha de interesses e realidades propcia difuso dos mecanismos do Protocolo de Quioto.

Servios pblicos de saneamento e suas interfaces com o mercado de carbono

Atualmente, as emisses de GEE relacionados diretamente com o setor de saneamento correspondem a 4% da emisso total, sendo 8 a 10% desta contribuio resultados da gesto do esgotamento sanitrio [12]. As tecnologias convencionais de tratamento de esgoto contribuem com a emisso de gases, como metano e xido nitroso. Desta forma, evitar ou capturar esses GEE so tanto uma preocupao como uma oportunidade para o atual cenrio brasileiro. A combinao entre as atuais restries ambientais e energticas aliada com a ampliao dos servios pblicos de saneamento est criando um futuro econmico mais custoso para o setor. Neste caso, necessrio buscar solues para converter dficit em abundncia e os projetos de MDL podem auxiliar neste processo de uso mais produtivo da gua e resduos. O aumento dos investimentos para o setor e o ordenamento jurdico proporcionado pelas Leis federais 11.445 e 11.107, ao estabelecer novas condies para a universalizao dos servios no Brasil, buscam consolidar um novo ciclo para o saneamento, que promova alternativas de gesto que viabilizem a auto-sustentao econmica e financeira dos servios de saneamento bsico12. Neste contexto, os projetos de MDL apresentam-se como a alternativa promotora de proteo ambiental com possibilidades de sustentao econmico-financeira, pois nem sempre permite a adoo das tecnologias reconhecidas como de baixo custo de implantao. Entretanto, estes projetos, se analisados em uma perspectiva integradora de processos de usos de recursos naturais com otimizao energtica, podem se transformar de fonte de custo e despesa em fonte de investimento, por meio da gerao de RCEs ou crditos de carbono, produo de energia limpa, re-utilizao das guas cinzas, alm da possibilidade de produo de biofertilizantes. As tecnologias de recuperao de reas degradadas e/ou sujeitas a enchentes, dentro de um programa de drenagem urbana, podem ser classificados de projetos de resgate de carbono se ao invs de privilegiar obras de arte, por exemplo, adotar processos de ampliao, alm do estabelecido pela legislao, de reas de preservao permanente por meio de florestamento e reflorestamento [15].

Perspectivas de futuro
Em setembro de 2005 instalado o Mercado Brasileiro de Redues de Emisses (MBRE), uma iniciativa conjunta da Bolsa de Mercadorias & Futuros (BM&FBovespa) e do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC), para criar as bases de um mercado ativo para crditos de carbono, que seja referncia internacional. Neste momento, esta plataforma de negociao pretende oferecer um canal seguro e de baixos custos de transao
12 LF 11.445/07, Art. 20, Incisos V, IX e X.

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para o fechamento de negcios por preos competitivos. A MBRE vem ratificar o grande potencial do Brasil para a gerao de crditos de carbono. Contudo, este continua sendo uma ferramenta desconhecida e pouco utilizada em todo o territrio nacional como incentivo local para atrair recursos e novas tecnologias, bem como gerador de trabalho e renda. Dentre os temas privilegiados para a insero de projetos, encontram-se o manejo de resduos slidos e o florestamento/reflorestamento. Temas recorrentes na gesto socioambiental das cidades e fundamentais para a implementao das diretrizes da Poltica Nacional de Saneamento Bsico. Os projetos de MDL podem tambm servir de instrumento para o desenvolvimento com empoderamento das comunidades locais ao levar em considerao a adoo de mtodos, tcnicas e processos que considerem as peculiaridades locais e regionais; transparncia das aes, baseada em sistemas de informaes e processos decisrios institucionalizados; e controle social13. Neste sentido, esta nova configurao do panorama nacional MBRE pode trazer grandes oportunidades de sustentabilidade socioambiental para os municpios. Desde que, alm de permitir a visibilidade de propostas de inteno de projetos j parcialmente estruturados para futura validao no mbito do MDL, possa estimular processos futuros em parceria com propostas como as desenvolvidas pelo Fundo de Carbono para o Desenvolvimento Comunitrio.

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MEIO AMBIENTE, MERCADO DE CARBONO E MUDANAS CLIMTICAS

Anexo I constitudo essencialmente pelos pases pertencentes, em 1992, Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico e pelas antigas repblicas socialistas da antiga Unio Sovitica. A diviso entre Partes Anexo I e Partes No-Anexo I tem como objetivo separar os pases segundo alguns critrios, sobretudo, a responsabilidade histrica pelo aumento da concentrao atmosfrica de gases causadores de efeito estufa. Aterro controlado Instalao destinada disposio de resduos slidos urbanos, na qual algumas ou diversas medidas e modalidades objetivas de controle sejam periodicamente exercidas, quer sobre o macio de resduos, quer sobre seus efluentes. Admite-se, desta forma, que o aterro controlado se caracterize por um estgio intermedirio entre o lixo e o aterro sanitrio. Aterro sanitrio Instalao de destinao final dos resduos slidos urbanos por meio de sua adequada disposio no solo, sob controle tcnico e operacional permanente, de modo a que nem os resduos, nem seus efluentes lquidos e gasosos venham a causar danos sade pblica e/ou ao meio ambiente. CE Comrcio de emisses, tambm denominado mercado de carbono, um sistema global de compra e venda de emisses de carbono pelos pases industrializados. Por esse modelo, so distribudas cotas ou permisses de emisso que podem ser comercializadas. COP Conferncia das Partes (do ingls Conference of the Parties) o rgo mximo da Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima e responsvel pela sua implementao. A COP formada pelos pases que ratificaram a Conveno e rene-se anualmente. Empoderamento um processo dinmico de desenvolvimento centrado na comunidade local e que envolve a dignidade recproca, a reflexo crtica, a participao e o cuidado dos grupos de agentes envolvidos. Pelo empoderamento, exerccio de ampliao do equilbrio de poder, agentes que carecem da possibilidade de compartilhar recursos existentes ganham maior acesso e controle sobre tais recursos. Tal controle social implica a integrao de indivduos a uma rede social de contatos interpessoais, que se estabelecem, principalmente, em torno da produo de bens pblicos em benefcio de todos, tendo a participao popular como um dos seus principais elementos. O seu objetivo central oferecer aos participantes uma viso geral dos enfoques mais comuns sobre a questo da participao em processos de desenvolvimento, da definio dos temas centrais do monitoramento e da avaliao sobre os mtodos e instrumentos necessrios para a coleta de informaes, favorecendo a construo de solues e consensos. Florestamento a converso direta induzida pelo homem de solo sem cobertura florestal por um perodo de, pelo menos, 50 anos em solo com cobertura florestal por meio de plantio, semeadura e/ou promoo de fontes naturais de semeadura. GEE Gases causadores de efeito estufa, so gases ou grupo de gases listados no Anexo A do Protocolo de Quioto, tais como dixido de carbono (CO2), metano (CH4), xido nitroso (N2O), hidrofluorcarbonos (HFCs), perfluorcarbonos (PFCs) e hexafluoreto de enxofre (SF6).

Glossrio e lista de acrnimos

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IC Implementao conjunta um sistema de compra e venda, onde qualquer pas industrializado pode adquirir de outro unidades de reduo de emisses resultantes de projetos destinados a diminuir. IPCC Painel Intergovernamental sobre mudanas climticas (do ingls Intergovernmental Panel on Climate Change) serve de suporte tcnico-cientfico para a Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima. O painel foi constitudo por cientistas de diversos pases e reas de conhecimento, e organizado em trs grupos de trabalho que atuam em trs frentes distintas, mas complementares, relacionadas mudana do clima. Lixo Local em que os resduos slidos urbanos, de todas as origens e naturezas, so simplesmente lanados, sem qualquer tipo ou modalidade de controle sobre os resduos e/ ou sobre seus efluentes. MDL Mecanismos de desenvolvimento limpo um dos trs mecanismos de flexibilidade do Protocolo de Quioto. O MDL definido pelo Artigo 12 do Protocolo e regulamentando em parte pelos Acordos de Marraqueche (COP 7). O mecanismo evoluiu de uma proposta apresentada pelos negociadores brasileiros em Quioto e destina-se a auxiliar os pases em desenvolvimento a atingir o desenvolvimento sustentvel, alm de contribuir para o objetivo final da Conveno. OECD Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (do ingls Organisation for Economic Co-operation and Development) uma organizao internacional dos 30 pases mais ricos do mundo que tem como objetivo ajudar o desenvolvimento econmico e social por meio de investimentos nos pases em desenvolvimento. PIB O Produto Interno Bruto (PIB) representa a soma (em valores monetrios) de todos os bens e servios finais produzidos em uma determinada regio, seja, pas, estado, ou cidade, durante um perodo determinado. O PIB um dos indicadores mais utilizados pela macroeconomia com o objetivo de mensurar a atividade econmica de uma regio. Na contagem do PIB, considera-se apenas bens e servios finais, excluindo da conta todos os bens de consumo intermedirio ou insumos. Isso feito com o intuito de evitar o problema da dupla contagem, quando valores gerados na cadeia de produo so contabilizados mais de uma vez na soma do PIB. PNAD A Pesquina Nacional por Amostra de Domiclios apresenta resultados selecionados da investigao, abrangendo informaes sobre as caractersticas gerais da populao, migrao, educao, trabalho, famlias e domiclios referentes a 2001 e 2002, para o Brasil e grandes regies, bem como indicadores retrospectivos de rendimento relativos ao perodo de 1992 a 2002, para o conjunto do Pas, dos quais foram selecionados alguns para ressaltar sua evoluo nas grandes regies. So tambm apresentadas estatsticas destacadas desses temas, relativas a 2002, para as unidades da federao. Protocolo de Quioto Instrumento jurdico internacional vinculado Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima, que estabelece metas quantitativas de limitao ou reduo de emisses dos gases causadores de efeito estufa. Aps a ratificao da Rssia, no final de 2004, o Protocolo entrou em vigor em 16 de fevereiro de 2005, apesar da ausncia de alguns importantes pases, com destaque para os Estados Unidos e Austrlia. PROSAB Programa de Pesquisas em Saneamento Bsico um programa de ao conjunta para o desenvolvimento de pesquisas e o aperfeioamento de alternativas tecnolgicas nas

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MEIO AMBIENTE, MERCADO DE CARBONO E MUDANAS CLIMTICAS

reas de guas de abastecimento, guas residurias e resduos slidos que sejam de fcil aplicabilidade, baixo custo de implantao, operao e manuteno e que resultem na melhoria das condies de vida da populao brasileira, especialmente as menos favorecidas. Este programa financiado pela Financiadora de Estudos e Projetos Finep/MCT, Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq/MCT) e Caixa Econmica Federal (CEF). Qualidade Ambiental O conceito de qualidade ambiental est baseado na relao entre atividades humanas e o ambiente. Esta relao entre a velocidade, cada vez maior, das aes antrpicas e a resilincia do meio ou capacidade de voltar ao equilbrio a principal causa de perturbaes na biosfera, alterando ecossistemas vitais e, recentemente, alterando o clima. A degradao da qualidade ambiental produzida tanto pela expanso da pobreza quanto pelo acmulo de riqueza, e as questes ambientais se encontram diretamente relacionados tanto com a superao da pobreza por meio da satisfao das necessidades bsicas de alimentao, saneamento, sade e habitao como com as mudanas nos padres de produo e consumo. A influncia humana na qualidade ambiental depende diretamente de dois fatores: o primeiro fator o impacto propriamente dito e, o segundo, o esforo dedicado para minimizar esse mesmo impacto [1]. RCE Redues Certificadas de Emisses so emitidas pelo Conselho Executivo e creditadas aos participantes de uma atividade de projeto na proporo por eles definida e, dependendo do caso, podem ser utilizadas como forma de cumprimento parcial das metas de reduo de emisso de GEE. ReCESA Rede Nacional de Capacitao e Extenso Tecnolgica em Saneamento Ambiental a inteligncia do saneamento brasileiro em rede tem o propsito de reunir, articular e integrar um conjunto de instituies e entidades com o objetivo de promover o desenvolvimento institucional do Setor Saneamento mediante solues de capacitao, intercmbio tcnico e extenso tecnolgica. Esta rede financiada pela Finep/MCT, SNSA/ MCidades e Funasa/MS. Reflorestamento a converso direta induzida pelo homem de rea no-florestal em reas que eram de floresta, mas foram convertidas em reas no-florestal. Para o primeiro perodo de compromisso (2008 a 2012), as atividades de reflorestamento ficaro limitadas aos reflorestamentos que ocorram em reas que no continham floresta desde 31 de dezembro de 1989. UNFCCC Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima (do ingls United Nations Framework Convention on Climate Change) tem como principal objetivo a estabilizao dos nveis de concentrao de gases causadores de efeito estufa na atmosfera. O Protocolo de Quioto um instrumento jurdico complementar Conveno.

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Referncias
[1] PEREIRA, A. S. The forgotten development: a discussion about the clean development mechanism and socioenvironmental sustainability. In: Kungolas, A; Brebbia, CA & Beriatos, E (eds.), Proceedings of the Third Conference on Sustainable Development and Planning. WIT Press: Southampton, UK. vol. 2, 2007, p. 551-557. [2] United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC). Essential background. Disponvel em 10/04/2008 no endereo eletrnico: <http://unfccc.int/essential_background/feeling_the_heat/items/2918.php> [3] UNFCCC. Kyoto Protocol. Disponvel em 10/04/2008 no endereo eletrnico: <http:// unfccc.int/resource/docs/convkp/kpeng.html> [4] Ncleo de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica. Cadernos NAE: Processos Estratgicos de Longo Prazo n0. 3 Mudana do Clima. NAE: Braslia. vol. 1, 2005. [5] Ncleo de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica. Cadernos NAE: Processos Estratgicos de Longo Prazo n0. 4 Mudana do Clima. NAE: Braslia. vol. 2, 2005. [6] BRASIL, Lei 11.445, de 5 de janeiro de 2007. [7] LEBOW, V. Price Competition in 1955. In: Journal of Retailing, vol. 31 (Spring), 1955, p. 5. [8] GARDNER, G.; ASSADOURIAN, E.; SARIN, R. 2004. O Estado do Consumo Hoje. In: WorldWatch Institute. Estado do Mundo, 2004: estado do consumo e o consumo sustentvel. (traduo: Henry Mallett e Clia Mallett). Salvador, BA: UMA ed., 2004. ISBN 85-87616-09-9. [9] STERN, N. The Economics of Climate Change: The Stern Review. HM Treasury: UK, 2007. ISBN: 0-521-70080-9 [10] BRASIL, Projeto Balano de Carbono: Balano de Carbono na Produo, Transformao e Uso de Energia no Brasil e o contido nas Emisses de Gases causadores de Efeito Estufa. Ministrio da Cincia e Tecnologia: Braslia, 2005. Disponvel em 10/05/08 no stio eletrnico: <http://www.mct.gov.br/index.php/content/view/4009.html> [11] Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE. Disponvel em 10/05/08 no stio eletrnico: <http://www.ibge.gov.br/estadosat/> [12] MENESES, A.; VERGARA, W.; HANAKI, K.; DOOM, M.; HERNNDEZ, E.; GRYSHEK, M.; GRUNWALDT, A.; DEEB, A. 2008. Application of the Clean Development Mechanism in the Sanitation Sector: Proof of Concept. In: CLEAN, vol. 36, n0. 9, 2008, p. 788797. [13] SHIVELY, G. E.; ZELEK, C. A.; MIDMORE, D. J.; NIELSSEN, T. 2003. Carbon Sequestration in a Tropical Landscape. In: Land Economics, vol. 79, n0. 3, p. 282-298. [14] OAKLEY, P.; CLAYTON, A. Monitoramento e Avaliao do Empoderamento. Editora Intrac, Instituto Polis: So Paulo, 2003.

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14. LICENCIAMENTO AMBIENTAL

Licenciamento ambiental: em busca de resultados efetivos

Jos Cludio Junqueira Ribeiro Doutor em Saneamento, Meio Ambiente e Recursos Hdricos. Presidente da Fundao Estadual do Meio Ambiente FEAM do Estado de Minas Gerais. Professor titular de Gesto Ambiental da Universidade FUMEC
O artigo contextualiza a emergncia do licenciamento ambiental no Brasil, descreve suas principais fases e analisa os problemas contemporneos. A falta de tradio em planejamento associada s limitaes do modelo, comando e controle, em face da complexidade urbana, impe a necessidade de se repensar o licenciamento ambiental em nosso Pas, sob pena de assistirmos sua crescente judicializao. Para o Saneamento Bsico, a simplificao dos procedimentos acompanhada de mecanismos institucionais de clara repartio das competncias entre os entes federados fundamental para assegurar a oferta de servios planejados, ambientalmente sustentveis e universalizados. Palavras-chave: planejamento; licenciamento ambiental; mecanismos institucionais; simplificao; repartio de responsabilidades; saneamento bsico.

Silvano Silvrio da Costa Engenheiro civil (FE-FUMEC, 1986), Mestre em Tecnologia Ambiental e Recursos Hdricos (UnB,2002), atuou em consultoria de projetos de saneamento, foi dirigente de servios de saneamento, Presidente da ASSEMAE (2003 a 2007), atualmente especialista em Infra-Estrutura de Saneamento do governo federal e diretor de Ambiente Urbano da Secretaria de Recursos Hdricos e Ambiente Urbano do MMA Marcos Pellegrini Bandini Gelogo (UNESP-Rio Claro, 1984) Mestre em Geocincias (UNESP-Rio Claro, 1992), atuou nas reas de planejamento regional e urbano, atualmente exerce a funo de gerente de Programas Ambientais

O licenciamento ambiental e os servios de saneamento

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LICENCIAMENTO AMBIENTAL

Bsico constituem locus privilegiado para o exerccio do pacto federativo brasileiro, consagrado no Pas com a Constituio Federal de 1988. A legislao ambiental, que cria o Sistema Nacional de Meio Ambiente desde 1981, a Lei Federal 9.433 que estruturou a poltica e o sistema nacional de gerenciamento de recursos hdricos e, mais recentemente, o arcabouo legal do setor saneamento, desafiam gestores pblicos e sociedade a implementarem uma gesto integrada e compartilhada. A forma como nossas cidades se urbanizaram, gerando excluso social, segregao espacial e degradao ambiental, impem maior complexidade a esta tarefa. No entanto, no nos faltam leis, instrumentos e dispositivos que possibilitem a implantao de empreendimentos em saneamento, adequadamente licenciados, que ajudem a reverter essa lgica perversa, tornando nossas cidades mais inclusivas, saudveis e sustentveis. Ainda so raras as iniciativas de articulao de polticas pblicas e de intervenes coordenadas no setor. Palavras-chave: legislao; licenciamento ambiental; urbanizao; planejamento integrado; saneamento bsico; regularizao fundiria; compartilhamento de responsabilidades.

Urbanos no Departamento de Ambiente Urbano da Secretaria de Recursos Hdricos e Ambiente Urbano do MMA Volney Zanardi Jnior Engenheiro qumico (UFRGS, 1985), doutor em Cincias Ambientais (University of East Anglia, 1999) e mestre em Ecologia (UFRGS, 1990). Foi diretor de Recursos Hdricos da SEMA/RS (1999-2002), coordenador de Licenciamento Ambiental do IBAMA (2003), atualmente diretor do Departamento de Licenciamento e Avaliao Ambiental do MMA Lucia Regina Moreira Oliveira Engenheira civil (EETM/Uberaba-MG, 1978), ps-graduada em Gesto Ambiental (UnB, 1998 e 2004), atuou em Licenciamento Ambiental no IBAMA (1994-2004), atualmente exerce a funo de especialista em Polticas Pblicas no Departamento de Licenciamento e Avaliao Ambiental do MMA RESUMO: As polticas pblicas de meio ambiente, de recursos hdricos e de Saneamento

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14.1 Licenciamento ambiental: em busca de resultados efetivos

Jos Cludio Junqueira Ribeiro

1. Introduo
O licenciamento ambiental no Brasil, no mbito federal, foi criado pela Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente Lei n 6.938, de 31 de agosto de 1981, regulamentada pelo Decreto n 88.351, de 1 de junho de 1983, substitudo pelo Decreto n 99.274, de 6 de junho de 1990. Esta legislao foi recepcionada pela Constituio Federal de 5 de outubro de 1988, que instituiu a obrigatoriedade do licenciamento para as atividades de significativo impacto ambiental em todo o Pas. Anteriormente, alguns estados da Federao como So Paulo, Rio de Janeiro e Minas Gerais j haviam institudo esse instrumento como ferramenta para a implementao de suas polticas ambientais, aplicando a exigncia do alvar ambiental em duas fases: licena de instalao e licena de funcionamento, inspirados no modelo da agncia norte-americana EPA (Environmental Protection Agency). O cdigo ambiental norte-americano NEPA (National Environment Protection Act), editado em fins de 1969, criou os instrumentos de gesto e a agncia EPA para que a partir de 1970 os empreendimentos de grande potencial fossem objeto de estudos prvios de impacto ambiental nos Estados Unidos. Dentre esses instrumentos, os que mais se destacaram foram os EIA (Environmental Impact Assessment) e as licenas ambientais. O EIA teria a funo de subsidiar a tomada de deciso, da a utilizao do termo assessment, que significa assessorar e no julgar. Este sistema, bastante detalhado, foi desenhado para empreendimentos de grande porte, cujo objetivo maior seria o estudo de alternativas locacionais e tecnolgicas, prognosticando impactos positivos e negativos para cada uma delas, assim como medidas mitigadoras e compensatrias, para que o tomador de deciso pudesse julgar qual alternativa seria mais vantajosa, ou menos desvantajosa como preferem alguns, para o meio ambiente. A Conferncia da Organizao das Naes Unidas (ONU) ocorrida em Estocolmo, em 1972, tendo como tema central o meio ambiente, aprovou a recomendao para que os pases-membros implementassem polticas pblicas de meio ambiente. Neste contexto, a experincia norte-americana teve grande influncia, principalmente na Amrica Latina. No incio, como citado, alguns estados brasileiros adotaram o modelo bifsico licena de instalao e licena de funcionamento conforme o modelo norte-americano. Entretanto, nanormativa federal brasileira, o Decreto n 88.351/1983 estabeleceu e o Decreto n 99.274/90 manteve o sistema trifsico: Licena prvia LP, Licena de Instalao LI e Licena de Operao LO.

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LICENCIAMENTO AMBIENTAL

2. As fases do licenciamento ambiental no Brasil

O licenciamento ambiental compreende trs fases: em uma primeira fase se discute a viabilidade ambiental do empreendimento, por meio dos Estudos de Impacto Ambiental (EIA) e respectivo Relatrio de Impacto Ambiental (RIMA) para os projetos mais complexos, ou do Relatrio de Controle Ambiental (RCA) para projetos mais simples. Nessa fase, chamada de Licena Prvia LP, no h, ainda, necessidade de se analisarem os projetos executivos, mas apenas os estudos de concepo ou o anteprojeto do empreendimento. durante a anlise da Licena Prvia que poder ocorrer a audincia pblica, quando o projeto e seus estudos ambientais so discutidos com as comunidades interessadas. A LP no concede nenhum direito de interveno no meio ambiente, j que se refere a uma fase ainda conceitual. Dessa forma, o certificado de LP no tem valor especfico para a ao fiscalizadora, porquanto no permite nem a instalao, nem a operao de quaisquer empreendimentos. segunda fase, denominamos Licena de Instalao LI. quando so analisados os projetos executivos de controle ambiental sendo avaliada a sua eficincia, conforme tenha sido prevista na fase anterior. Os documentos contendo os projetos executivos e o detalhamento das medidas mitigadoras e compensatrias compem o Plano de Controle Ambiental (PCA). A LI concede o direito para a instalao do empreendimento, ou seja, a implantao do canteiro de obras, movimentos de terra, cortes e aterros, abertura de vias, construo de edificaes, galpes, macios de terra, diques, barragens, montagens de equipamentos, enfim todas as obras necessrias ao empreendimento. A LI dispe sobre as obrigaes do empreendedor no que se refere aos cuidados ambientais para a execuo dessas obras, assim como aos tratamentos e disposio final dos resduos slidos, lquidos e atmosfricos. Nesta fase a fiscalizao pode ser feita de forma objetiva, solicitando-se ao empreendedor o certificado de LI. A falta deste certificado ou a implantao em desacordo com o previsto torna as obras passveis de autuao e embargo. A LI no permite a operao do empreendimento, nem para fins de testes ou quaisquer experimentos; nenhuma produo permitida com apenas o certificado de LI. A terceira fase, denominada Licena de Operao LO comparvel ao Habite-se. Nesta fase a fiscalizao vai a campo para verificar se os projetos de controle foram implantados conforme aprovados na fase anterior. Faz-se necessria, nesta fase, a vistoria de campo para verificar a conformidade do empreendimento com a legislao ambiental vigente, conforme as premissas dos estudos ambientais EIA/RIMA, RCA, PCA e demais condicionantes porventura estabelecidas nas fases anteriores. Entretanto, nesta fase, pode-se tambm realizar fiscalizaes objetivas, exigindo-se apenas o certificado de LO ou a verificao do funcionamento do empreendimento conforme as premissas do licenciamento ambiental. Todos os empreendimentos potencialmente degradadores do meio ambiente instalados no Pas, a partir de junho de 1983, esto obrigados a disporem de LO para funcionarem. A falta deste certificado torna o empreendimento passvel de autuao e embargo de seu funcionamento.

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3. Problemas relativos ao licenciamento ambiental

A justificativa para a incluso da LP foi o argumento de que a anlise prvia seria altamente desejvel para evitar investimentos em projetos executivos e aquisio de terrenos, sem a certeza da viabilidade do empreendimento. Esta alternativa tornou-se bem aceita, pois se acreditou que uma fase prvia, quando se discutiria a concepo e a localizao, com suas alternativas tecnolgicas e locacionais, poderia evitar que empreendimentos sem viabilidade ambiental prosperassem. Essa questo tornava-se ainda mais relevante ao se considerar a falta de planejamento que imperava, e ainda impera, no Pas. Entretanto, a LP no tem conseguido atingir os objetivos para os quais foi concebida. Primeiramente, porque o setor empresarial ainda no incorporou realmente a varivel ambiental nos seus estudos de viabilidade tcnica econmica e, dessa forma, os estudos ambientais tm sido um instrumento utilizado muito mais para cumprir a exigncia legal, do que para subsidiar a tomada de deciso. Normalmente, os estudos ambientais so contratados quando a deciso j est tomada e o licenciamento ambiental visto como mais um obstculo da pesada burocracia brasileira, que exige inmeras autorizaes para a regularizao de um empreendimento. Apenas na rea ambiental so trs: o prprio licenciamento por parte das agncias ambientais, a outorga do direito de uso de recursos hdricos por parte das agncias de guas e a autorizao para supresso de vegetao, por parte dos rgos florestais; isso sem considerar os casos em que haja necessidade de anuncia prvia dos rgos federais. Nesse contexto, a LP tornou-se realmente apenas mais um obstculo a ser vencido. A fragilidade da administrao pblica, dos rgos de meio ambiente em especial, no Pas, decorrente de muita interveno poltica em suas direes, equipes subdimensionadas, baixos salrios, tem contribudo para as dificuldades presentes, com reduo de sua independncia e de sua credibilidade. As presses que so exercidas acabam tornando quase todos os empreendimentos viveis na fase da licena prvia, postergando para as fases seguintes de LI e LO os ajeitamentos necessrios a uma soluo palatvel. Esta uma das principais causas do elevado nmero de condicionantes, medidas mitigadoras e de compensao ambiental no processo de licenciamento ambiental brasileiro. Em uma anlise mais acurada, no raro, pode-se perceber que muitas dessas medidas no so nem uma coisa, nem outra, mas apenas medidas de interesse dos rgos ambientais para o desenvolvimento de seus programas institucionais, sem nexo causal com os impactos ambientais verificados. O processo de negociao para esses acertos demorado e essa morosidade ainda se volta contra a administrao pblica, na forma de reclamao de falta de previsibilidade, por parte do setor empresarial. Todas essas questes, evidentemente, levam a um processo de descontentamento generalizado. Na ausncia de planejamento, de mecanismos institucionais adequados e, principalmente, de regras claras, a judicializao do licenciamento ambiental torna-se cada vez mais freqente. Hoje, o Ministrio Pblico figura como o principal ator na defesa do meio ambiente, como os rgos ambientais o foram nos anos de 1980. Provavelmente, os acertos que vm sendo feitos nos Termos de Ajustamento de Conduta (TAC) sofrero os mesmos desgastes que aqueles realizados no licenciamento ambiental, caindo tambm no descrdito.

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LICENCIAMENTO AMBIENTAL

Talvez, muitos desses desencontros estejam sendo causados pela supervalorizao que os diversos atores, rgos ambientais, empresrios e sociedade civil, atriburam ao licenciamento ambiental, como se este instrumento fosse a panacia da poltica ambiental. O licenciamento ambiental , sem nenhuma dvida, um importante instrumento de gesto ambiental, mas no o nico e nem sempre o mais adequado. No Brasil, tambm o licenciamento ambiental foi desenhado, inicialmente, para empreendimentos de grande porte e, principalmente, para os do setor industrial. Este instrumento pretendia que, por meio de mtodos de avaliao de impactos potenciais, pudesse subsidiar a tomada de deciso, em funo da anlise de custo/benefcio das vrias alternativas contempladas, incorporando a varivel ambiental. A Resoluo Conama n 01/86, que dispe sobre Estudos para a avaliao de Impacto Ambiental (EIA) e respectivo Relatrio de Impacto Ambiental (RIMA), fortemente inspirada no cdigo norte-americano NEPA, como subsdio ao licenciamento ambiental, apresenta detalhadamente os requisitos para o desenvolvimento dos estudos, que raramente so seguidos, como, por exemplo, apresentar a distribuio dos nus e benefcios sociais para cada alternativa (Art. 6, inciso II). Por outro lado, a resoluo exagera quando exige que devam ser contempladas todas as alternativas tecnolgicas e de localizao de projeto (Art. 5, inciso I). O grau de dificuldade para a observncia deste item levou simplificao de raciocnio para apresentar apenas a alternativa desejada, o que vem ocorrendo na imensa maioria dos casos. Outra questo relevante para compreender o desgaste do processo de licenciamento no Pas que ao longo do tempo esse instrumento foi estendido a todos os setores, independentemente do porte, gerando muitas disfunes. O porqu dessa predileo talvez seja porque o licenciamento ambiental, ao lado da fiscalizao, compe o binmio do modelo denominado comando e controle, de mais fcil implementao e, que contribui para a auto-afirmao dos rgos ambientais, uma vez que lhes confere poder e temor. Alis, o desenvolvimento desse raciocnio no privativo para a implementao da poltica de meio ambiente, mas para grande parte das polticas pblicas. Faz-se mister ressaltar que o comando e controle tiveram grande importncia na implementao da poltica de meio ambiente no Pas, sendo o grande responsvel pela sua afirmao e regularizao de empreendimentos de grande porte do setor privado. Entretanto, para o setor pblico e empreendimentos de pequeno e mdio porte, os resultados no se mostraram to satisfatrios.

4. Licenciamento ambiental de infra-estrutura de Saneamento Bsico

A Resoluo Conama n 237 de 19/12/1997, que dispe sobre a reviso e complementao dos procedimentos e critrios utilizados para o licenciamento ambiental, prev que esto sujeitos ao licenciamento ambiental os empreendimentos e atividades listadas no Anexo 1 (Art. 2, 1). No caso do Saneamento Bsico so: estaes de tratamento de gua interceptores, emissrios, estao elevatria e tratamento de esgotos

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tratamento e destinao de resduos slidos urbanos Todavia, est prevista a competncia para o rgo ambiental estadual ou municipal definir os critrios de exigibilidade, detalhamento ou complementao do Anexo 1 (Art. 2, 2). Isto significa que a norma nacional permite aos rgos estaduais e municipais a simplificao de procedimentos. Mas, ao contrrio, os rgos ambientais tm preferido a complementao e o detalhamento, tambm previstos na norma. No so raros os casos de exigncia de licenciamento ambiental para sistemas de captao, aduo, reservao e distribuio de gua e de coleta de esgotos, no previstos na norma nacional. O estado de Minas Gerais desenvolveu e implementou sistema simplificado de autorizao ambiental para empreendimentos e atividades considerados de impacto ambiental no significativo, que, portanto, podem ser dispensados de licenciamento ambiental. Nesse contexto foi dada especial ateno aos sistemas de Saneamento Bsico, uma vez que nos casos destas infra-estruturas, a pior alternativa para a sade e o meio ambiente no dispor das mesmas. O rgo colegiado, Conselho Estadual de Poltica Ambiental COPAM deliberou em outubro de 2004 (deliberao Normativa COPAM 74/04) que so dispensados de licenciamento ambiental os seguintes empreendimentos: Tratamento de gua para abastecimento at 500 L/s Tratamento de esgotos sanitrios at 50 L/s Interceptores, emissrios, elevatrias e reverso de esgotos at 1.000 L/s Tratamento ou disposio final de resduos slidos urbanos at 15 t/dia Evidentemente, que o desenvolvimento dessas atividades deve ser regulado e, para isso, existe a normalizao tcnica e legal que deve ser observada, alm de autorizaes como outorga para o direito de uso dos recursos hdricos e para a supresso da vegetao. A experincia mineira serviu para deflagrar a Resoluo Conama n 377/06, que simplificou o licenciamento ambiental para sistemas de esgotos sanitrios no Pas. Para os empreendimentos de pequeno e mdio porte, com capacidade nominal at 50 L/s ou 30 mil habitantes, o prazo para o licenciamento de apenas 30 dias. No caso de disposio de resduos slidos urbanos, a proposta de simplificao j foi aprovada na Cmara Tcnica de Sade, Saneamento Ambiental e Gesto de Resduos, devendo, em breve, ser apreciada pelo Conama. Com relao resoluo Conama 01/86, que dispe sobre a exigncia de EIA/RIMA, no setor saneamento apenas aplicvel construo de barragens (art. 2, inciso VII). Entendese que o inciso X do art. 2 aplica-se apenas aos aterros para resduos txicos ou perigosos, enquadrados na classe 1 pela norma da ABNT, NBR 10004. Observa-se, ainda, que nunca demais lembrar que a Resoluo Conama n 237/97 deu competncia aos rgos ambientais para definir os estudos ambientais pertinentes aos respectivos processos de licenciamento, quando o empreendimento no causador de significativo impacto ambiental (art. 3, pargrafo nico).

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5. Repartio de competncias entre os entes federados

O carter federativo do Pas, reforado pela Constituio de 1988, que d competncia aos entes federados Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios para a gesto do meio ambiente tirou a exclusividade dos Estados e da Unio para o licenciamento ambiental prevista na Lei n 6.938, de 1981. A Resoluo Conama n 237/97 dispe sobre critrios para repartio de competncias para o licenciamento ambiental entre os entes federados. As competncias do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis Ibama esto descritas no artigo 4; as dos rgos estaduais e distrital no artigo 5; e as dos municipais no artigo 6. Entretanto, esses critrios nem sempre so suficientemente objetivos, alm do questionamento de ordem jurdica sobre a necessidade de a matria ser objeto de lei. H algum tempo a matria vem sendo discutida na Cmara dos Deputados por meio de projeto de lei para regulamentao do artigo 23 da Constituio Federal. ........................................................................................................................................... Art. 23. competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios: ............................................................................................................................................... VI proteger o meio ambiente e combater a poluio em qualquer de suas formas. De maneira geral, os empreendimentos de infra-estrutura de Saneamento Bsico enquadram-se nas competncias estadual e/ou municipal. A experincia internacional indica que a forma mais objetiva para a distribuio de competncias entre entes federados (Alemanha, Estados Unidos) ou entre nveis regionais (Frana) a adoo do sistema de listagens, que elenca exaustivamente os empreendimentos e atividades de competncia para cada nvel administrativo. O sistema alemo, o mais complexo, que conta com cinco nveis administrativos federal, estadual, subregional intermunicipal (Kreis) e o municipal apresenta com uma profuso de detalhes as vrias listagens, permitindo, com muita clareza, que o poder pblico, empreendedores e a sociedade civil conhea a competncia do nvel adequado para a tomada de deciso. No Brasil, a partir da listagem macro do Anexo I da Resoluo Conama 237/97, alguns estados elaboraram listagens complementares mais detalhadas, destacando-se as sete listagens, com mais de 400 itens da legislao do estado de Minas Gerais (DN 74/04). Os alvars municipais constituem-se em um dos mais fortes instrumentos autorizativos, inclusive, com maior potencial para o controle ambiental dos empreendimentos de pequeno porte. A municipalidade tem o poder de autorizar e controlar todas as atividades, exigindolhes a observncia de todos os seus regulamentos, at mesmo os de ordem ambiental. neste sentido, no caso de empreendimentos ou atividades de pequeno porte com impactos locais no significativos, que no h necessidade de exigncia de licenciamento ambiental. At porque, a legislao federal exige o estudo prvio de impacto e conseqente licenciamento apenas para os de impacto significativo. Definir o que impacto significativo no tarefa fcil, mas no impossvel, como demonstra a experincia do estado de Minas Gerais.

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6. Licenciamento para disposio final de resduos de servios de sade

Durante muitos anos houve a crena de que os Resduos de Servios de Sade (RSS) deveriam ser dispostos isoladamente ou apenas incinerados. Entretanto, vrias pesquisas nos nveis internacional e nacional indicaram que grande parte desses resduos podem ser coletados e dispostos com os resduos slidos urbanos, sem acrscimo de risco sade e ao meio ambiente. Para os RSS com risco biolgico so recomendados pr-tratamento (autoclavagem) antes de serem incorporados ao sistema de coleta e disposio final de resduos slidos urbanos. A Resoluo Conama n 358/05, que dispe sobre o tratamento e a disposio final de resduos de servios de sade, torna obrigatria a segregao na fonte geradora, segundo os Grupos A,B,C,D e E, sendo o Grupo A, subdividido em A1, A2, A3, A4 e A5. Os resduos A1 e A2 devem passar por processos de tratamento para reduo da carga microbiana antes de serem enviados a aterros sanitrios (arts. 15 e 16). Os resduos A4 podem ser encaminhados sem tratamento prvio (art. 18). Os resduos A3 peas anatmicas do ser humano devem ser enterradas em cemitrios ou cremadas. Os resduos A5 com suspeita de contaminao com prons devem receber orientao especfica da Agncia Nacional de Vigilncia sanitria (Anvisa). Os resduos do Grupo B, que contm substncias qumicas, sem caractersticas de periculosidade, no necessitam de tratamento prvio (art. 22). Os do Grupo C, radioativos, devem ser objeto de manejo especfico. Os do Grupo D, resduos comuns, quando no forem passveis de reutilizao ou reciclagem devem ser encaminhados diretamente aos aterros sanitrios (art. 24). Os do grupo E, materiais perfurocortantes, devem ter tratamento especfico de acordo com seu grau de contaminao biolgica ou qumica (art. 25). Estima-se que ao implementar o Plano de Gerenciamento de Resduos de Servios de Sade (PGRSS), conforme previsto na norma, cerca de 90% desses resduos podero incorporar o sistema de resduos slidos urbanos e serem dispostos adequadamente em aterros sanitrios licenciados. Observa-se que apesar da norma ter facilitado a regularizao ambiental da disposio final de RSS, por meio do licenciamento de aterros sanitrios, reconhecendo a adequao da codisposio desses resduos com os resduos slidos urbanos, persiste ainda no Pas a propaganda enganosa de que a disposio dos RSS s pode ser licenciada por processos trmicos de tratamento.

7. Concluso e recomendao
O licenciamento ambiental, por se tratar de um processo complexo, extenso, com custos significativos, ainda que na modalidade simplificada, prioriza as anlises de escritrio em detrimento da fiscalizao dos resultados. Quando, na verdade, o mais importante seria verificar a efetividade da observncia das regulaes necessrias segurana sanitria e ambiental das atividades.

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Nesse sentido, verifica-se que a prioridade dos rgos ambientais tem sido a eficincia dos processos e no a efetividade dos resultados. preciso repensar o modelo. Em um pas como o Brasil, onde a atividade de planejamento apresenta uma grande lacuna, instrumentos de gesto ambiental como o zoneamento econmico ecolgico e a avaliao ambiental estratgica deveriam ser priorizados. Estas abordagens mais amplas permitiriam orientar os investimentos com menor grau de incerteza e reduziriam as inseguranas e temores que proporcionam as anlises pontuais. Alm disso, a adoo do modelo de listagens de empreendimentos e atividades, em funo da natureza e do grau do impacto ambiental, seria de grande utilidade para definir regras mais claras e reduzir a polmica sobre as competncias entre os entes federados Unio, estados, e municpios e o Distrito Federal. Neste modelo so listados os empreendimentos e atividades que necessitam de licena de instalao e de operao, aqueles que necessitam apenas de uma licena de operao e os dispensados por no apresentarem potencial impacto significativo, o que no os desobrigaria de observar os regulamentos e se registrarem. Ao se adotar os instrumentos de zoneamento e avaliao estratgica, a instituio da licena prvia seria desnecessria. Para as obras de infra-estrutura de Saneamento Bsico, quando o prognstico de impactos positivos para a sade e para o meio ambiente so sempre muito significativos, os procedimentos poderiam ser simplificados ou mesmo dispensados, condicionados a: obteno de autorizao de supresso de vegetao, quando seria analisada a importncia da biodiversidade local; outorga do direito de uso de recursos hdricos, quando seria analisada a compatibilidade da obra com o uso dos recursos hdricos na bacia; existncia de lei de uso e ocupao do solo no municpio, com previso para a localizao dessas utilidades. Cabe destacar que esta perspectiva orienta o disposto no artigo 44 da Lei 11.445/2007 com relao possibilidade de o licenciamento de empreendimentos em saneamento considerar metas progressivas para o alcance dos padres ambientais.

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14.2 O licenciamento ambiental e os servios de saneamento

Silvano Silvrio da Costa Marcos Pellegrini Bandini Volney Zanardi Jnior Lucia Regina Moreira Oliveira

Introduo
A Constituio Federal (CF), promulgada em 1988, definiu em seu artigo 225 que todos tem direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes. Ao mesmo tempo, a CF submete a titularidade dos servios de saneamento aos municpios e estabelece um novo arranjo federativo, ao elevar os municpios qualidade de entes da federao, ao lado da Unio, do Distrito Federal e estados. Esse pacto federativo tem viabilizado novas oportunidades e parcerias entre as esferas de governo, melhoria na gesto e prestao dos servios, e maior controle social. Em contrapartida, esse modelo tem demonstrado a necessidade de planejamento e coordenao para a adequada implementao das polticas pblicas. As polticas pblicas, de forma geral, existem para melhorar a qualidade de vida da populao. O conceito de qualidade de vida amplo e deve incorporar diversas dimenses como acesso educao, aos servios de sade, saneamento e qualidade ambiental. Em particular, a qualidade e a universalizao dos servios de saneamento abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, limpeza urbana e manejo de resduos slidos, e drenagem e manejo de guas pluviais urbanas, so essenciais para a garantia da sade pblica e a proteo e qualidade ambiental, especialmente das reas urbanas, que no Brasil j abrigam mais de 80% de sua populao total (IBGE, 2000). Sabe-se, tambm, que o processo de desenvolvimento e urbanizao do Pas criou nas ltimas dcadas mais e maiores cidades em todo o territrio, sem, entretanto, garantir previamente a prestao de servios essenciais. Tais fatos, somados ao processo de excluso social acumulado por dcadas, foram responsveis por grandes espaos urbanos criados na informalidade, em reas de risco e em reas ambientalmente vulnerveis, resultando em grande degradao ambiental. Reverter tal processo e garantir a universalizao dos servios essenciais um enorme desafio para o Pas e para a sociedade. Dentro desta perspectiva est em execuo o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) que engloba cerca de 2.066 projetos de saneamento, segundo dados do Sistema de Informaes Gerenciais e de Planejamento (SIGPLAN/MPOG), de fevereiro de 2008. Estes projetos devero representar um importante componente no total de aes, relativas ao setor de saneamento, executadas no Brasil nos prximos 2 anos e meio. No entanto, apesar do imenso benefcio destes projetos populao e qualidade ambiental dos municpios, a implantao e operao de servios de saneamento tambm podem gerar, de forma localizada, impactos ambientais negativos que precisam ser previstos e evitados, e quando no for possvel evit-los, devem ser mitigados e compensados.

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Nesse sentido, a Poltica Nacional de Meio Ambiente instituda pela Lei Federal 6.938/81, estabeleceu, como um de seus instrumentos, o licenciamento ambiental para ... a construo, instalao, ampliao e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva ou potencialmente poluidores, bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar degradao ambiental .... A Lei 6.938/81, alm de estabelecer instrumentos de gesto ambiental, instituiu o Sistema Nacional de Meio Ambiente (SISNAMA) e o Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA), instncia deliberativa do Sistema no mbito federal, o qual, por sua vez, vem buscando regulamentar o processo de licenciamento ambiental das atividades passveis de licenciamento, apoiado pela estruturao dos Sistemas Estaduais de Meio Ambiente e respectivos Conselhos. Mais recentemente, a promulgao da Lei Federal 11.445/2007 definiu diretrizes nacionais para os servios de abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, limpeza urbana e manejo dos resduos slidos, drenagem e manejo das guas pluviais urbanas. Entre os princpios que norteiam a lei, destaca-se o que define que esses servios devem ser prestados populao de forma adequada proteo da sade pblica e do meio ambiente, e que a poltica de saneamento deve se articular com as demais polticas, como as de meio ambiente, de recursos hdricos e de sade, derivando em aes prticas e objetivas, como o planejamento e o licenciamento ambiental das atividades. Mesmo no sendo objeto direto de detalhamento neste artigo, cabe destacarmos que parte significava dos servios de saneamento esto condicionados ao atendimento dos instrumentos da poltica de recursos hdricos, como o enquadramento dos corpos dgua em classes, a outorga do direito de uso ou a cobrana pelo uso da gua. Assim, para alm dos mecanismos previstos no processo de licenciamento ambiental, merece destaque o papel de integrao de procedimentos a ser alcanado particularmente nos orgos licenciadores estaduais, seja em meio ambiente, seja em recursos hdricos. O presente artigo aborda questes fundamentais sobre o licenciamento ambiental, de forma a contribuir com o processo de reestruturao da prestao de servios de saneamento, a regulamentao da Lei 11.445/2007, e com o processo de incluso social e recuperao socioambiental das cidades brasileiras, tendo em vista a nova conjuntura de estabilidade econmica e de disponibilidade de mais recursos financeiros para o setor.

Principais aspectos do licenciamento ambiental de projetos de saneamento

Aspectos legais1
O licenciamento ambiental orientado, de forma geral, pelas resolues do Conama n. 01/86 e 237/97. A Resoluo Conama n. 01/86 define critrios e diretrizes para a avaliao de impacto ambiental. Em seu artigo 2 estabelece a obrigatoriedade do Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e respectivo Relatrio de Impacto Ambiental (RIMA) para, dentre outras, obras hidrulicas para explorao de recursos hdricos, bem como aterros sanitrios,

1 O Anexo I lista as Resolues Conama que dizem respeito ao licenciamento ambiental das atividades de Saneamento Bsico.

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processamento e destino final de resduos txicos ou perigosos. E a Resoluo Conama n. 237/97 dispe sobre procedimentos e critrios, e define competncias para a realizao do licenciamento ambiental nos trs nveis de governo, com base na abrangncia dos impactos. No anexo desta resoluo so listadas atividades passveis do licenciamento ambiental, tais como: Obras Civis: ...barragens e diques, canais para drenagem, retificao de cursos dgua, transposio de bacias hidrogrficas, ... Servios de Utilidade: estaes de tratamento de gua, interceptores, emissrios, estao elevatria e de tratamento de esgotos, tratamento e destinao de resduos industriais (lquidos e gasosos), tratamento/disposio de resduos especiais, tratamento e destinao de resduos slidos urbanos, inclusive aqueles provenientes de fossas, recuperao de reas contaminadas ou degradadas. A Resoluo Conama n 05, de 15/06/19882, dispe sobre o licenciamento de obras de saneamento. E, em funo da natureza, caractersticas e peculiaridades de determinadas atividades desse setor foram editadas resolues especficas como a Resoluo n 308, de 21/03/2002, que dispe sobre Licenciamento Ambiental de sistemas de disposio final dos resduos slidos urbanos gerados em municpios de pequeno porte, Resoluo Conama n 334/03, que dispe sobre os procedimentos de licenciamento ambiental de estabelecimentos destinados ao recebimento de embalagens vazias de agrotxicos; e a Resoluo n 377, de 09/10/2006, que dispe sobre licenciamento ambiental simplificado de Sistemas de Esgotamento Sanitrio. No entanto, outras resolues do Conama estabelecem procedimentos e padres que devem ser observados na elaborao de projetos do setor Saneamento e nos processos de licenciamento ambiental. De acordo com a Resoluo n. 237/97, pode-se afirmar que cabe ao rgo licenciador federal o Ibama, o licenciamento de atividades de significativo impacto ambiental de mbito nacional ou regional; ao rgo ambiental dos estados OEMA ou do Distrito Federal compete o licenciamento de atividades localizadas em mais de um municpio; e ao rgo ambiental dos municpios compete o licenciamento de atividades de impacto local. A resoluo estabelece, tambm, que os empreendimentos e atividades sero licenciados em uma nica esfera de competncia.

2 Obras de Sistemas de Abastecimento de gua (obras de captao cuja vazo seja acima de 20% da vazo mnima da fonte de abastecimento, no ponto de captao, e que modifiquem as condies fsicas e/ou biticas dos corpos dgua). Sistemas de Esgotos Sanitrios (obras de coletores troncos; interceptores; elevatrias; estaes de tratamento; emissrios; e disposio final). Sistemas de Drenagem (obras de lanamento de efluentes de sistemas de microdrenagem; obras de canais, dragagem e retificao em sistemas de macrodrenagem). Sistemas de Limpeza Urbana (obras de unidades de transferncia, tratamento e disposio final de resduos slidos de origem domstica, pblica e industrial; atividades e obras de coleta, transporte, tratamento e disposio final de resduos slidos de origem hospitalar).

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A grande maioria dos empreendimentos de saneamento licenciada pelos estados, o que gera uma sobrecarga nos sistemas estaduais de licenciamento ambiental. Tal fato decorre de duas situaes: (i) a indefinio das tipologias de empreendimentos e atividades consideradas de impacto local, cuja competncia para exercer o licenciamento dos municpios; e (ii) a inexistncia, na maioria dos municpios, da necessria estrutura para assumirem de fato a gesto ambiental entes federados para exercerem suas competncias licenciatrias devero ter implementados os Conselhos de Meio Ambiente, com carter deliberativo e participao social e, ainda, possuir em seus quadros, ou sua disposio, profissionais legalmente habilitados. Contribui, ainda, para essa situao, a permanncia de questionamentos quanto competncia originria dos municpios para realizar o licenciamento ambiental, gerando disputas jurdicas ou aes propostas pelo Ministrio Pblico. No entanto, expectativas para superar esses questionamentos, bem como para dar maior celeridade nos processos de licenciamento esto na regulamentao do artigo 23 da Constituio Federal, que prev Lei Complementar para fixar normas visando cooperao entre Unio, estados e municpios. Tal regulamentao permitir definir mais claramente a cooperao dos diversos entes federados, bem como atribuir ao municpio a competncia para os empreendimentos de impacto local, e aos estados e o Distrito Federal os casos que no forem de interesse nacional.

Aspectos processuais3
O processo de licenciamento conduzido de acordo com os procedimentos estabelecidos pelos rgos ambientais licenciadores, que so compatveis com as resolues do Conama. Para determinadas atividades ou empreendimentos os procedimentos, os prazos e exigncias podem ser diferenciados. Portanto, o empreendedor, pblico ou privado, deve procurar o rgo ambiental competente Ibama, OEMA ou prefeitura, para se informar sobre os procedimentos de licenciamento daquele empreendimento pretendido, apresentando ao rgo as caractersticas e especificaes do empreendimento e da localizao pretendida. O Estudo Ambiental, como subsdio ao processo de licenciamento ambiental, ser definido pelo rgo ambiental competente, que fornecer ao empreendedor o Termo de Referncia estabelecendo o contedo mnimo que o mesmo deve contemplar. Aps a elaborao do Estudo, por equipe multidisciplinar do quadro tcnico do empreendedor ou por consultoria contratada, dever ser solicitada a Licena Prvia (LP), dando a devida publicidade e de acordo com as normas vigentes. A fase de LP se dar de acordo com os procedimentos estabelecidos para o tipo de empreendimento, e ser finalizada com a emisso de parecer tcnico conclusivo. Concluindo pela viabilidade ambiental do empreendimento concedida a licena, com as respectivas condicionantes medidas mitigadoras e programas de monitoramento. A partir da obteno da LP o empreendedor elabora o projeto bsico, detalhando o projeto de engenharia e os programas ambientais, contemplando as medidas mitigadoras solicitadas na Licena Prvia, de forma a assegurar a viabilidade ambiental do empreendimento. Na seqncia, o empreendedor solicita a Licena de Instalao (LI). Somente aps a concesso
3 Ver Anexo II Licenciamento Ambiental de Obras de Saneamento Passo a Passo

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da LI que podero ser iniciadas as obras, que devero ser concomitantes com a implementao dos programas ambientais aprovados. O incio de obras sem a licena de instalao considerado crime ambiental (art. 60 da Lei 9.605/98), devendo o rgo ambiental aplicar as sanes e penalidades ao infrator, e tambm, no caso de obras financiadas pelo setor pblico poder ocorrer interrupo do repasse dos recursos financeiros. Concludas as obras e a implementao das medidas mitigadoras e programas ambientais, o empreendedor solicita a Licena de Operao (LO). Aps anlise da solicitao, subsidiada tambm por realizao de vistoria ao local, o rgo licenciador elaborar parecer tcnico sobre a viabilidade da concesso da LO. Ao conceder essa licena, o rgo ambiental estabelece as condicionantes e os programas de monitoramento que devero ser implementados pelo empreendedor durante a vigncia da mesma. O no atendimento de condicionantes de licenas ambientais pode ser motivo de suspenso ou cancelamento das mesmas. A Lei no 9.605/98 Lei de Crimes Ambientais, caracteriza como crime ambiental a construo, reforma, ampliao, instalao ou operao de empreendimentos e atividades potencialmente poluidores, sem licena ou autorizao dos rgos ambientais, ou, ainda, contrariando as normas legais e regulamentares, ficando os infratores sujeitos s sanes penais e administrativas. Tambm caber ao infrator poluidor, indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente ou a terceiros. Ressalta-se, que a autoridade competente que deixar de tomar medidas para impedir tais prticas tambm incorre em crime ambiental.

Regularizao de empreendimentos no licenciados

A regularizao do licenciamento ambiental foi prevista em legislao para aqueles empreendimentos e atividades que j estavam em operao quando da instituio do instrumento da Poltica Nacional de Meio Ambiente, o Licenciamento ambiental, pela Lei 6.938/81. Para a regularizao dessas situaes firmado um Termo de Compromisso, onde se estabelecem as exigncias definidas pelo rgo licenciador competente e as obrigaes do empreendedor relativas s necessrias correes de cunho ambiental.

Regularizao fundiria sustentvel

comum encontrar conflito entre o direito moradia e o direito ambiental, conflito este que deve ser superado para que se avance na construo de cidades sustentveis do ponto de visto social e ambiental. O processo de regularizao fundiria sustentvel, instrumento previsto na Resoluo CONAMA n. 369/2006 busca regulamentar os casos excepcionais de utilidade pblica, interesse social ou de baixo impacto ambiental que interferem em reas de Preservao Permanente (APPs), conforme definido pela Lei 4.771/65. Essa Resoluo reconheceu a regularizao fundiria como uma atividade de interesse social, estabelecendo procedimentos para autorizao de interveno em reas de Preservao Permanente, de forma a garantir a melhoria das condies ambientais da rea da ocupao a ser regularizada, bem como das condies de habitabilidade de seus moradores. Fica patente que as intervenes em reas ambientalmente frgeis ou protegidas, como as APPs em reas urbanas, para execuo de servios de saneamento sejam devidamente articuladas s intervenes urbansticas e ao planejamento urbano das cidades.

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Licenciamento ambiental e metas progressivas

A Lei 11.445/2007 em seu art. 44 estabeleceu que o licenciamento ambiental de unidades de tratamento de esgotos sanitrios e de efluentes gerados nos processos de tratamento de gua considerar etapas de eficincia, a fim de alcanar progressivamente os padres estabelecidos pela legislao ambiental, em funo da capacidade de pagamento dos usurios. A citada lei tambm previu a possibilidade da autoridade ambiental vir a estabelecer procedimentos simplificados de licenciamento para tais unidades, bem como de estabelecer metas progressivas para a que a qualidade dos efluentes passe a atender aos padres das classes dos corpos hdricos. No entanto, transcorridos dois anos da sua promulgao, percebemos que o cumprimento de tal artigo exige a superao de alguns desafios, destacando-se: i) reconhecer que necessrio acelerar o processo de licenciamento ambiental de unidades de tratamento de esgotos, pois o correto tratamento de esgotos ir melhorar a qualidade do efluente que hoje lanado in natura. ii) fomentar o enquadramento dos corpos receptores, de acordo com o que estabelece a Resoluo n 357, de 2005 (ao essa que precisa do engajamento e protagonismo dos estados e dos atores envolvidos com o Sistema de Gesto de Recursos Hdricos SIGRH); iii) estabelecimento de metas progressivas para que os corpos receptores atinjam os padres estabelecidos na Resoluo CONAMA, a partir dos Planos de Bacias Hidrogrficas especficos, e iv) que os rgos ambientais, a partir dos Planos de Bacias especficos, estabeleam metas progressivas aludidas no par. 2. Claro est que as aes anteriormente mencionadas no so sequenciais e sucessivas, mas devem ser buscadas sob pena de iniciativas isoladas e insuficientes ao propsito da to propalada sustentabilidade ambiental.

Recomendaes e consideraes finais

Destaca-se que o licenciamento ambiental, alm de ter a finalidade de promover o controle prvio construo, instalao, ampliao e funcionamento de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva e potencialmente poluidores, bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar degradao ambiental, essencial para a obteno de financiamento, especialmente do setor pblico, assim como para a obteno de determinados incentivos fiscais. considervel a oportunidade que nos apresenta a discusso e a implementao do Art. 44 da Lei 11.445/2007, para que hajam avanos nos processos de licenciamento ambiental das unidades de Saneamento Bsico, mais notadamente dos empreendimentos de tratamento e disposio final de esgotos sanitrios. Neste sentido, esforos institucionais dos rgos das trs esferas de governo, vinculados aos Sistemas de Meio Ambiente, de Recursos Hdricos e de Saneamento, devem ser feitos visando uma articulao real e efetiva para que as metas progressivas sejam observadas em consonncia com o enquadramento dos respectivos corpos receptores. Dada complexidade do processo de licenciamento ambiental recomendvel que os empreendedores sempre consultem o rgo ambiental competente para obter informaes sobre as licenas, autorizaes necessrias implantao de seu empreendimento, bem como sobre os estudos necessrios ao processo de licenciamento ambiental, tendo em vista a natu-

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reza, caractersticas e peculiaridades do mesmo. Tambm fundamental que os profissionais que vo elaborar os projetos de engenharia e os estudos ambientais sejam capacitados e se atualizem em relao legislao ambiental vigente, principalmente, s resolues do Conama e Conselhos Estaduais.

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LICENCIAMENTO AMBIENTAL

ANEXO I RESOLUES CONAMA QUE TRATAM DE ATIVIDADES DE SANEAMENTO E O SEU LICENCIAMENTO

Resoluo n 397, de 03/04/2008 Altera o inciso II do 4o e a Tabela X do 5o, ambos do art. 34 da Resoluo do Conselho Nacional do Meio Ambiente Conama no 357, de 2005, que dispe sobre a classificao dos corpos de gua e diretrizes ambientais para o seu enquadramento, bem como estabelece as condies e padres de lanamento de efluentes. Resoluo n 380, de 31/10/2006 Altera o Anexo I da Resoluo n0 375/06. Resoluo n 377, de 09/10/2006 Dispe sobre licenciamento ambiental simplificado de Sistemas de Esgotamento Sanitrio. Resoluo n 375, de 29/08/2006 Define critrios e procedimentos para o uso agrcola de lodos de esgoto gerados em estaes de tratamento de esgoto sanitrio e seus produtos derivados, e d outras providncias. Resoluo n 370, de 06/04/2006 Prorroga o prazo para complementao das condies e padres de lanamento de efluentes, previsto no art. 44 da Resoluo no 357, de 17 de maro de 2005. Resoluo n 369, de 28/03/2006 Dispe sobre os casos excepcionais, de utilidade pblica, interesse social ou baixo impacto ambiental, que possibilitam a interveno ou supresso de vegetao em rea de Preservao Permanente (APP). Resoluo n 358, de 29/04/2005 Dispe sobre o tratamento e a disposio final dos resduos dos servios de sade e d outras providncias. Resoluo n 357, de 17/03/2005 Dispe sobre a classificao dos corpos de gua e diretrizes ambientais para o seu enquadramento, bem como estabelece as condies e padres de lanamento de efluentes, e d outras providncias. Resoluo n 348, de 16/08/2004 Altera a Resoluo Conama no 307, de 5 de julho de 2002, incluindo o amianto na classe de resduos perigosos. Resoluo n 334, de 03/04/2003 Dispe sobre os procedimentos de licenciamento ambiental de estabelecimentos destinados ao recebimento de embalagens vazias de agrotxicos. Resoluo n 316, de 29/10/2002 Dispe sobre procedimentos e critrios para o funcionamento de sistemas de tratamento trmico de resduos. Resoluo n 313, de 29/10/2002 Dispe sobre o Inventrio Nacional de Resduos Slidos Industriais. Resoluo n 308, de 21/03/2002 Licenciamento Ambiental de sistemas de disposio final dos resduos slidos urbanos gerados em municpios de pequeno porte. Resoluo n 307, de 05/07/2002 Estabelece diretrizes, critrios e procedimentos para a gesto dos resduos da construo civil. Resoluo n 301, de 21/03/2002 Altera dispositivos da Resoluo n 258, de 26 de agosto de 1999, que dispem sobre Pneumticos. Resoluo n 281, de 12/07/2001 Dispe sobre modelos de publicao de pedidos de licenciamento.

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Resoluo n 275, de 25/04/2001 Estabelece o cdigo de cores para os diferentes tipos de resduos, a ser adotado na identificao de coletores e transportadores, bem como nas campanhas informativas para a coleta seletiva. Resoluo n 264, de 26/08/1999 Licenciamento de fornos rotativos de produo de clnquer para atividades de co-processamento de resduos. Resoluo n 263, de 12/11/1999 Altera o artigo 6o da Resoluo n 257/99. Resoluo n 257, de 30/06/1999 Estabelece a obrigatoriedade de procedimentos de reutilizao, reciclagem, tratamento ou disposio final ambientalmente adequada para pilhas e baterias que contenham em suas composies chumbo, cdmio, mercrio e seus compostos. Resoluo n 235, de 07/01/1998 Altera o anexo 10 da Resoluo Conama n 23, de 12 de dezembro de 1996. Resoluo n 244, de 16/10/1998 Exclui item do anexo 10 da Resoluo Conama n 23, de 12 de dezembro de 1996. Resoluo n 237, de 19/12/1997 Dispe sobre a reviso e complementao dos procedimentos e critrios utilizados para o licenciamento ambiental. Resoluo n 23, de 12/12/1996 Dispe sobre as definies e o tratamento a ser dado aos resduos perigosos, conforme as normas adotadas pela Conveno da Basilia sobre o Controle de Movimentos Transfronteirios de Resduos Perigosos e seu Depsito. Resoluo n 5, de 05/08/1993 Dispe sobre o gerenciamento de resduos slidos gerados nos portos, aeroportos, terminais ferrovirios e rodovirios. Resoluo n 2, de 22/08/1991 Dispe sobre o tratamento a ser dado s cargas deterioradas, contaminadas ou fora de especificaes. Resoluo n 6, de 19/09/1991 Dispe sobre o tratamento dos resduos slidos provenientes de estabelecimentos de sade, portos e aeroportos. Resoluo n 5, de 15/06/1988 Dispe sobre o licenciamento de obras de saneamento. Resoluo n 9, de 03/12/1987 Dispe sobre a realizao de Audincias Pblicas no processo de licenciamento ambiental. Resoluo n 6, de 24/01/1986 Dispe sobre a aprovao de modelos para publicao de pedidos de licenciamento. Resoluo n 1, de 23/01/1986 Dispe sobre critrios bsicos e diretrizes gerais para a avaliao de impacto ambiental.

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LICENCIAMENTO AMBIENTAL

ANEXO II LICENCIAMENTO AMBIENTAL DE OBRAS DE SANEAMENTO Passo a passo

Requerimento da Licena

Empreendedor apresenta as caractersticas e especificaes do empreendimento e da localizao pretendida

rgo licenciador analisa

Projeto + autorizaes

Licenciamento ambiental simplificado*

Passvel de EIA/RIMA

Sim

No

Unidades de transporte e de tratamento de esgoto sanitrio, de mdio porte

Unidades de transporte e de tratamento de esgoto sanitrio, de pequeno porte

TR do EIA/RIMA Audincia pblica

EIA EA

TR do estudo ambiental

TR do estudo ambiental EA Parecer tcnico

Parecer tcnico

Parecer tcnico

LIO

Parecer tcnico

PBA e Projeto

LP

LP e LI ou LPI ** Solicita LO

LP Parecer tcnico Solicita LO

Parecer tcnico

Parecer tcnico

LI

LO

LI

Parecer tcnico

Parecer tcnico

LO

LO
* Resoluo n 377/06 - Dispe sobre licenciamento ambiental simplificado de Sistemas de esgotamento sanitrio ** Art. 3 Pargrafo nico. As licenas prvia e de instalao podero ser requeridas e, a critrio do rgo ambiental, expedidas concomitantemente Passos de responsabilidade do empreendedor Passos de responsabilidade do empreendedor

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15. EDUCAO AMBIENTAL E MOBILIZAO SOCIAL EM SANEAMENTO

Educao ambiental e mobilizao social em saneamento

Demetrios Christofidis Graduao em Engenharia Civil: rea de Recursos Hdricos e Saneamento. Mestrado em Engenharia de Irrigao. Doutorado em Gesto Ambiental: Polticas Pblicas de Recursos Hdricos RESUMO: O trabalho apresenta os eixos holsticos como sendo a essncia das aes complementares de saneamento bsico e iniciativas de educao ambiental, cotejando com os princpios de quatro polticas pblicas correlatas; a Poltica Nacional de Meio Ambiente, a Poltica Nacional de Recursos Hdricos, a Poltica Nacional de Educao Ambiental e a Lei Nacional de Saneamento Bsico. Sugere seis conjuntos de princpios orientadores da educao ambiental para a participao em saneamento, mostrando a importncia que a aceitabilidade, a durabilidade e o suporte poltico oferecem educao ambiental. Conclui pela necessria mudana de olhar requerida para entender a lgica do outro, fundamentada na sinergia entre as aes de cada processo envolvendo a educao ambiental em saneamento bsico. Palavras-chave: educao ambiental; desenvolvimento de capacidades; gesto participativa; governana; governabilidade; mobilizao social; saneamento.

Renata Rozendo Maranho Graduao em Engenharia Florestal, mestrado em Cincias Florestais analista Ambiental do Departamento de Educao Ambiental do Ministrio do Meio Ambiente Marcos Sorrentino Graduao em Biologia e Pedagogia, mestrado em Educao, doutorado em Educao e ps-doutorado pelo Departamento de Psicologia Social da USP diretor do Departamento de Educao Ambiental do Ministrio do Meio Ambiente
RESUMO: A educao ambiental uma importante estratgia para o enfrentamento da atual crise civilizatria que enfrentamos. O saneamento um tema capaz de mobilizar e

Educao ambiental e mobilizao social em saneamento

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EDUCAO AMBIENTAL E MOBILIZAO SOCIAL EM SANEAMENTO

alavancar as inmeras questes e problemticas a ele associadas. Nesse sentido, a implementao do Programa Nacional de Educao Ambiental e Mobilizao Social em Saneamento (PEAMSS) surge como um desafio estratgico de mudar a realidade das aes de educao ambiental em saneamento, de forma que elas sejam continuadas, permanentes e transformadoras. Palavras-chave: educao ambiental; saneamento; empoderamento; incluso social; participao e poltica pblica.

CONCEITOS, CARACTERSTICAS E INTERFACES DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO

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15.1 Educao ambiental e mobilizao social em saneamento

Demetrios Christofidis

1. Conceitos relacionados e a evoluo do significado de educao ambiental e mobilizao social em saneamento

O presente artigo busca contribuir para o desenho do cenrio desejvel e as condies a serem alcanadas em termos de gesto das polticas pblicas para os servios de saneamento bsico, em especial, para apoiar a educao e os processos de capacitao, de qualificao, de participao popular e dos aspectos sociais e ambientais associados ao saneamento bsico. Controle social, conforme explanado na Lei 11.445/2007 o conjunto de mecanismos e procedimentos que garantem sociedade informaes, representaes tcnicas e participaes nos processos de formulao de polticas, de planejamento e de avaliao relacionados aos servios pblicos de saneamento bsico. A educao ambiental, conforme a Lei 9.795/1999, art. 1, compreende os processos por meio dos quais, o indivduo e a coletividade constroem valores sociais, conhecimentos, habilidades, atitudes e competncias, voltadas para a conservao do meio ambiente, bem de uso comum do povo, essencial sadia qualidade de vida e sua sustentabilidade. Segundo Maranho e Sorrentino (2008, p.1) a educao ambiental uma importante estratgia de enfrentamento da atual crise civilizatria que enfrentamos. O saneamento pode ser um tema gerador capaz de mobilizar e alavancar as inmeras questes e problemticas a ele associadas. Nesse sentido, a implementao do Programa Nacional de Educao Ambiental e Mobilizao Social em Saneamento surge como um desafio estratgico de mudar a realidade das aes de EA em saneamento, de forma que elas sejam continuadas, permanentes e transformadoras do atual panorama dos investimentos desenvolvidos. Governabilidade refere-se s condies materiais de exerccio de poder e de legitimidade do Estado e do seu governo, derivadas da sua postura diante da sociedade civil e do mercado. Pode ser traduzida em autoridade poltica do Estado em si, entendida como a capacidade que este tem para agregar os mltiplos interesses dispersos pela sociedade e apresentar-lhes um objetivo comum para o curto, mdio e longo prazos (COSTA, 2008). De acordo com este conceito, a fonte ou origem principal da governabilidade so os cidados e a cidadania organizada. Governana entendida como a outra face do mesmo processo. So os aspectos instrumentais da governabilidade, ou a capacidade que um determinado governo tem para formular e implementar as suas polticas. A fonte da governana so os agentes pblicos ou servidores do Estado. Governana da gua refere-se ao mbito dos sistemas poltico, social, econmico e administrativo que apresentam condies de desenvolver e gerenciar os recursos hdricos, e de oferecer os servios de gua aos diferentes nveis da sociedade (ROGERS E HALL, 2003; 16). Poltica pblica, segundo Heller e Castro (2007; p.286), um processo, que envolve decises por parte de corpos e autoridades governamentais, e aes, realizadas por um ator ou um conjunto de atores, e composto por metas e os meios de alcan-las.

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EDUCAO AMBIENTAL E MOBILIZAO SOCIAL EM SANEAMENTO

O saneamento bsico, segundo Pereira Jr (1996; p.60), consiste em um conjunto de aes destinadas a tornar e manter o ambiente em que vivemos sadio, favorvel sade e ao bem estar das pessoas, e, em seu modo de entender, informa que; por razes tcnicas e logsticas, considera-se que o saneamento bsico composto por quatro servios pblicos: abastecimento de gua potvel; esgotos sanitrios; limpeza urbana ou limpeza pblica; e drenagem urbana de guas pluviais. De acordo com a viso do referido autor, o saneamento ambiental ocupa-se, entre outras matrias: da proteo dos recursos hdricos, que podem ser degradados pelo lanamento de esgotos e lixo no-tratados; da qualidade do ar, que pode ser afetada pela emisso de gases decorrentes da fermentao de esgotos e lixo, inclusive em estaes de tratamento; da flora e da fauna, que sofrem com o lanamento de poluentes no solo, na gua e no ar; e dos aspectos sociais e econmicos, como a sade dos agricultores, que pode ser afetada pelo despejo de esgotos em cursos de gua, e com as atividades de pescadores que podem ser inviabilizadas pela poluio. Conclui considerando o saneamento bsico como o conjunto de servios essenciais sade pblica e ao bem-estar das pessoas e o saneamento ambiental como o prprio saneamento bsico acrescido de aes e atitudes destinadas a recuperar e manter a qualidade do meio ambiente afetado pela ocupao humana do solo e pela fruio, tambm pelo homem, de condies propcias sade e bem-estar. A Lei 11.445/2007 considerou que saneamento bsico (art. 3, inciso I) o conjunto de servios, infra-estruturas e instalaes operacionais de abastecimento de gua potvel; esgotamento sanitrio; limpeza urbana e manejo de resduos slidos; drenagem e manejo das guas pluviais urbanas.

2. A questo da complementaridade entre as aes de saneamento e as iniciativas de educao ambiental

2.1 Princpios das polticas correlatas existentes
O sucesso da mobilizao social e da educao so vinculados para que haja a prtica da integrao e de dilogo cada vez maior entre as disciplinas, entre setores, nveis de polticas, programas, projetos e atividades, e entre os agentes envolvidos respeitando-se e unindo o conhecimento formal e a cultura local. Tal forma ampla de olhar, prpria da viso holstica, foi explanada como sendo: o resgate da forma de ver a realidade e de compreender o mundo, num espao em que permitido um intercmbio entre as cincias, as artes, a filosofia, as tradies espirituais, sendo exatamente esse intercmbio que se prope como uma das mais atuais e criativas formas de enfrentamento dos desafios deste incio de sculo (Christofidis, 2001; p.47). Macedo (2001; p.23) complementa o esclarecimento do termo viso holstica como sendo uma atitude diante da vida, uma forma de compreender e de estar no mundo, o pensamento holstico permeia todos os nveis de atuao do indivduo, admite todas as religies. Mas no as mescla, no as mistura. Respeita o que cada um tem de importante e entende que a diversidade no somente aceitvel como recomendvel e essencial para a riqueza e fertilizao do pensamento. A viso holstica foi considerada (Christofidis, 2001; p.47) como a forma de gerar o novo ambiente para a educao ambiental e mobilizao social em saneamento, dentre outros, pelos seguintes aspectos bsicos: por no excluir, no condenar, no separar, no negar nem afirmar.

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por possibilitar a construo de pontes, de alianas, de olhar no auto-interessado, por praticar a tica do olhar coletivo. por permitir o paradigma de nexos e correlaes entre campos do conhecimento (cincias), setores, disciplinas e modelos antes considerados irreconciliveis; por possibilitar que a arena dos conflitos se transforme em palco do espetculo, onde todos se apresentam, se unem e constroem coletivamente de forma interdisciplinar, participativa e solidria. Neste trabalho julguei oportuno apresentar os eixos holsticos que permitem visualizar as aes de diversas polticas e setores afins e complementares s atividades de saneamento bsico e educao ambiental (Figura 1).

FONTE: Christofidis (2007)

Figura 1 Eixos holsticos e essncia das aes complementares de saneamento e iniciativas de educao ambiental A forma grfica adotada foi a do hexgono de cristal de gua congelada, obtido, segundo Emoto (2001, 69), com a expresso da palavra sabedoria. A cada um dos vrtices foi assinalada uma poltica de elevado vnculo com o saneamento e a educao ambiental, iniciando pela Poltica Nacional do Meio Ambiente PNMA (Lei 6.338/1981); continuando com a Poltica Nacional de Recursos Hdricos PNRH (Lei 9.433/1997), sem deixar de considerar as polticas de recursos hdricos estaduais e do Distrito Federal, especial vnculo e cuidado foi dedicado Poltica Nacional de Educao Ambiental PNEA (Lei 9.795/1999), ao Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001), e ao arcabouo legal e regulamentar do setor de Sade, vinculando todos ao propsito do trabalho, que de integrao com a Lei Nacional de Saneamento Bsico LNSB (Lei 11.445/2007).

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EDUCAO AMBIENTAL E MOBILIZAO SOCIAL EM SANEAMENTO

Uma vez estabelecido um padro de vnculo entre os vrtices que representam as diversas polticas e passe a existir uma dinmica criativa, construtiva, de parceria e cooperao a favor do saneamento bsico, ocorre a efetivao da complementaridade entre os setores, planos e aes, tendo como elo a educao ambiental e como combustvel a participao. A integrao gua < > sade < > meio ambiente < > educao ambiental < > saneamento bsico < > direito cidade funciona como uma mudana de percurso, abandonando o roteiro de vulnerabilidade, que leva crise e insustentabilidade, para a abertura de novo caminho, de alcance de imunidade e do desejado cenrio de sustentabilidade. Os vnculos entre as polticas e setores possibilitam atividades durveis, com menor vulnerabilidade face s constantes mudanas administrativas e permitem fortalecer os processos permanentes, sincrnicos e continuados prprios de prticas baseadas no conceito de desenvolvimento sustentvel. A essncia da dinmica estabelecida e da perenidade do padro de vnculo e da eliminao dos pontos de perdas de cargas nas relaes, a meu ver depende do ncleo, do cerne do cristal de gua, que por possuir atributos vitais, oriundos do padro vibratrio da participao, gera uma espcie de gabarito ou de modelo que molda os demais componentes e no s facilita, como potencializa e revitaliza os padres de integrao entre as polticas, disciplinas, setores, programas, projetos e atividades, gerando percursos que levam ao alcance da sustentabilidade. A presena, a participao, o comprometimento e a no omisso so, portanto, a base do padro desejado nas iniciativas de educao ambiental em saneamento. lcanar a via expressa da participao consciente depende dos percursos possibilitados pela educao, mobilizao social, informao e comunicao. Os agentes responsveis pelo desenvolvimento de um novo modo de gesto de polticas pblicas, pela gesto dos servios, gesto participativa, desenvolvimento de capacidades, alcance de uma conscincia reflexiva, sero plenos em sua atitudes e propsitos se entenderem os diversos princpios associados a uma educao ambiental para a participao. A Poltica Nacional de Meio Ambiente PNMA (Lei 6.938/1981), traz, em seu artigo 2, dez incisos que so os princpios que devem ser atendidos, assim reproduzidos: ao governamental na manuteno do equilbrio ecolgico, considerando o meio ambiente como um patrimnio pblico a ser necessariamente assegurado e protegido, tendo em vista o uso coletivo; racionalizao do uso do solo, do subsolo, da gua e do ar; planejamento e fiscalizao do uso dos recursos ambientais; proteo dos ecossistemas, com a preservao de reas representativas; controle e zoneamento das atividades potencial ou efetivamente poluidoras; incentivos ao estudo e pesquisa de tecnologias orientadas para o uso racional e a proteo dos recursos ambientais; acompanhamento do estado da qualidade ambiental; recuperao de reas degradadas; proteo de reas ameaadas de degradao; e educao ambiental a todos os nveis de ensino, inclusive a educao da comunidade, objetivando capacit-la para participao ativa na defesa do meio ambiente. Os princpios e fundamentos da PNRH Poltica Nacional de Recursos Hdricos (Lei 9.433/1997) consistem de a gua ser um bem de domnio pblico; ser recurso natural limitado e dotado de valor econmico; ser de uso prioritrio em consumo humano e de dessedentao de animais em situaes de escassez; ter sua gesto proporcionando o uso mltiplo; ter adotada a bacia hidrogrfica como unidade territorial de implementao da PNRH e

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de atuao do SINGREH; e de ser a gesto dos recursos hdricos descentralizada e contar com a participao do Poder Pblico, dos usurios e das comunidades. Os princpios bsicos da PNEA Poltica Nacional de Educao Ambiental (Lei 9.795/1999) so: o enfoque humanista, holstico, democrtico e participativo; a concepo do meio ambiente em sua totalidade, considerando a interdependncia entre o meio natural, o socioeconmico e o cultural, sob o enfoque da sustentabilidade; o pluralismo de idias e concepes pedaggicas na perspectiva da inter, multi e transdisciplinaridade; a vinculao entre a tica, a educao, o trabalho e as prticas sociais; a garantia de continuidade e permanncia do processo educativo; a permanente avaliao crtica do processo educativo; a abordagem articulada das questes ambientais locais, regionais e globais; e o reconhecimento e o respeito pluralidade e diversidade individual e cultural. Os princpios fundamentais da LNEA Lei Nacional de Saneamento Bsico (Lei 11.445/2007), so: universalizao; integralidade; saneamento bsico realizado de formas adequadas sade e proteo ao meio ambiente; disponibilidade; adoo de mtodos que respeitem as peculiaridades; articulao entre polticas; eficincia e sustentabilidade econmica; utilizao de tecnologias apropriadas; transparncia; controle social, segurana; qualidade e regularidade; e integrao das infra-estruturas e servios com a gesto eficiente dos recursos hdricos.

2.2 Conjuntos de princpios orientadores da educao ambiental para a participao em saneamento bsico
Alm de observar os princpios das diversas polticas correlatas educao ambiental e ao saneamento bsico, julgou-se adequado ter um olhar mais amplo, o que levou a considerar a integrao de seis conjuntos de princpios orientadores da educao ambiental para a participao em saneamento. Tais conjuntos de princpios devem ser plenamente internalizados e compreendidos, bem como enriquecidos e complementados permanentemente pelos agentes de gesto, gerando uma sinergia entre as iniciativas de educao ambiental e aes de saneamento consideradas um suporte educao ambiental para a participao (Figura 2).

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EDUCAO AMBIENTAL E MOBILIZAO SOCIAL EM SANEAMENTO

Figura 2 Conjuntos de princpios orientadores de suporte educao ambiental para a participao Os seis conjuntos de princpios orientadores podem ser vistos como esferas de olhares que se complementam, se nutrem, se potencializam uns aos outros. Desde que a integrao das esferas ocorra de forma plena surgem territrios para ampliao da compreenso, que favorecem a educao voltada participao, proporcionando as bases de um novo modo de entender, de agir e de valorizar a vida, alterando nosso percurso, que passa a ser o de um caminhar consciente no trato com as pessoas e na valorizao das guas, ou seja, possibilita a educao associada ao olhar pessoal e pleno sobre o valor das guas e dos agentes de gesto, ou a denominada hidroconscientizao. O modo de olhar desse nvel de realidade agrupa os conjuntos de princpios da seguinte forma; a. Princpios polticos, legais, institucionais e de gesto; b. Princpios econmicos e financeiros; c. Princpios de sustentabilidade ambiental; d. Princpios fsicos, materiais, cientficos e tecnolgicos; e. Princpios culturais, de educao, capacitao, de mobilizao, informao e comunicao; e f. Princpios sociais.

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A percepo plena por cada agente, quanto amplitude e aspectos a serem considerados em cada ciclo e em cada conjunto de princpios orientadores, depende no s da experincia e conhecimento, importantes para auxiliar na obteno do sucesso da participao, mas de sabedoria para encontrar os caminhos ideais de construo de uma participao consciente, de olhar presente, comprometida e criativa. Como cita Krishnamurti (1980) a funo da educao o de despertar para fazer sem ser guiado. Uma idia preliminar e parcial de questes associadas ao conjunto de princpios de educao, informao e comunicao pode ser depreendido da leitura das diretrizes da Comisso Europia (2003), nas quais foram realizados ajustes para a situao do propsito deste trabalho: Principais questes: Esto adequadamente estabelecidos os conceitos de participao e de quais so as partes interessadas? Esto adequadamente desenvolvidos os vnculos entre educao ambiental e saneamento bsico? H entendimento entre os grupos de usurios, a comunidade e as entidades pblicas sobre o que esperam de uma educao ambiental e mobilizao social para o saneamento bsico eamssa? H percepo de como as diversas partes interessadas podem contribuir com seus conhecimentos para a eamssa? Quais so as deficincias de informao para que haja adequada eamssa? Existem riscos decorrentes de informaes inseguras? Ou inconsistentes? As tomadas de decises podem estar seguras quanto s informaes serem fidedignas? Quais impactos os demais usurios causam s guas que utilizo? Que impactos causo aos demais usurios e natureza pela forma como utilizo as guas? Quais so os efeitos acumulativos, sinrgicos, que ocorrem com as guas decorrentes das diversas utilizaes? Como a educao ambiental para o saneamento bsico pode proporcionar o incio de mudanas e resultar em melhoria contnua no setor e demais setores? Que mecanismos de informao e comunicao podem ser estabelecidos entre as comunidades, os usurios e os agentes de educao ambiental para ocorrerem retroalimentaes que possibilitem melhorias contnuas?

3. A relao com os fundamentos da PNEA e a articulao com as aes de outras polticas na rea ambiental e de educao
Entendendo-se que os fundamentos so conjuntos de princpios bsicos de uma poltica (Ferreira, 1999; 952), evolui-se para gerar o conjunto de trs esferas denominado de conjunto de princpios tri relacionados como uma vacina para plena imunidade levando a alcanar a garantia de participao e de comprometimento, associados ao desenvolvimento sustentvel (Figura 3).

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EDUCAO AMBIENTAL E MOBILIZAO SOCIAL EM SANEAMENTO

Tais esferas so essenciais para a educao ambiental em saneamento bsico ter aceitabilidade, durabilidade e suporte poltico. Alm do conjunto de princpios culturais, de educao, capacitao, mobilizao social, informao e comunicao, h elevado valor no exerccio dos conjuntos de princpios: polticos, legais, institucionais e de gesto; de sustentabilidade ambiental, e os princpios sociais.

Figura 3 Conjuntos de esferas essenciais para a educao ambiental em saneamento bsico ter aceitabilidade, durabilidade e suporte poltico

4. As diferentes formas de participao e envolvimento da sociedade e suas organizaes

Considera-se que, com base nos princpios das polticas existentes, expressos no item 2.1, e os conjuntos de seis princpios orientadores (descritos no item 2.2), quando na sua dinmica estiverem adequadamente relacionados, podem gerar um padro de aprofundamento na percepo dos envolvidos com a educao ambiental e o saneamento bsico criando ambientes. Tais ambientes, que decorrem da sinergia dos princpios orientadores, a meu ver, propiciam conjuntos de condies para que a participao seja percebida, sentida, como: com governabilidade, eqitativa e justa; de continuidade, durvel e sustentvel; eficiente, eficaz e responsvel; apropriada, habilitada e de respeito; comunicativa, solidria e autntica; comprometida, efetiva, equilibrada e cidad. Os ambientes e padres gerados pelas prticas tendem a acarretar um comportamento de plena presena, de comprometimento e senso de responsabilidade, que possibilitam a percepo de novos nveis de realidade, modos de ser mais criativos, caminhos para a conscincia reflexiva, entre outros.

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Um exerccio essencial do sentir, em cada situao, quais so os componentes e respectivas dosagens, necessrios para a obteno de uma vacina de imunidade para que a educao ambiental e a mobilizao social em saneamento evitem os males da omisso e das prticas insustentveis. Destacam-se, na educao apropriada, a importncia do corpo e de seu movimento, as tcnicas de relaxamento e respirao. Ter o domnio de seu corpo tambm modificar o mundo, tornlo inquietante; o domnio corporal que aciona suas prprias tcnicas (principalmente as respiratrias, ao mesmo tempo uma reduo do inslito (...) Se essa familiaridade desaparecer de repente, o prprio corpo se desorienta (CHIRPAZ, 1988; p.48).

5. O rebatimento do tema em conceitos correlatos

Uma observao mais atenta dos princpios das diversas polticas citadas (PNMA, PNRH, PNEA e LNSA) possibilita vislumbrar alguns preceitos de bases e propsitos comuns, de viso sistmica, olhar coletivo e de respeito a diversas perspectivas inter, multi e transdisciplinares. Destacamos as expresses: holstico; pluralismo de idias; respeito pluralidade; mtodos que respeitem a peculiaridades; articulao entre polticas; integrao das infra-estruturas e servios; gesto proporcionando o uso mltiplo; gesto descentralizada contando com a participao do poder pblico, dos usurios e das comunidades, dentre outros, como propostas para este programa de educao ambiental para o saneamento bsico, que acreditamos seja praticado (Figura 4).

FONTE: Christofidis (2007)

Figura 4 Mudanas de paradigmas esperados pela educao ambiental em saneamento bsico e influncia na integrao de polticas, e nas comunidades

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EDUCAO AMBIENTAL E MOBILIZAO SOCIAL EM SANEAMENTO

Adotando a figura hexagonal, que retrata a gua, como sendo a base de entendimento sobre a intersetorialidade e a transversalidade; a governabilidade, a participao e o controle social; regionalismo, saber popular, empowerment, sustentabilidade, efetividade e direito cidade. O vnculo de cada vrtice, que representa cada esfera de ao e cada mbito componentes de um processo, quando plenamente associados aos demais, adequadamente cumpridos na dinmica desejada, geram um padro de resultados efetivos e beleza esttica (Figura 5).

Figura 5 Vnculos de integrao e participao que devem ser praticados para sucesso da educao ambiental em saneamento bsico

6. Concluses e proposies
Lenton, Wright e Lewis (2005) so citados por Heller e Castro (2007; p.290), ao tratar dos princpios subjacentes ao saneamento, enquanto servio, poltica pblica e direito, destacando que dois tipos de restries institucionais tm sido importantes obstculos para a expanso do acesso aos servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio: a ausncia de instituies apropriadas em todos os nveis e a disfuno crnica dos arranjos institucionais existentes. Comentam que, em tais situaes: o reconhecimento de que um futuro mais justo para o atendimento populao impe combinar diferentes fatores, em uma abordagem mais sistmica, tem sido acentuado por um conjunto de autores. Citam que Lindqvist, Narain e Turton (2001) defendem que aspectos tcnicos e financeiros so, sem dvida, importantes, mas que na ausncia de uma abordagem poltica onde se privilegiem as condies sociais e as relaes entre o sistema socioeconomico, a gua e o ambiente, no haver uma verdadeira modificao no atual quadro. Enfatizam a participao da sociedade no processo. A educao ambiental e a mobilizao social que criem um novo ambiente e perspectivas otimistas para a gesto dos servios e as polticas pblicas de saneamento bsico so a educao e a mobilizao que possibilitem um novo olhar. Considero que as bases para o novo olhar provm do encontro do conhecimento cientfico e das tradies, aliado prtica que considere os seis conjuntos de princpios reforando as polticas pblicas e o poder local, especialmente, as condies de governabilidade e a participao. Heler e Castro (2007; p. 290) reforam a constatao de Schutte (2001), de que a gesto de servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio depende do atendimento de certos fatores-chave,

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que esto includos em dois grupos: i) credibilidade da organizao junto comunidade atendida; ii) cultura da organizao, em seu foco nos servios comunidade, na gerao de renda e na minimizao de perdas. A noo de processo, inclusa no conceito de poltica pblica, citada no item 1 deste trabalho, segundo Heller e Castro, deve ser destacada, indicando o dinamismo histrico-temporal da poltica pblica; de tomada de decises como um seu aspecto inerente; do protagonismo do governo; e de metas e meios para seu alcance, ainda que em alguns casos ambos possam se verificar ocultos. Acredita-se que o mais representativo suporte da educao ambiental para a participao em saneamento bsico seja a existncia de condies para a governabilidade. Costa (2008) apontou as diversas condies de uma governabilidade eficaz, como sendo aquela em que: os cidados intervm organizadamente nas decises que lhes competem e afetam; indicando que h necessidade de resposta s seguintes dvidas; as decises so tomadas o mais prximo possvel dos lugares em que so gerados os problemas, com a informao apropriada, de maneira ordenada e planejada; as intervenes das entidades governamentais ocorrem de forma coordenada; h transparncia e livre fluxo de informao; os diferentes representantes agem com responsabilidade em relao aos interesses dos grupos que representam; h capacidade para oferecer respostas s mudanas de demandas, e h integrao e harmonizao entre os diversos interesses representados. Reforo meu entendimento afirmando que: a educao e mobilizao social para o saneamento bsico, ao adotar o novo olhar, deve mudar o ngulo de viso, deslocamento que, com certeza, permitir perceber, sob outra perspectiva, os valores que no so usualmente considerados, e entender a lgica do outro, tornando possvel alcanar melhores resultados.

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15.2 Educao ambiental e mobilizao social em saneamento1

Renata Rozendo Maranho Marcos Sorrentino

Introduo

As inmeras pequenas tarefas cotidianas e as atividades de lazer que nos distanciam de ns mesmos, no permitindo olhar no espelho em busca do eu e a alienao e o diversionismo que nos afastam das perguntas essenciais para cada indivduo, para cada grupo social e para a humanidade, no parecem ser o melhor caminho para conseguirmos estabelecer um pacto de co-existncia na Terra que permita a continuidade e a melhoria da Vida. As questes ambientais, dentre as quais destacamos nesse artigo o saneamento ambiental, colocam de forma enftica e dramtica a necessidade de aproveitarmos cada minuto de nossos dias atuais para atuarmos pelo Bem Comum. No momento para concesses a nossa inrcia comportamental, para a auto-complacncia ou mesmo para tergiversar sobre a probabilidade disto ocorrer num futuro muito remoto, dando tempo para a cincia encontrar alternativas de soluo ou pelo menos de mitigao. uma grande oportunidade para nos conectarmos para dentro e para fora de cada um, de cada grupo (familiar, tribal, social), de cada comunidade, estado ou pas, unindo-nos para enfrentar no s as causas das mudanas climticas, mas as de todas as mazelas sociais que nos distanciam da plena felicidade de Ser Humano. No possvel vivermos uma humanidade que ainda extingue diariamente outras espcies com as quais compartilha o Planeta, que degrada o solo, o ar e a gua como quem cospe no prato que comeu, que elimina lnguas e culturas tradicionais numa faina homogeneizadora e demente, pautada pela mercantilizao e concentrao dos lucros. No possvel suportar a informao de sermos 800 milhes de pessoas famintas e uma enorme parcela da humanidade abaixo da linha da pobreza. Continua-se a matar e morrer por intolerncia racial, religiosa, sexual, poltica e por inmeros motivos mais absurdos ainda como a cobia e a inveja. A violncia cotidiana da falta de dilogo e alternativas de educao, trabalho e lazer para as crianas e jovens continua a fazer vtimas em todo o Planeta. Os idosos e os no-produtivos em geral continuam margem das decises e das polticas de incluso. Precisamos nos conectar em torno de valores essenciais e imemoriais, como o amor ao prximo e o desejo de paz para todos e para cada um. Paz construda no apenas com a ausncia de guerras, mas tambm pelo respeito aos direitos humanos e liberdades democrticas j consagrados em acordos e documentos internacionais.

1 Parte desse artigo foi elaborado com base no artigo do Marcos Sorrentino Do diversionismo cotidiano s Polticas Pblicas Nacionais e Internacionais voltadas a enfrentar as mudanas climticas: a formao do educador ambiental popular publicado na revista Revista Cientfica Galego-Lusfona de Educacin Ambiental de xuo-decembro 2006, volume I, nmeros 1-2.

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Conectarmos-nos em grupos de reflexo e ao (os Crculos de Cultura propostos por Paulo Freire ou as Comunidades Interpretativas e as Comunidades de Aprendizagem sugeridas por Habermas, Carlos Brando e tantos outros) tendo em mente a humanidade e cada pessoa. Comunidades de Aprendizagem pelo Meio Ambiente e Qualidade de Vida, formando e alimentando-se da atuao de seus participantes como educadores ambientais populares. Nossa incansvel ambio e procura deve ser a formao de milhes de Comunidades interpretativas e de aprendizagem por todo o Planeta. Nas escolas e associaes de vizinhana, Sindicatos e grupos ambientalistas, igrejas e partidos polticos, famlias e equipes esportivas, enfim, grupos de convivencialidade, onde a relao afetiva e o compromisso poltico impliquem em laos fortes de responsabilidade com as decises comuns. Esses grupos sero capazes de promover tais mudanas comportamentais e de valores que o momento atual est a exigir e que as convenes e acordos governamentais ou o mercado tm sido incapazes de realizar. So mudanas construdas a partir do cotidiano de cada um, de cada casa, bairro e cidade, mas exigem a decidida ao governamental e das organizaes empresariais e da sociedade civil organizada. Aes indutoras da sensibilizao e mobilizao popular, mas tambm de atendimento s demandas que sero suscitadas por um autntico processo de participao, via polticas pblicas e de projetos especficos que valorizem e respondam s responsabilidades assumidas pelos indivduos e grupos sociais. Portanto, estamos falando de pessoas e grupos deixando de estar com a boca escancarada, cheia de dentes, esperando a morte chegar, ou de tudo isto acontecendo e eu aqui parado dando milho aos pombos, como diz um poeta/msico brasileiro. Precisamos de todas e de cada pessoa. So mudanas no modo de produo e de consumo da humanidade, que exigem a tomada de posio e aes de cada uma. Basta s baladas interminveis e ao matar o tempo com atividades diversionistas e descomprometidas! Estamos falando tambm de aes coletivas indutoras das atitudes e aes individuais e dos pequenos grupos de cidadania. Estamos falando de educao ambiental popular e de formao de educadores e educadoras ambientais populares. O saneamento ambiental como finalidade e como tema gerador para processos educacionais, presente no cotidiano de cada grupo social, pode mobilizar e alavancar as inmeras questes e problemticas a isto associadas, permitindo trabalhar-se a sua interface com as questes da pobreza, das doenas e da sade, dos assentamentos humanos, das enchentes, da degradao das guas e solo, dentre outras. Um saneamento ambiental que considera a proteo dos recursos hdricos e dos ecossistemas naturais, a utilizao de tecnologias sociais apropriadas e a preocupao com a questo social. A Lei Nacional de Saneamento Bsico Lei 11.445 optou por manter a denominao saneamento bsico, o qual conceituado como um conjunto de servios, infra-estruturas e instalaes operacionais de abastecimento de gua potvel, esgotamento sanitrio, limpeza urbana e manejo de resduos slidos e drenagem e manejo das guas pluviais urbanas. No podemos perder o carter ambiental intrnseco ao saneamento, assegurando que este componente esteja presente nos quatro setores do saneamento bsico.

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Nesse contexto, a educao ambiental cumpre um papel importante, empoderador dos indivduos e grupos no sentido de contriburem para a recuperao, conservao e melhoria do meio ambiente e da qualidade de vida de cada um e de todos. Uma ao de educao ambiental pautada pela perspectiva de promover processos educacionais e ambientalistas que tenham permanncia e continuidade, sendo destinada totalidade dos habitantes e de maneira articulada.

A educao ambiental e a Lei Nacional de Saneamento Bsico

A Lei Nacional de Saneamento Bsico no aborda de forma direta em seu texto a educao ambiental. No entanto, traz como princpios fundamentais a articulao entre as diversas polticas, o controle social e a transparncia das aes, questes diretamente relacionadas com processos educadores e que podem ser trabalhadas por meio da educao ambiental. A articulao com as polticas de desenvolvimento urbano e regional, de habitao, de combate pobreza e de sua erradicao, de proteo ambiental, de promoo da sade e outras de relevante interesse social voltadas para a melhoria da qualidade de vida, para as quais o saneamento bsico seja fator determinante, um dos princpios fundamentais da lei, expressa o carter transversal apresentado pela temtica de saneamento. No tem como falar de saneamento desconsiderando temas como sade e meio ambiente. Da mesma forma, no tem como falar de meio ambiente sem abordar questes polticas e sociais. nesse contexto, que o saneamento surge como um excelente tema gerador para se iniciar um processo de educao ambiental. A temtica saneamento requer uma abordagem integrada e ampla em que as diversas dimenses sejam trabalhadas, e para isso precisamos de aes de educao ambiental que, por meio do tema gerador saneamento, desencadeie um processo de participao ampla, de mudana de atitudes e valores e de transformao da realidade local. A transparncia das aes uma premissa bsica para obtermos controle social, uma vez que permite a sociedade ter conhecimento dos processos desenvolvidos e instrumentos para avali-los e, dessa forma, intervir, questionar o que achar pertinente, reivindicar seus direitos e contribuir para a qualidade dos servios prestados. Um dos instrumentos previstos na Lei que visa a transparncia o Sistema Nacional de Informaes em Saneamento Bsico Sinisa, com os objetivos de sistematizar e disponibilizar dados relativos s condies da prestao dos servios pblicos de saneamento bsico e contribuir com o monitoramento e avaliao dos processos. Para que exista controle social necessrio que a sociedade esteja organizada, motivada e empoderada para exerc-lo. E para isso, a formao de educadores ambientais surge como um processo fundamental. Uma formao que desenvolva processos continuados de formao trabalhando as temticas demandadas pela comunidade e que estimule a participao em foros e colegiados e a constituio de grupos que reflitam e debatam cotidianamento sobre as questes relacionadas ao saneamento. Um elemento importante a ser considerado a qualificao da participao, promovendo a compreenso das temticas debatidas e uma opinio critica sobre as questes, podendo contribuir efetivamente com a formulao, implementao e avaliao de polticas pblicas de saneamento.

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A lei prev que o controle social poder incluir a participao de rgos colegiados de carter consultivo que devero ser constitudos com esse papel e com representao assegurada dos titulares dos servios rgos governamentais, prestadores de servios, usurios de servios e entidades tcnicas e organizaes da sociedade civil e de defesa do consumidor relacionadas ao setor de saneamento bsico. preciso assegurar que esses conselhos renam a representatividade dos atores do territrio em que se inserem, e que realmente atendam as demandas e anseios da populao, evoluindo para um novo contexto em que a sociedade tenha participao mais efetiva nas decises tomadas. Alm disso, importante que essa participao seja ampliada para outros fruns e colegiados, de forma que questes relativas ao saneamento sejam debatidas amplamente. Uma outra vertente da lei em que a educao ambiental se faz necessria, o processo de planejamento dos servios de saneamento por meio da elaborao dos Planos Municipais de Saneamento. A elaborao do plano pode ser um excelente instrumento de formao de educadores ambientais, desde que tenha essa intencionalidade educadora e seja desenvolvida coletivamente. Ao conhecermos nosso territrio, identificarmos nossas potencialidades e deficincias sanitrias, epidemiolgicas, ambientais, sociais e econmicas, definirmos o que queremos para nosso municpio e como iremos atingir nossas metas e sonhos estamos diante de um processo extremamente rico e educador. Essa formao pode ser continuada durante a implementao e avaliao do plano, de forma que a populao como um todo possa interferir nas decises e redirecionar as aes de acordo com as avaliaes realizadas. A lei no prev a construo de uma proposta especifica de educao ambiental dentro do plano, mas isso deve ser estimulado, inclusive, prevendo estratgias de participao social para o municpio. Diante do que foi exposto, podemos identificar os desafios que esto postos, e o papel da educao ambiental nesse contexto. Muitas so as aes de educao ambiental em saneamento desenvolvidas no territrio nacional. Algumas esto calcadas em uma educao ambiental com foco na comunicao por meio da distribuio de folders e materiais didticos; outras por meio da realizao de palestras e seminrios; e outras por meio de aes participativas e de incluso social. Toda ao importante e tem o seu mrito, mas devem assumir um papel continuado, permanente e transformador da realidade. Devem desencadear mudanas polticas, sociais e ambientais no seu territrio de abrangncia promovendo organicidade e sinergia entre as diversas aes desenvolvidas para que tenham o alcance e o impacto desejados na promoo da cidadania e da efetiva participao social. Desta forma, pode-se chegar aos objetivos apontados na Lei 11.445, relacionados com a reduo das desigualdades, gerao de emprego e de renda, incluso social, minimizao dos impactos ambientais e gerao de condies adequadas de salubridade ambiental s populaes rurais e pequenos ncleos urbanos isolados, dentre outros.

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Processo de construo e institucionalizao do Programa Nacional de Educao Ambiental e Mobilizao Social em Saneamento
Considerando a importncia da educao ambiental para a sustentao das aes de saneamento, em maro de 2006, por meio da portaria n 218/2006, de 09/05/2006, do Ministrio das Cidades, foi constitudo um Grupo de Trabalho Interinstitucional de Educao Ambiental e Mobilizao Social em Saneamento (GTEAMSS) com o objetivo de articular os agentes federais que investem em saneamento e atuam com Educao Ambiental e definir diretrizes para as aes de Educao Ambiental em Saneamento. Esse GT formado por representantes dos ministrios das Cidades, do Meio Ambiente, da Educao, da Integrao Nacional, e da Sade, e da Caixa Econmica Federal. O grupo iniciou seus trabalhos por meio da constituio de um observatrio que envolveu entrevistas para mapear as estratgias de educao ambiental adotadas pelos rgos do governo federal que atuam na rea de saneamento, a avaliao de experincias exitosas e a realizao de oficinas regionais para dialogar com educadores e a sociedade. Como fruto desse trabalho coletivo foi elaborado o Programa Nacional de Educao Ambiental e Mobilizao Social em Saneamento (PEAMSS), que busca fortalecer e apoiar o desenvolvimento das iniciativas de educao ambiental e mobilizao social em saneamento, de maneira que se consolidem como iniciativas continuadas e transformadoras e que contribuam para o controle social, a universalizao do saneamento e a construo de sociedades sustentveis. O PEAMSS traz diretrizes, princpios, objetivos e estratgias de ao para orientar as aes de educao ambiental em saneamento, de forma que elas sejam desenvolvidas de maneira sincrnica e coordenada. Est calcado nos princpios e diretrizes da Poltica Nacional de Educao Ambiental (PNEA), do Programa Nacional de Educao Ambiental ProNEA e de seu subprograma ProFEA. Apresenta como princpios a transversalidade, a intersetorialidade, a transparncia, o dilogo, a continuidade, a permanncia, a emancipao, a democracia, a tolerncia e o respeito. Dentro do escopo do programa foram elaborados outros documentos de apoio, como o Caderno Metodolgico que tem como objetivo trazer de forma prtica, por meio de um estudo de caso hipottico, a implementao das premissas apresentadas pelo PEAMSS. O documento est dividido em 4 etapas: mobilizao social, formao de educadores ambientais, educomunicao e tecnologias sociais. Alm da construo do PEAMSS, um dos resultados obtidos pelo Grupo de Trabalho do Programa de Educao Ambiental e Mobilizao Social em Saneamento, mobilizado por ocasio da formulao deste programa, foi elaborada uma minuta que orienta as aes de Educao Ambiental em Saneamento em consonncia com o PEAMSS. A institucionalizao dessa minuta foi dada por meio da publicao da Instruo Normativa n. 36, de 31 de agosto de 2007 e outras instrues normativas do Ministrio das Cidades, que indicam a destinao de 1 a 3% dos recursos investidos pelo Programa de Acelerao do Crescimento no mbito do saneamento PAC Saneamento para as aes socioambientais gestadas no esprito de uma educao ambiental diferenciada.

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Nesse contexto, com o retorno dos investimentos no setor, fundamental que os prestadores de servios de saneamento e os grupos que atuam com a educao ambiental se aproximem e dialoguem no sentido de atuarem, conjuntamente, de forma que as aes de educao ambiental no mbito do saneamento e os investimentos sejam fortalecidos. importante tambm, que a temtica do saneamento seja incorporada nos diversos grupos como os Coletivos Educadores, fruns de agenda 21, Coletivos Jovens e Comisses de Meio Ambiente e Qualidade de Vida ComVidas.

Alguns aspectos fundamentais para um processo de educao ambiental e mobilizao social em saneamento
As aes de educao ambiental em saneamento requerem caractersticas bsicas para que possam ter condies de suportar a ampliao da demanda cidad por cooperar na superao das dificuldades socioambientais. Apresentamos a seguir, algumas questes para a ao do educador no mbito do saneamento: 1. Promover a sinergia de recursos e potencialidades, visando a uma ao articulada entre as instituies que atuam com educao, formal e no formal, com saneamento, com meio ambiente, educao ambiental e sade, em cada base territorial com a qual se pretende atuar. O primeiro passo neste sentido deve ser o do mapeamento e diagnstico participativo do estado da educao ambiental por meio da criao e/ou fortalecimento de Coletivos Educadores2 e outros grupos organizados, capazes de acolher a demanda popular e potencializar a atuao cidad; 2. Orientar as aes para uma educao ambiental comprometida com a democracia e a vida, voltando-se totalidade dos habitantes da sua base territorial de atuao, procurando envolv-los de forma engajada; 3. Promover processos educacionais sincrnicos, permanentes e continuados por meio de distintas modalidades de ensino/aprendizagem e a utilizao de mtodos e tcnicas que promovam a participao, a pesquisa e o aprender fazendo, solidariamente; 4. Ter recursos especficos previstos em Lei e nos oramentos plurianuais para o desenvolvimento de aes de educao ambiental em saneamento; 5. Definir momentos (encontros, seminrios e outros) e processos (redes, intercmbios, acordos e outros) nacionais e internacionais, para o dilogo entre pessoas e instituies sobre iniciativas, reflexes, projetos, programas e polticas pblicas de educao ambiental na rea do saneamento; 6. Disponibilizar ao grande pblico informaes sobre educao ambiental, estimulando a comunicao com finalidades educacionais; 7. Delinear e implementar participativamente o Sistema Nacional ou Territorial de Educao Ambiental.
2 Coletivos Educadores so grupos de pessoas que trazem apoio de suas instituies e se aproximam para implementar polticas pblicas e desenvolver processos continuados de formao de educadores ambientais populares.

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8. Desenvolver campanhas de comunicao de massa simultneas nas comunidades envolvidas; 9. Busca cooperativa de recursos, apoios e patrocnio que promovam o incremento da educao ambiental em todas as comunidades participantes.

Consideraes finais
Enfim, a proposta a de aes educacionais, modelares, voltadas ao pessoal e coletiva para a construo de conhecimentos visando o enfrentamento das causas da degradao ambiental, o que exige a popularizao dos conhecimentos cientficos por meio da sua comunicao com finalidade educacional. Portanto, potencializar cada humano e seus grupos sociais para a construo coletiva de sociedades sustentveis, torna-se o maior desafio para todas as foras que se aliam hoje no campo ambientalista de luta pela VIDA. Isto exige debatermos quem o educador e a educadora ambiental que desejamos formar. Como ele e ela se formam? Onde e de quais maneiras atuam? Qual o perfil da educadora ou do educador ambiental a ser formado? Debater as caractersticas, as habilidades e a ideologia da educadora ou do educador ambiental popular pode levar a opes reducionistas e autoritrias. Ao mesmo tempo, como definir um processo educacional sem dizer aonde se quer chegar e de onde se quer partir ou de onde se est partindo? Ter convices sem querer imp-las aos outros. Querer que os outros compartilhem daquilo que nos faz bem, que nos ilumina, respeitando as demais opes e necessidades. Traar caminhos. Construir processos educacionais pautados pela construo de arenas, espaos de aprendizagem, de dilogo, onde o que quero ensinar tenha como pr-requisito o desejo de aprender e o estmulo capacidade de anlise crtica do outro. Ser assertivo e propositivo, ter iniciativas e ser criativo fundamental, mas, mais importante, ainda, conseguir estimular e propiciar a assertividade, a iniciativa, a criticidade (como capacidade reflexiva, analtica e intuitiva) e a criatividade nos outros. A todas e a cada pessoa a vontade e a capacidade de imaginar e enunciar o seu projeto de futuro e a disposio de dialogar sobre ele, aprimor-lo e constru-lo individual e coletivamente. Para estimular, necessrio, em primeiro lugar, que a questo seja colocada individualmente e ao grupo. Em seguida, preciso exercitar cotidianamente a humildade, o despir-se da vaidade e da necessidade de ser lder, sem perder a vontade de fazer, de cooperar, de auxiliar, sem receio de, em certos momentos, protagonizar e liderar. No livro O TAO da Liderana, de Lao Ts, depreendemos a compreenso de uma vanguarda que se auto-anula, de uma liderana que sai de cena para a emergncia de novas lideranas e para o desenvolvimento de processos auto-gestionrios. Em terceiro lugar, devem-se realizar planejamentos estratgicos, participativos, incrementais e articulados, propiciando a cada passo que o aprendizado obtido com ele seja socializado,

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interiorizado em cada um e no grupo e permita as redefinies na caminhada, redirecionando as velas, o rumo, as estratgias e at mesmo os objetivos. Dar o testemunho fundamental! Testemunho de disposio ao dilogo. Ter tempo para o outro. Saber ouvi-lo e consider-lo interlocutor para o seu pensamento e opinies, incomodando-o, estimulando-o a pensar e a expressar-se, mas dando-lhe segurana de que, seja qual for a opo que ele fizer, continuar a t-lo(a) como interlocutor(a)/educador(a). Portanto, ser educador ou educadora ambiental popular, exige ter contedos e objetivos a perseguir, mas sejam quais forem eles, so apenas suporte para um objetivo maior de propiciar a todos e a qualquer um, o acesso ao dilogo empoderador. O dilogo crtico e acolhedor que permite a tomada de posies pautadas nas prprias convices e na capacidade de rev-las e increment-las em direo construo do seu projeto de futuro, dos seus sonhos e utopias. Dilogo que permita abrir-se ao prximo e planejar e avaliar juntos. Dilogo consigo mesmo, com os ventos, com as rvores, com os animais, com outros seres e energias que povoam os nossos sentimentos, a nossa alma e enriquecem o nosso esprito. Dilogo com a sociedade, procurando entend-la criticamente, historicamente, conjunturalmente, em toda a sua estrutura e contradies, de forma a sentir-se potente para transform-la com os outros e para o bem de todos. Dilogo voltado superao das posturas e aes competitivas, intolerantes, homogeneizadoras, machistas, massificantes, imediatistas, predatrias e gananciosas, para o incremento dos conhecimentos e compromissos de toda a humanidade e de cada um com a VIDA, a democracia, a solidariedade, o repdio a todo e qualquer tipo de totalitarismo, a diversidade, a paz, a justia, o amor e a emancipao humana. Pode-se ainda perguntar, mas qual a razo para incluir o adjetivo popular na educao ambiental ou o ambiental na educao popular? Uma possvel resposta apontar a perspectiva de romper com a idia de profisso e de formao de especialistas trazendo a educao ambiental para o campo da prxis cidad, a ser exercida por todas as pessoas, cotidianamente. Outra, argumentar a respeito do iderio ambientalista percolando a educao popular e vice-versa, debatendo-se os seus argumentos ideolgicos relacionados busca de uma outra forma de produo e consumo, de organizao e relacionamento nas sociedades humanas, distinta da ordem capitalista hegemnica na modernidade. O mais importante que o educador e a educadora ambiental popular promovam o debate de tudo isto, propiciando a enunciao das utopias, o debate crtico voltado ao amadurecimento dos projetos individuais e coletivos e as aes coordenadas no sentido da construo dos mesmos. Com isso, precisamos trazer para o debate a questo sobre tecnologias sociais, incentivar a pesquisa sobre tecnologias sociais, romper o histrico de atendimento das camadas mais favorecidas economicamente e fortalecer o controle social e a formao de educadores ambientais propiciando uma interao e participao mais efetiva.

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