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INTRODUCCIN
El estudio de los aspectos relacionados con la formulacin, ejecucin y seguimiento de los planes de desarrollo, constituye un tema de especial inters, en razn a que a partir de la Constitucin de 1991, los planes se han convertido en instrumentos orientadores de la asignacin y distribucin de los recursos pblicos a los diferentes sectores y regiones del pas. Los esquemas y procesos de planeacin desarrollados en el pas en los ltimos doce aos, se enmarcan en el modelo de democracia participativa adoptado en la Carta Poltica del 91; el presente trabajo pretende ser una contribucin a la evaluacin del modelo en mencin, a partir de la revisin de sus antecedentes, del estudio de las normas constitucionales y legales que lo rigen y finalmente, del anlisis de su aplicacin, especficamente en la formulacin de los planes nacionales de desarrollo de los tres ltimos gobiernos. El primer captulo se dedica al estudio de la democracia, explorando conceptos modernos que conciben la democracia desde perspectivas econmicas, polticas y sociales que trascienden lo puramente poltico, el marco en que tradicionalmente se ha entendido; este enfoque permiti definir y contextualizar el concepto de democracia participativa, que es a su vez el soporte en el que se ancla la planeacin participativa. 1
Como antecedente necesario para la comprensin del modelo de planeacin, el captulo segundo se dedica a la revisin de los hechos polticos, econmicos y sociales que en la historia colombiana han marcado hitos en relacin con la democracia participativa y con la planeacin participativa, especialmente en el siglo xx, como las reformas institucionales de 1923 proferidas a instancias de la conocida misin Kemmerer, los movimientos sociales y polticos desencadenados con la reforma constitucional del treinta y seis, los primeros procesos formales de planificacin de principios de las dcada del cincuenta, en los cuales participaron acadmicos como el Padre Lebret y el Profesor Lauchin Currie, las reformas institucionales del cincuenta y ocho que permitieron la creacin del actual Departamento Nacional de Planeacin, la reforma constitucional de 1968, los antecedentes inmediatos que provocaron la convocatoria a la Asamblea Constituyente de 1991 y concluye con una revisin de los tres planes de desarrollo que se han expedido con las orientaciones de la Constitucin del 91, incluido el del gobierno actual, todo esto contextualizado en las dinmicas econmicas y polticas que se presentaron en el mundo en diferentes perodos del siglo xx. Si bien es cierto el propsito ltimo del trabajo se centra en el anlisis de la planeacin participativa, el recorrido por estos hechos resulta de vital importancia para ubicarla y entenderla en el momento actual. En la parte final de este captulo se hace un apretado resumen de los aportes y limitaciones de la planeacin en Colombia. Una vez revisados los antecedentes de la planeacin y manteniendo la Constitucin Poltica del 91 como referente, se hace un anlisis de los desarrollos legales surgidos de la Constitucin, especialmente de la ley orgnica de planeacin y de las instancias concebidas por el constituyente para posibilitar la participacin, como son el Consejo Nacional de Planeacin y los Consejos Regionales y Locales de Planeacin. En la parte final se presentan algunos elementos conceptuales que se consideran apropiados para orientar la planeacin participativa y un resumen de las experiencias de planeacin participativa, centrado en las acciones del Consejo Nacional de Planeacin; buscando con todo lo anterior, satisfacer las expectativas tanto de los acadmicos, como de los ciudadanos y funcionarios pblicos interesados en el tema. La consolidacin de la planeacin participativa y la democracia participativa, es un proceso de largo plazo, que requiere de una parte, la formacin de una cultura de la participacin, es decir, la transformacin del ciudadano pasivo en ciudadano actuante, consciente de sus capacidades y posibilidades de ser actor de su propio destino poltico, y de otra, de una nueva concepcin de la gestin del Estado, en la cual los ciudadanos tengan posibilidades reales de decisin ms all de la participacin formal o de la simple consulta. Democracia y planeacin participativas parecen ser, sino la nica va, si una de las ms importantes para transitar hacia una sociedad equitativa y de convivencia pacfica entre los colombianos.
1. DEMOCRACIA Y PARTICIPACIN La palabra democracia significa poder del pueblo ( kratos-demos ); sin embargo, el anlisis de la democracia va mucho ms all de su definicin etimolgica. Sartori dice que hay democracia cuando existe una sociedad abierta en la que la relacin entre gobernantes y gobernados es entendida en el sentido de que el Estado est al servicio de los ciudadanos y no los ciudadanos al servicio del Estado, en la cual el gobierno existe para el pueblo y no viceversa1. Lincoln caracteriz el espritu del gobierno democrtico como: goverment of the people, by the people, for the people2. El trmino democracia tradicionalmente ha indicado una entidad poltica, una forma de Estado y de gobierno. Algunos tratadistas han aportado visiones desde la perspectiva de las disciplinas sociales y econmicas, por lo que hoy se habla de democracia social y de democracia econmica. Tocqueville3 plante el concepto de democracia social en su obra Democracia en Amrica; entendi sociolgicamente la democracia estadounidense como una sociedad caracterizada por una igualdad de condiciones y guiada por un espritu igualitario. La democracia en este sentido es una estructura social horizontal en lugar de una estructura social vertical. Bryce4 representa la democracia como un modo de vivir y convivir, como un ethos igualitario, que se resuelve en el valor que las personas les reconocen unas a otras. La democracia social se expresa en una sociedad cuyo ethos exige a sus miembros, verse y tratarse socialmente como iguales. La democracia social se origina en la infraestructura de las microdemocracias, que son la base de las macrodemocracias de conjunto, es decir, de la superestructura poltica. La democracia econmica por su parte, persigue la eliminacin de los extremos de pobreza y riqueza, y en consecuencia, su propsito se enmarca en el bienestar generalizado. La democracia econmica tiene varias formas de interpretacin, las primeras desde la visin marxista, donde se debe reconocer su gnesis, y posteriormente, las de otros tericos de la economa que se han ocupado de ella, como Anthony Downs (1957), Buchanan y Tullock (1962) y Riker (1982). La democracia sin adjetivos se entiende como democracia poltica, y sta es condicionante para la existencia de la democracia social y la democracia econmica. Las democracias en sentido social y/o econmico amplan y completan la democracia en sentido poltico. Si falta la democracia mayor, seguramente no existirn las menores.
ejercicio de la democracia de representacin consiste en delegar en una persona o en un grupo de ellas la toma de decisiones. Los ciudadanos no ejercen directamente su derecho a decidir sino que por medio del voto hacen que sus intereses se representen en los gobernantes. Parte de la interpretacin errada de la democracia de representacin, radica en entenderla como un acto puntual en el tiempo, es decir, que democracia representativa es votar y nada ms, mientras que una lectura ms a fondo de esta prctica nos ensea que en la democracia de representacin se designa un delegado, un portavoz, pero que esto no exime al pueblo de conservar el mandato. En otras palabras, se delega transitoriamente el poder de decisin pero no el mandato, en ltimas, el gobernante termina siendo el mandatario pero la ciudadana conserva su investidura de mandante8. 1.1.3 La democracia participativa El eje central de la democracia participativa es la organizacin ciudadana, es decir, la capacidad que tenga la ciudadana para juntarse y organizarse de acuerdo con sus intereses o aspiraciones. En ese orden de ideas, la democracia de participacin supera la toma de decisin y la delegacin por el voto y reemplaza las actuaciones individuales por la accin colectiva entorno a intereses del mismo tipo. Participar es ante todo involucrarse, tomar parte, en este sentido Sartori establece la diferencia entre el ejercicio del voto y el verdadero alcance de la participacin, Votar es votar y basta; no es bastante para calificarlo de tomar parte, que es involucramiento y empeo activo9. As mismo, la democracia participativa permite constantemente la intervencin de las ciudadanas y ciudadanos en los asuntos pblicos. Esto quiere decir que tiene una frecuencia de participacin superior a la representativa, que es slo con el voto, pero no tan complicada como la directa, que es la asamblea permanente10. Claude Lefort seala que la participacin implica el sentimiento de los ciudadanos de estar vinculados en el juego poltico, de ser tomados en cuenta en el debate poltico, y no el sentimiento de esperar pasivamente las medidas favorables a su destino11. Si bien es cierto que la Constitucin de 1991 abri un espacio importante a la democracia participativa, es preciso reconocer que esta forma de democracia apenas si est asomndose en el umbral del rgimen poltico colombiano; su consolidacin es lenta y difcil, no podemos olvidar que por ms de ciento cincuenta aos han imperado prcticas centralistas y representativas cuya modificacin o eliminacin requiere esfuerzos y acciones que van ms all de los cambios constitucionales y legales, ya que estas prcticas estn ligadas a
8FORERO,Clemente,CARDONA,GuillermoyCRDOBA,Carlos.PlaneacinParticipativa,estrategiadepaz. ConsejoNacionaldePlaneacin.1999. 9 SARTORI,Op.cit.p.76. 10 FORERO,CARDONAyCRDOBA,Op.Cit.,p.22. 11 LEFORT, Claude. La representacin no agota la democracia. En DOS SANTOS, Mario Qu queda de la representacinpoltica?.Caracas:NuevaSociedad,1997,citadoporVARGASV.,Alejo.ParticipacinSocial, PlaneacinyDesarrollo.UniversidadNacionaldeColombia,1994.p.26.
los intereses de las clases que ostentan el poder poltico y econmico en el pas.
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MUNERARUIZ,Leopoldo.Rupturasycontinuidades,poderymovimientopopularenColombia1968 1988.UniversidadNacional.1998.
Lo que se busca con la formacin de sociedad civil es en ultimas superar el individualismo, que los ciudadanos se unan entorno a sus intereses colectivos y que acten de manera solidaria, en palabras de Cortina: percatarse de que resulta razonable compartir con otros las cargas y los beneficios en una sociedad que, a fin de cuentas, es un sistema de cooperacin, y la capacidad de tomar inters en algo, no slo de obrar por inters15.
CORTINA,Adela.Hastaunpueblodedemonios.Taurus.1998.p.62.
El artculo cuarenta, cuando seala: Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformacin, ejercicio y control del poder poltico , le da a la participacin la categora de derecho poltico, permitiendo su ejercicio a travs de una serie de acciones como las de elegir y ser elegido, constituir partidos polticos, revocar mandatos de los elegidos, tener iniciativa en las corporaciones pblicas, interponer acciones pblicas, acceder a funciones y cargos pblicos, etc. El artculo noventa y cinco le impone a las personas y ciudadanos colombianos la obligacin de participar en la vida poltica, cvica y comunitaria del pas. La participacin no es simplemente una alternativa o una opcin, es un derecho, cuyo ejercicio es obligatorio para los ciudadanos colombianos. El artculo ciento tres define los mecanismos o formas a travs de las cuales se ejerce la participacin poltica y le impone al Estado la obligacin de contribuir a la creacin, promocin y capacitacin de grupos y asociaciones no gubernamentales que se conviertan en instancias eficaces de participacin, control y vigilancia de la gestin pblica. El texto del artculo mencionado es el siguiente: Son mecanismos de participacin del pueblo en ejercicio de su soberana: el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato. La Ley los reglamentar. El Estado contribuir a la organizacin, promocin y capacitacin de las asociaciones profesionales, cvicas, sindicales, comunitarias, juveniles, benficas de utilidad comn no gubernamentales, sin detrimento de su autonoma con el objeto de que constituyan mecanismos democrticos de representacin en las diferentes instancias de participacin, concertacin, control y vigilancia de la gestin pblica que se establezcan.
el uso eficiente de los recursos y el desempeo adecuado de sus funciones. El artculo 39 de la misma ley seala que el alcalde o gobernador elegido ser responsable de la elaboracin del plan de desarrollo con base en el programa de gobierno presentado al inscribirse como candidato. 1.7.2 Mecanismos de participacin Mediante la Ley 134 de 1994 se dictaron normas sobre mecanismos de participacin ciudadana, especficamente sobre iniciativa popular y normativa, referendo, consulta popular de orden nacional, departamental y local, revocatoria del mandato, plebiscito y cabildo abierto. Es evidente que la aplicacin y eficacia de las formas de participacin ciudadana creadas por la Carta Poltica de 1991 ha sido muy escasa, e igualmente es cierto, que slo un reducido grupo de ciudadanos tiene adecuado conocimiento sobre las diversas alternativas que tienen para convertirse verdaderos actores en las discusiones y decisiones de los aspectos relacionados con el devenir social, econmico y poltico del pas, por lo cual se requiere de un mayor esfuerzo de los diferentes sectores interesados en el tema.
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2. LA PLANEACIN EN COLOMBIA
Si bien es cierto en el pas se han realizado diversos ejercicios de planeacin a lo largo de la historia, se puede afirmar que la segunda mitad del siglo xx marca el inicio de un proceso planificador cuya importancia apenas alcanza un reconocimiento constitucional con la Carta Poltica de 1991, que institucionaliz y normaliz los planes de desarrollo tanto del Estado Nacional como de los entes territoriales.
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hechos muestran una reorientacin del modelo econmico, abriendo espacios para la inversin privada y extranjera en la actividad econmica del pas. En los gobiernos de la segunda dcada no se generaron cambios importantes en materia de planeacin y estructuracin del Estado. En este periodo se consolid una relativa y transitoria paz poltica al cesar las guerras civiles de los dos partidos tradicionales. No financiar un pie de fuerza extraordinario y estabilizar el proceso democrtico a partir de la reforma constitucional de 1910 fueron los logros de los gobernantes de la poca. El perodo del Presidente Carlos E. Restrepo (1910-1914) se caracteriz por un manejo riguroso y probo de la hacienda pblica, con una clara orientacin librecambista. Al final de este gobierno, el 6 de abril de 1914 se suscribi el Tratado Urrutia-Thomson, que permiti la reconciliacin de Colombia con el Gobierno Americano por la separacin de Panam. La normalizacin de relaciones con los Estados Unidos facilit la reorientacin del comercio exterior, que hasta entonces haba sido prioritariamente con Europa; a partir de 1914 el intercambio con Estados Unidos se dinamiza, hecho que posteriormente cobra importancia por la parlisis que se dio en el comercio con Europa con motivo de la Primera Guerra Mundial. El efecto de la Primera Guerra Mundial en la economa fue bastante negativo, se present un incremento en el costo de vida, especialmente en los artculos de primera necesidad, originado en los mayores precios de transportes martimos, combustibles y seguros. De otra parte, el precio del caf se desplom y las minas de esmeraldas se paralizaron. Para contrarrestar esta situacin el gobierno adopt una poltica fiscal rigurosa, que le permiti sortear con xito las dificultades que se derivaron del conflicto. En 1922, el pas empez a recibir por cuotas, la indemnizacin de 25 millones de dlares que el Gobierno Americano reconoci por la separacin de Panam. Estos recursos se invirtieron en la creacin del Banco de la Repblica y el Banco Agrcola Hipotecario y en obras de infraestructura vial como ferrocarriles, cables areos, el Canal del Dique, el Puente de Girardot y el Muelle de Buenaventura. En 1923 con el concurso del experto norteamericano Edwin Walter Kemmerer, se expidieron una serie de leyes que apuntaron a la consolidacin institucional del pas y a sentar bases para su despegue industrial y econmico. Cabe mencionar entonces, las leyes de creacin del Banco de la Repblica, de organizacin y control del sistema financiero y de creacin de la Superintendencia Bancaria, de creacin de la Contralora General de la Repblica y de regulacin del sistema de presupuestal. Esta reforma constituy un marco institucional adecuado e importante para el avance del ordenamiento de la hacienda pblica y para el despegue del sector financiero. El crecimiento del aparato estatal colombiano se inici en 1923, con una espiral de creacin de entidades y dependencias en todos los niveles de la administracin pblica, que lleg a su punto mximo en 1990, cuando se inicia la reduccin del tamao del Estado, en un proceso involutivo que an no culmina. 12
El Presidente Olaya Herrera promovi ante el legislador la expedicin de la ley 23 de 1931, mediante la cual se cre el Consejo Nacional de la Economa, con la funcin general de solucionar el problema de la produccin y del consumo global y otras de carcter especial, como establecer los aranceles de aduanas, regular los tratados de comercio, dictar normas sobre comercio exterior, etc. La misma norma orden la creacin de consejos departamentales de economa. Slo mediante el decreto 777 del 3 de mayo de 1935 el Presidente Lpez Pumarejo reglament el funcionamiento del Consejo, que tuvo un carcter mixto; estaba conformado por el Presidente de la Repblica, quien lo presida, los ministros de Relaciones Exteriores, Hacienda, Industria, Trabajo, Obras y los gerentes del Banco de la Repblica, Agrcola Hipotecario y, por los gremios de la produccin, los presidentes de la Federacin Nacional de Cafeteros, Cmara de Comercio, Sociedad de Agricultores y Federacin Nacional de Industriales y Productores. Posteriormente se ampli con la presencia de los ministros de Agricultura y Comercio y el Gerente de la Caja de Crdito Agrario, instituciones creadas despus de 1931. Este cuerpo asesor y consultivo del gobierno se concibi como un espacio de coordinacin de los sectores econmicos para buscar un equilibrio en su desarrollo. Es importante anotar que para aquel entonces ya se haba conformado, por la ley 89 de 1928, el Consejo Nacional de Vas de Comunicacin, que despus de un largo trabajo de planeacin de infraestructura logra que se expida en 1931 el Plan Nacional de Carreteras, que fue aprobado en el Congreso por la ley 88 del 02 de julio. En 1931 es creado tambin el Banco Central Hipotecario. En este perodo se crearon instituciones de fomento como el Banco Agrcola Hipotecario, el cual se encargara de otorgar crditos al sector agrcola y es origen de la Caja Agraria; por otra parte, en 1923 surgi el monopolio de las loteras departamentales, disponindose en la Ley 64 que el producto del juego se destinara exclusivamente a programas de asistencia pblica.
Secretara para que se ocupara de actividades tcnicas, del estudio de normas de carcter econmico y arancelario y de la evaluacin de la actividad econmica extranjera. Tambin promovi el Ministro Lleras la misin tcnica que en 1939 presidi Pierre Grandchamp, Director de Catastro de Ginebra, para la creacin de la Seccin Nacional de Catastro en el Ministerio de Hacienda y que con el tiempo se convirti en el Instituto Agustn Codazzi. Con esta misin, a su vez se atendi una recomendacin que haba formulado la segunda Misin Kemmerer en el sentido de hacer el levantamiento del catastro nacional para fines tributarios. En el mismo perodo se cre el Instituto de Crdito Territorial ICT- como entidad estatal encargada de financiar vivienda para las clases populares, cumpliendo as la promesa gubernamental de mejorar las condiciones de vida de la poblacin. Le correspondi al Presidente Santos dirigir los destinos del pas en medio de la Segunda Guerra Mundial, conflicto que afect severamente nuestra economa, especialmente por los efectos que tuvo sobre las exportaciones de caf, que en aquel tiempo constituan el rengln mayoritario de las exportaciones. Para hacer frente a la incertidumbre que produjo la guerra en los empresarios privados y a la carencia de inversin extranjera, la nica alternativa medianamente sostenible era la de un gasto pblico fuerte en inversiones del Estado. Para incentivar la industria nacional se cre, mediante el decreto 1157 de 1940, el Instituto de Fomento Industrial IFI- ...con el fin de promover la fundacin de empresas que se dedicaran a la explotacin de industrias bsicas y de primera transformacin de materias primas nacionales, que la iniciativa y el capital particulares no hayan podido por s solos desarrollar. En la misma fecha de creacin del IFI, con un crdito de $20 millones otorgado por el Banco de Repblica, el Gobierno capitaliz la Caja Agraria con el fin de destinar estos recursos a crdito agrcola de mediano y largo plazo. Luis Fernando Lpez sintetiza esta poltica indicando que El mayor afn de la poca era, sin duda, que el Estado prestara todo su concurso al crecimiento industrial y agrcola del pas, especialmente a travs de aportes de capital a las entidades a oficiales de crdito para que stas a su vez dispusieran de recursos para efectuar prstamos a los empresarios que buscaban consolidar sus nacientes exportaciones productivas16. 2.2.1 Intervencionismo de estado en el Segundo Gobierno de Lpez Para hacer frente al proceso inflacionario que se present en el segundo mandato del Presidente Lpez, el Gobierno convoc al Congreso a sesiones extraordinarias para tramitar un proyecto intervencionista sin antecedentes en la historia del pas, conocido como el Plan Econmico, que se convirti en la famosa Ley 7 de 1943. Era necesario intervenir la economa ante el desmesurado aumento de los precios de productos de primera necesidad,
LPEZGARAVITO,LuisFernando.PensamientoEconmicoyFiscalColombiano.UniversidadExternadode Colombia.2001,p.254.
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originado por el crecimiento de la base monetaria. Esta norma autoriz al gobierno para luchar contra la especulacin, especialmente en el precio de los artculos de consumo masivo; con asesora de expertos norteamericanos se expidi el decreto reglamentario 928 de 1943, mediante el cual se cre una Interventora de Precios, con facultades para establecer precios mximos y mnimos, prevenir el acaparamiento de productos bsicos, impedir la aprobacin de licencias de importacin o exportacin de productos que alterarn la poltica de precios y establecer un juzgado para sancionar a los infractores de estas medidas. Este organismo conducira posteriormente a la creacin de la Superintendencia de Industria y Comercio y del Instituto Nacional de Abastecimiento -INA-, transformado posteriormente en el IDEMA. La mencionada Ley 7 orden la creacin de la Comisin de Defensa Econmica Nacional, como organismo consultivo del gobierno en asuntos econmicos, financieros y fiscales y autoriz la creacin de cooperativas para reducir el margen de intermediacin en la comercializacin de productos bsicos. 2.2.2 Las reformas econmicas, sociales y de planeacin en la segunda administracin de Lpez Pumarejo Antes de su renuncia en 1945, el Presidente Lpez Pumarejo tramit y obtuvo la aprobacin del Congreso de importantes iniciativas de carcter social y econmico, como el Acto Legislativo No. 1 de febrero de 1945 y la Ley 6 de 1945. El Acto Legislativo mencionado ampli el contenido de la intervencin econmica adoptada en la reforma constitucional de 1936, buscando una proteccin al consumo y al trabajo, como se desprende del siguiente texto El Estado puede intervenir por mandato de la Ley en la explotacin de industrias o empresas pblicas y privadas, con el fin de racionalizar la produccin, distribucin y consumo de las riquezas, o de dar al trabajador la justa proteccin a que tiene derecho17. La ley 6 cre un rgimen de prestaciones laborales, que reivindicaron derechos de los trabajadores y pusieron a tono la legislacin laboral colombiana respecto de otras naciones. Los beneficios laborales se refirieron a indemnizaciones por accidentes de trabajo, pensiones, vacaciones, pensiones, asistencia mdica y gastos funerarios; la ley introdujo normas para regular las relaciones colectivas de patronos y trabajadores como las convenciones colectivas de trabajo y los conflictos laborales; en relacin con los empleados estatales, cre la Caja de Previsin Social de los Empleados y Obreros Nacionales, que posteriormente se convertira en la Caja Nacional de Previsin Social. La reforma constitucional de 1945 contiene dos artculos sobre planeacin de la economa nacional: el artculo 7 le asign al Congreso Nacional la funcin de aprobar los planes y programas sobre el fomento de la economa nacional y los planes y programas de todas las obras pblicas, y el 2 decretar las
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ActoLegislativonmero1del16defebrerode1945.Artculo4.
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obras pblicas que hayan de emprenderse o continuarse, con arreglo a los planes y programas correspondientes. Esta reforma moderniz la funcin legislativa, cre las comisiones permanentes y estableci la aprobacin de los proyectos de ley en dos debates. A los tres das de promulgada la reforma de la Carta, se expidi la Ley 5 del 19 de febrero de 1945, contentiva del primer plan formal de direccin econmica adoptado por el Estado colombiano. En 1946 asumi el Gobierno Mariano Ospina Prez, en cuya administracin se dieron algunos hechos importantes en el campo de la planeacin, como el proyecto de ley de creacin del Departamento Administrativo de Planeacin y Servicios Tcnicos, propuesta que slo se concret en 1958. Para el desarrollo de acciones de proteccin de la clase trabajadora, se cre el Instituto de los Seguros Sociales, con la funcin de manejar los aspectos relacionados con salud y pensiones de invalidez, vejez y muerte y en 1948 se cre el Instituto de Parcelaciones, Colonizacin y Defensa Forestal, antecesor del Incora, del Inderena y de las corporaciones regionales de desarrollo, en las acciones de reforma agraria y manejo de recursos naturales. En el gobierno de Ospina se dio un hecho significativo que marc en forma importante los procesos planificadores de la segunda mitad del siglo xx, derivado de la invitacin que el Presidente de la Repblica hizo al Banco Mundial para que visitara el pas y asignara un cupo de crdito de acuerdo con los programas que real y tcnicamente fueran necesarios. La misin estuvo presidida por Lauchlin Currie, cont con el aporte del experto en temas fiscales Richard Musgrave y de otros 7 asesores norteamericanos; fue la primera misin de planeacin adelantada por el Banco en Latinoamrica. El plan de desarrollo formulado por la misin dirigida por Currie, se puede considerar como el primero que se elabor con una metodologa tcnica, que incluy captulos sobre diagnstico, objetivos, estrategias y fuentes de financiacin. Es preciso recordar que la constitucin de 1945 haba consagrado la obligacin del Estado de elaborar planes de fomento econmico, funcin que se reiter en la enmienda constitucional de 1968, pero que slo se materializ en 1995, cuando el Presidente Samper present y obtuvo la aprobacin del Congreso del plan de desarrollo denominado El Salto Social, dando cumplimiento al precepto establecido en la constitucin de 1991. El Profesor Currie, como fue conocido posteriormente, traz un camino definitivo para la planeacin en Colombia, sus orientaciones nutrieron planes de desarrollo posteriores, especialmente la propuesta de gobierno de Misael Pastrana Borrero, que condujo a una gran dinmica en el sector de la construccin como estrategia para combatir el desempleo con el uso de recursos del ahorro privado, iniciativa que se materializ con la creacin y puesta en marcha del sistema de ahorro unidades de valor constante UPAC. En los ltimos das de su gobierno, el Presidente Ospina cre mediante decreto 2586 del 3 de agosto de 1950 el Instituto Colombiano de Especializacin Tcnica en el Exterior, conocido actualmente como ICETEX, como parte de una estrategia que consideraba la educacin como factor determinante para el crecimiento econmico y el desarrollo social. 16
2.2.3 El Estado en la industria: ECOPETROL y Paz del Ro En 1951, el gobierno de Laureano Gmez reglament la reversin de la Concesin de Mares en Barrancabermeja, explotacin iniciada en 1928 por la Tropical Oil, filial colombiana de la Standard Oil. Esta reversin dio origen a la Empresa Colombiana de Petrleos, ECOPETROL, y con un crdito de US$10 millones, se acometi la construccin de la Refinera de Barranca. En este mismo ao, el Gobierno promovi la constitucin y financiacin de Aceras Paz del Ro, empresa creada para la explotacin de las reservas probadas de hierro existentes en el departamento de Boyac y financiada a travs de una sobretasa del 2.5% del impuesto de renta o de la inversin sustitutiva del tributo mencionado que podan realizar los contribuyentes. 2.2.4 El Consejo de Planeacin Econmica La reforma constitucional de 1945 estableci la obligacin de elaborar y aprobar planes de fomento econmico y social. El Gobierno Nacional, mediante el decreto 389 de 1952 cre el Consejo Nacional de Planeacin, reglamentado con el decreto 999 de abril de 1953, con el cual se le asignaron a este cuerpo consultivo funciones detalladas en materia de asesora planificadora para la direccin de la economa por parte del Estado. Este Consejo, con responsabilidades tcnicas y operativas, es el antecedente directo del Departamento Nacional de Planeacin, establecido en 1958 en el Gobierno de Lleras Camargo. Las funciones que se le dieron al Consejo Nacional de Planificacin Econmica fueron entre otras, las de analizar la evolucin de las variables macroeconmicas, estudiar y coordinar los proyectos de inversin pblica, ser cuerpo consultor y asesor del Presidente de la Repblica en materia econmica y colaborar con la presentacin de propuestas de financiacin extranjera. 2.2.5 La planeacin econmica en el rgimen militar En el gobierno del Presidente Rojas Pinilla continuaron fortalecindose los procesos de planeacin iniciados en 1950; por decreto firmado en 1954 se cre el Consejo Nacional de Economa y en el mismo ao se contrat al jesuita francs Lois Marie Lebret, para que adelantara un trabajo de sntesis de los documentos elaborados por el profesor Curie, aportndoles un enfoque humanista. El gobierno orientaba la planeacin hacia polticas de favorecimiento de los sectores ms desprotegidos de la sociedad, para lo cual se tomaron estadsticas muestrales de diferentes sectores urbanos y rurales del pas. Adems de los trabajos de planeacin antes mencionados, en 1958 el padre Lebret formul una propuesta de planeacin econmica para Colombia. El gobierno militar contrat adems al consultor norteamericano David Lillienthal, experto en planeacin regional, quien centr su labor en el Valle del Cauca, a raz de la puesta en funcionamiento de la Central Hidroelctrica de Anchicay. Como resultado de este trabajo se cre la Corporacin Regional de Desarrollo del Valle del Cauca, conocida como CVC.
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Desarrollo. En esta plataforma es importante resaltar el Programa de Sustitucin de Importaciones, el cual se enmarca en las orientaciones cepalinas de fortalecer el desarrollo industrial de las pases latinoamericanos. En 1959 triunfa la Revolucin Cubana y ante una posible difusin del comunismo en Amrica Latina, en 1961 se realiz en Punta del Este una reunin de los mandatarios del continente, que tendra como resultado un acuerdo de cooperacin entre Estados Unidos y los pases Latinoamericanos que se denomin Alianza para el Progreso. Dentro de las estrategias que quedaron sentadas en la Carta de Punta del Este se encontraba el desarrollo social, la reforma agraria y la necesidad de someter las economas de estos pases a un proceso de planeacin econmica. Tal vez los cambios ms relevantes de este pacto internacional, protocolizado en la Declaracin a los pueblos de Amrica, tienen que ver con: 1) la apertura de crdito externo para el fomento econmico y mejoramiento social, cambiando la tesis de las dcadas pasadas, cuando el crdito externo slo financiaba lo econmico, 2) reconocimiento de la necesidad de sustentar precios de productos bsicos de exportacin y 3) la aceptacin de programas radicales de reforma agraria integral y vivienda social rural y urbana. Se crea por entonces el Consejo Interamericano de Planificacin Econmica CIAP- que no tarda en proponer la elaboracin de planes decenales para todos los pases, adems, se inicia la campaa de la CEPAL, en cabeza de Ral Prebisch, que propende por un modelo de sustitucin de importaciones en Amrica Latina, programa que identifica este perodo econmico de nuestra Nacin y que domina por varios aos el panorama latinoamericano. 2.3.1 El Plan Decenal de 1961 Atendiendo los compromisos de Punta del Este, en 1961 se elabor un Plan General de Desarrollo a 10 aos, que permiti el ofrecimiento de crditos externos por parte de los organismos multilaterales, quienes valoraron los objetivos y estrategias de dicho plan. Este plan puede considerarse como un vano intento, ya que en 1963 el Gobierno del Presidente Valencia lo ignor totalmente. Para afrontar la crisis econmica que se present en la primera mitad de los aos sesenta, el Gobierno del Presidente Valencia tramit ante el Congreso un proyecto que se convirti en la Ley 21 de 1963, con la cual se cre la Junta Monetaria: esta Junta asumi las funciones de direccin de las polticas monetaria, cambiaria y crediticia que estaban en cabeza de la Junta Directiva del Banco; la ley 21 cre el impuesto a las ventas (posteriormente denominado el valor agregado IVA), otorg facultades al Presidente de la Repblica para expedir normas con fuerza de ley que conjuraran la crisis cambiaria y fiscal imperante, lo que permiti crear la Superintendencia de Comercio Exterior y la Junta de Comercio Exterior, organismos que deban contribuir al manejo y control del rgimen cambiario que estableciera la Junta Monetaria. En el tercer perodo del Frente Nacional, el gobierno lo ejerci Carlos Lleras Restrepo, quien denomin su mandato de la Transformacin Nacional. En 19
este lapso la planeacin no present avances significativos, a tal punto que no se cont con un plan de desarrollo aprobado por el Congreso; los esfuerzos del gobierno se focalizaron en dos campos, el rgimen cambiario y la reforma institucional. Se expidi el rgimen de control de cambios mediante el decreto 444 de 1967, instrumento que conform un sistema para el manejo y control de las operaciones de importaciones y exportaciones y para el manejo de divisas y que fue reconocido como una de los grandes aportes de este gobierno. En el campo institucional se crearon y reestructuraron un nmero importante de entidades pblicas del orden nacional, lo que origin un aumento en la participacin del Estado en el PIB; se impuls la creacin de nuevos organismos y fondos pblicos, como el Fondo Nacional del Ahorro, entidad oficial encargada de administrar las cesantas de los empleados nacionales y de financiar crditos para vivienda; el Fondo Vial Nacional; el Fondo Financiero Industrial y el Fondo Financiero Urbano. Se crearon adems la Cuenta Especial de Cambios en el Banco de la Repblica y el sistema de retencin en la fuente para que la administracin tributaria mejorara su flujo de fondos por recaudo del impuesto de renta. Adicionalmente, con la reforma constitucional y administrativa de 1968 se cre la Comisin del Plan en el Congreso de la Repblica. Esta comisin tena las funciones de discutir y aprobar el plan de desarrollo, las de vigilar la ejecucin del mismo y del gasto pblico; estara conformada por un senador y un representante a la cmara por cada departamento y dos adicionales por las intendencias y comisaras. La imposibilidad de conciliar los intereses regionales y partidistas, arroj como consecuencia que esta comisin nunca se conformara.
impulsadores o estratgicos que contribuyeran al crecimiento de la economa. En trminos generales, se pensaba que la clave para estimular el crecimiento global estaba en dinamizar sectores cuya expansin pudiera independizarse de la demanda nacional y que a la vez tuvieran suficiente concatenacin con ms sectores para que as sirvieran como efecto multiplicador, caractersticas que presentaban los sectores exportadores y de construccin de vivienda urbana. En ese orden de ideas, las cuatro estrategias fueron: i) Expansin de la industria edificadora, ii) Fomento de las exportaciones, iii) Fomento de la produccin agropecuaria y iv) Distribucin equitativa del ingreso. Se destaca en este perodo la concrecin de la propuesta de expansin de la industria constructora como estrategia para dinamizar otros sectores de la economa y simultneamente como alternativa para atacar el desempleo, que era uno de los mayores problemas del pas. Se cre el sistema de valor constante UPAC- administrado por unas nuevas entidades financieras denominadas Corporaciones de Ahorro y Vivienda, quienes captaron ahorro del pblico asegurando el mantenimiento de su poder adquisitivo a travs del reconocimiento de la correccin monetaria que pagaban ms una tasa de inters remuneratoria. Esta estrategia constituy un xito, ya que evidentemente se capt una masa considerable de ahorro que apalanc la financiacin de crditos a constructores y adquirientes de viviendas, lo cual permiti desde el sector de la construccin jalonar otros sectores de la economa por un perodo de aproximadamente 20 aos. 2.4.2 Para cerrar la brecha 1974 1978 El plan de desarrollo del presidente Alfonso Lpez Michelsen denominado Para Cerrar la Brecha buscaba atacar los problemas de marginalizacin recurrente de ms del 50% de la poblacin colombiana. Este plan se elabor sobre un diagnstico completo de la problemtica social del pas, en el cual se ubica la desnutricin como detonante de otros problemas sociales, como los de salud, educacin, vivienda, etc. Como eje de la estrategia para atacar la desnutricin se cre el Programa Alimentario Nacional PAN- y se impuls el consumo masivo de Bienestarina. En el sector agropecuario se cre el Programa de Desarrollo Rural Integrado DRI-, como una alternativa innovadora para fortalecer y tecnificar el desarrollo agrario y rural. En el gobierno de Lpez se presentaron dos situaciones paradjicas para la economa del pas, de una parte, Colombia pas de exportador a importador de petrleo, lo cual lgicamente afect la disponibilidad de reservas, sin embargo, nos vimos favorecidos por las heladas ocurridas en Brasil que dispararon el precio del caf en los mercados internacionales a niveles sin antecedentes, con repercusiones positivas para las reservas internacionales. Lpez bas igualmente el plan de desarrollo en el impulso a las exportaciones, para lo cual se traz una estrategia de devaluacin gota a gota que favoreca a los exportadores en la monetizacin de las divisas. Este modelo reemplaz al tradicional de sustitucin de importaciones, que tanto en Colombia como en 21
otros pases latinoamericanos demostr su incapacidad para fortalecer el crecimiento econmico. Al respecto, Rodrigo Botero Montoya, citado por Luis Fernando Lpez, expresa (...) Los estudios empricos de distintas experiencias de desarrollo en el mundo confirman que el modelo de sustitucin de importaciones conduce no slo al estancamiento econmico, sino, adems, al empeoramiento de la distribucin del ingreso y a la inequidad social. Aquellos pases que han originado su industrializacin hacia la promocin de exportaciones han logrado en cambio, ms empleo y condiciones ms favorables de equidad social19. 2.4.3 Plan de Integracin Nacional PIN-, 1978 1982 El plan de desarrollo del Presidente Turbay Ayala se orient al fortalecimiento de la inversin en la infraestructura social y econmica del pas. Se gestaron megaproyectos como la explotacin de carbn en la Guajira -Cerrejn-, la explotacin de nquel en Cerromatoso, la Represa del Guavio, la autopista Bogot - Medelln y estudios para otros como la represa de Urr y el transporte masivo de pasajeros, que permiti posteriormente la construccin del Metro de Medelln. Este esfuerzo de inversin fue posible con un crecimiento de la deuda externa, que se proyect cubrir con rendimientos de exportaciones que a la postre no se alcanzaron. 2.4.4 Cambio con equidad 1982 1986 El plan de gobierno del Presidente Betancur denominado Cambio con equidad, tuvo como componente principal el programa de vivienda sin cuota inicial, cuya ejecucin le fue encomendada al Instituto de Crdito Territorial. Si bien es cierto este programa permiti dotar de vivienda a un importante nmero de colombianos de las clases populares, tambin fue el principio del fin del Inscredial, en razn a las deficiencias administrativas y financieras que en l se presentaron. En este cuatrienio se continu con el Programa de Desarrollo Rural Integrado formulado ocho aos atrs por el Presidente Lpez y complementariamente se dise el Plan Nacional de Rehabilitacin PNR-, cuyo objetivo fue proporcionar condiciones de vida digna a los desplazados por el conflicto. En este gobierno se incorpor por primera vez la poblacin desplazada como sector prioritario para su atencin. Es importante destacar como el plan de desarrollo Cambio con Equidad pas a un segundo plano por razones de fuerza mayor, ya que en este perodo se presentaron hechos calamitosos como el terremoto de Popayn, la avalancha que destruy Armero y otras poblaciones de la zona del Nevado del Ruiz e igualmente tambin tuvo lugar la cruenta toma al Palacio de Justicia. Estos
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BOTEROMONTOYA,Rodrigo.MemoriadeHacienda19741978.BancodelaRepblica,TomoI,p.67.
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tres hechos requirieron acciones especiales de gran esfuerzo desde el punto de vista fiscal que impidieron el normal cumplimiento de los planes del gobierno. A los hechos mencionados anteriormente, es necesario agregar el esfuerzo del gobierno por devolver la confianza en el sector financiero, afectado por la crisis de 1982, por lo que fue necesario un aporte importante de recursos para darle estabilidad al sector; en este perodo se cre el Fondo de Garantas de Instituciones Financieras FOGAFIN-, entidad que se especializ en administrar y liquidar sociedades financieras con problemas de solvencia como los bancos Tequendama, Colombia, de los Trabajadores y del Comercio. En el sector de la educacin, la secundaria social y la universidad a distancia fueron algunos de los programas bandera del Plan de Cambio con Equidad. 2.4.5 Plan de economa social 1986 1990 Barco plantea la lucha contra la pobreza absoluta como uno de los vrtices de su plan, mostrando la necesidad de una verdadera redistribucin de los ingresos nacionales de una manera ms equitativa. Adicionalmente, se inicia la discusin sobre el agotamiento del modelo de sustitucin de importaciones y la utilidad que tendra para el pas adoptar una nueva estrategia de desarrollo. Se plantea un modelo de apertura de la economa, comenzando por un proceso de liberacin de importaciones. El gobierno se comprometi con un plan de modernizacin del Estado, meta que se cumpli bsicamente mediante el traslado al sistema bancario de una serie de tareas que cumplan oficinas de la DIAN en los diversos departamentos y municipios del pas; adicionalmente, se expidi la ley 12 de 1986, que en concepto del ex-ministro de Hacienda Alarcn Mantilla, constituye un paso fundamental hacia la descentralizacin poltica y administrativa de la gestin pblica, mediante el fortalecimiento de los fiscos municipales y la transferencia a los municipios de funciones que anteriormente desarrollaba el nivel central20. La descentralizacin tuvo en este perodo un impulso muy importante, con la eleccin popular de alcaldes establecida mediante el Acto de Reforma Constitucional N 01 de 1986. Con respecto a las finanzas pblicas se promovi la reforma y modernizacin del sistema presupuestal o Ley 38 de 1989, introduciendo las siguientes innovaciones: creacin del Consejo Superior de Poltica Fiscal CONFIS-, establecimiento de un sistema integral de manejo presupuestal conformado por un plan financiero de mediano plazo y de un plan operativo anual de inversiones coherentes con el programa macroeconmico, organizacin del proceso de inversin pblica con base en la formacin de un banco de proyectos, implementacin de una planeacin mensual de giros del Tesoro con
ALARCNMANTILLA,LuisFernando.MemoriaalCongresoNacional,MinisteriodeHaciendayCrdito Pblico,19861987.p.5.
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el Programa Anual de Caja PAC- y evaluacin y seguimiento de las empresas industriales y comerciales del Estado. A la administracin Barco se le reconoce como la iniciadora de los procesos de apertura econmica y de privatizaciones que significan el desmonte del estado keynesiano y la entrada al modelo neoliberal que hoy impera en el pas y en el contexto latinoamericano. 2.4.6 La revolucin pacfica 1990 1994 Sobre la base de un diagnstico que mostraba a Colombia como un pas poco competitivo, cerrado, con rezago institucional y falta de desarrollo en educacin, salud e infraestructura, se plante abiertamente el nuevo modelo de apertura, que buscaba reconvertir la estructura de produccin en una mucho ms competitiva, libre de subsidios, donde solo la calidad y el precio definen la presencia y permanencia en los mercados internacionales. El plan propuso reformas estructurales en el mercado de bienes, el mercado laboral y el mercado de capitales. Se impulsa la infraestructura social -educativa, salud y nutricin, vivienda, agua y alcantarillado- y la infraestructura fsica -plan vial de la apertura, red frrea, adecuacin de tierras, ciencia y tecnologa y medio ambiente-; igualmente, el plan propone un ajuste institucional y el desarrollo de la descentralizacin. Es preciso aclarar que el modelo de planeacin econmica del Presidente Gaviria en sus dos primeros aos estaba dirigido al crecimiento econmico exclusivamente. As se lo impona su propuesta de apertura e internacionalizacin de la economa. En la segunda parte de este periodo (1993-1994) se hizo nfasis en la poltica social, destacndose los programas de cofinanciacin auspiciados con recursos de la Nacin para financiar obras regionales a travs del DRI, Findeter, Fondo de Inversin Social (FIS), y el Fondo de Solidaridad. Las reformas en lo social y en lo econmico se posibilitaron con la expedicin de la Constitucin Poltica de 1991 y fueron conocidas como el Revolcn Econmico. Las principales disposiciones de carcter econmico y social son las siguientes: Reforma Financiera (Ley 45 de 1990); Reformas tributarias de 1990 y 1992; Reforma de endeudamiento (Ley 51 de 1990); Reforma cambiaria (Ley 9 de 1991), Reforma al rgimen laboral y de previsin social (ley 50 de 1990 y ley 100 de 1993); Reforma al Sistema Nacional de Vivienda (ley 3 de 1991) Reformas al comercio exterior y programa de apertura econmica (Ley 7 de 1991 y ley 9 de 1991). La normatividad expedida para el sector laboral se puede considerar como uno de los hechos relevantes del gobierno Gaviria, se crearon los fondos de cesantas y pensiones y las EPS, encargadas de prestar los servicios bsicos y complementarios de salud para los trabajadores y su grupo familiar.
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A lo anterior es preciso adicionar la reforma que la Constitucin le introdujo al Banco de la Repblica, recomponiendo la conformacin de su Junta Directiva (Ley 34 de 1992) y otorgndole funciones de direccin de las polticas monetaria, crediticia y cambiaria del pas. En 1990 la inflacin alcanz el nivel del 33%, que dej al pas al borde de una hiperinflacin y que se convirti en tema de especial preocupacin para el gobierno y para el Banco Emisor. Con respecto a la modernizacin del sector pblico, el proceso de privatizacin que se implement durante el Gobierno Gaviria, signific la adopcin de un modelo de Estado ms pequeo y eficiente, para lo cual se implementaron planes de retiro compensado en casi todos los organismos pblicos, que tocaron generalmente empleos de baja remuneracin. El modelo neoliberal de la administracin Gaviria condujo a un programa de privatizaciones, especialmente en los sectores de servicios pblicos, bancario, de puertos y de concesiones para el mantenimiento de carreteras y puentes. El perodo Gaviria introdujo profundas transformaciones en los modelos institucionales y econmicos del pas, de cara a asumir el nuevo milenio en condiciones de competitividad en lo econmico y de equidad en lo social; sin embargo, su evaluacin despus de casi 10 aos de haber terminado este mandato, encuentra un pas con recesin, los ms altos ndices de desempleo de la historia, mayores desigualdades en lo social y en lo econmico y con un conflicto interno que no encuentra alternativas de solucin. 2.4.7 El Salto Social 1994 -1998 El plan de desarrollo del Presidente Samper, denominado El Salto Social tena un enfoque de alto contenido social, que en buena parte era opuesto a los planteamientos del plan del Gobierno anterior. El apoyo a la clase trabajadora, a los informales y a los marginados eran temas centrales del plan. La formacin de un nuevo ciudadano era el propsito del plan de desarrollo del presidente Samper. El plan tena como estrategia importante el crecimiento del empleo (propuso la creacin de un milln seiscientos mil empleos durante el perodo de gobierno); se comprometi a incrementar el promedio de aos de educacin, y a lograr un pacto de productividad, precios y salarios para bajar la inflacin. El Salto Social propuso consolidar gradualmente la apertura y generar procesos competitivos en la economa nacional. Adicionalmente, hizo nfasis en asistencia a la poblacin pobre con programas como la Red de Solidaridad Social; este Plan introdujo de manera formal la discusin sobre capital social en el pas. El alto dficit fiscal que se present en los aos 1995 y 1996 oblig al Gobierno a realizar importantes recortes en la inversin pblica, a tramitar una reforma tributaria en 1995, con cuyos recursos se financiaron algunas 25
actividades de carcter social, como rgimen subsidiado de salud, hogares comunitarios, vivienda social rural, subsidio de crdito para pequeos productores, desarrollo rural, subsidio de servicios pblicos y masificacin del gas natural, entre otros. La administracin del presidente Samper realiz estudios orientados a reducir el dficit fiscal y mejorar la democratizacin de las acciones y la dinmica del estrecho mercado de capitales; no slo era necesario superar el dficit fiscal, tambin, en el corto plazo era urgente romper dos tendencias alcistas: la tasa de inters y la inflacin. Ante la grave crisis fiscal y la alta acumulacin de reservas internacionales, en enero de 1997 se decret la emergencia econmica, con los siguientes argumentos y propsitos: 1) disminuir los efectos de un ingreso extraordinario de divisas y evitar la revaluacin del peso frente al dlar, como consecuencia del exceso de moneda extranjera en el mercado cambiario; 2) apoyar a los exportadores nacionales afectados por la menor tasa de cambio y por el proceso inflacionario interno, que en 1996 alcanz un ndice del 21.6%, lo cual afectaba su margen de competitividad en los mercados internacionales; y 3) recuperar el nivel de recaudo de los ingresos corrientes de la nacin, producto del menor crecimiento econmico registrado en 1996. En marzo de 1997 la Corte Constitucional declar inexequible la emergencia econmica y el Gobierno tuvo que recurrir a medidas internas para mantener el ritmo de crecimiento de los recursos provenientes de impuestos. El Gobierno de Samper se desarroll en medio de una crisis poltica originada en el sealamiento de ingresos de fondos provenientes del narcotrfico a la campaa que lo llev a la presidencia, situacin que desvi la atencin del gobierno hacia mantener una gobernabilidad mnima, desatendiendo temas importantes de su plan de desarrollo. 2.4.8 Cambio para construir la paz 1998 2002 El plan de Desarrollo del Gobierno de Pastrana Arango se expidi mediante la Ley 508 de junio de 1999, sin embargo, la Corte Constitucional declar inexequible esta ley por vicios en el trmite para su aprobacin. El Procurador General de la Nacin, en concepto rendido en relacin con este proceso de inconstitucionalidad, manifiesta que la aprobacin irreglamentaria de una ley equivale a su no aprobacin. Visto lo anterior, se puede afirmar que en el Gobierno de Pastrana no existi oficialmente plan de desarrollo. Para subsanar parcialmente las dificultadas anteriormente indicadas, haciendo uso de facultades constitucionales, se expidi el decreto 955 de 2000 por el cual se puso en vigencia el Plan de Inversiones del perodo 1998-2000; es decir, solo se expidi la segunda parte del plan de desarrollo. El plan de desarrollo de Andrs Pastrana focaliz su inters en cuatro aspectos: la paz como primera estrategia, de la que en documento de presentacin se dice es el meollo del asunto, complementada con las 26
estrategias de fortalecimiento del tejido social, consolidacin del desarrollo y reactivacin de la produccin, teniendo como horizonte las exportaciones y la competitividad regional. El plan se fundamenta en un vnculo estrecho entre la paz y el desarrollo y al respecto expresa: La nica forma de romper el nudo gordiano en el que parece haber cado el pas en virtud del cual la violencia obstaculiza el desarrollo y la falta de ste impide la superacin de aqulla es resolver ambos de manera participativa por medio de un proceso que fortalezca la democracia21. Considera que la violencia tiene races de orden econmico, social y poltico, y en este mismo sentido plantea objetivos hacia la paz que resuelvan la integralidad del problema. Con estos objetivos se busca: a. Promover la produccin de riqueza y asegurar su distribucin equitativa, reduccin significativa de las tasas de desempleo, eliminacin de la pobreza y la proteccin y adecuado aprovechamiento del medio ambiente. b. Ofrecer incentivos para la promocin social y econmica de la poblacin, en particular, para la que se encuentra en condiciones de vulnerabilidad, por sus caractersticas socioeconmicas, culturales, tnicas, territoriales, religiosas o de gnero. c. Construir una cultura de paz, que valore la convivencia en solidaridad, la tolerancia y el respeto por los derechos humanos, como base de la reconciliacin nacional. d. Mejorar los criterios de equidad para la asignacin de recursos pblicos e igualmente mejorar la eficiencia en la distribucin de los mismos. En sntesis, los objetivos de la paz estaban relacionados con la satisfaccin de las aspiraciones y necesidades ms sentidas de los colombianos en aspectos como el empleo, la pobreza y la justicia social, presentando acciones tanto de corto como de largo plazo, reconociendo al mismo tiempo la importancia de darle sostenibilidad a la cohesin social. 2.4.9 Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006: Hacia un Estado Comunitario. El Plan de Desarrollo de cuatrienio 2002-2004 presentado por el gobierno del Presidente Uribe a consideracin del Congreso y adoptado mediante Ley 812 del 26 de junio de 2003, busca promover un Estado participativo que involucre a la ciudadana en la consecucin de sus fines sociales; un Estado gerencial que invierta con eficiencia y austeridad los recursos pblicos y un Estado descentralizado que privilegie la autonoma regional con transparencia, responsabilidad poltica y participacin comunitaria.
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PRESIDENCIADELAREPBLICA,DEPARTAMENTOADMINISTRATIVONACIONALDEPLANEACIN.Plan NacionaldeDesarrollo19982000,Cambioparaconstruirlapaz,TomoI.p.28.
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Para alcanzar los propsitos anteriormente mencionados, El Plan Nacional de Desarrollo se basa en cuatro objetivos esenciales: 1. Brindar seguridad democrtica, que asegure la viabilidad de la democracia y afiance la legitimidad del Estado. Se buscar brindar seguridad y proteccin a todos los colombianos sin distingo de color poltico, credo religioso, conviccin ideolgica o nivel socioeconmico. 2. Impulsar el crecimiento econmico sostenible y la generacin de empleo bajo un ambiente de estabilidad macroeconmica y de precios, garantizando la sostenibilidad de la deuda pblica y un adecuado acceso de la economa colombiana en los mercados financieros y de bienes y servicios internacionales. 3. Construir equidad social, mejorando la distribucin del ingreso y el crecimiento econmico jalonado por el sector privado. Se buscar la consolidacin de un pas de propietarios, que al mismo tiempo vincule al Estado en el gasto social eficiente y en la proteccin a los sectores ms vulnerables de la sociedad. 4. Incrementar la transparencia y eficiencia del Estado, a travs de un rediseo de las entidades, reformas transversales de fondo y una profundizacin de la descentralizacin22. Seguridad Democrtica. El primer objetivo, denominado Seguridad Democrtica constituye la parte novedosa, en razn a que privilegia un tema que no fue prioritario para los gobiernos anteriores; los otros tres objetivos, es decir, los que se refieren a crecimiento econmico y generacin de empleo, equidad social, y a transparencia y eficiencia del Estado, no se pueden considerar como innovadores, ya que de una u otra forma han hecho parte de todos los planes de desarrollo promulgados desde la Constitucin de 1991, quiz con denominaciones, matices y nfasis diferentes, pero en el fondo con los mismos enfoques. En el plan se afirma que la violencia ejercida por organizaciones criminales de diversa ndole es el principal problema que afronta la sociedad colombiana y que la inseguridad es el mayor obstculo para el crecimiento econmico y an ms, que constituye una amenaza para la viabilidad de la Nacin. Bajo estas consideraciones, el objetivo denominado seguridad democrtica busca atacar dos problemas sensibles y estructurales de la sociedad colombiana: el conflicto armado y el narcotrfico. Para hacer frente al conflicto armado y al narcotrfico se plantean lo que podramos denominar estrategias bsicas y estrategias complementarias. Las primeras y de mayor nfasis, se refieren al fortalecimiento de la fuerza pblica y de la justicia, y otra, muy cuestionada por diversos analistas, es la denominada estrategia de promocin de la cooperacin ciudadana, a travs de la cual se busca que los ciudadanos se conviertan en un apoyo para la fuerza armada en el suministro de informacin, incentivando esta prctica con estmulos econmicos y de otro orden, lo cual ya ha dado muestras de corrupcin y riesgo para los actores implicados.
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Ley812de2003,Artculo1.
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Adems del fortalecimiento de las fuerzas armadas y de la justicia, este objetivo tiene otros componentes, como apoyo al desarrollo de zonas deprimidas y en conflicto y promocin y proteccin de los derechos humanos y del Derecho Internacional Humanitario. Crecimiento econmico sostenible y generacin de empleo. En el Documento Bases del Plan de Desarrollo se afirma que desde la dcada anterior el pas viene mostrado un tendencia decreciente en los indicadores econmicos y deterioro en los indicadores sociales. Se refiere el documento a las tres causas que han tenido mayor incidencia en la cada del crecimiento econmico: a) la intensificacin del conflicto armado, b) el desbalance de las finanzas pblicas, y c) el deterioro de las condiciones externas (en particular, la volatilidad de los flujos de capital y la cada en los trminos de intercambio). De estos tres factores, el primero y el segundo son internos, y precisamente sobre ellos se deben ejercer acciones que permitan recuperar la confianza y retornar a la senda de crecimiento econmico. As, la estrategia de crecimiento del gobierno tiene dos pilares fundamentales: la recuperacin de la seguridad y el ajuste de las finazas del Estado23. Adicional a lo anterior, se plantea la necesidad de realizar acciones focalizadas de corto plazo para contribuir a la reactivacin econmica, en los sectores de construccin, minero (incluido el de hidrocarburos), de servicios pblicos, de transporte y de telecomunicaciones, buscando simultneamente atraer la inversin extranjera y superar el rezago en infraestructura tecnolgica que constituye un obstculo para el crecimiento econmico. Al unsono, el gobierno plantea la necesidad de impulsar una insercin ordenada de la economa nacional en la economa mundial y la importancia de un gran impuso a la formacin del capital humano, como estrategias que contribuyan al crecimiento econmico sostenible y la generacin de empleo. Construir equidad social. En el plan de Desarrollo se reconoce el deterioro creciente de la calidad de vida de un gran nmero de colombianos, lo que se evidencia con el aumento en las tasas de pobreza y desempleo, la disminucin en la dinmica de cobertura en salud y el crecimiento de la desercin escolar, para citar algunos de los indicadores ms representativos; mientras que paradjicamente, en la dcada de los 90 el gasto social paso del 8% del PIB en 1991 al 13% en 1999. Para revertir esta problemtica, el Gobierno plantea una estrategia de tres puntos: a) aumentar la eficiencia del gasto social para que los mayores recursos se traduzcan en mejores resultados; b) mejorar la focalizacin del gasto para que los recursos lleguen a los ms necesitados; y c) consolidar un sistema de proteccin y asistencia social para mitigar los efectos negativos del ajuste fiscal y la volatilidad macroeconmica. Contempla asimismo, aumentar la inversin en algunos sectores claves, manteniendo el precepto de eficiencia en el gasto social. Reconociendo que ha existido un desequilibrio en el desarrollo, el gobierno se compromete a cerrar brechas, entre ricos y pobres, entre la ciudad y el
PRESIDENCIADELAREPBLICA.BasesdelPlandeDesarrollo20022006.Documentoquehacepartedel PlandeDesarrollo,preparadoencolaboracinconelDepartamentoNacionaldePlaneacin.
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campo, entre hombres y mujeres, entre regiones, entre generaciones y grupos tnicos. Este desequilibrio, afirma el Plan, puede conducir a la inestabilidad social. Para el desarrollo de las estrategia generales mencionadas anteriormente, el Plan incluye programas especficos, como la revolucin educativa, con aumento significativo en la cobertura y mejoramiento de la calidad; aumentos sustanciales en el aseguramiento en salud, con programas de nutricin y salud pblica; manejo social del campo, incluyendo la proteccin al campesino; impulso a la microempresa y a la economa solidaria; y esquemas de capitalismo social para el manejo del os servicios pblicos. Incrementar la transparencia y eficiencia del Estado. El plan de Desarrollo presenta un panorama desolador del Estado, con un crecimiento exagerado del gasto pblico sin los mejores resultados sociales, lo cual ha ocasionado prdida de confianza de la sociedad en relacin con la capacidad del Estado para atender sus necesidades ms apremiantes. Seala que la corrupcin, la politiquera y la ineficiencia son las causantes de esta crisis e igualmente indica que la descentralizacin no ha rendido los frutos esperados. Para superar esta situacin, el Plan presenta tres estrategias: a) reforma a la administracin pblica; b) reforma a las relaciones interregionales; y c) reordenamiento del territorio del pas. La reforma de la administracin pblica comprende programas como el rediseo de las instituciones, incluyendo eliminaciones, recomposicin de plantas de personal, normatividad para regular el presupuesto, la contratacin pblica y la carrera administrativa, polticas y acciones para la defensa jurdica del Estado. Con estas reformas se aspira a conseguir un Estado ms eficiente, transparente y cercano los intereses de la sociedad. Con relacin a las relaciones interregionales y al reordenamiento territorial , el Plan es muy parco, frente a lo primero menciona la profundizacin de la descentralizacin, la promocin de mecanismos de participacin ciudadana y el fortalecimiento de la capacidad fiscal y de gestin de las regiones como los componentes e esta estrategia y del reordenamiento territorial se limita a decir que se debe orientar hacia un Estado Comunitario, es decir, en trminos del Plan, un Estado gerencial, un Estado participativo y un Estado descentralizado. 2.4.10 Concepto del Consejo Nacional de Planeacin sobre el Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006: Hacia un Estado Comunitario En cumplimiento de la funcin constitucional de emitir concepto sobre el Plan Nacional de Desarrollo, el Consejo Nacional de Planeacin CNP-, se pronunci sobre el propsito fundamental de construir un Estado comunitario y sobre los cuatro objetivos especficos del mismo. En relacin con el Estado Comunitario, el Consejo considera que la concepcin de Estado Comunitario contenida en el Plan es muy limitada, plantea que en un Estado Comunitario la participacin va ms all de involucrar a los 30
ciudadanos en la consecucin de los fines sociales del Estado; que debe propiciar, ante todo, la participacin ciudadana en la toma de decisiones polticas, la posibilidad real de agenciar y vigilar el proceso de aplicacin de tales decisiones, el derecho a expresar una opinin formada libremente y la posibilidad real de disfrutar con dignidad la vida24. Subyace en el documento del Consejo una concepcin amplia de democracia, acogiendo el planteamiento de Sartori25, quien seala: El trmino democracia desde siempre ha indicado una entidad poltica, una forma de Estado y de gobierno, y as ha permanecido como la acepcin primaria del trmino. Sin embargo, hoy tambin hablamos de democracia social y de democracia econmica. De la democracia social dice el autor mencionado, revela una sociedad cuyos ethos exige a sus propios miembros, verse y tratarse socialmente como iguales. En relacin con la democracia econmica, expresa que esta procura la eliminacin de extremos de pobreza y riqueza y en consecuencia, busca una redistribucin de la riqueza como estrategia para el bienestar generalizado. En la definicin de Estado Comunitario contenida en el Plan Nacional de Desarrollo, la comunidad participa, es decir, es una democracia entendida en el sentido restrictivo y tradicional del trmino; para el Consejo de Planeacin, la comunidad debe participar, construir y disfrutar, lo que implica una concepcin de democracia amplia e integradora de lo poltico, lo econmico y lo social; evidentemente son dos enfoques marcadamente diferentes. Si bien es cierto el CNP se pronunci sobre los 105 compromisos del proyecto del Plan, los puntos centrales de sus observaciones son los siguientes: Seguridad democrtica. El documento Bases del Plan define la seguridad democrtica como el ejercicio de una autoridad efectiva que sigue las reglas, contiene y disuade a los violentos y est comprometida con el respeto a los derechos humanos, el pluralismo poltico y la participacin nacional26. El Consejo Nacional de Planeacin observa que en la definicin del documento en referencia, los violentos aparecen como nicos actores de violencia, y en consecuencia, la seguridad democrtica se circunscribe a ellos. Para el Consejo, la seguridad implica ante todo, la constitucin de un colectivo poltico, de un Estado legtimo, que garantice la dignidad de la vida como valor intrnseco para todo ser humano27. Plantea el CNP que sera ms afortunado y coherente hablar de Seguridad Integral, en la cual el derecho a la vida no es slo una circunstancia biolgica, sino que incluye la disponibilidad de los medios necesarios para realizarse en condiciones propias de la dignidad humana. El derecho a la vida expresa el
CONSEJONACIONALDEPLANEACIN.ColombiasepronunciasobreelPlanNacionaldeDesarrolloHacia unEstadoComunitario20022006.2003. 25 SARTORI,Op.cit.,p.5. 26 PRESIDENCIADELAREPBLICA,DEPARTAMENTONACIONALDEPLANEACIN.BasesdelPlanNacionalde Desarrollo20022006:HaciaunEstadoComunitario.Bogot.2002,p.25. 27 CONSEJONACIONALDEPLANEACIN.ColombiasepronunciasobreelPlanNacionaldeDesarrolloHacia unEstadoComunitario20022006
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Consejo, se vincula estrechamente con el derecho al trabajo, a la educacin, a la seguridad social, a la propiedad y al medio ambiente sano, entre otras. La obligacin positiva del Estado por la proteccin de la vida se extiende al compromiso directo con la subsistencia digna, adecuada y libre de sus asociados. Impulso del crecimiento econmico sostenible y de la generacin de empleo. Con relacin a este objetivo, el Consejo expres que el Plan carece de integralidad, en razn a que algunas polticas econmicas, como las derivadas de los acuerdos con el Fondo Monetario Internacional y las que hacen parte de las reformas pensional y tributaria, no se integraron al Plan. Al respecto, el Consejo sugiere que tales medidas se hagan explcitas en el Plan, en particular en relacin con sus metas y sus implicaciones para el crecimiento econmico y la equidad social en el cuatrienio28. Respecto del crecimiento econmico, el CNP expres que si bien es cierto el bienestar de una nacin est determinado en buena medida por el crecimiento econmico de largo plazo, no basta con el crecimiento para eliminar la pobreza; es necesario variar la distribucin del ingreso, de lo contrario el ritmo de reduccin de pobreza sera bastante lento. Reconoce el Consejo que el Plan propone estimular la participacin privada en sectores estratgicos, pero que no identifica estos sectores y menos la estrategia de esta participacin; igualmente indica que la economa colombiana debe tener un enfoque regional y no slo sectorial, de tal forma que el nuevo modelo econmico se sustente en las actividades locales que generen regin y a partir de las regiones se genere Nacin. Acerca del empleo, el Consejo se refiere a tres aspectos: a) sugiere que el Banco de la Repblica podra intervenir con medidas de carcter monetario que adems de apuntar al control de la inflacin contribuyan a la generacin de empleo; b) plantea que el Sena y las entidades estatales que apoyan las Mipymes, fomenten la economa solidaria y administren el subsidio de desempleo, privilegien a los beneficiarios que decidan incubar empresas, organizarse en cooperativas de trabajo asociado u opten por otras formas asociativas de trabajo y c) propone revisar la poltica de subsidio al desempleo para que no sea una solucin transitoria, sino una contribucin a la generacin de empleo estable y permanente. Construir equidad social. El Consejo Nacional de Planeacin manifiesta que en las ltimas dcadas no ha existido un compromiso real de los gobiernos para superar las desigualdades que afectan a la sociedad colombiana y que por el contrario, se ha profundizado la pobreza y hoy son ms evidentes los signos de desigualdad en la distribucin del ingreso y la riqueza. Afirma que en el Plan de Desarrollo del Gobierno de Uribe subsisten deficiencias en este sentido, ya que pareciera entenderse la equidad social exclusivamente como un problema de subsidios y no como un problema de inclusin social. En el documento Bases del Plan se hace un intento de diagnstico de los principales problemas que afectan el pas, pero en el Plan no se presenta una
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Ibid.,p.39.
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estrategia integral que apunte a la construccin de una sociedad con equidad social, es as como se tocan de manera aislada temas que son centrales para este propsito, como la economa solidaria; el manejo social del campo, capitalismo social en servicios pblicos, desarrollo de Mipymes, seguridad alimentaria y revolucin educativa, entre otros. El CNP formula una serie de recomendaciones sobre lo que considera temas centrales relacionados con la equidad, como educacin, seguridad social, economa solidaria, manejo social del campo, capitalismo social en servicios pblicos, desarrollo de las Mipymes, calidad de vida urbana, mitigacin y prevencin de riesgos naturales y sobre acciones hacia grupos vulnerables y desprotegidos de la poblacin, como la mujer, la juventud, ancianos, indigentes, poblacin con discapacidad, poblacin desplazada, y minoras tnicas. Eficiencia y transparencia del Estado. El Consejo expresa su acuerdo con el contenido del Plan en el sentido de sealar la corrupcin, el clientelismo y la politiquera como los tres fenmenos que contribuyen a lesionar la legitimidad del Estado colombiano; sin embargo, anota que las diversas reformas y acciones planteadas por el gobierno para contrarrestar estos flagelos no apuntan a la solucin integral de esta problemtica. Es preciso advertir que simultneamente con la discusin del Plan Nacional de Desarrollo se debatan en el Congreso tanto la reforma poltica como el referendo. En opinin del CNP, la reforma poltica no le da salida a dos grandes frustraciones de los colombianos como el derecho a disentir y el ejercicio de la oposicin, derechos que segn el CNP son extraos al devenir poltico colombiano, con lo cual se lesiona profundamente la legitimidad del Estado. La reforma poltica no contempla o lo hace de manera muy dbil, temas fundamentales como el sistema electoral, la financiacin de la poltica, el estatuto de la oposicin y la independencia de la Comisin Nacional de Televisin. Adicional a la reforma poltica incompleta, el CNP observa debilidades para incentivar el fortalecimiento de la sociedad civil y el sector privado como estrategias para hacer el transito al Estado Comunitario. El CNP seala que el objetivo de construir Estado Comunitario se podra ver frustrado, si no se llenan los vacos de la reforma poltica, as como los que se identifican en la poltica de participacin de la sociedad civil. Menciona que la participacin no se puede circunscribir a la democracia local; requiere que se fortalezca en otros niveles y a travs de una mayor variedad de mecanismos. Se deben introducir reformas a algunos mecanismos de participacin que no han mostrado avances en su aplicacin, como los cabildos abiertos, la revocatoria del mandato, las audiencias pblicas, o el derecho de la ciudadana a la informacin.
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Descentralizacin y desarrollo territorial. El CNP seala los principales problemas que presenta la descentralizacin, entre los que destaca los siguientes: la duplicidad de funciones entre los diferentes niveles del Estado, la ausencia de aplicacin de los principios de coordinacin, subsidiaridad y complementariedad establecidos en el artculo 288 de la Constitucin Poltica, el dficit marcado que presentan los entes territoriales y el entorno econmico. Se reconoce la existencia de un compromiso de profundizar la descentralizacin, sin embargo se observa la ausencia de estrategias para lograr este propsito. Se manifiesta la preocupacin por la no expedicin de la Ley de Ordenamiento Territorial, que indudablemente constituye un elemento importante para generar condiciones que dinamizando y fortaleciendo el desarrollo regional contribuyan a la consolidacin del Estado nacional.
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derechos, tendencia que no es casual y que no aparece inusitadamente en nuestro Derecho Constitucional a partir de la Carta de 1991, sino que responde a una larga historia de transformaciones institucionales ocurridas no slo en nuestro orden jurdico fundamental, sino tambin en el de las principales democracias constitucionales del mundo. Ya desde los albores del siglo xx aparece en el pensamiento poltico colombiano la nocin de Estado Bienestar, segn la cual corresponde al poder pblico garantizar la satisfaccin de las demandas sociales respecto de una amplia gama de necesidades bsicas colectivas como la salud, el trabajo, la educacin, la alimentacin, la seguridad, el adecuado suministro de los servicios pblicos, etc30. Ratificando la importancia de la planeacin y los vnculos del Estado social de derecho con Estado de bienestar, la misma Sentencia agrega: Desde la reforma constitucional de 1936 aparecieron entre nosotros la intervencin del Estado en la economa y, posteriormente la funcin planificadora en el mismo sector, las cuales se constituyeron en la respuesta jurdica apropiada para hacer posible el cumplimiento de las nuevas responsabilidades asignadas al Estado31. A finales de los cincuenta y principios de los sesenta, viene toda la influencia de la CEPAL en su enfoque de sustitucin de importaciones, esquema adoptado por este organismo como propuesta para el desarrollo de los pases de Amrica Latina; los planes decenales fueron casi que una condicin de la Comisin para todos los pases de la regin. A finales de los ochenta se celebra en Washington la famosa reunin que modifica los planteamientos de las polticas para la regin; los pases de Amrica Latina adoptan lo que se conocera ms tarde como el Consenso de Washington, que consista en una serie de medidas de ajuste econmico e institucional con el fin de liberar la economa de la inversin del Estado y darle ms peso al mercado como regulador. Polticas como el establecimiento de una disciplina fiscal rgida, la unificacin de las tasas de cambio, las aperturas comerciales y financieras, as como las reformas tributarias que ampliaban la base y los procesos de enajenacin de activos, caracterizaron las agendas econmicas y los planes de desarrollo de los gobiernos de Amrica Latina durante toda la dcada del noventa. Los planes de desarrollo estn marcados por las tendencias ideolgicas dominantes del perodo al cual corresponden. 2.5.2 Las caractersticas de la planeacin El modelo de planeacin en Colombia ha sido centralista, incluso aos despus de haberse dado el proceso de descentralizacin, an conservamos un esquema donde las decisiones se toman desde un organismo centralizado, la ejecucin en parte es descentralizada pero est supeditada a una norma que
CORTECONSTITUCIONAL.SentenciaC557/2000. Ibid.p.
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ordena porcentajes y sectores de inversin32. La planeacin siempre ha sido un ejercicio tcnico con sesgos economicistas, se ha consolidado la economa como la nica ciencia que es capaz de concebir el desarrollo y es a travs de los supuestos de comportamiento econmico que se disean las polticas y se toman decisiones. La funcin de planeacin ha estado desligada de la funcin de presupuesto, al esquema tcnico contenido en el plan se contrapone el esquema poltico de discusin y aprobacin del presupuesto, a esto se suma la disparidad en la representacin poltica, regional y sectorial en el Congreso. Por ms que exista un plan equitativo en la distribucin del gasto, los grupos polticos, regiones y sectores con mayor representacin en el parlamento terminan llevando para sus representados las partidas ms importantes sin que estos necesariamente sean los grupos, regiones o sectores prioritarios para la inversin. De otra parte, la planeacin ha estado desligada de la ejecucin, en el plan se concentran una serie de polticas y orientaciones pero en la mayora de las veces la gestin del gobierno no corresponde del todo con las polticas propuestas. Otra caracterstica de la planeacin en Colombia es que ha carecido de una visin de largo plazo, los planes slo miran el horizonte del respectivo gobierno y su concepto de desarrollo se limita a cuatro aos. La falta de coordinacin entre lo nacional, lo sectorial y la regional ha sido otra de las falencias. Es desalentador reconocer que la planeacin en Colombia no ha dado muchos resultados en lo que tiene que ver con la redistribucin del ingreso o la reduccin de los niveles de pobreza, tal vez la miopa unidimensional que ha tenido la planeacin ha sido la causa, la exclusin del anlisis social y de la participacin pueden ser tambin los responsables de los pobres resultados que han arrojado los planes. El papel de la planeacin debe replantearse, en parte, a eso se dedicar el capitulo cuatro de este trabajo, pero ya hace eco, en el mundo acadmico por lo menos, la necesidad de darle un nuevo rol al modelo de planeacin y su interrelacin con otras dimensiones de la dinmica social que lleve al desarrollo. De este tema se han ocupado autores como Cesar Vallejo Meja33, quien plantea que el desarrollo de un pas no es atribuible exclusivamente a la planeacin; es ms el resultado de la dinmica social, econmica y poltica de toda una nacin, apoyada en cimientos conformados en el largo plazo, como la cultura nacional, la estabilidad social, la solidez econmica y la madurez poltica, y del esfuerzo y la actividad de todos los agentes que, condicionados por esos cimientos actan en un contexto influenciado por variables externas e internas del pas. Esos agente son: el sector privado, principalmente en la actividad econmica; los individuos y la comunidad como sujetos del mandato
Ley60de1993. VALLEJOMEJA,Cesar.LaplaneacinenColombia:UnaReflexinGeneral.En:CONSEJERAPRESIDENCIAL PARA LA MODERNIZACIN DEL ESTADO Y ASOCIACIN COLOMBIANA PARA LA MODERNIZACIN DEL ESTADO.GerenciaPblicaenColombia.Bogot,1994.p.112113.
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poltico y de las relaciones sociales; y el sector pblico o aparato estatal, ente subsidiario, coordinador y promotor del desarrollo, que cumple funciones insustituibles de inters general, que estn ms all del inters particular y que son indispensables para que los dems agentes puedan cumplir con su papel en una dinmica que converja en direccin del progreso. Despus de este recorrido analtico por la planeacin en Colombia, en el prximo captulo nos centraremos en analizar el esquema de planeacin planteado por la Constitucin de 1991, as como los resultados obtenidos hasta ahora.
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relacionada con la materia, los niveles de divisin territorial, y la Rama Legislativa y Jurisdiccional, con voz y voto, y con participacin de los sectores que representan la iniciativa de los particulares en el trabajo, la produccin, la ciencia, la cultura y los organismos no gubernamentales. Art. 6. El Presidente de la Repblica presentar al rgano Legislativo el Plan Nacional acordado con el Consejo Nacional de Planeacin, dentro de los cien primeros das de su perodo. La propuesta del constituyente Cala es coincidente con esta primera ponencia, hace referencia al Plan Nacional de Desarrollo y al Consejo Nacional de Planeacin, conformado por una sala gremial y otra regional, esta segunda estara integrada por los consejos territoriales de planeacin. Pero ms all del articulado, las comisiones discutieron sobre la pertinencia de un modelo de planeacin para Colombia. Los constituyentes sustentaban que a pesar de las afirmaciones que sostenan que la planeacin era un ejercicio obsoleto, el pas requera un rgimen econmico de libertad con intervencin del Estado.
CONSTITUCINPOLTICADECOLOMBIA.Artculo339.
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sectorial, regional, departamental, municipal, distrital y de las entidades territoriales indgenas. Por otro lado, el plan de inversiones debe contener la proyeccin de los recursos financieros disponibles para su ejecucin; la descripcin de los principales programas y subprogramas, con indicacin de sus objetivos y metas nacionales, regionales y sectoriales y los proyectos prioritarios de inversin; los presupuestos plurianuales mediante los cuales se proyectarn los costos de los programas ms importantes de inversin pblica contemplados en la parte general y la especificacin de los mecanismos idneos para su ejecucin. Para efecto de dar claridad al trmino presupuestos plurianuales, el artculo 7 de la Ley 152 los define as: Se entiende por presupuestos plurianuales la proyeccin de los costos y fuentes de financiamiento de los principales programas y proyectos de inversin pblica, cuando stos requieran para su ejecucin ms de una vigencia fiscal. Cuando en un sector o sectores de inversin pblica se hubiere iniciado la ejecucin de proyectos de largo plazo, antes de iniciarse otros, se procurar que los primeros tengan garantizada la financiacin hasta su culminacin''. Los dos planes que han sido tramitados bajo este esquema El Salto Social y Cambio para Construir la Paz- son tcnicamente ms coherentes y operativos gracias a la estructura que ordena la Constitucin y la Ley.
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Una vez exista una propuesta de plan, el director del DNP debe presentarla ante el CONPES, ya sea de forma integral o por elementos o componentes y adicionalmente, el plan de inversiones debe contar con un concepto previo del CONFIS. Despus de las discusiones respectivas, el CONPES debe aprobar un documento consolidado. La Ley establece que para esta aprobacin se realizar un CONPES ampliado que incluya al CONPES social, a cinco gobernadores, cinco alcaldes y al Presidente del Consejo Superior de la Judicatura. 3.4.2 Concepto del Consejo Nacional de Planeacin El Artculo 341 de la Constitucin Poltica establece que el Plan Nacional de Desarrollo debe ser sometido al concepto del Consejo Nacional de Planeacin. Para esto, la ley establece que el proyecto de plan como documento consolidado, ser presentado por el Presidente de la Repblica al Consejo a mas tardar el 15 de noviembre. El Consejo debe organizar un amplio debate a nivel nacional para anlisis y discusin del plan, luego de este ejercicio el Consejo est en la obligacin de presentar un concepto sobre el plan y formular las recomendaciones que considere convenientes, antes del 10 de enero del siguiente ao. De no contar con el concepto del Consejo para esta fecha, el gobierno considerar surtido este requisito. El 15 de noviembre el Presidente de la Repblica enviar al Congreso copia del proyecto del Plan de Desarrollo. 3.4.3 Presentacin al Congreso y aprobacin del Plan Una vez recibida la opinin del Consejo, el CONPES efectuar las enmiendas que considere pertinentes, para que el Gobierno a travs del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, presente el proyecto definitivo del Plan de Desarrollo a consideracin del Congreso antes del 7 de febrero, para lo cual lo convocar a sesiones extraordinarias. El proyecto del Plan Nacional de Desarrollo se le dar primer debate en las comisiones de asuntos econmicos de ambas cmaras en sesin conjunta, en un trmino improrrogable de cuarenta y cinco das. Con base en el informe rendido en el primer debate, se discutir y decidir en segundo debate, en sesin plenaria de cada una de las cmaras, en un trmino improrrogable de cuarenta y cinco das. As las cosas, el Congreso en conjunto tiene un plazo de noventa das para el trmite del Plan Nacional de Desarrollo. Durante la discusin del plan el Congreso podr en cualquier momento introducir modificaciones al Plan de Inversiones Pblicas, siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero. Para las modificaciones o la inclusin de nuevos programas o proyectos de inversin, se requerir aprobacin por escrito del Gobierno Nacional por conducto del Ministro de Hacienda y Crdito Pblico. La Ley tambin establece que en cualquier momento durante el trmite legislativo, el Gobierno Nacional podr introducir modificaciones a cualquiera de las partes del Plan Nacional de Desarrollo. En caso determinado de que el Congreso Nacional no apruebe el Plan Nacional de Inversiones Pblicas en el plazo correspondiente tres meses- el gobierno 41
podr poner en vigencia mediante decreto con fuerza de ley, el proyecto presentado por ste.
Simultneamente a la presentacin del proyecto de plan a consideracin del Consejo de Gobierno o el cuerpo consultivo que haga sus veces, la respectiva administracin territorial convocar a constituirse al Consejo Territorial de Planeacin, en el caso que este consejo ya exista la convocatoria debe ser para su reestructuracin. 3.5.2 Concepto del Consejo Territorial de Planeacin El proyecto de plan debe ser presentado por el Alcalde o Gobernador a consideracin del respectivo Consejo Territorial de Planeacin, a ms tardar dentro de los dos (2) meses siguientes a la fecha de su posesin. El Consejo tiene la funcin de servir de foro de la sociedad civil para la discusin y anlisis del plan y debe rendir concepto y formular recomendaciones; el Consejo cuenta con un mes para adelantar esta labor. En el mismo momento que el plan es puesto a consideracin del consejo, copia de este debe ser enviado a la Corporacin Pblica - Concejo o Asamblea -. Si transcurre el mes sin que el Consejo se pronuncie, se entender como surtido este trmite. Tanto los Consejos Territoriales de Planeacin, como los Concejos y las Asambleas, verificarn la correspondencia de los planes con los programas de gobierno que hayan sido registrados al momento de la inscripcin como candidato por el Alcalde o Gobernador electo. 3.5.3 Aprobacin Los Planes sern sometidos a la consideracin de la Asamblea o Concejo dentro de los primeros cuatro (4) meses del respectivo perodo del Gobernador o del Alcalde para su aprobacin. La Asamblea o Concejo deber decidir sobre los Planes dentro del mes siguiente a su presentacin y si transcurriere ese lapso sin adoptar decisin alguna, el Gobernador o el Alcalde podr adoptarlo mediante decreto. Las modificaciones que pretendan efectuar las corporaciones de eleccin popular a los planes de desarrollo, deben contar con la aceptacin previa del Gobernador o Alcalde. En el cuadro N 1 se resume el proceso de elaboracin y aprobacin del Plan Nacional de Desarrollo y en el cuadro N 2 se presenta el mismo proceso para los entes territoriales.
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Gobierno Nacional Elaboracin de primera versin del Plan Nacional de Desarrollo. Conformacin o reestructuracin del Consejo Nacional de Planeacin
Consejo Nacional de Planeacin Discusin nacional de la propuesta del Plan Nacional de Desarrollo. Emitir concepto sobre el proyecto
Gobierno Nacional Correcciones y ajustes al Plan teniendo en cuenta el concepto del Consejo Nacional de Planeacin. Presentacin del Plan al Congreso para su aprobacin definitiva
Cuadro 2. Proceso de elaboracin y aprobacin de los planes de desarrollo de los entes territoriales
Primer y segundo mes Gobierno territorial Tercer mes Cuarto mes Quinto mes
Consejo Territorial de Planeacin Discusin de la propuesta del Plan de Desarrollo. Emitir concepto sobre el proyecto.
Gobierno Territorial Correcciones y ajustes al Plan teniendo en cuenta el concepto del Consejo de Planeacin. Presentacin del Plan a la corporacin para su aprobacin definitiva.
Elaboracin de la primera versin del Plan de Desarrollo. Conformacin o reestructuracin del Consejo Territorial de Planeacin.
Asamblea Departamental o Consejo Municipal Discusin y aprobacin definitiva del Plan Departamental, Distrital o Municipal de Desarrollo.
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El Consejo Nacional y los consejos territoriales de planeacin constituyen el Sistema Nacional de Planeacin. 3.7.1 Convocatoria y designacin de los miembros El Consejo Nacional de Planeacin, como instancia de representacin de la sociedad civil y de los entes territoriales, est conformado por tres grupos diferenciados as: 45
Sectores. Cuatro (4) en representacin de los sectores econmicos: organizaciones jurdicamente reconocidas que agremien y asocien a los industriales, los productores agrarios, el comercio, las entidades financieras y aseguradoras, microempresarios y las empresas o entidades de prestacin de servicios. Cuatro (4) en representacin de los sectores sociales: organizaciones jurdicamente reconocidas que agremien o asocien a los profesionales, campesinos, empleados, obreros, trabajadores independientes e informales. Dos (2) en representacin del sector educativo y cultural: agremiaciones nacionales jurdicamente reconocidas de las universidades, las organizaciones jurdicamente reconocidas que agrupen a nivel nacional instituciones de educacin primaria y secundaria de carcter pblico o privado, las organizaciones nacionales legalmente constituidas cuyo objeto sea el desarrollo cientfico, tcnico o cultural y las organizaciones que agrupen a nivel nacional los estudiantes universitarios. Uno (1) en representacin del sector ecolgico: organizaciones jurdicamente reconocidas cuyo objeto sea la proteccin y defensa de los recursos naturales y del medio ambiente. Uno (1) en representacin del sector comunitario: agremiaciones nacionales, de asociaciones comunitarias con personera jurdica. Grupos poblacionales. Uno (1) en representacin de los pueblos indgenas, uno (1) en representacin de las comunidades afrocolombianas, uno (1) en representacin de las comunidades isleas raizales del Archipilago de San Andrs Providencia y Santa Catalina, dos (2) en representacin de las mujeres. Entidades Territoriales. Cinco (5) gobernadores, cuatro (4) alcaldes, cuatro (4) en representacin de las provincias que llegaren a conformarse. Los miembros del Consejo son designados de ternas que estas organizaciones presenten al Presidente de la Repblica. La designacin es por ocho aos, sin embargo la mitad del Consejo se renueva cada cuatro aos. 3.7.2 Calidades y funciones Las normas exigen algunos requisitos mnimos para la postulacin de las ternas. Por ejemplo, el estar o haber estado vinculado a las actividades del respectivo sector o territorio y poseer conocimientos tcnicos o experiencia en los asuntos del sector o regin que se trate; tener el respaldo de las organizaciones del sector; aceptar la postulacin y comprometerse a representar el sector, grupo poblacional o regin, en caso de ser designado como consejero. Funciones. El Consejo Nacional de Planeacin tiene entre otras funciones las siguientes:
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a. Analizar y discutir el proyecto del Plan Nacional de Desarrollo que le presente el Presidente de la Repblica. b. Organizar y coordinar una amplia discusin nacional sobre el proyecto del Plan Nacional de Desarrollo, mediante la organizacin de reuniones nacionales y regionales con los Consejos Territoriales de Planeacin. c. Absolver las consultas que sobre el Plan Nacional de Desarrollo formule el Gobierno Nacional o las dems autoridades de planeacin durante la discusin del proyecto del plan. d. Formular recomendaciones a las dems autoridades y organismos de planeacin sobre el contenido y forma del Plan. e. Conceptuar sobre el proyecto del Plan de Desarrollo elaborado por el gobierno.
La Constitucin establece que la evaluacin de los planes de desarrollo debe ser adelantada por las mismas autoridades de planeacin; sin embargo, esta funcin no se ha cumplido por razones de diverso orden, especialmente por falta de reglamentacin y por el poco inters de los entes planificadores.
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35 *
FORERO,CARDONAYCRDOBA,Op.cit.,p.24. Morincaracterizalosprocesososistemasnotrivialescomoaquellosenloscualesseconocentodaslas entradas in puts pero se desconocen las salidas. MORIN, Edgar. Introduccin al Pensamiento Complejo. Gedisa199.
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La planeacin participativa es importante, o ms que eso, es til porque parte de un espacio de discusin, es decir, surge de la deliberacin, no necesariamente del acuerdo; si partiera del acuerdo, sera un espacio menos frtil para la creatividad y para la pluralidad en las discusiones y en las propuestas. El slo hecho de permitir la controversia y la discusin, hacen de la planeacin participativa una forma ms avanzada y democrtica que la planeacin tradicional. Pero es indispensable entender que todo proceso de deliberacin debe llevar a la cooperacin, con consenso o sin l, los conflictos son tiles en la medida que en el largo plazo los resultados favorezcan a las partes y no se siten en el terreno de lo estril. Los resultados que arroja la prctica de la planeacin participativa pueden tener distintos alcances en el tiempo, hay procesos donde la planeacin participativa presenta resultados inmediatos, como la definicin de una obra o un proyecto en un municipio, pero en otros espacios el ejercicio de participar es ms tedioso y los resultados se presentan en el mediano y en el largo plazo, como es el caso de construir la visin de futuro del municipio en el plan de ordenamiento territorial que tiene un horizonte de nueve aos. Es importante entender que la planeacin participativa adems es un proceso pedaggico.
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Es as como frente a la primera tarea el Consejo emite un concepto anual sobre la ejecucin del plan: En qu va el Salto Social en 1995, Hacia una tica de lo pblico en 1996, Construyendo Camino en 1997 y El Salto Social: la sociedad civil pide cuentas en 1998. Todos estos documentos fueron polmicos y causaron enfrentamientos con el gobierno por la manera abierta como el Consejo iba evaluando la ejecucin del plan. Es importante destacar que el enfrentamiento jurdico se prolong por ms de un ao y slo logro dilucidarse, en parte, despus de la defensa que hizo del Consejo el ex magistrado de la Corte Constitucional Ciro Angarita Barn en el documento El Consejo de Planeacin Social y Participativa: La Constitucin Rey de burlas?36. 4.2.2 La Construccin del Sistema Nacional de Planeacin Como quiera que la reglamentacin de los artculos de la Constitucin sobre planeacin, omitieron lo referente al Sistema Nacional de Planeacin, se careca -y se carece an- de una plataforma normativa para armar el sistema. Esto se present como un escollo inicial pero poco a poco se ha ido solucionando. La segunda tarea del Consejo fue la de conformar los consejos territoriales, en esto se adelant una campaa nacional de difusin y capacitacin a autoridades y organizaciones sociales, sobre la trascendencia que significaba conformar los consejos. En noviembre de 1995 -un ao despus de conformado el Consejo- fue convocado por el Consejo Nacional de Planeacin el Primer Congreso Nacional de Consejeras y Consejeros de Planeacin evento que cont con la asistencia de ms de trescientos consejeros y consejeras de planeacin de diversas zonas del pas. Despus de esto, los consejos se han ido dinamizando y anualmente se celebra un Congreso Nacional de Planeacin Participativa. Los consejos de planeacin tienen un sinnmero de dificultades, empezando por la falta de financiacin de sus actividades, debido a la amenaza que ven en ellos muchas administraciones y a la deficiente organizacin de los sectores y grupos poblacionales; esto ha conllevado a que muchos de estos consejos apenas si se hayan conformado. Es importante el trabajo que han adelantado los consejos en el proceso de elaboracin de los Planes y Esquemas de Ordenamiento Territorial. La ley 388 de 1997 ordena que los municipios y distritos deben elaborar estos planes y en su artculo 24 establece como obligacin que los planes pasen a concertacin con los consejos de planeacin. Este ejercicio ha enriquecido en gran medida el ordenamiento fsico espacial de los municipios y ha demostrado las bondades de la concertacin en la planeacin participativa.
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CONSEJONACIONALDEPLANEACIN.ElSaltoSocial:Lasociedadpidecuentas.1998.
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4.2.3 Las trochas ciudadanas En 1997 el Consejo Nacional de Planeacin lanza la estrategia de trochas ciudadanas. Despus de dos aos de trabajo y al ver los deficientes resultados que haban tenido los conceptos de los consejos en las versiones definitivas de los planes, el Consejo Nacional se percat de la importancia que deberan tener en este proceso los programas de gobierno. En efecto, de acuerdo con el artculo 259 de la Constitucin Poltica, los candidatos a Alcaldes y Gobernadores deben inscribir un programa de gobierno. Este precepto es reglamentado por la ley 131 de 1994 conocida como la ley de voto programtico, que establece adicionalmente la revocatoria del mandato para aquellos que no cumplan con el programa inscrito. Estos programas venan siendo elaborados de una forma simple y no generaban mayores compromisos por parte de los elegidos. La estrategia de trochas consisti en construir desde los consejos de planeacin y desde las organizaciones de sociedad civil en general, propuesta para el desarrollo del municipio, con miras a que fueran incluidas en los programas de gobierno de los candidatos y entrarn posteriormente a los planes de desarrollo. La estrategia se adelant en ms de trescientos municipios y dio pie para que se construyera posteriormente una propuesta para el nivel nacional: La Trocha Nacional Ciudadana. 4.2.4 Retos y esperanzas Los consejos de planeacin tienen el reto de consolidar un sistema de sociedad civil que planee el desarrollo del pas a nivel local, regional y nacional. Pasos se han dado, ya existen dos sistemas regionales creados en el Magdalena Medio y en el Eje Cafetero. La estrategia de trochas puede convertirse en un conducto real para que el poder vuelva a la ciudadana; el proceso de elaboracin de planes territoriales que comenzarn con los prximos gobiernos, tambin nos muestra un indicador de hasta donde ha avanzado y se ha posicionado la planeacin participativa. Son muchas las limitaciones que tienen los consejos y muchas las reformas que necesitan para ser ms operativos y verdaderamente voceros de la sociedad civil, pero en este momento son el espacio ms claro para hacer realidad la planeacin con participacin.
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En trminos de la planeacin, el futuro es un espacio por construir, el futuro puede ser tomado con tres caractersticas: como espacio de libertad, como espacio de poder y como espacio de voluntad **. En esencia, no existe una futurologa sobre la cual se pueda basar la planeacin prospectiva, es por esto que la prospectiva cobra valor dentro del entendido que el futuro no se prev sino que se inventa, se construye. Entender la planeacin as, sugiere entender que el pasado cada vez es menos capaz de explicar el futuro y adems, librarnos del encierro del determinismo y pasar al espacio de la libertad; entendiendo que la libertad no es, para el caso, que cada uno haga lo que quiera, sino ms bien que cada uno pueda optar por lo que le conviene***. En este espacio la deliberacin participativa supera el inters individual y opta por el inters colectivo, que finalmente lo que valida y justifica la participacin en la planeacin prospectiva. Como se plante anteriormente, el futuro tambin es un espacio de poder, y la planeacin es un instrumento formidable para ejercer poder sobre el futuro; con la planeacin se debe renunciar a una actitud pasiva , la de resignacin a la inevitabilidad de los sucesos, y a una actitud reactiva, la de esperar a que los cambios ocurran para reaccionar; se debe optar por una actitud preactiva , la de prepararse para el cambio, previendo el futuro, y por una actitud proactiva , la de provocar el cambio deseado. En la medida que estas dos actitudes se den, la planeacin tendr un efecto real. La tarea de la prospectiva es mostrar escenarios posibles en el futuro de manera neutral****; cuando hablamos de prospectiva estratgica, es porque adems de esa identificacin, despus de una serie de juicios optamos por un escenario especfico, es aqu donde nuevamente hace su aparicin la participacin como sustento para ampliar la argumentacin en la decisin del escenario a escoger; un cerrado nivel de decisin sobre el escenario, aumenta la probabilidad de error en la eleccin. La introduccin de la estrategia como herramienta metodolgica nos permite optar por una escenario determinado y como es lgico, prescindir de otras posibilidades. Una definicin de este tipo de hecho es una apuesta poltica ya que sugiere concentrarse en unas cuantas variables y dejar de lado otras por un tiempo, lo cual dejara insatisfechos a algunos sectores. Es importante no perder de vista en este punto la caracterstica de largo plazo que tiene el ejercicio.
Laargumentacindeestaparteestbasadaeneltexto:Prospectivayplanificacinterritorial,haciaun proyectodefuturo,escritoporJuanjoGabia,ganadordelpremioeuropeodeplanificacinterritorialen 1999. *** La primera forma de libertad se presenta como la libertad negativa defendida por el utilitarismo, mientrasquelasegundatenderamsalliberalismoyamodelosdecompetenciademocrtica **** En1999sedesarrolleltrabajo:DestinoColombia,queconsistienconstruirescenariosfuturosparael pas.Comoresultadoseobtuvieroncuatroescenariosprobablesenlosprximosdiezaos
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poltica electoral y en mayor medida un urgente cambio en el ordenamiento del territorio a nivel nacional*****.
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4.8.3 El sector privado Se dice que parte de la falta de impacto en los procesos de participacin se debe a que los factores reales de poder no participan. Una de las tareas ms importantes de un nuevo modelo de planeacin es extender el concepto de participacin ms all de la comunidad. En efecto, el reto es atraer a los gremios y firmas con el fin de mostrar que la participacin en la planeacin es un terreno frtil, no solamente para el desarrollo social, sino para la productividad y el aumento de condiciones de competitividad del pas, es decir, para el desarrollo econmico. La participacin es un valor agregado no solamente para la democracia, sino tambin para la economa. Es indispensable contar con la participacin del sector privado en la definicin del acuerdo nacional, as como los planes sectoriales. Existe una responsabilidad social de la empresa privada que debe ser correctamente asumida; el desarrollo en el ms amplio sentido, no es una condicin que deba garantizar el Estado, es un objetivo que sugiere una corresponsabilidad, donde el sector privado tiene la obligacin de liderar parte de ese desarrollo y no comportarse de forma aislada y asumiendo incluso el papel de vctima de las polticas pblicas.
Ley152de1994. MISINSOCIAL.InformedeDesarrolloHumanoparaColombia1999.TercerMundoEditores,2000.
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menos respaldo social. Esto implica la necesidad de visibilizar los actores del desarrollo, los actores sociales que intervienen en el proceso de desarrollo nacional, regional, local o sectorial, pero adems es importante revelar la correlacin de poder que existe en estos actores y la posibilidad de involucrarlos en un esquema de planeacin y de gestin del desarrollo dentro del cual todos ellos se sientan corresponsables de la construccin de su futuro y de las decisiones que tomen para lograrlo. Como se sustentaba atrs, este no puede ser un esfuerzo nicamente del Estado, o aisladamente de la sociedad civil. En un nuevo esquema de planeacin que en realidad le sirva al desarrollo, deben interactuar con nuevos roles todas y todos los protagonistas para construir el futuro. Ahora bien, la planeacin no es la responsable de todo lo que sucede en un pas, parte de la propuesta es darle el rol que debe tener, la planeacin es un instrumento, pero no slo un instrumento tcnico de la economa, sino ms bien un instrumento prctico de la democracia. Pero para que ese instrumento sea efectivo se necesita aunar esfuerzos y compromisos por parte de todos los involucrados. El Estado debe trasformarse en un articulador del desarrollo, la funcin de planear el desarrollo trasciende el Estado mismo, es por esto que debe morigerar su rol de planificador nico y centralizado. Por su parte, el sector privado tiene una responsabilidad que ha venido estando desarticulada y que ha logrado crecimiento sectorial pero no desarrollo; y finalmente, la sociedad civil, en un amplio sentido, debe dejar de ser el contribuyente, o el consumidor para empezar a formar una ciudadana responsable con su desarrollo. Dentro de este escenario la planeacin sera til, estando al servicio de la democracia participativa y del desarrollo, de no ser as, seguir siendo tildada como el ejercicio tcnico culpable de todos los males del pas.
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