O TRINMIO GUA-CLIMA-FLORESTA: INTEGRAO DAS POLTICAS, GOVERNANA E PARTICIPAO SOCIAL NO BRASIL

Marcos Airton de Sousa Freitas1 & Sandra Regina Afonso2 1 Espec. em Recursos Hdricos da Agncia Nacional de guas ANA; Ministrio do Meio Ambiente MMA; masfreitas@ana.gov.br 2 Doutoranda em Cincias Florestais UnB; Pesquisadora do Servio Florestal Brasileiro Ministrio do Meio Ambiente SFB/ MMA; sandra.afonso@florestal.gov.br

RESUMO --- Trata o presente artigo da discusso da integrao e implementao de trs importantes Polticas Pblicas no Brasil, quais sejam: a Poltica Nacional de Recursos Hdricos, a Poltica Nacional sobre Mudana do Clima e a Poltica Florestal. A Poltica Nacional de Recursos Hdricos, criada pela Lei 9.433/1997, vem sendo implantada em todo o Brasil, por meio dos seus instrumentos, tais como a outorga, a cobrana, os planos de bacia, etc. A Poltica Nacional sobre Mudana do Clima, mais recente, possui inmeros instrumentos, tais como o Plano Nacional e o Fundo Nacional sobre Mudana do Clima. Questes de fomento so tambm abordados. At a Constituio Federal, em 1988, as florestas brasileiras ainda no haviam recebido tratamento especfico, em nvel constitucional, seja como patrimnio ambiental, seja como patrimnio florestal, a despeito do Cdigo Florestal, editado em 1965, o qual continua sendo o diploma legal mais importante no que tange proteo das florestas no Brasil, atualmente palco de possibilidade de alteraes e acirradas discusses. Recentemente novas polticas florestais foram estabelecidas: o Programa Nacional de Florestas (2000), e a Lei de Gesto de Florestas Pblicas (2006). A questo do papel do Estado, do mercado e da participao da sociedade, tanto no mbito dos comits de bacia (governana dos recursos hdricos) e na gesto florestal (governana florestal), quanto nas aes de mitigao e adaptao s mudanas climticas so tambm assinaladas. Tais aspectos permeiam a discusso a respeito dos temas, procurando apontar as principais dificuldades, percalos e tambm avanos. Analis-los , portanto, fundamental para prosseguir no efetivo potencial transformador dessas polticas frente aos novos desafios impostos.

1. INTRODUO

Nas ltimas dcadas, vrios trabalhos analisaram a gesto de recursos hdricos e a Poltica Nacional de Recursos Hdricos luz de aspectos econmicos, ambientais, ticos e sociais (Boff, 2003; Lobato da Costa, 2003; Porto & Lobato da Costa, 2004; Freitas, 2009; Freitas, 2010, etc). A situao, porm, atual da gesto aponta para um quadro de crise (Haddad, 2008). A crise em torno da gua reflete a crise de conscincia de nossa civilizao e do modelo

de desenvolvimento mundial atual, desigual, excludente e esgotante dos recursos naturais. No processo de construo do modelo de gesto sustentvel dos recursos hdricos em voga, o grande desafio estabelecer uma relao de poder compartilhada e descentralizada, criando oportunidade de participao social, construindo consensos, dirimindo conflitos e pactuando a unidade na diversidade (MMA, 2008). Algumas experincias em diversas bacias hidrogrficas, efetuadas por meio da implementao dos instrumentos da Poltica Nacional de Recursos Hdricos - PNRH (outorga de direito dos recursos hdricos, planos diretores de bacias hidrogrficas, cobrana pelo uso dos recursos hdricos, enquadramento dos corpos de gua segundo o uso preponderante etc), assim como campanhas de fiscalizao, programas de capacitao, financiamento e estmulo pesquisa, organizao comunitria vm sendo adotados no Brasil. Contudo, pouco se tem pesquisado no sentido de se verificar quais os reais impactos e efeitos desses planos, programas e projetos, assim como da integrao dessa poltica com as polticas de mudanas climticas e de gesto florestal.

2. POLTICA NACIONAL DE RECURSOS HDRICOS - PNRH

Observando o histrico da gesto de recursos hdricos no Brasil, remontase a diversas instituies, na maioria dos casos, responsveis ora por alguns setores usurios (gerao hidroenergtica, saneamento, irrigao, etc), ora com atuao restrita a determinada regio, a exemplo do Departamento Nacional de Obras Contra as Secas DNOCS (criado em 1909). O aumento da demanda, aliado escassez e deteriorao da qualidade dos recursos hdricos, ocasionam srios conflitos ao uso mltiplo da gua, requerendo novos paradigmas de gesto. A Lei Federal n 9.433/1997, que instituiu a PNRH, tem como princpios bsicos, dentre outros, o reconhecimento da gua como recurso vulnervel, finito e dotado de valor econmico e a gesto descentralizada e participativa dos recursos hdricos. Os modelos de gerenciamento das guas, isto , os mecanismos institucionais (legais e organizacionais) e financeiros, evoluram ao longo do tempo em trs fases distintas, a saber: i) o modelo burocrtico; ii) o modelo econmico-financeiro; e iii) o modelo sistmico de integrao participativa. Tais modelos guardam estreita relao com os modelos de administrao de organizaes e com a conceituao de sociedade da teoria da modernidade de Habermas (Freitas, 2009). O gerenciamento dos recursos hdricos tarefa complexa e envolve vrios interesses conflitantes. Desta forma, o poder pblico, sem abdicar do seu papel de rgo gestor e coordenador, reconhece a necessidade de promover uma descentralizao do gerenciamento, permitindo a intervenincia dos representantes dos diversos segmentos envolvidos. Isso se d por meio da negociao social e formao os Comits de Bacia Hidrogrfica. Os instrumentos legais para implantao desse modelo so, dentre outros, os seguintes:

1. Planos de Bacias Hidrogrficas visam a fundamentar e orientar a implementao da Poltica de Recursos Hdricos e o seu gerenciamento, os quais so elaborados por bacia hidrogrfica, por Estado e para o pas. 2. Outorga de direito de uso dos recursos hdricos, que o ato administrativo mediante o qual o poder pblico outorgante faculta ao outorgado o uso de recurso hdrico, por prazo determinado, nos termos e nas condies expressas no respectivo ato. 3. Enquadramento dos corpos de gua em classes, que visa a assegurar s guas qualidade compatvel com os usos mais exigentes. 4. Cobrana do uso de recursos hdricos, destacando-se como instrumento econmico-financeiro, objetiva: i) reconhecer a gua como bem econmico; ii) obter recursos financeiros para o financiamento dos programas e intervenes contemplados nos planos. 5. Sistema de Informaes sobre Recursos Hdricos um sistema de coleta, tratamento, armazenamento e recuperao de informaes sobre recursos hdricos e fatores intervenientes em sua gesto. O aspecto da gesto pblica integrada merece ateno especial, por se constituir em um instrumento de enquadramento institucional de conflitos, inevitveis num pas continental com enorme diversidade. Trata-se de uma concepo que remonta aos inmeros movimentos sociais, desde a dcada de 1970, fazem parte da realidade poltica brasileira. Assim, a Constituio Federal de 1988 previu a organizao do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos SINGREH, formado por um conjunto de mecanismos jurdicos e administrativos com o fito de coordenar a gesto integrada dos recursos hdricos (Figura 01). A Agncia Nacional de guas ANA autarquia sob regime especial, criada pela Lei n 9.984/2000, dotada de autonomia administrativa e financeira, vinculada ao Ministrio do Meio Ambiente, integra o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos e tem por finalidade implementar, em sua esfera de atribuies, a PNRH. Atualmente, existem 7 Comits de Bacias instalados em rios da Unio. As Agncias de gua so entidades tcnicas executivas que atuaro em apoio secretaria-executiva dos comits de bacia. Assim, em resumo, o SINGREH como rgos participantes: i) o Conselho Nacional de Recursos Hdricos; ii) a ANA; iii) os Conselhos de Recursos Hdricos dos Estados e do Distrito Federal; iv) os Comits de Bacia; v) os rgos dos poderes pblicos federal, estaduais, do Distrito Federal e municipais cujas competncias se relacionem com a gesto de recursos hdricos; vi) as Agncias de gua.

Figura 01: Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos SINGREH (Fonte: www.ana.gov.br). 3. POLTICA NACIONAL DE MUDANA DO CLIMA PNMC A Lei 12.187/2009 instituiu a Poltica Nacional sobre Mudana do Clima PNMC. Em conformidade com seu art. 3, a PNMC e as aes dela decorrentes, executadas sob a responsabilidade dos entes polticos e dos rgos da administrao pblica, observaro os princpios da precauo, da preveno, da participao cidad, do desenvolvimento sustentvel e o das responsabilidades comuns, porm diferenciadas, este ltimo no mbito internacional. No que tange s medidas a serem adotadas na sua execuo, ser considerado o seguinte: i) todos tm o dever de atuar, em benefcio das presentes e futuras geraes, para a reduo dos impactos decorrentes das interferncias antrpicas sobre o sistema climtico; ii) sero tomadas medidas para prever, evitar ou minimizar as causas identificadas da mudana climtica com origem antrpica no territrio nacional, sobre as quais haja razovel consenso por parte dos meios cientficos e tcnicos ocupados no estudo dos fenmenos envolvidos; iii) as aes de mbito nacional para o enfrentamento das alteraes climticas, atuais, presentes e futuras, devem considerar e integrar as aes promovidas no mbito estadual e municipal por entidades pblicas e privadas. Dentre as inmeras diretrizes da PNMC pode-se destacar: i) os compromissos assumidos pelo Brasil na Conveno-Quadro, no Protocolo de Quioto e nos demais documentos sobre mudana do clima dos quais vier a ser signatrio; ii) as aes de mitigao da mudana do clima em consonncia com o desenvolvimento sustentvel; iii) as medidas de adaptao para reduzir os efeitos adversos da mudana do clima e a vulnerabilidade dos sistemas

ambiental, social e econmico; iv) as estratgias integradas de mitigao e adaptao mudana do clima; v) o estmulo e o apoio participao dos governos federal, estadual, distrital e municipal, assim como do setor produtivo, do meio acadmico e da sociedade civil organizada, no desenvolvimento e na execuo de polticas, planos, programas e aes relacionados mudana do clima. Cabe, entretanto, destacar alguns dos instrumentos da Poltica Nacional sobre Mudana do Clima, quais sejam: i) Plano Nacional sobre Mudana do Clima; ii) o Fundo Nacional sobre Mudana do Clima; iii) os Planos de Ao para a Preveno e Controle do Desmatamento; iv) a Comunicao Nacional do Brasil Conveno-Quadro, de acordo com os critrios estabelecidos por essa Conveno e por suas Conferncias das Partes; v) as resolues da Comisso Interministerial de Mudana Global do Clima; etc. No que tange aos instrumentos institucionais para a atuao da Poltica Nacional de Mudana do Clima incluem-se: i) o Comit Interministerial sobre Mudana do Clima; ii) a Comisso Interministerial de Mudana Global do Clima; iii) o Frum Brasileiro de Mudana do Clima; iv) a Rede Brasileira de Pesquisas Rede Clima; v) a Comisso de Coordenao das Atividades de Meteorologia, Climatologia e Hidrologia. Conforme o Art. 8, as instituies financeiras oficiais disponibilizaro linhas de crdito e financiamento especficas para desenvolver aes e atividades voltadas para induzir a conduta dos agentes privados observncia e execuo da PNMC, no mbito de suas aes e responsabilidades sociais. 4. POLTICA FLORESTAL

O primeiro Cdigo Florestal foi estabelecido por meio do Decreto 23.793/1934, o qual institui que as florestas existentes no territrio nacional, consideradas em conjunto, constituem bem de interesse comum a todos os habitantes do pas. O Cdigo de 34 vigorou at 1965 sendo revogado pelo novo Cdigo Florestal, atravs da Lei 4.771. Conforme Gonzles e Bacha (2006), o Segundo Cdigo surgiu como uma nova poltica de regulamentao que passou a ser mais ativa no controle do desmatamento, buscando a criao de condies efetivas para o desenvolvimento de uma poltica de reflorestamento. Esse cdigo permanece vigente no pas tendo sofrido uma srie de alteraes ao longo de quatro dcadas. Caracteriza-se pela definio das reas de preservao permanente e da reserva legal, as quais so reas dentro do imvel rural, de propriedade privada, de uso limitado. Os percentuais de reserva legal so definidos conforme os biomas brasileiros variando de 20% a 80 nas reas localizadas na Amaznia Legal. Atualmente, o Cdigo Florestal se destaca no pas por ser palco de diversas discusses no legislativo devido s novas propostas de alterao. No Brasil , na dcada de 1970, diversas polticas de desenvolvimento rural e de ocupao das regies mais remotas foram promulgadas. Devido a isso e a

Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente, ocorrida em 1972, surge no pas a preocupao com os recursos hdricos e as florestas influenciando na criao do primeiro rgo ambiental brasileiro, a Secretaria Especial de Meio Ambiente (SEMA), em 1973. Na dcada de 1980, devido s presses internacionais essas preocupaes so intensificadas ocasionando o estabelecimento da Poltica Nacional para o Meio Ambiente (PNMA), Lei 6.938/1981 e o artigo 225 da Consituio Federal de 1988 dedicado a garantir a todos o direito ao meio ambiente equilibrado. Apesar da extensa rea florestal no Brasil, foi somente atravs do Decreto 3.420/2000, que foi estabelecido o Programa Nacional de Florestas (PNF) com o objetivo de articular as polticas pblicas setoriais para promover o desenvolvimento sustentvel, conciliando o uso com a conservao das florestas brasileiras. O referido Programa coordenado pelo MMA e constitudo por projetos executados de forma participativa e integrada pelos governos federal, estaduais, distrital, municipais e pela sociedade civil organizada. No que se referem s florestas pblicas foi promulgada a Lei 11.284/2006, que dispe sobre a gesto dessas reas para a produo sustentvel, instituindo o Servio Florestal Brasileiro (SFB) para exercer a funo de rgo gestor. Como rgo consultivo foi instituda a Comisso de Gesto de Florestas Pblicas, no mbito do Ministrio do Meio Ambiente. A mesma lei estabelece o Sistema Nacional de Informaes Florestais (SNIF) que tem por objetivo integrar e unificar informaes, para garantir transparncia e publicidade sobre a gesto florestal no pas, assim como o acompanhamento dos programas e das aes desenvolvidos por instituies pblicas pela gesto de florestas. Ainda, pela lei 11.284, o controle e fiscalizao das florestas pblicas, no mbito federal, fica a cargo do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (IBAMA). Posteriormente com a criao do Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade (ICMBio), pela Lei 11.516 de 28 de agosto de 2007, esse rgo passa a exercer o papel de fiscalizar e monitorar dentro das Unidades de Conservao - espaos territoriais com objetivo de conversao dos recursos naturais, legalmente institudos pelo pblico. Ressalta-se assim a grande quantidade de instituies pblicas atuantes na gesto florestal brasileira sendo que poucas instncias de participao social foram estabelecidos. Nesse sentido, destaca-se o Programa Federal de Manejo Florestal Comunitrio e Familiar, institudo pelo Decreto 6874/2009, o qual atravs de Portaria estabelece a criao de um Grupo de Trabalho, composto por representantes do poder pblico e da sociedade civil, para contribuir para elaborao dos Planos Anuais.

5. SUSTENTABILIDADE ECONMICA, INTEGRAO, GOVERNANA E DAS POLTICAS

Em termos de sustentabilidade econmica, como fontes de recursos podem ser citadas: os recursos primrios (fontes concretas ou receitas firme); os recursos derivados (fontes e mecanismos de financiamento decorrentes de polticas setoriais e de desenvolvimento regional); os recursos tradicionais (recursos de financiamento); os recursos privados (bancos privados, mercado de capitais, de seguros, mercado futuro) e os recursos internacionais (recursos de organismos internacionais de financiamento). Estudos preliminares apontam que o potencial de arrecadao da cobrana de recursos hdricos no Brasil de R$ 520 milhes/ano, com grande concentrao na Bacia do rio Paran. Entretanto, a implantao da cobrana enseja diversos passos prvios, alm de relativamente alto custo de transao. Ademais, seguem as seguintes possibilidades de ampliao dos recursos e sustentabilidade financeira do SINGREH: avano na cobrana, tanto em termos da metodologia, quanto na implantao em novas bacias; melhoria na implementao da PNMC, em especial nas aes de mitigao e adaptao s mudanas climticas e REDD+; melhoria da articulao da gesto de recursos hdricos com a gesto florestal; Melhoria da articulao da gesto de recursos hdricos com a gesto de uso e conservao do solo; maior vinculao com os Estados, Municpios, fundos estatais e setoriais e bancos. No que se referem s fontes de recursos para o desenvolvimento florestal destacam-se: o Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal (FNDF), Fundo Amaznia e o Fundo Nacional do Meio Ambiente (FNMA). Quanto gesto de recursos hdricos no Brasil essa se desenvolveu de modo fragmentado e centralizado. Alm disso, cada setor usurio (energia eltrica, navegao, agricultura irrigada, saneamento) efetivou seu planejamento e aes de forma individualizada e desconexa. A partir de 80, houve um crescente avano no sentido da descentralizao e da participao da sociedade no processo decisrio. Nesse sentido, inmeras ferramentas tcnicas de gesto (racionalidade instrumental) e negociao (racionalidade dialgica) vm sendo empregadas nos instrumentos da Lei 9.433/1997. Tal instrumental deve ser palco de constante melhoria e incorporao de novos avanos cientficos e tecnolgicos. Em se tratando da poltica florestal, inversamente poltica de recursos hdricos, essa vem se fragmentando em diversos rgos pblicos e se descentralizando a partir da ltima dcada. Finalmente, percebe-se, que deve haver uma maior integrao entre a PNRH e a PNMC e Poltica Florestal. Deve-se, pois, buscar uma ampliao da participao da sociedade civil, em quantidade e qualidade, nos Comits de Bacia, nos Conselhos Estaduais, no Conselho Nacional de Recursos Hdricos

CNRH, no Frum Brasileiro de Mudana do Clima e na Comisso de Gesto de Florestas Pblicas.

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