Federalismo e A Gestão Intergovernamental

IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Madrid, Espaa, 2 - 5 Nov.
2004
Federalismo e relaes intergovernamentais: os consrcios pblicos como instrumento de cooperao federativa1 Rosani Evangelista da Cunha2 1Federalismo e Relaes Intergovernamentais
Federao pode ser definida como uma forma peculiar de organizao do Estado, em que coexistem diferentes esferas territoriais dotadas de poder. Esta forma de organizao est baseada num pacto, inscrito na constituio federal, e em mecanismos que permitam equilbrio entre autonomia e interdependncia. Demanda, para sua efetividade, no s o reconhecimento da autonomia de cada uma das esferas territoriais de poder, mas, tambm, a construo de instituies, regras, culturas e relaes entre os governos de maneira a permitir formas de cooperao e coordenao federativa. Federao pode ser definida, acima de tudo, como um pacto e um processo de (re)pactuao permanente. Pacto de fundao, materializado no contrato constituinte, e em diferentes momentos de construo de acordos e de negociao de polticas entre seus governantes. Pacto entre unidades territoriais e polticas diferentes que escolhem continuar juntas. Daniel Elazar define Federao como: "O termo 'federal' derivado do latim foedus, o qual [...] significa pacto. Em essncia, um arranjo federal uma parceria, estabelecida e regulada por um pacto, cujas conexes internas refletem um tipo especial de diviso de poder entre os parceiros, baseada no reconhecimento mtuo da integridade de cada um e no esforo de favorecer uma unidade especial entre eles" (Elazar apud Abrucio, 2001:34). Abrucio afirma que toda Federao deriva de uma situao caracterizada por duas condies especficas: (a) as desigualdades que conformam uma determinada nao, sejam elas tnicas, lingsticas, scio-econmicas locais/regionais, culturais, polticas e mesmo a extenso ou diversidade fsica do seu territrio e; (b) o que o autor define como condio federalista, que a defesa de uma unidade apesar da diversidade, com a convivncia entre autonomia, especificidades locais/regionais e integridade territorial. Nos Estados federais os entes federativos so dotados de autonomia que, respeitados os limites constitucionais, materializada em organizao administrativa prpria, em competncia tributria especfica, em responsabilidades por determinadas polticas pblicas, em poder para editar leis em suas esferas de competncia e, de forma simultnea, so interdependentes. Entender as formas pelas quais os governos se relacionam para equilibrar autonomia e interdependncia, para processar situaes decorrentes da tenso e dos conflitos entre o local e o nacional, entre unidade e diversidade, entre competio e cooperao central para entender a prpria federao. No Brasil, o cientista poltico Fernando Abrucio se apresenta como uma das principais referncias para esta discusso. Segundo ele, as relaes intergovernamentais devem ser regidas pela construo de redes de controle e cooperao e
1 Texto elaborado para apresentao no IX Congresso Internacional do CLAD sobre Reforma do Estado e da Administrao Pblica, componente do painel: Federalismo e Relaes Intergovernamentais: a experincia brasileira. 2 A autora participou, na condio de coordenadora executiva de um Grupo de Trabalho Interministerial, da elaborao do Projeto de Lei n. 3.884/04, que dispe sobre os consrcios pblicos e objeto de anlise no presente texto. Assim, as posies aqui expressadas devem ser entendidas a partir de tal perspectiva, qual seja, so objeto de reflexo de quem concorda com o teor do projeto de lei ora discutido e tem responsabilidades frente s escolhas feitas ao longo do processo de elaborao do projeto. No entanto, as opinies ora apresentadas so de inteira responsabilidade da autora, no expressando posies formais do Governo Federal e nem mesmo dos rgos envolvidos no processo de elaborao do projeto de lei.
IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Madrid, Espaa, 2 - 5 Nov. 2004
no por uma dicotomia entre centralizao e descentralizao. Diz Abrucio: A soberania compartilhada s pode ser mantida ao longo do tempo caso se estabelea uma relao de equilbrio entre a autonomia dos pactuantes e a interdependncia entre eles. Este equilbrio revela-se essencial, pois as Federaes so, por natureza, marcadas pela diversidade e pelo conflito, por um lado, e pela necessidade de compatibilizar, democraticamente, os propsitos locais com os nacionais, por outro. preciso estabelecer, ento, um relacionamento intergovernamental que evite a desagregao, a descoordenao e a competio selvagem entre os entes federativos, construindo um ambiente de cooperao sob um marco pluralista. (Abrucio, 2001:35) Embora as relaes intergovernamentais sejam caracterstica comum e se manifestem de forma cotidiana nas federaes, as negociaes e a interlocuo federativa nem sempre se do de forma harmoniosa. Analisando a experincia internacional, e em especial o caso do Canad, Meekison afirma que as fontes comuns de conflito nas relaes intergovernamentais so: - Disputas sobre jurisdio constitucional; - Disputas sobre compartilhamento de receita ou a questo do desequilbrio fiscal vertical; - Disputas levantadas pelo desequilbrio fiscal horizontal; - Disputas sobre o poder federal de gastos; - Disputas sobre as polticas de desenvolvimento regional e a questo de quais provncias se beneficiam mais com os gastos federais; - Disputas sobre o controle dos recursos naturais; - Disputas levantadas pelas diferenas culturais, lingsticas ou religiosas; - Ideologias conflitantes entre os partidos polticos; - Confronto de personalidades; - A falta de consulta intergovernamental e a decorrente ao unilateral por qualquer ordem de governo. (Meekison, 2003:06) Os Estados federais organizam-se de forma diferenciada para processar estes conflitos e para negociar o compartilhamento de decises e responsabilidades, no havendo um modelo nico de relaes intergovernamentais. Tanto as regras formalmente inscritas como as relaes informais tm relevncia nos processos de interlocuo federativa. As experincias internacionais, e de forma especfica aquelas discutidas quando da realizao do Seminrio Mecanismos de Articulao e Gesto Intergovernamental: Experincia Internacional e Desafios para o Brasil3, permitem observar que uma importante diferena relacionada s relaes intergovernamentais se expressam no grau de institucionalizao existente em cada Pas. Na Alemanha, por exemplo, fruns de pactuao federativa possuem poder de deciso ao qual todos os participantes se submetem. Nos Estados Unidos, os mecanismos de coordenao e gesto intergovernamental so elementos externos ao sistema poltico [...] os casos da Austrlia e Canad constituem modelos intermedirios, onde valores como equidade e solidariedade social se combinam de forma mais ou menos tensa com o carter competitivo das relaes intergovernamentais que envolvem os governos federal e provinciais/estaduais. [...] Finalmente, os casos da ndia e
3
No Seminrio Internacional Mecanismos de Articulao e Gesto Intergovernamental: Experincia Internacional e Desafios para o Brasil foram analisadas as experincias dos Estados Unidos da Amrica, da Alemanha, do Canad, da ndia, da Austrlia, do Mxico e do Brasil. 2
do Mxico permitem discutir as dificuldades na construo de intergovernamentais equilibradas em Estados federados com heterogeneidades/desequilbrios regionais. (Costa, 2003: s/n)
relaes grande
Simeon tambm afirma que as relaes intergovernamentais variam de pas para pas e dentro dos pases, em perodos de tempo diferentes e em reas de poltica diferentes. Ele considera, no entanto, que alguns padres variveis podem ser considerados como referncia para avaliar as diferentes experincias em curso. So eles: (a) o grau de institucionalizao ou formalizao dos instrumentos de interlocuo; (b) o equilbrio entre o que ele denomina de intergovernamentalismo executivo e legislativo, ou seja, o papel desempenhado por cada um dos poderes da Repblica nas relaes federativas; (c) o equilbrio de poder entre os governos, se existe ou no uma hierarquia entre governos superiores e inferiores; (d) o equilbrio entre cooperao e conflito, se as relaes so mais competitivas ou cooperativas; (e) a forma de resoluo de disputas, se em processos mais informais ou sob o arbtrio dos tribunais; (f) o papel das instituies intergovernamentais como instncias de tomada de deciso, se so instncias de troca de informaes e idias ou fruns para decises formais e obrigatrias para os participantes e; (g) o lugar do governo local, que, no caso brasileiro, tem papel diferenciado em relao a outros Estados federados, uma vez que tambm so reconhecidos como entes federativos. (Simeon, 2003:153)
2-
A Organizao Federativa do Estado Brasileiro
O texto constitucional de 1988, ao definir que a Repblica Federativa do Brasil formada pela unio indissolvel dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios inovou no desenho federativo do Estado brasileiro. Sem similar na experincia internacional, a Constituio consagrou um desenho de federao trina, dando aos Municpios status de entes da federao similar ao dos Estados e da Unio. Esta definio constitucional foi acompanhada de uma descentralizao fiscal e de polticas pblicas sem similar na histria do pas. Em seu artigo 1, o texto constitucional afirma que: A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito e tem como fundamentos (...): (Brasil, 2001:13) O Art. 60, ao regulamentar os procedimentos para reformar o texto constitucional, define, em seu 4, inciso I, que a forma federativa do Estado brasileiro no ser objeto de deliberao por meio de Emenda Constitucional, o que caracteriza a Federao como clusula ptrea, no sujeita a revogao ou modificao. A organizao federativa do Estado brasileiro inscrita na Constituio de 1988 , no entanto, bastante antiga. To antiga quanto a proclamao da Repblica, ocorrida em 1889. Diferentemente da experincia de outros pases, a federao brasileira no nasceu da articulao de esferas autnomas de governo. Affonso, em Conferncia proferida para integrantes do Partido Socialista Brasileiro, discute a origem do federalismo brasileiro. Ao responder pergunta: por que alguns Estados se federam?, afirma que: Eles se federam por vrios motivos, ou porque resultam historicamente da desagregao de um imprio e que, por algum motivo, ainda querem manter uma certa unidade, ou, pelo contrrio, foram constitudos por Estados, colnias ou provncias que se uniram, se federaram, mas, por conta de diferenas tnicas, religiosas, regionais, culturais, desejam manter alguma dose de autonomia, preservar alguma autonomia poltica.
So esses os dois grandes movimentos de constituio histrica das federaes. Claramente, o nosso corresponde ao primeiro caso. ramos parte de um imprio, e a federao constituiu numa forma de preservar a unidade com certa autonomia para as partes, para as provncias. (Affonso, 1999:66) O mesmo autor afirma que somos um pas onde o termo federao tem sido associado idia de descentralizao. Segundo ele, na histria brasileira descentralizao confunde-se com redemocratizao, uma vez que (...) ao longo dos anos 60 e 70, o Governo federal identificou-se com a centralizao (fiscal e poltica) e com o autoritarismo. (Affonso, 1995:57) No seu nascimento, o desenho federativo esteve associado ao que Oliveira denomina de paradoxo oligrquico, pautado pela autonomia dos Estados que, por sua vez, eram dominados por elites latifundirias. Diz Oliveira: A Federao, pois, resumia-se soma dos Estados e, estes, por sua vez, representavam o espao de denominao oligrquica. claro que esse espao no se dava sem contestao. Unio, propriamente dita, restava muito pouco. Ao longo da histria, o federalismo brasileiro teve diferentes desenhos constitucionais, com competncias e graus de autonomia diferenciados e, ao mesmo tempo, conviveu com oscilaes de regimes mais ou menos centralizados, e mais ou menos democrticos. (Oliveira, 1996: 80) O Brasil um pas continental, com mais de 8,5 milhes de quilmetros quadrados, onde vivem cerca de 179 milhes de habitantes. Do ponto de vista lingstico, tnico e cultural, a Federao brasileira bastante homognea. A heterogeneidade, a diversidade e os conflitos so relacionados s desigualdades sociais e econmicas regionais. Affonso, no seminrio citado anteriormente, comenta as desigualdades existentes no pas e diz que somos uma federao com caractersticas muito peculiares. Se ns a compararmos com outras federaes os senhores vero que salta aos olhos, em primeiro lugar, dois atributos muito distintivos do Brasil. O primeiro, a nossa vastido territorial. Ns somos um pas continental. O segundo, a nossa heterogeneidade socioeconmica. vasto, mas heterogneo. E por isso alguns dizem: continente mas arquiplago! continente em termos territoriais, em termos de desenvolvimento econmico, mas arquiplago em termos das enormes diferenas socioeconmicas. Mais do que a diversidade, como existe em outros pases, ns temos diferenas, ns temos disparidades, temos heterogeneidades. (Affonso, 1999:67) Alguns dados so ilustrativos de tais desigualdades. Enquanto a Regio Norte detm 41,8% da rea total do pas, em 1996 ela concentrava apenas 5,1% do Produto Interno Bruto PIB e 6,3% da populao brasileira. No mesmo perodo, na Regio Nordeste vivia 28,9% da populao brasileira, numa rea de 18,5% do territrio nacional, concentrando 13,5% do PIB. Na Regio Sudeste, com 10,8% do territrio, em 1996 viviam 42,7% da populao, com 58% do PIB. No Sul, com 6,7% do territrio, vivia 15,1% da populao, concentrando 15,8% do PIB e, finalmente, no Centro-Oeste, com uma rea de 22,2% do territrio nacional, vivia 7% da populao do pas, contribuindo com 7,3% do PIB. Tambm considerando como referncia o ano de 1996, a taxa de alfabetizao no pas era de 85%. No entanto, ela variava de mais de 90% nos Estados do Rio de Janeiro, So Paulo, Santa Catarina, Rio Grande do Sul e Distrito Federal a menos de 60% em 5 Estados do Nordeste. (Diniz, 2000: 23,25). Tambm entre os Municpios a situao desigual e o amplo processo de desmembramento de Municpios posterior a 1988 aprofundou as disparidades locais/regionais. Convivem, por exemplo, Municpios como So Paulo e Bor, ambos no Estado de So Paulo. O primeiro com mais de 10,6 milhes de habitantes e o segundo com cerca de 800 moradores. Embora pouco mais de 20% da populao brasileira viva em Municpios com at 20.000 habitantes, estes representam 73% do total de Municpios existentes no pas. No outro extremo, em apenas 0,6% dos Municpios, ou 32 deles,
4
residem 48 milhes de brasileiros, o que representa 27,8% da populao total do pas. Um excessivo nmero de Municpios, a maior parte constitudos a partir de 1988, depende quase exclusivamente de transferncias federais para sua sobrevivncia, com baixa arrecadao prpria. Abrucio cita estudo de Gomes e Mac Dowell que demonstra que a receita corrente prpria dos Municpios de, em mdia, 33,5% no Brasil. Esta participao varia, no entanto, de apenas 8,9% nos Municpios com at 5.000 habitantes a 55,9% nos Municpios com mais de 1.000.000 de habitantes. Varia de, em mdia, 17,9% nos Municpios localizados no Nordeste a 41,0% naqueles localizados na Regio Sudeste. A Constituio de 1988 reforou o processo de descentralizao, de transferncia de atribuies para os Estados e Municpios e de fortalecimento do poder local que o pas vivia desde a dcada de 70. Este processo, no entanto, no foi acompanhado de mecanismos eficazes de coordenao e relaes intergovernamentais. No perodo posterior a 1988, ao contrrio de relaes cooperativas e solidrias entre os entes federados, o que se observou foi um intenso processo de competio horizontal e vertical. As experincias de relao intergovernamental em curso so setoriais ou envolvem conjuntos especficos de entes federados, como, para citar as mais conhecidas, o Conselho Nacional de Poltica Fazendria - CONFAZ; a Comisso Intergestores Tripartite, instncia de negociao entre gestores do setor sade; os consrcios de Municpios, estes organizados de forma institucional e jurdica precrias. Mais recentemente, no incio do ano de 2003, foi institudo o Comit de Articulao e Pactuao Federativa, instncia de negociao entre o Governo Federal e os Municpios4. O tema da coordenao e cooperao federativa, embora seja componente intrnseco da organizao dos Estados federais, ganha ainda maior relevncia no caso brasileiro em funo da convivncia de trs entes federativos. Em algumas situaes, nos espaos metropolitanos, por exemplo, a ausncia de formas de pactuao federativa agrava os problemas sociais e urbanos ali concentrados. Este um territrio em que a presena de articulao horizontal e vertical condio necessria para a viabilidade da gesto de diferentes polticas pblicas. Outra situao a ser considerada como dependente de mecanismos de coordenao federativa a fragmentao de Municpios, fenmeno observado mais intensamente na dcada de 1990. Apenas no perodo compreendido entre os anos de 1988 e 2000, o nmero de Municpios cresceu de 4.189 para 5.600 e mais de 1.000 dos novos Municpios tm menos de 10.000 habitantes. Um grande nmero de Municpios brasileiros possui baixa capacidade institucional, com dificuldades de ordem tcnica, gerencial, financeira e mesmo de escala para o desempenho de suas competncias. Situao semelhante observada em alguns Estados, em especial naqueles recm constitudos, que tambm possuem baixa capacidade tcnica e gerencial. Tanto nos casos de extensas conurbaes como nos pequenos e microMunicpios os mecanismos de coordenao federativa so essenciais. Alguns temas da agenda dos governos tambm demandam trabalho cooperado e coordenado na sua implementao, como aqueles de responsabilidade partilhada, dentre eles as polticas de desenvolvimento regional e urbano; e as polticas que funcionam de forma sistmica, caso do Sistema nico de Sade SUS e, pelo menos enquanto concepo, da proposta do Sistema nico de Segurana Pblica. Como agravante da j complexa construo de uma federao com trs esferas autnomas de governo, a finalizao do desenho federativo brasileiro, sua regulamentao e mesmo o aperfeioamento de alguns de seus dispositivos no foram ainda finalizados. Dentre os dispositivos centrais que compem este desenho federativo ainda inconcluso, merecem destaque: a regulamentao
4
O Comit de Articulao Federativa foi criado por meio de um Protocolo de Cooperao Federativa, assinado pelo Governo Federal, representado do Ministro Chefe da Casa Civil, e pelas entidades nacionais de representao dos prefeitos: Frente Nacional de Prefeitos, Associao Brasileira de Municpios e Confederao Nacional de Municpios. 5
dos procedimentos e critrios para criao, fuso e incorporao de Municpios; os instrumentos de gesto, negociao e compartilhamento de responsabilidades em regies metropolitanas; regulamentaes quanto s atribuies e aos mecanismos de cooperao para a implementao das polticas definidas como comuns no art. 23 da Constituio; a definio da titularidade sobre alguns servios pblicos especficos. De forma destacada, tambm as formas de operacionalizao e de pactuao entre os entes federados foram deixadas margem de regulamentao do texto constitucional. Completar o desenho federativo brasileiro no um processo que possa ser levado a termo no curso de um nico governo, em funo da complexidade da matria e de alguns contenciosos que o cercam. Assim, a criao de um ambiente normativo favorvel formao de consrcios pblicos bem como gesto associada de servios pblicos, entendidos como instrumentos de cooperao e coordenao federativa, foram identificados como prioridade do Governo Federal. A aprovao, pelo Congresso Nacional, do projeto de lei que trata desse assunto, no entanto, no suficiente para finalizar o desenho e a implementao do federalismo cooperativo no pas.
3- A Experincia Brasileira de Consrcios Intermunicipais

A possibilidade legal de atuao associada entre Municpios est presente no pas desde o sculo XIX. preciso salientar, no entanto, que, naquele momento, os Municpios no tinham o status constitucional de entes federados e eram unidades administrativas dos Estados-membros. Assim, todas as questes atinentes aos Municpios eram disciplinadas pelas constituies estaduais. A nica meno aos Municpios feita na Constituio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil de 1891 est no art 68, que diz que Os Estados organizar-se-o de forma que fique assegurada a autonomia dos Municpios em tudo quanto respeite ao seu peculiar interesse. (Brasil, 2004) A Constituio Paulista de 1891, por exemplo, em seu art. 56 dispunha sobre o tema da associao de Municpios: As municipalidades podero associar-se para a realizao de quaisquer melhoramentos, que julguem de comum interesse, dependendo, porm, de aprovao do Congresso do Estado as resolues que nesse caso tomarem. (So Paulo, 2004) O tema retomado pela Constituio de 1937 que, em seu art. 29, dispunha que Os Municpios da mesma regio podem agrupar-se para a instalao, explorao e administrao de servios pblicos comuns. O agrupamento, assim constitudo, ser dotado de personalidade jurdica limitada a seus fins. No entanto, naquele momento o pas vivia sob o Estado Novo e, apesar do disposto na Carta de 1937 sobre a possibilidade de associao, o dispositivo no se efetivou. As relaes entre os governos se davam segundo o estabelecido por atos unilaterais do Governo Federal. (Brasil, 2004) Foi somente com o advento da Constituio de 1946 que a questo da cooperao federativa foi retomada. sob a gide desta Constituio que criado um instrumento inovador de cooperao que, algumas dcadas depois, ainda em funcionamento, inspirou a proposta de regulamentao dos consrcios pblicos formatada pelo Governo Federal. Qual seja, a criao do BRDE Banco Regional de Desenvolvimento do Extremo Sul, institudo pelos Estados do Rio Grande do Sul, Santa Catarina e Paran como uma autarquia interestadual que objetiva o desenvolvimento da Regio Sul do Brasil. O BRDE , portanto, um instrumento de cooperao entre Estados e se constituiu numa pessoa jurdica de direito pblico que integra a Administrao Indireta de mais de um ente federativo. O BRDE uma instituio financeira pblica de fomento criada pelos Estados do Rio Grande do Sul, Santa Catarina e Paran em 15 de junho de 1961. Organizado como autarquia interestadual, o Banco conta com autonomia administrativa e
6
personalidade jurdica prprias. Como autarquia, com capital partilhado igualmente entre os Estados-Membros, seu acervo integra o patrimnio desses Estados, que so subsidiariamente responsveis por suas obrigaes. (BRDE, 2004) Com o crescimento da atuao dos Municpios em diferentes reas de polticas pblicas, em especial por volta da dcada de 70, antes mesmo do novo desenho federativo formalizado pela Constituio de 1988 os mecanismos de consorciamento se expandem e ganham visibilidade. Em seu trabalho sobre as experincias de consrcios municipais como alternativa de integrao regional, Cruz afirma que as primeiras experincias de consorciamento de Municpios aconteceram no Estado de So Paulo. Na dcada de 60 foi criado o Consrcio de Promoo Social da Regio de Bauru e na dcada de 70 o Consrcio de Desenvolvimento do Vale do Paraba. Tambm em So Paulo foi constitudo o consrcio intermunicipal de sade que posteriormente serviu de inspirao para um conjunto de outros Municpios brasileiros, o Consrcio de Penpolis, organizado no ano de 1986. A autora lembra o destacado papel do ex. Governador do Estado, Andr Franco Montoro, no incentivo formao de consrcios entre Municpios para processar as agendas de desenvolvimento microrregional e de produo de alimentos. Analisando o caso do Consrcio Intermunicipal de Sade de Penpolis, Lara afirma que a experincia, na falta de normas especficas na legislao brasileira, foi influenciada pela experincia europia, especialmente pela experincia italiana onde o consrcio uma agregao superior ao municpio, com personalidade jurdica prpria e declarado pessoa jurdica de direito pblico. A possibilidade de sua organizao como pessoa jurdica de direito pblico, no entanto, no estava amparada pela legislao vigente naquele perodo, razo pela qual o Consrcio de Penpolis se organizou como pessoa jurdica de direito privado. (Lara, apud Reis, 2004:116) Tradicionalmente os consrcios foram entendidos como instrumento a ser utilizado pelos Municpios, em especial aqueles do interior e de pequeno porte, apenas e to somente entre entes de igual natureza, organizados para atender necessidades setoriais especficas de seus habitantes. Analisando as experincias de consorciamento inscritas no Banco de Dados do Programa Gesto Pblica e Cidadania da Fundao Getlio Vargas, no perodo de 1996 e 2000, Cruz afirma que a maioria dos casos encontrados de consrcios entre Municpios com at 30.000 habitantes, localizados nas regies Sul e Sudeste, processando agendas setoriais e organizados sob a forma de associao civil de direito privado.5 Do ponto de vista jurdico e institucional, historicamente dois modelos de consorciamento ocuparam, e ainda ocupam, a arena. O primeiro, ao reconhecer a dificuldade dos Municpios em realizar aes de forma isolada, propugnava a celebrao de um pacto com a conseqente criao de uma nova pessoa jurdica constituda por vrios Municpios. A forma mais adotada, considerando essa concepo especfica, a de associao civil, regulada pelo direito privado. Esse procedimento tem levado a uma situao contraditria, uma vez que a soma de uma pessoa jurdica de direito pblico com outras pessoas jurdicas de direito pblico resulta numa pessoa jurdica de direito privado. Uma segunda corrente, que tem como principal referncia o jurista Hely Lopes Meirelles, defende a figura do Consrcio Administrativo, que definido como: CONSRCIOS - Consrcios administrativos so acordos firmados entre entidades estatais, autrquicas fundacionais ou paraestatais, sempre da mesma espcie, para a realizao de objetivos de interesse comum dos partcipes.
5
Como exceo localizao de consrcios nas regies Sul e Sudeste, a autora faz meno s experincias dos consrcios de produo e abastecimento, organizados por municpios do estado do Maranho que, ainda hoje, parecem ser bastante exitosos. 7
O que caracteriza o consrcio e o distingue do convnio que este celebrado entre pessoas jurdicas de espcies diferentes, e aquele s o entre entidades da mesma espcie. Feita essa distino, todos os princpios e preceitos regedores dos convnios so aplicados aos nossos consrcios administrativos, como vlidas para estes ficam sendo as observaes que fizemos quanto organizao e direo daqueles. Entre ns o consrcio usual o de Municpios, para a realizao de obras, servios e atividades de competncia local, mas de interesse comum intermunicipal de toda uma regio. Com essa cooperao associativa das Municipalidades renem-se recursos financeiros, tcnicos e administrativos que uma s Prefeitura no teria para executar o empreendimento desejado e de utilidade geral para todos. 6 (Meirelles, 1991:352) O prprio Meirelles, no entanto, articula os dois modelos ao reconhecer que o consrcio administrativo, por ser um acordo de cooperao entre os Municpios sem capacidade para exercer direitos e assumir obrigaes em nome prprio, precisa, para a efetividade das suas aes, estar acompanhado de uma instituio civil que assuma tais obrigaes. Vrias das experincias de consrcios de Municpios tm tal formato. Diz Meirelles: Entendemos que os consrcios dependem de autorizao para serem validamente celebrados, e como no so pessoas jurdicas no tm capacidade para exercer direitos e assumir obrigaes em nome prprio, pelo que de toda convenincia a organizao de uma entidade civil ou comercial, paralela, que administre os seus interesses e realize os seus objetivos como desejado pelos consorciados. (Meirelles, 1991:352) Di Pietro, ao comentar a posio de Meirelles sobre o tema, diz que Quanto a criar uma sociedade, civil ou comercial, com o fim especfico de administrar o consrcio, que a posio de Meirelles anteriormente transcrita: no h fundamento legal no direito brasileiro, se essa entidade for privada. Estaria havendo uma tercerizao da gesto pblica. Ora, se o consrcio administra servios pblicos e se utiliza de bens do patrimnio pblico, no h como fugir ao regime jurdico publicstico, especialmente no que diz respeito observncia dos princpios constitucionais pertinentes, como exigncia de licitao para celebrao de contratos e concurso pblico para seleo de pessoal. (Di Pietro, 2002:296) Nos anos de 1999/2000 a Comisso de Sade da Assemblia Legislativa de Minas Gerais e o Tribunal de Contas do Estado realizaram uma avaliao das experincias de consrcios intermunicipais de sade existentes no Estado que, de forma clara, ilustra as polmicas e os problemas decorrentes da constituio de consrcios entre entes pblicos sob a forma de entidade de direito privado7. Do ponto de vista da natureza jurdica, o estudo comprovou, segundo um dos pesquisadores, que os consrcios intermunicipais pesquisados so associaes civis, registradas em cartrio como pessoa jurdica de direito privado. O pesquisador tambm afirma que, do ponto de vista administrativo, h utilizao de estruturas tpicas de associaes civis que
Conceito utilizado a partir da 3a. edio do livro Direito Administrativo Brasileiro, publicada em 1975. Em edies anteriores, o autor entendia que os consrcios deveriam ser personalizados, posio que ser explicitada posteriormente no presente trabalho. 7 O estudo foi realizado por meio de um questionrio, composto por 17 grupos de questes fechadas e abertas. Do total de questionrios encaminhados aos 71 consrcios existentes no estado, 32 foram respondidos, ou seja, 45% do total. 340 municpios compem o universo abrangido pelos consrcios que responderam ao questionrio. MG o Estado brasileiro com maior nmero de Municpios consorciados para o desenvolvimento de aes no setor sade. 8
chamam a ateno para a aberrao e confuso organizacional institudos. [...] De maneira geral, a mesma confuso prevalece em relao s normas administrativas, uma vez que, apesar de alguns consrcios responderem que respeitam a legislao pertinente ao direito pblico, utilizam-se de instrumentos caractersticos de instituies de direito privado. Efetivamente, na administrao dos recursos humanos, no regime de admisso de pessoal, na aquisio de materiais, na contratao de servios de terceiros e na utilizao de servios contbeis, foi verificada a predominncia das normas do setor privado. Como a totalidade dos recursos financeiros so decorrentes de repasses dos Municpios e do Ministrio da Sade e o patrimnio formado/adquirido decorrente da utilizao de dinheiro pblico, repassado por convnios com o Estado ou adquirido com recursos repassados pelos Municpios, fica clara a dificuldade enfrentada pelos ordenadores de despesas quanto prestao de contas desses recursos. (Reis, 2004:138) Independentemente do modelo jurdico/institucional utilizado, a pertinncia da constituio dos consrcios intermunicipais no livre de polmicas. O setor sade de forma especfica, rea em que se observa o maior nmero de Municpios consorciados, tem produzido um debate setorial intenso e eivado de conflitos. Segundo Guimares, as posies contrrias ao uso deste instrumento utilizam argumentos de que os consrcios refletem efeitos negativos da descentralizao de polticas pblicas, como descoordenao entre entes governamentais e fragmentao de recursos financeiros. Estas estruturas competiriam com as atribuies dos Estados-membros e so de baixa institucionalidade. Como argumentos favorveis, aparecem aqueles que afirmam que os consrcios so instrumentos de relaes intergovernamentais cooperativas, com potencial para superar assimetrias de capacidades e permitir o exerccio das novas responsabilidades dos entes governamentais no setor sade. Guimares demonstra concordncia com esta ltima viso e cita Abrucio e Costa para ilustrar sua posio: O desenvolvimento de consrcios intermunicipais de sade ocorreu tendo como contexto a implantao da descentralizao da responsabilidade pela ateno sade e a adoo desse instrumento foi um recurso utilizado pelos gestores para superar de forma cooperativa dificuldades na execuo das novas funes assumidas. A direo e a extenso da descentralizao no processo de implantao da reforma do sistema sanitrio brasileiro conformaram, nesse sentido, campo de surgimento e desenvolvimento de consrcios. Esses foram implantados em tempos de reforma do Estado e no contexto federativo como iniciativas de correo de distores da gesto do sistema, com potencial para consolidar o processo de descentralizao de forma cooperada e coordenada. (Abrucio e Costa, apud Guimares, 2003:27) Apesar das polmicas em torno do tema e das limitaes institucionais dos consrcios de Municpios, em especial aquelas decorrentes da precariedade de ordem jurdica, estudo realizado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica - IBGE com o objetivo de analisar o perfil dos Municpios brasileiros mostra que a modalidade de consorciamento tem larga utilizao no pas, pelo menos do ponto de vista formal. O estudo reflete informaes obtidas pela Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais realizada em 2001 junto s prefeituras dos 5.560 Municpios brasileiros. Ou seja, no analisa a efetividade do funcionamento dos consrcios, apenas pergunta aos Municpios se participam ou no de consrcios e em que modalidade de poltica pblica. Segundo o estudo, o setor em que o consorciamento mais utilizado justamente o da sade. 1.969 Municpios, cerca de 35% do total de Municpios brasileiros, informam a participao em consrcios de sade. Destes, 80% tm menos de 20.000 habitantes e, se considerarmos aqueles com at 100.000 habitantes, 97% do total de Municpios consorciados na rea de sade so de pequeno e mdio porte. Em seguida encontramos as experincias de consrcios para a aquisio e uso compartilhado de
9
mquinas e equipamentos, modalidade informada por 669 Municpios, ou seja, 12% dos Municpios brasileiros. Em terceiro lugar, os Municpios informam as iniciativas de trabalho conjunto na rea de tratamento e disposio final do lixo, com 216 Municpios participantes. Nesta ltima rea encontramos um diferencial, a modalidade com maior adeso dos Municpios de grande porte, aqueles com mais de 100.000 habitantes. Uma experincia de consrcio importante e que merece ser analisada de forma destacada a do Consrcio do ABC. Dentre as inovaes apresentadas pelo caso do Consrcio do ABC destacam-se a agenda de atuao a partir da qual foi constitudo, que inclui polticas sociais, de infra-estrutura urbana e de desenvolvimento local/regional, mais abrangente, portanto, que a maioria dos consrcios entre Municpios e, ainda, o fato de que uma forma de cooperao entre Municpios de grande porte, localizados numa regio metropolitana e no no interior do pas. O Consrcio ABC tambm inova no desenho institucional, inclusive com participao do Estado e de setores organizados da populao. Como grande parte dos consrcios em funcionamento, o Consrcio ABC utiliza a figura de uma associao civil de direito privado. Abrucio comenta a experincia do Consrcio ABC e afirma que: a experincia do Grande ABC, a despeito das condies desfavorveis no plano federativo, logrou estabelecer um modelo de coordenao regional bastante amplo, lastreado em instncias prprias e com uma longevidade rara nesta rea. Mais importante: conseguiu montar uma rede federativa, horizontal e vertical, envolvendo a sociedade civil, os sete Municpios da regio e o governo estadual. (Abrucio, 2001:230) Mesmo com o sucesso da iniciativa e com a efetividade das aes consorciadas, os gestores do Consrcio ABC e os estudos realizados a partir da experincia tambm concordam que a fragilidade institucional o principal problema a ser sanado. Esta fragilidade, no caso concreto do Consrcio ABC, pode ser ilustrada pela dificuldade em obter financiamento, por dificuldades para o planejamento de longo prazo, por questionamentos jurdicos e pela dependncia de indivduos que se apropriam e carregam a iniciativa. amplamente reconhecida a relevncia que teve, por exemplo, o ex. prefeito Celso Daniel para a constituio e continuidade do Consrcio. Os dirigentes do Consrcio ABC encontram-se entre aqueles gestores de consrcios que demandaram do Governo Federal iniciativas no sentido de propor ao Congresso Nacional projeto de lei que d consistncia jurdica aos consrcios pblicos, possibilitando a constituio de uma figura jurdica de direito pblico. Ao mesmo tempo, a experincia vivida pelo Consrcio ABC serviu de referncia para a elaborao do projeto de lei formatado pelo Governo Federal.
4- A Cooperao Federativa por meio dos Consrcios Pblicos

Apesar do uso corrente do instituto de consrcios intermunicipais8, suas debilidades institucionais e os recorrentes questionamentos jurdicos levaram o Governo Federal a propor, no bojo da proposta de Emenda Constitucional da Reforma Administrativa, o reconhecimento constitucional
A recorrncia da meno aos consrcios nas Constituies Estaduais tambm bastante ilustrativa da relevncia do tema para os entes federados. Apenas em 5 Estados no h meno organizao de consrcios. Naqueles que fazem meno esta possibilidade, ele mencionado como instrumento de cooperao para reas como meio ambiente, servios urbanos, polticas sociais, dentre outros. No caso do Rio de Janeiro, por exemplo, o Pargrafo nico do art. 351 define que os Municpios podem, por meio de convnios, prvia e devidamente autorizados por leis municipais, criar entidades intermunicipais de administrao indireta para a realizao de obras, atividades e servios especficos de interesse comum, dotadas de personalidade jurdica prpria, com autonomia administrativa e financeira e sediadas em um dos Municpios convenentes. (Rio de Janeiro, 2004) 10
8
dos consrcios pblicos. A proposta, formulada pelo Governo Federal no ano de 1995, previa expressamente sua personalidade jurdica e a possibilidade dos entes governamentais executarem de forma conjunta a gesto associada de servios pblicos. A Exposio de Motivos que acompanhou a mensagem do Presidente da Repblica no envio do projeto ao Congresso Nacional definia que o objetivo da proposta era: 9 viabilizar o federalismo administrativo: a introduo de novos formatos institucionais para gesto em regime de cooperao dos servios pblicos, envolvendo a Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios e a remoo de obstculos legais transferncia de bens e de pessoal aprofundaro a aplicao dos preceitos do federalismo na administrao pblica, particularmente no que tange descentralizao dos servios pblicos. (Brasil,1995)10 A proposta original, que tramitou sob o nmero de Proposta de Emenda Constitucional (PEC) n 173/95, tinha contedo diferente daquele que posteriormente foi aprovado pelo Congresso Nacional. O texto enviado pelo Presidente da Repblica ao Congresso Nacional em 1995 acrescentava um artigo ao Ttulo das Disposies Constitucionais Gerais, com a seguinte redao: Art. 247. Para o fim de implementar de modo coordenado funes e servios, a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios podero estabelecer entre si: I - consrcios pblicos para a gesto associada de um ou mais servios, inclusive mediante a instituio de rgos e entidades intergovernamentais; II - convnios de cooperao para execuo de suas leis, servios ou funes; III - convnios para transferncia total ou parcial de encargos e servios, estabelecendo a lei complementar critrios para incorporao, remunerao ou cesso de pessoal, bens e instalaes essenciais continuidade dos servios transferidos. (grifo nosso) (Brasil, 1995) 11 No debate que se seguiu apresentao da proposta, o relator da PEC na Comisso de Constituio, Justia e Redao da Cmara dos Deputados, Deputado Prisco Viana, props a excluso do dispositivo, por entender que as medidas propostas no eram necessrias, uma vez que, na avaliao do deputado, o direito em vigor j permitia tais possibilidades. Segundo o relator, a questo era meramente administrativa e no constitucional.12 Posteriormente, no mbito da Comisso Especial criada na Cmara dos Deputados para discutir a mesma PEC, os Deputados aprovaram substitutivo do Relator, Dep. Moreira Franco, que restabeleceu contedo similar ao originalmente proposto pelo Governo Federal. Assim, diz o texto final da Emenda Constitucional no 19, de 15 de junho de 1998, que deu origem ao atual artigo 241 da Constituio Federal: Art. 241. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios disciplinaro por meio de lei os consrcios pblicos e os convnios de cooperao entre entes federados, autorizando a gesto associada de servios pblicos, bem com a transferncia total ou parcial de encargos, servios, pessoal e bens essenciais
9
A proposta foi enviada por meio da Mensagem no 886, de 23 de Agosto de 1995. O uso do termo federalismo administrativo talvez se deva ao fato de que a proposta em questo compunha uma emenda constitucional que tratava da reforma administrativa. 11 A proposta foi enviada por meio da Mensagem no 886, de 23 de Agosto de 1995. 12 O debate em torno da Emenda Constitucional n. 19 pode ser consultado nos Avulsos da PEC 173/95, disponveis na Biblioteca do Congresso Nacional.
10
11
continuidade dos servios transferidos. (Brasil, 2001:133)13 importante atentar para o fato que o artigo em tela instituiu a figura do consrcio pblico, fazendo ressaltar a sua personalidade jurdica de direito pblico, e no consrcios administrativos ou meramente consrcios. Alm dos consrcios pblicos, o art. 241 da Constituio da Repblica estabelece que os entes federativos disciplinaro por meio de lei os convnios de cooperao, sendo que, tanto os consrcios pblicos como tais convnios, podero autorizar a gesto associada de servios pblicos. Finalmente, o novo texto do art. 241 afirma que os consrcios pblicos ou os convnios de cooperao podem ser constitudos ou celebrados pela Unio, Estados e Municpios, estendendo a todos os entes federados a possibilidade de articularem-se entre si por meio de tais instrumentos. Este dispositivo constitucional, sem margem para dvidas, contribui para complementar o desenho federativo inaugurado com o processo constituinte de 1988, uma vez que prev de forma explcita a possibilidade de criao de mecanismos e instrumentos de coordenao, cooperao e de pactuao entre a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios. Passados seis anos da aprovao da EC 19/1998, no entanto, os mecanismos e instrumentos previstos no art. 241 da Constituio da Repblica so muito pouco utilizados, porque no h no mbito da legislao federal um ambiente normativo favorvel a tais pactos de cooperao. Com o objetivo de enfrentar esta questo, o Governo Federal, por meio da Portaria no 1.391, de 28 de agosto de 2003, instituiu Grupo de Trabalho Interministerial (GTI) para estudar proposies que promovam o aperfeioamento dos mecanismos de articulao intermunicipal e de gesto intergovernamental e propostas que permitam o desenvolvimento de instrumento jurdico de cooperao entre os diferentes nveis de governo. O objetivo do grupo era, portanto, dar continuidade ao trabalho de constituio de um ambiente institucional favorvel aos processos de cooperao federativa iniciados pelo Governo Federal no ano de 1995. (Brasil: 2003, 03,04) No cumprimento de suas atribuies, o Grupo de Trabalho Interministerial elaborou projeto de lei que objetiva instituir normas gerais de contratos para constituio de consrcios pblicos, bem como de contratos de programa para a prestao de servios pblicos por meio de gesto associada e d outras providncias, que, apreciada e aprovada pelo Presidente da Repblica, foi enviado ao Congresso Nacional no dia 01 de julho de 2004. O projeto de lei tramita sob o nmero 3.884/04. (Brasil, 2004) O art. 2o do projeto de lei define que, para os fins da Lei, consideram-se consrcio pblico como a associao pblica formada por dois ou mais entes da Federao, para a realizao de objetivos de interesse comum. (Brasil, 2004) A iniciativa do Governo Federal de propor normas que facilitem a constituio de consrcios pblicos responde, segundo a Exposio de Motivos no 18 que o acompanha, a trs razes fundamentais. A primeira delas a necessidade de complementar o desenho federativo inscrito na Constituio da Repblica, considerando de forma mais detida os instrumentos que permitam e estimulem o federalismo cooperativo. Esta no seria uma responsabilidade exclusiva de um governo, mas deriva de responsabilidades de Estado.14
interessante observar que o ento Deputado Celso Daniel, que tinha exercido o cargo de Prefeito de Santo Andr e reconhecido como o maior incentivador e idealizador do Consrcio ABC, fez parte da Comisso Especial da Cmara dos Deputados que analisou a Proposta de Emenda Constitucional que, quando aprovada, inscreveu a possibilidade de organizao de consrcios pblicos no texto da Constituio da Repblica. 14 importante salientar que a Exposio de Motivos Interministerial no 18 foi assinada por seis Ministros de Estado, o que demonstra a relevncia que o Projeto de Lei tem para diferentes reas do Governo Federal. Os Ministros que assinaram a EM respondem pelos seguintes Ministrios: Secretaria de Coordenao Poltica e Assuntos Institucionais, Casa Civil, Fazenda, Sade, Cidades e Integrao Nacional. 12
13
Uma segunda razo, apresentada ao Governo Federal pelos prefeitos gestores de consrcios intermunicipais e pelas entidades nacionais de representao de prefeitos15, coerente com os argumentos anteriormente apresentados, e diz respeito necessidade de superar a precariedade e as limitaes institucionais dos instrumentos de consorciamento hoje utilizados. Segundo os prefeitos, o modelo atual de consorciamento no responde s suas necessidades, seja em funo do seu frgil desenho institucional, seja em funo de sua constituio e funcionamento segundo as normas de direito privado. Assim, eles argumentam que de suma relevncia regulamentar os mecanismos de cooperao que lhes garanta segurana jurdica e possibilidade de planejamento e atuao no mdio e longo prazo. Segundo os prefeitos, vrias das competncias municipais podem ser mais bem executadas de forma cooperada entre os prprios Municpios ou entre estes e os demais entes federados, sendo, portanto, necessrio superar os entraves organizao e implementao de consrcios pblicos e gesto associada de servios pblicos. (Brasil, 2004) Tambm o Governo Federal, por meio de diferentes ministrios responsveis por polticas sociais e de infra-estrutura, manifestou interesse prprio na regulamentao dos consrcios pblicos. Segundo a EM no 18, os consrcios pblicos podem ser uma forma de superar a inexistncia ou precariedade dos mecanismos de coordenao de polticas pblicas de responsabilidade partilhada entre o Governo Federal, os Estados e Municpios. Os consrcios pblicos seriam instrumentos que contribuiriam para a ampliao do alcance e da efetividade das polticas e dos recursos nelas aplicados, uma vez que podero permitir ao cooperada e maior racionalidade na execuo de servios em reas como sade, saneamento, gerao de renda, infra-estrutura, entre outras polticas de responsabilidade partilhada entre os entes federados. Os consrcios pblicos tambm so vistos como instrumento privilegiado para apoiar a agenda de desenvolvimento do Pas. 4.1 - Os Princpios e Contedos Centrais do Projeto de Lei de Consrcios Pblicos O texto elaborado pelo Governo Federal traz como contedo central o entendimento dos consrcios pblicos como instrumentos de gesto de polticas pblicas de forma cooperada e coordenada entre os entes federativos. Para atender aos fins a que se destina, a figura institucional dos consrcios pblicos deve, segundo o projeto de lei e a Exposio de Motivos que o acompanha, ter como caractersticas o respeito autonomia e s competncias federativas; s diversas escalas de atuao territorial; a obedincia s regras de gesto pblica e aos esforos de responsabilidade fiscal; a flexibilidade na organizao e a universalidade, possibilitando que o instrumento seja utilizado para diferentes servios e polticas pblicas e em mltiplos arranjos institucionais. (Brasil, 2004) O respeito bsico autonomia dos entes federativos, assegurado tanto pelo carter voluntrio da adeso aos consrcios pblicos, quanto pela necessidade de chancela dos poderes institudos em cada ente federado, resultar na perspectiva de criao e estruturao de entidades pblicas capazes de dar respostas a problemas e dificuldades prticas, contidos nas agendas governamentais de todos as esferas. Tais respostas podem se traduzir em aes com duas caractersticas especiais: (a) transversalidade, relacionando polticas diferenciadas, que demandam articulaes entre vrios setores da administrao pblica; e (b) territorialidade, envolvendo a contribuio das vrias instncias governamentais numa mesma rea geogrfica, considerada em suas mltiplas escalas.
15
Dentre aqueles que apresentaram demanda para que o Governo Federal tomasse a iniciativa de elaborar projeto de lei de regulamentao dos consrcios pblicos podem ser citados prefeitos do Consrcio ABC e a Frente Nacional de Prefeitos. No caso desta ltima, a demanda expressa na Carta de Aracaju, resultante da reunio realizada em maio de 2003 pela entidade para discutir mecanismos de cooperao intermunicipal. A proposta obteve o apoio da Confederao Nacional de Municpios e da Associao Brasileira de Municpios. O Consrcio da Regio do Grande ABC encaminhou correspondncia (ofcio 003/03/03) ao Governo Federal, datada de 10 de maro de 2003, em que apresenta tal demanda. 13
A elaborao do projeto de lei buscou considerar e propor salvaguardas que empeam o uso dos consrcios como instrumento de fomento de contenciosos federativos. Com este objetivo, dispositivo especfico define, por exemplo, que a Unio somente participar de consrcio pblico com municpio caso do mesmo consrcio participe o Estado em que tal municpio esteja situado. Na mesma linha, so propostos dispositivos que asseguram que somente podero celebrar contrato de consrcios os entes da Federao cujos territrios sejam contguos, bem como os entes cujos territrios estejam contidos no territrio de qualquer dos primeiros. No espectro das possveis aes a serem desencadeadas por meio da utilizao do instrumento dos consrcios pblicos, destacam-se as polticas sociais e aquelas voltadas ao desenvolvimento urbano, caracterizadas pela necessidade de articulao de competncias partilhadas por diferentes esferas de governo. So exemplos destas polticas a gesto e prestao de servios de sade, de educao e de assistncia social; aes em reas como saneamento, habitao, transporte pblico, planejamento e gesto territorial e urbana; atividades de promoo e proteo do meio-ambiente; aes de desenvolvimento agrrio, dentre outras. Os consrcios pblicos podero realizar aes de planejamento, regulao, fiscalizao ou prestao de servios pblicos, pois o art. 241 da Constituio Federal os reconhece como veculo para a gesto associada de servios pblicos, permitindo a constituio de unidades compartilhadas de proviso de servios urbanos - em maior escala e com maior eficincia - em setores como de coleta e tratamento de resduos slidos ou servios de ateno sade. Para estes casos, como se trata de delegao de competncias dos entes consorciados ao consrcio pblico, o projeto de lei prev um instrumento especfico, que denomina contrato de programa, com o objetivo de conferir maior segurana jurdica gesto associada de servios pblicos prevista na Constituio. importante salientar que os consrcios pblicos, no formato proposto no projeto de lei, no so instrumentos de apoio apenas s agendas de responsabilidade dos Municpios. Tambm as agendas de polticas pblicas de responsabilidade dos Estados-membros podem ser objeto de ao consorciada. Talvez por ser historicamente lembrado como instrumento de cooperao entre Municpios, a discusso em torno do projeto de lei de consrcios pblicos no tem refletido seu potencial como instrumento de cooperao entre Estados, ou entre estes e seus Municpios e mesmo entre os Estados e a Unio. Os consrcios pblicos podero servir, por exemplo, como instrumento de apoio implementao de programas de desenvolvimento regional assumidos conjuntamente por um conjunto de Estados contguos ou, ainda, para apoiar os Estados na gesto conjunta de sistemas de segurana pblica ou, considerando mais um exemplo, para o desenvolvimento de projetos na rea de infra-estrutura que se materializam num territrio mais ampliado. Tambm nas reas de poltica urbana e de polticas sociais h demanda para trabalho articulado e cooperado entre Estados e entre estes e os Municpios. Em sntese, os objetivos a serem alcanados com os consrcios pblicos so, segundo o Governo Federal: (a) a instituio de um mecanismo de coordenao federativa adequado s diversas escalas de atuao territorial; (b) o fortalecimento do papel do ente pblico de agente planejador, regulador e fiscalizador de servios pblicos; (c) a possibilidade de incrementar a efetividade das polticas pblicas executadas em parceria por diferentes entes governamentais; e (d) a necessidade de superar a insegurana jurdica dos atuais arranjos de cooperao entre os entes pblicos brasileiros, resultando em maior previsibilidade e segurana jurdica nas polticas executadas pelo Estado. (Brasil, 2004)
14
4.2 - As polmicas Identificadas no Processo de Elaborao do Projeto de Lei A elaborao do projeto de lei contou com um amplo debate junto a dirigentes governamentais, juristas, administradores pblicos, gestores e demais especialistas em polticas pblicas. Neste debate foi possvel identificar a existncia de um grande consenso em relao ao mrito do projeto e, de forma simultnea, a existncia de questionamentos ou dvidas especficas de quatro naturezas: (a) aquelas relacionadas constituio de consrcio como pessoa jurdica; (b) as competncias da Unio para legislar sobre o assunto; (c) o entendimento dos consrcios pblicos como arranjos possveis para serem utilizados por diferentes entes governamentais e no apenas por aqueles de igual natureza e; (d) questionamentos quanto possibilidade de que estivesse sendo criado um novo ente federado. 16 Em relao ao debate quanto personalidade jurdica dos consrcios, trs posies foram identificadas: (a) aqueles que entendem que consrcio no tem personalidade jurdica; (b) aqueles que defendem que suficiente a personalidade jurdica de direito privado e (c) aqueles que entendem que consrcios pblicos so claramente entidades revestidas de personalidade jurdica de direito pblico. Como se viu, as experincias de consorciamento existentes ao longo da histria foram ancoradas em duas modalidades, a organizao de consrcios como associao civil, portanto sob as regras do direito privado, e os chamados consrcios administrativos. As crticas quanto precariedade e insegurana jurdica dos instrumentos de direito privado e a dificuldade para sua utilizao por entes governamentais foram anteriormente apresentadas. A modalidade de consrcio administrativo, consolidada a partir das contribuies de Hely Lopes Meirelles, considera o consrcio como um ajuste desprovido de personalidade jurdica17. Duas observaes devem ser feitas em relao aos argumentos utilizados por Meirelles para justificar a
Vrias das polmicas referentes ao projeto de lei so de natureza jurdica. Os argumentos favorveis apresentados no debate, e que so parcialmente reproduzidos no presente trabalho, refletem as posies expressas por diferentes interlocutores. Assim, e no tendo formao jurdica, a autora no tem a pretenso de esgotar as diferentes bases jurdicas que serviram de referncia para a posio final do Governo Federal, mas apenas situar o debate sobre o tema. importante salientar, no entanto, que o debate em torno do Projeto de Lei de Consrcios Pblicos tem sido contaminado por polmicas em relao a outras iniciativas em curso, como a elaborao do anteprojeto de lei sobre o saneamento ambiental, e por disputas polticas oriundas do momento eleitoral. 17 Originalmente, no entanto, Meirelles adotava posio diversa da que se tornou conhecida. Disse ele na 2a. edio do livro Direito Administrativo Brasileiro: Servios h, de competncia local, que interessam ao mesmo tempo a vrios municpios convizinhos, mas nenhum deles poder realiz-los isoladamente, j por falta de recursos financeiros, j pela carncia de elementos tcnicos e pessoal especializado. Em tais casos recomendvel o grupamento dos municpios interessados, sob a modalidade de consrcio, materializado numa entidade intermunicipal, que ficar incumbida da prestao do servio, em nome e por conta de todas as municipalidades participantes do acordo administrativo. Para a concretizao desse pacto, dever-se- elaborar previamente o estatuto ou o regulamento da futura entidade, para que cada municpio interessado o aprove por lei e autorize o acordo final, a ser firmado pelos respectivos prefeitos. O rgo executor do consrcio poder revestir a forma autrquica ou paraestatal (sociedade de economia mista, empresa pblica, fundao, comunidade de servio etc), ou ter o carter de simples comisso diretora despersonalizada. Advertimos, todavia, que a falta de personalidade jurdica do rgo executor e diretor do consrcio que tem respondido pelo insucesso desses acordos, uma vez que ficam sem possibilidade de exercer direitos e contrair obrigaes em nome prprio. O ideal, parece-nos, que os consrcios tenham autonomia para o desempenho de suas atribuies especficas, embora atuem orientados pelas prefeituras interessadas e com responsabilidade subsidiria dos municpios signatrios do acordo administrativo. Os consrcios administrativos, embora mais freqentes entre municpios, podem tambm ser realizados entre unidades federadas, para a execuo de obras e servios interestaduais. (Meirelles, 1966: 337,338) 15
16
constituio dos consrcios administrativos desprovidos de personalidade jurdica. A primeira delas que o autor utilizava, em nota de rodap do livro Direito Administrativo Brasileiro posteriores 3a. edio, o argumento que: No se confundam os nossos consrcios administrativos, despersonalizados, com os consorzi intercomunali italianos, personalizados pela Lei 383, de 3.3.34, estes destinados gestione associata de servici pubblici. (Meirelles, 1991:352 ) 18 Assim, no entender de Meirelles, os consrcios italianos destinados gesto associada de servios constituiriam pessoa jurdica de direito pblico, diferentemente, portanto, do formato institucional e jurdico dos consrcios administrativos. importante destacar, no entanto, que a redao dada ao art. 241 da Constituio pela EC 19/98 institui, de forma clara, as figuras dos consrcios pblicos e da gesto associada de servios. Portanto, o modelo adotado pela Emenda Constitucional N 19/98 similar ao italiano, onde o consrcio exerce a gesto associada de servios pblicos e provido de personalidade jurdica de direito pblico. A segunda observao que a opinio de Meirelles quanto inexistncia de personalidade jurdica para os consrcios anterior aprovao da Emenda Constitucional no 19/98, que inseriu no texto constitucional a expresso consrcio pblico, e no consrcio administrativo ou meramente consrcio, assim como a expresso gesto associada de servios19. No entendimento do GTI, a expresso consrcio pblico inserida no artigo 241 da Constituio Federal possui o significado de uma pessoa jurdica de direito pblico por duas razes fundamentais. A primeira delas deriva do prprio trmite da Proposta de Emenda Constitucional que instituiu os consrcios pblicos. Alm da proposta enviada pelo Governo Federal, transcrita anteriormente, definir de forma ainda mais precisa os consrcios pblicos como pessoa jurdica formada por diferentes entes governamentais, o debate parlamentar em torno do assunto deixa clara a inteno do legislador. A transcrio do Relatrio do Deputado Prisco Viana, Relator da Proposta de Emenda Constitucional na Comisso de Constituio, Justia e Redao da Cmara dos Deputados, mostra que sua proposta de excluso do item proposto originalmente pelo Governo Federal, que previa de forma expressa sua personalidade jurdica, no foi movida por discordncia quanto ao mrito. Diz ele: Art. 247 Trata-se de matria de natureza puramente administrativa, que se inclui no mbito da competncia e da capacidade de obrigar-se juridicamente, reconhecidas aos entes estatais referidos no artigo em apreo, na qualidade de entidades dotadas de personalidade jurdica e, nessa condio, capazes de obrigar-se, de contratar e consorciar, e de autogerir suas atividades, decidindo o que lhes parecer mais apropriado realizao de suas finalidades institucionais. No preciso regra constitucional para dizer que os entes federados podem pactuar entre si. A formalizao de compromissos da espcie insere-se na competncia poltico-administrativa dos entes estatais envolvidos, exigindo, quando for o caso, tosomente autorizao legislativa (caso da transferncia de patrimnio). Ainda do ponto de vista formal, considera-se desnecessria a previso de lei complementar para estabelecer critrios de incorporao ou de cesso de pessoal, bens e instalaes, matrias perfeitamente delineadas no campo da legislao ordinria.
Foi a partir da 3a. edio do Livro Direito Administrativo Brasileiro que Hely Lopes Meirelles adotou entendimento de que os consrcios no constituam pessoa jurdica. At a 2a. edio do seu livro, a posio era aquela transcrita na nota anterior. 19 Meirelles faleceu em 1990, antes, portanto, da aprovao da EC no 19, promulgada em 15 de junho de 1998 16
18
Pelos defeitos de tcnica legislativa e de juridicidade apontados, exsurge a necessidade de extirpar essa parte da Proposta, o que se faz atravs da Emenda no 10 anexa.20( Cmara dos Deputados: 1995, 42) Tambm no direito comparado so encontrados argumentos que reforam tal concepo. Alm do modelo italiano, em que encontramos as figuras do consorzi pubblici e da gestione associata de servici pubblici, a experincia internacional apresenta mecanismos similares, por exemplo: (a) nas associaes de Municpios, do direito portugus; (b) nas mancomunidades e nos consrcios pblicos do direito espanhol; (c) nos syndicats de communes, do direito francs, belga e suo de fala francesa; (d) nas Zwerckverbnde e mesmo nos Kreis do direito alemo. Em sntese, o projeto de lei formulado pelo Governo Federal parte do pressuposto que os consrcios pblicos constituem pessoa jurdica de direito pblico. Tal concepo, no significa, no entanto, que os entes governamentais no possam utilizar os consrcios administrativos e as entidades civis para seus processos de consorciamento. Uma segunda polmica identificada quando da elaborao do projeto de lei diz respeito s competncias da Unio para legislar sobre o assunto. Na avaliao do GTI, a competncia deriva do art. 22 da Constituio da Repblica que, no seu inciso XXVII, prev que competncia da Unio legislar privativamente sobre normas gerais de contratao para as administraes direta e indireta da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, o que abrange contratos, convnios e figuras afins. a mesma competncia que deu origem, por exemplo, Lei 8.666/93, que regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituio Federal, e institui normas para licitaes e contratos da Administrao Pblica. Consrcio Pblico, derivado da conjuno de vontade de mais de uma pessoa, um contrato. Este tambm o entendimento de Lenir Santos, que afirma: (...) Unio compete fixar normas gerais sobre consrcio pblico pelo fato de sua natureza ser contratual. [...] Se a Unio tem poderes para dispor sobre normas gerais de licitao e contratao, em todas as modalidades, para as administraes pblicas federal, estadual e municipal, haver, agora, com base, tambm, no art. 241, de disciplinar a matria de forma genrica para todas as administraes pblicas, sob pena de divergncias insuperveis no mbito legislativo municipal impedirem a formao de consrcios intermunicipais. Se a Unio no baixar diretrizes gerais sobre consrcios pblicos, deixando para cada ente poltico a sua regulao, poder ocorrer de uma lei municipal vir a colidir com outra lei municipal, criando impedimentos de tal sorte que inviabilize a formao de consrcios entre Municpios. (Santos, 2001:13) A terceira polmica identificada no processo de elaborao do projeto de lei diz respeito possibilidade de organizao de consrcios pblicos entre entes governamentais, sem limitao de que o mesmo seja formado apenas e to somente por pessoas de igual natureza. Esta polmica tambm se inspira nas reflexes de Meirelles sobre os consrcios administrativos anteriormente discutidos e anterior promulgao da EM 19/98. Para o Grupo que elaborou o projeto de lei, a expresso consrcio pblico passou a designar o pacto de cooperao celebrado no apenas por Municpios, mas tambm por outros entes federativos, como deixa evidente a redao do art. 241 da Constituio Federal: A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios disciplinaro por meio de lei os consrcios pblicos (...).(Brasil, 2001:133) O texto originalmente proposto pelo Governo Federal deixava ainda mais clara a possibilidade de organizao de consrcios entre governos de forma mais ampliada, ao dizer que (...) a Unio, os
20
Relatrio do Deputado Prisco Viana, Relator da Proposta de Emenda Constitucional da Comisso de Constituio, Justia e Redao da Cmara dos Deputados, pg. 42 da separata do projeto. 17
Estados, o Distrito Federal e os Municpios podero estabelecer entre si os consrcios pblicos. (Brasil, 1995) Esta possibilidade tambm est amparada pela forma como a Constituio de 1988 definiu as competncias dos entes federativos. Se o consrcio pblico um instrumento de cooperao celebrado por entidades que possuem as mesmas espcies de competncias, a maior parte delas definidas como comuns no art. 23 da Constituio de 1988, h necessidade de instrumentos que possibilitem a articulao federativa entre os entes, no s na relao horizontal como tambm na vertical. O Consrcio ABC j experimenta este tipo de cooperao entre Municpios, com participao do Governo do Estado. A especificidade e o ineditismo do desenho federativo brasileiro, com trs entes federativos, dificulta a comparao com experincias de outros pases neste caso especfico, uma vez que os arranjos de cooperao vertical encontrados se referem a desenhos de Estado diferentes do brasileiro. Apesar disto, ilustrativo o caso espanhol, por exemplo, que prev a constituio de mancomunidades para a cooperao entre Municpios e de consrcios pblicos para a cooperao segundo diferentes arranjos, incluindo Municpios e comunidades autnomas. A Lei 11/87, reguladora de las relaciones entre la Comunidad Autnoma de Andaluca y las Diputaciones Provinciales de su Territrio, apenas para citar uma das referncias no caso Espanhol, prev, em seu art. 16, a possibilidade de prestao de servios de carter supramunicipal por meio de los consorcios o convenios que a tal efecto suscriban las Diputaciones con Ayuntamientos y Mancomunidades. (Espanha, 2004) Tambm digna de nota a experincia Alem, embora, citando Krell, a realidade histrica, socioeconmica e cultural dos Municpios brasileiros sejam bem distinta da dos alemes. O autor considera que experincia similar Alem, de administrao integrada entre Municpios e Estados, poderia ser positiva para o Brasil. Ele afirma que seria importante a integrao dos programas e atuaes das aes e dos consrcios intermunicipais com os das respectivas microrregies estaduais. Assim, os consrcios poderiam ser utilizados tambm para chegar a uma maior descentralizao das tarefas estaduais. (Krell, 2003:79,,80) Considerando o caso Alemo, que Krell utiliza como referncia para discutir a experincia brasileira, o autor cita duas formas distintas de cooperao, os Kreis e os Zweckverbnde. Nas duas formas de cooperao, no entanto, so observados arranjos entre Municpios e Estados. Em relao ao primeiro, ele destaca que existe uma funo dupla do Kreis como comunidade territorial supralocal e microrregio municipal e, por outro lado, como distrito governamental do Estado federado. Sobre os Zweckverbnde, que define como associaes para fins determinados Krell afirma que so arranjos onde Municpios, circunscries intermunicipais e regies administrativas estaduais se juntam para resolver problemas da regio mediante a prestao conjunta de servios pblicos, como abastecimento de gua potvel, o tratamento do esgoto domstico, o depsito final do lixo, a construo de rodovias, a gesto de hospitais ou o funcionamento de linhas de transporte interurbano. (Krell, 2003:79,78,80) Uma quarta polmica deve ser ainda discutida, aquela que questiona se o Projeto de Lei n 3.884/04 no estaria reconhecendo os consrcios pblicos como novos entes federados. Considerando os princpios que definem formalmente um ente federativo, no entanto, no haveria razo para que tal dvida se colocasse em relao ao projeto de consrcios pblicos. A constituio de ente federado pressupe poder poltico e processos eleitorais especficos, competncias e base tributria prprias
18
inscritas na Constituio Federal. Nada disto previsto no projeto em questo e no poderia s-lo, uma vez que o desenho federativo brasileiro clusula ptrea e seria ingenuidade propor alteraes fora de um processo constituinte, quanto mais por meio de um projeto de lei ordinria. O art. 5o do Projeto de Lei, em seu inciso VIII, define que o protocolo de intenes a ser celebrado como parte do processo de constituio do consrcio pblico, dever prever o reconhecimento de que, sendo constitudo o consrcio pblico, ser ele pessoa jurdica de direito pblico que integra a administrao indireta de cada um dos entes da Federao consorciados. Ou seja, o consrcio pblico uma entidade derivada do atual pacto federativo, sem poder poltico, sem base tributria prpria e com possibilidade de exercer competncias somente se delegadas pelos entes que o constiturem. Apesar disto, merece meno o fato de que alguns autores tm defendido idias similares constituio de um certo ente regional. Krell cita entrevista de Camargo em que ela defende a criao de um ente administrativo, no-federativo, inspirado nos condados americanos e alemes. Estes teriam um conselho, composto por representantes dos governos participantes e respectivos Poderes Legislativos, assim como fundos pblicos constitudos pelos Governos Federal, dos Estados e dos Municpios. No debate realizado pela Frente Nacional de Prefeitos sobre Cooperao Intermunicipal em Aracaju, citado anteriormente, o representante do Consrcio ABC tambm defendeu proposta similar. (Camargo, apud Krell, 2003:80,81). Concluindo, importante salientar que a proposta do projeto de lei criar uma alternativa para a constituio de consrcios pblicos, sem prejuzo de outras formas de cooperao e de consorciamento j existentes. Assim, os entes federativos podem continuar a constituir instrumentos consorciais como consrcios administrativos, desprovidos de personalidade jurdica, ou as associaes civis de direito privado. So nesse sentido as disposies transitrias que, sob certas condies, permitem que os consrcios institudos como associaes civis se convertam em consrcios pblicos.
5- Consideraes Finais
A experincia de cooperao entre entes federados via os mecanismos consorciais existentes, embora representem esforos reais de trabalho conjunto, no tm se mostrado suficiente para fazer frente s complexidades federativas. A regulamentao dos consrcios pblicos, por serem instrumentos de gesto da cooperao entre entes federativos, pode contribuir para suprir esta lacuna do federalismo brasileiro, materializada em conflitos e contenciosos federativos, verticais e/ou horizontais. importante salientar, no entanto, que os consrcios pblicos so meros instrumentos de cooperao. A definio da agenda a ser trabalhada de forma cooperativa, do territrio a ser pactuado e, ainda, o formato das polticas a serem implementadas, embora tenham relao com os consrcios, so de outra natureza. Se verdade que os consrcios pblicos podero apoiar a execuo cooperada de polticas com contedos de transversalidade e territorialidade, importante reconhecer que eles no sero capazes de resolver todas os conflitos e pendncias decorrentes do desenho ainda inconcluso da Federao brasileira. H temas que dialogam com a proposta de consrcios, mas no so resolvidos por ela. Entre estes podem ser lembrados os conflitos quanto gesto e ao compartilhamento de responsabilidades entre os entes federados em regies metropolitanas; a efetivao de uma poltica de desenvolvimento regional; os processos de criao, incorporao, fuso e desmembramento de Municpios; litgios quanto competncia sobre servios pblicos; a definio de responsabilidades e formas de ao frente s atribuies compartilhadas por diferentes entes federados, dentre outras.
19
Referncia Bibliogrfica
ABRUCIO, L. F; e SOARES, M. M. Redes Federativas no Brasil: Cooperao intermunicipal no Grande ABC. So Paulo: Fundao Konrad Adenaur, Srie Pesquisas, n. 24, 2001. _________; e COSTA, V. M. F. Reforma do Estado e o Contexto Federativo Brasileiro. So Paulo: Fundao Konrad Adenaur, Srie Pesquisas, n. 12, 1998. AFFONSO, Rui de B. A. A Federao no Brasil: Impasses e Perspectivas. In AFFONSO, R. e SILVA, P. L. B. (organizadores). A Federao em Perspectiva: Ensaios Selecionados. So Paulo: FUNDAP, 1995. Pgs: 57-75. _________. A Crise da Federao. Conferncia proferida em Seminrio do PSB. In A crise econmica e a crise da federao. Braslia: Comisso Executiva Nacional do PSB, 1999. ARRETCHE, M. Federalismo e relaes intergovernamentais no Brasil: a reforma de programas sociais. Dados/Revista de Cincias Sociais, 45 (3). IUPERJ - Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro, 2002: 431-458. _________. M. Estado Federativo e Polticas Sociais: Determinantes da Descentralizao. Rio de Janeiro: Revan; So Paulo: FAPESP, 2000b BRASIL. Congresso Nacional. Avulsos da PEC 173/95. Braslia: Biblioteca do Congresso Nacional, 1998 (mimeo) _________. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia: Senado Federal, Subscretaria de Publicaes Tcnicas, 2001. _________. Presidncia da Repblica. Constituio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil Fevereiro de 1891 [online]. Braslia. Disponvel na internet: https://www.planalto.gov.br/ (acesso: agosto 2004) _________. Presidncia da Repblica. Constituio dos Estados Unidos do Brasil - Novembro de 1937 [online]. Braslia. Disponvel na internet: https://www.planalto.gov.br/ (acesso: agosto 2004) _________. Presidncia da Repblica. Projeto de Lei: 3884/04 [online] Braslia. Disponvel na internet: https://www.planalto.gov.br/ (acesso: agosto 2004) _________. Presidncia da Repblica, Casa Civil. Portaria GM 1.391 de 28 de agosto de 2003. Braslia: Dirio Oficial da Unio n. 167, seo 01, pginas 03, 04. BRBE, Banco de Desenvolvimento do Extremo Sul. [online]. Disponvel na Internet: http://www.brde.com.br/inst.asp (acesso: agosto 2004) CAMARGO, Aspsia. A federao acorrentada: Nacionalismo desenvolvimentista e instabilidade democrtica. In Anais do XV Encontro da ANPOCS. Caxambu, 1992. COSTA, V. Relatrio Sntese do Seminrio Internacional Mecanismos de Articulao e Gesto Intergovernamental: Experincia Internacional e Desafios para o Brasil. Braslia, mimeo, s/d. ___________. Relaes Intergovernamentais no Brasil: Desenvolvimentos Recentes e Perspectivas. In: MEEKISON, J.P. Relaes Intergovernamentais em Pases Federais: Uma Srie de Ensaios sobre a Prtica de Governana Federal. Ottawa: Frum das Federaes, 2003. Pgs. 77 a 89. CRUZ, Maria do Carmo M. T. Consrcios Intermunicipais: uma alternativa de integrao regional ascendente. So Paulo: Plis, Programa Gesto Pblica e Cidadania / EAESP-EGV, 2001. DINIZ, C. C., Impactos territoriais da reestruturao produtiva. In: RIBEIRO, L. C. Q. (organizador). O futuro das metrpoles: desigualdades e governabilidade. Rio de Janeiro: Revan, 2000. ESPANHA. Andaluzia. Ley 11/1987, de 26 de diciembre, reguladora de las relaciones entre la Comunidad Autnoma de Andaluca y las Diputaciones Provinciales de su Territorio. [online]. Disponvel na Internet: http://noticias.juridicas.com/base_datos/CCAA/an-l11-1987.t1.html#c3 (acesso: agosto 2004) GUIMARES, Luisa. Arquitetura da cooperao intergovernamental: os consrcios pblicos em sade de Mato Grosso. Rio de Janeiro: Escola Nacional de Sade Pblica, 2001 (dissertao de
20
mestrado). IBGE, Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica. Perfil dos Municpios Brasileiros: Gesto Pblica 2001. Rio de Janeiro: IBGE, 2003. KRELL, Andras J. O Municpio no Brasil e na Alemanha: Direito e Administrao Pblica comparados. So Paulo: Oficina Municipal, 2003. MEEKISON, J. P. Introduo. In: MEEKISON, J.P. Relaes Intergovernamentais em Pases Federais: Uma Srie de Ensaios sobre a Prtica de Governana Federal. Ottawa: Frum das Federaes, 2003. Pgs. 1 a 13. MEIRELLES, H. L., Direito Administrativo Brasileiro.(2a. edio) So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1966. _____________, Direito Administrativo Brasileiro.(16a. edio). So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1991. DI PIETRO, Maria Sylvia Z. Direito Administrativo, (14a. edio). So Paulo: Editora Atlas, 2002. OLIVEIRA, Francisco. A Crise da Federao: da Oligarquia Globalizao. In AFFONSO, R. e SILVA, P. L. B. (organizadores). A Federao em Perspectiva: Ensaios Selecionados. So Paulo: FUNDAP, 1995. Pgs: 77-89. REIS, Gilberto A. Experincias brasileiras de parcerias entre Municpios na busca de organizar, racionalizar e qualificar a assistncia sade. In: GALLO, E. e COSTA, L (organizadores) SIS Mercosul: Uma agenda para a integrao. Braslia: OPAS, 2004. REZENDE, F. Modernizao tributria e federalismo fiscal. In: REZENDE, F.; OLIVEIRA, F. A. Descentralizao e Federalismo Fiscal no Brasil: Desafios da Reforma Tributria. Rio de Janeiro: Konrad Adenauer Stiftung, 2003. Pgs. 25 a 41. RIO DE JANEIRO. Assemblia Legislativa. Constituio do Estado do Rio de Janeiro. [online]. Disponvel na Internet: http://www.alerj.rj.gov.br/processo6.htm (acesso: agosto 2004) SANTOS, L. Consrcio Administrativo Intermunicipal. In Boletim de Direito Municipal, no 1/Ano XVII, Rio de Janeiro: Editora Nova Dimenso Jurdica, jan./2001. SO PAULO, Assemblia Legislativa. Constituio do Estado de So Paulo de 1891. [online]. Disponvel na Internet: http://www.al.sp.gov.br/index12.htm (acesso: agosto 2004) SIMEON, R. Concluso. In: MEEKISON, J.P. Relaes Intergovernamentais em Pases Federais: Uma Srie de Ensaios sobre a Prtica de Governana Federal. Ottawa: Frum das Federaes, 2003. Pgs. 153 a 178.
Resenha Biogrfica
Nome: Rosani Evangelista da Cunha Especialista em sade pblica e em administrao pblica, foi professora e pesquisadora da Escola de Sade de Minas Gerais e Secretria Executiva da Frente Nacional de Prefeitos. Desde 1999 servidora pblica federal, pertencente carreira de Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental. Exerceu a funo de Diretora de Investimentos do Ministrio da Sade no perodo compreendido entre os anos de 2000 e 2002. Atualmente Assessora Especial da Subchefia de Assuntos Federativos da Presidncia da Repblica, onde responde pela interlocuo com os Municpios e coordena a Secretaria Tcnica do Comit de Articulao Federativa. Foi coordenadora executiva do Grupo de Trabalho Interministerial que elaborou o projeto de lei n. 3884/04. Endereo: Subchefia de Assuntos Federativos - Palcio do Planalto, 4. andar, sala 11. CEP: 70.150-900 Braslia DF Brasil. Tel: + 55 (61) 411-3298 / 411-3238 - Fax: (61) 323-4304 E-mail: rosani.cunha@planalto.gov.br
21

Federalismo e A Gestão Intergovernamental

Caricato da

Informazioni sul documento

Titolo originale

Copyright

Formati disponibili

Condividi questo documento

Condividi o incorpora il documento

Opzioni di condivisione

Hai trovato utile questo documento?

Questo contenuto è inappropriato?

Copyright:

Formati disponibili

Federalismo e A Gestão Intergovernamental

Caricato da

Copyright:

Formati disponibili

IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Madrid, Espaa, 2 - 5 Nov.

A Organizao Federativa do Estado Brasileiro

3- A Experincia Brasileira de Consrcios Intermunicipais

4- A Cooperao Federativa por meio dos Consrcios Pblicos

Potrebbero piacerti anche