PRESCRIPCIN EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

Heward Layme Zapata[1] I.- FACULTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIN En doctrina reiterada el Tribunal Constitucional ha establecido que el derecho al debido proceso reconocido en el artculo 139, inciso 3) de la Constitucin Poltica del Per no slo tiene una dimensin jurisdiccional; sino que adems se extiende tambin a sede administrativa y, en general, como la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha sostenido: (...) cualquier rgano del Estado que ejerza funciones de carcter materialmente jurisdiccional, [el que] tiene la obligacin de adoptar resoluciones apegadas a las garantas del debido proceso legal, en los trminos del artculo 8 de la Convencin Americana[2]. Esta garanta Constitucional [debido proceso] se encuentra reconocida y recogida en la Ley de Procedimientos General en su artculo IV numeral 1.2 del Ttulo Preliminar, del siguiente modo: El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios () 1.2. Principio del debido procedimiento.Los administrados gozan de todos los derechos y garantas inherentes al debido procedimiento administrativo () [3] Asimismo, en lo concerniente a los lmites de la potestad administrativa disciplinaria, el supremo Interprete de la Constitucin seal que tal potestad: (...) est condicionada, en cuanto a su propia validez, al respeto de la Constitucin, de los principios constitucionales y, en particular, a la observancia de los derechos fundamentales (...), [debiendo] resaltarse la vinculatoriedad de la Administracin en la prosecucin de procedimientos administrativos disciplinarios, al irrestricto respeto del derecho al debido proceso y, en consecuencia, de los derechos fundamentales procesales y de los principios constitucionales (v.gr. legalidad, razonabilidad, proporcionalidad, interdiccin de la arbitrariedad) que lo conforman [Exp. N. 10031998-AA/TC, fundamento 12]. II.- LMITES A LA FACULTAD SANCIONADORA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

La doctrina mayoritaria reconoce que el denominado ius puniendi estatal, se subdivide en dos grandes sectores de actuacin: i) el derecho penal y ii) el derecho administrativo sancionador. Por consiguiente, ambos gozan de una identidad de sustancia y de materia, compartiendo su estructura y sus principios; En dicha medida el derecho administrativo sancionador se sustenta en los principios y las bases funcionales del derecho penal. Al respecto, es conveniente precisar que la Sentencia recada en el Expediente N 2192-2004-AA/TC[4], establece que: El principio de legalidad constituye una autntica garanta constitucional de los derechos fundamentales de los ciudadanos y un criterio rector en el ejercicio del poder punitivo del Estado Democrtico. La Constitucin lo consagra en su artculo 2, inciso 24, literal d), con el siguiente tenor: Nadie ser procesado ni condenado por acto u omisin que al tiempo de cometerse no est previamente calificado en la ley, de manera expresa e inequvoca, como infraccin punible; ni sancionado con pena no prevista en la ley Por ello, el artculo 229 inciso 1 de la Ley N 27444 que establece: Las disposiciones del presente Capitulo disciplinan la facultad que se atribuye a cualquiera de las entidades para establecer infracciones administrativas y las consecuentes sanciones del administrado, debe ser entendido como el punto orientador del sistema represivo administrativo, dado que regula la facultad de establecer infracciones administrativas y sus sanciones. Es por tal motivo que al Procedimiento Administrativo Sancionador [disciplinario] se le aplican las garantas y principios que histricamente fueron creadas para el derecho penal. En consecuencia, la Ley N 27444, Ley de Procedimientos Administrativo General, innova al regular por vez primera una serie integral de principios aplicables al Procedimiento Administrativo Sancionador, dentro de los cuales tenemos a: - Razonabilidad: El cual se define como una expresin del principio contenido en el numeral 1.4 del Artculo IV de la Ley N 27444, se refiere a que las entidades cuando ejerzan la potestad administrativa sancionadora, deben adaptarse dentro de los lmites de la facultad atribuida, y mantener la debida proporcin entre los

medios a emplear y los fines pblicos que debe tutelar, a fin que stos respondan a lo racionalmente necesario para el cumplimiento de sus finalidades, y la - Proporcionalidad: Es en la actuacin de la Administracin donde el principio de proporcionalidad cobra especial relevancia, debido a los mrgenes de discrecin con que acta la Administracin para atender las demandas de una sociedad en constante cambio, pero tambin, debido a la presencia de clusulas generales e indeterminadas como el inters general o el bien comn, que deben ser compatibilizados con otras clusulas o principios igualmente abiertos a la interpretacin, como son los derechos fundamentales o la propia dignidad de las personas. III.- NATURALEZA JURDICA DE LA PRESCRIPCIN La prescripcin es una institucin jurdica en virtud de la cual el transcurso del tiempo genera ciertos efectos respecto de los derechos o facultades de las personas o en cuanto al ejercicio de ciertas facultades de parte de la administracin pblica, como el ejercicio de su facultad punitiva que tiene efectos respecto de los particulares. Los plazos de prescripciones generados en los procesos administrativos sancionadores (PAS), son de 2 clases: 1.- Prescripcin de la facultad de la administracin para iniciar proceso administrativo sancionador, contados desde la comisin de la infraccin; y 2.- Prescripcin de la accin administrativa, para perseguir la inconducta funcional. Los administrados (investigados) inmersos en un Procedimiento Administrativo Sancionador pueden hacer uso de ella como medios tcnicos de defensa, en la medida que la administracin no los mantenga de manera indefinida en una situacin de determinacin en cuanto a la calificacin de sus conductas cuestionadas, por ende vulneratoria del derecho a ser investigado dentro de un plazo razonable. Asimismo, la presencia de un trmino prescriptorio obliga a la administracin a actuar de manera ms gil, a fin de evitar que el

mismo transcurra sin haber ejercido su facultad punitiva, y esta manera tutelar los derechos fundamentales de la persona. IV.- REGULACIN NORMATIVA DE LA PRESCRIPCIN EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR De acuerdo a lo dispuesto por el artculo 61 de la Ley de la Carrera Judicial, el plazo para interponer la queja contra los jueces, caduca a los seis (6) meses de ocurrido el hecho . La caducidad constituye una sancin para el quejoso, que es aquella persona que siendo parte en un proceso judicial, esto es, que por su posicin privilegiada del conocimiento del trmite del proceso judicial, no obstante tener pleno conocimiento de un comportamiento irregular por parte de un Magistrado o Auxiliar Judicial, no lo pone en conocimiento del rgano contralor dentro del plazo previsto, cuya sancin legal no resulta aplicable a los terceros o a la potestad oficiosa del rgano contralor, siendo que para estos supuestos la ley a previsto el plazo de prescripcin de la accin previsto en el artculo 233.1 de la Ley General de Procedimientos Administrativos. En la regulacin de la Ley de Procedimiento Administrativo General, modificado por Decreto Legislativo N 1029, se establece la figura de prescripcin de la accin administrativa en el artculo 233.1, que: La facultad de la autoridad para determinar la existencia de infracciones administrativa prescribe en el plazo que establece las leyes especiales, sin perjuicio de los plazos para la prescripcin de las dems responsabilidades que la infraccin pudiera amerituar. En caso de no estar determinado, prescribir en cuatro aos computados a partir de la fecha en que se cometi la infraccin o desde que ces, si fuera una accin continuada. El artculo 111 del Reglamento de Organizacin y Funciones de la OCMA aprobado mediante Resolucin Administrativa N 164-2009CE-PJ[5], desarrolla la prescripcin de la accin y del procedimiento, estableciendo los siguientes plazos de prescripcin: Prescripcin de la Accin.- el plazo de prescripcin de la accin disciplinaria, es de cuatro aos de producido el hecho, conforme al artculo 233.1 de la Ley N 27444, modificada por el Decreto Legislativo N 1029.

En los casos en que la conducta funcional irregular sea continuada, el plazo de prescripcin de la accin se computa a partir de la fecha de cese de la misma. Se entiende por prescripcin de la accin a la imposibilidad por razones del transcurso del tiempo, instaurar la accin persecutoria por el rgano contralor. Prescripcin del Procedimiento.- El plazo de prescripcin del procedimiento disciplinario es de dos aos una vez instaurada la accin disciplinaria. Asimismo, cabe indicar que la interrupcin y/o suspensin de los plazos de prescripcin se encuentra regulada del siguiente modo: La Ley de Procedimientos Administrativo General, establece que: "233.2 EI cmputo del plazo de prescripcin de la facultad para determinar la existencia de infracciones comenzar a partir del da en que la infraccin se hubiera cometido o desde que ces, si fuera una accin continuada. EI cmputo del plazo de prescripcin slo se suspende con la iniciacin del procedimiento sancionador a travs de la notificacin al administrado de los hechos constitutivos de infraccin que les sean imputados a ttulo de cargo, de acuerdo a lo establecido en el artculo 235, inciso 3 de esta Ley. Dicho cmputo deber reanudarse inmediatamente si el trmite del procedimiento sancionador se mantuviera paralizado por ms de veinticinco (25) das hbiles, por causa no imputable al administrado." De cuyo texto, debemos entender que el plazo de la prescripcin de la accin disciplinaria se suspende una vez que se haya notificado al juez o auxiliar jurisdiccional investigado con la resolucin que da inicio al procedimiento sancionador, lo que se condice con lo dispuesto por el artculo 16 del mismo cuerpo legal[6], que dispone que los actos administrativos son eficaz a partir de que la notificacin legalmente realizada surte sus efectos. Por consiguiente, cabe indicar que el cmputo del plazo de prescripcin del procedimiento se realiza a partir del da siguiente de la notificacin de la resolucin que dio inicio al procedimiento

disciplinario, cuyo plazo se interrumpe con el primer pronunciamiento de fondo. Al respecto de la prescripcin del procedimiento, el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial, mediante Resolucin Administrativa N 164-2009-CE-PJ del 21 de mayo de 2009, en cuyo artculo quinto, hizo una importante precisin al artculo 112 del Reglamento de Organizacin y Funciones de la Oficina de Control de la Magistratura, concerniente a la prescripcin del procedimiento: () el primer prrafo del artculo ciento doce del Reglamento de Organizacin y Funciones de la oficina de Control de la Magistratura del Poder Judicial, aprobado mediante Resolucin N 129-2009-CEPJ (), est referido al plazo de prescripcin del procedimiento, el cual se interrumpe con el primer pronunciamiento sobre el fondo, emitido por la instancia correspondiente del rgano Contralor Sobre este ltimo punto, cabe indicar que debe entenderse por prescripcin del procedimiento administrativo sancionador como una sancin por la falta de ejercicio oportuno de un derecho. Lo que se busca mediante esta institucin es poner fin a largos procedimientos administrativos sancionadores que afectan el plazo razonable y la seguridad jurdica de los particulares [trabajadores judiciales y magistrados], al tener la certeza de que las autoridades no podrn ejercer sus facultades disciplinarias al pasar el tiempo establecido por la ley correspondiente, esto es, consiste en la prdida del derecho de la autoridad administrativa, para pronunciar resolucin alguna en el procedimiento administrativo disciplinario, donde resuelva la situacin del servidor pblico sujeto a dicho procedimiento por dejar transcurrir el plazo establecido en la ley correspondiente. En este contexto, se debe entender por el primer pronunciamiento de fondo a la resolucin que decida en primera instancia la cuestin de fondo y ponga fin al procedimiento disciplinario en su primera etapa, esto es, la resolucin expedida por la jefatura de la OCMA en casos de amonestacin, multa y suspensin y del CEPJ sobre destitucin, en rigor, porque la opinin del magistrado investigador y la resolucin del jefe del rgano de lnea de la OCMA son meros dictmenes u opiniones, que en definitiva no deciden sobre la responsabilidad o no del investigado, y adems, en modo alguno, ponen fin al procedimiento administrativo en su primera instancia, lo que si sucede con la resolucin sancionatoria, que contiene los

anlisis de fondo y forma, y es recurrible ante la instancia superior[7]; asimismo, se debe indicar para que configure esta interrupcin se requiere adems, de la expedicin de la resolucin sancionatoria, que sta sea eficaz ponindose en conocimiento del investigado tal como se desprende del artculo 16 de la Ley de Procedimientos Administrativo General Ley 27444, que seala que el acto administrativo es eficaz a partir de que la notificacin legalmente realizada produce sus efectos [8], y es que solamente de esta manera se puede afirmar que el acto trasciende del mbito meramente interno del emisor hacia el resto de personas circundantes. Por otro lado, cabe sealar que este acto de interrupcin del plazo de prescripcin del procedimiento sancionador [primer pronunciamiento de fondo] provoca la ineficacia de la fraccin del tiempo transcurrido, conforme se desprende del artculo 317 del Cdigo Procesal Civil, de aplicacin supletoria en virtud de lo dispuesto en su primera disposicin final y por el numeral 1.2 del artculo IV del Ttulo Preliminar de la Ley de Procedimiento Administrativo General Ley N 27444 [La regulacin propia del Derecho Procesal Civil es aplicable slo en cuanto sea compatible con el rgimen administrativo]; por consiguiente, desaparecida la citada causal de interrupcin, empieza a correr un nuevo plazo prescriptorio, sin que sea de cmputo el tiempo anteriormente transcurrido, razonamiento que se infiere de lo dispuesto en el artculo 1998 del Cdigo Civil. En este contexto, debemos indicar que en caso se anule la resolucin sancionatoria de la Jefatura de la OCMA o del CEPJ, que contiene el primer pronunciamiento de fondo, se debe empezar a computar un nuevo plazo de prescripcin del procedimiento. Adems, el numeral 1.4. de la Ley de Procedimiento Administrativo General enuncia el principio de razonabilidad, segn el cual, las decisiones de la autoridad administrativa, cuando creen obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones o establezcan restricciones a los administrados, deben adaptarse dentro de los lmites de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporcin entre los medios a emplear y los fines pblicos que se deba tutelar, a fin de que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfaccin de su cometido. La razonabilidad implica que el acto estatal debe mantener su justificacin lgica y axiolgica en los sucesos o circunstancias que

fueran. As, la doctrina exige que se produzca una consonancia entre el hecho antecedente creador o motivador del acto estatal y el hecho consecuente derivado de aqul; en consecuencia, la razonabilidad comporta una adecuada relacin lgico-axiolgica entre la circunstancia motivante, el objeto buscado y el medio empleado. Por ello, el principio de razonabilidad, implcitamente derivado del principio de igualdad, y expresamente formulado en el artculo 200 de la Constitucin Poltica del Estado, no tolera ni protege que se realicen o expidan actos o normas arbitrarias, por consiguiente, no obstante que la anulabilidad del primer pronunciamiento de fondo provoca un nuevo cmputo del plazo de prescripcin del procedimiento administrativo, en este nuevo periodo se debe observar obligatoriamente el plazo razonable. A lo que se debe agregar, que el derecho de obtener resolucin en un plazo razonable (STC 24/1981, de 14 de junio), esto es, sin dilaciones indebidas. La convencin Europea para la Proteccin de los Derecho Humanos y de las Libertades Fundamentales establece en su artculo 6 inciso 1 que: Toda Persona tiene derecho a que su causa sea oda equitativamente, pblicamente y dentro de un plazo razonable, por un Tribunal independiente e imparcial Este plazo razonable se extendi, por el TEDH, a los procedimientos ante las jurisdicciones administrativas[9] en el sentido de que el carcter razonable de la duracin de un procedimiento debe apreciarse segn las circunstancias de cada caso y teniendo en cuenta fundamentalmente la complejidad del asunto, el comportamiento del recurrente y la forma en que el asunto haya sido llevado por las autoridades administrativas. Por consiguiente, no necesariamente debe agotarse el nuevo plazo de prescripcin del procedimiento, sino, que este plazo puede extenderse nicamente para actuar determinado acto procesal dentro de un plazo razonable, lo que vendra a ser el plazo necesario, superado el cual tambin corresponde archivar el procedimiento por prescripcin. V.- CONCLUSIONES - Al Procedimiento Administrativo Sancionador [disciplinario] se le aplican las garantas y principios que histricamente fueron creadas para el derecho penal.

- El plazo de la prescripcin de la accin disciplinaria se suspende una vez que se haya notificado al juez o auxiliar jurisdiccional investigado con la resolucin que da inicio al procedimiento sancionador, lo que se condice con lo dispuesto por el artculo 16 de la Ley 27444, que dispone que los actos administrativos son eficaz a partir de que la notificacin legalmente realizada surte sus efectos. - Se entiende por prescripcin del procedimiento administrativo sancionador como una sancin por la falta de ejercicio oportuno de un derecho. Lo que se busca mediante esta institucin es poner fin a largos procedimientos administrativos sancionadores que afectan el plazo razonable y la seguridad jurdica de los particulares [trabajadores judiciales y magistrados], al tener la certeza de que las autoridades no podrn ejercer sus facultades disciplinarias al pasar el tiempo establecido por la ley correspondiente, esto es, consiste en la prdida del derecho de la autoridad administrativa, para pronunciar resolucin alguna en el procedimiento administrativo disciplinario, donde resuelva la situacin del servidor pblico sujeto a dicho procedimiento por dejar transcurrir el plazo establecido en la ley correspondiente. - Se debe entender por el primer pronunciamiento de fondo a la resolucin que decida en primera instancia la cuestin de fondo y ponga fin al procedimiento disciplinario en su primera etapa, esto es, la resolucin expedida por la jefatura de la OCMA en casos de amonestacin, multa y suspensin y del CEPJ sobre destitucin, en rigor, porque la opinin del magistrado investigador y la resolucin del jefe del rgano de lnea de la OCMA son meros dictmenes u opiniones, que en definitiva no deciden sobre la responsabilidad o no del investigado, y adems, en modo alguno, ponen fin al procedimiento administrativo en su primera instancia, lo que si sucede con la resolucin sancionatoria, que contiene los anlisis de fondo y forma, y es recurrible ante la instancia superior; asimismo, se debe indicar para que configure esta interrupcin se requiere adems, de la expedicin de la resolucin sancionatoria, que sta sea eficaz ponindose en conocimiento del investigado tal como se desprende del artculo 16 de la Ley de Procedimientos Administrativo General Ley N 27444, y es que solamente de esta manera se puede afirmar que el acto trasciende del mbito meramente interno del emisor hacia el resto de personas circundantes.

VI.- BIBLIOGRAFA 1. Constitucin Poltica del Estado 2. Ley N 27444, Ley de Procedimiento Administrativo General 3. MORN URBINA, Juan Carlos; Comentarios a la Ley de Procedimientos Administrativos General; 4. Resolucin Administrativa N 164-2009-CE-PJ, Reglamento de Organizacin y Funciones del Consejo Ejecutivo del Poder Judicial. 5. Resoluciones del Consejo Ejecutivo del Poder Judicial 6. Sentencias del Tribunal Constitucional 7. Sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.