TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO

PROCESSO-TC-03790/11 Constitucional. Administrativo. Poder Executivo Municipal. Prefeitura de Nova Olinda. Prestao de Contas Anual relativa ao exerccio de 2010. Prefeito. Ordenador de Despesa. Contas de Gesto. Apreciao da matria para fins de julgamento. Atribuio definida no art. 71, inciso II, da Constituio do Estado da Paraba c/c o art. 1, inciso 1, da Lei Complementar Estadual n 18/93 Julgamento regular das contas de gesto, atendimento parcial s exigncias da LRF e recomendaes.

ACRDO APL-TC - 894/12

RELATRIO Tratam os autos do presente processo da anlise da Prestao de Contas do Municpio de Nova Olinda, relativa ao exerccio financeiro de 2010, de responsabilidade da Sra. Maria do Carmo da Silva. A Diviso de Acompanhamento da Gesto Municipal V DIAGM V, com base nos documentos insertos nos autos e em outros colhidos durante diligncia in loco, emitiu o relatrio inicial de fls. 226/241, no qual foram evidenciados os seguintes aspectos da gesto municipal: 1. Sobre a gesto oramentria, destaca-se: a) o oramento foi aprovado atravs da Lei Municipal n 463, de 31 de dezembro de 2009, estimando a receita e fixando a despesa em R$ 14.779.332,00, como tambm autorizando abertura de crditos adicionais suplementares em 50% da despesa fixada na LOA; b) durante o exerccio, foram abertos crditos adicionais suplementares no montante de R$ 3.696.980,87, cuja fonte de recurso para tanto foi anulao de dotaes em igual valor, da qual R$ 27.088,00 referiam-se a Reserva de Contingncia; c) a receita oramentria efetivamente arrecadada no exerccio totalizou o valor de R$ 8.464.496,78, inferior em 42,73% do valor previsto no oramento; d) a despesa oramentria realizada atingiu a soma de R$ 9.446.152,01, inferior em 36,09% do valor previsto no oramento; e) o somatrio da Receita de Impostos e das Transferncias RIT atingiu a soma de R$ 5.590.915,83; h) a Receita Corrente Lquida - RCL alcanou o montante de R$ 7.886.706,75. 2. No tocante aos demonstrativos apresentados: a) o Balano Oramentrio do Executivo apresentou deficit equivalente a 13,02% da receita oramentria arrecadada. O resultado oramentrio acusado advm do confronto da receita oramentria arrecadada, excluda aquela destinada ao Poder Legislativo (R$ 363.754,32), com a despesa empenhada do Executivo (R$ 9.080.801,38), acrescida de obrigaes previdencirias patronais no empenhadas (R$ 74.309,04); b) o Balano Financeiro aponta um saldo para o exerccio seguinte na ordem de R$ 744.819,83, distribudos totalmente na conta Bancos; c) o Balano Patrimonial apresenta deficit financeiro no valor de R$ 778.925,42, incluindo-se a os compromissos previdencirios no empenhados (R$ 74.309,04); d) a Dvida Municipal, no final do exerccio analisado, atingiu a cifra de R$ 5.151.998,28, correspondendo a 63,60% da Receita Corrente Lquida, sendo 70,42% escriturada na Dvida Fundada e 29,58% registrada na Dvida Flutuante. A Dvida Flutuante e a Fundada apresentaram decrscimo de 61,67% e 42,16%, respectivamente, quando comparada ao perodo anterior. Citadas variaes negativas tiveram origem principalmente no cancelamento de Restos a Pagar (R$ 2.810.562,65) e de Dvida com o INSS (R$ 2.199.028,59). 3. Referente estrutura da despesa, apresentou a seguinte composio:

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a) b)

as remuneraes dos Vereadores foram analisadas junto com a Prestao de Contas da Mesa da Cmara Municipal; os gastos com obras e servios de engenharia, no exerccio, totalizaram R$ 424.901,24 correspondendo a 4,59% da Despesa Oramentria Total (DORT), sendo pagos no decorrer do exerccio o valor integral.

4. Quanto aos gastos condicionados: a) a aplicao de recursos do FUNDEB na remunerao e valorizao dos profissionais do magistrio (RVM) atingiu o montante de R$ 1.184.505,38 ou 60,55% das disponibilidades do FUNDEF (limite mnimo=60%); b) a aplicao na manuteno e desenvolvimento do ensino (MDE) alcanou o montante de R$ 1.450.725,95 ou 25,95% da RIT (limite mnimo=25%); c) o Municpio despendeu com sade a importncia de R$ 1.188.383,54 ou 21,26% da RIT (limite mnimo=15%); d) as despesas com pessoal da municipalidade alcanaram o montante de R$ 5.372.017,78 ou 68,11% da RCL (limite mximo=60%), no se levando em considerao o disposto no Parecer PN TC n 12/2007; e) as despesas com pessoal do Poder Executivo alcanaram o montante de R$ 5.124.824,83 ou 64,98% da RCL (limite mximo=54%), no se levando em considerao o disposto no Parecer PN TC n 12/2007. Ao final do Relatrio Inaugural (fls. 226/241), o rgo de Instruo manifestou-se apontando lista de irregularidades atribudas ao exerccio de competncia da Gestora, Sra. Maria do Carmo da Silva. Tendo em vista as falhas apontadas pelo Corpo Tcnico, em seu relatrio inicial, e atendendo aos princpios constitucionais do contraditrio e da ampla defesa, o Relator determinou a citao (fls. 242) da Sra. Maria do Carmo da Silva, na qualidade de Prefeita do Municpio de Nova Olinda. A interessada requereu dilao de prazo para apresentao de contrarrazes s falhas apontadas pela Unidade de Instruo, logrando xito em seu pleito. Posteriormente, foi manuseada, por intermdio de representante legalmente habilitado, defesa escrita, acompanhada de vasta documentao de suporte (Documento n 19.683/12). Atendendo ao despacho do Relator (fls. 778), a Auditoria procedeu anlise dos argumentos ofertados pelo defendente, exarando relatrio (fls. 779/804), o qual manteve as seguintes as eivas: 1. Gastos com pessoal do Municpio, correspondendo a 55,56% da RCL, em relao ao limite (54%) estabelecido no art. 20, da LRF, alm da no indicao de medidas em virtude da ultrapassagem de que trata o art. 55 da LRF; 2. Omisso de despesa e no recolhimento das obrigaes patronais devidas ao Instituto Geral de Previdncia, no valor de R$ 74.309,04; 3. Deficit oramentrio de R$ 1.054.367,96, equivalente a 13,02% da receita oramentria arrecadada; 4. Deficit financeiro no valor de R$ 778.925,42; 5. Passivo Real a Descoberto no valor de R$ 3.534.887,05; 6. Balano oramentrio, financeiro e patrimonial incorretamente elaborados; 7. Demonstrativos das Variaes Patrimoniais e da Dvida Flutuante incorretamente elaborados; 8. Realizao de licitao na modalidade indevida; 9. Realizao de despesa sem licitao no montante de R$ 501.481,22, correspondendo a 16,57% da despesa licitvel; 10. Pagamento indevido de despesas com plantes mdicos no valor de R$ 110.357,00; 11. Pagamento de multas e juros, no valor de R$ 10.930,22, devendo a gestora restituir aos cofres pblicos o dano causado ao errio.

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Convidado a emitir oitiva, o Ministrio Pblico exarou o Parecer n 01.267/12 (fls. 806/812), da pena da Ilustre Procuradora Elvira Samara Pereira de Oliveira. Acompanhando o posicionamento da Unidade Tcnica de Instruo, pugnou no sentido de que esta Egrgia Corte decida pela: a) Emisso de Parecer Contrrio aprovao da presente Prestao de Contas, sob responsabilidade da Sra. Maria do Carmo Silva, em face das irregularidades constatadas em sua gesto, durante o exerccio de 2010; b) Declarao de atendimento parcial ao disposto na Lei de Responsabilidade Fiscal (LC n 101/2000) por parte da Prefeitura Municipal de Nova Olinda, relativamente ao exerccio de 2010; c) Aplicao de multa referida gestora, Sra. Maria do Carmo Silva, nos termos do art. 56, II, da Lei Orgnica desta Corte (LC 18/93), por transgresso a normas constitucionais e legais, cf. apontado; d) Julgamento pela irregularidade das ordenaes de despesas referentes aos gastos com INSS no comprovados, alm dos valores irregularmente despendidos com plantes mdicos; e) Imputao de dbito Sra. Maria do Carmo Silva, no valor de R$ 110.357,00, referentes realizao de dispndios com plantonistas sem comprovao da contraprestao dos servio, luz do apurado pela ilustre Auditoria; f) Recomendao atual gesto, no sentido de conferir estrita observncia s normas que dizem respeito gesto fiscal, em especial a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n 101/2000), bem como as normas de natureza previdenciria e as consubstanciadas na Lei n 8.666/93;

g) Representao Delegacia da Receita Previdenciria no tocante omisso relativa a no pagamento de contribuio previdenciria constatada nos presentes autos e Procuradoria Geral de Justia em virtude dos indcios de atos de improbidade administrativa nestes autos detectados. Em 31/10/2012, a defesa solicitou a juntada de novos documentos aos autos eletrnicos, que, aps a anexao ao caderno processual (Documento 24551/12), foram remetidos DIAGM V para anlise. Em sede de complemento de instruo (fls.815/829), o rgo Tcnico manteve inalterado seu entendimento sobre a ocorrncia das falhas apontadas. Todavia, no que concerne realizao de despesa sem licitao, o valor foi reduzido para R$ 303.481,22, correspondendo a 10,03% da despesa licitvel. Aps a derradeira manifestao da Auditoria, foram essas as eivas a macular a presente prestao de contas: 1. Gastos com pessoal do Municpio, correspondendo a 55,56% da RCL, em relao ao limite (54%) estabelecido no art. 20, da LRF, alm da no indicao de medidas em virtude da ultrapassagem de que trata o art. 55 da LRF; 2. Omisso de despesa e no recolhimento das obrigaes patronais devidas ao Instituto Geral de Previdncia, no valor de R$ 74.309,04; 3. Deficit oramentrio de R$ 1.054.367,96, equivalente a 13,02% da receita oramentria arrecadada; 4. Deficit financeiro no valor de R$ 778.925,42; 5. Passivo Real a Descoberto no valor de R$ 3.534.887,05; 6. Balano oramentrio, financeiro e patrimonial incorretamente elaborados; 7. Demonstrativos das Variaes Patrimoniais e da Dvida Flutuante incorretamente elaborados; 8. Realizao de licitao na modalidade indevida; 9. Realizao de despesa sem licitao no montante de R$ 303.481,22, correspondendo a 10,03% da despesa licitvel; 10. Pagamento indevido de despesas com plantes mdicos no valor de R$ 110.357,00;

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11. Pagamento de multas e juros, no valor de R$ 10.930,22, devendo a gestora restituir aos cofres pblicos o dano causado ao errio. O Relator fez incluir o feito na pauta desta sesso, com as notificaes de praxe.

VOTO DO RELATOR No Brasil, o Tribunal de Contas tem suas origens no Errio Rgio ou Tesouro Real Pblico, criado em 1808, pelo ento Prncipe-Regente Dom Joo VI. Contudo, sua instituio se deu, apenas, no incio do perodo republicano, por projeto de lei de autoria de Manuel Alves Branco, que resultou no Decreto-Lei n 966-A, de 07/11/1890, regulamentado posteriormente por influncia poltica de Rui Barbosa. Em 1891, o Tribunal de Contas passou a ter status constitucional, como se verifica no art. 81 da ento Carta Magna, verbis:
Art. 81 - institudo um Tribunal de Contas para liquidar as contas da receita e despesa e verificar a sua legalidade, antes de serem prestadas ao Congresso. Os membros deste Tribunal sero nomeados pelo Presidente da Repblica, com aprovao do Senado, e somente perdero os seus lugares por sentena.

Daquele remoto passado at o presente momento, os Tribunais de Contas foram aquinhoados com crescentes competncias e atribuies, mormente, pela Constituio Cidad de 1988, tornando-os Organismos indispensveis ao exerccio pleno do Estado Democrtico de Direito Brasileiro. Com efeito, ao se defrontar com a Prestao Anual de Contas do Poder Executivo - momento em que o gestor convidado, melhor dizer obrigado, a fazer prova do bom e regular uso dos recursos pblicos postos sua disposio - o TCE/PB exerce com propriedade, no mbito de funo (controle externo), duas de suas principais competncias. Inicialmente, auxiliando o Legislativo, porm, nunca a ele subordinado, aprecia as contas do gestor e, sobre estas, emite Parecer, o qual servir de lastro para o julgamento poltico dos atos de gesto pelos Membros componentes do Parlamento Mirim. Doutra banda, julga os atos emanados pelo administrador na condio de ordenador de despesas, atestando se este pautou suas aes gerenciais estribadas nos princpios norteadores da Administrao Pblica, esculpidos, explicita ou implicitamente, na Carta Maior, notadamente, Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Economicidade e Eficincia. O Decisum, emanado por esta Corte, guarda em si tamanha fora que, no mrito, no est sujeito apreciao/modificao pelo Judicirio. Feitos os comentrios introdutrios, sinto a necessidade de relatar certas circunstncias que margeiam os presentes autos. de sabena geral que no exerccio de 2009 a ento Prefeita, Sra. Maria Irm Galdino foi afastada definitivamente do cargo, tendo assumido em seu lugar o Presidente da Cmara Municipal, Sr. Francisco Cipriano dos Santos. Ao final daquele ano, foi realizada eleio suplementar, logrando xito a Sr Maria do Carmo da Silva, cujos atos gerenciais encontram-se sob exame. Tambm cedio que a situao herdada beirava a calamidade, exigindo esforo adicional para manuteno da normalidade dos servios pblicos prestados pelo Executivo local. Antes de adentrar nos aspectos individualizados das pechas consignadas pela Auditoria, por dever de justia, gostaria de ressaltar, apesar das falhas visualizadas, o significativo avano administrativo da Comuna, quando comparado ao exerccio imediatamente anterior. Reduo acentuada das dvidas flutuante e fundada, aplicaes acima do limite mnimo constitucionalmente estabelecido em Manuteno e Desenvolvimento do Ensino MDE e na Remunerao e Valorizao do Magistrio RVM, macio investimento em Aes e Servios Pblicos de Sade ASPS, suavizao do deficit financeiro e do Passivo Real a Descoberto, marcante diminuio das despesas carentes de licitao, representam algumas situaes que acenam para o movimento evolutivo percebido no confronto entre perodo sucessivo, administrado por gestores distintos. Volto-me agora a tecer ponderaes especficas sobre todas as ndoas acusadas pela Auditoria, as quais lastreiam, ao final, meu voto. - Gastos com pessoal do Municpio, correspondendo a 55,56% da RCL, em relao ao limite (54%) estabelecido no art. 20, da LRF, alm da no indicao de medidas em virtude da ultrapassagem de que trata o art. 55 da LRF.

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Durante os anos 60 e 70, o Brasil cresceu sustentado numa poltica pblica de crescente endividamento. Sucessivos deficits oramentrios anuais eram financiados por emisso de ttulos da dvida pblica ou contrao de emprstimos com organismos internacionais de crdito. Para alm de custear despesas de capital, os referidos mecanismos de financiamento foram utilizados para fazer frente s despesas correntes, criando-se verdadeiro ciclo vicioso com danos profundos ao equilbrio das contas pblicas. O crescimento do Estado Nacional foi diretamente proporcional ao significativo endividamento pblico amargado, comprometendo a sustentabilidade futura. Depois de duas crises mundiais de fornecimento de petrleo (1973 e 1978), percebeu-se que o Estado deficitrio havia entrado em colapso e mudanas nas polticas fiscais urgiam. Na dcada de 80, observou-se uma profunda retrao dos rgos internacionais de financiamento por receio de que seus devedores, em funo do marcante endividamento, deixassem de honrar com os compromissos assumidos. Nessa poca, iniciou-se uma corrida pelo desenvolvimento de instrumentos que devolvessem aos Estados a estabilidade de suas contas. A Lei de Responsabilidade Fiscal surgiu como resposta necessidade de ajustes por que passava o moderno Estado brasileiro. A LRF pode ser resumida em trs vocbulos: Planejamento, Equilbrio e Intertemporariedade. Toda a ao governamental deve ser prvia e cuidadosamente planejada, com vistas a alocar recursos disponveis em quantidade suficiente ao atingimento dos fins a que se destina, considerando-se os princpios da eficincia, eficcia e efetividade. O equilbrio financeiro-oramentrio o norte para onde aponta a bssola das boas prticas de gesto administrativa, eventuais desvios ho de ser corrigidos em perodo breve e pr-estabelecido na norma. Por fim, a LRF almeja a prefalada estabilidade de forma intertemporal, ou seja, em todos os anos de uma gesto administrativa, em perfeita compatibilidade com princpio da continuidade da administrao pblica. Levando-se em conta que grande parte dos desequilbrios oramentrio-financeiros decorria de gastos com pessoal, a Lei Complementar n 101/00 tratou do assunto referenciado em Seo especfica (II, art. 18 a 23), como, entre outros, pedra angular da busca da estabilidade perseguida. Estabeleceu-se limites de despesas dessa natureza e medidas a adotar na hiptese de superados esses. Em princpio, ultrapassar o limiar determinado no enseja a emisso de parecer contrrio aprovao das contas, porquanto existe lapso temporal legal para o retorno normalidade. Contudo, exigi-se a indicao/adoo de medidas, por parte da Administrao, para a correo dos desvios verificados, situao que exorbita a discricionariedade do gestor. Em outros termos, sobejado o teto do diploma legal, a implantao das providncias ato vinculado, no podendo o responsvel se furtar do dever de faz-lo, sob pena de negativao de suas contas. Devendo considerar, porm, que a ultrapassagem observada quando includas outras despesa no valor de R$ 666.282,54, classificadas de maneira equivocada no elemento de despesa 36 (Outros Servios de Terceiros Pessoa Fsica). Assim, no Relatrio de Gesto Fiscal, para fins de apurao dos gastos com pessoal, o montante apontado no se fazia presente, impossibilitando a identificao por parte da gestora da superao do limite legal. Portanto, no caso concreto, a falha pode ser mitigada, sem repercusso na emisso de parecer prvio. - Omisso de despesa e no recolhimento das obrigaes patronais devidas ao Instituto Geral de Previdncia, no valor de R$ 74.309,04. - Balano oramentrio, financeiro e patrimonial incorretamente elaborados. - Demonstrativos das Variaes Patrimoniais e da Dvida Flutuante incorretamente elaborados. Em seus clculos, a Unidade Tcnica aplicou a alquota de contribuio patronal (22%) folha total de pagamento de pessoal (R$ 3.715.451,91), composta de vencimentos e vantagens fixas (R$ 2.274.326,71) e contratao por tempo determinado (R$ 1.441.125,20), chegando a quantia de R$ 817.339,42. Por outro lado, informa que a Prefeitura de Nova Olinda empenhou/recolheu encargos previdencirios devidos pelo empregador na importncia de R$ 743.090,38. Com base nessas assertivas, constata-se conduta omissiva no empenhamento/recolhimento de R$ 74.249,04, ou seja, o montante recolhido alcanou aproximadamente 90% do valor estimado. De forma exaustiva, tenho dito que a metodologia de apurao das obrigaes patronais adotada pela Auditoria carece de alguns reparos. Ao efetuar a aplicao linear da alquota contributiva sobre o total

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da folha de pagamento, sem expurgar parcelas que no compem o salrio-contribuio (horas-extras, gratificaes temporrias, tero de frias, entre outras), a quantia obtida, nada obstante no apresentar diferenas substanciais que inviabilize a sua aceitao, reflete montante maior que o verdadeiramente devido. A bem da verdade, a quantia reclamada como no recolhida, a meu ver, situa-se dentro da margem de erro proporcionada pelo clculo estimado promovido pelo Corpo Tcnico. Sendo assim, entendo no existirem motivos para considerar irregular a conduta administrativa questionada. No podemos esquecer que a principal razo para o apontamento de falhas na elaborao dos demonstrativos contbeis coube omisso da discutida dvida previdenciria. Se no enxergo o cometimento da imperfeio de origem (empenhamento/recolhimento previdencirio a menor), por consequncia, as supostas incorrees dela decorrentes tambm se dissipam. - Deficit oramentrio de R$ 1.054.367,96, equivalente a 13,02% da receita oramentria arrecadada. - Deficit financeiro no valor de R$ 778.925,42. - Passivo Real a Descoberto no valor de R$ 3.534.887,05. Diz o 1 do artigo 1 da LRF que a responsabilidade na gesto fiscal pressupe a ao planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obedincia a limites e condies no que tange renncia de receita, gerao de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dvidas consolidada e mobiliria, operaes de crdito, inclusive por antecipao de receita, concesso de garantia e inscrio em Restos a Pagar. Quis o Legislador que o pblico gerente administrativo, utilizando-se de instrumentos de planejamento e execuo, adotasse todas as mediadas e cautelas assaz hbeis manuteno do equilbrio das contas pblicas. Planejamento, equilbrio e intertemporariedade so vocbulos que sustentam as vigas mestras da Lei de Responsabilidade Fiscal. Um dos mecanismos de primeira grandeza para obteno do perseguido equilbrio a feitura de oramento, lastreada em critrios tcnicos, que possibilite o exerccio de previso dos haveres e deveres em estreita sintonia com a realidade que se descortina. De nada adianta, porm, prever de modo adequado sem que a execuo se assente no acompanhamento, pari pasu, da situao oramentria e financeira da entidade. Em matria de equilbrio de contas pblicas, prever (planejar) e acompanhar (executar) so verbos que reclamam por conjugao simultnea, sem margem para o descompasso do conjugador. In casu, observa-se um planejamento oramentrio risvel, impossvel de ser atribudo alcaidessa responsvel por estas contas, porquanto a Lei dos Meios foi encaminhada ao Legislativo e por esse aprovada em momento anterior assuno ao cargo mximo do Executivo local. Enquanto a LOA de 2009 estimava receita e fixava despesas no montante de R$ 8.576.748,00, a de 2010 consignou R$ 14.779.332,00, ou seja, quantia superior em 42% a do ano anterior, demonstrando que no foram desconsiderados os movimentos oramentrios dos trs exerccios antecedentes. O acompanhamento do oramento tambm se mostrou claudicante. Ao identificar que as receitas previstas no seriam suficientes para comportar os gastos fixados, deveria a gestora providenciar a limitao de empenhos ao ponto de impedir o descolamento do equilbrio esperado. Em certa medida, nota-se um movimento de conteno das despesas consignadas no oramento, contudo, as aes restritivas foram menos impactantes do que s necessrias. Em funo disso e, provavelmente, por inexperincia da prefeita, o oramento apresentou resultado deficitrio. admissvel a ocorrncia de deficit, leve ou moderado, na execuo oramentria em algumas situaes pontuais, tais como: a existncia de oramento superavitrio em exerccio imediatamente anterior quele em que se verificou o resultado negativo, suficiente para absorv-lo; estado de beligerncia; ou, ainda, para custear a realizao de servios/obras que estimulem o incremento de receitas ou a reduo de despesas. Como exemplo deste ltimo, podemos citar o saneamento e pavimentao de logradouros que, por via indireta, tendem a minorar a incidncia de doenas parasitrias, reduzindo, consequentemente, a mdio e longo prazo, os investimentos em ateno bsica sade.

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Para alm dessas ocorrncias, o deficit oramentrio tem consequncias nefastas e deve ser afastado, sob pena de comprometer o equilbrio econmico-financeiro, cantado e decantado pela Lei de Responsabilidade Fiscal. A execuo oramentria negativa importa no endividamento pblico, seja ele financiado com emisso de ttulos pblicos do tesouro, emisso de papel moeda (Unio) ou com a inscrio em restos a pagar, elevando sobremaneira a dvida flutuante municipal, fato comprometedor da gesto administrativa dos exerccios vindouros. vista de todos os avanos administrativos constatados nas presentes contas, seria por demais severo punir a gestora responsvel pelo descompasso entre receitas e despesas, at porque gastos adicionais se faziam necessrios frente a desordem instalada na Prefeitura Municipal de Nova Olinda, razovel, prudente e racional recomendar ateno redobrada aos aspectos que envolvem o oramento, evitando atentados ao equilbrio em epigrafe. Quanto ao deficit financeiro e ao Passivo Real a Descoberto, era dever da zelosa Auditoria indicar a instvel situao financeira e patrimonial do ente federado. Por outro lado, no cabem reprimendas atual Mandatria, vez que a mesma no deu causa ao acontecimento irregular constatado. A deficincia visualizada em vrios exerccios passados, sendo minimizada no perodo em anlise. Novamente, recomendaes e orientaes so medidas que devero ser sugeridas. - Pagamento de multas e juros, no valor de R$ 10.930,22, devendo a gestora restituir aos cofres pblicos o dano causado ao errio. pacfico nesta Casa que eventuais insuficincias financeiras, alheias a vontade do gestor e por ele no provocadas, podem redundar em atrasos no adimplemento das citadas obrigaes, no sendo razovel imputar aos ordenadores de despesas o dever de ressarcir tais prejuzos, entendimento ao qual me acosto, sem olvidar de recomendar atual Administrao no sentido de envidar esforos para a quitao de seus compromissos tempestivamente para evitar a ocorrncia dos citados danos. - Realizao de licitao na modalidade indevida. Apregoa a Instruo que a Urbe utilizou-se indevidamente de procedimento de inexigibilidade de licitao para contratao de assessoria jurdica e contbil, atraes artsticas e servios de publicidade. De prembulo, importa dizer que contratao de bandas musicais e profissionais do setor artstico, por meio de inexigibilidade licitatria, situao admitida pela Lei 8.666/93, em seu art. 25, inciso III, sob algumas condies, verbis:
Art. 25. inexigvel a licitao quando houver inviabilidade de competio, em especial: I omissis; II omissis; III - para contratao de profissional de qualquer setor artstico, diretamente ou atravs de empresrio exclusivo, desde que consagrado pela crtica especializada ou pela opinio pblica.

Ao redigir o inciso III, art. 25 da Lei de Licitaes, quis o legislador assegurar que a contratao direta com atraes artsticas musicais, obrigatoriamente, seja feita por estas ou atravs de empresrio exclusivo, evitando-se, assim, a intermediao de terceiros. Para extrairmos o entendimento pleno da norma, mister se faz buscar o conceito de empresrio exclusivo. Sobre a matria, o festejado publicista Jorge Ulisses Jacoby1 define, in litteris:
A contratao ou feita diretamente com o artista ou com o seu empresrio exclusivo, como tal entendendo-se o profissional ou agncia que intermedia, com carter de exclusividade, o trabalho de determinado artista. Numa analogia, o fornecimento exclusivo daquela mo-deobra.

Segundo o nosso entendimento, a figura do empresrio descrita na norma no se confunde com intermedirio, posto que aquele tem, com o artista, relao contratual de cunho permanente, cabendo-lhe

Contratao direta sem licitao. 6 edio. Ed. Frum. Belo Horizonte.

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o gerenciamento dos negcios e carreira do profissional por ele representado, enquanto este guarda vnculo pontual e fugaz. Nesse diapaso, o Tribunal de Contas da Unio tem se pronunciado acerca dos atestados de exclusividade da seguinte forma:
Acrdo 223/2005 Cabe ressaltar de acordo com o artigo Inexigibilidade de Licitao, de rcio de Arruda Lins, o termo empresrio no pode ser confundido com intermedirio. Aquele gerencia os negcios de artistas Determinados, numa relao contratual duradoura. O ltimo, intermedia qualquer artista, sempre numa relao pontual e efmera.

O TCU, mediante o Acrdo n 96/2008, assim orienta:

i) os Ministrios deveriam incluir em seus manuais de prestao de contas de convnio e nos termos de convnio, para conhecimento dos convenentes, que, quando da contratao de artistas consagrados por meio de intermedirios, com utilizao da inexigibilidade prevista no inciso III do art. 25 da Lei n 8.666/1992, devem ser apresentadas cpias do contrato de exclusividade dos artistas com o empresrio contratado, registrado em cartrio. Ademais, essa contratao deve ser publicada no Dirio Oficial da Unio no prazo de cinco dias, consoante previsto no art. 26 da mesma Lei, sob pena de glosa. Deve ser ressaltado que o contrato de exclusividade difere de carta conferindo exclusividade apenas para os dias correspondentes apresentao dos artistas e restrita ao municpio da realizao do evento. (grifo nosso)

No mesmo norte, o Tribunal de Contas do Distrito Federal (Processo 33.880/08), assim se postou:
O questionamento que mereceu mais empenho do rgo tcnico, contudo, referiu-se contratao de artistas com intermediao de empresa supostamente exclusiva, justificada por declarao com validade apenas para o evento. Segundo o rgo tcnico, seria mais adequada a contratao da empresa ou pessoa fsica que diretamente representa os artistas, evitando-se a falta de clareza em relao ao valor do agenciamento, afirmando-se, por outro lado, que a referida intermediao no teria respaldo no inciso III do art. 25 da Lei n 8.666/93, que prev que a contratao de profissional de qualquer setor artstico seja feita diretamente ou atravs de empresrio exclusivo". (grifei)

A bem da verdade, na contratao de atrao musical especfica, no possvel a competio, em virtude da unicidade do artista. Porm, para que no haja nus excessivo a ser suportado pelo errio em contratos da espcie, o valor ajustado deve se pautar em parmetros de razoabilidade. Nesse sentido, foi feliz o legislador ao determinar a exigncia de contratao direta ou atravs de exclusividade empresarial, visto que, da forma descrita, busca-se eliminar a figura dos intermedirios que, em ltima anlise, tornam mais onerosa a celebrao dos ajustes. Os terceiros (intermedirios), a princpio, contratam com o artista por determinado valor, para, em seguida, vender as datas contratadas ao Poder Pblico, acrescidos seus ganhos pessoais, em valores espetacularmente majorados. Da, os custos da apresentao musical aumentam significativamente, fato que no se coaduna com os ditames da Lei de Licitaes e Contratos. Ainda em relao exclusividade, literalmente prevista no inciso III do art. 25 do Estatuto das Licitaes e Contratos, com vnia aos que pensam em contrrio, mesmo em face da omisso do perodo a que se refere, no autoriza o exegeta a concluir pela admissibilidade da mesma para data nica. Tomar tal acepo como juridicamente cabvel afirmar que o termo (exclusividade) mero adorno pea normativa, nada lhes acrescentando. Explico: considerando que o servio a ser prestado possui carter personalssimo, no podendo ser exercido por outrem seno o prprio artista, de fcil compreenso de que todo contratado (intermedirio), em ajustes de idntica espcie, disporia de exclusividade, haja vista ser impossvel ao artista apresentar espetculo em mesmo instante em locais diversos. Se houve o emprego do vocbulo, este no aconteceu por simples acaso. Quis o legislador, expressando a vontade popular, que restasse demonstrado o vnculo perene entre artista e empresrio, evitando a interferncia de terceiros, a bem da defesa do interesse pblico, qual seja a preservao do errio. Nesse giro, cabe destacar o lcido esclio do doutrinador Joel de Menezes Niebuhr2, verbum ad verbo:

Dispensa e inexigibilidade de licitaes pblicas. 3 edio. Ed. Frum. Belo Horizonte, p. 181/182.

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A proibio de contratar com empresrio no exclusivo medida prestante a impedir que terceiros aufiram ganhos desproporcionais s custas dos artistas. Ora, o empresrio exclusivo tem com o artista contrato que lhe assegura a exclusividade, cujas clusulas provavelmente estipulam qual o montante de sua remunerao ou o parmetro para determin-la, recaindo frequentemente sobre porcentagem dos valores recebidos. J o empresrio no exclusivo paga ao artista o valor por ele estipulado e, com isso, v-se livre para acertar com o Poder Pblico o preo que quiser cobrar, o que lhe faculta estabelecer a sua remunerao em valores bastante elevados, at bem acima do que ganha o artista. Assim sendo, por obsquio economicidade e moralidade administrativa, que se celebre o contrato diretamente com o artista. (...). H empresrios que apresentam contrato de exclusividade com data e local determinados. Trocando-se em midos: exclusividade para show no dia xx e no Municpio xx. Em muitos casos, o gestor pblico entra em contato com o empresrio e relata o interesse em contratar o artista para apresentao numa determinada data comemorativa. O empresrio, ento, entra em contato com o artista e assina um contrato de exclusividade para o dia e local especfico. evidncia, o empresrio no exclusivo. Tal contrato um embuste, simulao para contratao direta por meio de empresrio que no exclusivo, em desalinho ao determinado pelo inciso III do artigo 25 da Lei n 8.666/93.

Entretanto, no caso citado, a empresa contratada pelo procedimento de inexigibilidade n 03/10 (Asa Produes e Eventos) detinha to somente exclusividade das atraes artsticas para determinada data e horrio, demonstrando de forma cabal que os elos que vinculava uma a outra eram tnues e temporrios, em nada se aproximado da relao contratual exigida pelo inciso III, art. 25 do Estatuto das Licitaes e Contratos. Registra a Auditoria que no presente caso, a empresa citada no processo licitatrio realizou intermediao entre a Prefeitura Municipal de Nova Olinda e as diversas bandas contratadas, divergindo, dessa forma, do procedimento definido na Lei n 8.666/93. Assim, impossibilitando-me a visualizao de indcios de regularidade em tais contrataes. Dessa feita, restou caracterizado que a Alcaidessa no trouxe argumentos plausveis para afastar a irregularidade, desobedecendo, portanto, os ditames procedimentais da Lei de Licitaes e Contratos, cujo intuito densificar os princpios constitucionais da publicidade, da legalidade, da moralidade, da impessoalidade e da eficincia, concretizando a eficcia plena da norma constitucional, insculpida no art. 37, XXI da Constituio Federal. Em relao aos servios de consultoria jurdica e contbil, este Tribunal sedimentou entendimento, por mim acompanhado, no sentido de que possvel a contratao por inexigibilidade licitatria, tendo em vista que a matria no foi ainda pacificada no mbito das Cortes Superiores nacionais, bem como, por no vislumbrar a existncias de critrios objetivos para balizar a escolha de um prestador em detrimento do outro, aferveis em regular processo seletivo. Ademais, este Sindrio admite que a confiana depositada pelo gestor ao responsvel pelo desenvolvimento dos servios condio sine qua non para celebrao da avena e, por seu carter eminentemente subjetivo, no d margem aos trmites habituais dos certames. S isso no basta. Os preos da atividades prestacional tero que ser compatveis com aqueles praticados no mercado da espcie. luz do exposto e analisando a concretude do caso, verifico que a conduta administrativa contratual observou todas as condies exigidas por esta Casa, no havendo irregularidades a tisnar os procedimentos de inexigibilidade ora discutidos. Concernente aos servios de divulgao em rdio (Inexigibilidade n 05/10), imprescindvel colocar que a contratada (Rdio Cidade de Pianc Ltda) a nica empresa do ramo de radiodifuso FM a atuar na Regio do Vale do Pianc, situao inviabilizadora de qualquer tipo de competio. Por ser o exclusivo fornecedor do servio pretendido na circunscrio, no h como exigir a salutar disputa proclamada na Lei n 8.666/93. Procedimento regular. - Realizao de despesa sem licitao no montante de R$ 501.481,22, correspondendo a 16,57% da despesa licitvel. Em sede de anlise de defesa, a Auditoria acenou para ausncia de realizao de procedimento licitatrio para despesas no montante de R$ 501.481,22.

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Por ocasio da j mencionada anlise de complementao de instruo, a interessada trouxe tona o procedimento licitatrio na modalidade Prego Eletrnico (16/2009) para aquisio de nibus escolar, com recursos repassados pelo FNDE, no valor de R$ 198.000,00. A Auditoria pugnou pela regularidade do processo anexado aos autos eletrnicos, razo que a levou a reduzir o montante da irregularidade para R$ 303.481,22, equivalente a 3,58% da DORT e 10,03% da despesa licitvel. Quanto aos demais dispndios, vejo que, na maioria absoluta dos casos (fornecimento de carne, de cartuchos, de material txtil, servios de fotocpia e frete, entre outros), a ultrapassagem do limite institudo no inciso II, do art. 24, da lei n 8.666/93 foi de pouca significncia. Se nos lembrarmos que esta falha cometida a nica arrolada no Parecer Normativo PN TC n 52/04 como motivadora para emisso de Parecer Prvio contrrio aprovao das contas em discusso, e se considerarmos as ponderaes j ministradas, chegaremos a concluso de que a pena aplicada em sua dosagem mxima, utilizando-se de analogia mdica, trar mais malefcios ao enfermo (gestor responsvel pelo deslize), face aos efeitos colaterais decorrentes, ao invs de propiciar a convalescncia e posterior resgate da sade plena. Neste momento, necessrio que o TCE/PB, mais orientador que repressor, como Moiss, utilize seu cajado para indicar o caminho exato para a terra prometida das boas prticas administrativas. Disse no incio do meu voto que inmeros foram os avanos conquistados por esta gesto e, por isso, negativar as presentes contas por infrao norma sem repercusso danosa ao errio municipal deixar de prestigiar o esforo regularizador impregnado na conduta gerencial enfocada. - Pagamento indevido de despesas com plantes mdicos no valor de R$ 110.357,00. Aponta o rgo Auditor falha relacionada ao exerccio das atividades de profissionais mdicos que laboram para a Prefeitura de Nova Olinda. Segundo informaes consignadas na exordial, o municpio disponibilizou populao atendimento mdico-ambulatorial em trs unidades da Estratgia de Sade da Famlia, nova denominao para o Programa de Sade da Famlia - PSF, sendo uma delas situada na zona urbana e duas na zona rural. A equipe mdica contratada pela municipalidade era composta pelos doutores Nelise de Paiva Lucena, Natahn Jos de Sousa e Indalecio Pacelli Fernandes. Alm disso, o municpio possua, no curso do exerccio em foco, uma Unidade Mista em horrio integral (24 horas por dia). A Unidade de Instruo constatou que mensalmente foram pagos a estes profissionais da sade o valor mensal de R$ 8.153,00, a ttulo de remunerao pelos servios prestados como integrantes das equipes do PSF. Alm disso, os mencionados doutores receberam, na forma de pagamentos por plantes mdicos na respectiva Unidade de Sade, os valores de R$ 37.645,50, R$ 36.229,00 e R$ 76.442,50, respectivamente. Analisando a escala de trabalho destes profissionais, a Auditoria percebeu que tais plantes foram realizados em interregnos de 12 horas, distribudos em perodos diurno e noturno. Adotando-se como pressuposto que estes profissionais laboram de segunda a sexta, por oito horas dirias, a Equipe Tcnica reputou como excessiva a remunerao de R$ 110.357,003. Os plantes cujos pagamentos perfizeram esta monta, segundo consta na inicial, foram realizados concomitantemente no horrio do expediente do trabalho do PSF. Por ocasio da anlise de complementao de instruo, a gestora apresentou o Documento 25496/12, no qual figurou a escala de plantes do ano de 2010, onde figuram os horrios de trabalho de cada um dos mdicos. A consolidao das informaes constantes do documento indica a realizao de 245 plantes, cada um ao custo de R$ 450,00, projetando o gasto de R$ 110.250,00, valor que converge para o montante apontado da eiva. No vejo razo a avalizar maiores reprimendas gestora. No h indcios de ponham em cheque a realizao dos plantes. Os trabalhos, conforme indica a escala laboral apresentada, foram prestados. Atribuir qualquer sano pecuniria gestora implicaria enriquecimento sem causa do municpio. Ademais, os valores em questo so absolutamente compatveis com os praticados em outras urbes. Considero, portanto, afastada a falha. Esposado em todos os comentrios extensamente explanados, voto pela emisso de Parecer Favorvel Aprovao das Contas Anuais da PM de Nova Olinda, exerccio de 2010, sob a responsabilidade da Sra. Maria do Carmo da Silva, e, em Acrdo separado, pelo (a):
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Do total dos plantes pagos (R$ 150.317,00), foram excludos R$ 39.960,00, referentes a plantes executados nos fins de semana, fora, portanto, do horrio regular de trabalho.

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1) 2) 3)

Declarao de Atendimento parcial aos preceitos da LRF; Julgamento regular as contas de gesto; Recomendaes Prefeitura Municipal de Nova Olinda no sentido de guardar estrita observncia aos termos da Constituio Federal, das normas infraconstitucionais e ao que determina esta Egrgia Corte de Contas em suas decises, evitando a reincidncias das falhas constatadas no exerccio em anlise; Recomendaes atual Prefeita com vista a executar o oramento com parcimnia, atentando para a adoo de medidas que se fizerem necessrias para a manuteno do equilbrio das finanas pblicas, bem como para o fluxo de caixa da Edilidade de maneira a no incorrer em insuficincia financeira.

4)

DECISO DO TRIBUNAL PLENO DO TCE - PB Vistos, relatados e discutidos os autos do PROCESSO-TC-03790/11, referente Prestao de Contas da Prefeitura Municipal Nova Olinda, exerccio 2010, sob a responsabilidade da Sra. Maria do Carmo da Silva, os Membros do TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA PARABA (TCE-PB), unanimidade, na sesso realizada nesta data, com espeque na atribuio definida no art. 71, inciso II, da Constituio do Estado da Paraba, e no art. 1, inciso I, da Lei Complementar Estadual n 18/93, na sesso plenria realizada nesta data, ACORDAM em: I. II. III. Declarar o atendimento parcial aos preceitos da LRF; Julgar regulares as contas de gesto; Recomendar Prefeitura Municipal de Nova Olinda no sentido de guardar estrita observncia aos termos da Constituio Federal, das normas infraconstitucionais e ao que determina esta Egrgia Corte de Contas em suas decises, evitando a reincidncias das falhas constatadas no exerccio em anlise; Recomendar atual Prefeita com vista a executar o oramento com parcimnia, atentando para a adoo de medidas que se fizerem necessrias para a manuteno do equilbrio das finanas pblicas, bem como para o fluxo de caixa da Edilidade de maneira a no incorrer em insuficincia financeira. Publique-se, registre-se e cumpra-se. TCE-Plenrio Ministro Joo Agripino Joo Pessoa, 28 de novembro de 2012.

IV.

Conselheiro Fernando Rodrigues Cato Presidente

Conselheiro Fbio Tlio Filgueiras Nogueira Relator

Fui presente, Isabella Barbosa Marinho Falco Procuradora-Geral do Ministrio Pblico junto ao TCE-Pb

Em 28 de Novembro de 2012

Cons. Fernando Rodrigues Cato PRESIDENTE

Cons. Fbio Tlio Filgueiras Nogueira RELATOR

Marclio Toscano Franca Filho PROCURADOR(A) GERAL EM EXERCCIO