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RelazioneUnificatasullEconomiaelaFinanzaPubblicaperil2009

4.2.

IL FEDERALISMO FISCALE E LADEGUAMENTO DELLA DI CONTABILITA DELLE AMMINISTRAZIONI

LEGGE

PUBBLICHE
4.2.1. Problematiche relative alle quantificazioni finanziarie connesse allattuazionedelfederalismofiscale
Il processo di quantificazione finanziaria degli aspetti connessi allattuazione del federalismofiscale,inrelazionealtestodeldisegnodileggedelega,giuntoormainellafasedi approvazione definitiva, si presenta come unoperazione oggettivamente molto complessa e ci anche in considerazione dellincertezza del relativo quadro di riferimento. Ne deriva che non possibile determinare ex ante le conseguenze finanziarie dellintero processo, a causa dellelevatonumerodivariabilichedovrannoesseredefiniteinsedediredazionedeidecreti legislatividiattuazione. Ipuntidimaggioresignificatoriguardano: A. Classificazioneedefinizionedellefunzionidelleregioniedeglientilocali.Non risultano agevolmente individuabili le specifiche attivit amministrative da ricondurre alle funzioni di competenza delle regioni e degli enti locali, n chiaroqualiattivitamministrativesianodaricondurreailivelliessenzialidelle prestazioniperleregioniequaliallefunzionifondamentaliperglientilocali. Ci assume rilevanza nel processo di quantificazione finanziaria, essendo prevista la copertura integrale del fabbisogno standard per i livelli essenziali delle prestazioni delle regioni e per le funzioni fondamentali degli enti locali. Relativamente ai finanziamenti da ricondurre al comma quinto dellarticolo 119 della Costituzione, occorrer distinguere tra risorse destinate, in via ordinaria, alla realizzazione di livelli necessari di spesa in conto capitale da trasformare in fiscalit locale e risorse da destinare alla promozione dello sviluppoeconomico,dellacoesioneedellasolidarietsociale,cheperlaloro specialitestraordinarietrientranotragliinterventidicompetenzastatale. B. Classificazione e quantificazione dei trasferimenti erariali. La soppressione dei trasferimenti erariali prevista dalla delega, in corrispondenza di una pi elevataautonomiaimpositivadeglienti,richiedeunapuntualeidentificazione

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delle finalit per le quali tali trasferimenti sono attualmente erogati e delle lorofontidifinanziamento.Sitrattadiunoperazionechedovrrealizz161rsiin un contesto caratterizzato da una serie di finanziamenti senza vincolo di destinazione o destinati ad interventi molto specifici nei singoli territori, rendendo cos impegnativo ricondurre i medesimi trasferimenti ad una delle tretipologie(LEP,nonLEPeinterventispeciali)previstedaldisegnodilegge. C. Individuazione dei livelli essenziali delle prestazioni da assicurare su tutto il territorionazionale.Sitrattadiunasceltadidefinizionedeglistandardminimi di servizio che, oltre agli aspetti tecnici, potr riflettere anche pi ampi obiettivi di politica economica. Tale valutazione non potr che aver luogo in sede di confronto tra i rappresentanti dei livelli istituzionali interessati allattuazionedelfederalismofiscale. D. Rilevazione dei costi standard. Il provvedimento introduce un elemento di novitnellaquantificazionedeifabbisognidispesaperilivelliessenzialidelle prestazionieperlefunzionifondamentalie,inparticolare,ilriferimentoadun modello di finanziamento basato sui costi di produzione delle singole prestazioni. Lo scopo quello di efficientare la gestione degli enti territoriali nellafornituradeiserviziessenziali. E. Disomogeneit dei dati contabili degli enti territoriali. Al fine di conoscere, preliminarmente, la spesa storica consolidata per ciascuna funzione, per poi passare alla determinazione del costo standard, occorre disporre delle informazioni rilevate dai bilanci dei diversi soggetti istituzionali. Tuttavia, i bilanci regionali risultano fortemente disomogenei e scarsamente confrontabili, mentre i bilanci degli enti locali sono classificati secondo uno schema omogeneo e sono oggetto di rilevazione da parte del Ministero dellinterno. Anche per questi ultimi, in ogni caso, si rileva una certa disomogeneit delle metodologie contabili adottate, per ci che, in particolare, attiene lapplicazione della classificazione funzionale e il diversificatoricorsoalleesternalizzazionideiservizi. Con riferimento ai bilanci delle regioni e degli enti locali, necessario definire la tipologia di dati da utilizzare nelle quantificazioni. La scelta pi adeguata , essenzialmente, costituita dai dati di competenza finanziaria (impegni ed

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accertamenti)perfunzione,sebbenedipicomplessarilevazione.Alfinedellaverifica complessiva dei dati potrebbe, peraltro, essere utilizzato il SIOPE, anche se tale sistemaoffreinformazionidisolacassaesecondolaclassificazioneeconomica/SEC. F. Esternalizzazioni.Ildisegnodileggeprevedeche,aifinidelladeterminazione del fabbisogno finanziario, occorre tener conto della spesa relativa a servizi esternalizzati, o svolti in forma associata, per la rilevante incidenza che tale fenomenohapressoglientiterritoriali.Unelementodicriticitderivadalfatto chenonsonodisponibilibilanciconsolidatideglientilocaliedellelorosociet edaziendepartecipate,percuinonrisultapossibiledefinire conprecisioneil livello di spesa pubblica degli enti territoriali. Inoltre, nei casi in cui gli enti hanno esternalizzato anche le fonti di finanziamento, i bilanci sono ancor menorappresentatividelleattivitsvoltealivellolocale. G. Il Fondo perequativo. Per le spese riconducibili ai LEP (sanit, assistenza e istruzione) delle regioni e per le funzioni fondamentali dei comuni e delle province il fondo perequativo deve garantire lintegrale copertura della differenza tra il fabbisogno standard corrispondente e il gettito dei tributi regionalidedicatiatalispese.Perlealtrespese(nonriconducibiliaiLEPealle funzioni fondamentali), il fondo perequativo deve ridurre adeguatamente le differenze di capacit fiscale tra territori. Per il trasporto pubblico locale, le quote del fondo perequativo sono assegnate per le spese di investimento, tenendo conto del fabbisogno standard di cui assicurata la copertura integrale, per le spese correnti, in modo da ridurre le differenze di capacit fiscaleesistentitralevarieRegioni.

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4.2.2. Unpercorsogiavviato:laSanit
Perquantoriguardalaspettodellindividuazionedeifabbisogniedeicostistandard,si ritiene che lesperienza maturata nel settore della spesa sanitaria pu essere considerato un modellodiriferimento. Nel settore sanitario, negli ultimi anni, sono stati fortemente potenziati, anche attraverso la sottoscrizione di intese con le regioni, gli strumenti di responsabilizzazione regionale, di programmazione e di controllo della spesa. Inoltre, il fabbisogno sanitario, definito in sede di legge finanziaria e in accordo con le regioni, corrisponde al livello del finanziamento del Servizio sanitario nazionale ritenuto congruo per lo svolgimento in condizioni di efficienza e di appropriatezza della funzione sanitaria e, pertanto, non coincide con il livello di spesa effettivamente sostenuta. stato, altres, conseguito un notevole miglioramento della base informativa attraverso listituzione, presso il Ministero del lavoro della salute e delle politiche sociali, del Nuovo sistema informativo sanitario (raccolta ed elaborazione di dati economici per ciascuna Azienda sanitaria e Regione) e del Sistema Tessera sanitaria (rilevazione telematica puntuale e standardizzata di tutte le prestazioni erogate). Nel momento in cui si perverr alla quantificazione puntuale dei costi standard per tutte le prestazioni erogate, il fabbisogno sanitario sar definito a partire da un paniere standardizzatodiprestazionisanitarieacuisarannoassociatiirelativicostistandard.

4.2.3. Neutralitfinanziariadelprocesso
Siosservache,comunque,ildisegnodileggeimponechelattuazionedelfederalismo fiscale sia compatibile con gli impegni assunti dallo Stato con il Patto europeo di stabilit e crescita e non comporti oneri finanziari per la finanza pubblica, atteso che lattuazione del federalismofiscalesibasersullatrasformazioneinfiscalitdeitrasferimentierarialidestinati alle regioni ed agli enti Locali e sullistituzione di fondi perequativi a favore dei territori con minore capacit fiscale. Inoltre, ad un incremento delle entrate fiscali degli enti territoriali dovr corrispondere una riduzione delle entrate fiscali erariali, senza che si verifichi un aumentodellapressionefiscale.

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4.2.4. Ilcoordinamentodellafinanzapubblicaelarmonizzazionedeibilanci
Il rafforzamento dellautonomia di entrata e di spesa degli enti decentrati incide sui diversi aspetti che caratterizzano la gestione della finanza pubblica. A questo proposito, necessario un coordinamento tra i diversi livelli di governo, sia nellordinaria gestione del bilancio, sia nella definizione degli eventuali interventi fiscali volti al conseguimento degli obiettividellepoliticheeconomicheedibilancio.Ciimplicaunrafforzamentodelleattivitdi monitoraggiodapartedelleAmministrazionicentralisugliequilibridellafinanzadecentratae una maggiore partecipazione delle amministrazioni territoriali alla definizione del quadro di finanzapubblica. Affinch tutti i livelli di governo concorrano alla definizione delle scelte di finanza pubblica, occorre ridefinire il ciclo e gli strumenti della programmazione economica e di bilancio. In questa direzione, le Amministrazioni locali potrebbero essere chiamate a condividerelelineeguidastabiliteinunappositoDocumentoprogrammatico,gliobiettiviper ilperiododiprogrammazioneelamisuradelcontributodiciascunlivellodigoverno. Lasedeistituzionalepergarantireilconcorsodeglientiterritorialialladefinizionedegli obiettividifinanzapubblicaindividuatadallarticolo5deldisegnodileggenellaConferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, incardinata nellambito della Conferenza unificata. previsto, inoltre, che il Governo, nellambito del disegno di legge finanziariaeprevioconfrontoconleAutonomieterritoriali,proponganormedicoordinamento dinamico della finanza pubblica al fine di realizzare la convergenza ai costi e fabbisogni standard e stabilire, per ciascun livello di governo, il livello programmato dei saldi da rispettare;gliobiettividiservizio;lemodalitdiricorsoaldebito;lobiettivoprogrammatodi pressionefiscalecomplessiva(PattodiConvergenza). indispensabile, inoltre, che i dati delle differenti Amministrazioni siano rilevati e rappresentati con le stesse metodologie e criteri contabili, per cui tutti i soggetti che fanno parte dellaggregato Pubblica Amministrazione devono condividere un programma di armonizzazionedeisistemiedeglischemicontabiliedibilancioedellarelativatempisticadi presentazioneeapprovazione. necessario individuare una struttura unitaria di principi relativi alla contabilit finanziaria e alla contabilit economicopatrimoniale; tale struttura contabile dovrebbe consentire lacquisizione delle informazioni in maniera omogenea, attraverso lutilizzo di

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classificazioni armonizzate con quelle stabilite a livello europeo, ovvero il SEC per la classificazioneeconomicaelaCOFOGperquellafunzionale,giadottataperilBilanciostatale (articolandolapoiinmissionieprogrammi). proprioinfunzioneditaliobiettivichelAttoSenaton.1397,inmateriadicontabilit efinanzapubblica,individua,tralaltro,iprincipidicoordinamentotraivarilivellidigoverno chesonodeputatiadassicurareilperseguimentodellarmonizzazionedeisistemicontabili.

Riquadro:AttuazionedelFederalismoFiscaleart.119Cost.
1) Oggettoefinalitdelladelega a) Individuazionedeiprincipifondamentalidelcoordinamentodellafinanzapubblicaedel sistematributario; b) Autonomiadientrataedispesadeglientiterritorialiemaggioreresponsabilizzazione; c) Razionalitesemplificazionedelsistematributario; d) Coinvolgimento di Regioni ed Enti locali nellattivit di contrasto allevasione fiscale, ancheattraversomeccanismidipremialit; e) Rispetto dei principi di territorialit, solidariet e sussidiariet nellattribuzione di risorseautonome; f) Superamentogradualedelcriteriodellaspesastoricainfavoredeicostistandardperi LEP e per le funzioni fondamentali e della perequazione della capacit fiscale per le altrefunzioni; g) Armonizzazionedeibilancipubblici; h) Introduzione della potest legislativa regionale in materia di tributi e compartecipazioniafavoredeglientilocali; i) Riduzionedellaimposizionefiscalestataleincorrispondenzadellamaggioreautonomia dientratadeglientiterritorialiecontestualeeliminazionedeitrasferimentierarialidal bilanciodelloStato. 2) FinanzadelleRegioni Regoledifinanziamentodellefunzionisvolte Lespeseconnesseallemateriedicompetenzaregionale,siclassificanoin: a) Spese riconducibili al vincolo dei LEP, determinate nel rispetto dei costi standard e finanziatecon: i) Tributipropriderivati,congettitovalutatoadaliquotaebaseimponibileuniformi; ii) AddizionaleregionaleallIRPEF; iii) CompartecipazioneregionaleIVA; iv) Fondoperequativo. b) SpesenonriconducibilialvincolodeiLEP,finanziatecon: i) Tributipropriderivatietributipropriistituiticonleggeregionale; ii) Fondoperequativo. c) Spese finanziate con contributi speciali, finanziamenti dellUE, cofinanziamenti nazionali. Fondoperequativo a) IlfondoperequativoafavoredelleRegioniconminorecapacitfiscaleperabitante alimentatoda: b) CompartecipazionealgettitodellIVA,perlespesericonducibiliaiLEP; c) AddizionaleregionaleallIRPEF,perlealtrespese.

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d) Spese riconducibili ai LEP (sanit. assistenza e istruzione): il fondo perequativo deve garantire lintegrale copertura della differenza tra il fabbisogno standard corrispondenteeilgettitodeitributiregionalidedicatiatalispese; e) Altrespese(nonriconducibiliaiLEP):ilfondoperequativodeveridurreadeguatamente ledifferenzedicapacitfiscaletraterritori; f) Trasportopubblicolocale: i) lammontare di finanziamento determinato tenendo conto della fornitura di un livelloadeguatodiserviziosututtoilterritorionazionaleedeicostistandard; ii) lequotedelfondoperequativosonoassegnate: (1) per le spese di investimento, tenendo conto del fabbisogno standard di cui assicuratalacoperturaintegrale; (2) perlespesecorrenti,inmododaridurreledifferenzedicapacitfiscaleesistentitra levarieRegioni. 3) Finanzadeglientilocali Regoledifinanziamentodellefunzionisvolte a) Lefunzionifondamentalideicomunisonofinanziateprioritariamentecon: b) CompartecipazioneIVA; c) CompartecipazioneIRPEF; d) Imposizioneimmobiliare. e) Lefunzionifondamentalidelleprovincesonofinanziateprioritariamentecon: f) Gettitoditributiilcuipresuppostoconnessoaltrasportosugomma; g) Compartecipazioneaduntributoerariale. h) La legge statale individua i tributi propri degli enti locali definendone gli elementi sostanzialiegarantendounadeguataflessibilit;leRegionipossonoistituireconlegge regionalenuovitributiperglientilocali; i) Comunieprovincepossonostabilireeapplicaretributidiscopoemodificarelealiquote ditributiloroattribuitineilimitifissatidallalegge. Ilfondoperequativo a) per le funzioni fondamentali, determinato come differenza tra il totale dei fabbisogni standardeiltotaledelleentratestandardizzate(esclusiitributidiscopoeicontributi speciali); b) perlealtrefunzioni,direttoaridurreledifferenzetralevariecapacitfiscalitenendo contodelfattoredemografico. 4) Pattodiconvergenza Nellambitodeldisegnodileggefinanziaria,ilGoverno,previoconfrontoconleAutonomie territoriali, propone norme di coordinamento dinamico della finanza pubblica al fine di realizzare lobiettivo della convergenza dei costi e fabbisogni standard e un percorso di convergenzadegliobiettividiservizioaiLEPeallefunzionifondamentali,oltrechestabilire, perciascunlivellodigoverno: a) illivelloprogrammatodeisaldidarispettare; b) lemodalitdiricorsoaldebito; c) lobiettivoprogrammatodipressionefiscalecomplessiva. previsto un Piano per il conseguimento degli obiettivi di convergenza per laccertamentoelacorrezionedegliscostamentidagliobiettivistabiliti. 5) Disciplinatransitoria Regioni a) Lapplicazionearegimedeicriteridideterminazionedelfondoperequativoavvieneal terminediunafaseditransizione. i) PerlefunzioniconnesseaiLEPprevistounprocessodigradualeconvergenzadalla spesastoricaalfabbisognostandardincinqueanni;

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ii) Per le altre funzioni previsto un processo di graduale convergenza dalla spesa storica alle capacit fiscali per abitante in cinque anni, con eventuali meccanismi correttivistataliincasodioggettivesituazionidiinsostenibilit. Entilocali a) previstoilsuperamentodellaspesastoricainunperiododicinqueanni; b) Inattesadelladefinizionedellefunzionifondamentali,sonoadottatiiseguenticriteri: i) Finanziamento del fabbisogno di province e comuni considerando l80 per cento dellespesecomefondamentalieil20percentocomenonfondamentali; ii) Individuazioneprovvisoriadellefunzionifondamentalidicomunieprovince,inbase alDPRn.194/1996. 6) Altrenorme Cittmetropolitane a) prevista una disciplina transitoria per listituzione delle Citt metropolitane, il cui finanziamento assicurato mediante attribuzione di autonomia impositiva e specifici tributiinmododagarantirneunapiampiaautonomiadientrataedispesa. Interventispeciali a) Individuazione degli interventi finalizzati agli obiettivi di cui allart. 119 Cost., quinto comma, da finanziarsi con contributi speciali dal bilancio dello Stato, finanziamenti dellUE,cofinanziamentinazionali; b) Confluenzadeicontributispecialiinappositifondidestinatiaglientiterritorialiaventi vincolodidestinazione. Autonomiespeciali c) Le Autonomie speciali concorrono al conseguimento degli obiettivi di perequazione e solidariet, al Patto di stabilit interno e allassolvimento degli obblighi comunitari secondo criteri e modalit stabiliti dalle norme di attuazione e in conformit al principio del graduale superamento della spesa storica, sulla base di determinati parametri(dimensionedellafinanzadelleAutonomiespeciali,funzionieffettivamente esercitate e relativi costi, svantaggi strutturali permanenti e livelli di reddito di procapite). 7) EffettisulProgrammaeuropeodistabilit Viene stabilito che lattuazione del Federalismo deve essere compatibile con gli impegni finanziariassunticonilPattoeuropeodistabilit. Cicomportalafissazionedeiseguentiprincipifondamentali. a) Assenza di nuovi o maggiori oneri finanziari o riduzioni di entrate per la finanza pubblica. b) Invarianza della pressione fiscale. La riduzione di entrate fiscali erariali dovrebbe corrispondere allincremento delle entrate fiscali degli Enti territoriali, restando inalteratalapressionefiscalecomplessivasulsistemaPaese. c) Efficienzadispesa.Aregime,ilfederalismofiscaledovrebbecomportareunariduzione del livello di spesa conseguente ad un miglioramento dellefficienza per effetto dellapplicazione dei costi standard e di una migliore riallocazione delle funzioni tra i livellidigoverno.

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