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Desde el ao 2006, la Escuela de Gobierno y Polticas Pblicas de la PUCP organiza el Seminario sobre Reforma del Estado a fin de aportar

al debate nacional en torno a la construccin de una visin de largo plazo sobre el rol del Estado peruano en el alcance del desarrollo nacional. La stima edicin del ste tuvo el ttulo de Inclusin Social: Enfoques, Polticas y Gestin Pblica en el Per. En este sexto nmero de PerDebate, hacemos una resea de cuatro de las mesas sobre polticas pblicas donde se discuti sobre su dimensin poltica, la importancia de contar con un buen diseo, implementacin y articulacin, su desarrollo a travs del MIDIS y su rol en la prevencin de conflictos sociales. Noelia Chvez resea la mesa donde el politlogo argentino Fabin Repetto, director del Programa de Proteccin Social del Centro de Implementacin de Polticas Pblicas para la Equidad y el Crecimiento de Argentina, analiza el rol de la poltica en la elaboracin de las polticas pblicas y la integralidad de las polticas sociales, a partir de la definicin de una poltica pblica progresista. Participaron como comentaristas Lourdes Flores Nano, Martn Tanaka, Rolando Ames, y Mara Ana Rodrguez. Raisa Ferrer trabaja la mesa sobre planeamiento y gestin pblica de la inclusin social, donde participaron como ponentes Javier Abugatts, Mayen Ugarte, y Carlos Alza. Se abordan los temas de la necesidad de una coordinacin intersectorial, las dificultades estructurales e institucionales para la eficiencia del Estado, y las propuestas para una mejor gestin (en torno a la flexibilizacin de reglas e instalacin de una organizacin verdaderamente meritocrtica). Kristell Benavides resea la mesa donde se hace un balance del MIDIS, a un ao de su creacin. La exposicin central estuvo a cargo de Silvana Vargas, sociloga y asesora del Despacho Ministerial del MIDIS. De otro lado, en el panel de comentaristas estuvieron la ingeniera Urphy Vsquez, Norma Correa y Javier Abugatts. Se sealan los avances y lmites de la tarea del nuevo ministerio poniendo nfasis en los principales retos que debera asumir, como la necesidad de construir -de manera conjunta- agendas regionales. Finalmente, Diana Chaman trabaja la mesa sobre los enfoques y polticas pblicas en el Per en torno a la inclusin social. Participaron Javier Iguiiz, Narda Henriquez, y Francisco Sagasti. Un tema fundamental del texto es entender la gestin de estas polticas como una forma de contener el creciente conflicto social. Se discute la limitacin de los programas sociales para combatir la exclusin sealando que el Estado debe reactivar tambin su vinculacin representativa para facilitar un dilogo horizontal. Omar Coronel Coordinador PerDebate

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La poltica de la poltica pblica y social

Por: Noelia Chvez Angeles

Qu implica una Poltica Social Progresista? Institucionalidad social: el reto de integralidad Dnde est la poltica en la poltica pblica?

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Gestin pblica de la inclusin social


Por: Raisa Ferrer Pizarro

Buenas prcticas en diseo, implementacin y articulacin de polticas pblicas Obstculos internos para lograr una adecuada gestin de polticas pblicas Propuestas para una mejor gestin pblica p. 7 | Primer ao del Midis: Balance

Por: Kristell Benavides

Un nuevo Ministerio Ideas, enfoque y prctica Retos

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Antes de cruzar el umbral del conflicto


Por: Diana Chaman Salas

El sueo de la prosperidad Considerando formas socio estructurales de exclusin Prevencin de conflictos mediante estrategias de inclusin estructural

Por: Noelia Chvez Angeles* Por qu importa la poltica para la poltica pblica y en espacial para la poltica social? El politlogo Fabin Repetto, Director del Programa de Proteccin Social del Centro de Implementacin de Polticas Pblicas para la Equidad y el Crecimiento de Argentina, sostiene que hay una especie de sentido comn que dicta que con lo social no existen conflictos de intereses, ni ideologas en tensin y todos quieren alcanzar los mismos objetivos: inclusin social, reducir la pobreza, etc. Sin embargo, las tensiones y conflictos existen, y es necesario poner acento en ellas sin negar los aspectos tcnicos y operativos de una poltica pblica. El presente artculo es una sntesis de la mesa El entorno poltico de las polticas pblicas con nfasis en inclusin social. En ella el especialista Fabin Repetto, realiz una ponencia acerca del rol de la poltica en la elaboracin de las polticas pblicas y la integralidad de las polticas sociales, a partir de la definicin de una poltica pblica progresista. Participaron como comentaristas: Lourdes Flores Nano, abogada y dirigente del Partido Popular Cristiano (PPC); Martn Tanaka, Coordinador de la Especialidad de Ciencia Poltica y Gobierno de la PUCP, Rolando Ames, Profesor del Departamento de Ciencias Sociales de la PUCP; y Mara Ana Rodrguez, Directora de Estudios de la Facultad de Ciencias Sociales de la PUCP. Qu implica una Poltica Social Progresista? Repetto seala que aquello que gua la formulacin de polticas sociales es normalmente una larga lista de objetivos polticamente correctos: disminuir las brechas sociales, aumentar las oportunidades, proteger al trabajador, etc. Sin embargo, no es una lista de consenso, y su combinacin no necesariamente trae como resultado una buena poltica social. Por ese motivo, propone 4 seales de identidad necesarias para la implementacin de una poltica social adecuada:
1. Que disminuya fuertemente la desigualdad, no solo la pobreza. 2. Que su enfoque de derechos derive en una prctica concreta. 3. Que las polticas sociales tengan a la integralidad como reto de gestin. 4. Que pueda adaptarse a contextos muy variados y heterogneos, pero teniendo estndares homogneos de calidad.

Las 4 caractersticas en su conjunto se refieren a una Poltica Social Progresista que recupere lo social como base para el desarrollo econmico y ayude a consolidar la gobernabilidad democrtica. Al contrario del sentido comn, la idea es caminar hacia la frase: porque redujo la pobreza, creci econmicamente. Ahora bien, para implementar una poltica pblica progresista es necesario evaluar dos temas: i) la combinacin de la lgica del sistema de instituciones polticas que redistribuye y ordena el poder en una sociedad, y ii) el entramado de actores involucrados en la poltica social que toman decisiones sobre poltica pblica.

Los objetivos no estn en funcin de la calidad de la institucionalidad social - aquella que le va a permitir condicionar fuertemente lo que acontece con la poltica pblica y generar cambios sociales-, sino en la cantidad de programas sociales que emite el ejecutivo.
Institucionalidad social: el reto de integralidad Repetto seala que el rol de la institucionalidad social es filtrar qu problemas sociales entran en agenda gubernamental y qu respuestas salen del sistema poltico administrativo. El problema es que hay una sobre-preocupacin por el quantum de la poltica social: que el Estado cumpla con un declogo de institucionalidad que en muchos casos trae como resultado que pases como Honduras y Brasil tengan los mismos estndares. Esto bsicamente sucede, advierte Repetto, porque el listado de objetivos no est en funcin de la calidad de la institucionalidad social, aquella que le va a permitir condicionar fuertemente lo que acontece con la poltica pblica y generar cambios sociales, sino en la cantidad de programas sociales que emite el ejecutivo.

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* Estudiante de dcimo ciclo de sociologa PUCP

Qu implica tener calidad institucional? En primer lugar, el trnsito de una visin estatal de que el gobierno debe asistir a personas con necesidades, hacia la concepcin de sujetos con derecho a determinadas prestaciones o servicios. Esto implica un cambio de paradigma en dos sentidos: la nueva conviccin de que la poltica pblica tiene como centro redistribuir derechos, y la revisin del rol del servidor pblico en materia social1. Es decir, del otro lado del mostrador no hay un sbdito, sino un ciudadano. En segundo lugar, que las respuestas a los problemas sociales no pueden estar en orden a los problemas nominales que encontramos diariamente (efectos), sino que deben estar de acuerdo a las hiptesis causales de estos problemas. De este modo, es posible combatir los motivos que conducen a generar pobreza, desnutricin, desercin escolar, entro otros, para erradicar la problemtica de raz. En tercer lugar, Repetto plantea el reto de la integralidad. Este implica que una nocin de polticas amplia no puede resolverse en un solo ministerio, un nivel de gobierno, o a partir de los actores estatales nicamente. La integralidad es el conjunto de intervenciones intersectoriales y entre diferentes niveles de gobierno que responde o intenta responder a las prestaciones y servicios que tenga la poblacin: est relacionada a la demanda de derechos vulnerados, no solo a la oferta2. Esto no se consigue con la sumatoria de problemas sectoriales, sino con el adecuado planteamiento de las relaciones causales de los problemas sociales que impide que el modelo de integralidad sea costoso y genere resultados fallidos. Cules son algunas cuestiones que afectan a la poltica pblica y a la integralidad?
1. La fragmentacin de las intervenciones en muchos programas sociales desarticulados 2. Las culturas organizaciones diferentes en cada sector 3. Los modelos organizaciones inadecuados donde un enfoque intersectorial implica la rotura de la zona de confort. 4. La ausencia de herramientas que nos permitan evaluar una poltica social.

El problema es cmo lograr generar incentivos que logren que la dirigencia poltica aporte parte de su capital poltico para mejorar la institucionalidad social cuando la ganancia no es inmediata? Repetto aborda la pregunta a partir de dos ejes. El primero, se refiere a la labor de los asesores tcnicos en incidir en esta discusin sin provocar el suicidio poltico de los gobernantes como personajes polticos. El segundo eje plantea que el gran problema para mejorar la institucionalidad es que aquellos actores que ms necesitan de esa poltica social tienen menos posibilidades de convertirse en actores relevantes por falta de recursos y de poder3. La opcin es formar coaliciones capaces de ganar no solo las elecciones de corto plazo, sino en trminos de debate estratgico de hacia dnde va la poltica social. Es decir, que los pobres se incorporen y participen en los espacios de toma de decisin.

La poltica no puede ser concebida como un espacio simple de consensos, sino como un espacio de negociacin, de relaciones de poder, e intereses y visiones ideolgicas en conflicto,cmo lograr generar incentivos que logren que la dirigencia poltica aporte parte de su capital poltico para mejorar la institucionalidad social cuando la ganancia no es inmediata?
Asimismo, Repetto se plantea otra pregunta acerca de una cuestin ms operativa: cundo tiene sentido que los actores polticos se jueguen por la funcin de coordinacin del Estado para lograr integralidad en las polticas sociales? La respuesta es simple: cuando hay interdependencia entre los sectores. La historia moderna nos ha dado una mirada fragmentada de la problemtica pblica, que ha dado lugar a organizaciones sumamente especializadas en ciertos temas, donde trabajar con otras es un reto. Para que un ambiente de coordinacin funcione es necesario: que cada sector haga bien lo que le toca hacer, que exista un reconocimiento mutuo de los actores y sus aportes, que haya una integracin de polticas compartiendo metas, objetivos y responsabilidad, y que la estrategia del gobierno sea coherente entre lo social y lo econmico. El gobierno, por su lado, tiene que retomar su funcin de mando en el campo poltico y de operacin sobre lo pblico. A partir de todo lo expuesto, y finalmente, Repetto se pregunta si es que la poltica puede o no lograr una poltica social ms amplia en trminos de cobertura (que incluya a las clases medias), ms integral, y de mayor calidad en trminos de funcionamiento institucional. Ese sera el reto prctico y terico que investigar y comprobar en los prximos aos para Amrica Latina en materia de polticas sociales.
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Para poder superar estos inconvenientes es necesario que el Estado cumpla su funcin de coordinar los diferentes sectores, y que el desarrollo de la poltica social sea ms intertemporal y no solo por el intercambio poltico.

Dnde est la poltica en la poltica pblica?


Lo cierto es que dentro del entramado institucional que permite la elaboracin de poltica pblica, tenemos actores polticos que toman macro-decisiones y micro-decisiones diarias, especficamente sobre: el rumbo estratgico de la poltica social; los arreglos institucionales, formales e informales; la oferta programtica articulada con la poltica pblica; y las herramientas de gestin para tomar decisiones. De este modo deciden cmo, cundo, dnde y por qu es necesario implementar una poltica social. Este, por lo tanto, es el campo de lo poltico. Repetto advierte que la poltica no puede ser concebida como un espacio simple de consensos, sino como un espacio de negociacin, de relaciones de poder, e intereses y visiones ideolgicas en conflicto. _________
Al convertirse los derechos en el centro de la poltica social, aparecen tensiones entre los diferentes rganos de gobierno, al ser el poder ejecutivo el encargado de la judicializacin del incumplimiento de esos derechos. 2 No toda poltica social implica la articulacin plena de diferentes sectores del estado, sino que depende del tipo de poblacin y objetivos para elaborar la arquitectura institucional.
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Con recursos nos referimos a recursos polticos, econmicos, administrativos e ideolgicos: Nadie se suicida por los pobres.

Comentarios

Mara Ana Rodrguez: Seala que hay dos razones que explican que la poltica social haya ganado preponderancia en el Per durante el ltimo gobierno: 1) sirve para afirmar que se cumple la promesa electoral de La Gran Transformacin, y 2) legitima al gobierno en el nivel prctico tangible, donde nuestra volatilidad partidaria le da mayor posibilidad al ejecutivo de realizar reformas sociales. Sin embargo, se encuentran dos problemas centrales: 1) los esfuerzos no sintonizan con un marco institucional y regional endeble, y 2) las reformas sociales no estn siendo percibidas por la poblacin al interior del pas, donde la aprobacin gubernamental ha cado del 61% al 39%. Lourdes Flores Nano: Sostuvo que las polticas sociales no son un complemento de lo econmico sino un instrumento central del desarrollo: Luego de tener un mercado desarrollado, ha llegado la hora del Estado, donde lo social sea resuelto en una adecuada asociacin entre lo pblico y lo privado. Adems, mencion dos problemas centrales en la ejecucin de polticas: 1) la atomizacin y fortalecimiento de organizaciones sociales que se politizan y hacen ineficientes a los programas, y 2) la excesiva descentralizacin pblica que genera incapacidad de implementacin de polticas pblicas. Propone fortalecer el rol poltico del jefe de Estado y darle mayor importancia al Consejo Interministerial de Asuntos Sociales como eje coordinador y hacedor de polticas.

Rolando Ames: Mencion que en el caso peruano no hay o hay menos? un problema de pobreza o desigualdad econmica, sino un no reconocimiento de una condicin ciudadana de gran parte de la poblacin. Esto se debe a factores histricos que hacen difcil una inclusin social real. La forma de superar estos obstculos es poniendo a discusin la calidad de las polticas pblicas, resaltando la necesidad de equipos tcnicos adecuado que puedan elaborar polticas pblicas para poblaciones gigantescas en lugares muy distintos. Martn Tanaka: Seal que hoy en da, gobiernos de variada orientacin ideolgica comparten la centralidad de la poltica social como estrategia de construccin de legitimidad poltica. Sin embargo el desencuentro de lgicas entre la poltica partidaria y y la poltica social lleva a la preponderancia de polticas clientelistas muy extendidas, especialmente en pases donde el gobierno no enfrenta a una oposicin efectiva. La solucin es conseguir una dinmica ms equilibrada entre ambos, que permita aislar la poltica social de presiones polticas o partidarias. El caso peruano es paradjico porque durante los ltimos gobiernos ha existido una dinmica poltica equilibrada pero hemos sido tmidos en la aplicacin de polticas sociales agresivas. El gobierno de Humala ha puesto especial nfasis en este tema, pero tiene grandes problemas de implementacin. A pesar de ello, es posible que la poltica

Por: Raisa Ferrer Pizarro * En un plano ideal, las polticas pblicas llevadas adelante deberan apuntar a generar oportunidades para la siguiente generacin. Para ello, entre las recomendaciones generales se tiene que ante todo es necesario conocer, en el sentido de tener informacin sistematizada y actualizada sobre los ciudadanos y sus problemticas, para incluir y ello a su vez nos permitir diferenciar inversin social de gasto. Asimismo, una vez que los distintos actores polticos se encuentren familiarizados con las circunstancias, resulta igual de importante que al planificar e implementar las distintas polticas se articule actores pblicos y no pblicos. Por ejemplo, las ONGs podran fcilmente ser aliadas del Estado apoyndolo en la convocatoria de bases y organizaciones sociales. Una urgencia es tambin que se entienda en todos los sectores que la inclusin social no debe ser solo un reto del MIDIS; para ello es requisito que entidades como el Ministerio de Economa y Produccin tengan la misma voluntad poltica para trabajar en torno a estos temas. A continuacin, se presentar una sistematizacin de ideas sobre reforma del estado. Los comentarios a continuacin corresponden principalmente a Javier Abugatts, politlogo y profesor del Departamento de Ciencias Sociales, Mayen Ugarte, administradora y Directora de Estudios de la Facultad de Gestin y Alta Direccin, y Carlos Alza, abogado y Coordinador de la Especialidad en Polticas Pblicas y Gestin Pblica de la Escuela de Gobierno. Buenas prcticas en diseo, implementacin y articulacin de polticas pblicas En las dinmicas de gestin pblica, la intersectorialidad es esencial. Para Mayen Ugarte, su presencia es fundamental no solo para la operatividad de una poltica pblica, sino incluso para su xito. As, explica Ugarte, para que un nio se desarrolle adecuadamente, su hogar debe tener un nivel de ingresos altos que le garanticen una buena nutricin y un aprendizaje escolar de calidad que lo lleven a convertirse en un ciudadano competitivo para el mercado laboral. En ello, deben tener accin distintas entidades. Por ejemplo, por el lado de nutricin deben articularse el Minsa, las Diresa, Juntos y Qali Warma. Y en cuanto a la educacin, es fundamental la coordinacin de Cunams, las DRE, las UGEL, el Minedu, entre otros. Ms an, si se desea contar con que los ingresos de su familia tengan un nivel aceptable, es necesaria la participacin tanto de las municipalidades y gobiernos regionales como de entidades que fomentan el empleo, y programas como Foncodes, de Pensin 65 adems del sector privado. As, queda claro que no puede ser una tarea exclusiva del MIDIS.

Es importante contar con evaluaciones que den cuenta de qu programas funcionaron, as como con apuntes de su implementacin para que el gobierno siguiente valore y contine su ejecucin.
Sin embargo, Ugarte nota que una vez iniciado el proceso de implementacin de las polticas, una nueva preocupacin aparece: Cmo se sostendrn los avances del Midis luego del gobierno actual? Por ello es importante contar con evaluaciones que den cuenta de qu programas funcionaron adecuadamente y apuntes sobre su implementacin para que el gobierno siguiente pueda apreciar y continuar su ejecucin. Existen clientelas locales de programas an cuando stos no tienen el impacto esperado y su retiro puede generar escenarios de conflictividad. Sin embargo, Ugarte seala que en los ltimos 5 aos solo se han realizado cinco evaluaciones de impacto y no se han difundido los resultados. Por ello, para darle sostenibilidad a un proyecto, se debe comprender que se debe solo hacer una buena gestin mientras se est en el gobierno, sino asegurar que sta persevere en el tiempo y otros gobiernos integren buenas prcticas de anteriores grupos en el poder a sus planes y le continen destinando presupuesto: as, al haber cambio de gobierno, no se perdera lo avanzado. Es por ello que, con miras al futuro, resulta importante el manejo poltico de cada gobierno, es decir el modo que tienen stos de interactuar, integrarse, debatir y convivir con la opinin pblica, la ciudadana y otros aspirantes al poder, pues al final son estos actores los llamados a demandar o disponer la continuidad de determinado programa.

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* Egresada de Comunicacin para el desarrollo, PUCP

Obstculos internos para lograr una adecuada gestin de polticas pblicas Mejorar el sistema comienza por reconocer sus debilidades. Para Javier Abugatts, entre las principales debilidades del sistema se tiene la desconfianza entre funcionarios, inflexibilidad para gestionar, falta de monitoreo y evaluacin, y la subestimacin del Centro Nacional de Planeamiento Estratgico (Ceplan). Prestar atencin a lo anterior resulta an ms urgente si tomamos en cuenta, como seala Abugatts, que en el 2040, el estado deber responder a las necesidades de cerca de 35 millones de peruanos. Ugarte explica que un problema de fondo es la desconfianza, en tanto sta hace que la libertad para gestionar sea limitada a la vez que reduce la capacidad de resolver problemas. Dicha situacin se refleja en la poca flexibilidad en los procesos de entidades pblicas que puede terminar retrasando resultados. Otra debilidad del sistema es la voltil institucionalidad, en la que todo cambia con la llegada de un nuevo jefe o gobierno de turno a determinada entidad. Si a ello sumamos que no se tienen establecidos espacios de conectividad entre entidades y cada una tiene un mapa de pobreza distinto, la posibilidad de elaborar planes que vayan ms all de la voluntad de un solo gobierno se vuelve ms remota. Estas debilidades suman estructuras que son sumamente difciles de cambiar, peor an si contamos con que el malestar no solo corresponde a entidades aisladas, sino que es sistmico. Para Abugatts, se trata de una inercia cultural que no cambia al son de decretos ni noticias de crecimiento econmico. Es tambin esta inercia cultural la que, segn Abugatts, olvida pensar en problemas a largo plazo. A su parecer, a estas alturas, la asignacin de presupuesto en el pas debera ya tomar en cuenta problemas que pueden parecer muy lejanos, pero que son ya una realidad, como el cambio climtico o las enfermedades mentales que se acrecentan entre la poblacin.

a los funcionarios con metas y plazos a cumplir que son medibles. He aqu un tema de cultura organizacional a trabajar, que representa un desafo que conllevara a la reforma del estado tradicional en uno ms moderno y eficiente.
A diferencia del sistema burocrtico donde los procedimientos rgidos, la centralizacin de decisiones y la conformidad con la norma determinan el xito, la gestin por resultados enfoca a la organizacin en la realizacin de los objetivos deseados, otorgndoles mayor flexibilidad para gestionar sus recursos a cambio de una transparencia total en las operaciones y decisiones, y un monitoreo estricto de los resultados alcanzados1

Ugarte y Alza coinciden en que reglas ms flexibles permitirn mayor libertad de gestin, pero es importante que a la vez que se reduce el nmero de candados, se impongan mecanismos de monitoreo y rendicin de cuentas efectivos. Es urgente mejorar los canales de comunicacin y flujos de informacin. Las metas a cumplir deben ser sealadas con claridad. Respecto a ello, Javier Abugatts menciona que los ciudadanos debemos exigir planes y los gobernantes preguntarse, por ejemplo, cul es mi meta de reduccin de la desnutricin? qu acciones concretas tomar el gobierno? Una meta interesante sera ni uno ms de los que nazca a partir de este ao, sufrir desnutricin. Ella es una meta bastante ambiciosa, pero el optimismo que la sostiene no dista de la meta fijada por el gobierno nacionalista para la reduccin de la desnutricin crnica al 2016, cabe recordar que Ollanta Humala en su discurso de 28 de julio del presente ao 2012 seal que buscara reducir la desnutricin crnica al 5%. Tambin es importante que los funcionarios fijen un ideal de Estado moderno y piensen en cmo llegar a un modelo de esa naturaleza. As, Carlos Alza seala que para que el Estado se modernice y aplique el modelo de gestin por resultados, requiere personal altamente calificado, integrado al aparato estatal por medio de sistemas meritocrticos de seleccin. El personal debe comprender perfectamente los ritmos del estado y ser tcnico, pero sin descuidar las cualidades ms polticas de liderazgo y negociacin. Como explica Alza, a veces uno tiene que planificar medidas a largo plazo, mientras se ejecutan acciones en el corto plazo. As, al ser las posiciones de poder muchas veces una carrera contra el tiempo, el funcionario pblico no debe esperar a la evaluacin final para reconocer errores y enmendarlos, pues, como seala Alza, no hay cierre por inventario. A manera de conclusin, cabe reiterar la importancia de que cada grupo de funcionarios debe comprender que la poltica general de gobierno es distinta a las polticas de Estado. Estas ltimas se dan a largo plazo y se deben mantener an con el cambio de gobierno mientras que la otra es presentada por el presidente del consejo de ministros como base gua para los cinco aos que dura una gestin presidencial. Es por ello que, adems de probar cualitativamente y cuantitativamente que se ha alcanzado determinados resultados, es importante que un gobierno establezca vnculos con la poblacin y la opinin pblica para que stos se apropien de las iniciativas gubernamentales, las demanden y apuesten por su continuidad durante una prxima gestin. Del mismo modo,una gestin que comprenda que la articulacin de polticas pblicas no es tarea de un gobierno, sino del Estado, podra en el largo plazo asegurar una disminucin de la desigualdad en el pas.
1 Artculo de Daniel McBride Gonzlez. Esan: 2011 http://www.esan.edu.pe/ conexion/actualidad/2011/06/23/la-gestion-por-resultados-un-cambio-culturalnecesario-en-el-sector-publico/

Urge ms anlisis de la implementacin, de los mecanismos de negociacin y coordinacin que pueden volver exitosa una poltica pblica
Finalmente, Alza enfoca su crtica tambin en la academia. Seala que es una limitacin que en las universidades solo se preste atencin a la evaluacin y diseo, cuando urge ms anlisis de la implementacin, de los mecanismos de negociacin y coordinacin que vuelven exitosa determinada poltica pblica. Ante ello, recomienda la recuperacin del anlisis de la operatividad de la poltica pblica. Sobre el mismo punto, Alza seala que se debe repolitizar el proceso de implementacin, pues ste no es solo asunto de tcnicos, en tanto se dan procesos de negociacin y coordinacin que requieren de un manejo poltico por parte de los lderes y funcionarios del gobierno. Propuestas para una mejor gestin pblica Si se desea plantear una poltica pblica para aportar a la solucin de un problema nacional que no se ha tratado antes, un primer paso es mirar a pases que ya avanzaron y ms all de imitar, pensar en cmo adaptar sus iniciativas a la realidad local. Una vez definido el punto de partida, se debe planificar para producir ms y mejor. Sin embargo, la idea no es obtener cualquier tipo de resultado, sino resultados de calidad y es por ello que una herramienta til es la gestin por resultados que involucra

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Por: Kristell Benavides *


El MIDIS est comprometido con el ejercicio de la ciudadana. Silvana Vargas

Mesa: Un balance de la poltica social del Ministerio de Desarrollo e Inclusin Social (MIDIS) a un ao de su creacin En esta mesa participaron los profesores miembros del Grupo de Trabajo sobre Polticas Sociales de la Pontificia Universidad Catlica del Per. Silvana Vargas, sociloga y asesora del Despacho Ministerial del Ministerio de Desarrollo e Inclusin Social (MIDIS), tuvo a su cargo la exposicin central. El panel de comentaristas estuvo a cargo de la ingeniera Urphy Vsquez, coordinadora del rea de Energas Renovables del Grupo de Apoyo al Sector Rural, la antroploga Norma Correa y el politlogo Javier Abugatts, ambos profesores del Departamento de Ciencias Sociales de la PUCP. A continuacin, se presenta la sistematizacin de principales ideas correspondientes a sus exposiciones. Un nuevo Ministerio El MIDIS se cre el 20 de octubre del 2011 para asumir la rectora de la articulacin de la poltica social en el Per, con el mandato de disear, coordinar y conducir las polticas y estrategias encaminadas a promover el desarrollo y la inclusin social de los sectores ms desfavorecidos de nuestro pas, haciendo nfasis en la realizacin de acciones destinadas a reducir las brechas de desigualdad existentes. El MIDIS busca colocarle un rostro a los usuarios, centrar la poltica social ya no en las cifras, sino en las personas, quienes son el sentido de todo el esfuerzo que se est realizando, seal Silvana Vargas. El trabajo del MIDIS se inici con el diagnstico del desarrollo de la poltica social desde el ao 2000, con el objetivo de analizar y organizar las iniciativas anteriores para obtener resultados. La poltica social ha tenido como hito principal los Objetivos del Milenio; desde entonces se ha dispuesto de numerosos planes y estrategias, pero que han sido fundamentalmente declarativos.

La Estrategia Nacional Crecer1 fue otra experiencia de la que se aprendieron mltiples lecciones y a la cual se le dio continuidad. Los Gobiernos Regionales y Locales, por su parte, han liderado iniciativas y asumido nuevos retos. El MIDIS identific la necesidad de acciones concretas para alinear los esfuerzos realizados con las polticas nacionales. Los procesos de gestin de la poltica social requieren de instrumentos que impacten, tengan consecuencias y sean de carcter vinculante. En esta lnea, el MIDIS apuesta por la articulacin territorial de la poltica social, la vinculacin de todos los esfuerzos con el ciclo de gestin de polticas pblicas y el diseo de instrumentos que permitan conectar los esfuerzos realizados por los diferentes niveles de gobierno y sectores. Ideas, enfoque y prctica El Ministerio opera a travs de un enfoque que abarca simultneamente tres ejes temporales: corto, mediano y largo plazo. Est claro que para promover la inclusin social no basta con los programas de alivio temporal, y en ello radica la complejidad de la tarea; sin embargo, estos son necesarios para disminuir la pobreza extrema y atender de manera focalizada a poblaciones en riesgo. Es innovadora la pretensin del MIDIS de lograr que la poltica social trascienda el corto plazo y transite del asistencialismo al desarrollo de capacidades y a la gestin de oportunidades. Esto, con el objetivo de ampliar la estructura de oportunidades productivas en el mediano plazo y romper con la transmisin intergeneracional de la desigualdad en el largo plazo. El MIDIS ha acotado la poblacin prioritaria de trabajo, a la que ha denominado poblacin en proceso de inclusin. Esta poblacin ha sido definida por los criterios de ruralidad, pobreza, etnicidad y educacin, cuya reduccin permitir medir los avances hacia la efectiva implementacin de un enfoque por resultados. A partir del anlisis de los criterios mencionados, se ha elaborado un mapa de los distritos del pas donde se han priorizado aquellos donde la proporcin de hogares cumple con las condiciones de exclusin sealadas (Ver tabla 1).

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* Estudiante de 10 ciclo de sociologa, PUCP

Estrategia Nacional, aprobada en el 2002, que establece la intervencin articu-

lada de entidades del Gobierno Nacional, Regional y Local para la lucha contra la desnutricin crnica infantil.

Por la naturaleza multidimensional de las metas trazadas al 2016, es vital el desarrollo de estrategias intersectoriales e intergubernamentales articuladas. Las decisiones polticas, los programas y las herramientas deben apuntar al logro de los resultados priorizados de manera conjunta. La Estrategia Nacional Crecer para Incluir, diseada por el MIDIS a partir de la Estrategia Nacional Crecer, tiene por objetivo armonizar la lgica de las intervenciones del Estado en torno a los ejes: nutricin infantil, desarrollo infantil temprano, competencias para la vida, inclusin econmica y bienestar de la poblacin adulta mayor, en los distintos sectores y niveles de gobierno, vinculndolos a los programas presupuestales de modo que sea posible garantizar el logro de resultados. Cabe sealar que la activacin de procesos de inclusin con un enfoque de Gestin por resultados requiere trabajar en el desarrollo de competencias y la consolidacin de los liderazgos, tarea que el MIDIS ha asumido en alianza con SERVIR-Autoridad Nacional del Servicio Civil2. Crecer para Incluir se valida en la prctica a travs de tres iniciativas que estn en marcha. La primera de ellas, el Piloto de Articulacin de la Poltica Social-P20, el cual pretende recabar lecciones a escala local que permitan el diseo y puesta en marcha del Sistema Nacional de Desarrollo e Inclusin Social (SINADIS). En segundo lugar estn las denominadas herramientas de poltica social, las cuales norman intervenciones simultneas y concordadas. Actualmente, se cuenta con las siguientes: Lineamientos para la gestin articulada orientada a la reduccin de la desnutricin crnica infantil, Plan para el Desarrollo de los Hogares en Proceso de Inclusin y Compromiso Nacional para la Lucha Articulada contra la Desnutricin Crnica Infantil. La tercera iniciativa corresponde a los cinco programas sociales que gestiona el MIDIS: JUNTOS, Cuna Ms, Qali Warma, FONCODES y Pensin 65. Retos En primer lugar, el MIDIS tiene un doble encargo que se constituye como un reto: el ejercicio de la rectora de la poltica social y la gestin de programas sociales. Con respecto a implementacin de modelos de gestin de la articulacin territorial liderados por los Gobiernos Regionales y Locales hay mucho avanzado, pero la construccin de agendas regionales de manera conjunta es un pendiente a realizar. Por otro lado, est el reto de vincular los lineamientos de Crecer para Incluir con las iniciativas que ya se encuentran en marcha en el territorio, lo que debe orientar los esfuerzos a consolidar las iniciativas y a destacar la importancia de los espacios de articulacin existentes en los distintos niveles de gobierno y vincularse a estos. Por ltimo, desde el Ministerio se considera esencial involucrar los esfuerzos de la cooperacin internacional, el sector privado y las instituciones educativas en la gestin de la poltica social. Creemos que las universidades tienen que asumir un rol mucho ms activo en la proposicin, implementacin y evaluacin de la poltica social. La universidad es una fuente generadora de conocimiento e ideas. Hay que tratar de orientar esas ideas y ese conocimiento a generar respuestas que permitan articular cada vez mejor la poltica social nacional, indic Silvana Vargas a modo de invitacin. Para Norma Correa, se constituye como uno de los principales desafos del MIDIS el contar con una tecnocracia social descentralizada que alcance el nivel municipal, por encontrarnos en un momento en que la puesta en marcha de la poltica social compete tambin a los municipios. Esto implica el fortalecimiento de las capacidades de gestin, as como tomar consciencia y prestar atencin al amplio ecosistema poltico que los programas sociales abarcan.

Urphy Vsquez, por su parte, seal la importancia de incluir las caractersticas del entono natural como indicadores para la medicin de la pobreza, la focalizacin y caractersticas de los programas sociales, debido a la vinculacin y dependencia existente entre los pobladores rurales y el medio ambiente. Deben considerarse, entre otros, el cambio climtico que afecta la sostenibilidad de los recursos naturales y energticos, y las actividades extractivas que estn generando una alta conflictividad social en nuestro pas. Para Javier Abugatts, es crucial entender nuestra historia y tomarla en cuenta en el diseo de la poltica social para romper con las inercias existentes en nuestro pas. Seguimos notando un deficiente nivel de servicios en todo el territorio, lo que requiere esfuerzos conjuntos de los diferentes niveles de gobierno y sectores para atender lo urgente de manera simultnea, superando, entre otras, las dificultades de acceso que impone nuestra geografa. Tambin, destac la importancia de tener metas fuertes que tengan una agenda de Estado, y orienten la poltica social y la toma de decisiones de las autoridades en los diferentes niveles de gobierno.

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Entidad pblica adscrita a la Presidencia del Consejo de Ministros que tiene

como finalidad la gestin de los recursos humanos al servicio del Estado. Pgina web de SERVIR: www.servir.gob.pe

Por: Diana Chaman Salas*


La violencia colectiva pertenece a la esfera poltica y cambios en su forma nos indican que algo Importante est sucediendo en el sistema poltico mismo (Charles Willy: 1988)

Nuestra economa es una de las ms slidas de Amrica Latina. De acuerdo al Ministro de Economa y Finanzas, Luis Miguel Castilla, el Per se encuentra hoy en la capacidad de multiplicar por ocho su PBI medido en dlares en un lapso de 20 aos. Sin embargo, el escalamiento del conflicto social persiste y nos encontramos en un contexto en el cual subsisten 167 conflictos sociales activos y 71 conflictos latentes1. Retomamos entonces, la pregunta Por qu a pesar del sostenido auge macroeconmico de los ltimos aos venimos experimentando un, aparentemente paradjico, escenario de movilizaciones y protestas sociales? Y, ms aun Qu es lo que conlleva a que estos conflictos escalen hasta llegar al uso de la violencia? En el presente artculo, se mostraran los principales aportes de la mesa: Enfoques y polticas pblicas en el Per en torno a la Inclusin social donde se abordaron estos temas en el marco del VIII Seminario de Reforma del Estado. Participaron Javier Iguiiz Echeverra, economista, profesor del Departamento de Economa de la PUCP y Secretario Ejecutivo del Acuerdo Nacional, Narda Henriquez, sociloga y profesora del Departamento de Ciencias Sociales, y Francisco Sagasti, ingeniero y Presidente Directivo del Programa de Ciencia y Tecnologa (FINCyT) y miembro del Foro Nacional Internacional. El sueo de la prosperidad Enfrentndose al axioma que supone que el desarrollo econmico conduce de manera lineal a la estabilidad poltica, Samuel Huntington ya haba propuesto como tesis central que la aparente relacin entre, por un lado, pobreza y atraso y por otro lado inestabilidad y violencia es esprea. No es la ausencia de modernidad, sino los esfuerzos por lograrla los que producen el desorden poltico. Si los pases pobres parecen tener caractersticas de inestabilidad, no es porque sean pobres, sino porque estn tratando de volverse ricos. Cmo se aplica esta afirmacin en la realidad peruana? Actualmente la industria minera es la industria con mayor productividad a nivel macro. Para el 2011, la minera represent el 60% (MEM: 2011) de las exportaciones.
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* Estudiante de 10 ciclo de ciencias polticas, PUCP
1

El crecimiento econmico de los ltimos aos es y ha sido geogrficamente dispar, beneficiando ms a unas regiones que a otras. De hecho, en 17 de las 25 regiones del pas, el nivel de desigualdad se ha incrementado, y en 9, dicha desigualdad habra aumentado en ms de 6%. (DEL LAMO: 2010). Sin embargo, si bien el extractivismo ha incrementado el PBI, aportando a la macroeconoma nacional, los problemas de redistribucin persisten, (BM: 2007). Si consideramos, entonces, ya no solo un extractivismo rentista sino adems un Estado ineficiente en la tributacin de las ganancias de la actividad minera as como en los costes de sus pasivos medioambientales, sumado a Gobiernos regionales y municipalidades que no redistribuyen apropiadamente el canon que reciben, no es sorpresa que el modelo extractivista haya incrementado los conflictos por el tipo de relacin que existe entre la empresa privada, el estado y las comunidades. Prueba de ello, es el alto porcentaje de conflictos socioambientales registrados en Septiembre (62,6%), tal como se muestra en las siguientes graficas:

Defensoria del Pueblo. Reporte de Conflictos sociales No 103, Setiembre, 2012.

Por qu no perseguir la igualdad econmica mediante la minera? la PEA ocupada en el sector extractivo de los ltimos aos asciende en promedio al 1,5% del total de la PEA nacional. En este sentido, la capacidad de absorcin de fuerza de trabajo de la industria extractiva es mnima. Por otro lado, en el tema de productividad, los sectores marginales-informales son muy poco productivos, pero con gran capacidad de absorcin de trabajo. Vale la pena considerar el desarrollo orientado a los sectores marginales? Qu hay del emprendedurismo? Puede acaso ser una herramienta de inclusin econmica para sectores marginados? Para Iguiiz, la aparicin de una alta cantidad de emprendedores refleja un sistema econmico que no funciona eficientemente por s mismo, si tomamos en cuenta la productividad de nuestro mundo microempresarial, este se encuentra an muy lejos de los niveles de productividad de las grandes empresas internacionales. Iguiiz seala que El emprendedurismo no es resultado de vocacin sino muchas veces resultado de la necesidad. La microempresa es un mecanismo de supervivencia, la idea no es como mejorar los mecanismos de supervivencia. En este sentido, estimular el emprendedurismo no es suficiente para poder garantizar un desarrollo pleno del sistema econmico peruano. Para Iguiiz, mantener expectativas en el sector microempresarial para reducir masivamente la pobreza es poco viable. Debemos preocuparnos por mejorar la productividad de empresas medianas y grandes, buscando a la vez, fortalecer relaciones entre empresas. Considerando formas socio estructurales de exclusin En su afn por facilitar los procesos de crecimiento econmico, el Estado, histricamente, ha impuesto formas de desarrollo frente a los enfoques locales, incluso haciendo uso de la coercin para imponerse sobre territorios y autoridades locales. Sagasti seala que Subvalorar por completo a quien no est de acuerdo porque quiere preservar a su comunidad descalificndolos como perro del hortelano ha generado mucho conflicto, especialmente si viene unido con violencia. Existe pues, un plano de desigualdades que subyace al econmico y que a menudo no se considera durante el proceso de conformacin de polticas pblicas. Las formas de discriminacin son, pues, transversales al sexo, etnicidad, clase socioeconmica, nivel educativo, y espacio geogrfico. Las jerarquas sociales son percibidas como determinantes en el ejercicio de los derechos en el Per; tal como demuestra David Sulmont en un estudio realizado en el 2005, menos del 15% de los entrevistado consideraban que los indgenas logran hacer valer sus derechos siempre o casi siempre en nuestro pas:
Grfico: Quines logran hacer valer sus derechos en el Per? (Fuente: Sulmont 2005)

Prevencin de conflictos mediante estrategias de inclusin estructural Para Sagasti la Prevencin Estructural se define como el proceso de implementacin de polticas pblicas que deben servir como herramientas de desarrollo y estrategias de prevencin del escalamiento del conflicto. En principio, la prevencin estructural considera las diversas dimensiones de la exclusin, sea cultural, cognitiva, poltica, econmica, social, ambiental y de recursos. Todas estas dimensiones de la exclusin, no obstante, son modificadas por las percepciones, angustias, temores, expectativas y aspiraciones de las personas. Lo que quiz hace falta investigar es como es que estas dimensiones se relacionan entre si para acercarnos a lo que Sagasti llama el umbral del conflicto. Qu es el umbral del conflicto y que implica cruzarlo? De acuerdo a Sagasti, es el punto en el cual un conflicto escala a tal nivel que degenera en violencia. Algunas variables pueden generar o propiciar el cruce del umbral del conflicto, tal como crisis locales regionales, liderazgos violentos, intereses corporativos e ideologas polticas. Tradicionalmente, las intervenciones estatales se dan solo cuando se est a punto de cruzar o se ha cruzado ya el umbral de la violencia. Lejos de esperar al escalamiento del conflicto, convocar a reuniones de emergencia y utilizar instrumentos polticos de represin, Sagasti propone otro conjunto de herramientas. Tales componen lo que l denomina el conocimiento preventivo del conflicto. EL conocimiento preventivo del conflicto se enfoca en la interpretacin y anlisis de la informacin geogrfica as como de encuestas a profundidad sobre las percepciones de exclusin. Sobre la base de esta, se redefine la agenda pendiente, reforzando operadores polticos para que estos sean capaces de identificar conflictos y propone instituciones y polticas de mediano y largo plazo que reduzcan la exclusin. Sagasti cita algunas herramientas pblicas para reducir la exclusin, tales como programas de educacin bilinge, polticas de redistribucin para el desarrollo, ordenamiento territorial, prevencin de desastres, reduccin del impacto ambiental de explotacin de recursos, etc. Asimismo, Sagasti hace especial nfasis en la importancia del tejido Social para la resolucin pacfica de conflictos, evitando que estos lleguen al umbral de violencia. A manera de conclusin Complementando brevemente el enfoque de Sagasti, el conocimiento preventivo del conflicto no puede ser tal sin medios libres de comunicacin. Por otro lado, los actuales programas sociales \de transferencia monetaria condicionada como JUNTOS, son medios tiles para la reduccin de la diferencia social pero no resuelven perse la exclusin, si bien buscan sentar bases en el mejoramiento de las condiciones bsicas de vida de la poblacin mas vulnerable. En este sentido, el Estado est en el deber de mejorar la competencia de sus operadores, de manera vinculante, para mantener un dialogo horizontal previo al conflicto. Asimismo, las polticas de consulta no son suficientes si es que no se implementan las demandas locales o no se consideran el consentimiento de las comunidades y reconocimiento a sus autoridades y derechos, todo lo cual pasa por una verdadera poltica intercultural.

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