Textos para Discusso

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O BRASIL NA DCADA DE 90: UMA TRANSIO BEM-SUCEDIDA?

Armando Castelar Pinheiro* Fabio Giambiagi ** Maurcio Mesquita Moreira ***

*Do BNDES, IE-UFRJ e Idesp. **Do BNDES. ***Do BID. Rio de Janeiro, novembro - 2001

Texto para Discusso n 91

Sumrio
Resumo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Abstract . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Introduo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Uma Dcada de Reformas: Os Anos 90 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1. Liberalizao do Comrcio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2. Privatizao . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3. Desregulamentao . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. O Plano Real e os Desequilbrios Macroeconmicos: 1995/98 . . . . . . . . . 4. Trs Mudanas de Poltica em 1999 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Os Choques de 2001: Turbulncia de Curto Prazo ou o Ocaso de um Suposto Modelo?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Futuros Desafios. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7. Comentrios Finais . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Apndice . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Referncias Bibliogrficas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 5 7 8 9 11 14 15 20

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Resumo
Este trabalho analisa as transformaes da economia brasileira na dcada de 90 que envolveram a adoo de um novo conjunto de polticas macroeconmicas e a realizao de reformas favorveis ao mercado. Sustenta-se que, apesar dos equvocos na conduo das polticas e dos graves choques ocorridos no cenrio internacional, o novo regime de polticas econmicas lanou as bases para a retomada do crescimento sustentvel com estabilidade de preos. Afirma-se, no entanto, que tal resultado depende crucialmente da capacidade de o pas consolidar e aprofundar seu compromisso com o livre comrcio e com um regime macroeconmico sustentado por trs pilares: a austeridade fiscal, as metas inflacionrias e as taxas de cmbio flexveis.

Abstract
This paper looks at the transformations that Brazils economy went through in the 1990s, which involved the adoption of a new macroeconomic policy framework and market-friendly reforms. It argues that, despite a series of policy missteps and severe external shocks, this new policy regime have laid the foundations for the resumption of sustained growth-cum-price stability. It also argues, though, that this outcome hinges critically on the countrys ability to consolidate and deepen its commitment to free trade and a macroeconomic regime which rests on three pillars: fiscal austerity, inflation targets and flexible exchange rates.

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1. Introduo
O fraco desempenho da economia brasileira no perodo 1980/2000 contrasta fortemente com o histrico de crescimento do pas nas dcadas anteriores do sculo 20. Por diversas dcadas, o Brasil foi uma das economias de crescimento mais rpido do mundo [Maddison (1995)]. No perodo que vai de 1950 a 1980, a taxa de crescimento anual caiu abaixo do marco de 4% em apenas quatro ocasies e o PIB no mostrou qualquer declnio em termos absolutos. Em contraste, durante a dcada de 80 a renda per capita diminuiu 0,5% ao ano em mdia e cresceu apenas 1,1% na dcada seguinte, alcanando uma taxa de 0,3% ao ano ao longo desses 20 anos.1 Apesar do desempenho semelhante em termos de crescimento do PIB, h pelo menos trs diferenas importantes entre os anos 80 (conhecidos como a dcada perdida) e 90. Em primeiro lugar, a dcada de 80 foi um perodo de inflao crescente e polticas macroeconmicas caticas, ao passo que a de 90 foi marcada pelo bem-sucedido programa de estabilizao, que reduziu a inflao anual a cifras de apenas um dgito. Em segundo lugar, os anos 80 foram caracterizados por grande, quando no crescente, interferncia do Estado, enquanto os anos 90 podem ser descritos como a dcada de reformas orientadas para o mercado. Em terceiro lugar, sobretudo em conseqncia dos dois fatores acima mencionados, os anos 80 terminaram em tom de desesperana, sem um diagnstico claro ou consensual sobre a razo da crise e com o pas rondando a hiperinflao; no final dos anos 90, no entanto, havia sinais de uma retomada da trajetria de crescimento sustentvel, dessa vez no contexto da estabilidade de preos.2 Apesar dessas importantes mudanas, muitos so os desafios a serem superados pelo Brasil para que esse cenrio se materialize. A estabilizao ainda depende da continuidade do supervit fiscal primrio, o que traria o ndice de endividamento sobre o PIB a nveis mais administrveis, e tambm de um considervel aumento das exportaes, o que reduziria a vulnerabilidade do Brasil a choques externos. As reformas estruturais empreendidas na dcada de 90 precisam ser consolidadas e expandidas a outras reas, tais como o Judicirio e os mercados de capital e de trabalho, para que seja criado um ambiente institucional propcio ao investimento e ao aumento da produtividade.

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Se o Brasil tivesse continuado a crescer no perodo 1980/2000 no mesmo ritmo do perodo 1950/80 (7,4% a.a.), e no de acordo com a taxa anual real de 2,1%, a renda per capita em 2000 teria sido de US$ 9.663, ou 2,8 vezes mais do que o valor real de US$ 3.512. Para uma viso menos favorvel das realizaes do Brasil na dcada de 90, ver Amann e Baer (2000).

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Este trabalho busca analisar as mudanas e os desafios que desde o incio dos anos 90 foram incorporados agenda de retomada do crescimento sustentvel; examina tambm a contribuio das reformas favorveis ao mercado ocorridas na dcada de 90; discute ainda os desafios atualmente enfrentados pelo Brasil; e avalia se, depois de 20 anos de estagnao na renda per capita, o ritmo de crescimento vai se acelerar, tornando o perodo 2001/10 uma dcada de prosperidade, a primeira desde o fenmeno dos anos 70. O grau de consolidao das transformaes e a influncia disso sobre as altas taxas de crescimento no futuro so outras questes abordadas no texto. O trabalho prossegue com seis sees adicionais. Aps esta breve introduo, analisam-se as reformas estruturais da dcada de 90 (Seo 2). A Seo 3 explora os benefcios produzidos pelo Plano Real (1994) e os desequilbrios macroeconmicos revelados pelo fim das altas taxas de inflao. A Seo 4 destaca as mudanas no regime de polticas que tiveram lugar em 1999, com a desvalorizao da moeda e a adoo de metas inflacionrias e de uma rgida disciplina fiscal. A Seo 5 discute os recentes choques que atingiram a economia brasileira e sugere que, em vista das caractersticas do novo regime de polticas, eles no ameaam a perspectiva de crescimento do pas, seja no mdio ou no longo prazo. A Seo 6 tenta discernir os maiores obstculos a serem enfrentados pelo pas no caminho rumo ao crescimento sustentvel. A Seo 7 apresenta as concluses mais relevantes.

2. Uma Dcada de Reformas: os Anos 903

O Plano Real e a subseqente queda nas taxas de inflao foram, sem sombra de dvida, os mais significativos eventos da economia brasileira nos anos 90. Entretanto, para uma anlise completa das transformaes vividas pelo Brasil na dcada, e mesmo para compreender adequadamente as razes do triunfo do Plano Real e como as tentativas anteriores fracassaram totalmente, preciso considerar as reformas que influenciaram o lado da oferta no perodo. Essas reformas compreenderam uma srie de iniciativas que visavam aumentar a produtividade por meio da minimizao da interferncia governamental no mercado e da maximizao da competitividade na economia. Dentre essas iniciativas, as mais importantes foram a liberalizao do comrcio, a privatizao e a desregulamentao.

Ver Souza (1999) e Giambiagi e Moreira (1999).

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2.1. Liberalizao do Comrcio

Para dimensionar corretamente o impacto da liberalizao do comrcio ocorrida na dcada de 90 preciso lembrar que nas duas dcadas precedentes o Brasil se tornara uma das economias mais fechadas do mundo. A estratgia de substituir importaes fora levada a extremos, e a parcela de importados no consumo domstico de bens manufaturados chegara a nveis soviticos (4,8% em 1989) [Moreira e Correia (1998)]. Essas polticas eram claramente insustentveis, e no final dos anos 80, quando as restries cambiais comearam a diminuir, o pas aos poucos se encaminhou para uma poltica comercial mais aberta e neutra. No perodo 1988/93, o governo reduziu drasticamente a proteo aos produtores nacionais. Duas reformas, em 1988 e 1989, promoveram a queda da tarifa mdia sobre as importaes, que baixou de 51% para 35%. A maioria das barreiras no-tarifrias foi eliminada em 1990, culminando com o fim da reserva de informtica em outubro de 1992. Alm disso, um cronograma preanunciado de redues tarifrias aos poucos levou o valor nominal da tarifa mdia sobre importaes de 32,2% (com disperso de 19,6%) em 1990 para 14,9% (com disperso de 8,2%) no segundo semestre de 1993 (Tabela 1). A liberalizao do comrcio foi particularmente importante para os bens de consumo: as tarifas incidentes sobre bens de consumo durveis diminuram 66 pontos percentuais, e a eliminao da lista de artigos de importao proibida proporcionou aos consumidores acesso legal a produtos estrangeiros que, do ponto de vista prtico, estavam banidos h dcadas. No que diz respeito s exportaes, a poltica comercial adotara uma linha mais neutra desde meados da dcada de 80 e, em especial, aps 1990. Diversos subsdios foram cortados no perodo que vai de 1983 a 1985. Quando o governo Collor tomou posse, em maro de 1990, eliminaram-se os subsdios e reduziram-se os incentivos que beneficiavam os exportadores. Como resultado, a relao entre os incentivos e o PIB caiu de uma mdia de 3,1% no perodo 1981/84 para 1,3% em 1990/91. Na dcada de 90, o governo continuou a batalhar pela iseno total de Tabela 1 Tarifas de Importao Brasileiras 1990/95 (Em %)
Data 1990 Fev. 1991 Jan. 1992 Out. 1992 Jul. 1993 Jan. 1995 Mdia 32,2 25,3 21,2 16,5 14,9 12,1 Moda 40 20 20 20 20 14 Mediana 30 25 20 20 20 10 Intervalo 0-105 0-85 0-65 0-55 0-40 0-20 Desvio-Padro 19,6 17,4 14,2 10,7 8,2 6,1

Fonte: Clculos dos autores com base em dados da Receita Federal.

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impostos sobre importaes, inclusive estaduais, e tomou medidas para fortalecer o esquema de financiamento de exportaes [Sucupira e Moreira (2001)]. Outro desenvolvimento notvel na poltica comercial do pas foi o estabelecimento do Mercosul em 1991, o acordo de comrcio regional firmado entre Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai. O Mercosul foi um fator-chave para atrair o investimento externo direto ao Brasil e ajudou a transformar o pas em uma base regional de exportao para muitas corporaes multinacionais [Pinheiro e Moreira (2000)]. De modo geral, as exportaes brasileiras para os parceiros do Mercosul aumentaram 235% de 1991 a 2000, enquanto as importaes subiram 244%. O impacto da liberalizao do comrcio foi imenso, tanto se consideramos a integrao do pas economia mundial como o incentivo que isso representou para a modernizao tecnolgica e o incremento da produtividade [Moreira e Correia (1998) e McKinsey & Company (1998)]. As importaes de bens no-petrleo saltaram de US$ 11,0 bilhes em 1987 para US$ 44,3 bilhes em1995, atingindo US$ 49,4 bilhes em 2000. As importaes de bens de capital e de consumo, em especial, tiveram grande expanso nos anos 90. O acirramento da concorrncia e a facilidade do acesso ao capital estrangeiro, intermediado ou no, estimularam os produtores domsticos a aprimorar sua competitividade [Muendler (2001)]. O desempenho das exportaes, contudo, prejudicou o que teria sido uma reao formidvel liberalizao do comrcio. As exportaes demoraram a responder ao programa. Depois de dar sinais de forte recuperao, entre 1992 e 1994, elas reassumiram uma curva negativa, brevemente revertida durante alguns meses de 1997. Prevaleceu nesse perodo uma tenso de foras entre os mercados interno e externo, que levava as firmas a procurarem as vendas domsticas sempre que a demanda local se aquecia [ver Pinheiro e Moreira (2000)]. A apreciao da taxa de cmbio parece ter contribudo para a lenta resposta. Contrariando os conselhos da maioria dos analistas [ver, por exemplo, Papageorgiu, Michaely e Choski (1991)], a liberalizao do comrcio no foi seguida por uma desvalorizao real da taxa de cmbio. Muito pelo contrrio: em dezembro de 1998, o real tinha se valorizado 18% em relao ao dlar (ver grfico a seguir). Essa tendncia cessou apenas em janeiro de 1999, quando a deteriorao dos mercados internacionais, abalados pela moratria da Rssia, forou o governo a fazer flutuar a taxa de cmbio, deciso que resultou em uma desvalorizao de grande monta (ver a Seo 3). A alterao nos preos relativos no tardou a mostrar sua relevncia. No ltimo trimestre de 1999, as exportaes subiram 11,3% (a.a.), e em 2000 a taxa de crescimento das exportaes atingiu 14,7%, liderada pelas exportaes de produtos manufaturados (20,6%).

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Alm do efeito negativo da moeda valorizada, as exportaes tambm se ressentiram da falta de investimentos em infraestrutura, conseqncia da crise das finanas pblicas dos anos 80 e de um sistema fiscal ineficiente, que sobrecarregava os produtores com impostos cumulativos. No que se refere aos investimentos em infra-estrutura, a segunda metade dos anos 90 foi marcada por avanos significativos, como resultado da privatizao das empresas estatais (ver a prxima subseo). Entretanto, ainda falta reformar o sistema fiscal.

2.2. Privatizao
Embora o processo de privatizao remonte aos anos 80, foi apenas na dcada seguinte que ganhou destaque no Brasil, a ponto de se tornar uma das peas centrais da poltica econmica.4 Em maro de 1990, o presidente Collor lanou o Programa Nacional de Desestatizao (PND), depois expandido para a incluso de empresas estatais bem conhecidas e de grande porte. Em setembro de 1992, o presidente foi removido do cargo por impeachment e substitudo pelo vice-presidente Itamar Franco, que, apesar da hesitao inicial, deu seguimento ao processo de privatizao no mesmo ritmo. Juntas, as duas administraes venderam 33 empresas estatais, gerando resultados de cerca de US$ 11,9 bilhes, se computados os recursos obtidos e as transferncias de dvidas (Tabela 2). Um dos episdios de maior importncia nesse perodo foi a venda do setor siderrgico, que fora implantado aps a Segunda Guerra Mundial sob a superviso do governo e tido como um elemento crtico para a segurana nacional. O auge do programa de privatizao brasileiro ocorreu durante o primeiro mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso (1995/98), quando 80 empresas foram vendidas, gerando resultados totais de US$ 73,3 bilhes (Tabela 2). Dois fatores permitiram essa significativa expanso do volume e da abrangncia das privatizaes: o primeiro foi a participao dos governos estaduais no esforo de privatizao, o que possibilitou a venda de diversas companhias de distribuio de eletricidade; o segundo foi a deciso de alterar a Constituio para acabar com o monoplio do governo sobre certas reas e eliminar a discriminao contra as subsidirias de companhias estrangeiras, criando-se com isso a oportunidade de expandir o programa de privatizao para setores como telecomunicaes, eletricidade e minerao, que eram as principais reas produtivas sob controle estatal no Brasil. Tambm nessa poca, outras reas que viviam sob a tutela do Estado h dcadas, como as ferrovias e os portos, foram parcial ou totalmente transferidas ao setor privado. 5
4 5 As privatizaes no Brasil durante o governo Collor so discutidas em Pinheiro e Giambiagi (1994). Para saber mais sobre a perspectiva latino-americana em relao ao tema, ver Baer (1994). Ver os trabalhos em Pinheiro e Fukasaku (2000) para uma discusso extensa sobre a privatizao no primeiro mandato do presidente Cardoso.

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Tabela 2 Privatizao: Resultados e Dvida Transferida 1991/2000 (Em US$ Milhes)

Setor Governo Federal Ao Petroqumica Fertilizantes Cia. Vale do Rio Doce Energia Eltrica Telecomunicaes Empresas Concesses Bancos Outros Estados Energia Eltrica Telecomunicaes Bancos Outros Total Resultados Dvida Transferida 1991 1.988 1.843 0 0 0 0 0 0 0 0 145 0 0 0 0 0 1.988 1.614 374 1992 3.383 1.639 1.477 255 0 0 0 0 0 0 12 0 0 0 0 0 3.383 2.401 982 1993 4.188 3.788 174 226 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 4.188 2.627 1.561 1994 2.314 917 528 13 0 0 0 0 0 0 856 0 0 0 0 0 2.314 1.965 349 1995 1.628 0 1.226 0 0 402 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1.628 1.004 624 1996 4.749 0 296 0 0 2.943 0 0 0 0 1.510 1.770 1.066 679 0 25 6.519 5.485 1.034 1997 12.558 0 0 0 6.858 270 4.734 0 4.734 240 456 15.117 13.430 0 474 1.213 27.675 22.617 5.058 1998 26.606 0 0 0 0 1.882 23.948 21.069 2.879 0 776 10.858 7.817 1.840 647 554 37.464 30.897 6.567 1999 554 0 0 0 0 1 421 293 128 0 132 3.887 2.520 0 148 1.219 2000 7.670 0 0 0 0 0 0 0 0 3.604 4.066 3.040 1.582 0 869 589 Total 65.638 8.187 3.701 494 6.858 5.498 29.103 21.362 7.741 3.844 7.953 34.672 26.415 2.519 2.138 3.600

4.441 10.710 100.310 3.203 1.238 10.421 289 82.234 18.076

Fonte: BNDES.

A ampliao do programa de privatizao tornou-o um importante pilar de sustentao do Plano Real, especialmente no primeiro mandato de Cardoso [Pinheiro e Giambiagi (2000)]. As grandes privatizaes ocorridas entre 1997 e 1998 atraram vastos fluxos de investimento externo direto para o Brasil, o que ajudou a financiar o elevado dficit em conta corrente do pas. No perodo 1997/2000, o ndice de entradas de investimento externo direto associado s privatizaes sobre o dficit em conta corrente atingiu quase 25% em mdia. A privatizao tambm foi providencial para evitar a exploso da dvida pblica, agravada pelo contnuo aumento do dficit fiscal a partir de 1995. Carvalho (2001) mostra que, como os resultados da privatizao eram usados predominantemente para abater a dvida pblica, em dezembro de 1999 esta representava uma cifra de 8,4% do PIB, inferior que poderia ter sido verificada na falta das privatizaes. Em uma perspectiva de longo prazo, no entanto, a mudana mais significativa trazida pela privatizao aponta para a gesto das antigas estatais. Nas mos de empresas privadas, elas passaram a se pautar pelas necessidades do consumidor, atualizaram seu parque tecnolgico e se equiparam com sistemas de informtica e melhor gerenciamento de recursos humanos, empregando uma fora de trabalho menor porm mais motivada. O impacto das transformaes e do maior acesso ao capital foi muito satisfatrio, tanto no aspecto de volume de produo como

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em produtividade e nveis de investimento.6 Com desempenho mais eficiente e melhores prticas comerciais, essas empresas conseguiram aumentar a lucratividade, o que reabilitou sua credibilidade financeira e facilitou a obteno de novos investimentos. Os resultados foram excelentes, tanto no setor industrial como no de infra-estrutura. Ambos registraram recuperao das redes fsicas e aumentos de produtividade, mesmo que os ganhos tenham sido maiores em alguns dos setores do que em outros. No caso das telecomunicaes, em especial, a densidade das linhas fixas duplicou aps a privatizao, chegando em 2001 a um nvel de 20,2 linhas fixas (contra 9,6 em 1996) e 15,0 telefones celulares por 100 habitantes (contra 1,6 em 1996). No setor industrial, a privatizao foi um sucesso digno de nota, como mostrado pelo aumento do volume de produo e pela competitividade de companhias que antes rondavam a falncia, como a siderrgica CSN e a fabricante de avies Embraer. E esse foi um processo sem volta, iniciado assim que o controle mudou de mos. Porm, na rea da infra-estrutura a privatizao representa apenas uma etapa das reformas na regulamentao, que no podero ser dadas como concludas at que leis adequadas sejam adotadas e que as agncias de regulamentao estejam funcionando bem, em status plenamente operacional. No caso da infra-estrutura, existem necessidades maiores do que a mera reduo das perdas tcnicas. preciso avanar mais adiante: aperfeioar a gesto e recuperar as instalaes existentes para poder acomodar a expanso da capacidade e para traduzir os ganhos de produtividade em preos mais baixos para o consumidor. Nessas reas, o grau de sucesso obtido pela nova estrutura regulamentadora bastante heterogneo, o que reflete as diferenas qualitativas da regulamentao dos diferentes setores. Por uma srie de razes, o processo de privatizao comeou a desacelerar no segundo mandato do presidente Cardoso, chegando a uma paralisao quase completa, cuja principal razo foi o declnio do apoio popular. Mas igualmente relevantes foram a menor presso por privatizaes no mbito da poltica macroeconmica resultado das mudanas no regime fiscal e do grande afluxo de investimento externo direto no relacionado com as privatizaes e a maior complexidade tcnica e poltica que marcava a privatizao das estatais remanescentes. Por causa dessa interrupo, ativos considerveis continuam em poder do Estado nos setores de eletricidade, gua e saneamento bsico, que provavelmente gerariam mais benefcios sociais se estivessem nas mos do setor privado.

Para uma anlise do impacto da privatizao sobre o desempenho das antigas empresas estatais, ver Pinheiro (1996).

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2.3. Desregulamentao
O Brasil tambm promoveu uma srie de iniciativas para aumentar a competio nos mercados internos, libertando as companhias e os mercados de um grande nmero de controles administrativos, introduzidos durante o perodo de substituio de importaes ou anteriormente. O primeiro conjunto de mudanas foi implementado pelo Programa Federal de Desregulamentao (PFD),7 que revogou 113.752 decretos presidenciais do total de 123.370 baixados nos 100 anos precedentes. Outras iniciativas enfocaram o comrcio internacional (por exemplo, o fim do monoplio do governo sobre a exportao de caf e acar e sobre a importao de trigo, assim como o fim da exigncia de licenas de importao e exportao) e o investimento externo (eliminao da maior parte das restries). Foi lanado um segundo pacote de medidas com o objetivo de fortalecer as polticas de combate a monoplios e de proteo ao consumidor. Em1991, a lei antimonoplio de 1962 foi complementada por dispositivos mais rgidos, e em 1994 aprovou-se uma nova lei antimonoplio, que consolidou as leis sobre a concorrncia no mercado e estabeleceu penalidades mais severas, assim como resposta jurdica mais rpida em caso de infrao. Desde 1991, a Lei de Proteo ao Consumidor, aprovada em setembro de 1990, responsabiliza os fabricantes pela qualidade de seus produtos e pela honestidade de sua propaganda. Um terceiro grupo de medidas anulou as restries legais que limitavam a entrada de competidores e estabeleciam controles de preo em diversos setores no comerciais. As mais importantes foram as emendas constitucionais que terminaram com o monoplio do governo sobre o setor de infra-estrutura e com as diferenas no tratamento dispensado a empresas nacionais e estrangeiras. Tambm foram revogadas outras restries presentes no texto da Constituio, como aquelas impostas pela Lei 4.131 sobre o acesso de empresas estrangeiras a linhas de financiamento do governo. Criou-se um ambiente mais competitivo com o fim das limitaes legais entrada de concorrentes no mercado e do controle de preos em setores como aviao comercial, portos e rodovias interestaduais e internacionais, bem como foi estimulada a competio na distribuio de combustveis e de ao. Abandonou-se a padronizao do preo de combustveis e de certos servios em todos os lugares do pas. As reformas do marco regulatrio na infra-estrutura tambm incentivaram a competitividade ao estabelecerem um modelo industrial no-monopolista, que previa o desmembramento de diversas estatais, tanto vertical
7 Este programa, estabelecido em maro de 1990, teve grande atividade at o impeachment de Collor no final de 1992.

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como horizontalmente, antes de sua privatizao. Exemplos de ciso horizontal podem ser encontrados nos setores de ferrovias, eletricidade e telecomunicaes, enquanto exemplos de ciso vertical ocorreram nos setores de telecomunicaes e eletricidade. Alm disso, impuseram-se limites de participao em diferentes mercados regionais e nacionais para cada investidor e tambm restries quanto composio acionria de algumas empresas (como a gigante da minerao CVRD e as ferrovias). As restries contra a entrada de novos atores foram mantidas em nveis mnimos e assumiram, em certos casos, como o das telecomunicaes, carter meramente temporrio.

3. O Plano Real e os Desequilbrios Macroeconmicos: 1995/98

Anunciado em 1994, o Plano Real pode ser visto como a extenso macroeconmica e lgica das reformas implementadas na dcada de 90, tanto por exercer mais impacto sobre o crescimento da economia como por gerar as condies polticas para lev-las adiante.8 O Plano resultou numa impressionante queda da inflao, fato que, como previsto, elevou os nveis de eficincia, estimulou a competitividade e atraiu o investimento estrangeiro. A pedra no sapato, contudo, foi o ntido aumento dos dficits fiscal e em conta corrente. O Plano foi uma opo engenhosa para o combate da alta inflao. Vale destacar que no perodo 1986/91 houve no Brasil nada menos do que cinco planos de estabilizao baseados em congelamento de preos e outras variantes. Todos falharam.9 O que fez a diferena no caso do Plano Real foi a criao de uma moeda virtual atrelada ao dlar, a Unidade Real de Valor (URV). O governo estabeleceu um perodo de quatro meses para que os agentes econmicos se adaptassem nova unidade. Durante esse perodo, no s a taxa de cmbio como tambm alguns preos bsicos, como os salrios dos funcionrios pblicos, as penses, o salrio mnimo e as tarifas cobradas pelas empresas de servios pblicos, foram compulsoriamente convertidos em URVs. O setor privado seguiu voluntariamente o mesmo procedimento para controlar a maioria dos preos. Atravs desse esquema, o governo adotou a lgica da dolarizao sem a necessidade de implantar um currency board (caixa de converso). Nesse perodo de quatro meses, a inflao na velha moeda atingiu quase 50% ao ms. Mas em 30 de junho de 1994 a URV
8 9 Ver Pinheiro e Giambiagi (2000) para uma anlise do relacionamento bidirecional no caso da privatizao. Para uma viso ampliada da histria inflacionria brasileira, ver Tullio e Ronci (1996).

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foi convertida na nova moeda, que no por acaso foi batizada de real para transmitir a idia de constncia no poder de compra. Toda a base monetria da velha moeda foi ento substituda por novas cdulas e moedas, processo que consumiu poucos dias. evidente o paralelo com o clssico exemplo do fim da hiperinflao na Alemanha da dcada de 20, quando se considera o papel desempenhado pela nova moeda alem naquela situao. Nos anos que se seguiram ao Plano Real, a economia teve desempenho misto, com grande xito no combate inflao, que nos 12 meses anteriores ao Plano tinha atingido a assombrosa taxa acumulada de 5.154%, conforme medies do ndice Geral de Preos (IGP). Aps o lanamento do Plano, a inflao acumulada anualmente caiu numa curva descendente praticamente contnua durante quatro anos e meio, atingindo apenas 1,7% ao final de 1998. Em outras palavras, a taxa de inflao anual em1998 era igual taxa de inflao diria antes do Plano Real.10 Nem tudo foi positivo, no entanto. Desde 1995, o Brasil ampliou substancialmente os dficits fiscal e em conta corrente, o que levou ao aumento das obrigaes pblicas e externas. No caso das contas fiscais, o resultado primrio consolidado do setor pblico, que exclui o pagamento de juros, caiu de um supervit mdio de 2,9% do PIB no perodo 1991/94 para um dficit mdio de 0,2% do PIB no perodo 1995/98. A deteriorao foi causada, em parte, pelo desequilbrio acima mencionado, que at ento fora resolvido pela espiral inflacionria e, em parte, pela gesto ineficiente dos instrumentos fiscais. At 1994, era relativamente fcil controlar os gastos reais do setor pblico com a ajuda dos aumentos de preo, o que era feito retardando-se o momento de desembolso dos fundos. A inflao tambm facilitava o manejo das disputas polticas por recursos dentro do prprio governo [ver Cardoso (1998) e Bacha (1994)]. Com a queda da inflao, o preo poltico de dizer no tornou-se explcito. A dificuldade em negar pedidos externos e internos de fundos contribuiu para elevar o nvel real de gastos pblicos. Alm da influncia da queda da inflao, o dficit das contas fiscais tambm foi causado pela poltica fiscal mais expansionista e pelas falhas estruturais na gesto financeira do setor pblico:11 a) o significativo aumento nos gastos discricionrios do governo federal; b) o aumento nominal de 43% do salrio mnimo em 1995, quando a taxa de inflao era de apenas 15%, com impacto direto sobre as penses dos setores pblico e privado, o que piorou o dficit da Previdncia Social; e c) a situao dos governos estaduais, cujas receitas foram sugadas pelo
10 Uma inflao de 1,7% por dia til corresponde a uma taxa mensal de 45%, similar de junho de 1994, quando o Plano Real foi lanado. 11 Para uma discusso da crise fiscal brasileira na segunda metade da dcada de 90, ver Giambiagi e Alm (1999).

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aumento da folha de pagamentos ocorrido em 1994 e 1995, com efeitos reais que duraram anos. O aumento do dficit em conta corrente foi provocado pelo aquecimento da demanda e pelos efeitos de aumento da demanda relacionados ao Plano Real. A demanda agregada cresceu como resultado do aumento nos gastos pblicos, do boom de investimentos privados e do aquecimento do consumo. Ademais, a credibilidade financeira resultante da estabilidade de preos e da rgida poltica monetria (isto , altas taxas de juros) acentuou a demanda por moeda corrente, o que valorizou significativamente o real face ao dlar, tendncia que vinha se fortalecendo desde 1992. Entre junho de 1994 e fevereiro de 1995, o real teve uma valorizao real de 30% em relao ao dlar (ver grfico a seguir).12 O governo logo abandonou a livre flutuao da taxa de cmbio e adotou um sistema de banda cambial, que permitia uma depreciao nominal e gradativa do real. O efeito colateral dessa poltica foi a definio de um teto relativamente alto para as taxas de juro nominais. Temia-se a ocorrncia de uma maxidesvalorizao sem anncio prvio, tanto pelo impacto inflacionrio como pelos graves danos que infligiria credibilidade do governo.

Taxa de Cmbio do Real Jun. 1994/Jun. 2001

140 130 120 110 E`x CPI/IPCA 100 90 80 70 60

1994-Jun.

1998-Mar.

2001-Mar.

2000-Mar.

1999-Mar.

1997-Mar.

1996-Mar.

Dez.

1995-Mar.

Fonte: Banco Central.

12 A cifra representa a taxa de cmbio real/dlar do grfico, onde CPI o ndice de preos ao consumidor dos Estados Unidos e IPCA o ndice de preos ao consumidor no Brasil. A valorizao nominal do real, inicialmente igual a US$ 1, foi de mais de 15% nos primeiros meses do Plano Real. A isso deve-se acrescentar uma inflao residual nada desprezvel.

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Em certa medida, esses desequilbrios refletem os bem conhecidos dilemas enfrentados pelas autoridades econmicas que tentam adotar uma agenda de reformas orientadas para o mercado onde tanto a estabilizao como a liberalizao do comrcio esto includas. Como afirmou Londero (1997, p. 273): A estabilizao geralmente resulta em uma hipervalorizao da moeda nacional, porm... nas economias mais protegidas, a liberalizao do comrcio requer uma desvalorizao real A valorizao do real, combinada com o salto na demanda agregada, provocou uma drstica inverso na balana comercial, que passou de um supervit de US$ 11 bilhes em 1994 para um dficit de US$ 3 bilhes em 1995. Esse declnio foi agravado pelos pagamentos de juros e dividendos (que aumentaram mais do que o dobro entre 1994 e 1998). O resultado foi um dficit perigosamente alto nas contas correntes (4% do PIB em 1997) e uma deteriorao significativa dos indicadores tradicionais de solvncia. O risco desses desequilbrios crescentes no passou despercebido aos definidores de polticas econmicas, ao mercado ou aos acadmicos.13 Contudo, o governo acreditava que a situao prevalecente nos mercados internacionais de capital, marcada por alta liquidez e ampla infuso de capital em economias emergentes, dava margem adoo de uma estratgia de ajustes graduais. A deteriorao das contas correntes do Brasil e o fato de que o dficit era financiado por fluxos de capital de curto prazo acentuaram a dependncia do financiamento externo e, conseqentemente, tornaram o pas mais vulnervel a choques externos. Essa vulnerabilidade foi notada pela primeira vez na crise do Mxico, em maro de 1995, confirmou-se na crise asitica de outubro de 1997 e chegou ao limite do suportvel por ocasio da moratria da Rssia, em 1998. Contudo, as atribulaes do Brasil na virada de 1998 para 1999 no foram produzidas apenas por desequilbrios estruturais os tradicionais problemas fiscais e externos das economias da Amrica Latina , mas tambm pela falta de credibilidade do regime de polticas. De fato, a crise asitica evidenciou a necessidade de ajustes e forou o governo a fazer duas importantes alteraes de curso. Em primeiro lugar, era preciso continuar promovendo desvalorizaes nominais e gradativas no real (aproximadamente 8% ao ano), num ambiente de inflao praticamente equiparada aos baixos nveis internacionais, o que levou a uma desvalorizao anual de cerca de 6% em 1998. Em segundo lugar, era preciso melhorar os resultados primrios consolidados do setor pblico em relao a 1997. Mas, alm de insuficientes, os ajustes foram
13 Ver, entre outros, Goldfajn e Valds (1996) e Cardoso e Goldfajn (1997). Para uma defesa da poltica cambial da poca, ver Franco (1999).

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tardios demais. Apesar de relevantes, as medidas tomadas no bastaram para reduzir significativamente esses desequilbrios macroeconmicos. Nesse cenrio, a poltica monetria assumiu um papel de extrema importncia para a manuteno de uma taxa de cmbio estvel, com taxas de juros anualizadas que superavam 40% em outubro de 1998 (e inflao muito baixa, cumpre lembrar). Isso afetou negativamente os nveis de produo e as contas pblicas. Para dar continuidade poltica no mdio prazo, os nveis de supervit primrio deveriam ser capazes de neutralizar o nus dos pagamentos de juros. Do ponto de vista poltico e social, no entanto, esse era um objetivo impraticvel. Em mbito internacional, disseminava-se a percepo de que essas polticas econmicas eram insustentveis.14 No decorrer dos 50 dias compreendidos entre o incio de agosto e o final de setembro de 1998, o Brasil perdeu US$ 30 bilhes em reservas. Em outubro, o anncio de que o governo estudava um acordo com o Fundo Monetrio Internacional (FMI) trouxe algum alvio. Contudo, naquela conjuntura o Brasil no podia se dar ao luxo de cometer nenhum erro. Os eventos acabaram sendo precipitados com a rejeio de uma importante medida de ajuste fiscal pelo Congresso e o anncio de moratria das dvidas contradas junto ao governo federal pelo governo do Estado de Minas Gerais. Do final de dezembro de 1998 at os primeiros dias de 1999, o Brasil perdeu reservas da ordem de US$ 500 milhes a US$ 1 bilho por dia. Em 15 de janeiro, depois de descartar sugestes de controle de capital la Malsia, as autoridades deram sua ltima cartada para evitar a rpida evaporao das divisas: deixaram a taxa de cmbio flutuar livremente. Embora tenha ocorrido no primeiro ms do segundo mandato (1999/2002), a crise da moeda pode ser vista como a cena final da primeira administrao de Cardoso (1995/98), que, apesar de todos os problemas, foi muito til para aprofundar e consolidar as reformas orientadas para o mercado, iniciadas no comeo da dcada de 90. A privatizao das empresas de servios pblicos, o aumento da produtividade, o fortalecimento do sistema financeiro e, acima de tudo, o controle da inflao rebelde foram benefcios cuja importncia no pode ser subestimada. No entanto, a lentido em resolver os principais desequilbrios macroeconmicos do pas deixou grandes obstculos no caminho da recuperao econmica. As reformas fiscais do final de 1998 e incio de 1999, ao lado da desvalorizao de janeiro de 1999, foram as primeiras tentativas de superar esses obstculos.
14 Portanto, elas combinavam elementos dos dois tipos de crise cambial descritas por Krugman (1998), associados aos assim chamados modelos de primeira e segunda gerao. Conforme afirmam Drazen e Masson (1994), chega um momento em que mesmo o compromisso com polticas ainda mais austeras perde a eficcia.

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4. Trs Mudanas de Poltica em 1999

As primeiras conseqncias da crise cambial brasileira seguiram o padro verificado no Mxico, em 1995, e na Coria do Sul, em 1997. Houve uma desvalorizao excessiva nos primeiros meses da crise, que no durou mais do que um ano. No Mxico, a desvalorizao excessiva foi neutralizada pela inflao, que subiu a mais de 50% (IPC) em 1995. Na Coria do Sul o ajuste foi feito com uma valorizao nominal, com baixa influncia da taxa de inflao. No caso do Brasil, havia temores de que a valorizao do real fizesse o pas seguir os passos do Mxico, em vista do quadro histrico de inflao no pas. Esse medo tambm explica por que as autoridades relutaram em permitir a flutuao das taxas de cmbio. Na prtica, contudo, o processo mostrou semelhanas com o ocorrido na Coria do Sul. A taxa de cmbio para a compra de um dlar, que era de R$ 1,21 antes da desvalorizao, atingiu R$ 2,16 no auge da crise e baixou para R$ 1,79 no final de 1999. Nessa altura, a desvalorizao nominal era de 48%, contra uma taxa de inflao no consumo de 9%. Isto , o reflexo do aumento da taxa de cmbio sobre os preos internos foi inferior a 20%. A desvalorizao coincidiu com um perodo de lento crescimento, e isso explica parcialmente por que a inflao no explodiu como se temia.15 Outros elementos importantes tambm contriburam para isso: a) a boa administrao da poltica monetria, que permitiu oportunos e precisos ajustes de sintonia fina nas taxas de juros; b) a renegociao do acordo com o FMI, que demonstrou a credibilidade dada aos ajustes fiscais e proporcionou ao Banco Central a folga necessria para intervir no mercado cambial; c) o anncio de aumentos apenas moderados no salrio mnimo em maio; e d) a deciso de adotar um regime de metas de inflao (inflation target). O impacto restrito sobre a inflao, que impediu uma drstica queda no valor real dos salrios, e os bons balanos publicados pelas instituies financeiras, que foram em larga medida beneficiadas pela desvalorizao, ajudam a entender por que a desvalorizao no afundou o pas em uma recesso, como aconteceu no Mxico e na Coria do Sul.16 Com uma desvalorizao nominal de 50%, uma inflao no consumo de 10%, uma modesta expanso no PIB, uma leve melhora na balana comer15 Em dezembro de 1998, a produo industrial ajustada sazonalmente estava 10% abaixo de seu pico histrico, atingido no final de 1994, e 7% abaixo do mximo de curto prazo em meados de 1998. 16 Para informaes sobre a situao relativamente saudvel do setor financeiro no Brasil, ver Standard & Poors (1999). A crise externa de 1999 encontrou o sistema financeiro brasileiro relativamente bem ajustado aos parmetros definidos pelo Acordo de Basilia. Alm disso, os bancos estavam bem preparados para a perspectiva de desvalorizao, especialmente aps a crise asitica de 1997. Em certa medida, o Brasil beneficiou-se do fato de as crises mexicana e asitica j terem ocorrido, pois isso deu aos bancos bastante tempo para se preparar para uma possvel crise.

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cial, uma boa safra agrcola e sem crises do sistema financeiro, o Brasil pde concluir a transio entre regimes cambiais com relativo sucesso.17 O processo foi embasado por importantes mudanas no regime de polticas econmicas, que combateram os desequilbrios macroeconmicos herdados da primeira administrao de Cardoso e criaram condies para um novo ciclo de crescimento sustentvel. Nesse contexto, trs medidas se destacaram: a adoo do regime de flutuao cambial, o estabelecimento de metas fiscais e de metas de inflao. O novo regime cambial ampliou o espao de manobra da poltica monetria e representou mais liberdade para o governo, que no precisou mais defender um certo nvel da taxa de cmbio. Alm disso, ele tambm incrementou a flexibilidade do mecanismo de preos, com o objetivo de melhor se adaptar s transformaes estruturais ocorridas no Brasil desde o incio da dcada de 90. O efeito negativo foi o risco maior de volatilidade na taxa de cmbio, o que poderia prejudicar a estabilidade de preos, os investimentos e o comrcio. A adoo das metas fiscais determinada sob o guardachuva do acordo com o FMI18 possibilitou que o Brasil aderisse tendncia mundial e emergente das regras fiscais. Como notado por Bayoumi e Eichengreen (1995, p. 32), as restries impostas sobre a liberdade fiscal das autoridades oramentrias so o assunto mais noticiado a cada dia. A tendncia se intensificou nos ltimos anos, em resposta a uma srie de fatores, como o esforo feito pelos pases membros da Unio Europia para atender aos critrios do Tratado de Maastricht e a implantao de programas calcados no estilo FMI em diversos pases em desenvolvimento. Foi assim que o dficit fiscal no Brasil deixou de ser a varivel que revelava a discrepncia entre o clamor por gastos pblicos e a disposio da sociedade em aceitar os impostos correspondentes e se tornou uma meta rigidamente estabelecida que, para ser alcanada, implicaria ajustes na receita ou nos gastos. Uma srie de medidas extraordinrias, como os impostos temporrios, e os resultados da venda das empresas estatais permitiram o crescimento da receita, quando calculada como percentagem do PIB, apesar das baixas taxas de crescimento e dos altos ndices de desemprego (Tabela 3). Todos esses fatores contriburam para que o setor pblico alcanasse um supervit

17 A alterao na balana comercial foi bem menos impressionante que nos casos do Mxico e da Coria do Sul, na ausncia de marcada retrao do PIB, como ocorrido nesses dois pases. Alm disso, o Brasil presenciou uma grande deteriorao dos seus termos comerciais em 1999, com uma queda de 13% na mdia de preos dos produtos exportados. Apesar disso, o volume de exportaes cresceu 8%, enquanto as importaes diminuram 15%, o que compensou a moderada retrao dos fluxos de investimento e do consumo e fez o PIB crescer 0,5%. 18 Para uma defesa da lgica dos programas do FMI, ver Mussa e Savastano (1999).

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Tabela 3 Necessidades de Financiamento do Setor Pblico (NFSPs) 1994/2001 (Em % do PIB)

1994 Governo Central Receitas (-) Transferncias (Estados e Municpios) Receita Bruta Despesas No-Financeirasb Pessoal INSS Outrosb Discrepncia Estatsticac Supervit Primrio Juros Nominais Estados e Municpios Supervit Primrio Juros Nominais Empresas Estataisd Supervit Primrio Juros Nominais NFSPs Supervit Primrio Juros Nominais Memo: Supervit Primrio (Meta FMI) 3,1 3,3 3,4 10,2 18,9 2,6 16,3 14,0 5,1 4,9 4,0 -0,9 3,2 13,4 12,1 0,8 12,9 4,7 1,2 5,9 27,0 5,2 32,2 1995 2,4 18,3 2,8 15,5 14,8 5,6 5,0 4,2 0,2 0,5 2,9 3,6 -0,2 3,4 1,2 0,0 1,2 7,2 0,3 7,5 1996 2,6 17,5 2,7 14,8 14,6 5,3 5,3 4,0 -0,2 0,4 3,0 2,7 -0,5 2,2 0,6 0,1 0,7 5,9 0,0 5,9 1997 2,6 18,6 2,8 15,8 15,5 4,8 5,5 5,2 0,6 -0,3 2,3 3,0 -0,7 2,3 0,4 0,1 0,5 6,0 -0,9 5,1 1998 4,9 20,1 3,0 17,1 16,5 5,0 5,8 5,7 0,0 0,6 5,5 2,0 -0,2 1,8 0,6 -0,4 0,2 7,5 0,0 7,5 1999 2,7 22,0 3,3 18,7 16,4 5,1 6,1 5,2 -0,1 2,4 5,1 3,2 0,2 3,4 -0,1 0,7 0,6 5,8 3,3 9,1 2000 2,3 21,7 3,7 18,0 16,1 5,1 6,0 5,0 0,0 1,9 4,2 2,2 0,5 2,7 -0,8 1,1 0,3 3,7 3,5 7,2 2001a 1,9 22,9 3,9 19,0 17,2 5,2 6,4 5,6 0,0 1,8 3,7 2,2 0,8 3,0 -0,4 0,9 0,5 3,7 3,5 7,2

Fontes: Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e Banco Central. Para 2001, previso dos autores, com base nos resultados at a metade do ano. aPreviso. bInclui o dficit primrio do Banco Central. cDiferena entre os resultados acima e abaixo da linha. Um valor positivo indica aumento das NFSPs. d(-) = Supervit.

primrio consolidado de mais de 3% do PIB, em marcado contraste com a situao de anos anteriores.19 O ajuste tambm foi favorecido por uma srie de reformas fiscais, como, por exemplo: a) o estabelecimento de certas restries sobre as aposentadorias, e a aprovao de uma emenda constitucional que removeu da esfera constitucional a questo dos clculos dos benefcios das penses (tornando-o matria coberta pelas leis comuns); b) a aprovao de um novo mtodo de clculo para os benefcios pagos a pensionistas, que reduziu a penso dos aposentados precoces, que deixam de trabalhar quando ainda so muito jovens ou aps poucos anos de trabalho;
19 Quando o acordo de 1998 com o FMI foi renegociado depois da desvalorizao, ainda havia muita incerteza sobre a desvalorizao, os futuros nveis da inflao e, conseqentemente, o valor das taxas de juros e o dficit nominal em 1999. Em virtude dessa incerteza, o acordo foi assinado usando como critrio de desempenho o piso para o dficit primrio em vez de teto para o dficit nominal, como habitualmente estabelecido por programas do FMI.

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c) a renegociao das dvidas dos estados, obtida mediante garantia associada transferncia de fundos federais aos estados, o que conferiu ao governo federal os instrumentos legais necessrios para zelar pelo cumprimento dos termos negociados (em resumo, todos os nveis de governo teriam forosamente de fazer ajustes, j que no poderiam mais contar com pacotes de ajuda do Tesouro); d) a aprovao da Lei de Responsabilidade Fiscal, inspirada na legislao da Nova Zelndia, que estabelece padres de comportamento para diversos nveis de governo e define tetos para os gastos de folha de pagamento em diversos segmentos do setor pblico; e) a privatizao de diversos bancos estaduais que no passado eram usados como fontes locais e alternativas para o financiamento do Tesouro de diversas localidades; e f) a privatizao da maioria das companhias mantidas em propriedade dos governos estaduais, tradicionais fontes de prejuzos. A adoo de metas de inflao representou uma mudana fundamental na conduo das polticas brasileiras.20 O compromisso com a estabilidade j no pode ser visto como uma figura de retrica usada em discursos oficiais, j que a mensagem para os agentes econmicos ressoa com enorme clareza: o governo deve fazer tudo ao seu alcance para atingir as metas inflacionrias. Alm disso, as metas estabelecidas foram especialmente rgidas, j que determinadas com antecedncia de mais de dois anos, e desprovidas de margem para ajustes a meio caminho. As metas definidas para o perodo 1999/2001, baseadas no IPC como padro de referncia, foram, respectivamente, de 8%, 6% e 4%, com margem de erro de 2 pontos percentuais por ano, seja para cima ou para baixo. A confiana no novo regime tambm depender do progresso no campo dos ajustes externos. Um passo importante j foi dado nessa direo: o dficit em conta corrente caiu de US$ 34 bilhes em 1998 para uma mdia de US$ 25 bilhes no perodo 1999/2001 (Tabela 4). A vulnerabilidade aos fatores externos depender da permanncia de grande parte dos fluxos de investimento externo direto, que, depois de chegarem a uma modesta quantia de apenas US$ 1 bilho por ano no perodo 1980/94, subiram para uma mdia anual de US$ 13 bilhes no perodo 1995/98 e atingiram o dobro dessa cifra no perodo 1999/2001.
20 Para uma defesa das metas de inflao, ver Mishkin (1999).

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Tabela 4 Dficit em Conta Corrente 1994/2001 (Em US$ Milhes)

1994 1 Balana Comercial 1 Exportaes 1 Importaes 2 Servios 2.1 Juros 2.2 Lucros e Dividendos 2.3 Outros Servios 2.3.1 Viagens 2.3.2 Transporte 2.3.3 Seguros 2.3.4 Governo 2.3.5 Outros 3 Transferncias Unilaterais Conta Corrente Memo: Investimento Externo Diretoa 10.843 43.544 32.701 -14.743 -6.337 -2.566 -5.839 -1.181 -2.441 -132 -327 -1.759 2.588 -1.312 934 1995 -3.353 46.506 49.859 -18.600 -8.158 -2.790 -7.652 -2.420 -3.200 -122 -339 -1.572 3.974 -17.979 2.569 1996 -5.556 47.747 53.303 -21.044 -9.173 -2.821 -9.050 -3.594 -3.480 -64 -275 -1.637 2.899 -23.701 9.966 1997 -8.365 52.989 61.354 -27.289 -10.390 -5.749 -11.150 -4.377 -4.514 74 -350 -1.983 2.216 -33.438 15.516 1998 -6.591 51.140 57.731 -28.799 -11.948 -7.305 -9.546 -4.146 -3.259 81 -385 -1.837 1.778 -33.612 22.619 1999 -1.203 48.011 49.214 -25.885 -15.270 -4.099 -6.516 -1.460 -3.096 -128 -498 -1.334 2.032 -25.056 26.888 2000 -697 55.086 55.783 -25.705 -15.088 -3.590 -7.027 -2.086 -3.307 -4 -549 -1.081 1.796 -24.606 30.812 2001 1.000 58.000 57.000 -26.000 -15.000 -4.500 -6.500 -1.500 -3.500 0 -500 -1.000 1.500 -23.500 18.000

Fonte: Banco Central. Para 2001, previso dos autores, com base nos resultados at a metade do ano. aPortlio no includo.

5. Os Choques de 2001: Turbulncia de Curto Prazo ou o Ocaso de um Suposto Modelo?

A economia brasileira chegou ao final de 2000 em grande forma. A meta inflacionria foi atingida, o crescimento do PIB bateu nos 4,4%, a produo industrial deu um salto de mais de 7% no ltimo trimestre, as taxas de juros do real caram pelo segundo ano consecutivo e os investimentos deram fortes sinais de recuperao. Animado com o desempenho, o governo afirmou que as reformas tinham finalmente dado frutos e que o Brasil pairava no limiar de um perodo de crescimento sustentvel, com taxas que girariam entre 4,5% e 5,0%. O bom desempenho econmico tambm se refletiu no ndice de aprovao popular do presidente, aumentando as chances do governo nas eleies presidenciais de 2002. Contudo, as condies favorveis no duraram muito. Aps um primeiro trimestre promissor, a economia comeou a enfrentar grandes dificuldades, tanto internas como externas. Primeiro, houve o aprofundamento da crise da Argentina, seguida pela sbita guinada para baixo da economia dos Estados Unidos, acontecimentos que reduziram o fluxo de capitais para a Amrica Latina e restringiram o mercado para as exportaes brasileiras. Seguiu-se a crise energtica, que atingiu o pas no segundo trimestre de 2001. A pior seca dos ltimos 70 anos (cerca de 90% da energia brasileira gerada por hidreltricas), as deficincias na regulamentao e os baixos ndices de investimento foraram o governo a racionar a eletricidade para evitar interrupes no fornecimento de energia. Finalmente, no terceiro trimestre houve

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o ataque terrorista contra os Estados Unidos, que lanou a economia mundial, especialmente os mercados emergentes, num estado de grande confuso. Para os pases em desenvolvimento, esse foi mais um golpe a diminuir as perspectivas de exportar e atrair fluxos de capital. No tardou para que essa combinao de eventos tivesse um efeito dramtico nas taxas de cmbio. A perspectiva de diminuio dos fluxos de capital e baixas exportaes, em um pas que tem obrigaes externas relativamente altas, provocou uma reviravolta nas expectativas e a segunda grande desvalorizao do real. A desvalorizao entre dezembro de 2000 e novembro de 2001 atingiu 30%, o que gerou pelo menos trs efeitos bastante graves. Em primeiro lugar, como o setor pblico tinha, no final de 2000, dvidas denominadas em dlar (dvida externa mais os ttulos nacionais indexados em dlar), que correspondiam a 20% do PIB, o ndice de endividamento pblico sobre o PIB disparou, apesar do ajuste fiscal feito pelo governo. Em segundo lugar, a inflao ressurgiu, empurrando a taxa de 12 meses acima da meta do Banco Central. Em terceiro lugar, como resultado disso, o Banco Central foi obrigado a elevar as taxas de juros, revertendo a tendncia de queda to arduamente perseguida desde o incio de 1999. Com a deteriorao dos fundamentals, a economia entrou em paralisao. A taxa de crescimento do PIB caiu de 4,5% (a.a.) no primeiro trimestre para 1,8% no segundo. Em vista desse cenrio, a oposio no tardou a apontar para fatos indiscutveis como as baixas taxas de crescimento, os gargalos de distribuio energtica, a inflao e as taxas de juros crescentes, o dficit em conta corrente prximo a 5% do PIB e, apesar do penoso ajuste fiscal, o aumento da dvida pblica a mais de 50% do PIB. Exposta a essas crticas, a popularidade do presidente voltou a cair, ao mesmo tempo em que as pesquisas indicaram um fortalecimento da liderana dos candidatos oposicionistas na corrida presidencial de 2002. Entretanto, ao avaliar as conseqncias no imediatas da segunda maxidesvalorizao, no h razo para pessimismo. Como a desvalorizao de 1999 indicou, a nova poltica econmica brasileira tem a flexibilidade necessria para suportar choques externos sem prejuzo significativo das perspectivas de longo prazo. Assim, pode-se imaginar, dentro dos limites do provvel e do razovel, que nos prximos dois anos a economia superar gradativamente as dificuldades atuais. Tal afirmao se baseia na admissibilidade das seguintes premissas: a) a crise energtica dever acabar em 2002 como resultado de uma srie de fatores, como o fim de um perodo de seca de rara durao, a atual expanso dos investimentos em energia feitos pelo governo, a mudana da regulamentao e o aumento dos investimentos privados em usinas termeltricas;

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b) a taxa de cmbio vai se equilibrar ou o real vai se valorizar quando a Argentina reprogramar (voluntria ou involuntariamente) os pagamentos da sua dvida, os investidores vencero o pnico que geralmente se segue a eventos dramticos como os ataques terroristas nos Estados Unidos e o processo de ajuste na conta corrente do Brasil ser potencializado ao mximo; c) a estabilizao da taxa de cmbio e os supervits oramentrios primrios que hoje se aproximam de 3% do PIB levaro a dinmica da dvida pblica de volta a patamares sustentveis; e d) como ocorreu em 1999, a inflao responder ao controle mais rgido da poltica monetria e se enquadrar nas metas estabelecidas pelo governo nos prximos anos. Nesse contexto, um fim prematuro e wagneriano para as novas polticas est longe de ser algo inelutvel, como sugerem os crticos. A nosso ver, as dificuldades atuais refletem uma grave e, em certa medida, inesperada deteriorao do ambiente externo, mas o novo regime tem todas as armas para combat-la. Analisando mais detidamente a situao recente e os eventos que sucederam os choques do incio dos anos 80 e 90, conclui-se que por hora os danos perspectiva de crescimento econmico foram relativamente pequenos. Se o prximo governo reafirmar seu compromisso com as polticas atuais (isto , austeridade fiscal, metas inflacionrias e flutuao da taxa de cmbio) e continuar a executar a pauta de reformas microeconmicas e institucionais (ver a prxima seo), a economia tem todas as condies de retomar taxas de crescimento sustentveis de 4,5% a 5,0% anuais assim que o cenrio internacional mostrar melhoras. Nesse panorama, a inflao declinaria gradativamente at atingir nveis internacionais, a vulnerabilidade a choques externos seria mitigada pelos benefcios da desvalorizao sobre a balana comercial e as taxas de juros e o ndice de endividamento sobre o PIB reassumiriam uma curva descendente.

6. Futuros Desafios
Mesmo que o pas parea estar em boas condies para atravessar as dificuldades atuais, seria um erro afirmar que a dcada de 90 esgotou a agenda de crescimento do Brasil. H pelo menos dois grandes desafios a enfrentar. Em primeiro lugar, est a necessidade de consolidar o novo regime de polticas macroeconmicas. Pode-se mencionar, por exemplo, a necessidade de estender os ajustes fiscais a fontes de receita no temporrias, como os impostos ad hoc, e a falta de um banco central independente que tenha a atribuio clara de amparar a moeda e combater a inflao.

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Em segundo lugar, esto as importantes reformas microeconmicas e institucionais com relao a investimentos, produtividade e exportaes, essenciais para a criao de um cenrio de crescimento sustentvel. J foram feitos avanos em algumas dessas reas: a taxa de investimentos, que na primeira metade dos anos 90 ficou abaixo de 15% (preos de 1980), subiu para 19% em 2000; a produtividade total dos fatores, que diminura 2,4% anuais em mdia no perodo 1980/91, exibiu um crescimento de 1,7% nos anos compreendidos entre 1991 e 2000 [Bacha e Bonelli (2001)]; e as exportaes, como mencionado na Seo 2, depois de um desempenho sem brilho na dcada inteira, mostraram sinais de recuperao aps a desvalorizao de 1999. Contudo, a probabilidade de consolidar ou mesmo aumentar esses ganhos seria muito mais forte se as reformas estruturais e institucionais fossem aprofundadas e expandidas para reas como o mercado de trabalho e os sistemas fiscal e judicirio. Trata-se de um elenco de desafios conhecido como a segunda gerao de reformas. Com relao ao investimento, restam poucas dvidas sobre o longo caminho que o pas tem a percorrer. De acordo com certas estimativas, o nvel de investimento deveria aumentar para 23%/24% do PIB a fim de que a economia retomasse taxas de crescimento anuais de aproximadamente 5%. Em vista das restries do balano de pagamentos, qualquer onda de investimentos teria de ser financiada pela expanso da poupana interna, baseada no apenas em uma firme atitude fiscal (j existente), mas tambm no aumento das economias privadas. Essas economias s podem ser beneficiadas por novas reformas no sistema de seguridade social e pelo fortalecimento e aprofundamento do mercado financeiro. As dcadas de alta inflao e um sistema jurdico deficiente, que no protege os direitos dos investidores, reprimiram o papel do setor financeiro como mobilizador e alocador de recursos [Pinheiro e Cabral (1998)]. H indcios abundantes de que as firmas no Brasil sofrem restries financeiras, o que prejudica sua capacidade de investir e crescer [Thomas (2000)]. No que diz respeito produtividade, a pauta ainda extensa e inclui a liberalizao do comrcio, a privatizao e a desregulamentao. Mas parece improvvel que esses fatores isolados sejam suficientes para manter o crescimento das taxas de produtividade no ritmo da dcada de 90. A desregulamentao do mercado de trabalho parece ser a maior fonte de ganhos futuros, alm da capacitao da fora de trabalho, rea em que o Brasil apresenta defasagem mesmo em relao aos padres latino-americanos [Ranis e Stewart (2001)]. Ao que tudo indica, os trs maiores benefcios a serem obtidos com investimentos maiores e mais eficientes na rea de treinamento e educao so: a acelerao do processo de modernizao; a preparao para migrar para setores mais produtivos onde se faz uso intensivo de

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tecnologia, com conseqncias positivas para a economia como um todo; e a reduo da desigualdade, que sempre foi a marca mais negativa na evoluo da economia brasileira. Quanto ao desempenho das exportaes, a continuidade do impulso gerado aps a desvalorizao de 1999 depender quase totalmente da habilidade de o governo promover investimentos em infra-estrutura, levar a cabo a reforma fiscal e fornecer aos exportadores melhor apoio institucional e acesso mais amplo ao mercado. No caso da infra-estrutura, como mencionado antes, a privatizao das empresas estatais na segunda metade da dcada de 90 representou um progresso considervel. Mas ainda h muito a fazer, especialmente nas reas de energia (como demonstra a seriedade da crise atual) e de transporte. imperativo reformar o sistema fiscal, cujas caractersticas atuais penalizam os produtores com impostos cumulativos. O aprofundamento financeiro tambm se destaca, como condio-chave para estimular a exportao pelas pequenas e mdias empresas e para garantir a sobrevivncia de firmas em setores como o do bens de capital de alto valor por unidade, onde os concorrentes estrangeiros contam no apenas com mercados de capital mais avanados, mas tambm com agncias de crdito para a exportao patrocinadas pelo Estado.21 Do ponto de vista institucional, a exportao uma atividade em que o acesso a informaes sobre oportunidades de negcios essencial. Nesse sentido, o apoio do governo disseminao de informaes constitui uma poderosa ferramenta para a promoo das exportaes. Algumas iniciativas j caminham nessa direo, tal como a recentemente fundada Agncia de Promoo s Exportaes (Apex). Mas, se compararmos essas iniciativas com o que foi feito na sia, concluiremos que ainda h muito cho pela frente. H tambm a questo do acesso ao mercado, que ser debatida em negociaes cruciais tanto pelo atual governo como pelo prximo, especialmente no que se refere agricultura e s aes antidumping, e tambm da insero dessas questes no contexto do Mercosul, da rea de Livre Comrcio das Amricas (Alca), da Unio Europia e da OMC.

7. Comentrios Finais
Nas duas ltimas dcadas, o desempenho econmico do Brasil ficou muito aqum de seu potencial e de sua tradio histrica. A taxa de crescimento do PIB atingiu em mdia 1,5% ao ano entre 1981 e 1990 e 2,7% nos 10 anos seguintes, em forte contraste com as taxas de mais de 7% ao ano dos 30 anos
21 Para uma discusso sobre o financiamento de exportaes no Brasil, ver Sucupira e Moreira (2001).

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precedentes. No incio dos anos 90, contudo, o pas adotou uma abrangente pauta de reformas favorveis ao mercado, numa tentativa de recuperar o antigo dinamismo econmico. Historicamente, essas reformas podem ser divididas em trs perodos: a) No primeiro (1991/94), o Brasil abandonou o tradicional regime de substituio de importaes, abrindo a economia e privatizando firmas industriais. A economia reagiu positivamente, mas a alta inflao barrou os ganhos de eficincia e o crescimento. b) No segundo perodo (1995/98), a primeira administrao de Cardoso avanou mais um passo ao levar o programa de privatizao ao setor de infra-estrutura e ao conter a inflao, que caiu de 5.000% ao ano para aproximadamente 2% em 1998. Entretanto, a demora em adotar o regime de flutuao da taxa de cmbio e a falta de disciplina fiscal levaram ao aumento do dficit fiscal e em conta corrente, o que tambm comprometeu o crescimento. c) No terceiro e ltimo perodo (a partir de 1999), adotou-se um novo conjunto de polticas macroeconmicas, baseado em conteno fiscal, metas de inflao e flutuao da taxa de cmbio. Pela primeira vez desde o incio das reformas, o Brasil conseguiu aliar as reformas estruturais profundas a uma poltica macroeconmica adequada. Essa combinao, que h tanto tempo se fazia necessria, animou as esperanas de que o crescimento sustentvel era um objetivo ao alcance do pas. Essas expectativas foram confirmadas inicialmente por uma taxa de crescimento de mais de 4% do PIB em 2000. Contudo, aps uma srie de choques externos e internos, a recuperao foi interrompida em 2001 e muitos passaram a questionar a capacidade de o novo regime de polticas cumprir a promessa de crescimento. A sucesso de choques a escassez de energia, a crise da Argentina e a pior recesso mundial desde a dcada de 70 foi um duro golpe para a economia brasileira, principalmente se analisarmos indicadores como o ndice de endividamento pblico sobre o PIB e o dficit em conta corrente. No entanto, como mostrado pela crise cambial de 1999, o novo regime de polticas est plenamente equipado para lidar com problemas de curto prazo, como os causados pelos choques externos. Ademais, para avaliar as implicaes de reformas abrangentes como as da dcada de 90 preciso enxergar alm dos choques. Pode-se, por exemplo, traar um paralelo entre essas reformas e as realizadas em meados da dcada de 60, sob os auspcios do Plano de Ao Econmica do Governo. Em ambos os casos, foram feitas mudanas h muito necessrias tanto no mbito das polticas econmicas como no mbito institucional. As reformas dos anos 60 abriram caminho para o assim chamado Milagre Econmico (1968/73), um perodo de crescimento rpido e nunca depois equiparado pelo pas. De modo anlogo, ao desfazer os gargalos

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formados depois de dcadas de isolacionismo comercial e incria macroeconmica, as reformas da dcada de 90 podem ser reconhecidas futuramente como o elemento que abriu caminho para um novo ciclo de crescimento acelerado. Apesar disso, o resultado ainda depende da habilidade e da vontade poltica do prximo governo (2003/06) para reafirmar o compromisso do pas com o livre comrcio e com o novo regime macroeconmico. Isso implicaria no somente a manuteno do status quo, mas tambm a implementao de medidas para reforar os aspectos institucionais do novo regime, e exigiria um esforo para executar a segunda gerao de reformas, estimulando o investimento, a produtividade e as exportaes trs elementos-chave para o crescimento sustentvel. Em uma anlise mais ampla, pode-se dizer que o Brasil est na encruzilhada entre o crescimento e a estagnao. Por um lado, o pas passou por reformas favorveis ao mercado, que abriram caminho para uma recuperao sustentvel. Por outro lado, certos erros na conduo das polticas, especialmente nos mbitos fiscal e cambial, e uma sucesso de choques externos fizeram com que os resultados tardassem a aparecer, especialmente em termos de crescimento. Essa demora produziu uma certa fadiga do processo de reformas, que minou o apoio poltico dado ao novo regime de polticas e, mais do que isso, segunda gerao de reformas, importantes para a consolidao dos feitos da dcada de 90. Se, apesar do cansao, a tendncia em prol das reformas prevalecer em 2003, a dcada de 90 poder passar histria como aquela em que se construram as fundaes para um longo perodo de prosperidade. Mas, se os crticos triunfarem, talvez seja vista como outra dcada perdida.

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Apndice
Brasil: Indicadores Econmicos 1993/2001
1993 PIB (US$ Bilhes)a Crescimento do PIB (%) Indstria (%) Agricultura (%) Servios (%) Inflao IGP jan./dez. (%) Deflator do PIB (%) Taxa de Juros Real (%)b Desemprego IBGE (%) Dficit em Conta Corrente (% do PIB) Contas Nacionais (% do PIB, preos atuais) Consumo Final Privado Governo Formao Bruta de Capital Investimento Variao de Estoques Bens e Servios No-Fatores Exportaes Importaes Total nus Fiscal, Contas Nacionais (% do PIB) 77,7 60,0 17,7 20,9 19,3 1,6 1,4 10,5 9,1 100,0 25,3 77,5 59,6 17,9 22,2 20,8 1,4 0,3 9,5 9,2 100,0 27,9 79,5 59,9 19,6 22,3 20,5 1,7 -1,8 7,7 9,5 100,0 28,4 81,0 62,5 18,5 20,9 19,3 1,7 -1,9 7,0 8,9 100,0 28,6 80,9 62,7 18,2 21,5 19,9 1,6 -2,4 7,5 9,9 100,0 28,6 80,9 62,1 18,8 21,2 19,7 1,5 -2,1 7,6 9,7 100,0 29,3 80,6 61,7 18,9 20,5 n.d. n.d. -1,1 10,6 11,7 100,0 31,7 79,2 60,4 18,8 23,0 n.d. n.d. -2,2 9,9 12,1 100,0 32,0 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. 32,5 429,7 4,9 7,0 -0,1 4,5 2.709 1.996 7,1 5,3 0,1 1994 543,1 5,9 6,7 5,5 1,8 1.094 2.240 24,4 5,1 0,2 1995 705,5 4,2 1,9 4,1 1,3 14,8 77,6 25,0 4,6 2,5 1996 775,8 2,7 3,3 3,1 2,3 9,3 17,4 16,3 5,4 3,0 1997 807,7 3,3 4,7 -0,8 2,6 7,5 8,3 18,5 5,7 3,8 1998 787,7 0,2 -1,5 1,9 1,1 1,7 4,7 26,7 7,6 4,3 1999 528,6 0,5 -1,6 7,4 1,5 20,0 4,4 15,3 7,6 4,7 2000 593,8 4,4 5,0 3,0 3,7 9,8 8,5 10,8 7,1 4,1 2001 500,0 2,0 1,5 3,5 2,0 9,0 8,1 10,5 6,5 4,7

aPIB dividido pela taxa de cmbio mdia (real/dlar). bTaxa bruta (Selic). Deflator: IGP centrado. Desde 1995, IPC.

Fontes: IBGE, Ipea e FGV. Para 2001, previso dos autores, com base nos resultados at a metade do ano.

n.d. = no-disponvel.

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TEXTOS PARA DISCUSSO do BNDES 76 DESAFIOS DA REESTRUTURAO DO SETOR ELTRICO BRASILEIRO Jos Claudio Linhares Pires maro/2000 77 A CRISE BRASILEIRA DE 1998/1999: ORIGENS E CONSEQNCIAS Andr Averbug e Fabio Giambiagi maio/2000 THE BRAZILIAN CRISIS OF 1998-1999: ORIGINS AND CONSEQUENCES Andr Averbug and Fabio Giambiagi May/2000 78 PREVIDNCIA SOCIAL E SALRIO MNIMO: O QUE SE PODE FAZER, RESPEITANDO A RESTRIO ORAMENTRIA? Marcelo Neri e Fabio Giambiagi junho/2000 79 CRIAO E FECHAMENTO DE FIRMAS NO BRASIL: DEZ. 1995/DEZ. 1997 Sheila Najberg, Fernando Pimentel Puga e Paulo Andr de Souza de Oliveira maio/2000 80 O PERFIL DOS EXPORTADORES BRASILEIROS DE MANUFATURADOS NOS ANOS 90: QUAIS AS IMPLICAES DE POLTICA? Armando Castelar Pinheiro e Maurcio Mesquita Moreira julho/2000 THE PROFILE OF BRAZILS MANUFACTURING EXPORTERS IN THE NINETIES: WHAT ARE THE MAIN POLICY ISSUES? Armando Castelar Pinheiro and Maurcio Mesquita Moreira June/2000 81 RETORNO DOS NOVOS INVESTIMENTOS PRIVADOS EM CONTEXTOS DE INCERTEZA: UMA PROPOSTA DE MUDANA DO MECANISMO DE CONCESSO DE RODOVIAS NO BRASIL Jos Claudio Linhares Pires e Fabio Giambiagi julho/2000 82 REMUNERAO POR GNERO NO MERCADO DE TRABALHO FORMAL: DIFERENAS E POSSVEIS JUSTIFICATIVAS Marcelo Ikeda setembro/2000 83 FUSES E AQUISIES NO SETOR DE TELECOMUNICAES: CARACTERSTICAS E ENFOQUE REGULATRIO Jos Claudio Linhares Pires e Adely Branquinho das Dores outubro/2000 84 COMO A INDSTRIA FINANCIA O SEU CRESCIMENTO: UMA ANLISE DO BRASIL PS-PLANO REAL Maurcio Mesquita Moreira e Fernando Pimentel Puga outubro/2000 85 O CENRIO MACROECONMICO E AS CONDIES DE OFERTA DE ENERGIA ELTRICA NO BRASIL Jos Claudio Linhares Pires, Joana Gostkorzewick e Fabio Giambiagi maro/2001 86 AS METAS DE INFLAO: SUGESTES PARA UM REGIME PERMANENTE Fabio Giambiagi e Jos Carlos Carvalho maro/2001 87 A EXPERINCIA BRASILEIRA DE PRIVATIZAO: O Pinheiro novembro/2000
QUE

VEM A SEGUIR? Armando Castelar

THE BRAZILIAN PRIVATIZATION EXPERIENCE: WHATS NEXT? Armando Castelar Pinheiro November/2000 88 SEGMENTAO E USO DE INFORMAO NOS MERCADOS DE CRDITO BRASILEIROS Armando Castelar Pinheiro e Alkimar Moura fevereiro/2001 SEGMENTATION AND THE USE OF INFORMATION IN BRAZILIAN CREDIT MARKETS Armando Castelar Pinheiro e Alkimar Moura February/2001 89 PROCURA DE UM CONSENSO FISCAL: O QUE PODEMOS APRENDER DA EXPERINCIA INTERNACIONAL? Fabio Giambiagi maro/2001 90 A BALANA COMERCIAL BRASILEIRA: DESEMPENHO NO PERODO 1997-2000 Maurcio Serro Piccinini e Fernando Pimentel Puga setembro/2001

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