Vinicius Fonseca Barcelos

A REGULAO DO SISTEMA BANCRIO

Belo Horizonte 2011

Vinicius Fonseca Barcelos

A REGULAO DO SISTEMA BANCRIO

Monografia apresentada como requisito de avaliao do curso de Cincias Econmicas do Centro Universitrio UNA para obteno de titulo de bacharel em Economia.

Orientador: Paulo Cesar Machado Feitosa

Belo Horizonte 2011

EPGRAFE

"O que apenas desejamos lembrar que as decises humanas que envolvem o futuro sejam elas pessoais, polticas ou econmicas, no podem depender da estrita expectativa matemtica, uma vez que as bases para realizar semelhantes clculos no existem e que o nosso impulso inato para a atividade que faz girar as engrenagens, sendo que a nossa inteligncia faz o melhor possvel para escolher o melhor que pode haver entre as diversas alternativas, calculando sempre que se pode, mas retraindo-se, muitas vezes, diante do capricho, do sentimento ou do azar."

John Maynard Keynes

RESUMO

O texto prope-se a examinar o caminho percorrido pela regulao bancria com nfase nas regras de prudncia bancria do Acordo de Basilia. Inicialmente analisa-se o processo de regulamentao bancria em um contexto histrico a partir de crise de 29. Em seguida, procura-se discutir a influncia do processo de liberalizao financeira mundial e sua consequente contribuio para a transformao das operaes bancrias. Analisam-se tambm as externalidades passiveis das operaes bancrias e como esses riscos so controlados pelos agentes supervisores e reguladores, com nfase nas aes do Banco Central do Brasil. Posteriormente analisam-se as regras de prudncia bancaria dos Acordos de Basilia, seus determinantes e pontos crticos. Por ultimo avaliam-se as falhas do escopo regulatrio na crise de 2008 e os obstculos a serem enfrentados para se atingir um sistema regulatrio mais eficiente. PALAVRAS-CHAVE: Comit de Basilia; Inovaes financeiras, Regulao prudencial; Crise de 2008.

ABSTRACT

The text aims to examine the path taken by bank regulation with emphasis on prudential banking rules of the Basel Accord. Initially it examines the process of bank regulation in a historical context from crisis 29. Then seeks to discuss the influence of global financial liberalization process and its consequent contribution to the transformation of banking. It examines also the subject of banking externalities and how those risks are controlled by agents supervisors and regulators, with emphasis on the actions of the Central Bank of Brazil. Later it analyzes the rules of prudent banking Basel Accords, its determinants and critical points. Finally evaluate the scope of regulatory failures in the crisis of 2008 and the obstacles to be faced to achieve a more efficient regulatory system.

KEYWORDS: Basel Committee, Financial Innovations, Prudential regulation; Crisis of 2008.

SUMRIO

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INTRODUO...........................................................................................................7 O PERODO DE DESREGULAO FINANCEIRA ..............................................10

2.1 A origem do processo de desregulamentao..............................................................10 2.2 Globalizao e inovaes financeiras..........................................................................13 3 BANCOS E SEUS RISCOS .......................................................................................17

3.1 Operaes bancrias....................................................................................................17 3.2 Estrutura operacional dos bancos................................................................................20 3.2.1 Banco Comercial.........................................................................................................20 3.2.2 Banco de Investimento................................................................................................21 3.2.3 Banco de Poupana.....................................................................................................22 3.3.4 Banco Multiplo............................................................................................................23 4 O CONTROLE DE RISCOS DO SISTEMA BANCRIO.......................................23

4.1 A origem do Banco Central do Brasil.........................................................................23 4.2 O BCB e a regulao aps 1994.................................................................................25 4.3 Rigor na adaptao dos acordos de Basilia...............................................................27 5 BIS E O COMIT DE BASILIA.............................................................................30

5.1 Breve Histrico do BIS...............................................................................................30 5.2 Basilia I.....................................................................................................................32 5.3 Basilia II....................................................................................................................34 5.4 Basilia III...................................................................................................................37 6 A CRISE DE 2008 E O ESCOPO REGULATRIO..................................................39

6.1 Os incentivos econmicos e as falhas dos modelos de risco na crise de 2008............39 6.2 O Acordo de Basilia e as operaes estruturadas......................................................42 6.3 O relaxamento das normas de Basilia........................................................................46 7 ONDE ESTAMOS AGORA........................................................................................47

7.1 A arbitragem do mercado e a crise europeia................................................................47

CONCLUSES...........................................................................................................50

REFRENCIAS BIBLIOGRAFICAS................................................................................52

INTRODUCO

Uma ideia disseminada de forma generalizada na opinio dos economistas de que o sistema bancrio possui uma caracterstica mpar em relao aos outros segmentos da economia: a possibilidade de deflagrar o chamado risco sistemtico. Como o prprio nome indica, o risco sistemtico caracteriza a possibilidade de que um eventual choque no sistema financeiro venha a ser transmitido a todo o sistema e, consequentemente, leve toda a economia ao colapso. Dada a importncia dos bancos para o sistema econmico, atravs de criao de um insumo de uso generalizado o crdito, e como agente de compensao atravs do sistema de pagamentos, torna-se imprescindvel entender a dinmica de transaes do sistema bancrio e os riscos que cercam estas operaes. Na medida em que os bancos afetam diretamente a economia real - criadora de riquezas palpveis e, por conseguinte, toda a economia depende da higidez do sistema bancrio, cria-se a necessidade de supervisionar e regulamentar o sistema financeiro de forma a manter o equilbrio entre os custos de monitoramento e benefcios de um sistema bem regulamentado. A globalizao dos mercados e a quebra de barreiras para os movimentos internacionais de capitais possibilitou a expanso das operaes bancrias e alterou significativamente a estrutura das operaes realizadas pelos bancos. Operaes que antes eram limitadas intermediao bancria e a concesso de crdito e, consequentemente, sujeitas ao risco de crdito e de liquidez deram lugar a operaes em vrios tipos de mercado ampliando os riscos incorridos pelos bancos. A sofisticao do sistema financeiro como consequncia da globalizao trouxe dinamismo ao setor bancrio, expandindo a sua exposio a eventos que podem conduzir a crises financeiras de propores globais. Esse nvel de contgio somente foi possvel devido a um longo processo de desregulamentao financeira iniciado aps a dcada de 1970. As inovaes financeiras nasceram neste ambiente e foram potencializadas pelo avano nas telecomunicaes somadas crescente liquidez do mercado financeiro dos pases industrializados. Os bancos passaram a incorporar em suas operaes riscos de toda natureza aumentado a possibilidade de perdas. O que se observa de maneira geral que as recentes crises provenientes do sistema financeiro, mais precisamente do segmento bancrio, esto causando uma brusca interrupo do crescimento e um aumento do desemprego, que se reflete na deteriorao da situao fiscal e

social das economias. Outro importante aspecto desse movimento de globalizao financeira que as crises, que antes se originavam na esfera produtiva passaram a ser geradas na rbita financeira e, posteriormente, atingem o setor produtivo. Isso muda significativamente o comportamento dos agentes econmicos, principalmente as instituies reguladoras, uma vez que crises localizadas em algum setor produtivo, por mais severas que sejam, alteram a alocao de recursos, mas no colocam todo o sistema econmico em cheque. Como consequncia da fragilidade da economia real frente ao setor financeiro fez-se necessrio o incremento do escopo regulatrio e, como consequncia desse movimento de regulao surgiu o primeiro Acordo de Basilia em 1988. Desde ento, as instituies de superviso e regulamentao tm tentado acompanhar o avano do sistema bancrio atravs da adoo de regras prudenciais parametrizadas no intuito de mitigar os riscos inerentes s operaes dessas instituies. O mais recente acordo do Comit de Basilia deu origem ao Basilia III, estabelecido na tentativa de corrigir os erros de regulao que antecederam na crise de 2008. Neste contexto, o presente trabalho tem o intuito de expor at que ponto a ineficincia ou a falta de regulamentao tida como responsvel pelas recorrentes instabilidades do sistema financeiro. O trabalho se apia em material bibliogrfico e procura ilustrar as principais mensagens do diagnstico e as suas possveis conseqncias. O trabalho est estruturado em cinco tpicos. Primeiramente examina-se a origem do processo de desregulamentao financeira e, posteriormente, avalia-se as consequncias desse processo no avano das inovaes financeiras, que esto entre uma das causas do processo de insolvncia dos bancos americanos em 2008. Posteriormente avalia-se a estrutura operacional dos bancos, os tipos de bancos existentes e os riscos provenientes dessas operaes. O terceiro tpico apresenta a o principal agente responsvel pela superviso e regulamentao do risco no sistema bancrio abarcando um breve histrico do Banco Central do Brasil e a adoo dos mecanismos de regulao prudenciais a partir do acordo de Basilia. No quarto tpico examinam-se as regras de prudncia bancria dos acordos de Basilia I, II e III. O quinto tpico apresenta as falhas de regulao que conduziram crise financeira de 2008 e levaram concepo do acordo de Basileia III. Nas consideraes finais enfatiza-se que as normas de prudncia bancria, por mais rigorosas que sejam, podem apenas reduzir, no sendo capazes de eliminar os riscos crescentes associados s atividades financeiras.

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2. O PERODO DE DESREGULAO FINANCEIRA 2.1 A origem do processo de desregulamentao Os fatos nos mostram que aps qualquer perodo de crise h o incremento de novas aes para conter novos episdios. Com o crash de 29 no foi diferente. A falta de regulamentao do sistema bancrio foi determinante na deteriorao da economia no perodo que antecedeu a Grande Depresso.

Devido sua capacidade de criao de moeda atravs do crdito e de importante intermedirio financeiro atravs do sistema de pagamentos, o sistema financeiro, em especial os bancos, podem ser considerados cruciais no funcionamento da economia. Uma crise que venha a atingir o setor bancrio fatalmente afetar toda a economia atravs da retrao do crdito e paralisao do sistema de pagamentos e, mais recentemente, devido externalidades provenientes de outras operaes bancrias, das quais trataremos posteriormente.

Com o intuito de regulamentar a atividade financeira aps a crise de 29 os EUA adotaram a Lei Bancria de 1933, mais conhecida como Glass Steagall Act (GSA). Entre as principais medidas estavam a limitao das taxas de juros nos depsitos de poupana e a disposio Regulation Q (RQ) que segregava as atividades dos bancos comerciais das atividades dos bancos de investimento. O principal objetivo da RQ era diminuir a quantidade de recursos que os bancos regionais detinham nos grandes bancos e, assim, direcionar esses recursos para emprstimo s comunidades locais. Deste modo, haveria uma reduo do capital detido pelos grandes bancos que, acreditava-se, estavam utilizando-o para fins especulativos, o que contribuiu para o colapso de 1929. A RQ tambm visava reduzir a competio por depsitos. Acreditava-se que a competio poderia levar os bancos a realizar operaes mais arriscadas para aumentar a rentabilidade.

Porm, as medidas no surtiram os efeitos desejados, visto que os bancos regionais aumentaram os depsitos nos de maior porte visando maior liquidez de seus saldos atravs da compra de ttulos e reduziram o capital prprio que seria disponibilizado para emprstimos s comunidades locais. O resultado foi uma reduo dos emprstimos locais e o direcionamento de capital para o setor financeiro ao invs do setor produtivo. Conforme observa Carvalho (2005, p. 138):

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O foco na liquidez dos depsitos foi funcional enquanto a instituio bancria manteve um perfil relativamente simples de atividades. Durante grande parte do sculo XX, bancos depositrios captaram recursos principalmente atravs de depsitos vista. O envolvimento dessas instituies com mercados de capitais era limitado, seja por fora de regulao, como no caso dos EUA a partir da grande depresso de 1930, seja pela inexistncia de mercados de ttulos significativos, como no caso da Europa ocidental e do Japo. A transformao da atividade bancria foi relativamente lenta no perodo anterior segunda guerra e nas primeiras duas dcadas que lhe seguiram. medida que a regulao de liquidez focalizava mais concentradamente os depsitos vista, ela prpria acabava por servir de estimulo aos bancos para procurar outras fontes de captao, que preocupassem menos os reguladores e, com isto, estivesse sujeita a um conjunto menor de restries regulatrias.

A partir da dcada de 1960 a situao mudou. Emprstimos de maior maturidade e liquidez, feitos principalmente por bancos comerciais e de poupana perdem espao para as operaes de financiamento para as empresas, operao esta, condicionada principalmente aos bancos de investimento. A situao dos bancos de poupana e emprstimo se deteriorou com a poltica econmica vigente nos pases desenvolvidos a partir da dcada de 1970. O aumento dos juros para conter o processo inflacionrio, as inovaes e o surgimento de operaes que remuneravam as aplicaes de curto prazo, denominados money market funds 1 competiam pela captao de recursos destas instituies. Neste cenrio, a revogao do RQ era necessria para atrair depsitos e manter a capacidade de emprestar das associaes de poupana e bancos comerciais. Em resposta, o governo revogou a RQ em 1980.

O primeiro efeito da revogao do Regulation Q veio atravs da crise dos Saving and Loans (S&L), que so instituies que recebem depsitos prazo e concedem emprstimos imobilirios. As taxas pagas nos depsitos prazo eram baixas e regulamentadas. A poltica monetria restritiva do comeo da dcada de 1980 e os money market founds (que pagavam mais nos depsitos e tinham um nvel de segurana parecido) dificultaram as operaes dessas instituies. A resposta poltica foi o Monetary Control Act (que seria adotado de 1980 at 1986). Em termos gerais, as medidas adotadas pela nova Lei foram: 1) liberar as taxas que os S&Ls poderiam praticar em seus depsitos; 2) relaxar as restries do tipo de ativo em que os S&Ls poderiam aplicar; 3) aumentar o valor do seguro dos depsitos; 4) alterar os procedimentos contbeis, o que, se revelou mais tarde, em menos requerimento de capital e, portanto, maior risco incorrido por estas instituies.
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Money Market Funds uma expresso em ingls utilizada para designar os mercados financeiros nos quais os recursos so emprestados a curto prazo, isto , em perodos inferiores a um ano. Ao contrrio do mercado de capitais, onde tais recursos so emprestados a mdio e longo prazos, ou seja, por perodos superiores a um ano e cinco anos, respectivamente.

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A alterao principal, porm, somente viria a ser introduzida em 1999 com a aprovao do Financial Services Modernization Act (FSMA), que revogou o Glass Steagall Act, com o argumento de que a separao das operaes de bancos comerciais com as de bancos de investimento era um empecilho aos bancos americanos em competir com bancos estrangeiros que no estavam sob a mesma tutela do GSA. A revogao do GSA permitiu que bancos de investimento mal regulados e com baixos requerimentos de capital competissem vantajosamente com os bancos comerciais, o que os induziu a elevar a sua alavancagem e a registrar riscos fora de seus balanos. A criao de bancos universais restabeleceu o sistema que os EUA possuam antes do GSA, aproximando-se do prevalecente em alguns pases europeus. Em outras palavras, houve um regresso do escopo regulatrio ao nvel existente antes do crash de 29. Na Europa, mais precisamente na Inglaterra (que h muito havia perdido a hegemonia poltica e econmica para os EUA) iniciava-se um processo de transformao. O intuito era transformar Londres no centro financeiro da Europa e, assim, servir de referncia para as negociaes que ainda no eram predominantemente fortes em outros mercados, tais como, o mercado de commodities (especialmente as metlicas) e os derivativos 2 . Para isso, era necessrio ampliar a liquidez do mercado de capitais e revogar medidas de protecionismo, aes estas, prontamente satisfeitas pela ento Primeira Ministra britnica Margaret Thatcher na dcada de 1980. O Japo seguiu o modelo de liberalizao norte-americana, completando o ciclo financeiro entre sia, Europa e Amrica.

A quebra do regime de Bretton Woods na dcada de 1970 que decretou o fim do sistema de cmbio fixo ajustado pelo padro ouro, somado aos intensos movimentos de desregulao do sistema financeiro dos EUA, gerou um intenso fluxo de capitais no mundo. Esse crescimento do fluxo internacional de capitais afetou dramaticamente os preos de ativos e aumentou a volatilidade das taxas de juros e cmbio em praticamente todos os pases industrializados.

Derivativos so operaes financeiras cujo valor de negociao deriva (da o nome derivativo) de outros ativos, denominados ativos-objeto, com a finalidade de assumir, limitar ou transferir riscos. Abrangem um amplo leque de operaes: a termo, futuros, opes e swaps, tanto de commodities quanto de ativos financeiros, como taxas de juros, cotaes futuras de ndices etc.

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Neste novo contexto, a exposio ao risco do sistema financeiro, em especial dos bancos, tomou propores em que no se podia sequer saber quais riscos as instituies financeiras estavam expostas. O direcionamento prtico da regulao prudencial estava defasado, mostrando claramente que os mtodos, at ento adotados pelo agente regulador e supervisor tinham perdido a eficcia. A evoluo das estratgias de monitoramento seriam insuficientes para adaptar-se s crescentes inovaes por que passaria o sistema financeiro. Conforme observa Nbrega (2010) sobre o processo de desregulao financeira das ltimas dcadas foi, na verdade, uma imposio da realidade. As primeiras discusses quanto s definies e regras que reduzem os riscos da atividade bancria em um ambiente de maior instabilidade econmica iniciaram-se em 1974 com a quebra de dois bancos europeus e um americano. A insolvncia dessas instituies atraram a ateno dos bancos centrais das economias desenvolvidas quanto ao perigo de crises no sistema bancrio tomarem propores globais, devido ao crescente movimento de internacionalizao de capitais. Nesse mesmo ano, houve a formao do Comit de Superviso Bancria de Basilia que tinha em seu escopo representantes dos EUA, Japo, Alemanha, Inglaterra, Holanda, Luxemburgo, Sua, Sucia, Itlia, Canad, Blgica e Frana. O primeiro Acordo de Basilia, no entanto, somente viria a ser estabelecido no ano de 1988 determinando regras bsicas de prudncia bancria a partir da estrutura das instituies.

2.2 Globalizao e inovaes financeiras O ponto de partida para o que conhecido como globalizao financeira foi a quebra do Acordo de Bretton Woods. Esse acordo se alicerava em regras de ordenao de um sistema monetrio internacional que fosse capaz de superar as limitaes impostas pelo padro-ouro e o sistema de desvalorizaes cambiais competitivas que, de acordo com os EUA, limitava o comrcio internacional e reduzia a capacidade de manobra dos pases no que se refere poltica econmica. O objetivo: unificar os pases aliados aps a II Guerra Mundial e criar bases para uma recuperao mundial, ou seja, seria uma proposta de um meio-termo entre a rigidez do padro-ouro e a insegurana do entreguerras. Cabe ressaltar o seguinte trecho de Carvalho (2004, p. 1) que traduz muito bem o aspecto poltico do acordo:
A conferncia teve lugar sombra de um gigante do pensamento econmico do sculo XX, John Maynard Keynes. A enorme capacidade de argumentao e persuaso, quase lendria, de Keynes, contudo, no poderia superar os condicionantes reais da conferncia, notadamente a consolidao da hegemonia

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norte-americana sobre o mundo capitalista, alcanada durante a segunda grande guerra.

Foi, ento, organizada uma conferncia em 1944, em Breton Woods, New Hampshire, com a participao de todas as foras aliadas mais importantes (de total relevncia no que tange ao acordo foi a criao do Fundo Monetrio Internacional (FMI) e do Banco Mundial (BM) instrumentos de imposio poltica e econmica dos pases desenvolvidos aos pases em desenvolvimento). Reconhecendo que os EUA representavam quase metade da economia global, o dlar americano foi transformado em moeda global de reserva. Todas as outras moedas tinham taxas de cmbio fixas em relao ao dlar, que, por sua vez, era indexado ao ouro. O sistema permitia autonomia aos pases para gerenciar suas polticas monetrias em linha com as necessidades apresentadas. Para atingir essa autonomia, os governos deveriam dificultar a circulao de investimentos de curto prazo internacionais por meio de cobrana de taxas ou proibies diretas. O objetivo era expurgar os movimentos de capitais de fins especulativos. O acordo permitiu uma rpida retomada econmica, mas no havia restries aos EUA no que se refere emisso de dlares. Com a expanso da base monetria americana, o valor em ouro de cada dlar foi diminuindo gradualmente at o momento em que deixou de haver ouro o suficiente para cobrir todos os dlares. O crescimento do dficit norte americano incrementado pelos gastos blicos foi sustentado pela emisso macia de dlares. Os pases comearam a suspeitar que os EUA no fossem conseguir honrar a sua parte do acordo que, consistia na converso de dlares em ouro. Mas por trs dessa manobra existia uma questo de soberania por parte dos americanos, conforme avaliou o secretario do Tesouro Americano Connally (citado por Frieden, 2010, p. 396) em um discurso proferido em 1971:
Sob a ordem monetria de Bretton Woods, os outros governos podiam trocar dlares por ouro. Quando achavam que o dlar iria se desvalorizar o seu valor em ouro reduzido -, fazia sentido, do ponto de vista financeiro, que se desfizessem da maior quantidade possvel de dlares. Qualquer um pode nos arruinar quando quiser. Ficamos completamente expostos.

Fato este comprovado quando a Frana decidiu converter seus dlares e reduziu drasticamente o nvel de reservas dos EUA. Com um nvel de reservas em ouro insuficiente para cobrir o saldo em dlares com o resto do mundo, os EUA, atravs do presidente Nixon, decretaram em 15 de agosto de 1971 o fim da janela ouro, terminando, assim, com o acordo de Bretton

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Woods. O fim do acordo, somado s polticas que favoreceram o sistema financeiro norte americano da dcada de 1970, permitiram a emisso de dlares sem freio pelos EUA o que levou a um excesso de liquidez e conseqentemente ao inicio da globalizao financeira. Esse movimento caracterizado por vrios fatores, entre eles, o desenvolvimento das telecomunicaes e as inovaes tcnicas, mas o mais importante foi a abolio de barreiras que impediam ou limitavam o fluxo de capitais internacionais. Fluxos estes que se encontravam em excesso no mundo desenvolvido. Para Carneiro (1999) a globalizao financeira resultado de dois fatores: a abertura progressiva do sistema financeiro nacional e a crescente mobilidade de capitais no plano internacional.

A transformao na esfera financeira era pujante, o aumento da liquidez possibilitou o surgimento de mercados que, alm de negociarem recursos financeiros, tambm negociavam os riscos provenientes dessas transaes. O resultado um continuo aumento das transaes cambiais que, na maioria das vezes assume um carter especulativo. Para conseguir autonomia em suas polticas econmicas internas, pases tm que adotar o regime de taxas de cmbio flutuante, para, assim, absorver parte dos choques causados pela livre movimentao de capitais. Sics (2004, p. 5) faz uma breve avaliao do impacto desse novo cenrio econmico mundial sobre o Brasil algumas dcadas aps a liberalizao ocorrer nos pases desenvolvidos:
O Brasil vive hoje em funo dos mercados financeiros. A livre movimentao de capitais obriga o governo a manter altas taxas de juros na tentativa de impedir uma fuga em massa de recursos do pas, o que nos leva recesso, ao desemprego e misria. Somos diariamente chantageados por esse capital aliengena, que ameaa fugir do pas a qualquer sinal de mudana da atual poltica econmica, impedindo assim a adoo das urgentes medidas necessrias para a soluo dos nossos grandes problemas sociais. Nos ltimos dez anos, experimentamos seis crises cambiais, que determinaram a fuga de capitais, o crescimento pfio no perodo, a duplicao das taxas de desemprego e a queda na renda dos trabalhadores. Altas taxas de juros, impostas pelo mercado, tambm levam ao crescimento acelerado da divida pblica, drenando cada vez mais recursos do oramento para os credores, reduzindose os dispndios sociais.

Neste cenrio surgiam instrumentos financeiros cada vez mais sofisticados, e houve o desenvolvimento de mercados antes pouco explorados (derivativos, ttulos soberanos denominados em dlares e os ABS3), como o de pases emergentes. No sistema bancrio, os bancos comerciais se viam cada vez mais distantes das atividades bancrias consideradas
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Ttulos Lastreados em Ativos ou ABS (de Asset-Backed Securities) so derivativos criados a partir do processo de securitizao.

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tradicionais, tais como, concesso de emprstimos e intermediao financeira. Conforme aponta Carvalho (2009, p. 12) h o surgimento de mercados voltados para negociar os riscos provenientes do novo cenrio financeiro:
Os mercados de derivativos expandiram-se em resposta demanda por proteo por parte dos agentes privados e instituies financeiras desconfortveis com os riscos que assumiam mesmo em operaes tradicionais no novo contexto. Contratos com derivativos permitem decompor os riscos implcitos da obrigao para negociao em separado. Um simples emprstimo est exposto a riscos que antes passavam despercebidos, como o risco de alteraes extremas nos preos relativos que ocorrem quando a inflao se acelera, de variaes bruscas nas taxas de juros causadas por mudanas imprevistas na poltica monetria ou, ainda, nas operaes em mercados externos o risco de flutuaes do cmbio que antes no podiam ocorrer em funo do acordo de Bretton Woods.

O aumento de incerteza atinge fortemente o sistema bancrio, visto que essas instituies so obrigadas a internalizarem os riscos advindos dessas operaes em seus balanos. Com isso, os bancos incorporam vrios tipos de risco, que so diretamente ligados s suas operaes. Com o incremento de risco potencializando as operaes do sistema financeiro uma nova abordagem necessria no tratamento regulatrio dos bancos. Para Lowenkron (2010, p. 126):
A demanda por modelos de gesto de risco cresceu em funo desse forte incremento no leque de alternativas para a alocao do portflio. Alm disso, em conseqncia da globalizao, a interdependncia econmica e financeira aprofundou-se, fazendo com que a identificao de quais as verdadeiras exposies das instituies aos diferentes fatores de risco se tornasse muito mais complexa.

As inovaes financeiras mais relevantes originadas por este novo paradigma so as operaes de securitizao 4 e os mercados off-shore, ou derivativos, que transformaram o sistema bancrio e colocaram em evidncia o risco sistemtico. A securitizao ampliou os mercados de renda varivel e aumentou significativamente a liquidez desses mercados, o que, em tese, diminui o risco das operaes uma vez que este seria diludo entre os vrios agentes participantes. O processo de securitizao levou a um aumento da desintermediao bancria. O mercado de ttulos possibilitou s empresas colocarem seus papis diretamente junto ao
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Securitizao um termo oriundo da palavra inglesa security e que significa o processo de transformao de uma dvida com determinado credor em dvida com compradores de ttulos originados no montante dessa dvida. Na realidade, trata-se da converso de emprstimos bancrios e outros ativos em ttulos (securities) para a venda a investidores que passam a ser os novos credores dessa dvida. Tem sido a forma que pases com elevadas dvidas externas tm encontrado para renegoci-las. Por exemplo, a dvida externa brasileira com determinados bancos privados estrangeiros foi securitizada, isto , esses bancos venderam ttulos baseados nessa dvida para tomadores que compram esses ttulos evidentemente com desgio e passaram a ser os novos credores dessa parte da dvida externa brasileira.

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pblico para suprir a demanda de capital de giro, esses ativos so conhecidos como commercial papers5. Carvalho (2005, p. 13) define outra caracterstica da securitizao:
Outra manifestao importante do processo de securitizao teve lugar no financiamento hipotecrio. A dcada de 1980 testemunhou o colapso dos bancos de poupana e das associaes de poupana e emprstimo nos EUA. Estas instituies eram caracterizadas pelo agudo descasamento de maturidades entre seus ativos (muito longos) e seus passivos (muito curtos) que as tornavam extremamente vulnerveis a aumentos da taxa de juros, como os que se deram a partir de 1979 naquele pas. A falncia das instituies financeiras do setor obrigou criao de um novo mercado para financiamento hipotecrio. Neste novo mercado, as instituies financeiras apenas originam emprstimos, empacotam-nos e os revendem a investidores, principalmente investidores institucionais como fundos de penso ou de investimento. Securitizao aqui significa transformar ativos que antes permaneciam nos balanos dos bancos em ativos que possam ser negociados com investidores.

Observando o sistema financeiro em contexto histrico, percebe-se que houve um forte aumento de mercados secundrios, estes foram, em grande medida, resultado da implacvel necessidade de expanso dos negcios bancrios. Outra caracterstica relativamente importante desse processo foi a inverso do sentido de crises que passaram a originar-se na rbita financeira deslocando-se posteriormente para o plano produtivo.

3. BANCOS E SEUS RISCOS

3.1 Operaes bancrias

O banco moderno o resultado da confluncia de dois tipos de instituies que surgiram, em larga medida, independentemente uma da outra. De um lado, havia as iniciativas voltadas acumulao de recursos que permitissem viabilizar atividades de explorao industrial ou comercial. A instituio tinha como objetivo canalizar a riqueza dispersa entre a populao para projetos que prometessem retornos adequados, na funo clssica do intermedirio financeiro na concesso de crdito. Um tipo diferente de instituio originou-se, por outro lado, das instituies depositrias de valores, tal instituio acabou voltada para os meios de pagamentos. Neste caso, recibos de depsitos de metais, ou de outros valores entregues para salvaguarda, emitidos por tais instituies, acabaram por substituir a circulao dos prprios
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Commercial Papers: ttulos que servem para a realizao de emprstimos entre empresas mediadas por um banco. Isto , so ttulos de crdito emitidos por uma empresa, representativos de sua dvida perante o credor, utilizados para a captao de recursos. No Brasil so utilizados para superar os obstculos impostos pelas autoridades monetrias concesso de crdito pelos bancos ao setor privado da economia

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valores, por questes de convenincia e segurana. Esse tipo de desenvolvimento foi particularmente importante nas relaes entre centros comerciais situados em pases diferentes, levando criao das letras de cmbio, que permitiram a construo de um sistema de pagamento internacional. Das notas bancrias e das letras de cmbio, a atividade criadora dos meios de pagamento evoluiu para a aceitao de depsitos vista6. O banco moderno resultou da unificao dos dois tipos de instituio em uma nica firma, capaz de criar meios de pagamento sob a forma de depsitos vista, ao mesmo tempo em que faz a intermediao de recursos financeiros para tomadores finais. Em sua funo de criador dos meios de pagamento, pode-se dizer que bancos so instituies nicas dentro do sistema financeiro, ao passo que, enquanto intermedirios financeiros, bancos concorrem com outros tipos de instituio.

H trs tipos principais de funo bancria que podem ou no, de acordo com a vontade de seus controladores e com as limitaes impostas por lei ou regulao, ser exercidas por uma mesma instituio. Os bancos comerciais tipicamente captam recursos atravs da criao de depsitos vista, repassando-os a tomadores sob a forma de emprstimos de curto prazo (capital de giro) para empresas comerciais e industriais e para consumidores. Bancos de investimento captam recursos atravs de depsitos prazo, usando-os para financiar a subscrio de ttulos a serem colocados no mercado nas datas convenientes. Bancos de poupana captam depsitos de poupana para financiamento da compra ou aquisio de imveis via hipotecas. Em oposio aos sistemas segmentados, temos as estruturas de banco universal ou banco mltiplo, onde a distino entre funes bancrias no implica que a mesma instituio no possa exercer quantas delas desejar.

A concepo tradicional dos bancos enfatizava seu papel de intermedirio das poupanas do pblico, isto , de receptor das poupanas das famlias que seria, ento, canalizada para as empresas, os consumidores ou mesmo o governo, desejosos de financiar gastos superiores sua renda corrente. Porm, em uma economia capitalista, o banco comercial nunca foi realmente um mero intermedirio de poupana. A funo bancria sempre foi melhor aproximada como sendo a de criador de crdito (e de moeda). Nas ltimas dcadas, contudo, mesmo que essa ltima caracterizao no tenha deixado de ser verdadeira, ela pode ter-se
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Depsitos Vista tm como caracterstica sua liquidez imediata e sua possibilidade de transferncia via cheques, diferenciando-se de outras formas de depsito, como depsitos a prazo ou de poupana pela menor liquidez desses ltimos o que faz com que sua aceitao pelo pblico dependa do pagamento de uma taxa de juros compensatria

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tornado menos relevante para a compreenso do papel e do comportamento atual dos bancos. Muito mais adequado seria dizer que instituies financeiras so, principalmente, administradores de risco. Em termos gerais, o negocio bancrio envolve a transformao de passivos de liquidez alta em ativos de liquidez baixa. Ou seja, um banco est, por definio, sujeito ao descasamento intertemporal entre ativos e passivos.

Entre os vrios riscos inerentes ao negcio bancrio est o risco que representa o colapso de todo o sistema econmico, o risco sistemtico. Dada a relevncia dos bancos na criao de um insumo de uso generalizado, o crdito e as operaes do sistema de pagamentos que concentram-se nas transferncias de depsitos vista, os bancos possuem dois canais principais de contgio em caso de crises para a economia real: o crdito e o sistema de pagamentos. Embora relevantes, no so os nicos. O processo de crise do sistema bancrio pode iniciar-se atravs de uma perda de confiana que leve os depositantes a solicitarem seus depsitos junto ao banco. Dada a liquidez desses depsitos, prtico e seguro para os depositantes mant-los em entidades bancrias. Se essa corrida for suficientemente forte a ponto de abalar a capacidade do banco em honrar os depsitos, ocorrer uma corrida bancria. Segundo Carvalho (2005, p. 5), para entender o processo de corrida bancria necessrio partir-se do conhecimento de que os bancos modernos operam no sistema de reserva fracionria.
medida que o publico se acostume convenincia do uso de depsitos como meio de pagamentos, em substituio moeda legal, as retiradas tendero a diminuir de freqncia e valor. Contando com sua prpria experincia, bancos aprendero que dos depsitos existentes a qualquer momento, apenas uma pequena frao estar sendo provavelmente resgatada. Isto permite a bancos criar depsitos muito alem de suas reservas em moeda legal, no processo conhecido como multiplicador bancrio.

Esse efeito multiplicador possvel pela reteno da chamada reserva fracionada. Por exemplo, quando um cliente deposita no banco determinada quantia, R$100 mil, o banco obrigado a recolher uma frao desse valor, o restante (suporemos que o nvel de recolhimento seja de 10 por cento) equivalente a R$90 mil disponibilizado para novos emprstimos e estar sujeito ao mesmo nvel de recolhimento e, assim, ocorre sucessivamente. Em outras palavras, o banco possui em seu caixa um nvel de depsito inferior ao nvel depositado pelo publico. devido criao de depsitos que reservas compulsrias e outros mtodos de mitigao de risco so aplicados pela regulao. O objetivo

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reduzir a instabilidade do sistema bancrio e, conseqentemente, as crises de confiana que geram as corridas bancarias.

As reservas constituem-se em uma conta corrente que os bancos mantm junto ao banco central. O saldo dessa conta corrente dado pelas operaes que os bancos realizam com o a banco central, com o Tesouro Nacional e com outros bancos. As operaes entre os bancos recebe o nome de mercado interbancrio. Vrias operaes realizadas no mercado financeiro convergiro para o mercado de reservas. No interbancrio no h atuao do banco central, as operaes deste mercado provocam alteraes nos nveis individuais de reservas bancrias dos bancos e instituies financeiras sem alterar o saldo consolidado.

Em uma analogia simples, podemos entender o mercado em que banco central atua, como mercado primrio e, o mercado interbancrio, como mercado secundrio. Um saldo maior de reservas por parte de um banco resulta, conseqentemente, em um saldo menor por parte de outra instituio.

A disponibilidade de reservas bancrias pode ser entendida como a liquidez do sistema bancrio. As operaes cotidianas dos bancos dependem da relao reservas/depsitos vista, de modo a garantir as suas operaes de saques cotidianamente. Quando o banco est com saldo negativo ele obrigado a recorrer primeiramente ao mercado interbancrio para fechar sua posio. O banco, ao recorrer a outro banco paga um prmio pelo descasamento de suas operaes. Isso permite que o prprio sistema atue na correo de instabilidades que podem acarretar na corrida bancria. Em ultima instncia, o banco central atua para garantir a liquidez do sistema e permitir a continuidade das operaes do banco. Essa operao de crdito recebe o nome de redesconto e consiste no emprstimo ao banco tomador de um valor inferior garantia dada pelo banco (ttulos pblicos). O banco recomprar o ativo pelo valor cheio, da o nome de redesconto. Em outras palavras, quando o prestamista de ltima instncia (banco central) entra em cena, a situao pode estar desenrolando-se para uma crise sistmica.

A avaliao minuciosa da estrutura das operaes do sistema de pagamentos no relativamente importante neste caso, uma vez que a dinmica do sistema interbancrio (no caso de um banco com saldo negativo) no representa a causa de operaes arriscadas feitas pelo banco, e sim, o efeito dessas operaes de maior risco.

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3.2 Estrutura operacional dos bancos

3.2.1 Banco comercial

Fundamentalmente, o objetivo dos bancos comerciais proporcionar suprimento de recursos para financiar, a curto e mdio prazos, o comrcio, a indstria, as empresas e pessoas fsicas. Esses bancos podem descontar ttulos, realizar operaes de abertura de crdito simples ou em conta corrente, realizar operaes especiais inclusive de crdito rural, de cmbio e comrcio internacional, captar depsitos vista e a prazo, emitir CDB/RDB7, arrecadar tributos e tarifas pblicas, realizar emprstimos para giro da atividade produtiva (capital de giro, salrios, etc.), obter recursos junto a instituies oficiais para repasse aos clientes, obter recursos externos para repasses, efetuar a prestao de servios diretamente ou em convnio com outras instituies.

Um banco comercial pode ser visto como uma instituio que emite um tipo especifico de obrigao, cuja mais notvel caracterstica sua maturidade. Bancos comerciais emitem obrigaes sob a forma de depsitos vista, que nada mais so do que um emprstimo que o pblico faz ao banco na expectativa de poder resgat-lo a qualquer momento que deseje. Assim, para o depositante a principal caracterstica do depsito a sua liquidez. Uma peculiaridade dos depsitos vista reside na possibilidade de que os depsitos originalmente feitos pelo pblico no sistema bancrio sejam multiplicados pelos bancos e, neste processo, o banco tem a capacidade de criao de crdito.

3.2.2 Banco de investimento

Bancos de investimento so instituies financeiras de natureza privada especializadas em operaes de participao societria de carter temporrio, de financiamento da atividade produtiva para suprimento de capital fixo e de giro e de administrao de recursos de terceiros. Alem da realizao das atividades inerentes consecuo de seus objetivos o banco de investimento pode atuar na compra e venda de ttulos em qualquer mercado financeiro,
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O certificado de Depsito Bancrio (CDB) e o Recibo de Depsito Bancrio (RDB) so ttulos de captao de recursos utilizados pelo setor privado. So conhecidos como depsitos prazo emitidos por bancos de investimento, bancos comerciais e de investimento. Os RDBs no podem ser resgatados antes do prazo de vencimento, j os CDBs podem ser transferidos por endosso e serem vendidos a qualquer hora dentro do prazo contratado.

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inclusive cmbio, participar de operaes de underwriting 8 , coordenar processos de reestruturao de sociedades e conglomerados mediante a prestao de servios de consultoria e/ou concesso de financiamentos ou emprstimos.

Bancos de investimento tm pouco a ver com bancos comerciais. Este tipo de banco atua no mercado de capitais, no no crdito, e sua funo promover a colocao de papis dos tomadores finais (empresas e governos) junto aos aplicadores finais. A funo do banco de investimento, portanto, permitir s empresas que desejam investir ou governos que tm planos de gasto poder faz-lo na poca em que lhe seja mais favorvel, ao invs de ter que esperar que o mercado, isto , os compradores finais dos ttulos, seja receptivo a essas emisses.

3.2.3 Bancos de poupana

Instituio assemelhada aos bancos comerciais capta depsitos vista, realiza operaes ativas e efetua prestao de servios. Prioriza a concesso de emprstimos e financiamentos a programas e projetos nas reas de assistncia social, sade, educao, trabalho, transportes urbanos e esporte. Pode operar com crdito direto ao consumidor financiando bens de consumo durveis, emprestar sob garantia de penhor industrial e cauo de ttulos, bem como tm o monoplio do emprstimo sob penhor de bens pessoais e sob consignao e tm o monoplio da venda de bilhetes da loteria federal. Alm de centralizar o recolhimento e posterior aplicao de todos os recursos oriundos do Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS) integra o Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SBPE) e o Sistema Financeiro de Habitao (SFH).

Os recursos captados so canalizados ao financiamento de compradores de imveis no tipo de contrato denominado hipoteca. Por esse tipo de contrato, o imvel adquirido oferecido, ele mesmo, como garantia do emprstimo. O tomador do emprstimo no se torna proprietrio do imvel seno quando a divida quitada. Esse tipo de instituio opera em meio a muitos
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Underwriting o lanamento de aes ou debntures para subscrio pblica. A colocao desses ttulos feita, em geral, por um banco de investimento, muitas vezes associado a outras entidades financeiras. Trs tipos de contrato podem ser realizados entre a empresa que lana os ttulos e a financeira que os coloca junto ao pblico: 1) straight a financeira subscreve a totalidade do lanamento, pagando-o diretamente empresa; 2) stand-by a financeira compromete- se a subscrever os ttulos no adquiridos pelo pblico; 3) best-efforts a financeira compromete-se a esforar-se para vender os ttulos, sem assumir a responsabilidade de subscrev-los, e devolve empresa aqueles no adquiridos pelo pblico.

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riscos. Ao lado de riscos como o de crdito, isto , a probabilidade de calote por parte dos tomadores de emprstimos, o risco de juros o maior vilo desse tipo de instituio. Seus ativos so de longa durao, pois hipotecas so necessariamente contratos de longo prazo e juros reduzidos (caso contrrio, seria impossvel para os tomadores pagarem sua dvida), enquanto seu passivo, formado por depsitos de poupana, de prazo potencialmente curto. Se as taxas de juros no mercado em geral sobem, esse tipo de instituio sofre um srio risco de falncia, pois seu passivo se tornar imediatamente mais caro (se o banco quiser evitar perder depsitos para outros tipos de instituio financeira), enquanto a rentabilidade de seu ativo pouco se alterar (j que as taxas de juros esto j contratadas para o longo prazo).

3.2.4 Bancos mltiplos

Instituio que no Brasil foi resultante da Resoluo n 1524/88 emitida pelo banco central por deciso do Conselho Monetrio Nacional (CMN). Com o intuito de racionalizar a administrao das instituies financeiras, que muitas vezes eram empresas de um mesmo grupo passaram a constituir-se em uma nica instituio financeira com personalidade jurdica prpria, com um nico balano, um nico caixa e com reduo de custos. Em termos prticos, foram mantidas as mesmas funes de cada instituio em separado, por intermdio das seguintes carteiras: comercial, de investimento e/ou de desenvolvimento (exclusiva de banco pblico), de credito imobilirio, de arrendamento mercantil e de crdito, financiamento e investimento. Pela Resoluo do CMN 2099/94, os bancos mltiplos devem possuir no mnimo duas carteiras, sendo obrigatoriamente, uma delas, comercial ou de investimento. Esses bancos podem tambm ser caracterizados como bancos universais quando suas operaes possuem carter global.

4. O CONTROLE DE RISCOS DO SISTEMA BANCRIO

4.1 A origem do Banco Central do Brasil

O Banco Central do Brasil (BCB), autarquia federal integrante do Sistema Financeiro Nacional (SFN) foi criado em 1964 com a promulgao da Lei n 4.595. Antes da criao do Banco Central, o papel de autoridade monetria era desempenhado pela Superintendncia da Moeda e do Crdito (SUMOC), pelo Banco do Brasil (BB) e pelo Tesouro Nacional.

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A SUMOC foi criada em 1945 com a finalidade de exercer controle monetrio e preparar a organizao de um banco central. Tinha sob sua tutela a responsabilidade de fixar os percentuais de reservas obrigatrias dos bancos comerciais, as taxas de redesconto, a da assistncia financeira de liquidez, bem como os juros sobre depsitos bancrios. Alm disso, supervisionava a atuao dos bancos comerciais, orientava a poltica cambial e representava o Brasil junto a organismos internacionais.

O Banco do Brasil desempenhava as funes de banco do governo, mediante o controle das operaes de comrcio exterior, o recebimento dos depsitos compulsrios e voluntrios dos bancos comerciais e a execuo de operaes de cmbio em nome de empresas pblicas e do Tesouro Nacional, de acordo com as normas estabelecidas pela SUMOC e pelo Banco de Crdito Agrcola, Comercial e Industrial. O Tesouro Nacional era o rgo emissor de papelmoeda.

Aps a criao do Banco Central buscou-se dotar a instituio de mecanismos voltados para o desempenho do papel de "banco dos bancos". Em 1985, atravs Decreto n. 91.148/85 foi criada a Diretoria do Mercado de Capitais (Dimec) atual Diretoria de Normas e Organizao do Sistema Financeiro (Dinor) -, buscando regulamentar o Sistema Financeiro Nacional de uma forma mais adequada e consistente, abarcando, posteriormente, com a nova denominao, as normas aplicveis ao segmento bancrio e de crdito rural. A partir de ento foi promovido o reordenamento financeiro governamental com a separao das contas e das funes do Banco Central, Banco do Brasil e Tesouro Nacional. Em 1986 foi extinta a conta movimento e o fornecimento de recursos do Banco Central ao Banco do Brasil passou a ser claramente identificado nos oramentos das duas instituies, eliminando-se os suprimentos automticos que prejudicavam a atuao do Banco Central.

O processo de reordenamento financeiro governamental se estendeu at 1988, quando as funes de autoridade monetria foram transferidas progressivamente do Banco do Brasil para o Banco Central, enquanto as atividades atpicas exercidas por esse ltimo, como as relacionadas ao fomento e administrao da dvida pblica federal, foram transferidas para o Tesouro Nacional.

A Constituio Federal de 1988 estabeleceu dispositivos importantes para a atuao do Banco Central, dentre os quais destacam-se o exerccio exclusivo da competncia da Unio para

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emitir moeda e a exigncia de aprovao prvia pelo Senado Federal, em votao secreta, aps argio pblica, dos nomes indicados pelo Presidente da Repblica para os cargos de presidente e diretores da instituio. Alm disso, vedou ao Banco Central a concesso direta ou indireta de emprstimos ao Tesouro Nacional. Cabe ressaltar que a Constituio de 1988 prev ainda, em seu artigo 192, a elaborao de Lei Complementar do Sistema Financeiro Nacional, que dever substituir a Lei 4.595/64 e redefinir as atribuies e estrutura do Banco Central do Brasil.

4.2 O BCB e a regulao aps 1994

At 1994, grande parte do sistema financeiro era composta por bancos estatais, e a indstria bancria era favorecida pelos ganhos inflacionrios. Estes fatores contribuam para a pouca competitividade do setor e para a inadequao das estruturas operacionais. Alm disso, acrescenta-se ao quadro a existncia de limitaes regulatrias e, posteriormente, constitucionais presena de instituies estrangeiras. Somente apos o Plano Real, em 1994, o cenrio econmico-financeiro tornou exequvel a reestruturao e o fortalecimento tanto do aspecto institucional, quanto do ordenamento jurdico de base do SFN. Conforme avaliao de Silva e Alves (2010, p. 172):
Com essa transformao desencadeou-se um progressivo aumento por crdito no pas que, perda dos ganhos inflacionrios e crescente globalizao dos mercados, pressionou a reconfigurao do segmento financeiro como um todo. Tais demandas foram atentamente monitoradas pelos entes reguladores, sobretudo pelo BC, que passou a adotar uma posio proativa no processo de aprimoramento do SFN.

Foram adotadas regras prudenciais slidas para o funcionamento das instituies financeiras, em acordo com a Lei n. 4.595/64, que preconiza caber ao BC o aperfeioamento das instituies e dos instrumentos financeiros, com vistas a conferir maior eficincia ao sistema de pagamentos e mobilizao de recursos, zelando pela liquidez e solvncia das instituies financeiras.

A estabilidade econmica evidenciou a incapacidade das instituies financeiras em adequarem-se ao novo cenrio econmico. Diante de tal situao e com vistas a adequar o sistema financeiro do pas s normas internacionais o Brasil procurou fortalecer o seu sistema financeiro com a adoo de medidas regulatrias e prudenciais. Destaca-se a criao e regulamentao do Fundo Garantidor de Crdito (FGC) por intermdio da Resoluo do

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CMN n. 2.211/95. O FGC uma sociedade privada mantida pelos bancos comerciais que objetiva dar cobertura limitada a titulares de depsitos e de determinados investimentos financeiros nas hipteses de decretao de interveno, liquidao extrajudicial ou falncia em instituio financeira, ou seja, um mecanismo de seguro das instituies bancrias.

A adeso do Brasil ao Mercado Comum do Sul (MERCOSUL) em 1991 consolidou a adeso do Brasil ao acordo da Basilia e a criao da Central de Risco de Credito (CRC), denominada atualmente Sistema de Informaes de Credito9 (SCR). Essas normas-parmetros internacionais so produtos de um movimento iniciado nos anos 80 que resultou em profunda reviso da regulamentao financeira. A reformulao tambm respondeu a fatores que reduziam a eficcia da regulamentao at ento existente, notadamente devido aos avanos tecnolgicos dos servios bancrios e crescente relevncia da globalizao, com a internacionalizao das relaes financeiras.

A credibilidade o aspecto de maior relevncia para a indstria bancria. Uma corrida bancria pode ser resultante da perda de credibilidade de um banco, mas, em funo do efeito domin, provocar transtornos graves para todo sistema bancrio, inclusive nos setores produtivos da economia. Por outro lado, a soluo para problemas dos bancos, baseada nos regimes especiais de interveno, liquidao e administrao especial temporria, previstos em lei, resultam em custo social muito mais elevado do que a ao prvia das autoridades, ao promover a transferncia de controle das instituies a outras mais eficientes.

O conjunto composto pela Medida Provisria n 1.179 e a Resoluo n 2.208, ambas de 3/11/95, implantou o Programa de Estmulo Reestruturao e ao Fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional (PROER), que veio para ordenar a fuso e incorporao de bancos a partir de regras ditadas pelo Banco Central. Cabe ressaltar que at 1995 o BC no dispunha de meios legais para a ao preventiva junto ao SFN, com vistas recuperao de instituies financeiras. A MP n 1.182/95 (convertida em Lei n 9.447/97) dotou o BC de um novo aparato legal, dando condies mais favorveis para uma atuao mais incisiva como agente regulador e saneador do SFN. Nesse novo regime legal, foram introduzidas importantes alteraes, especialmente no que diz respeito aos poderes atribudos autarquia para, na
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Esse mecanismo funciona como um importante cadastro de informaes, auxiliando as instituies na gesto de suas carteiras de crdito e propicia uma anlise macroeconmica para o agente regulador com base em dados consolidados.

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qualidade de guardio da estabilidade monetria e regulador do SFN, atuar no fortalecimento e saneamento do mercado, prevenindo e solucionando crises de liquidez e/ou solvncia de instituies financeiras.

A nova legislao, ao aprimorar o marco regulatrio de crises das instituies financeiras (Lei n 6.024/74 e Decreto-lei n 2.321/87), facultou poderes ao BC para que determinasse aos prprios controladores a adoo de medidas de capitalizao da sociedade, transferncia de controle acionrio e reorganizao societria mediante incorporao, fuso ou ciso. Tais aes poderiam ocorrer antes da decretao de regime especial de interveno. Esse dispositivo caracteriza-se por atribuir aos responsveis a obrigao em solucion-la dentro do prazo determinado e, alm disso, faz com que o mercado atue como parceiro na soluo da crise de solvncia e de liquidez. Em outras palavras, a mencionada Lei ampliou a responsabilidade solidaria dos controladores de instituies financeiras submetidas aos regimes de interveno, liquidao extrajudicial ou administrao especial temporria. 4.3 Rigor na adaptao dos acordos de Basilia Estabelecidas as condies essenciais para a reformulao das normas internas, o BC deu nfase harmonizao com os padres internacionais e prudenciais. Segundo Franco e Rosman (2010, p. 158):
Uma infinidade de normas infralegais foi introduzida e implementada no apenas com o intuito de apoiar as grandes iniciativas de combate crise bancria, mas tambm, logo a seguir, em 1996-98, com o objetivo de fazer avanar a importao dos 25 princpios do primeiro Acordo de Basilia.

Outorgado por meio da Resoluo CMN n. 2.099/94 que aprimorou o conceito de risco de crdito 10 . Esta resoluo, ao introduzir o conceito de Patrimnio de Referencia 11 (PR), modificou o foco em relao s regras anteriores, modificando a abordagem de superviso baseada no patrimnio liquido das instituies.

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Risco de crdito esta relacionado a possveis perdas quando um dos contratantes no honra seus compromissos. Essas perdas esto relacionadas aos recursos que no sero mais recebidos. 11 O Patrimnio de referencia (PR) utilizado para fins de apurao dos limites operacionais sendo uma funo do Patrimnio Liquido da instituio. O valor do PR dever ser superior ao valor do Patrimnio de Referencia Exigido ou Patrimnio Liquido Exigvel (PLE) estabelecido em 8% pelo acordo de Basileia e estabelecido pelo BCB em 11%.

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A partir de 1996 a Resoluo CMN n 2.283/96 facultou a utilizao do conceito de conglomerado para a apurao de alguns limites operacionais, com base nos dados consolidados. Em tese, essa medida permite a incorporao do resultado global dos bancos considerados mltiplos para aferio da exposio ao risco de credito e liquidez. Tambm foram aprovadas as Resolues CMN 2.451/97 e 2.486/98, que promovem a segregao da administrao de recursos de terceiros das demais atividades da instituio bancria. Essa medida tem o fito de evitar o vazamento de informaes sigilosas para coligadas do grupo financeiro objetivando evitar conflitos de interesse. Nesta oportunidade, o banco central elevou a exigncia de capital para 0,11 (Circular BCB n 2.784/97), maior, portanto, do que a exigncia de 0,08 praticada em outros pases.

Outro avano trazido pela regulamentao internacional atravs da Basilia I foi a adoo dos controles internos. Anteriormente, esses controles eram voltados para a reduo das possibilidades de fraude, apropriao indbita e erros. O aparato introduzido abarcou, tambm, vrios riscos com os quais se deparam as instituies financeiras (de crdito, de mercado, operacional, legal, reputacional, etc.), passando a ser considerado elemento fundamental para o funcionamento prudente da organizao financeira.

Tambm foram introduzidas as Resolues CMN 2.682/99 (revogada pela Resoluo CMN n. 3.490/07) e 2.697/00 que definiram a classificao das operaes de crdito e de devedores e garantidores em nveis mnimos de provisionamento entre 0 e 100%, de acordo com a ordenao predefinida em nove nveis. Em consonncia com o dispositivo da referida Resoluo tambm houve a definio de critrios para a apurao do Patrimnio Liquido Exigvel (atual Patrimnio de Referencia Exigvel PRE) e para cobertura do risco decorrente da exposio das operaes registradas nos demonstrativos contbeis variao das taxas de juros praticadas no mercado. Posteriormente foram introduzidas no calculo do PRE as operaes de swap12, a exposio em ouro, em ativos e passivos referenciados em variao cambial e a exposio a variaes da taxa de juros prefixada praticada no mercado.
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SWAP: termo em ingls que significa, literalmente, permuta e que designa o processo de crdito recproco ou emprstimos recprocos entre bancos, em moedas diferentes e com taxas de cmbio idnticas. O swap costuma ser utilizado para antecipar recebimentos em divisas estrangeiras e foi criado no incio dos anos 60 para aumentar a liquidez dos diversos pases. O mecanismo funciona por meio dos bancos centrais de dois pases que estabelecem montantes de crdito equivalentes na moeda do outro pas, de tal forma que um governo possa sacar contra essa reserva monetria extra quando for necessrio. Essa operao ocorre num determinado perodo de tempo, findo o qual o processo revertido de acordo com a mesma taxa de cmbio na qual foi feita a operao original.

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Dando continuidade ao histrico do BCB no que tange regulao prudencial a Resoluo CMN 2.891/01 fixou limites operacionais e delineou exigncias de capital para exposio cambial, abarcando, assim, a cobertura de risco decorrente da exposio dessas operaes no mercado financeiro. Cabe ressaltar que, com o processo de adequao ao acordo de Basilia II, alguns pontos desse sistema foram revistos. Isso decorre da metodologia do novo acordo que prope a substituio do critrio de padronizao, por um enfoque flexibilizado, com foco na adequao do capital aos principais elementos de risco da atividade financeira. Como resultado, podemos citar a Resoluo CMN n 3.490/07 que revogou as Resolues CMN 2.692/99 e 2.891/01.

Em relao aos riscos de liquidez, foram definidos procedimentos destinados a identificar possveis desequilbrios entre ativos negociveis e passivos exigveis, outorgado pela Resoluo CMN n 2.804/00.

Sobre o risco de crdito, foi editada a Resoluo CMN n 2.844/01. Esse normativo definiu os limites mximos para crdito ou garantias por clientes, incluindo grupos agindo sob interesse comum fixando tetos de subscrio para revenda e garantia de subscrio de valores mobilirios emitidos por uma mesma entidade, empresas coligadas e controladora e suas controladas.

Em 2000 foram aprovadas as Resolues CMN 2.723/00 e 2.743/00 com o intuito de integrar a propriedade de ativos e a consolidao de informaes. Essas medidas versam sobre as condies e procedimentos para a instalao de dependncias, no exterior, e para a participao societria, direta ou indireta, no pas e no exterior, ambos aplicveis s instituies financeiras e demais instituies autorizadas a funcionar pelo Banco Central. A adoo desses normativos impactou, positivamente, na implementao das normas de combate lavagem de dinheiro e ao financiamento ao terrorismo. Isso porque, quando da regulamentao das medidas preventivas da Lei n 9.613/98 que dispe sobre crimes de lavagem ou ocultao de bens, direitos e valores; a preveno da utilizao do sistema financeiro para os ilcitos previstos nesta Lei; cria o Conselho de Controle de Atividade Financeira (COAF), e d outras providencias, foi possvel atender, de imediato, aos ditames

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parametrizados do referido diploma legal e s principais recomendaes internacionais dirigidas aos SFN sobre o tema.

O aperfeioamento das regras relativas autorizao para funcionamento no SFN, introduzidas pelas Resolues CMN 3.040/02 e 3.041/02, aprimoradas pela Resoluo n 3.141/03 foram relevantes para a aderncias s boas praticas internacionais. Nos termos da Resoluo CMN n 3.040/02, dentre outros requisitos para constituio, autorizao, transferncia e reorganizao societria e cancelamento de permisso, ressalta-se a necessidade de elaborao de estudo de viabilidade econmico-financeira, contemplando aspectos externos e internos, isto , analise econmica dos segmentos de mercado que a instituio pretende atuar e a expectativa de rentabilidade, com projees financeiras, aplicaes e evoluo patrimonial.

Alm disso, necessria a apresentao do plano de negcios, contendo estrutura organizacional, objetivos estratgicos, produtos, servios e pblico-alvo, tecnologia de rede de atendimento. imprescindvel o delineamento dos controles internos e a definio dos padres de governana corporativa, com detalhada estrutura de incentivos e remunerao dos gestores. Esses requisitos, alm de salvaguardas sade do sistema, visam dar mais elementos ao BCB para uma avaliao qualitativa de todos que pretendem ingressar no SFN ou expandir suas atividades.

A Resoluo CMN n 3.041, por seu turno, aperfeioou as regras relativas s condies para o exerccio de cargos estatutrios (integridade, competncia, qualificao, etc.). Com o intuito de promover a segurana jurdica nas transaes financeiras, como forma de dar mais efetividade disseminao do credito foi regulamentado o acordo para compensao e a liquidao de obrigaes no mbito do SFN (netting) em 2002 pelo CMN. O referido item normatizado pela Resoluo CMN n 3.263/05, a partir dessa normatizao o sistema passou a contar com mais um mecanismo de mitigao de riscos, possibilitando o aumento da oferta de recursos ao setor produtivo e, por conseguinte, reduzindo os custos dessas operaes. 5. BIS E O COMIT DE BASILEIA

5.1 Breve histrico do BIS

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O Banco de Compensaes Internacionais (BIS) foi criado no contexto do Plano Young (1930), que tratou a questo dos pagamentos de reparao impostos Alemanha pelo Tratado de Versalhes aps a Primeira Guerra Mundial. O papel do novo banco foi o de assumir as funes anteriormente desempenhadas pelo Agente Geral de Reparaes (AGR) em Berlim: arrecadao, administrao e distribuio das rendas a pagar como indenizao. O nome do Banco derivado deste papel original. A questo das reparaes perdeu importncia rapidamente, alterando o foco da atividade do banco para a cooperao entre bancos centrais e de outras agncias reguladoras na busca da estabilidade monetria e financeira.

Em apoio a esta cooperao, o BIS tem desenvolvido constantes estudos na rea de risco e regulao em economia financeira e monetria que se traduzem em mecanismos de reduo do risco da atividade financeira. O foco do BIS altera-se novamente com o fim do regime de Bretton Woods. Com a crise do petrleo e a crise de dvida dos pases em desenvolvimento nas dcadas de 1970 e 1980, o foco foi o monitoramento dos fluxos de capitais transnacionais. No obstante, cabe ressaltar que o processo de liberalizao financeira ocorrida a partir da dcada de 1970 colocou bancos dos EUA, da Europa e do Japo em concorrncia direta. Para Carvalho (2005, p. 14) o banco universal originou-se da seguinte perspectiva:
Genericamente, as transformaes por que passa o setor bancrio, envolvem o crescimento da participao no mercado de ttulos, emulando (e concorrendo com) bancos de investimento. Depsitos perdem importncia relativa para este banco que se transforma, j que, como no caso de bancos de investimento, formas permanentes de financiamento no tm tanta importncia para instituies que no precisaro reter os ativos por muito tempo em seus balanos. Poucos bancos abandonaro inteiramente, ou mesmo a maior parte, de seus negcios tradicionais. Em tese, os bancos diversificados, com atuao tanto como intermedirio financeiro quanto como corretor no mercado de ttulos, teriam melhores condies de sobreviver a turbulncias financeiras e macroeconmicas do que instituies capazes de concentrar suas atividades apenas em um segmento. Estes eram chamados de bancos universais.

A crise dos anos 1970 tambm trouxe a questo da superviso reguladora de bancos universais, o que resulta, em 1988 no primeiro Acordo de Basilia, que foi, na verdade, uma imposio dos EUA com o intuito de nivelar a concorrncia do setor bancrio. O mecanismo utilizado pelos EUA para fazer com que os bancos estrangeiros adotassem o acordo foi a chamada zona de excluso que consistia na negao de credenciais para operaes transnacionais para os bancos universais que no adotassem as regras de capital mnimo (nas

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quais o acordo era baseado). O FMI e o Banco Mundial foram peas fundamentais ao elencar os pases subdesenvolvidos na nova ordem de regulao mundial. A esse processo deu-se o nome de padres e cdigos. O acordo foi aceito por praticamente todos os pases que faziam parte do circuito financeiro. Cabe ressaltar que o Comit no possui qualquer autoridade supranacional de superviso. Em vez disso, formula amplos padres de superviso e diretrizes e recomenda a adoo de boas prticas na expectativa de que as autoridades reguladoras implementem as medidas atravs de acordos detalhados - estatutrios ou no que so mais adequados para seus prprios sistemas nacionais. Desta forma, a Comisso promove a convergncia para abordagens e normas comuns, sem tentar uma harmonizao pormenorizada das tcnicas dos pases membros de superviso.

5.2 Basilia I

O acordo de Basilia de 1988, mais conhecido como Basilia I definiu dois parmetros mnimos de dimensionamento de capital dos bancos: um mltiplo do ativo para cada capital e um coeficiente de capital baseado em risco. Atravs dele, procurou-se garantir a solvncia e a liquidez do sistema financeiro internacional, uniformizar as regras aplicveis s instituies financeiras e, com isto, eliminar vantagens competitivas decorrentes da diversidade de legislao vigente em cada pas. Este sistema prev a implementao de uma estrutura de mensurao de risco de crdito com um padro de capital mnimo de 8% no final de 1992. Desde 1988, este quadro tem sido progressivamente introduzido no s nos pases membros, mas tambm em praticamente todos os outros pases com bancos

internacionalmente ativos. O mltiplo do ativo uma medida comum da estrutura do capital da instituio bancria. O coeficiente de capital focaliza o risco de crdito associado a diferentes categorias dos ativos do balano e fora do balano. conhecido como ndice de solvncia, ou ndice de Cooke, que um coeficiente de capital em relao aos ativos ponderados para risco, mais as exposies fora do balano. Essa ponderao atribuda com base no risco de crdito das contrapartes.

O coeficiente de capital obrigatrio a ser mantido como reserva pelas instituies financeiras de no mnimo 8% de seus ativos totais ponderados pelo risco. O capital definido pelo ndice de Cooke mais amplo e inclui os seguintes componentes: 1) capital nvel 1: representado pelo capital social, reservas de capital, reservas de lucros (excludas as reservas para contingncias e reservas especiais de lucros relativas a dividendos obrigatrios no

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distribudos) e lucros ou prejuzos acumulados ajustados pelo valor liquido entre receitas e despesas, deduzidos os valores referentes s aes em tesouraria, aes preferenciais cumulativas e aes preferenciais resgatveis; 2) capital nvel 2: representado pelas reservas de reavaliao, reservas para contingncia, reservas especiais de lucros relativas a dividendos obrigatrios no distribudos, aes preferenciais cumulativas, aes preferenciais resgatveis, dividas subordinadas e instrumentos hbridos de capital e dvida.

A imposio aos bancos de um coeficiente mnimo de capital foi adotado para tentar corrigir o problema da seleo adversa13. Os depsitos eram protegidos por uma rede de segurana isso deixava os agentes depositantes displicentes quanto qualidade das operaes bancrias ligada aos depsitos, em outras palavras, os agentes no tinham incentivo em preocupar-se com as perdas, pois essas eram garantidas pela rede de segurana. Por outro lado, o banco, por no estar operando com ativos atrelados ao risco de seu portflio (a regulao, por ser domstica permitia vrias brechas no que se refere ao risco) tende a ser menos cauteloso em suas operaes e como o custo do capital praticamente zero para a instituio h uma tendncia em aumentar os rendimentos dos depsitos atravs de maiores retornos (que era possvel devido seleo adversa). Deste modo, se a operao for bem sucedida haver um alto retorno para o banco, porm, em caso de perdas, o nus da operao ficara por conta da instituio reguladora responsvel pela rede de segurana. O maior custo do crdito tenderia a criar outro tipo de problema, o chamado risco moral, que ocorre quando a informao assimtrica pode causar um problema depois que a transao ocorre. taxas de juros mais altas, os tomadores de crdito tendem a colocar em prtica projetos mais arriscados, o que tende a reduzir a taxa de retorno e, conseqentemente, aumentar a possibilidade de que tal emprstimo no seja pago instituio bancria.

Pelo sistema de Basilia I, o banco tenderia a ser mais cauteloso com as operaes de crdito, visto que estaria colocando em risco o seu prprio capital. Assim, a medida de coeficientes capital seria mais adequada do que as medidas direcionadas a liquidez, o que tornaria a regulao prudencial mais eficiente. No entanto, abordagem de Basilia I pode ser vista como uma poltica de tamanho nico, j que todos os emprstimos a contrapartes do setor privado
13

Seleo adversa o caso em que a informao assimtrica pode causar um problema antes de ocorrer uma transao. O banco no consegue distinguir com preciso os bons dos mau pagadores, ou seja, o tomador de uma emprstimo de alto risco do de baixo risco. Assim, o banco toma como base os mau pagadores (devido ao maior risco de crdito) para determinar a taxa de juros de mercado o que, consequentemente, aumenta o custo do crdito para os bons pagadores.

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esto sujeitas ao mesmo coeficiente de capital de 8%, independentemente do seu vencimento, montante e, mais importante, da qualidade do crdito da contraparte tomadora. Por exemplo, uma empresa que no esteja em nveis de solvncia adequados teria a mesma condio do que outra empresa em perfeitas condies de honrar seu emprstimo. Portanto, em vrios pases, a partir de 1998, os regulamentadores concederam a algumas instituies financeiras poder discricionrio para calcular exigncias de capital atravs da utilizao de modelos internos, que possibilitaria aos bancos a diferenciao dos tomadores de crdito.

Apesar dos modelos internos de risco serem submetidos aprovao e a certas restries por parte dos reguladores prudenciais, a principal questo a ser levada em considerao est relacionada eficincia dos modelos internos em suplantar o modelo padronizado de coeficiente de capital baseado em risco de 8%. Essa questo levou o Comit reviso do acordo e, posteriormente, adoo do Acordo de Basilia II.

5.3 Basilia II

A diversidade de operaes bancrias, o acirramento da concorrncia e o relaxamento da regulao, especialmente nos pases desenvolvidos adicionaram novos problemas para a regulao prudencial. Em resposta, foi concebido um novo acordo em substituio ao acordo de 1988. O objetivo do novo acordo foi promover maior segurana e solidez o que conduziu a uma abordagem de risco mais abrangente e incorporou outras dimenses de risco: o risco de mercado14 e o risco operacional15.

A nova estrutura apia-se em trs pilares. O Pilar 1 requer a elaborao de instrumentos internos de classificao de risco, visando estimar a probabilidade de perdas, ou default (PD); a perda dada a ocorrncia de uma inadimplncia (do ingls loss given default) ou (LGD) e a exposure at default (EAD) que a exposio inadimplncia. Em outras palavras, o Pilar 1

14

Risco de Mercado est relacionado com as flutuaes do ativo diante das condies de mercado. Para entender e medir possveis perdas devido s flutuaes do mercado importante identificar e quantificar o mais corretamente possvel as volatilidades e correlaes dos fatores que impactam a dinmica do preo do ativo. Risco de mercado pode ser dividido em quatro grandes reas: risco do mercado acionrio, risco do mercado de cmbio, risco do mercado de juros e risco do mercado de commodities. possvel que alguns instrumentos tenham seus riscos considerados separadamente dentro das quatro reas acima. 15 Risco operacional est relacionado a possveis perdas como resultado de sistemas e/ou controles inadequados, falhas de gerenciamento e erros humanos.

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trata do clculo do capital regulatrio mnimo exigido para a proteo em relao aos riscos de crdito, de mercado e operacional. No Pilar 1, os bancos devem adotar um requerimento mnimo de capital, calculado atravs de uma razo entre o capital e os ativos ponderados pelo risco. O Pilar 1 demonstra diferentes abordagens que podem ser adotadas para calcular os ativos ponderados pelo risco. A inteno estimar a probabilidade de default (PD), a perda dada a ocorrncia de inadimplncia (LGD), a exposio inadimplncia (EAD) e ainda o prazo mdio da exposio (M de maturity). Admite-se a possibilidade de utilizao de duas abordagens: a fundamental (Foundation Internal Rating Based ou F-IRB) e a avanada (Advanced Internal Rating Based ou A-IRB).

Na abordagem fundamental ou (F-IRB), os valores de LGD so informados pelo rgo regulador, de acordo com o tipo de garantia. O objetivo da manuteno de uma parcela mnima de capital servir de proteo caso a instituio enfrente perdas extremas ou Perdas no Esperadas, associadas a eventos de risco sistmico. De acordo com a frmula do capital regulatrio de Basilia II, o capital econmico investido pelos acionistas deve ser maior ou igual a 8% dos ativos ponderados pelo risco. Isso significa que a alavancagem mxima do Patrimnio Liquido em relao aos ativos ajustados ao risco de 12,5 vezes (ou seja, 100 dividido por 8). O clculo das Perdas Esperadas so determinadas na composio do custo das operaes provisionadas, assim, o clculo da perda esperada para certa posio resulta da multiplicao do produto EAD x PD x LGD. A abordagem avanada (A-IRB) permite aos bancos a utilizao de valores de LGD no padronizados, mas devem mostrar o porqu desses valores. Conforme Guimares e Lima (2010, p. 214): O Comit tambm props uma melhor diferenciao entre os vrios crditos bem como a incluso de elementos de mitigao do risco de crdito e a utilizao de derivativos de crdito. O acordo de Basilia 2 expandiu a cobertura de risco a riscos no corporativos e a outras importantes fontes de risco, como o risco da oscilao da taxa de juros e o risco operacional.

Ainda segundo Guimares e Lima (2010, p. 214):

O Pilar 2 requer a demonstrao da adequao do capital atravs da utilizao de parmetros do sistema de classificao de risco interno em sua abordagem fundamental ou avanada. Este Pilar define os critrios para a inspeo regulatria e

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para a requisio de capital adicional por parte dos rgos supervisores quando o capital calculado pelo Pilar 1 for considerado insuficiente. Portanto, como fica claro, o primeiro passo para se implementar Basilia II na abordagem IRB16 (F-IRB ou AIRB) o desenho de um sistema de classificao de risco interno que possa categorizar os devedores em faixas de risco.

O esquema abaixo demonstra a composio das diretrizes do acordo:

BASILIA II

Pilar 1 Alocao de capital

Pilar 2 Supervisor

Pilar 3 Transparncia

Risco de mercado

Risco de crdito

Risco operacional

Mtodo padronizado

Mtodos internos

Mtodo padronizado

Mtodos internos

Mtodo bsico

Mtodo padronizado

Mtodo avanado

Foundation IRB Fonte: www.bis.org (elaborao prpria)

Advanced IRB

O Pilar 3 est relacionado ao processo de avaliao pela superviso do rgo regulador. O dimensionamento de capital pela superviso deve assegurar que a posio e a estratgia de capital de um banco sejam consistentes com o seu perfil geral de risco. Os supervisores devem ter a capacidade de exigir que bancos detenham capital em excesso aos ndices mnimos regulatrios dependendo de fatores como a sua experincia e a qualidade de seus processos de controle e gesto. Os rgos reguladores devem exigir testes de estresse 17 abrangentes e rigorosos, para identificar eventos ou mudanas possveis em condies de mercado que possam ter efeitos adversos no capital dos bancos. As novas exigncias devem

16 17

IRB do ingls Internal Rating Based. Stress Test ou teste de estresse utilizado em instituies financeiras com o objetivo de avaliar o comportamento dos nveis de capital dessas instituies em diversos cenrios econmicos adversos.

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prever informaes atualizadas sobre desempenho financeiro, posio financeira, estratgias e praticas de gerncia de risco, exposies a risco, polticas contbeis, gesto e governana corporativa. Para Carvalho (2005, p. 139) o novo acordo j levava em considerao que o sistema bancrio dos anos 90 j no era mais aquela instituio dedicada apenas a captar depsitos e fazer emprstimo:
Tratava-se agora de regular e monitorar a operaes de firmas bancrias muito mais complexas e diversificadas, que encaravam riscos igualmente muito mais complexos e diversificados (...). A capacidade inovadora das instituies financeiras em ambiente de desregulao e liberalizao tornou a superviso detalhista e intrusiva do sculo XX praticamente impossvel, a no ser que se decidisse reverter dramaticamente as mudanas por que passaram os mercados at ento.

Ainda que o acordo viesse suprir as lacunas deixadas pelo acordo anterior, os bancos pareciam estar sempre um passo frente e a capacidade dos agentes em monitorar e supervisionar as operaes bancrias (que tornavam-se cada vez mais complexas) era limitada. Existia ainda o aspecto poltico que interferia no processo de regulao conforme abordado pela revista The Economist em 2009: em geral, os reguladores estavam simplesmente adaptando-se ao mundo real, de que era exemplo o rpido desenvolvimento dos mercados off-shore. Alm disso, a desregulao proporcionava benefcios que os eleitores desejavam, tais como emprstimos baratos. Na inteno de corrigir os problemas decorrentes do constante avano das inovaes financeiras o acordo ainda teria uma verso intermediria, chamada por alguns de Basilia 2,5. As alteraes propostas para esta verso do acordo constituam-se basicamente em um maior incremento de reserva de capital com o intuito de mitigar o risco de operaes cambiais e o ajuste de algumas medies relativas ao risco de crdito, mais precisamente direcionadas ao carregamento de dividas, ou seja, o descasamento temporal de ativos.

5.4 Basilia III

Em resposta crise financeira de 2008, o Comit e o seu rgo de superviso, o Grupo dos Governadores e Chefes de Superviso, desenvolveram um programa de reformas para enfrentar as lies da crise, que concerne em reformas do setor bancrio estabelecido pelo G20 em sua cpula de Pittsburgh em 2009. Os novos padres abordam principalmente o risco sistmico. A principal alterao do novo acordo em relao ao anterior o maior foco na qualidade do capital e a adoo de medidas anticclicas consistentes.

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O acordo possui a mesma estrutura de Basilia II e entre as novas medidas qualitativas contidas no Pilar 1 referentes ao capital regulatrio destacam-se a Absoro de Perda de Capital no Caso de Insolvncia. Este parmetro inclui uma clusula permitindo que, a critrio da autoridade competente ocorra uma subscrio ou converso em aes ordinrias quando o banco no mais considerado vivel. Este princpio aumenta a contribuio do setor privado para resolver crises bancrias no futuro procurando, assim, reduz o risco moral. Tambm foi adotado um recolhimento de capital em perodos de abrandamento da economia global que se constitui em uma reserva que pode variar entre 0% e 2,5% acima dos nveis mnimos.

Para conter o carter procclico das operaes bancrias em perodos de expanso da economia o acordo tambm cria um colcho anticclico que varia de 0 a 2,5% e deve ser aplicado quando o agente regulador identificar uma rpida expanso do crdito em termos do PIB. O objetivo, conforme informado anteriormente forar os bancos a aumentar o nvel de capital em perodos de crescimento e, consequentemente, aumentar a proteo em perodos de crise. Os problemas de securitizao e derivativos evidenciados pela crise do subprime18 em 2008 foram tratados com o aumento do nvel de capital para as operaes de derivativos e securitizaes complexas e a adoo de medidas anticclicas abrangendo estas estruturas - ao mesmo tempo em que obriga os bancos a efetuarem uma anlise de crdito mais rigorosa. Para mitigar o contgio entre as insituies financeiras foi adotado um ndice de alavancagem no baseada no risco, que inclui exposies fora de balano e servir como uma barreira para a exigncia de capital baseado em risco.

A reviso do Pilar 3 aborda um conjunto comum de mtricas de monitoramento do nvel de liquidez auxiliando na capacidade dos agentes supervisores em identificar tendncias de risco de liquidez dos bancos e das entidades controladas e coligadas. Estabele ainda uma relao de captao liquida estvel destinada a resolver as inadequaes existentes de liquidez. Abrange todo o balano e prev incentivos para os bancos utilizarem fontes estveis de financiamento.
18

Subprime (do ingls subprime loan ou subprime mortgage) um crdito de risco, concedido a um tomador que no oferece garantias suficientes para se beneficiar da taxa de juros mais vantajosa (prime rate).

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Alm dos parmetros citados, os requisitos de Basilia III trazem um tratamento diferenciado para as instituies financeiras globalmente ativas e sistemicamente importantes. Estes bancos devem apresentar uma maior capacidade de absoro de perdas para refletir os maiores riscos que eles representam para o sistema financeiro. Uma metodologia foi criada pelo Comit para identificar essas instituies por crterios quantitativos e qualitativos. Sero adotados requisitos de absoro de perdas adicionais que devem ser atendidos com uma exigncia extra de capital variando entre 1 e 2,5%, dependendo da importncia sistmica do banco. O objetivo desincentivar as operaes globais com consequente aumento de instabilidade e risco dos bancos tidos como grandes demais para quebrar.

Acredita-se que esse mecanismo ir reduzir substancialmente a importncia sistmica desses bancos no futuro. Um documento de consulta foi publicado em cooperao com o Conselho de Estabilidade Financeira (CEF), que est coordenando o conjunto global de medidas para reduzir o risco moral representado por estas instituies, porm, cabe aos orgos domsticos de superviso e controle a colocao em prtica deste mecanismo.

Percebe-se que o acordo de Basilia III foi constituido sob os problemas ocorridos na crise de 2008. Fica claro que periodos de instabilidade financeira so sucedidos de novas aes regulamentadoras.

6. A CRISE DE 2008 E O ESCOPO REGULATRIO

6.1 Os incentivos econmicos e as falhas dos modelos de risco na crise de 2008

Para alguns economistas, o processo que resultou no colapso do banco Lehman Brothers e, conseqentemente, no colapso do sistema financeiro de 2008 tem suas origens no supervit dos pases emergentes em relao aos pases desenvolvidos. Para Nbrega (2010) o movimento de capitais dos pases emergentes, especialmente da China, em direo aos pases desenvolvidos no foram direcionados ao setor produtivo e muito menos ao segmento bancrio, o que permitiria, via crdito, uma expanso da economia do pas receptor.

Esses recursos foram direcionados a ativos de menor risco e maior liquidez com o intuito de constiturem um colcho contra momentos recessivos e crises que atingem essas economias

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mais severamente. Esses fluxos eram, portanto, direcionados aquisio de papeis pblicos e ttulos de dvida soberana. Desta maneira, os fluxos contnuos de capital em direo aos pases desenvolvidos, em especial para os EUA, que possuem os ttulos de maior liquidez e menor risco, acabaram influenciando a curva de juros futuros, que determina o custo do crdito de longo prazo e, conseqentemente, o financiamento habitacional.

Com as baixas taxas de juros e os incentivos do governo para ampliar o acesso casa prpria aos americanos de baixa renda, tais como o Single-Family Affordable Housing Tax Credit Act em 2002 e o American Dream Downpayment Act sancionado no mesmo ano, contriburam ativamente para a queda na qualidade do crdito. Ao mesmo tempo, o aumento da demanda exacerbado pelos incentivos do governo acarretaram uma supervalorizao dos imveis, o que possibilitou a criao de mais hipotecas sobre o mesmo imvel. A concesso de novos emprstimos sobre a mesma propriedade criava um efeito de retroalimentao ao mesmo tempo em que inflava os balanos dos bancos que praticavam a concesso desses emprstimos. As hipotecas subprime foram gestadas neste ambiente.

Ainda segundo Nbrega, o boom dos imveis se distinguia dos movimentos anteriores devido capacidade das instituies financeiras em empacotar milhares de hipotecas na forma de instrumentos securitizveis em mercados globais. Essa capacidade, somada s baixas taxas de juros, remunerao atraente em comparao com outros ativos de renda fixa, a classificao de risco triplo A concedida pelas agncias de risco e, conseqentemente, a aparente segurana que propiciavam possibilitou a transferncia de risco em pacotes de securitizao entre vrios agentes. Assim, as instituies que concediam crdito, em especial nas hipotecas subprime, no precisavam preocupar-se com a qualidade da operao. Esse mecanismo permitia ainda a utilizao da estrutura de concesso de crdito sem a necessidade de elevar a base de capital requerida pelos agentes reguladores.

Segundo o diretor do Banco da Inglaterra Andrew Haldane (2009), os modelos de avaliao de risco VaR19 e teste de stress falharam ao estimar a exposio dos bancos americanos devido, principalmente, s externalidades de rede que implicava em conhecer todas as conexes do banco Lehman Brothers com outras instituies financeiras que dele recebiam
19

VaR ou Value-at-Risk pode ser definido como a mxima perda que uma instituio pode sofrer, em um determinado perodo de tempo, com um nvel determinado de probabilidade (99,9% na formula do capital para risco de crdito de Basilia II).

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garantias via derivativos credit default swaps20 ou transacionavam ativos com o banco. Ainda segundo Haldane, a estrutura incorreta de incentivos e a miopia diante do desastre21 foram outras razes para a falha dos modelos de risco utilizados. Cabe lembrar que os modelos de risco VaR e o stress test so utilizados massivamente pelos gestores de risco de instituies financeiras de todo o mundo como a base principal para que se calcule a exposio da instituio a fatores de risco.

O modelo VaR resume o risco da instituio em um nico nmero. Por exemplo, se o VaR para o horizonte de um dia a 95% for de R$ 1 milho, isso significa que o portflio e as condies de mercado do dia em que a anlise foi feita, esperado que, em mdia, uma vez por ms (aproximadamente uma vez a cada 20 dias, ou 5% das vezes) se perca pelo menos R$ 1 milho. Caso a instituio no suporte esse nvel de risco, pode reduzir as posies ou fazer um hedge22 para reduzir seu nvel de exposio.

Conforme aponta Lowenkron (2010): para resumir o risco de uma instituio em um nico nmero muitas hipteses simplificadoras devem ser feitas. A concepo do modelo VaR leva em considerao que a distribuio conjunta dos fatores de risco segue distribuio normal, em outras palavras, a mdia de um grande nmero de variveis independentes tende a obedecer a uma distribuio normal, apesar de cada uma das variveis poder ter uma distribuio de probabilidades totalmente peculiar.

20

Os credit default swaps (CDS) ou 'contratos de proteo contra futuros problemas de solvncia' so uma espcie de aplice de seguro que os bancos ou a entidade que empresta dinheiro utilizam para minimizar o risco da dvida no ser paga. Funcionam da seguinte forma: um terceiro assume o risco da dvida e em troca recebe pagamentos regulares a partir da entidade que emprestou o capital. Estes pagamentos que o terceiro (detentor dos CDS) recebe so similares aos prmios de seguro. Uma vez que os CDS so contratos privados, no so alvo de regulamentao, para alm daquela que regula os contratos em geral. A cotao destes ttulos representa a confiana do mercado na capacidade dos devedores cumprirem as suas responsabilidades. 21 Miopia diante do desastre a propenso dos agentes em subestimar a probabilidade de resultados adversos, particularmente de eventos de um passado distante, tido como de baixa probabilidade de ocorrncia. 22 Hedge pode ser entendido como "proteo". uma operao que tem por finalidade proteger o valor de um ativo contra uma possvel reduo de seu valor numa data futura ou, ainda, assegurar o preo de uma dvida a ser paga no futuro. Esse ativo poder ser o dlar, uma commodity, um ttulo do governo ou uma ao. Por exemplo, atravs de mercado futuro de dlar, uma entidade que possui dvidas em dlar pode reduzir o risco de uma perda provocada por uma elevao da cotao da moeda norte-americana, desde que compre contratos futuros de dlar em valor equivalente sua dvida. Protees semelhantes podem ser feitas para reduzir riscos de outros mercados, com taxas de juros, bolsas de valores, contratos agrcolas e outros, dependendo das necessidades da instituio que est procura do hedge.

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Desta maneira, o VaR torna-se um modelo de medio de risco quando o mercado opera em condies normais. Porm, nos mercados financeiros o comportamento animal spirit23 prope que os eventos extremos so mais propensos em mercados do que se pode imaginar. justamente em condies de mercado adversas que entra em cena o teste de stress. Atravs de dados histricos e/ou da definio subjetiva de cenrios pessimistas para as posies mantidas pela instituio, avaliam-se os impactos no resultado da instituio.

Desta maneira, os gestores de risco ficam restritos a determinar os fatores de risco que podem ser mapeados nos preos dos ativos sem, portanto, avaliar as externalidades de rede causadas pela disseminao dos ativos nos mercados. Um exemplo prtico da falha, tanto do modelo VaR quanto do stress test foi a correlao entre as hipotecas subprime de diferentes classificaes. Quando hipotecas de ratings inferiores comearam a entrar em inadimplncia, a probabilidade dos ttulos adimplentes entrarem na mesma situao aumentou. Essa dependncia entre os ttulos ficou muito clara em 2008: medida que o nvel de inadimplncia das hipotecas subprime subia, as aes de despejo aumentaram e, conseqentemente, o preo dos imveis declinou. Combinados, esses fatores reduziram o patrimnio dos devedores ligados s hipotecas e estimulou a inadimplncia (pois perderiam menos com tal atitude). Ou seja, o aumento da inadimplncia aumentou a correlao entre os ativos, tornando-a positiva e crescente.

Para Morandi e Firmo (2010) quando o preo dos imveis iniciou o processo de queda, aps quase uma dcada de crescimento no que ficou conhecido como A Grande Moderao (perodo de 20 anos (1985-2007) em que o crescimento dos EUA foi robusto, as recesses brandas e a inflao estvel), o mercado percebeu que os ratings AAA dados a esses ttulos eram inapropriados. O que impactou em um rebaixamento da classificao de risco desses ativos. Estudos do BIS confirmaram que a subestimao da correlao explica como as agncias de risco sobreavaliaram a classificao dos derivativos de crdito. Por exemplo, um derivativo avaliado inicialmente como AAA assumindo correlao de 5%, deveria ser rebaixado para A, se a correlao utilizada fosse de 15%.

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Animal spirit: como o futuro incerto (e a incerteza, ao contrario do risco, no pode ser mensurada), decises como o investimento so determinadas por impulsos instintivos que no guardam qualquer relao com o calculo econmico racional e so, portanto, imprevisveis.

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Em resumo, percebe-se que tanto a estimao de risco pelo VaR quanto para a definio do cenrio de estresse vlida em um horizonte/cenrio adequado. Geralmente, esses modelos no contemplam dados histricos o suficiente para incluir os perodos de crises financeiras que, coincidentemente, so separados por uma dcada (1987, 1998 e 2008). O resultado que, em geral, os modelos tanto de VaR quanto do teste de estresse so muito bem calibrados dentro da amostra, mas, fora dela, tm falhado mais que o desejado.

6.2 O acordo de Basilia e as operaes estruturadas

A probabilidade de risco de crdito referente s perdas esperadas e no esperadas parametrizadas no acordo de Basilia II so aferidas pelo modelo de avaliao de risco VaR. Naturalmente, o capital econmico separado para cobrir as perdas no esperadas tem um custo de oportunidade para os acionistas da instituio. Por esse motivo, h incentivos para que uma instituio bancria sujeita regras de regulao quanto ao capital mnimo procure equalizar suas margens atravs de uma reduo do capital, dado o retorno mnimo exigido pelos acionistas e os custos de captao, operacional e administrativo da instituio. Esse objetivo de minimizao do capital regulatrio permite explicar o processo de securitizao que foi um dos grandes problemas da crise de 2008.

Prevendo que as operaes de securitizao podem assumir um leque amplo de arranjos legais, Basilia II clara no sentido de que o aspecto mais relevante para o clculo do capital regulatrio de operaes securitizadas a substncia econmica da operao, e no o suporte implcito da operao, que surge quando um banco oferece suporte a uma securitizao alm de suas obrigaes contratuais. Pode-se perceber que Basilia II j previa, de certa forma, as possibilidades de arbitragem regulatria dos bancos no que tange securitizao. A definio operacional da securitizao com relao ao nvel de capital tem ainda sua caracterizao definida no pargrafo 564 do acordo: 564. Quando um banco oferece suporte implcito a uma securitizao, deve, no mnimo, guardar capital para lastrear todas as exposies associadas com a securitizao como se elas no tivessem sido securitizadas (...) A dinmica do processo de securitizao pode ser entendida a partir da estrutura das operaes de um banco. A carteira de recebveis (fluxos de caixas de ativos e contratos de emprstimo) originadas por uma instituio financeira passvel de duas abordagens por parte

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do banco provedor: 1) o banco carrega as exposies at a data de vencimento; 2) vende (securitiza) os crditos originados em mercado pela transformao dos recebveis contratuais em ttulos, ou seja, criam e distribuem. Esse comportamento ficou conhecido como originar e distribuir, tpico do atual modelo de operao dos bancos.

As instituies financeiras detentoras de ttulos hipotecrios com diferentes classificaes de risco criavam fundos com essas hipotecas em que a classificao de risco determinava tanto a taxa de retorno como a prioridade de recebimento em caso de default. A primeira parte dos fundos de hipoteca a sofrer as perdas em caso de atrasos ou inadimplncias era o recebvel toxico ou (RT), assim caracterizado devido dificuldade em ser descartado. Essas cotas eram as de maior risco e, portanto, de maior retorno, e deveriam reduzir os efeitos de uma possvel perda em cotas superiores.

Esperava-se, assim, constituir um mecanismo em que, a diferenciao de perdas devido aos maiores riscos dos diferentes ttulos contidos em uma mesma hipoteca seria compensada pela ordem de prioridade no recebimento, o que, em tese, possibilitaria a classificao destes ttulos em categorias de risco AAA pelas agncias de risco. As cotas com classificao AAA, AA, e A eram colocadas no mercado para negociao diretamente com os investidores.

Para garantir a liquidez dos ttulos de categorias inferiores (a maioria dos fundos de investimentos norte-americanos somente permitem aportes em ttulos com grau de classificao a partir do nvel A), e de maior rentabilidade, os bancos efetuavam um processo de transformao financeira desses ttulos que consistia no uso de derivativos de crdito. Os derivativos de crdito podem ser compostos de uma infinidade de obrigaes creditcias tais como, recebveis de cartes de crdito, recebveis de emprstimos estudantis, recebveis de financiamentos de automveis e at mesmo de recebveis de outros investimentos imobilirios.

O objetivo era melhorar a classificao de risco dos ttulos e, conseqentemente, aumentar a liquidez reduzindo o spread a ser pago aos investidores e aumentando a rentabilidade dos bancos. O Fundo CDO24 ou Obrigaes de Dividas Colateralizadas foi montado com este propsito. Conforme Cintra e Cagnin (2007, p. 319):

24

CDO do ingls Collaterized Debt Obrigations.

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As combinaes foram realizadas de modo que alguns desses ativos lastreados nas hipotecas subprime acabaram re-classificados como de excelente risco ou como grau de investimento. O re-empacotamento das hipotecas de alto risco, com anuncia das agncias de classificao de risco de crdito, viabilizou sua aquisio pelos investidores com menor averso ao risco, mas tambm pelos investidores institucionais, tais como os fundos de penso e as companhias de seguro, que observam regras de prudncia.

Reduzido o custo de captao dos crditos e ao mesmo tempo o problema de classificao pelas agncias de risco os bancos ainda detinham em sua carteira capital podre ou recebveis txicos (essas cotas eram um resduo necessariamente produzido em cada uma das etapas do processo de transformao financeira). Para reduzir o custo de captao do crdito referente a estas cotas os bancos procederam criao dos Veculos Especiais de Investimento ou Veiculo de Propsito Especifico (SIVs/SVPs) 25 cujo objetivo era receber esses ativos.

Essas empresas adquiriam as carteiras originadas pelos bancos financiando-se no mercado atravs de ttulos de captao de curto prazo ou Asset-Backed Commercial Papers (ABCP), ou Papis Comerciais Lastreados em Ativos. Estes commercial papers eram de maturidade curta enquanto a carteira das SIVs mantinha ativos imobilirios caracterizados pela longa maturidade. A garantia apresentada aos investidores dos ttulos era a linha de liquidez dos bancos controladores esses valores no eram registrados nos balanos dos bancos. Esse descasamento temporal era suprido por constantes operaes de resgate e colocao dos commecial papers no mercado. Segundo Rodrigues e Torres (2008, p. 144):
O processo de transformao financeira, mediante a utilizao de produtos financeiros estruturados fundos CDOs e SIVs , possibilitou, simultaneamente, a reduo dos custos de captao das instituies financeiras com a venda de crditos de baixa qualidade no mercado de capitais e a proliferao de operaes off-balance. Dessa forma, os bancos puderam no apenas ampliar seus nveis de alavancagem, contornando os limites impostos pelo Acordo da Basilia, como tambm transferir os riscos de crdito para os mercados de capitais e patrimnio dos investidores. Assim, permitiu-se que as instituies financeiras originassem tais obrigaes sem que isso gerasse uma piora sensvel da avaliao de suas carteiras. Dessa forma, a cesso de crditos subprime constituiu-se em uma oportunidade de obter bons retornos com contrapartidas de risco inferiores quelas que teriam de ser arcadas na ausncia dos mecanismos de derivativos de crdito analisados.

25

SIV do ingls Special Invesment Vehicles ou SVP Special Purpose Vehicles

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O diagrama abaixo mostra, de maneira simplificada, como esses ativos eram estruturados. Cabe ressaltar que uma operao de securitizao normal seria limitada ao evento de comercializao dos fundos de hipotecas. Portanto, o processo formal de securitizao era descaracterizado a partir da estrutura de prioridade de recebimento. Depreende-se dai, que a criao de empresas para a compra desses ativos (SIVs), assim como os fundos CDOs, caracterizam um processo de fraude contra o sistema financeiro.
Diagrama 1: Operaes estruturadas
MAIOR PRIORIDADE RECEBIMENTO

IMVEL AAA IMVEL

FUNDO DE

MENOR RETORNO

AA A BBB

IMVEL

HIPOTECAS

IMVEL

BB B
MENOR PRIORIDADE DE RECEBIMENTO MAIOR RETORNO

IMVEL

K ou RT

AAA AA
HEDGE FUND TTULOS DE CURTO PRAZO EMPRESAS

FUNDO CDO

A SIV BBB BB B
K ou RT

PAGTO. P + I

COMPRA DE TTULOS

HIPOTECA

EMPRSTIMO

PAGTO. P + J

Fonte: Torres (2008)

6.3 O relaxamento da normas de Basileia

O mecanismo da securitizaao pode ter um efeito benfico ao distribuir o risco entre vrios agentes no mercado, mas medida que os valores provenientes dessas operaes eram contabilizados como receita pelos bancos, alimentando um novo ciclo de operaes, o carter

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perverso do sistema ficava evidente: a criao de riquezas a partir da prpria estrutura de securitizao. Em outras palavras, a criao de riqueza a partir do nada. No contexto da regulamentao percebe-se que a regra parametrizada do Paragrafo 564 do acordo de Basilia II no foi adotado pelos bancos - descasamento de prazos ocasionado pela transferncia de ativos imobiliarios para as SIVs, que eram financiadas por ativos de curto prazo, os commercial papers que, por sua vez eram captados por estas empresas tendo como aval as linhas de liquidez dos bancos controladores (linhas estas que no eram contabilizadas pelos bancos) permitiam uma distribuio do risco assumido pelos bancos nestas operaes, mas reduziam a alocao de capital regulatrio direcionada a cobrir possveis perdas. A caracterstica econmica em que a securitizao deveria ser contextualizada deu lugar um carter meramente especulativo com vistas banalizaao do crdito de m qualidade, agravado pela ausncia de um colcho mantido pelos bancos para arcar com possveis perdas.

Outro ponto importante que mais tarde foi considerado o parmetro principal na contruo do acordo de Basilia III foi o mecanismo procclico ser observado pelas instituies financeiras na contituio do colcho de liquidez. A perda devido inadimplncia (LGD), j era abordada em Basilia II de maneira a reduzir os riscos de inadimplncia dos bancos quando a economia desacelerasse ou entrasse em perodos de recesso. Porm, havia a possibilidade de arbitragem por parte dos bancos que, ao adotarem os mtodos internos de aferio do risco de crdito no levavam em considerao a baixa no ciclo de expanso da economia - que reflete o reconhecimento de uma correlao negativa entre os preos de ativos, por exemplo, garantias, e o ciclo econmico. A principal falha em todo este processo, no entanto, foi das insituies supervisoras. Conforme Morandi e Firmo (2010, p. 41):
O papel da superviso para a constatao do risco de concentrao de carteiras no foi efetivamente exercido pelas autoridades, ainda que houvesse um alto risco de concentrao das exposies de recebveis imobilrios que lastreavam as estruturas criadas. Tais ativos eram correlacionados sistematicamente, seja pelo perfil dos devedores, seja pela concentrao regional dos crditos.

As falhas abordadas nesta seo estavam elencados no Pilar 1 e no Pilar 2 do acordo de Basilia II. A abordagem aludida no acordo no que tange exigncia de capital adicional para compensar o efeito da correlao entre as exposies de competncia das autoridades reguladoras nacionais. Portanto, nos casos em que os bancos percebiam possibilidades de

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arbitragem do modelo de risco a ser utilizado, cabia s autoridades reguladoras a verificao da eficincia do modelo adotado.

7. ONDE ESTAMOS AGORA

7.1 A arbitragem do mercado e a crise europia

A crise de 2008 veio demonstrar que as recorrentes crises financeiras possuem um carter endgeno. Pode-se utilizar uma analogia simples para definir esta caracterstica do sistema: quando se vende um seguro contra terremotos, a probabilidade de ocorrer o sinistro no muda. J quando uma instituio, como a AIG26 vende muitos seguros contra um evento financeiro, a probabilidade do evento acontecer aumenta substancialmente depois que a aposta foi feita. Essa a peculiaridade de todas as crises financeiras. Foi assim com a crise da dvida dos pases emergentes na dcada de 1980 e com a crise financeira que atingiu a sia em 1997. Todos estes eventos possuem uma caracterstica em comum: o mercado estava ditando as regras.

Ao menor sinal de insatisfao do mercado soado um alarme e as autoridades econmicas e polticas so colocadas de prontido para agir e restabelecer a ordem. importante ressaltar que o mercado (o tipo de mercado considerado aqui o mercado de capitais e/ou mercado financeiro) necessrio no atual sistema econmico e, quando bem monitorado e regulado gera benefcios tais como, alocao adequada de recursos, aumento da liquidez e reduo do custo de transao. A atual configurao do mercado pode ser compreendida atravs do pensamento econmico neoclssico e a sua defesa do capitalismo laissez-faire. Os principais elementos ideolgicos do utilitarismo neoclssico podem ser resumidos em trs elementos centrais: 1) capitalismo concorrencial como ideal de justia distributiva; 2) a mo invisvel que preconiza o livre mercado como um ideal de racionalidade e eficincia e; 3) a f na natureza automtica e auto-regulvel do mercado. Foram exatamente estes aspectos que prevaleceram nos EUA durante o perodo da Grande Moderao. A desregulao praticada durante dcadas nos mercados financeiros permitiu o aparecimento de crises que se tornaram cada vez mais frequentes, acarretando, mais

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AIG do ingls American International Group. Empresa americana de capital aberto do ramo de seguros.

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recentemente, na escalada de preos dos ativos que eclodiu na crise de 2008. O papel dos agentes reguladores, em especial o FED 27 foi relegar a bolha especulativa porque seus modelos de equilbrio geral determinavam que flutuaes exageradas nos preos dos ativos eram irrelevantes28. O economista Paul Krugman afirmou em 2009 que a maior parte da anlise macroeconomica feita nos ltimos 30 anos foi espetacularmente intil. Com esta frase Krugman saiu em defesa do paradigma keynesiano em contraposio maximizao racional dos neoclssicos de que a economia sempre converge ao equilbrio. O fato que o mundo encontra-se em uma armadilha da liquidez e qualquer poltica monetria que se faa neste momento totalmente incua. A poltica fiscal, que poderia surtir o efeito desejado no opo para governos altamente endividados que gastaram trilhes socorrendo um sistema financeiro que grande demais pra quebrar.

Neste sentido, o mercado assume um papel relevante ao evidenciar o seu carter mais perverso: a especulao. A recente crise poltica da Europa um exemplo de como essa entidade chamada mercado concentrou um enorme poder de arbitragem. O mercado especulativo atua onde encontra fraqueza e o atual cenrio caracterizado por uma profunda fraqueza poltica dos pases europeus. No mera coincidncia o fato de que esta entidade abstrata, mas poderosa denominada mercado tenha colocado em cheque a democracia na Europa (deve-se ter em mente que os europeus foram os primeiros a iniciarem o processo de democratizao) derrubando governos eleitos democraticamente e empossando tecnocratas escolhidos pelo mercado para colocar em pratica planos de austeridade exemplo do que ocorreu na Islndia, Irlanda, Portugal e mais recentemente na Grcia e na Itlia, que no tiveram eleies democrticas para eleger os novos governantes. Em outras palavras, cumprese no continente um ritual de obrigaes legais em atendimento no s exigncias dos cidados, mas sim a uma tal perda de confiana do mercado. Portanto, as trocas de governo no denotam insatisfao da populao com seus lideres polticos, mas sim o interesse do mercado em colocar no governo lideres que se disponham a adotar com rigor programas de arrocho econmico destinados a equilibrar as contas pblicas. Mesmo a Frana que ainda possui uma melhor sade financeira chantageada por constantes prognsticos de reduo do rating de sua dvida, rating este, determinado por agncias de classificao que atribuam ao banco Lehman Brothers, h dois dias de sua falncia, uma classificao AAA.

27 28

FED: Federal Reserve Bank o Banco Central dos EUA. Para maiores detalhes ver: ROGOFF e REINHART.

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Percebe-se que os critrios adotados pelo mercado solvncia e lucros, e sua caracterstica essencialmente privada e, por isso, maximizadora de lucro, bate de frente com o papel do estado em intervir nos mercados financeiros atravs das agncias supervisoras e reguladoras. Em sua passagem pelo Brasil durante o ms de novembro de 2011 o escritor ingls de origem paquistanesa Tariq Ali resumiu muito bem em um discurso o atual cenrio polticoeconmico:
Agora ns temos um novo pensamento sendo desenvolvido no mundo ocidental no qual a democracia passou a ser considerada intil pelas elites. Elas podem derrubar um governo sem eleies a ponto de ter um banqueiro tecnocrata ou um executivo como sucessor. Isso acabou de acontecer na Itlia e tambm aconteceu na Grcia. Essa a maneira como eles pensam (...) se esquecem que os problemas do sistema surgiram no setor bancrio. O sistema de Wall Street construdo com base nos bancos desregulados implodiu em dezembro de 2008 e os polticos de centro esquerda e centro direita (eu chamo de extremo centro) que governam a maioria dos pases ocidentais no tiveram nenhuma viso sobre como lidar com a crise. Ento, empurraram com a barriga utilizando dinheiro do estado para tentar salvar os bancos (...) e isso tambm no est surtindo efeito. Essa crise no vai chegar a um fim apenas indicando banqueiros, isso s atrasa a soluo do problema. Mas os polticos esto to envolvidos com fortunas e corporaes ao redor do mundo que a poltica se tornou uma mercadoria e tornou-se corporativa. E esta a queixa dos manifestantes.

Isso mostra que as recentes manifestaes em pases europeus esto mais relacionadas qualidade do processo democrtico do que s recentes instabilidades econmicas. A democracia se converteu em uma partidocracia o poder dos partidos to grande que se fecharam participao dos cidados. Estes fatos sugerem que a crise na Europa no s de finanas, tambm uma crise de democracia. A percepo dos cidados europeus de que no esto sendo governados por um governo concreto, mas sim pelo elemento abstrato: mercado que tm ditado as regras do jogo, pode deflagrar um processo perigoso de redemocratizao em contraposio ao poderio econmico e financeiro. A linha tnue que separa todo o processo de desregulao do mercado de um novo processo em que os cidados tero sua opinio restituda pode ruir caso o mercado no reconhea que o limite das massas esta prestes a ser ultrapassado. E este processo pode dar inicio uma redemocratizao que vai mudar completamente o atual sistema econmico mundial.

O contexto da atual crise europia imprescindvel para entender que grande parte dos movimentos especulativos ocasionados no mercado somente so possveis devido desregulamentao dos mercados financeiros que vem sendo arquitetada desde a quebra do

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sistema de Bretton Woods nos anos 70. E isso somente possvel quando no se consegue mais separar os interesses dos governantes dos interesses dos capitalistas de mercado. Conforme avalia Loyola (2010, p. 70):
No desenho de qualquer estrutura regulatria indispensvel considerar a questo dos incentivos. As normas no se restringem a obrigaes ou vedaes absolutas ou a aumentar o colcho de capital dos bancos; ao contrrio, devem conduzir os agentes interessados a terem um comportamento alinhado aos interesses da sociedade. Por causa disso, necessrio que a regulao conduza ao melhor alinhamento entre os interesses pblicos e privados.

Foi a existncia de incentivos distorcidos no mercado tais como o relaxamento da poltica monetria norte-americana; os esquemas de remunerao mope oferecido aos executivos de instituies financeiras; falhas das agncias de rating; desenvolvimento de complexas tcnicas de securitizao que tornaram a avaliao de risco dos ativos lastreados em hipotecas mais difcil dando origem ao modelo originar e distribuir que conduziram assuno imprudente de riscos por parte dos intermedirios financeiros. Ocorre, assim, uma socializao das perdas sob a forma do estado, que deveria ser representativo de todos os cidados, mas que, na maioria das vezes est servio do mercado. Esses eventos levam a uma redistribuio de renda que onera as classes de menor poder aquisitivo atravs da perda de renda ocasionada pelo desemprego e polticas de austeridade. Enquanto o Estado e o Mercado forem uma s entidade no ser possvel desfragmentar as relaes constitudas no decorrer de vrios anos que impedem a implementao de uma estrutura regulatria eficiente o que, automaticamente, beneficiaria toda a sociedade.

8. CONCLUSES

A importncia do estabelecimento de regras de prudncia para o sistema bancrio fica mais evidente medida que a globalizao (que torna os mercados financeiros cada vez mais interligados e interdependentes) e as inovaes financeiras aumentam o risco sistmico associado s atividades financeiras. Nesse sentido, a regulao deveria focar

preferencialmente na reduo dos riscos sistmicos, ou seja, a nfase regulatria deve recair sobre a regulao macroprudencial (ou sistmica). Um dos aspectos que distinguem a regulao macroprudencial que nesta o risco considerado endgeno ao funcionamento do mercado financeiro. Em complemento, toda instituio com possibilidade de alavancagem, e potencialmente grande a ponto de gerar perdas econmicas fora de seu segmento de atuao,

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deveria ser supervisionada nos mesmos parmetros do sistema financeiro, aumentado, assim, o escopo regulatrio.

No obstante, embora o rigor matemtico seja essencial para assegurar a consistncia lgica dos modelos, economistas s vezes abusam da matemtica para conferir uma aura cientfica a teorias com alto teor ideolgico. No se pode correr o risco de colocar a formalizao acima da prpria teoria, que acaba perdendo abrangncia e relevncia quando o que no pode ser formalizado simplesmente ignorado. Quando os padres se alteram a imutvel natureza humana nos ensina que, h uma contnua interao entre as foras da ambio, do medo, da ignorncia e da necessidade de autoestima e reconhecimento que carrega consigo todo ser humano. Como em diversos outros problemas de economia, os modelos de gesto de risco esto no fundo, descrevendo o comportamento humano, pois so as pessoas que, em ltima instncia, determinam o preo dos ativos.

A politica econmica possui um papel fundamental na medida em que pode oferecer incentivos distorcidos, incentivos estes, que reduzem a averso ao risco por parte de agentes econmicos em momentos de prosperidade acarretando uma diminuio das margens de segurana por parte das instituies bancrias na liberao de recursos, o que aumenta a propenso especulao no mercado induzindo a gerao de bolhas como a ocorrida em 2008. Naquela ocasio, muitos dos riscos incorridos pelos bancos, j estavam, em maior ou menor medida, abordados no arcabouo regulatrio de Basileia II. Em primeiro lugar, os componentes de risco de crdito foram calculados diferentemente do que previa o acordo, o que refletiu em medidas de risco que eram insuficientes e instveis e no momento do boom poderiam se reverter, como de fato ocorreu. Em segundo lugar, os bancos no foram prudentes ao transferir crditos de baixa qualidade para empresas que criavam e dar-lhes apoio implcito, eles deveriam ter alocado capital de acordo com o risco que ainda estava correndo, ou seja, o risco de ter que apoi-las caso o valor desses crditos casse repentinamente.

Certamente se os riscos tivessem sido calculados de forma prevista no acordo a quantidade de ativos de qualidade inferior conseguida a partir de ativos de qualidade superior teria sido menor. Paralelamente, se os bancos alocassem um colcho de capital para cobrir o risco dos instrumentos que criavam, o custo desses instrumentos seria maior. Ambos os efeitos vo em direo da reduo da atratividade dos instrumentos que foram o cerne da crise. Em suma, a

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constituio e a manuteno de um colcho de reservas adequado tm custos relevantes, mas oferece benefcios sociais amplos. Nesse sentido importante avaliar o ponto a partir do qual o acrscimo de regulao vai gerar custos desproporcionais aos seus benefcios.

No caso do Brasil, apesar do sistema bancrio estar em melhores condies do que o de outros pases importante ressaltar dois aspectos do nosso sistema financeiro e, por consequncia, da nossa economia que permitem esse desempenho. Primeiramente, a nossa regulao e superviso soube aproveitar os ensinamentos de um passado recente em que o pas foi duramente penalizado devido s constantes crises financeiras. Parte dessa instabilidade econmica foi apresentada antes do Plano Real em 1994, perodo este em que os bancos apresentavam ganhos devido, principalmente, inflao o que reduzia significativamente a eficincia do nosso sistema bancrio em fazer frente s necessidades de crdito apresentadas pela economia. Em segundo lugar, o Brasil apresenta uma baixa relao crdito/PIB o que, naturalmente, favoreceu o nosso sistema bancrio quando comparado ao de outros pases.

O certo que todo o sistema regulatrio deve ser revisto e estruturado em bases slidas com o objetivo de atender no somente aos interesses dos mercados, mas tambm aos interesses da sociedade que o elo mais fraco e, portanto, o mais penalizado nesta relao. Trs anos aps a crise financeira global a economia mundial continua vulnervel aos perigos que quase quebraram todo o sistema bancrio da ltima vez e assim deve permanecer at que haja uma separao entre politica e mercado. Mas, conforme relata Carvalho (2005, p.159): de supor, contudo, que apenas crises de dimenses realmente catastrficas podem levar a uma reorientao drstica das escolhas feitas at agora.

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