Paulo Affonso Leme Machado

PARECER JURDICO CONSULENTE: Organizao Pan-Americana de Sade CONSULTOR : Paulo Affonso Leme Machado

Ementa: Competncia do Ministrio da Sade na rea de sade ambiental. Anlise sobre a necessidade de incluso de mecanismos legais complementares aos j existentes nas Leis 8.080/90 e 8.142/90, bem como levantamento das interfaces do direito ambiental com o direito sade.

SUMRIO: 1. 2. 3. 4. Introduo Conceito de meio ambiente Conceito de sade Conceito de sade ambiental e o Ministrio da Sade 4.1. o conceito de sade ambiental no direito comparado 4.2. concepo de sade ambiental no Brasil 4.3. proposio de modificao no decreto n 4.726/2003. 5. 6. 7. 8. A constitucionalizao de um direito ao meio ambiente sadio O dever do poder pblico de assegurar o direito a um meio ambiente sadio Competncia constitucional do Sistema nico de Sade A administrao pblica em sade ambiental: prtica, vantagens 8..1. introduo: Carta Panamericana e outros documentos: uma em marcha: a intersetorialidade; 8.2. a prtica brasileira de atividade compartilhada: Lei 7.802/1989 e Lei 8.974/1995 8.3. conflitos e vantagens da intersetorialidade na sade ambiental 9. Conselhos de Sade e Conselho Nacional do Meio Ambiente 9.1. Os Conselhos de Sade; 9.2. O Conselho Nacional do Meio Ambiente 9.3. comparao dos Conselhos de Sade e do CONAMA idia conflitos e

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9.4. proposio para o funcionamento do Conselho Nacional e do Conselho Nacional do Meio Ambiente

de Sade

9.5. proposio sobre a competncia do Conselho Nacional de Sade 10. Ordenamento jurdico da sade ambiental no governo federal brasileiro 11. Sntese das recomendaes Concluso

1. INTRODUO

A defesa do meio ambiente tem origem na proteo da sade humana. Se o homem no for capaz de amar a si mesmo e de valorizar-se, no ser capaz de amar e de valorizar o meio ambiente a que pertence. No Brasil, antes da criao do Ministrio de Meio Ambiente, a matria ligada ao meio ambiente foi inserida no Ministrio do Interior. A esteve, desde 1973, a SEMA Secretaria Especial do Meio Ambiente. Essa secretaria foi instituda em seguida realizao da primeira Conferncia Internacional sobre Meio Ambiente, promovida pela Organizao das Naes Unidas, na cidade de Estocolmo, Sucia, em 1972. Deram-se a os primeiros passos para a formulao do conceito de meio ambiente, abrangendo o ser humano e o ambiente que o envolve. Essa caminhada tenta evitar que haja um fosso entre as cincias humanas e as cincias naturais.

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2. CONCEITO DE MEIO AMBIENTE

Uns consideram a noo de ambiente como contida dentro da noo de ambiente sadio (com ligaes com o campo sanitrio) e outros vem a matria como tendo seu fundamento no territrio (compreendido na matria urbanstica).1

A Lei de Poltica Nacional do Meio Ambiente Lei 6.938 de 31 de agosto de 1981 conceitua meio ambiente como: conjunto de condies, leis, influncias e interaes de ordem fsica, qumica e biolgica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas (artigo 3, I). O meio ambiente abrange a vida em todas as suas formas, inclusive a vida humana. A sade uma das condies que permite, abriga e rege a vida humana. Interessa novamente mencionar a Lei de Poltica Nacional do Meio Ambiente ao conceituar poluio: poluio: a degradao da qualidade ambiental resultante de atividades que direta ou indiretamente: a) prejudiquem a sade, ..... d) afetem as condies .......sanitrias do meio ambiente (art. 3, III). O primeiro valor ambiental mencionado pela Lei a sade. No plano legal, nunca se duvidou da imprescindvel ligao entre o meio ambiente e a sade. Abonando essa contnua e antiga relao conceitual, aponta-se a Resoluo CONAMA Conselho Nacional do Meio Ambiente n 001/1986, que define impacto ambiental como: qualquer alterao das propriedades fsicas, qumicas e biolgicas do meio ambiente, causada por qualquer forma de matria ou energia resultante das atividades humanas que, direta ou indiretamente, afetem: I - a sade, ........ No mesmo sentido, a Conveno de Espoo (Finlndia) sobre a avaliao de impacto ambiental no contexto transfronteirio, de 25 de fevereiro de 1991, que na

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definio dos impactos a serem estudados designa em primeiro lugar a sade, prosseguindo com a segurana, em seguida a flora, a fauna, o solo, o ar, a gua, o clima, a paisagem e os monumentos histricos (art. 1, VII) 2. A expresso meio ambiente consta da Constituio Federal, em diversos artigos, como nos artigos 5, LXXIII (ao popular), 23 e 24 (competncia), art. 129, III (funo institucional do Ministrio Pblico), art. 170 (ordem econmica), art. 200, VIII (competncia do sistema nico de sade) e 225 (ttulo VIII Da Ordem Social Captulo VI). Ambiente, usado separadamente do outro termo meio, no encontrou acolhida na legislao.

3. CONCEITO DE SADE

A Constituio Brasileira no chega a dar uma definio de sade e nem lhe caberia tal tarefa. Afirma, contudo, uma das facetas da sade, a reduo do risco de doenas e de outros agravos (art. 196 caput). de ser assinalada a concepo

progressista da Constituio, que no s considera ser saudvel a reduo de doenas, mas vai mais longe ter sade no correr riscos de ficar doente. A Constituio Federal quer a preveno das doenas para se ter sade, como quer que a preveno se revista de precauo, afastando as situaes de risco. Marga Inge Barth Tessler afirma, de outro lado, que a Constituio no chega a definir o direito sade. A proteo, o direito so conferidos a todos de forma genrica3. A Lei 8.080 de 19 de setembro de 1990 afirma que: A sade tem como fatores determinantes e condicionantes, entre outros, a alimentao, a moradia, o saneamento bsico, o meio ambiente, o trabalho, a renda, a educao, o transporte, o lazer e o acesso aos bens e servios essenciais; os nveis de sade da populao expressam a organizao social e econmica do Pas. (art. 3, caput). Dizem respeito tambm sade as aes que, por fora
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DELLANNO, Paolo. Manuale di Diritto Ambientale. Pavia: CEDAM. 4a. ed. p. 130. 2003. Recueil International de Lgislation Sanitaire. 1991, 42(3), p. 568. 3 O direito sade. A sade como direito e como dever na Constituio Federal de 1988. Revista do Tribunal Regional Federal Quarta Regio. Porto Alegre. Ano 12. n 40. p. 75-108. 2001.

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do disposto no artigo anterior, se destinam a garantir s pessoas e coletividade condies de bem-estar fsico, mental e social. (art. 3, Pargrafo nico). Os dicionrios tm conceituado sade como: Estado de equilbrio dinmico entre o organismo e seu ambiente, o qual mantm as caractersticas estruturais e funcionais do organismo dentro dos limites normais para a forma particular de vida (raa, gnero, espcie) e para a fase particular de seu ciclo vital4. Estado do indivduo cujas funes orgnicas, fsicas e mentais se acham em situao normal; estado do que sadio ou so5.

4. CONCEITO DE SADE AMBIENTAL E O MINISTRIO DA SADE

4.1. O CONCEITO DE SADE AMBIENTAL NO DIREITO COMPARADO O termo sade ambiental foi definido pela Organizao Mundial de Sade como aquele que abarca aspectos de sade e enfermidades humanas, determinados por fatores ambientais. Tambm se refere teoria e prtica da avaliao e do controle dos fatores ambientais que possam afetar a sade.6 No uma concepo que use pretextos para unir reas que naturalmente esto imbricadas. A expresso imbricada utilizada de propsito, pois, como num telhado, temos partes de reas que se sobrepem umas s outras, ainda que parcialmente. a parte sanitria da sade ou seja a sade ambiental. Um sistema de sade pode ser dividido em cinco sub-sistemas: 1. demanda (cidados, pacientes); 2. Oferta (por exemplo, dispensadores individuais,

estabelecimentos de sade, preveno, educao para a sade); 3. proteo da sade

Dicionrio eletrnico Houaiss da lngua portuguesa. Editora Objetiva Ltda. Verso 1.0.dez. 2001. . 5 Novo Aurlio Sculo XXI: o dicionrio da lngua portuguesa/ Aurlio Buarque Holanda Ferreira. 3a. ed. Rio de Janeiro: Ed. Nova Fronteira. 1999.
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ORDONEZ, Gonzalo A. Salud ambiental: conceptos y actividades. Revista Panamericana de Salud Publica. 7 (3). p 137-147. 2000.

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(por exemplo, doenas transmissveis, salubridade do meio ambiente, lugar de trabalho, sangue e artigos mdicos); 4. financiamento; 5. governo7. A legislao sanitria tradicionalmente tem por objeto proibir toda conduta prejudicial sade. A legislao de base em todos os pases concebida com a finalidade de prevenir a propagao das doenas, assegurando a higiene do meio ambiente e a eliminao dos rejeitos, regulamentando a qualidade do ar e da gua, controlando a pureza e a salubridade dos gneros alimentcios e dos medicamentos (e a eficcia dos medicamentos), tornando obrigatrias as vacinaes e garantindo a segurana no trabalho8. Quando se fala atualmente em meio ambiente pensa-se, algumas vezes, em valorizar, por si s, alguns elementos do meio ambiente, como as guas ou o solo. No caso da sade ambiental, no se isolam os temas ambientais, afastando-se os seres humanos. Os efeitos do uso das guas, do solo, do ar, da flora e da fauna no podem ser ignorados ou desprezados na gesto da sade humana. Nesse sentido oportuno apontarem-se algumas legislaes estrangeiras onde se aborda a questo. A Lei de Sade Pblica da Gergia definiu promoo da sade, como conjunto dos determinantes educativos, scio-econmicos, ambientais e profissionais visando manter e reforar a sade9. O Peru, em lei relativa sade, aponta no ttulo preliminar, que a norma em matria de sade compreende medidas de ordem pblica, regulamentando aspectos sanitrios tais como a proteo do meio ambiente, tendo em vista a sade e os cuidados mdicos para a cura e a readaptao das pessoas10. A Guin, no Cdigo de Sade Pblica, estatuiu, no art. 161: Os servios encarregados da higiene e da proteo do meio ambiente asseguraro a fiscalizao e o controle da qualidade das guas utilizadas para o uso pessoal, os usos domsticos e os industriais; do ar e tambm em relao aos gneros alimentcios no territrio da
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LEENEN, Henk. Droit de la Sant et Lgislation Sanitaire: posibilits et limites. Recueil International de Lgislation Sanitaire. La Lgislation Sanitaire laube du XXIe. Sicle. 1998. v. 49 (1). p. 77-78. 8 ROEMER, Ruth. La lgislation sanitaire: instrument de sant publique et de politique en matire de sant. Recueil International de Lgislation Sanitaire. La Lgislation Sanitaire laube du XXIe. Sicle. 1998. v. 49 (1). p. 89. 9 Lei de 10 de dezembro de 1997. Recueil International de Lgislation Sanitaire. 1999, 50 (1), p. 1. 10 Lei n 26842 de 9 de julho de 1997. Recueil International de Lgislation Sanitaire 1998, 49 (4), p. 629.

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Repblica da Guin11. A Polnia, em sua Constituio de 2 de abril de 1997 foi explcita em afirmar: Toda pessoa tem direito proteo de sua sade. Os poderes pblicos devem combater as molstias infecciosas e prevenir os efeitos negativos da degradao do meio ambiente sobre a sade.(art.68, 1 e 4). Acentue-se que so pases de diferentes partes do mundo, tais como a Europa, a Amrica do Sul e a frica. So exemplos, dentre outros, em que se v, no mesmo marco temporal, ocorrerem modificaes legislativas em que o tema meio ambiente foi reintroduzido no campo da sade pblica.

4.2.

CONCEPO DE SADE AMBIENTAL NO BRASIL

A Lei n 10.683 de 28/05/2003, que dispe sobre a organizao da Presidncia da Repblica e dos Ministrios, e d outras providncias, atribuiu, como uma das competncias do Ministrio da Sade: c) sade ambiental e aes de promoo, proteo e recuperao da sade

individual e coletiva, inclusive a dos trabalhadores e dos ndios. (art. 27, XX) Merece elogios que passasse a constar da lei, que faz a partilha de competncias entre os Ministrios, a sade ambiental como uma das competncias do Ministrio da Sade. Aponto, tambm, as competncias do Ministrio do Meio Ambiente, mostrando que no h colises ou superposio de funes com as do Ministrio da Sade. Os assuntos que so de competncia do Ministrio do Meio Ambiente so os seguintes: a) poltica nacional do meio ambiente e dos recursos hdricos; b) poltica de preservao, conservao e utilizao sustentvel de

ecossistemas, e biodiversidade e florestas; c) proposio de estratgias, mecanismos e instrumentos econmicos e sociais para a melhoria da qualidade ambiental e do uso sustentvel dos recursos naturais; d) polticas para integrao do meio ambiente e produo; e) polticas e programas ambientais para a Amaznia Legal;
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Lei n 97/021 de 19 de junho de 1997. Recueil International de Lgislation Sanitaire. 1999. 50 (2). p. 175.

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f) zoneamento ecolgico-econmico. (art. 27, XV)

Uma concepo de sade ambiental poder ser:

Sade ambiental a rea da sade pblica que afeta o conhecimento cientfico e a formulao de polticas pblicas relacionadas interao entre a sade humana e os fatores do meio ambiente natural e antrpico que a determinam, condicionam e influenciam, com vistas a melhorar a qualidade de vida do ser humano, resguardando sua sustentabilidade.

Entre esse fatores ambientais, incluem-se a qualidade da gua para o consumo humano; a contaminao do ar nas aglomeraes humanas; a poluio sonora e as radiaes ionizantes e no ionizantes; a contaminao dos solos; vetores, reservatrios e hospedeiros; animais peonhentos; desastres; acidentes com

produtos perigosos, substncias qumicas e o ambiente de trabalho.

O conceito acima abre um leque para atuaes do Ministrio da Sade em vrias reas, sem aambarcar reas do Ministrio do Meio Ambiente. No se subtrai nada de ningum, pelo contrrio, h uma soma e uma multiplicao de servios pblicos em prol do bem comum da sade de todos. As competncias da ANVISA Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria so preservadas. De acordo com a Lei 9.782 de 26/1/1999 essa agncia tem o controle sanitrio da produo e comercializao dos produtos e servios submetidos vigilncia sanitria e o controle dos portos, aeroportos e fronteiras (art.6). Em onze incisos do art. 8 esto mencionados os bens e produtos submetidos ANVISA para controle e fiscalizao sanitria. A sade ambiental no ficou restrita s demarcao de reas de competncia administrativa, mas evoluiu sensivelmente para a constitucionalizao de um direito a um meio ambiente sadio.

4.3.

PROPOSIO DE MODIFICAO NO DECRETO N 4.726/2003

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Proponho que seja includa expressamente a sade ambiental nas competncias da Secretaria de Vigilncia em Sade. A expresso foi includa na Lei n 10.683 de 28/05/2003, que disps sobre a organizao da Presidncia da Repblica e dos Ministrios, mas no consta de forma idntica no Decreto n 4.726 de 9 de junho de 2003. um conceito valioso que no merece ficar esquecido ou assentado e, por isso, precisa constar claramente definido na competncia de um rgo administrativo.

O artigo 29 passar a ter a seguinte a seguinte redao:

Art. 29. Secretaria de Vigilncia em Sade compete: XIII coordenar as atividades relativas preveno e recuperao da sade ambiental, formulando e implementando polticas pblicas relacionadas interao entre a sade humana e os fatores do meio ambiente natural e antrpico que a determinam, condicionam e influenciam, com vistas a melhora a qualidade de vida do ser humano, resguardando sua sustentabilidade.

5. A CONSTITUCIONALIZAO DE UM DIREITO AO MEIO AMBIENTE SADIO

Nas ltimas dcadas do sculo XX, um nmero expressivo de pases adotaram novas constituies ou as reformaram. O meio ambiente passou a ser previsto expressamente nos textos dessas constituies. Podemos registrar duas concepes o direito a um meio ambiente sadio e o direito a um meio ambiente ecologicamente equilibrado. A sade ambiental ou a higiene do meio ambiente, uma noo que mostra a sade humana integrada na existncia das guas, do solo, do ar, da fauna e da flora. O outro conceito o equilbrio do meio ambiente procura trazer as lies da ecologia para a continuidade da vida no planeta. Na formulao desses direitos, encontramos conceitos bem definidos em que se afirma o direito a um meio ambiente sadio, em que o primeiro destinatrio o ser humano. Com isso no se transforma o direito ambiental em um direito antropocntrico, mas se afirma uma de suas vertentes. Uma outra vertente do direito ambiental o

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equilbrio ecolgico situa o ser humano em suas relaes com a flora e a fauna, em que o equilbrio deve ser buscado como um direito e uma obrigao de todos. A afirmao explcita do direito ao meio ambiente sadio consta em um grande nmero de constituies: frica do Sul (Constituio de 1996, art. 24); Angola ( Constituio de 1992, art. 24); Argentina (Reforma da Constituio em 1994, art. 41); Azerbarjo (Constituio de 1995, art. 39); Blgica (Constituio de 1994, art, 23, 4); Bulgria (Constituio de 1991, art. 55); Cabo Verde (Constituio de 1992, art. 70, 70); Colmbia (Constituio de 1991, art. 79); Congo (Constituio de 1992, art. 46); Crocia (Constituio de 1990, art. 69); Equador (Constituio de 1998, art. 23, 4); Eslovnia (Constituio de 1995, art. 72); Finlndia (Reforma da Constituio em 1999, art. 20); Macednia (Constituio de 1991, art. 43), Mali (Constituio de 1992, art. 15); Moldvia (Constituio de 1994, art. 37); Nicaragua (Constituio de 1987, art. 60); Paraguai (Constituio de 1992, art. 7); Portugal (Constituio de 1976, art. 66, 1); Seychelles (Constituio de 1993, art. 38); Tailndia (Constituio de 1997, art. 56); Uganda (Constituio de 1995, art. 39) e Venezuela (Constituio de 1999, art. 127). Em consonncia com os importantssimos posicionamentos constitucionais apontados, registra-se uma evoluo das abordagens doutrinrias e jurisprudenciais no sentido de ser respeitada a ntima relao entre sade e meio ambiente. Prieur salienta que, na Frana, em virtude de modificaes legislativas em 1997, o estudo de impacto ambiental deve necessariamente analisar os efeitos do projeto sobre a sade. A sade passa a ser um dos elementos que integram a definio legislativa do desenvolvimento sustentvel. Pode-se dizer que a proteo do meio ambiente tem, entre seus fins, a proteo da sade; a indissociabilidade dos dois conceitos evidente, tendo sido muito tempo sub-estimada12. Cilione acentua que, atualmente, a distino entre tutela do meio ambiente e da sade parece sutil, ou quase imperceptvel, como afirmou recente deciso da Corte Constitucional da Itlia. Na disciplina ambiental h partes que apresentam forte conexo com a problemtica sanitria, como a poluio acstica ou eletromagntica ou a tutela dos riscos originrios de incidentes importantes13.

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PRIEUR, Michel. Droit de LEnvironnement. Paris: Dalloz. 5.. ed. P. 80. 2003. CILIONE, Giampietro. Diritto Sanitrio. Dogana: Maggioli Editores. p. 265. 2003.

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6. O DEVER DO PODER PBLICO DE ASSEGURAR O DIREITO A UM MEIO AMBIENTE SADIO

As Constituies e as legislaes infra-constitucionais procuraram apontar direitos e deveres relativos sade ambiental. Essa maior presena do direito nessa rea devida intensificao de todas as formas de poluio atingindo os seres humanos, a flora e a fauna, as guas, o ar e o solo. O direito positivo ou legislado do sculo XX procurou enfrentar o desafio de formular novas normas para tentar solucionar a questo. Como se sabe, o direito no nasce somente da inteligncia de pessoas eticamente corretas, mas de um mnimo de consenso poltico, do qual participam todos os segmentos sociais, inclusive, os poluidores. Passou-se a ver, na tica do direito internacional, a obrigatoriedade de interveno do Poder Pblico no meio ambiente. Deve ser confiada s instituies nacionais competentes a tarefa de planificar, administrar e controlar a utilizao dos recursos ambientais dos Estados, com o fim de melhorar a qualidade do meio ambiente 1972). A Declarao do Rio de Janeiro/ 1992, em seus 27 princpios, menciona, pelo menos, vinte vezes o termo Estados, dizendo no princpio 11: Os Estados devero promulgar leis eficazes sobre o meio ambiente. A gesto do meio ambiente no matria que diga respeito somente sociedade civil ou uma relao entre poluidores e vtimas da poluio. Os pases, tanto no direito interno como no direito internacional, tm que intervir ou atuar. Qual deva ser a dimenso dessa atuao ou em que condies ela deva ser efetuada assunto que vem sendo objeto de ateno das Constituies Nacionais, do direito nacional infra-constitucional e das conferncias internacionais. Algumas dessas Constituies, entendemos interessante apont-las. Argentina ( reforma de 1994) - art. 41 segunda frase: Las autoridades proveern a la proteccin de este derecho, a la utilizacin racional de los recursos naturales, a la preservacin del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biologica, y a la informacin y educacin ambientales. Brasil ( Constituio de 1988): Art. 225, 1: Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Pblico: I(Declarao de Estocolmo/

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preservar e restaurar os processos ecolgicos essenciais e prover o manejo ecolgico das espcies e ecossistemas; II preservar a diversidade e a integridade do patrimnio gentico do Pas e fiscalizar as entidades dedicadas pesquisa e manipulao de material gentico; III definir, em todas as unidades da Federao, espaos territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alterao e a supresso permitidas somente atravs de lei, vedada qualquer utilizao que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteo; IV exigir, na forma da lei, para instalao de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradao do meio ambiente, estudo prvio de impacto ambiental, a que se dar publicidade; V controlar a produo, a comercializao e o emprego de tcnicas, mtodos e substncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente; VI promover a educao ambiental em todos os nveis de ensino e a conscientizao pblica para a preservao do meio ambiente; VII proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as prticas que coloquem em risco, a extino de espcies ou submetam os animais crueldade. Cabo Verde: ( Constituio de 1992) art. 70, 2: - O Estado e os Municpios, com a colaborao das associaes de defesa do meio ambiente, adotaro polticas de defesa e de preservao do meio ambiente e velaro pela utilizao de todos os recursos naturais. Chile ( Constituio de 1980) art. 19, 8: dever do Estado velar para que este direito no seja afetado e tutelar a preservao da natureza. Colmbia ( Constituio de 1991 ) art. 79: dever do Estado proteger a diversidade e a integridade do ambiente, conservar as reas de especial importncia ecolgica. Crocia - (Resoluo de 22/12/90 promulgando a Constituio ) artigo 69:. A Repblica deve garantir aos cidados o direito ao meio ambiente sadio. Cuba ( texto adotado aos 12/07/92): artigo 27- O Estado protege o meio ambiente e os recursos naturais do pas. Equador: ( reforma da Constituio em 1983) art. 19: dever do Estado velar para que este direito no seja afetado e tutelar a preservao da natureza. Eslovquia - (texto adotado aos 03-09-92 -. Art. 44- 4.: O Estado fiscaliza o bom uso econmico dos recursos naturais, o equilbrio ecolgico e a proteo eficaz do meio ambiente. Espanha: (Constituio de 1978): art. 45 2: Los poderes pblicos velarn por la utilizacin racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyandose en la indispensable solidaried colectiva. Finlndia ( Lei n 969

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de 17/07/95 modificando a Constituio) : art. 14a : Os poderes pblicos devem garantir a cada um o direito a um meio ambiente sadio assim como a possibilidade de influenciar a tomada de decises sobre questes relativas a seu meio ambiente. Guatemala: ( Constituio de 1985) art. 64: O Estado fomentar a criao de parques nacionais, reservas e refgios naturais, os quais sero inalienveis. O Estado, os Municpios e todos os habitantes do territrio nacional esto obrigados a propiciar o desenvolvimento social, econmico e tecnolgico que previna a contaminao do ambiente e mantenha o equilbrio ecolgico. Guiana (Constituio de 1980) art. 36: No interesse das presentes e futuras geraes, o Estado proteger e far uso racional da terra, dos recursos minerais e aqferos, assim como da fauna e da flora e tomar medidas adequadas para conservar e melhorar o meio ambiente. Mali ( Constituio da Repblica . texto de 25 de fevereiro de 1992): art. 15 - A proteo, a defesa do ambiente e a promoo da qualidade da vida so dever de todos e do Estado. Paraguai ( Constituio de 1992) art. 6: El Estado tambin fomentar la investigacin de los factores de poblacin y sus vnculos con el desarrollo econmico-social, con la preservacin del medio ambiente y con la calidad de vida de los habitantes. Portugal ( Constituio de 1976, reformada em 1989): art. 9, e: So tarefas fundamentais do Estado: e) proteger e valorizar o patrimnio cultural do povo portugus, defender a natureza e o ambiente, preservar os recursos naturais e assegurar um correcto ordenamento do territrio e art. 66. 2. Incumbe ao Estado, por meio de organismos prprios e por apelo e apoio a iniciativas populares: a) prevenir e controlar a poluio e os seus efeitos e as formas prejudiciais de eroso; b) ordenar e promover o ordenamento do territrio, tendo em vista uma correcta localizao das actividades, um equilibrado desenvolvimento scio-econmico e paisagens biolgicas equilibradas; c) criar e desenvolver reservas e parques naturais e de recreio, bem como classificar e proteger paisagens e stios, de modo a garantir a conservao da natureza e a preservao de valores culturais de interesse histrico ou artstico; d) promover o aproveitamento racional dos recursos naturais, salvaguardando a sua capacidade de renovao e a estabilidade ecolgica. Seychelles - Constituio de 21 de junho de 1993. art. 38 - O Estado reconhece a todas as pessoas o direito de viver em um ambiente limpo, sadio e ecologicamente equilibrado. Vietn ( texto adotado aos 15/04/92 ). Art. 29- os rgos do Estado, as unidades das Foras Armadas, as organizaes econmicas e sociais e os

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indivduos tm o dever de executar os regulamentos do Estado relativos ao uso racional dos recursos naturais e proteo do meio ambiente14. A atuao do Poder Pblico nos anos 1980-2000 registrou mudanas sensveis, nos pases desenvolvidos e em desenvolvimento. Houve a diminuio da presena estatal no setor da produo, por exemplo, nas hidroeltricas e nas telecomunicaes. Mas no se instaurou um Estado ausente, em que s as relaes de mercado dariam as regras. O Poder Pblico passa a ter as chamadas agncias reguladoras, onde continuar obrigado a controlar a utilizao dos recursos ambientais. Como os pases iro atuar na questo ambiental, quais as estruturas governamentais institudas, como se dar a relao entre os rgos pblicos da mesma ou nas diferentes esferas de poder, matria da legislao infra-constitucional.

7. COMPETNCIA CONSTITUCIONAL DO SISTEMA NICO DE SUDE

As competncias outorgadas pela Constituio Federal constituem obrigaes que a Administrao, nas trs esferas de governo, deve cumprir, sendo irrenunciveis. Sero examinados os incisos I,II, IV, VI, VII e VIII do art. 200 da Constituio Federal. 7.1. Compete ao SUS: controlar e fiscalizar procedimentos, produtos e substncias de interesse para a sade e participar da produo de medicamentos, equipamentos,

imunobiolgicos, hemoderivados e outros insumos (art. 200, I da Constituio Federal). O SUS tem atribuio constitucional para controlar os procedimentos, os produtos e as substncias que interessem sade. A legislao infra-constitucional, ao definir as matrias que interessam sade, implicitamente confere ao SUS o direitodever de exercer o controle e/ou poder de polcia sobre as mesmas. O termo controlar faz parte dos poderes da Administrao Pblica, que no exerccio de parcela do poder que lhe outorgada, regulamenta as leis e controla a sua aplicao preventivamente (por meio de ordens, notificaes, licenas ou autorizaes)
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MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. So Paulo: Malheiros Ed. 11 ed. p. 87-89. 2003.

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ou repressivamente (mediante imposio de medidas coercitivas), conforme afirma Maria Sylvia Zanella di Pietro15. Na Frana, esta atividade est compreendida na rea da polcia administrativa, a inseridas a tranqilidade, a segurana e a salubridade pblica, como ensina Jacqueline Morand-Deviller16. Na Itlia, prev-se tambm o controllo di vigilanza, na acepo de Aldo Sandulli17. oportuno diferenciar controle exercido pela Administrao Pblica e controle a que submetida a Administrao Pblica, seja pelo Poder Legislativo (Tribunal de Contas), seja pelo Poder Judicirio.

7.2.

Compete ao SUS: executar as aes de vigilncia sanitria e epidemiolgica, bem como as de sade do trabalhador (art. 200, II da Constituio Federal). A Constituio Federal determina que o SUS faa os trs tipos de vigilncia

sanitria, epidemiolgica e da sade do trabalhador, baseada essa fiscalizao na legislao pr-existente. No o SUS que elabora as normas, mas quem as aplica e executa. A sade do trabalhador um ponto de contacto necessrio entre o SUS (Ministrio da Sade, Secretarias Estaduais e Municipais de Sade), com o Ministrio do Trabalho e com rgos estaduais e municipais desse setor. Dentre as atividades exercidas pela Administrao Pblica, a atividade fiscalizadora verifica o cumprimento de preceitos que os particulares devem por exemplo: fiscalizao de tributos, inspetoria do

observar em vrios setores;

trabalho, fiscalizao do trnsito; vigilncia sanitria, conforme Odete Medauar18. A criao da ANVISA Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria, integrante do Ministrio da Sade, procura preencher uma parte das competncias constitucionais na sade pblica.

7.3.

Compete ao SUS: participar da formulao da poltica e da execuo das aes de saneamento bsico (art. 200, IV da Constituio Federal).

Direito Administrativo. So Paulo: Atlas. 8 ed. p. 95. 1997. Droit Administratif. Paris: Montchrestien. p. 546. 8. 2003. 17 Diritto Amministrativo.Napoli: Jovene Editore. 12 ed. p. 400. 1980. 18 Direito Administrativo Moderno. So Paulo:Ed. Revista dos Tribunais. p. 115. 1996.
16

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16

O saneamento bsico abrange a captao, aduo e tratamento das guas para consumo humano; a coleta, o transporte e a destinao dos resduos slidos; o esgotamento sanitrio, sua estruturao e seu tratamento. O Governo Federal conceituou saneamento bsico como as aes, servios e iniciativas de abastecimento de gua, coleta e tratamento de esgotos sanitrios, drenagem urbana e coleta, tratamento e disposio de resduos slidos19. O SUS obrigado a participar do saneamento bsico, em duas oportunidades na formulao de polticas e na implementao dessas polticas . No pode omitir-se e nem pode ser afastado ou ignorado. O verbo empregado participar (por duas vezes no referido artigo 200 da Constituio Federal), mostra que a presena do Sistema nico de Sade no exclusiva na matria. O texto constitucional no especifica qual ou quais os seus parceiros, mas mostra que essas atividades sero compartilhadas. Como a Constituio Federal no estabelece o peso da participao de cada rgo pblico, adequado interpretar-se que essa participao observar a igualdade dos participantes.

7.4. Compete ao SUS: fiscalizar e inspecionar alimentos, compreendido o controle de seu teor nutricional, bem como bebidas e guas para o consumo humano (art. 200, VI da Constituio Federal). Esse inciso prev as condutas administrativas de fiscalizao e de inspeo. No h impedimento de que essas tarefas sejam compartilhadas com outros rgos pblicos, mas no h obrigatoriedade de que a atividade do SUS seja feita conjuntamente com os outros rgos que possam ser tambm competentes, como o caso das guas para o consumo humano.

7.5. Compete ao SUS:

19

Decreto de 4/9/2003 ( no consta o nmero),, art. 1, Pargrafo nico. (Dirio Oficial da Unio de 5/9/2003, seo 1, p. 1).

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participar do controle e fiscalizao da produo, transporte, guarda e utilizao de substncias e produtos psicoativos, txicos e radioativos (art. 200, VII da Constituio Federal). A participao do Sistema nico de Sade nas matrias mencionadas est bem especificada controle e fiscalizao. So os mesmos conceitos existentes no inciso I do art. 200 da Constituio Federal, valendo, portanto, aqui as opinies doutrinrias citadas. Integram as atividades de meio ambiente, as substncias e os produtos txicos e radioativos. Esse inciso da Constituio Federal tem ficado esquecido ou pouco usado. A produo, o transporte, a guarda e a utilizao de substncias e produtos radioativos no merecem ficar somente sob o controle e a fiscalizao da CNEN Comisso Nacional de Energia Nuclear. A Lei 10.308/2001, sobre rejeitos radioativos, exige a concomitante licena ambiental (art. 10) e no exclui as demais licenas legalmente exigveis. o momento de o SUS fazer-se presente tambm nesse campo. Voltarei a enfocar a necessidade e as vantagens da multiplicidade dos controles pblicos.

7.6. Compete ao SUS:

colaborar na proteo do meio ambiente, nele compreendido o do trabalho (art. 200, VIII da Constituio Federal).

A seo II sobre Sade, no captulo da I Da Seguridade Social foi exemplar ao posicionar o Sistema nico de Sade em suas relaes com o meio ambiente. Foi mais amplo e explcito do que o captulo III da Educao, da Cultura e do Desporto. O fato de s o inciso VIII do art. 200 ter-se referido a meio ambiente no quer dizer que somente esse inciso diga respeito a esse tema. As matrias ambientais saltam aos olhos nos incisos I, II, IV, VI e VII, onde os poderes e obrigaes do SUS forem explicitadas. O inciso VIII um fecho de seguro contedo tico, com desdobramento obrigatrio no comportamento do Sistema nico de Sade: ele deve colaborar na proteo do meio ambiente. No somente intervir nas questes atinentes ao meio ambiente. isso

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e mais do que isso: intervir de forma que proteja, que promova, que facilite, que respeite e faa respeitar o meio ambiente! As competncias constantes do art. 200 da Constituio Federal foram inseridas no art. 6 da Lei 8.080 de 19/9/1990.

8. A ADMINISTRAO PBLICA EM SADE AMBIENTAL: PRTICA, CONFLITOS E VANTAGENS

8..1. INTRODUO: CARTA PANAMERICANA E OUTROS DOCUMENTOS: UMA IDIA EM MARCHA: A INTERSETORIALIDADE

Necessrio trazer anlise a Carta Panamericana sobre a Sade e o Meio Ambiente em um contexto de desenvolvimento sustentvel, assinada em Washington DC aos 3 de outubro de 1995, pelos Ministros da Sade, do Meio Ambiente e do Desenvolvimento dos pases americanos. Entre as sete prioridades comuns arroladas no documento, entende-se vlido ressaltar pelo menos duas: - n 2. estabelecimento ou melhoria dos mecanismos de controle e de fiscalizao trans-setoriais permitindo a identificao e a avaliao dos riscos existentes e potenciais para o homem e para o meio ambiente;

- n 5 desenvolvimento dos quadros conceituais dos modelos de ao, dos sistemas de informao e dos recursos humanos permitindo fazer face, de modo sistemtico, aos problemas em matria de desenvolvimento, transdiciplinares e intersetoriais, em todos os nveis da organizao social.20

O fulcro das proposies reside no estabelecimento ou na melhoria dos mecanismos de controle e de fiscalizao trans-setoriais. So os altos escales da sade, do meio ambiente e da parte econmica que chegam concluso de que a atuao isolada de cada rea no conduz ao sucesso das polticas formuladas, isto , o isolacionismo ineficiente.

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O carter interdisciplinar da sade ambiental pe em relevo o que comum em algumas matrias tratadas pelo Ministrio da Sade e pelo Ministrio do Meio Ambiente. A intersetorialidade21 e a interdisciplinariedade no retiram a identidade da atuao de cada Ministrio, nem lhes faz perder uma racional autonomia. No Brasil, poder-se- buscar coeso, integrao e ao conjunta em dois

sistemas o SISNAMA Sistema Nacional do Meio Ambiente e Sistema nico de Sade.

8.2.

A PRTICA BRASILEIRA DE ATIVIDADE COMPARTILHADA: A LEI

7.802/1989 E A LEI 8.974/1995

As leis sobre agrotxicos (Lei 7.802/1989) e sobre organismos geneticamente modificados (8.974/1995) instituram um procedimento para autorizar o registro de produtos, em que atuam conjuntamente, na rea federal, os Ministrios da Agricultura e Abastecimento, do Meio Ambiente e da Sade. Se todos os Ministrios estiverem de acordo, o registro ser deferido. Se um deles for contrrio, o registro ser indeferido. a idia da cooperao administrativa em plena implementao. A unanimidade s exigida para a expedio do registro e/ou da autorizao que um ato administrativo complexo. Para chegar-se autorizzazione integrata ambientale (como chamada na Itlia) preciso a prvia conferenza dei servizi, onde se apresentam os argumentos de todos os rgos pblicos interessados22. Cito o direito comparado para mostrar que metodologia de integrao e interao administrativa praticada em outros pases e que, no Brasil, ao praticar a intersetorialidade no estamos inovando fora dos padres internacionais. Sublinhe-se que na forma de cooperao intra-governamental acima aludida vse um Ministrio que voltado basicamente para a produo agrcola o Ministrio da Agricultura, fazendo parte de um tringulo de controle pblico, em que os diversos
20 21

Recueil International de Lgislation Sanitaire. 1997. 48 (3/4). p 440-441. O termo intersetorial ainda no consta de dicionrios brasileiros, mas a expresso utilizada na Lei 8.080/1990, art.12. Encontramos sua definio, em italiano: intersettoriale agg. Relativo ai rapporti tra pi settori (nel linguaggio econmico..(Vocabolario della Lngua Italiana. Firenze: Felice le Monier. p. 586. 1979).

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20

interesses podem ser objeto de anlise, de conciliao ou de divergncia e, finalmente, de deciso. Nesse sentido arrola Anamaria Testa Tambellini entre os desafios mais rduos de uma poltica de sade ambiental, o de reintegrar as dimenses de preveno/vigilncia associada trade relacional Sade, Ambiente e

Produo/Consumo, atualmente fragmentadas nos seus momentos particulares, dentro e fora do aparelho de estado e da esfera pblica.23

8.3. CONFLITOS E VANTAGENS DA INTERSETORIALIDADE NA SADE AMBIENTAL

8.3.1. Conflitos e/ou dificuldades Onde todos os rgos administrativos tm competncia, corre-se o perigo de nenhum deles exercer essa competncia. No se pode menosprezar a hiptese de que o exerccio de atribuies horizontais, isto sem comando hierrquico, possa transformarse num jogo de empurra24. Todos so responsveis e ningum acaba sendo responsvel. Esse inconveniente pode ser solucionado atravs da unicidade de direo ou de coordenao. No h acefalia na organizao dos servios e nem anarquia. O Sistema nico de Sade, no Brasil, adotou, a diretriz da descentralizao, com direo nica, em cada esfera de governo (art. 198 da Constituio Federal). A meu ver, uma coordenao ser eficiente deste que seja transparente e submetida a controle de procedimentos e de resultados. Caso contrrio, salta-se de um mal para outro, caindo-se no abuso de poder e na ausncia de criatividade.

DELL ANNO, Paolo. Manuale di Diritto Ambientale. Padova: CEDAM. 4 ed. p. 130. 2003. Notas introdutrias para pensar a questo das relaes entre a sade e o ambiente. 1 Seminrio Nacional de Sade e Ambiente com controle social. Braslia, 16 de junho de 2003 (documento de circulao interna, ainda no publicado). 24 Jogo de empurra. Ato de atribuir algum uma incumbncia, responsabilidade, etc., a outrem, que por sua vez a(s) atribui a um terceiro, e assim por diante. Novo Aurlio Sculo XXI: o dicionrio da lngua portuguesa/ Aurlio Buarque Holanda Ferreira. 3a. ed. Rio de Janeiro: Ed. Nova Fronteira. 1999.
23

22

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21

Como segunda dificuldade da intersetorialidade aponta-se a duplicidade de funes. Seria um trabalho simultneo, ou at de superposio, de vrios rgos, o que aumentaria o tamanho e os gastos da mquina estatal.

8.3.2. Vantagens

A multiplicidade de rgos que atuem com o mesmo tema (p.ex.: guas) no deve conduzir nem inoperncia e nem a m qualidade nos resultados. Pelo contrrio, se forem coordenadas as atividades, sero recolhidas contribuies vindas de pessoas diferentes, que podem no ter a mesma formao universitria ou o mesmo perfil profissional. A diversidade nos rgos pblicos, s vezes, encarada como redundncia, isto , como excesso ou suprfluo. Para os novos tecnlogos, a redundncia um meio de proporcionar mecanismos de funcionamento seguro para manter o sistema operando, na suposio de que erros ocorrero e de que a contnua operao de uma mquina ou uma organizao requer outros canais por onde passem as comunicaes e vrios fatores que possam agir sobre os mesmos assuntos, quer juntos, quer separados25. A intersetorialidade cria outros canais administrativos. A expresso canais utilizada pelo autor citada merece um desdobramento. O canal um meio de passagem e no um meio de bloqueio ou de esclerose da administrao. Os canais administrativos devem existir para no termos um entupimento de um s canal. A diversidade de organizaes necessita uma qualidade das pessoas que nelas trabalham admitindo o pluralismo, a aceitao de que tambm os outros so capazes. Muitas vezes, bloqueia-se o surgimento de um setor parecido com o que existe, porque se teme a concorrncia. Como afirma o socilogo Michel Crozier: o problema no de escolha entre homens e projetos. Tais escolhas exigem responsabilidade e sano da responsabilidade. Para afirmar e manter essa responsabilidade no h outra soluo que a concorrncia26.

25

ELAZAR, Daniel. Federalismo na Amrica. Dilogo. 16 (1). 1983, citado por MACHADO, Paulo Affonso Leme. Sistema Orgnico para a gesto ambiental proposta de um sistema adequado. Revista Fundao Centro de Formao do Servidor Pblico. Ano 40. vol. 111. n 4. out/dez . p. 69 82. 1983 26 CROZIER, Michel. La Socite Bloque. Paris: ditions du Seuil. P. 240-241. 1970.

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22

Posiciono-me pela intersetorialidade h pelo menos vinte anos. Esta foi a concepo que desenvolvi nas Jornadas sobre Medio Ambiente y Ordenamiento Jurdico, realizadas em Madrid (Espanha), em 1983. Disse: Parece-nos que nas questes ambientais no se podem criar oportunidades para uma administrao monoltica, fechada em si mesma, com unidade de canais de comunicaes e de decises, dando-se, portanto, chance para erros de inoperncia ou de aes mal concebidas e mal-executadas. Na administrao ambiental podem coexistir , com eficcia, organizaes que sejam semelhantes, mas cujas atividades no so necessariamente justaposies uma das outras, nem representem uma interferncia indbita.27 A intersetorialidade inserida na sade ambiental implementa um projeto de sociedade democrtica, projeto que o Brasil incorporou, de longa data, e que a Constituio Federal de 1988 procura formatar atravs da concepo do Estado democrtico de direito (art. 1).

9. OS CONSELHOS DE SADE E O CONSELHO NACIONAL DO MEIO AMBIENTE

Os conselhos governamentais passaram a significar a possibilidade de participao no s de diversos rgos pblicos, mas de associaes e pessoas no ligadas diretamente ao governo. Os conselhos devem traduzir uma das facetas da democracia participativa. O povo pode governar atravs de seus representantes eleitos e integrantes de partidos polticos a democracia representativa ou governar, atravs de corpos intermedirios (universidades, grupos de profissionais, sindicatos e associaes

ambientais ou defesa do consumidor etc) e cidados a democracia participativa.

9.1. OS CONSELHOS DE SADE

27

MACHADO, Paulo Affonso Leme. Sistema Orgnico para a gesto ambiental proposta de um sistema adequado. Revista Fundao Centro de Formao do Servidor Pblico. Ano 40. vol. 111. n 4.

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23

9.1.1. Da competncia dos Conselhos de Sade O Sistema nico de Sade (SUS) contar, em cada esfera de governo, com as seguintes instncias colegiadas: I - a Conferncia de Sade e Sade.( art. 1 da Lei 8.141/1990). O Conselho de Sade, em carter permanente e deliberativo, rgo colegiado composto por representantes do governo, prestadores de servio, profissionais de sade e usurios, atua na formulao de estratgias e no controle da execuo da poltica de sade na instncia correspondente, inclusive nos aspectos econmicos e financeiros, cujas decises sero homologadas pelo chefe do poder legalmente constitudo em cada esfera do governo. (art. 1, 2 da Lei 8.141/1990). Como se v da Lei referida, o Conselho de Sade tem como competncia atuar na formulao de estratgias de sade e no controle da execuo da poltica de sade. Estratgia arte de aplicar com eficcia os recursos de que se dispe ou de explorar as condies favorveis de que porventura se desfrute, visando ao alcance de determinados objetivos28. O Conselho Nacional de Sade deve formular estratgias sobre como atuar nos recursos ambientais de que o pas dispe e como explorar e/ou desfrutar esses recursos de forma que se tenha ou que se recupere a sade. So recursos ambientais: a atmosfera, as guas interiores, superficiais e subterrneas, os esturios, o mar territorial, o solo, os elementos da biosfera, a fauna e a flora (art. 3, VI da Lei 6.938/1981 Lei de Poltica Nacional do Meio Ambiente). O Conselho Nacional de Sade atua no controle da execuo da poltica de sade. O controle de execuo29 no criar normas, mas verificar se elas esto sendo implementadas. 9.1.2. A intersetorialidade e o Conselho Nacional de Sade
out/dez . p. 69 82. 1983.

II - o Conselho de

Dicionrio eletrnico Houaiss da lngua portuguesa. Editora Objetiva Ltda. Verso 1.0.dez. 2001.

28

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24

A Lei 8.080/1990 previu: Art. 12. Sero criadas comisses intersetoriais de mbito nacional, subordinadas ao Conselho Nacional de Sade, integradas pelos Ministrios e rgos competentes e entidades representativas da sociedade civil. Pargrafo nico. As comisses intersetoriais tero a finalidade de articular polticas e programas de interesse para a sade, cuja execuo envolva reas no compreendidas no mbito do Sistema nico de Sade (SUS).

9.2. CONSELHO NACIONAL DO MEIO AMBIENTE

O CONAMA Conselho Nacional do Meio Ambiente rgo consultivo e deliberativo, com a finalidade de assessorar, estudar e propor ao Conselho de Governo, diretrizes de polticas governamentais para o meio ambiente e os recursos naturais e deliberar, no mbito de sua competncia, sobre e normas e padres compatveis com o meio ambiente ecologicamente equilibrado e essencial sadia qualidade de vida. (Lei 6.938/1981, art. 6, II, com a redao dada pela Lei 8.028 de 12/04/1990). Compete ao CONAMA: I - estabelecer, mediante proposta da SEMA, normas e critrios para o licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente poludoras, a ser concedido pelos Estados e supervisionado pela SEMA; II - determinar, quando julgar necessrio, a realizao de estudos das alternativas e das possveis conseqncias ambientais de projetos pblicos ou privados, requisitando aos rgos federais, estaduais e municipais, bem como a entidades privadas, as informaes

indispensveis ao exame da matria;

29

Control 2. to hold in restraint, to check. To check: 4. supervised control, as off accuracy or efficiency. The American Heritage Dictionary of the Language. Nova York: American Heritage Publishing. Co., 1970

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25

III - decidir, como ltima instncia administrativa em grau de recurso, mediante depsito prvio, sobre as multas e outras penalidades impostas pela SEMA; IV - homologar acordos visando transformao de penalidades pecunirias na obrigao de executar medidas de interesse para a proteo ambiental; (VETADO); V - determinar, mediante representao da SEMA, a perda ou restrio de benefcios fiscais concedidos pelo Poder Pblico, em carter geral ou condicional, e a perda ou suspenso de participao em linhas de financiamento em estabelecimentos oficiais de crdito; VI - estabelecer, privativamente, normas e padres nacionais de controle da poluio por veculos automotores, aeronaves e embarcaes, mediante audincia dos Ministrios competentes; VII - estabelecer normas, critrios e padres relativos ao controle e manuteno da qualidade do meio ambiente com vistas ao uso racional dos recursos ambientais, principalmente os hdricos. (art. 8 da Lei 6.938 de 31/08/1981) A SEMA - Secretaria Especial do Meio Ambiente passou a integrar o IBAMA Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis. O IBAMA passou a ter a competncia da SEMA, no que se refere ao art. 8 mencionado. Fao alguns comentrios sobre essas competncias. Caber ao CONAMA estabelecer, mediante proposta do
IBAMA

.... No

art. 8o, V, h tambm a mesma expresso. Acreditamos que esses dois incisos, que compem o total de sete incisos acerca da competncia do
CONAMA,

no

visam a manietar o referido Conselho. Assim, no fica vedado aos componentes do Conselho propor normas e critrios para o licenciamento diferentes daqueles propostos pelo
IBAMA,

como, tambm, em relao perda e restrio de opinar sobre as proposies, e, ento, o

CONAMA

benefcios fiscais. O

IBAMA

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26

cumprir uma de suas atribuies, deliberando. Entender-se o contrrio seria fazer o Conselho caudatrio do rgo de execuo30. No de serem confundidas duas tarefas: estabelecer normas e critrios para o licenciamento e criao de licena ambiental. O exerccio das atividades econmicas no Brasil livre, isto , independe de prvia interveno do Poder Pblico. Esse o sistema que rege a matria consoante a CF/88, conforme seu art. 170, pargrafo nico. A interveno do Poder Pblico no se rege pelo sistema da presuno. A autorizao, a licena, a permisso e a aprovao prvia s podem existir se previstas em lei. A Constituio, ao dizer salvo nos casos previstos em lei, obriga utilizao da lei no seu sentido restrito. Previso em lei e na forma da lei tm acepes diferentes. A primeira deve ser entendida conforme sua dimenso estrita e a segunda merece ser interpretada consoante seu sentido lato. Razovel, portanto, concluir-se que as licenas, autorizaes, aprovaes prvias e permisses s possam ser criadas por lei ou a lei dever prever a sua instituio por outro meio infralegal. O decreto do Presidente da Repblica, do Governador do Estado ou do Prefeito Municipal somente poder criar uma licena ambiental se lei anterior expressamente cometer-lhe tal tarefa. Da mesma forma, as licenas ambientais no podem ser institudas por portaria do
IBAMA-Instituto

Brasileiro do Meio Ambiente e

dos Recursos Naturais Renovveis, pelos rgos pblicos ambientais dos Estados e dos Municpios, pelo Conselho Nacional do Meio Ambiente-CONAMA ou por outros conselhos31. O art. 8o, II, da Lei 6.938/81 teve sua redao modificada pelo art. 35 da Lei 8.028/90, passando a constar: determinar, quando julgar necessrio, a realizao de estudo das alternativas e das possveis conseqncias ambientais de projetos pblicos ou privados, requisitando aos rgos federais, estaduais e municipais, bem assim a entidades privadas, as informaes indispensveis para a apreciao dos Estudos de
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. So Paulo: Malheiros Ed. 11 ed. p. 146. 2003. 31 MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. So Paulo: Malheiros Ed. 11 ed. p. 260 261. 2003.
30

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27

Impacto Ambiental, e respectivos relatrios, no caso de obras ou atividades de significativa degradao ambiental, especialmente nas reas consideradas patrimnio nacional. Desde o incio de suas atividades o
CONAMA

teve a competncia de

determinar a realizao de Estudo de Impacto Ambiental e, portanto, de apreci-los aps sua elaborao. Entretanto, de ser acentuado que essa competncia no exclui a mesma competncia dos rgos estaduais e municipais e nem invade as atribuies dos colegiados estaduais. Nos casos de licenciamento federal, com a prvia elaborao de Estudo de Impacto, competente tambm o
CONAMA

para apreciar esse estudo e,

inclusive, em todos os casos, converter o julgamento em diligncia para complementao de dados. Temos que fazer reparo constitucionalidade do art. 8o, VI, da Lei 6.938/81, quando d atribuio ao
CONAMA

de estabelecer, privativamente, normas e padres

nacionais de controle da poluio por veculos automotores, aeronaves e embarcaes, mediante audincia dos ministrios competentes. O dessas normas e padres de forma privativa. O
CONAMA

no tem a atribuio

CONAMA,

pelo art. 24, 1o, da CF, tem

competncia para estabelecer normas e padres gerais, que, entretanto, podero ser suplementados pelos Estados, conforme o art. 24, 2o, da mesma CF32.

9.3. COMPARAO DOS CONSELHOS DE SADE E DO CONAMA

O Conselho de Sade (nacional, estadual e municipal) constata o estado e os problemas passados, presentes ou futuros da sade humana. A partir da tem meios de chegar s condicionantes ambientais da sade. Deve verificar a poltica ambiental e sua implementao e, ento, sugerir e solicitar ao CONAMA Conselho Nacional do Meio Ambiente alteraes ou criao de novas diretrizes ou polticas. O CONAMA deve procurar tomar conhecimento da poltica nacional de sade para poder adaptar a ela sua poltica ambiental.

32

MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. So Paulo: Malheiros Ed. 11 ed. p. 146 147. 2003

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9.4. PROPOSIO PARA O FUNCIONAMENTO DO CONSELHO NACIONAL DE SADE E DO CONSELHO NACIONAL DO MEIO AMBIENTE

1. Prope-se a instituio de procedimento formal no Conselho Nacional de Sade e no Conselho Nacional do Meio Ambiente para que, antes de qualquer

formulao de resoluo ou deliberao, seja realizado o levantamento das informaes sobre as polticas, diretrizes e aes efetuadas nas reas governamentais que interagem nas matrias pertinentes.

O procedimento que aqui se prope tem por finalidade: - conhecimento detalhado da situao atual da questo; - antecipar conflitos; - evitar polticas contraditrias e superpostas; - ajustar, com eficincia, a atuao governamental.

2. Submeter os projetos de resolues consulta pblica prvia, pelo prazo mnimo de sessenta dias, atravs do Dirio Oficial e da internet. A comunicao prvia das idias e posicionamentos ambientais e sanitrios possibilitar o enriquecimento sadio do debate e, seguramente, trar contribuies positivas. A democracia participativa s tem chance de ser praticada com prvia, ampla e tempestiva informao.

9.5. PROPOSIO SOBRE A COMPETNCIA DO CONSELHO NACIONAL DE SADE 9.5.1. Minuta de Decreto para alterar o Decreto n 4.726 de 9 de junho de 2003, acrescentando o inciso XI ao art. 32.

Seo III Dos rgos Colegiados

Art. 32. Ao Conselho Nacional de Sade compete:

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XI. estabelecer normas, critrios e limites de exposio humana a riscos sade advindos de fatores qumicos, biolgicos e fsicos.

Justificativa:

A insero do inciso XI, no artigo 32 do Decreto n 4.726 de 9 de junho de 2003, tem por finalidade dotar de competncia especfica para o Conselho Nacional de Sade para instituir normas tcnicas referentes aa exposio da sade humana a riscos. So os riscos sade advindos de fatores qumicos, biolgicos e fsicos, diante do que consta na Lei 8.080/1990. A vida contempornea passou a sujeitar os seres humanos a um nmero cada vez maior de riscos. Incumbe ao Poder Pblico, atravs de seus rgos administrativos, estar atento ao controle desses riscos. A lei 8.080/1990 delineou a competncia do SUS, sendo que uma dessas atribuies constantes do art. 16 de: II - participar na formulao e na implementao das polticas: a) de controle das agresses ao meio ambiente; b) de saneamento bsico; e c) relativas s condies e aos ambientes de trabalho. Parece-me que a proposta efetuada no excessiva, podendo ser at aumentada visto a amplitude do art. 16 da Lei 8.080/1990, como do art. 200 da Constituio Federal. Acentue-se que o Conselho Nacional do Meio Ambiente no tem competncia explcita para estabelecer normas que implementem a legislao de sade ambiental . Esse campo tem ficado vazio ou tratado inadequadamente do ponto de vista jurdico, o que gravoso para os objetivos da sade de todos. Sugere-se a modificao atravs de decreto presidencial, para que se tenha sempre uma concepo harmnica e integrada de toda a Administrao Federal. 10. ORDENAMENTO JURDICO DA SADE AMBIENTAL NO GOVERNO FEDERAL BRASILEIRO Oportuno trazer a experincia de Michel Crozier, reconhecido socilogo da administrao pblica: A superioridade das democracias tradicionalmente

atribuda sua maior abertura: um sistema aberto mais rico e mais eficaz do que um

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sistema fechado, que se empobrece pela rarefao das trocas em seu interior e com o exterior. Isto certo, desde que no se esquea que o sistema possa manter o mnimo indispensvel de regulao. Caso contrrio, ele estar ameaado pela entropia, isto , pela degradao, lei geral de todo sistema. necessrio um esforo constante de criao institucional para fornecer os regulamentos necessrios sua manuteno e ao seu desenvolvimento33. A sade ambiental tem sua atuao administrativa prevista no Decreto n 4.726 de 9 de junho de 2003. A diviso de funes entre os Ministrios est lastreada na Lei n 10.683 de 28/05/2003. O Ministrio da Sade tem a seguinte estrutura organizacional: I - rgos de assistncia direta e imediata ao Ministro de Estado: a) Gabinete; e b) Secretaria-Executiva: 1. Subsecretaria de Assuntos Administrativos; 2. Subsecretaria de Planejamento e Oramento; 3. Departamento de Informtica do SUS - DATASUS; 4. Diretoria-Executiva do Fundo Nacional de Sade; 5. Departamento de Apoio Descentralizao; e 6. Unidades Descentralizadas: Ncleos Estaduais; c) Departamento Nacional de Auditoria do SUS; e d) Consultoria Jurdica; II - rgos especficos singulares: a) Secretaria de Ateno Sade: 1. Departamento de Ateno Bsica; 2. Departamento de Ateno Especializada; 3. Departamento de Aes Programticas Estratgicas; 4. Departamento de Regulao, Avaliao e Controle de 5. Instituto Nacional de Cncer; b) Secretaria de Gesto do Trabalho e da Educao na Sade: 1. Departamento de Gesto da Educao na Sade; e Sistemas; e

33

CROZIER, Michel. On ne change pas la socit par dcret. Paris: Grasset. p. 29. 1979.

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2. Departamento de Gesto e da Regulao do Trabalho em Sade; c) Secretaria de Cincia, Tecnologia e Insumos Estratgicos: 1. Departamento de Assistncia Farmacutica e Insumos Estratgicos; 2. Departamento de Cincia e Tecnologia; e 3. Departamento de Economia da Sade; d) Secretaria de Gesto Participativa: 1. Departamento de Articulao e Acompanhamento da Reforma Sanitria; e 2. Departamento de Ouvidoria-Geral do SUS; e) Secretaria de Vigilncia em Sade: 1. Departamento de Vigilncia Epidemiolgica; e 2. Departamento de Anlise de Situao de Sade; O Ministrio da Sade tem cinco Secretarias, sendo que a rea sade ambiental est inserida na Coordenao Geral de Vigilncia Ambiental em Sade e esta Coordenao integra a Secretaria de Vigilncia em Sade. Portanto, na ordem hierrquica, a Coordenao Geral de Vigilncia Ambiental em Sade situa-se no terceiro escalo. O Coordenador Geral de Vigilncia Ambiental em Sade reporta-se ao Secretrio de Vigilncia em Sade e este ao Ministro da Sade. A Coordenadoria Geral de Vigilncia Ambiental em Sade haver de utilizar, de forma corrente, os instrumentos de poltica nacional do meio ambiente, que a Lei 6.938/1981 previu. O Direito Ambiental nico, devendo ser aplicado pelos particulares, por qualquer rgo pblico ou Ministrio, onde houver interesse ambiental. Entre eles saliento quatro instrumentos: I - o estabelecimento de padres de qualidade ambiental; II - o zoneamento ambiental; III - a avaliao de impactos ambientais; IV - o licenciamento e a reviso de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras (art.9).

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Olhando-se o campo de abrangncia da sade ambiental constata-se que h premncia de uma atuao em reas, como as ondas eletromagnticas, onde normas esto sendo expedidas, sem que haja o posicionamento do setor apropriado, que o Ministrio da Sade. A poluio do ar nas grandes cidades tem contribudo para inmeras enfermidades, atingindo principalmente crianas e idosos. A reviso dos padres de qualidade do ar e as normas de emisso relativos aos poluentes atmosfricos uma funo inegavelmente do setor da Coordenadoria Geral de Vigilncia Ambiental em Sade. No se trata de centralizar atividades, mas realiz-las no rgo federal, quando haja necessidade de uma abrangncia nacional. Descentralizar o ideal para a maior parte das tarefas, como um dos princpios do prprio sistema nico de sade. Vasta ser a tarefa da Coordenadoria Geral de Vigilncia Ambiental em Sade de participar em licenciamentos de interesse nacional ou regional, onde somente o IBAMA tem participado. Por tudo o que foi exposto, no se trata de invaso de competncia, mas de um aporte importante de conhecimento especializado em sade ambiental. Proponho, finalmente, que haja uma intensificao na formao de recursos humanos na rea de sade ambiental, conforme a Constituio Federal (art. 200, III) e a Lei 8.080/1990 (art.6,III). Com a melhoria dos recursos humanos em sade ambiental seguramente todos os setores envolvidos ganharo em qualidade e resultados.

11. SNTESE DAS RECOMENDAES

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1. Recomendao: Instituio de procedimento formal no Conselho Nacional de Sade e no Conselho Nacional do Meio Ambiente para que, antes de qualquer formulao de resoluo ou deliberao, seja realizado o levantamento das informaes sobre as polticas, diretrizes e aes efetuadas nas reas governamentais que interagem nas matrias pertinentes.

2. Recomendao: Os projetos de resolues do Conselho Nacional de Meio Ambiente e do Conselho Nacional de Sade sero submetidos consulta pblica prvia, pelo prazo mnimo de sessenta dias, atravs do Dirio Oficial e da internet.

3 . Recomendao: Incluir no Decreto n 4.726 de 9 de junho de 2003, no Anexo I Estrutura Regimental do Ministrio da Sade: Art.29 Secretaria de Vigilncia em Sade compete: XIII coordenar as atividades relativas preveno e recuperao da sade ambiental, formulando e implementando polticas pblicas relacionadas interao entre a sade humana e os fatores do meio ambiente natural e antrpico que a determinam, condicionam e influenciam, com vistas a melhora a qualidade de vida do ser humano, resguardando sua sustentabilidade.

4 Recomendao: Alterao do Decreto n 4.726 de 9 de junho de 2003, acrescentando o inciso XI ao art. 32. Seo III Dos rgos Colegiados Art. 32. Ao Conselho Nacional de Sade compete: XI. estabelecer normas, critrios e limites de exposio humana a riscos sade advindos de fatores qumicos, biolgicos e fsicos.

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5 Recomendao: Intensificao na formao de recursos humanos na rea de sade ambiental, conforme a Constituio Federal (art. 200, III) e a Lei 8.080/1990 (art.6,III). Com a melhoria dos recursos humanos em sade ambiental seguramente todos os setores envolvidos ganharo em qualidade e resultados.

CONCLUSO:

As dimenses da justia social, dos direitos humanos e da tica da sade podem ajudar-nos a compreender que um investimento na sade um investimento nas pessoas, o bem mais importante que a sociedade possa ter. Este comportamento o melhor investimento para o futuro. A sade transformou-se num a priori indispensvel para o bem- estar individual e social, da mesma forma que a paz um a priori para o bem-estar das naes. A sade um indicador do sucesso das polticas scio-econmicas, um fator predominante do progresso das civilizaes. Investir na sade investir no capital humano e no futuro da democracia34.

De Piracicaba para Braslia, 27 de janeiro de 2004.

Paulo Affonso Leme Machado Professor de Direito Ambiental na Universidade Estadual Paulista UNESP (IB Campus de Rio Claro) e na Universidade Metodista de Piracicaba (Faculdade de Direito Campus de Piracicaba-SP). Advogado (OAB-SP 101.593).

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Cinquime Confrence des Ministres europens de la sant. Recueil International de Lgislation Sanitaire. Vol. 48, n 2. p. 274 280. 1997.

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