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Polticas pblicas municipais na implementao de uma gesto ambiental-urbana plena. Diego M. Novaretti*, Luiz A. N. Falcoskib

Programa de Ps-Graduao em Engenharia Urbana, Universidade Federal de So Carlos, Rodovia Washington Lus, km 235, So Carlos, Brasil. dnovaretti@ymail.com
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Programa de Ps-Graduao em Engenharia Urbana, Universidade Federal de So

Carlos, Rodovia Washington Lus, km 235, So Carlos, Brasil. falcoski@ufscar.br * Autor para correspondncia: (+55) 11 9416-6798 dnovaretti@ymail.com Palavras Chave: Gesto Ambiental-Urbana; Gesto Plena; Polticas Institucionais Ambientais e Urbanas. Ttulo Abreviado: Polticas pblicas de gesto ambiental-urbana.

ABSTRACT The following work has as main purpose discuss the present public politics of urban environmental management by analyzing municipal models, practices and experiences, in search of an absolute management. Inside the thematic of environmental and urban institutional politics, dialoging with normative aspects, of planning and institutional management, this research seeks the understanding and the analysis of the urbanenvironmental management from the city councils of Araraquara and Santo Andr, due to the operational, administrational and cultural circumstances respecting to the new demands from the National System of Environment.

RESUMO O presente artigo tem como principal finalidade colocar em discusso as atuais polticas pblicas de gesto ambiental-urbana a partir da anlise de modelos, prticas e

experincias municipais na busca de uma gesto plena. Dentro da temtica de polticas institucionais ambientais e urbanas, e dialogando com aspectos normativos, de planejamento e gesto institucional, a pesquisa aqui apresentada procura o entendimento e a anlise da gesto ambiental-urbana dos municpios de Araraquara e Santo Andr, no que se refere s condies operacionais, administrativas e culturais em relao s novas exigncias impostas pelo Sistema Nacional de Meio Ambiente.

INTRODUO No Brasil, durante o processo de formao das cidades, novas demandas foram criadas s estas, demandas que no foram atendidas pela estrutura polticoadministrativa dos municpios, crescendo conseqentemente a desigualdade social e os problemas ambientais, frutos da construo de uma cidade informal sem o acesso a estrutura bsica urbana, como a habitao, o saneamento bsico e o transporte pblico. Segundo Menegat e Almeida (2004), muitos dos municpios brasileiros ainda pautam-se por conceitos obsoletos de desenvolvimento urbano estabelecidos nos fins do sculo XIX, onde a cidade era vista como uma forma de delimitar um espao para a vida urbana sem considerar o ecossistema circundante, constituindo-se, assim, no apenas como mosaicos de segregao urbano-social, mas tambm de segregao em relao aos sistemas naturais, com conseqente deteriorizao da qualidade da vida humana (Menegat e Almeida, 2004, p. 178). A questo ambiental envolve, dentro do municpio, todos os setores da atividade humana, situao que requer um maior dilogo entre as esferas da administrao pblica e da sociedade civil. Alm disso, para a estruturao de um sistema de gesto ambiental municipal, observa-se a necessidade da reviso das polticas pblicas adotadas pelo

poder local, na busca de uma poltica ambiental-urbana dentro de um contexto amplo e sustentvel visando a qualidade de vida das sociedades e do meio em que estas vivem. Diante de tal situao, o presente trabalho tem como objetivo principal o estudo da aplicao e a instrumentalizao da gesto ambiental-urbana nos municpios de Araraquara e Santo Andr, partindo da perspectiva apontada pela Poltica Nacional de Meio Ambiente e a forma pela qual o municpio pode desenvolver suas atribuies de ente federativo integrante do Sistema Nacional de Meio Ambiente (SISNAMA), a partir de um vis institucional, normativo, tcnico e tecnolgico. Menegat e Almeida (2004) afirmam que para que o municpio possua um gerenciamento do sistema urbano-social-ambiental sustentvel necessrio que este se desenvolva de forma integrada. Dentro desse ideal quatro so as esferas da gesto ambiental-urbana, que devem estabelecer relaes necessrias entre si:

1. Conhecimento/Ambiente: entender o sistema ambientalurbano-social e suas relaes locais e globais; 2. Gesto urbano-social-ambiental pblica: necessidade de rgos com boa capacidade tcnica integrados com a sociedade, a economia e outros rgos de gesto; 3. Educao Ambiental e Informao/Cultura: a educao deve ajudar a compreenso dos cidados quanto a complexidade do sistema urbano-socialambiental; 4. Participao dos Cidados/Sistema de Governo e Democracia: o sistema de governo deve ser democrtico, humanista e culturalmente tolerante, onde a comunidade possa participar. (MENEGAT e ALMEIDA, 2004, p. 180).

Para Philippi et al (2004), a elaborao e a implantao de projetos, programas e planos devem vir acompanhados de um processo de avaliao contnua do processo de planejamento territorial e ambiental, possibilitando revises e o restabelecimento de prioridades. Acrescenta-se a necessidade da implantao de programas de capacitao profissional, a realizao de pesquisas para o desenvolvimento de tecnologias apropriadas, e para melhor compreenso do funcionamento dos ecossistemas e do impacto potencial das atividades antrpicas, a organizao e capacitao institucional dos rgos de gesto ambiental e o estabelecimento de polticas pblicas que garantam espaos efetivos de participao da comunidade. De acordo com Philippi et al (2004) os instrumentos de gesto ambiental vo dar a base para o desenvolvimento do planejamento municipal, com a elaborao de projetos respeitando as potencialidades e as prioridades locais, sendo que os diversos instrumentos disponveis devem contemplar as bases de uma poltica ambiental local e compreendem: Instrumentos Legais; Instrumentos Econmicos; Instrumentos de Controle Social; e Instrumentos Institucionais (PHILIPPI, et al, 2004, p. 36). Diante deste quadro apresentado, faz-se necessrio a elaborao de uma nova poltica urbana. Nesta, os avanos ambientais, atravs de abordagens transdisciplinares, devem ser incorporados, substituindo a busca da excelncia terica das cincias especficas que pouco se comprometem com a prtica. Segundo Carvalho (2001) no lugar da cincia social alienada, deve se buscar a eficincia e a eficcia da prtica social crtica, reflexiva e repensada. Fundamentalmente espera-se encurtar o caminho e dissolver a dicotomia entre o pensar e o fazer (CARVALHO, 2001). Em relao base normativa existente, no mbito da legislao federal, destacamse entre outras a Lei Federal n 6.938/81, que estabelece as bases para a Poltica nacional de Meio Ambiente, dentro das diretrizes estabelecidas pelo Sistema Nacional

de Meio Ambiente; a Constituio Federal de 1988, que estabelece a unio dos Estados, Distrito Federal e Municpio como entes federativos caracterizando a autonomia dos municpios e a responsabilidade relativa proteo ambiental local; e a Lei n 10.257/2001, o Estatuto da Cidade, que estabelece diretrizes gerais da poltica urbana e incorpora importantes aspectos para a insero da sustentabilidade no desenvolvimento urbano. (PHILIPPI, et al, 2004). Os problemas locais para a implantao de uma gesto ambiental-urbana vo desde a falta de polticas ambientais adequadas at o distanciamento da sociedade em relao s decises de gesto ambiental, passando pela resistncia interna de cada uma dos entes federativos, alm de uma insuficincia da legislao. Alm disso, observa-se a dificuldade do entendimento da cidade como um todo, onde a viso no sistmica da cidade separa o meio urbano da dinmica do sistema natural, e cada vez mais as questes ambientais so colocadas como distantes visualizadas apenas em regies como Pantanal e Amaznia, tornado-se um problema alheio ao cotidiano das nossas cidades. (PHILIPPI, et al, 2004) A partir dessa necessidade do mbito local lidar com as questes ambientais e de gesto, posta pelos novos instrumentos legais, observa-se uma crescente priorizao de programas de estruturao dos rgos locais e de sistemas de gesto municipal, visando uma melhor qualidade de vida urbana, com base nos princpios da sustentabilidade social, econmica, poltica e ambiental.

METODOLOGIA Tendo como objetivo principal do trabalho a anlise da gesto ambiental-urbana, parte-se da constatao inicial que as cidades de Araraquara e Santo Andr respondem a

essas quatro condies utilizadas na fundamentao, ou ao menos se destacam nas prticas e aes citadas acima. Estas cidades foram escolhidas como estudos de caso por serem referncias nacionais e internacionais na aplicao, implementao e instrumentalizao do sistema de gesto ambiental-urbana, indo ao encontro da tendncia federal de descentralizao e compartilhamento de responsabilidades da gesto ambiental entre os municpios e os outros entes federativos. As quatro condies bsicas para a gesto ambiental-urbana, de acordo com o referencial terico adotado - conhecimento e diagnstico; polticas pblicas como condio plena de gesto ambiental; educao ambiental; e gesto democrtica so de suma importncia para justificar a escolha dos estudos de caso. Santo Andr destaca-se pela unificao dos servios de saneamento ambiental, articulando os diversos servios municipais dentro do vis ambiental com a implantao de uma Poltica Municipal de Gesto de Saneamento Ambiental (PMGSA) atravs da criao da autarquia intitulada Servio Municipal de Saneamento Ambiental (SEMASA), rgo criado dentro dos princpios do Sistema Municipal de Gesto e Saneamento Ambiental. (CAETANO, 2006) Araraquara tambm possui um plano diretor revisto h pouco tempo, com destaque para um conjunto de Mapas Estratgicos, e apresenta uma unificao dos servios de saneamento ambiental concentrado na autarquia Departamento Autnomo de guas e Esgotos de Araraquara (DAAE). O municpio inova, pois lanou recentemente, como um arranjo institucional e normativo, a proposta de Plano Diretor de Saneamento e Gesto Ambiental Integrada de Araraquara, que prope ao municpio assumir a gesto ambiental-urbana. Metodologicamente, o presente trabalho foi desenvolvido em quatro partes principais, a saber: pesquisa, coleta de dados e seleo bibliogrfica, a partir da temtica

de gesto ambiental-urbana municipal; coleta e anlise de dados e documentos sobre os estudos de caso, tais como a estrutura institucional, os aspectos terico-normativos, alm de outros elementos presentes em uma gesto ambiental-urbana; elaborao de entrevistas/questionrios com as instituies levantadas; estudo dos municpios brasileiros que respondem ao enquadramento desse sistema, a partir dos dados oficiais. Buscou-se, a partir da estruturao proposta acima, informaes e coletas de dados, levantamentos tcnicos, entrevistas com os setores ambientais envolvidos, alm de a especificidades de entrevistas a serem realizadas no SEMASA em Santo Andr e no DAAE em Araraquara.

RESULTADOS E DISCUSSO Com afirmado desde o incio, baseando-se em referencias tericos, tais como Menegat e Almeida (2004) e Philippi Jr.(2004), a linha de anlise segue uma srie de qualificaes necessrias aos municpios na busca de uma gesto ambiental-urbana eficiente, dialogando integralmente com as questes de cunho ambientais e as de cunho urbano, estes indissociveis. Dentro as orientaes seguidas, destaca-se a necessidade da formao de uma base normativa forte que d bases s aes que viro a partir desta, alm de um integrao de todos os servios vinculados a temtica ambiental e urbana, no se esquecendo dos meios de informao/comunicao e da educao scio-ambiental, que juntas do base para uma qualificada participao popular nos processos de tomada de deciso no meio ambiente, este visto a partir de uma viso holstica. Assim, a anlise partir dos seguintes itens: a Legislao Ambiental Urbana do Municpio; o Sistema Municipal de Meio Ambiente; a Gesto Integrada de Saneamento; a Participao Social; e a Educao e a Informao.

O municpio de Santo Andr possui um Plano Diretor atualizado em 2004, apresentando inmeros instrumentos de gesto ambiental urbana, dentre eles o Plano de Gesto e Saneamento Ambiental (PLAGESAN) e o Sistema Municipal de Planejamento e Gesto (SMPG), alm de um novo formato de ordenamento territorial, centrado na precauo e correo das distores do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente. Santo Andr possui ainda, desde 1998, uma Poltica Municipal de Gesto e Saneamento Ambiental de Santo Andr (PMGSA), responsvel por instituir o Sistema Municipal de Gesto e Saneamento Ambiental (SIMGESA). J em Araraquara o Plano Diretor de Desenvolvimento e Poltica Urbana e Ambiental de Araraquara (PDDPUA) mais recente data de 2005, destacando-se a elevada participao popular no seu processo de criao, atravs do Conselho Municipal de Poltica Urbana (CMPUA). Nasce tambm com esse Plano a Poltica Municipal do Meio Ambienta (PMMA), alm de a produo do Atlas Ambiental Urbano (AURA), do Sistema de Informaes Municipais e a utilizao do licenciamento ambiental municipal. Outro instrumento de gesto considerado com inovador, apresentado pelo PDDPUA, foi a produo dos chamados Mapas Estratgicos, os MAPES. Apesar do municpio de Araraquara no apresentar formalmente um Plano Diretor de Saneamento e Gesto Ambiental, desde 2007, atravs da iniciativa do DAAE, conta com o documento Desafios da Sustentabilidade em Araraquara: documento bsico para estimular a construo participativa do Plano Diretor de Saneamento Ambiental 2008-2030. Como afirmado anteriormente, a PNMA prev a responsabilidade municipal no processo da gesto ambiental, apontando ainda, a necessidade dos municpios se capacitarem para que cada um deles seja responsvel pela sua gesto ambiental. O Sistema Municipal de Meio Ambiente (SISMUMA) a ser institudo em cada municpio,

o instrumento definido para facilitar e orientar esse processo da adoo de novas atribuies. (PHILIPPI, et al, 2004). Quanto ao rgo executor, em Santo Andr observa-se o SEMASA que desde 1998 tornou-se uma das primeiras organizaes do pas a apresentar um modelo pioneiro de saneamento ambiental, atravs da integrao da gesto ambiental-urbana. O municpio de Santo Andr conta com dois conselhos municipais que tratam de assuntos ligados a temtica ambiental urbana, o Conselho Municipal de Poltica Urbana (CMPU), vinculado a Secretaria de Desenvolvimento Urbano e Habitao, e o Conselho Municipal de Gesto e Saneamento Ambiental de Santo Andr (COMUGESAN) ligado ao SEMASA e s outras secretarias que cuidam da PMGSA. Conta ainda com o Fundo Municipal de Gesto e Saneamento Ambiental (FUMGESAN), sendo composto por representantes do SEMASA e representantes da sociedade civil membros do COMUGESAN, alm de o Fundo Municipal de Poltica Urbana (FMPU). Em Araraquara, o rgo executor que responde pelos servios de saneamento ambiental-urbano o DAAE, autarquia municipal que divide essas novas atribuies com algumas das secretarias da Prefeitura Municipal de Araraquara (PMA). Conta com a expressiva participao de trs destes instrumentos de fiscalizao e participao social: o Conselho Municipal de Planejamento e Poltica Urbana Ambiental (CMPUA), vinculado Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano; o Conselho Consultivo do Departamento Autnomo de gua e Esgoto, criado dentro da referida autarquia; e o Conselho Municipal de Defesa do Meio Ambiente (COMDEMA), rgo consultivo e de assessoramento da Prefeitura Municipal em assuntos referentes gesto ambiental. Em Araraquara, desde 2001, existe o Fundo Municipal de Meio Ambiente (FMA), alm de a criao, em 2003, do Fundo Municipal de Desenvolvimento Urbano (FUMDU), destacando-se ainda o Fundo Social do DAAE.

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Em ambos os estudos de caso observou-se prticas e experincias culturais e administrativas que viso uma ao integrada em relao ao saneamento ambiental. possvel afirmar que Araraquara e Santo Andr possui uma avaliao consideravelmente positiva em relao a proviso dos servios de saneamento ambiental, apesar de ainda apresentarem algumas dificuldades. Em Santo Andr, a partir de 1998, atravs do SEMASA, o municpio apresenta um modelo pioneiro de saneamento ambiental, com a integrao da gesto dos servios de oferta de gua, coleta e tratamento de esgoto, gesto de resduos slidos, drenagem urbana e gesto de riscos ambientais. J em Araraquara apresenta alguns servios integrados no DAAE, com real possibilidade de agregao de outros. Os instrumentos de participao e integrao de atores um dos itens que mais apresentam dificuldades nos estudos de caso apresentados. Assim como em outras cidades, na maioria dos casos, a participao dos cidados na tomada de deciso ainda limitada e encontra-se distante das camadas mais populares. Em Santo Andr, assim como em Araraquara, um importante meio de participao atravs dos Conselhos Municipais, alm de o Oramento Participativo (OP), que surge como alternativa. Em Araraquara esse processo de participao ocorreu efetivamente durante a produo do PDDPUA de Araraquara, atravs da concretizao do CMPUA que garantiria populao a participao com relevncia no processo de gesto participativa do municpio. Outra iniciativa instituda pelo PDDPUA que pode favorecer a participao da sociedade, foi a estrutura poltico territorial de gesto subordinada a trs categorias de regio de planejamento: as Regies de Planejamento Ambiental (RPA), formadas por seis regies com representao poltico-territorial no CMPUA; as Regies de Oramento de Planejamento Participativo (ROP), com doze regies representadas no

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CMPUA; e as Regies de Planejamento de Bairros (RPB), por meios de vinte e cinco regies e unidades especiais de vizinhana. Dentre as esferas da gesto ambiental-urbana apresentadas por Menegat e Almeida (2004), a educao e a informao parte integrante e fundamental na busca de um processo sistmico e holstico. Contudo, em ambos os municpios, no se observou, oficialmente, um Sistema Municipal de Educao Ambiental, sugerido pela PNMA, que pudesse reunir todos os atores envolvidos com a temtica na busca de solues mais inclusivas, transformando a educao ambiental em um ato poltico voltado para a transformao social. Apesar disso, a temtica lembrada tanto no documento para a formao do futuro Plano Municipal de Gesto Ambiental de Araraquara, quanto no PLAGESAN de Santo Andr, demonstrando a importncia da educao ambiental nos processos de gesto plena. To importante como um Sistema de Educao Ambiental a existncia de mecanismos de informao e comunicao sobre o tema ambiental-urbana para a comunidade, que devem fazer parte necessariamente de uma gesto plena. Um no pode vir dissociado do outro, ambos se complementam, excluindo-se as tendncias simplistas que consideram a ambiente apenas o meio natural e excluindo-se o ambiente urbano. Em Santo Andr o enfoque educacional est voltado para o Programa de Visitas Monitoradas, atividade que permite que o cidado tenha o contato direto com os ambientes natural e modificado, atravs ainda de palestras, curso, e oficinas pontuais. Apesar de um Sistema de Informaes ainda no existir oficialmente, aes e projetos so desenvolvidos tanto pelo municpio quanto pelo SEMASA para suprir a ausncia formal deste instrumento, como por exemplo, o documento intitulado Sumrio de Dados, desenvolvido pela PMSA, sntese dos principais dados socioeconmicos e ambientais do municpio e informaes sobre projetos e programas do municpio.

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O prprio Relatrio do PLAGESAN, tambm transformar-se em uma forma de informao atravs da produo do Diagnstico Regional e Municipal, assim como a existncia do Centro de Referncia em Saneamento Ambiental de Santo Andr, que desde o ano de 2005 integra o Projeto Sala Verde. No municpio de Araraquara, destaca-se a criao, em 2003, do Centro de Educao Ambiental de Araraquara (CEAMA), atravs da parceria do DAAE e de outras secretarias municipais, como a finalidade de capacitar docentes e tcnicos do sistema de ensino, preparando-os para atuar como agentes multiplicadores de educao ambiental. Alm disso, o CEAMA conta com outras atividades voltadas s crianas e adolescentes, e uma srie de projetos voltados a toda a comunidade. Tambm em Araraquara, vinculado ao Sistema Municipal de Planejamento e Gesto Democrtica, o PDDPUA orienta ao Poder Executivo, a criao e a manuteno permanente do Sistema de Informaes do Municpio de Araraquara (SIMARA), uma unidade funcional-administrativa de gesto da informao, ainda no implementado.

CONCLUSES A questo central que permeou o presente trabalho baseou-se no seguinte questionamento: possvel uma gesto ambiental-urbana eficiente? Se sim, como isso pode ocorrer? Se no, o que impede que isso ocorra? Assim, durante a explanao dos estudos de caso buscaram-se elementos que pudessem demonstrar que a gesto ambiental-urbana sim possvel, mas que est longe de ser uma unanimidade nos municpios do pas e que, mesmo onde j uma realidade, existe uma linha tnue entre a eficincia e a no eficincia das prticas voltadas para uma gesto ambiental-urbana. Essa constatao pode ser observada durante a anlise dos estudos de caso, deixando claro que apesar das inmeras prticas apresentadas pelos municpios de

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Araraquara e Santo Andr, ainda so muitas as limitaes, dificultando um processo mais eficaz de implementao de projetos e/ou programas. Na observao dos temas, tais como a legislao ambiental-urbana e um sistema municipal voltado para uma gesto plena, destaca-se nestas consideraes a anlise de trs temas que podem gerar novos estudos a partir deste trabalho, a saber: a participao popular, a educao ambiental e a descontinuidade administrativa. Temas necessariamente interligados a uma possvel eficincia de uma gesto ambiental-urbana. Em relao a temtica da participao popular nos processos decisrios, faz-se necessrio repensar a relao entre o poder pblico e o cidado, deixando-se de lado a superioridade do primeiro sobre o segundo, mas, no se esquecendo das questes relacionadas a governabilidade. Talvez os espaos de participao estejam ultrapassados e distantes dos cidados que, necessariamente, devem sentir-se pertencentes realidade que os cercam. De nada valem programas de incluso e participao social se estes no geram um sentimento de pertencimento. Assim, a discusso da temtica da educao ambiental deve permear essa constatao. A educao ambiental deve proporcionar aos cidados uma viso crtica e holstica da realidade que os cercam, longe de um carter essencialmente introdutrio e preservacionista que observamos nas atuais polticas ambientais e urbanas. A educao ambiental o ponto inicial para o cidado sentir-se pertencente ao meio em que vive, permeando a questo da participao popular que deve vir acompanhada de conhecimento e no apenas de informao. Outro questo que surge aqui como uma proposta de pesquisas futuras a relacionada a descontinuidade poltica e administrativa. Esta deve ser considerada como uma das caractersticas do nosso sistema poltico, centrado na cultura de polticas de governo e no de polticas de Estado. comum observarmos governos atuais

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interrompendo polticas administrativas dos seus antecessores e, em muitos casos, acabando radicalmente com o que foi feito at ento. Desta maneira, principalmente as polticas pblicas que necessitam de um planejamento de longo prazo, sofrem com a descontinuidade, causando prejuzos no andamento de programas e projetos que interferem diretamente na vida da populao, alm de um desperdcio de recursos pblicos, a perda de memria e saber institucional, a desmotivao dos funcionrios e a perda de confiabilidade por parte dos cidados. Voltando-se para a temtica ambiental-urbana discutida neste artigo, podemos observar que as polticas pblicas voltadas para essa temtica sofrem a cada mudana de governo. Efeito prejudicial, pois tais polticas dependem de um planejamento em longo prazo, j que os planos demoram muito para serem postos em prtica, alm de que o horizonte de aes destes planos devem ser de dcadas. Dessa forma, no adianta em nada a aprovao de um Plano de Gesto Ambiental-Urbana em um municpio, se esse for interrompido pela descontinuidade de aes de acordo com cada governo que se estabelece. Os prprios municpios analisados sofrem atualmente com as incertezas da descontinuidade administrativa. Assim, a grande questo, para que as polticas ambientais e urbanas sejam realidades nos municpios, centra-se na superao e passagem dos planos de ao para uma prtica efetiva.

REFERNCIAS BOBLIOGRFICAS CAETANO, J. 2006. Polticas Pblicas Municipais de Gesto Ambiental e Estratgias de Ao em reas Sob Proteo Ambiental: o caso de Santo Andr SP. Dissertao de Mestrado. So Carlos: UFSCar. 159p.

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