POSTData 17, N 2,

DEMOCRATIZACIN SUBNACIONAL: ALGUNAS PREGUNTAS TERICAS* por Jacqueline Behrend**

Desde el fin de los gobiernos autoritarios en Amrica Latina, Europa oriental y otras partes del mundo, la democracia ha demostrado ser un rgimen duradero, y ha habido pocos casos de regresin autoritaria a nivel nacional. Sin embargo, existe una preocupacin creciente por la calidad de los regmenes democrticos establecidos en muchos de estos pases. En los ltimos aos, esta preocupacin se desplaz hacia el nivel subnacional. Muchos observadores comenzaron a sealar el modo espacialmente desparejo en que la democracia poda desarrollarse dentro de un mismo pas que era democrtico a nivel nacional, y cmo las prcticas polticas a nivel local podan socavar la democratizacin nacional (Cornelius et al. 1999, Gibson 2007). La naturaleza espacialmente despareja de la democracia no es un fenmeno nuevo ni es algo que se limite a las nuevas democracias. Estados Unidos, una de las democracias ms antiguas del mundo, se enfrent a desafos similares de democratizacin subnacional. De hecho, pasaron muchos aos antes de que los estados del sur de Estados Unidos se democratizaran plenamente y, a pesar del reconocimiento constitucional de la igualdad de derechos ciudadanos, en la prctica estos estados promulgaron leyes muy dispares e incluso contradictorias que limitaron efectivamente el ejercicio de los derechos polticos.
* Agradezco los comentarios de Laurence Whitehead y Guillermo ODonnell a versiones anteriores de este artculo. Las discusiones con Edward L. Gibson y Julin Durazo Herrmann tambin me ayudaron a pensar algunos de los temas planteados en el artculo. Los errores y omisiones, sin embargo, son enteramente mi responsabilidad. ** Profesora de ciencia poltica en la Escuela de Poltica y Gobierno, Universidad Nacional de San Martn. E-mail: jacqui_behrend@hotmail.com.
11 POSTData 17, N2, Octubre/2012, ISSN 1515-209X, (pgs. 11-34)

Jacqueline Behrend

La teora democrtica generalmente supona que si el rgimen poltico nacional era democrtico, entonces los regmenes subnacionales incluidos en l tambin deban serlo. Pero como han sealado muchos trabajos (ODonnell 1993, 2009; Gibson 2007, 2009; Montero 2007, Behrend 2008, 2011; Gervasoni 2010, Giraudy 2010), la experiencia reciente en Amrica Latina y en los pases ex comunistas cuestiona esta suposicin, como tambin lo hace un anlisis ms crtico de la democratizacin de Estados Unidos (Mickey 2008, King et al. 2009, Gibson 2010). La existencia de prcticas democrticas dispares dentro de la geografa subnacional en regmenes nacionales que son razonablemente democrticos nos lleva a preguntarnos si pueden existir enclaves subnacionales autoritarios o incluso regmenes subnacionales autoritarios, o si quiz es ms apropiado hablar de prcticas autoritarias o prcticas iliberales (Whitehead y Behrend 2012). Este trabajo se basa en algunas herramientas analticas de la literatura sobre democratizacin nacional y busca establecer un puente con el debate ms reciente e incipiente sobre la democratizacin subnacional discutiendo algunas preguntas conceptuales respecto a cmo enfocar el estudio de la democratizacin subnacional. Plantea algunas preguntas acerca de nuestros presupuestos respecto a la democratizacin subnacional y, fundamentalmente, de los conceptos que utilizamos, y sugiere algunas lneas de indagacin. Existe una importante literatura que discute el rol que juegan las relaciones intergubernamentales y el federalismo fiscal para explicar el ritmo dispar de la democratizacin en pases como Argentina (Bonvecchi y Lodola 2011, Gibson 2007, Giraudy 2010), el carcter rentstico de algunas unidades subnacionales (Gervasoni 2010), la modificacin de reglas electorales y los cambios en el sistema de partidos (Calvo y Escolar 2005, Calvo y Micozzi 2005, Gibson y Surez Cao 2010, Leiras 2007, Malamud y De Luca 2005), las coaliciones legislativas (Calvo y Leiras 2010, Gibson y Calvo 2000, Jones y Hwang 2005) o las estructuras de control desarrolladas por las elites subnacionales (Behrend 2008, 2011). En este artculo no me detengo en esta discusin, ya que el objetivo es concentrarme en un anlisis conceptual acerca de qu es el fenmeno que se intenta explicar. La cada de regmenes autoritarios como los que existieron en Brasil, Argentina y los antiguos pases comunistas, o de partido nico, como en Mxico, no implic un cambio inmediato en las prcticas autoritarias a lo largo del territorio nacional. La democratizacin particularmente en pases federales es un proceso espacialmente desparejo y es poco probable
12

POSTData 17, N 2, Democratizacin subnacional: algunas preguntas tericas

que la democracia abarque todos los aspectos de una estructura poltica de un da para el otro. La naturaleza despareja de la democracia a lo largo de un mismo territorio nacional se puede comprender mejor si se entiende la democratizacin como un proceso dinmico y de largo plazo que implica luchas polticas, avances y tambin retrocesos (Whitehead 2011, King et al. 2009), y que se dirime dentro de un territorio nacional. Es por esto que Gibson (2009) pone el nfasis en la dimensin territorial de la democratizacin. El cambio de rgimen y el establecimiento de instituciones formalmente democrticas son en gran medida procesos nacionales, pero en los pases federales la aplicacin de estas reglas puede ser tanto nacional como local, y esto vara segn el pas. Por lo tanto, aun cuando existe un marco democrtico formal, la implementacin de las reglas, los procedimientos y las prcticas democrticas a lo largo de un territorio nacional puede ser un proceso lento, variable y de largo plazo1. Los estudios sobre la democratizacin se han centrado mayormente en el nivel nacional. Sin embargo, en qu difiere la democratizacin subnacional de la democratizacin nacional? Gibson (2009) presenta un argumento sucinto de por qu la democratizacin subnacional es distinta a la democratizacin nacional: est el tema de la soberana y de las interacciones sistmicas verticales entre el nivel nacional y el nivel subnacional de gobierno; las interacciones verticales entre instituciones no estatales como partidos polticos; las interacciones horizontales entre las unidades polticas subnacionales; y el hecho de que la poltica provincial dentro de un pas est enmarcada dentro de un sistema territorial particular. Desde un punto de vista sustantivo que toma en cuenta cmo se ejerce el poder, o desde una perspectiva territorial que toma en cuenta cmo se sostienen estas reglas a lo largo de un territorio nacional, es probable que la democratizacin subnacional ocurra de manera despareja. Esta variacin es importante, porque la naturaleza territorialmente despareja de los procesos de democratizacin impacta sobre la democracia a nivel nacional a travs de la representacin (y sobrerrepresentacin) en el Congreso, en las dependencias y oficinas de gobierno, en la designacin de jueces y en la implementacin de polticas federales, en los partidos polticos nacionales, etc. Por lo tanto, la resistencia subnacional a la democratizacin revierte en el
1

Desde esta perspectiva, la democratizacin es un tpico ejemplo de un proceso que se mueve lentamente (slow-moving), como dira Pierson (2004).
13

Jacqueline Behrend

sistema poltico nacional. En este trabajo, pongo la atencin en la interaccin de tres dimensiones que entran en juego en los procesos de democratizacin subnacional: el tipo de rgimen poltico nacional, el tipo de rgimen poltico subnacional y el rol del Estado nacional. I. Qu es la democratizacin subnacional? Al hablar de democratizacin subnacional me refiero aqu a la democratizacin de provincias o estados en pases federales. La democratizacin subnacional tambin podra referirse a la democratizacin a nivel municipal tanto en pases unitarios como federales, pero como los municipios suelen tener menos autonoma poltica y econmica que las provincias, me centro en el nivel provincial o estatal en pases federales. El federalismo interacta con la democratizacin y puede fortalecer la democracia en algunos aspectos y limitarla en otros (Gibson 2004). No es el objetivo de este artculo entrar en una discusin acerca de las virtudes y limitaciones del federalismo, pero s sealar algunos aspectos de esta organizacin territorial que merecen atencin para los fines de este trabajo. El federalismo afecta los tiempos y la duracin de los procesos de democratizacin, ya que posibilita cierto grado de diferencia y disparidad en la relacin entre los gobiernos y las poblaciones de las distintas unidades subnacionales (Gonzlez y King 2004). La organizacin federal implica la existencia de distintas jurisdicciones en pugna y esto puede crear problemas para el ejercicio de la ciudadana. Por ejemplo, una constitucin nacional puede otorgar y resguardar ciertos derechos para toda la poblacin del pas, pero la aplicacin de estos derechos puede ser muy dispar si cada provincia tiene su propia constitucin, leyes, sistema judicial, polica, sistema penitenciario, sistema electoral2, etc. Todas las provincias pueden gozar de la misma autoridad respecto a ciertas reas de polticas pblicas (por ejemplo, educacin y salud), pero puede que utilicen esta autoridad para implementar polticas muy diversas y establecer instituciones distintas. Y aun si el Estado nacional es el ltimo garante de los derechos civiles y polticos bsicos, puede no tener
Existe una importante discusin acerca de si los sesgos partidarios en las reformas electorales han fortalecido a los partidos o individuos que estaban en el poder. Ver, por ejemplo, Calvo y Escolar (2005) y Calvo y Micozzi (2005).
14
2

POSTData 17, N 2, Democratizacin subnacional: algunas preguntas tericas

la capacidad o incluso la voluntad de actuar de la misma manera en todo el territorio (ODonnell 1997, 1999, 2009). Esto puede tener como resultado una presencia despareja del Estado de derecho dentro de un mismo territorio nacional, donde se presupone que los ciudadanos gozan de igualdad de derechos. Adems, el federalismo otorga a las unidades subnacionales una importante cuota de autonoma, lo que permite que algunas provincias ejerzan un control de lmites (Gibson 2007) y resistan la presin para democratizarse. Gonzlez y King (2004) argumentan que en Estados Unidos y en otras democracias ms antiguas la disparidad legal y poltica creada por el federalismo ayud a limitar el desarrollo de una democracia plena (o el pasaje de una democracia restringida a una democracia liberal). Adems, en Estados Unidos, el federalismo fuerte brind oportunidades para que algunas elites locales organizaran y controlaran el ejercicio de los derechos civiles y polticos bsicos de un modo excluyente y autoritario que era incompatible con la democracia liberal (Gonzlez y King 2004: 203 traduccin ma). Se podra argumentar que esto tambin ocurri en muchas de las nuevas democracias de Amrica Latina. La comparacin con el proceso de democratizacin prolongado de Estados Unidos echa luz sobre algunos de los conflictos, avances y contratiempos que se pueden esperar en un anlisis de la democratizacin a largo plazo. El sesgo nacional de la literatura sobre democratizacin supona que en trminos de procedimientos, la democratizacin subnacional ocurra al mismo tiempo que la democratizacin nacional es decir, que las medidas que establecan elecciones libres y limpias, sufragio universal y una proteccin amplia de los derechos polticos y civiles a lo largo de un territorio nacional se promulgaban en un mismo momento si bien la medida en que estos derechos se implementaban efectivamente poda variar de una provincia a otra o de un estado a otro3. Sin embargo, en la prctica, la democratizacin no siempre ha seguido este modelo. La poltica y la democratizacin subnacional ocurren en el marco de un rgimen poltico nacional y en relacin con l. Pero como existe cierto margen de variacin entre los procesos nacionales y subnacionales, la demo3

ODonnell (1997) fue uno de los primeros en llamar la atencin a este problema. De aqu en ms, utilizo los trminos provincia y estado intercambiablemente para referirme a las unidades subnacionales de segundo nivel en pases federales.
15

Jacqueline Behrend

cratizacin subnacional puede ocurrir en al menos tres escenarios diferentes: a) democratizacin subnacional en una democracia; b) democratizacin subnacional en una democracia limitada o restringida; c) democratizacin subnacional en una no democracia. La transicin a la democracia en Argentina ocurri simultneamente a nivel nacional y subnacional, tanto en el plano formal como en el procedimental. En Estados Unidos esto fue as en teora, pero los trabajos de Gibson (2010), Mickey (2008) y King et al. (2009) muestran hasta qu punto fracas la democratizacin subnacional en el Sur y se permiti la creacin de un rgimen genuinamente autoritario en esos estados hasta que la intervencin del gobierno federal forz la democratizacin subnacional en las dcadas de 1950-1960. De este modo, la democratizacin del Sur de los Estados Unidos luego de la derogacin de las leyes segregacionistas en la dcada de 1960 puede verse como un caso de democratizacin subnacional en una democracia (King et al. 2009). En otros casos, el proceso de democratizacin se inici a nivel subnacional y luego lleg a la arena nacional. Mxico, Brasil y Rusia son ejemplos en este sentido y podran verse como casos de democratizacin subnacional en una no democracia. En Mxico, el rgimen autoritario del PRI liberaliz las elecciones a nivel subnacional antes de la liberalizacin de las elecciones nacionales y permiti la eleccin de partidos opositores en algunos estados ya en la dcada del ochenta. En Brasil, el rgimen militar habilit las elecciones para gobernador en 1982, un par de aos antes del cambio de rgimen nacional y de las elecciones directas para presidente. Tambin en Rusia la poltica de glasnost permiti elecciones ms competitivas a nivel subnacional antes de la transicin a la democracia a nivel nacional. Incluso en la India, el rgimen colonial britnico permiti las elecciones en algunos estados antes de la descolonizacin (Tudor y Ziegfeld 2010). En casi todos los casos, esto tuvo efectos sobre los patrones de competencia en el perodo postautoritario. Obviamente, no todos los casos encajan perfectamente en alguna de estas tres categoras, ya que los procesos de democratizacin no son inequvocos ni estn claramente demarcados. Pero lo que seala esta categorizacin es la necesidad de analizar la democratizacin subnacional en relacin con el rgimen poltico nacional. Los gobernantes subnacionales tienen cierto grado de autonoma, pero estn sujetos a las reglas e instituciones nacionales. Esto significa que la existencia o no existencia de un marco democrtico nacional importa. No es lo mismo analizar la democratizacin de provincias
16

POSTData 17, N 2, Democratizacin subnacional: algunas preguntas tericas

o estados en un pas que es democrtico a nivel nacional que en un pas que no es democrtico o est en proceso de desarrollar un marco legal democrtico. Y lo que podemos esperar de los procesos de democratizacin subnacional depender de cun democrtico o no democrtico sea el rgimen poltico nacional. Existen muchas concepciones de democracia, pero para los fines de este trabajo, utilizar la definicin de democracia poltica desarrollada por ODonnell y Schmitter (1994), que incluye elecciones libres y regulares, sufragio universal y una proteccin amplia de las libertades polticas y civiles. Sin embargo, como ha resaltado Whitehead (2011), la democratizacin es tpicamente no tanto un estado final predefinido, sino un proceso complejo, a largo plazo, dinmico y con final abierto que consiste en el avance hacia un tipo de poltica ms basada en las reglas, ms consensual y ms participativa, donde no existe un resultado ni un punto de llegada predeterminado, si bien hay ciertos requisitos mnimos para poder considerar que lo que est ocurriendo es efectivamente un proceso de democratizacin4. Por lo tanto, siempre hay una brecha entre los principios enunciados del rgimen democrtico y las prcticas polticas reales. Esto puede hacerse particularmente visible cuando se pone el foco en la variacin subnacional. El hecho de que un rgimen subnacional est inserto en un rgimen democrtico nacional constituye en teora un umbral mnimo de democracia, porque garantiza ciertos derechos, aunque habra que evaluar hasta qu punto se sostienen estos derechos a lo largo del territorio nacional. El concepto de rgimen poltico es central en los estudios de la democratizacin. Tanto la democracia como su opuesto, el autoritarismo, han sido definidos como regmenes polticos (ODonnell 2010, Linz 2000). Un rgimen poltico denota una serie de instituciones, reglas y prcticas estables y abarcadoras que regulan el acceso a, y los usos de, la autoridad poltica5.
4

Esto implica tomar en cuenta la dinmica del cambio y la direccin y velocidad del cambio (Collier y Adcock 1999). 5 La literatura sobre democratizacin ofrece muchas definiciones de rgimen poltico. Para una resea de algunas de las definiciones ms importantes, ver Munck (1996). Mazzuca (2007) distingue entre el acceso al poder y el ejercicio del poder, aunque en su marco analtico la dimensin de acceso se refiere al rgimen y la dimensin de ejercicio se refiere a la administracin. En esta definicin, la nocin de rgimen poltico implica tanto una dimensin de procedimientos como de comportamiento (Munck 1996) e incluye prcticas formales e informales.
17

Jacqueline Behrend

La unidad de anlisis en los estudios de democratizacin ha sido usualmente el rgimen poltico nacional. Sin embargo, en los pases federales la autoridad poltica y las instituciones estn descentralizadas. Esto plantea una pregunta importante: se puede hablar de la existencia de regmenes polticos subnacionales? La idea de un rgimen poltico subnacional parecera estar implcita en la nocin de democratizacin subnacional, pero esto supone la existencia de un rgimen subnacional dentro de un rgimen poltico nacional. Si bien la existencia de sistemas de partidos subnacionales ha sido reconocida y estudiada por la literatura sobre federalismo (Calvo y Escolar 2005, Gibson y Surez Cao 2010, Key 1986, Leiras 2007), al igual que la variacin en la implementacin de polticas y derechos (Smulovitz 2010), la existencia de regmenes polticos subnacionales no ha recibido tanta atencin. En los pases federales, las unidades subnacionales (provincias o estados) tienen muchos de los atributos de un rgimen poltico: tienen sus propias instituciones formales e informales, reglas y prcticas que regulan el acceso a y los usos de la autoridad poltica. Los regmenes polticos subnacionales a menudo tienen patrones de competencia poltica particulares, tanto en trminos formales como informales, y la competencia electoral usualmente se rige por arreglos constitucionales o leyes cuyo mbito se limita a la jurisdiccin subnacional (Gibson y Surez Cao 2010). Estas instituciones, reglas y prcticas pueden no ser homogneas a lo largo de un mismo territorio nacional. Si consideramos que se puede hablar de regmenes polticos subnacionales, entonces debemos considerar que stos tienen atributos limitados, porque son parte de un rgimen poltico nacional. Por lo tanto, utilizo el concepto de rgimen poltico subnacional de una manera acotada. Asimismo, la autonoma de los regmenes subnacionales puede variar de un pas a otro. Siguiendo esta lnea, en los pases federales el rgimen poltico nacional contiene regmenes polticos subnacionales, pero el rgimen poltico nacional es algo distinto a la suma de sus partes constitutivas o a un promedio de sus partes. Si los trminos y la calidad de la democracia subnacional pueden ser distintos a los de la democracia nacional, esto plantea un interrogante analtico: en qu medida puede ser distinto un rgimen poltico subnacional del rgimen poltico nacional? Qu margen de variacin existe? Puede existir un rgimen subnacional autoritario dentro de un rgimen nacional democrtico o la existencia del primero impide la existencia del segundo? Gibson
18

POSTData 17, N 2, Democratizacin subnacional: algunas preguntas tericas

(2009) considera que s y denomina a este fenmeno yuxtaposicin de regmenes. Giraudy (2010) tambin apoya esta idea. Pero si suponemos que puede haber un rgimen subnacional distinto al rgimen nacional esto nos lleva a otro interrogante: la existencia de un rgimen subnacional autoritario modifica al rgimen nacional? Estas preguntas son tanto tericas como empricas. II. Qu es el autoritarismo subnacional? Uno de los desafos en el estudio de la democratizacin subnacional es encontrar conceptos o categoras adecuadas para los fenmenos que se intenta explicar. El concepto de autoritarismo subnacional ha sido muy utilizado para describir las provincias o estados menos democrticos en pases democrticos a nivel nacional (Cornelius et al. 1999, Gibson 2007, 2009; Gervasoni 2010). Pero a pesar de su uso generalizado, el concepto no ha sido definido con precisin. El rtulo de autoritarismo tiene una fuerte carga y es importante aclarar a qu hace referencia el concepto de autoritarismo subnacional. Generalmente se considera al gobierno autoritario como la negacin de la democracia. La literatura sobre regmenes autoritarios nacionales describa como autoritarios a los pases que haban sufrido un golpe de Estado, eran gobernados por una junta militar o a los regmenes comunistas de Europa del Este y de la ex Unin Sovitica. En la literatura de ciencia poltica, el concepto de autoritarismo hace referencia inmediata a estos regmenes. Linz define a los regmenes polticos no democrticos de la siguiente manera: sistemas polticos con pluralismo poltico limitado, no responsable, sin una ideologa elaborada que los gue, pero con mentalidades distintivas, sin movilizacin extensa ni intensa, excepto en ciertos momentos de su desarrollo, y donde un lder u ocasionalmente un pequeo grupo ejerce el poder dentro de lmites poco definidos en trminos formales, pero bastante previsibles (Linz 2000: 159 traduccin ma). Pero en regmenes polticos que se rigen por reglas y procedimientos democrticos a nivel nacional, el concepto de autoritarismo subnacional pa19

Jacqueline Behrend

recera referirse a quines controlan las instituciones democrticas y cmo (pesos y contrapesos, baja competencia partidaria, la supervivencia electoral de un nico partido, individuo o familia, etc.), y no tanto a la existencia de reglas no democrticas, como ocurra en los regmenes autoritarios nacionales que muchos de estos pases tuvieron en el pasado. La pregunta que surge es: cuando hablamos de autoritarismo subnacional, nos estamos refiriendo a un rgimen poltico autoritario o a prcticas autoritarias que no necesariamente constituyen un rgimen poltico coherente, pero que pueden ocurrir dentro de un rgimen que es democrtico en trminos procedimentales? La diferencia principal entre un rgimen autoritario subnacional y prcticas autoritarias subnacionales es que el primero es claramente no democrtico, mientras que el segundo desafa a las instituciones democrticas establecidas. Con el fin de sistematizar el concepto de autoritarismo subnacional, lo desgloso y propongo una tipologa formada por tres tipos distintos de autoritarismo subnacional: prcticas autoritarias subnacionales, situaciones autoritarias subnacionales y regmenes autoritarios subnacionales (ver Cuadro 1). El desglose del concepto de autoritarismo subnacional en tres categoras diferenciadas apunta a poner el nfasis en las caractersticas organizadoras de cada uno y no slo en el mbito jurisdiccional, como hace el concepto no desglosado. No se trata de tres categoras aisladas, sino que existe un componente incremental entre ellas que est dado por la sistematicidad de las prcticas, la organizacin y la extensin. En un pas que formalmente es una democracia poltica a nivel nacional o ha atravesado una transicin a la democracia, cules seran los requisitos mnimos para considerar que una de sus unidades subnacionales tiene un rgimen poltico autoritario? Si los requisitos mnimos para la existencia de una democracia poltica son las elecciones libres, limpias y regulares, el sufragio universal y la proteccin amplia de las libertades polticas y civiles, entonces, uno de estos atributos centrales tendra que estar ausente de manera sistemtica, ya sea formalmente o de facto. Subrayo el componente sistemtico, porque podra haber un caso de un rgimen subnacional que cumpla con los requisitos mnimos de una democracia poltica, pero donde haya sospechas excepcionales de fraude electoral en una eleccin, o episodios ocasionales de violencia policial o violaciones a los derechos humanos. El fraude electoral, la violencia policial y las violaciones a los derechos humanos sin duda no son prcticas deseables ni democrticas, pero si ocurren de manera aislada y no son sistemticas, no constituyen un rgimen autoritario (si no,
20

POSTData 17, N 2, Democratizacin subnacional: algunas preguntas tericas

pocas de las democracias realmente existentes en el mundo pasaran la prueba). Ms bien, se refieren a prcticas iliberales. Un ejemplo de un rgimen subnacional no democrtico o autoritario sera el Sur de los Estados Unidos antes de la derogacin de las leyes Jim Crow, donde los estados individuales promulgaban leyes que efectivamente restringan el sufragio de gran parte de la poblacin (Mickey 2008, Gibson 2010). Pero el concepto de autoritarismo subnacional tambin ha sido utilizado para referirse a prcticas autoritarias subnacionales que no constituyen un rgimen coherente, pero que sin embargo no son del todo democrticas. En pases como Argentina y Brasil, por ejemplo, hay evidencia de prcticas sociales autoritarias o prcticas que incluyen la violencia policial, las violaciones a los derechos humanos o una baja competencia poltica a nivel subnacional. Pero se puede decir que estas prcticas constituyen un rgimen autoritario subnacional o un rgimen subnacional no democrtico?6 Ambos pases estn regidos por un marco democrtico nacional. Ni Argentina ni Brasil tienen unidades subnacionales que mantengan diferencias legales o de facto entre los ciudadanos o que prohban la participacin poltica o el acceso a cargos gubernamentales de poblaciones especficas, aunque, en la prctica, slo un sector reducido de la poblacin tenga posibilidades reales de acceder a cargos pblicos. El clientelismo, en tanto prctica, no es del todo democrtico o liberal, ya que implica criterios particularistas y no universales de distribucin de bienes pblicos, pero no es necesariamente autoritario y ciertamente no constituye un rgimen poltico. En Argentina y Brasil, aun si ocasionalmente existen episodios de represin o situaciones violentas, se puede decir que todas las provincias tienen regmenes razonablemente democrticos, siguiendo la definicin de ODonnell y Schmitter (1994) enunciada anteriormente: mantienen elecciones regulares y limpias, existe el sufragio adulto universal, libertad de expresin y libertad para organizar manifestaciones pblicas, hay partidos opositores que ganan escaos en la legislatura o que ganan municipios, ningn partido poltico est prohibido y los medios no estn sujetos a la censura o el control totalitario (Behrend 2008, 2011; Gervasoni 2010). En estos pases es ms factible considerar la existencia de prcticas autoritarias subnacionales o de prcticas iliberales (Whitehead y Behrend 2012), y no de regmenes autoritarios subnacionales.
6

Giraudy (2010) considera, por ejemplo, que en Argentina existen provincias con regmenes subnacionales no democrticos.
21

Jacqueline Behrend

Una tercera posibilidad es que la persistencia de prcticas autoritarias subnacionales lleve a una situacin autoritaria7. Una situacin autoritaria subnacional podra implicar prcticas autoritarias que se sostienen en un perodo de tiempo acotado, pero que no son lo suficientemente coherentes, estables o sistemticas como para determinar las formas de acceso o ejercicio del poder y, por lo tanto, constituir un rgimen. Sin embargo, las prcticas autoritarias podran ser ms persistentes y duraderas en el tiempo que una situacin autoritaria, y esto tambin tendra consecuencias importantes para la democracia. El Cuadro 1 ilustra las diferencias entre regmenes, prcticas y situaciones autoritarias subnacionales. En la prctica, puede haber una gran fluidez entre estas categoras, pero el simple hecho de que un rgimen subnacional no sea del todo democrtico o tan democrtico como desearamos que fuera no lo hace necesariamente autoritario. Al clasificar a las unidades subnacionales menos democrticas como casos de autoritarismo subnacional podramos estar incurriendo en una falsa dicotoma y en un estiramiento conceptual. Si el rgimen poltico nacional es plenamente democrtico segn la definicin de democracia poltica enunciada anteriormente, es menos probable que exista un rgimen autoritario subnacional, porque la poltica nacional funciona como una restriccin a la poltica subnacional y esto limita lo que los gobernantes subnacionales pueden y no pueden hacer. Esto significa que los gobernantes locales no pueden gobernar en aislamiento de la estructura poltica nacional y que no pueden mantener regmenes convencionalmente autoritarios, si bien esto no excluye la posibilidad de que surjan regmenes subnacionales hbridos o hegemnicos (Behrend 2008, Gervasoni 2010, McMann 2006). La categora de regmenes hbridos ha sido utilizada para describir regmenes mixtos que contienen elementos tanto democrticos como autoritarios (Karl 1995, Collier y Levitsky 1997, Diamond 2002, Morlino 2009). Podra existir un rgimen hbrido que cumpla con los requisitos mnimos de una democracia poltica, pero que mantenga ciertas prcticas poco liberales o incluso autoritarias. Como argumenta ODonnell, la democracia no es slo un rgimen poltico, sino tambin una forma particular de relaLinz (2000) utiliza el concepto de situacin autoritaria o preautoritaria para referirse a situaciones en las que existen factores polticos, sociales y culturales importantes a favor de un desenlace autoritario, pero que no han consolidado su poder.
22
7

POSTData 17, N 2, Democratizacin subnacional: algunas preguntas tericas

cin entre estados y ciudadanos (ODonnell 1999). Es en este segundo aspecto que algunas unidades subnacionales seran menos democrticas: aun si son democrticas desde la perspectiva del rgimen, podran no serlo plenamente en otros aspectos. Algunos regmenes subnacionales mantienen relaciones y prcticas sociales arraigadas que no son plenamente compatibles con la democracia entendida como una forma de relacin particular entre estados y ciudadanos. Es por este motivo que muchos de estos regmenes pueden ser clasificados ms adecuadamente como hbridos o que se puede hablar de polities territoriales iliberales (Whitehead y Behrend 2012). III. Transiciones y democratizacin subnacional Cmo ocurre el cambio que lleva hacia una poltica ms democrtica a nivel subnacional? Una transicin implica un movimiento desde una situacin o estado hacia algo diferente, y en la literatura sobre la democratizacin las transiciones usualmente se conceban como un cambio en el tipo de rgimen, lo cual implicaba una serie de reglas y prcticas nuevas. La literatura sobre la democratizacin nacional generalmente supona una transicin desde un rgimen autoritario a un rgimen democrtico. Pero, como hemos visto, en la democratizacin subnacional, hay dos niveles que debemos tomar en cuenta: el rgimen poltico nacional, que ya puede haber atravesado una transicin (es decir, existen reglas y normas democrticas que estn en vigencia), y el rgimen poltico subnacional. Hay una distincin importante entre una transicin a la democracia desde otro tipo de rgimen, como usualmente ocurre a nivel nacional y tambin en el caso de un rgimen subnacional autoritario, y el fortalecimiento y mantenimiento de la democracia frente a desafos no democrticos o antidemocrticos (King y Lieberman 2009), que es lo que parece ocurrir ms a menudo a nivel subnacional. Ambos son casos de democratizacin entendida como un proceso a largo plazo, pero en el primero no existe un marco democrtico y el segundo ocurre dentro de un marco democrtico. Si existe un rgimen subnacional autoritario, la democratizacin subnacional podra implicar una transicin: es decir, un cambio de rgimen. Pero si lo que observamos es un rgimen hbrido, una situacin autoritaria o un rgimen democrtico que alberga ciertas prcticas autoritarias o iliberales,
23

Jacqueline Behrend

es ms probable que la democratizacin subnacional se refiera al funcionamiento y la respuesta de estos regmenes frente a desafos antidemocrticos (probablemente por parte de la elite en el poder). Las transiciones claras como las que se observan a nivel nacional podran aparecer slo en pocos casos subnacionales. En la democratizacin subnacional, la pregunta no es siempre cmo pasar de un rgimen autoritario a uno democrtico, sino cmo lograr un movimiento hacia una poltica ms abierta y competitiva en regmenes subnacionales que funcionan dentro de un marco que es procedimentalmente democrtico. En un contexto de democracia nacional, el momento fundacional de la democratizacin ya ha ocurrido. Gibson presenta un marco para la democratizacin subnacional que consiste en dos tipos de transiciones: las transiciones lideradas por un partido y las transiciones lideradas por el gobierno central (Gibson 2009). La primera implica un desafo electoral dentro de las reglas del juego existentes, donde los partidos polticos nacionales arman alianzas con partidos opositores locales para derrotar a la elite en el poder, y la segunda se inicia por una intervencin del gobierno central que transforma las reglas del juego locales. En los dos tipos ideales, el gobierno central juega un papel importante. La va liderada por el partido, que ocurre dentro de las reglas del juego locales, sera un ejemplo de democratizacin sin cambio de rgimen es decir, de democratizacin en una democracia o dentro de un marco democrtico y no una transicin de un rgimen a otro. La va liderada por el gobierno central, que transforma las reglas del juego existentes, implica un cambio de rgimen y se acerca ms a lo que se ha llamado una transicin a la democracia a nivel nacional es decir, una transicin de un rgimen poltico autoritario a uno democrtico. Desde esta perspectiva, la distincin importante en la tipologa de Gibson es si la democratizacin implica un cambio de rgimen o no. Si hay un cambio de rgimen (las reglas locales del juego se transforman) estamos frente a una transicin a la democracia; si el cambio ocurre dentro del rgimen (es decir, dentro de las reglas del juego existentes), estamos ante un caso de profundizacin de la democracia, donde lo que est en juego es el funcionamiento del rgimen.

24

POSTData 17, N 2, Democratizacin subnacional: algunas preguntas tericas

IV. El rol del Estado nacional en la democratizacin subnacional Una diferencia muy importante entre la democratizacin nacional y la subnacional es que en la democratizacin subnacional hay una entidad mayor el Estado nacional que potencialmente puede tener un rol en la democratizacin, ya sea promovindola o impidindola. El imperio de la ley presupone la aplicacin de la ley. Si el Estado no emplea sus recursos a lo largo y ancho de su jurisdiccin nacional, ya sea porque es incapaz de hacerlo o porque no tiene voluntad de hacerlo, estos derechos existen en papel sin apoyar o promover la democracia (King y Lieberman 2009, ODonnell 1993, 1999, 2009). Como sugieren King y Lieberman (2009), la capacidad y la voluntad del Estado para implementar y hacer valer el imperio de la ley a lo largo y ancho del territorio nacional pueden reflejar elecciones ideolgicas y culturales, as como intereses materiales y clculos electorales. Pero hay al menos tres situaciones en las que el Estado podra no contribuir con la democratizacin subnacional.
1. Capacidades

Las capacidades del Estado para asegurar el imperio de la ley en todo el territorio nacional y su compromiso con la democracia pueden variar a lo largo del tiempo. Como argumenta Whitehead (2009), en muchas de las democracias actuales, el Estado aun estaba en proceso de formacin cuando se inici la democratizacin, vista desde una perspectiva de largo plazo. Tomemos, por ejemplo, el caso de algunas de las nuevas democracias de Europa del Este, donde se crearon nuevos estados nacionales en paralelo al desarrollo de un marco democrtico. El Estado puede no tener siempre la misma capacidad de estar presente a lo largo de su territorio. Sus capacidades pueden desarrollarse y aumentar con el tiempo o puede permanecer un Estado que no tiene la capacidad de asegurar el imperio de la ley en toda su jurisdiccin, como se observa en muchos pases latinoamericanos.

25

Jacqueline Behrend

2. Voluntad

Otro tema es la voluntad de la elite poltica de asegurar el imperio de la ley en todo el territorio nacional y su compromiso con la democracia. Aqu, los pases latinoamericanos y Estados Unidos ofrecen ejemplos vvidos. Gibson argumenta que los gobiernos nacionales democrticos tienen el poder para modificar la poltica local, y si no lo hacen debemos buscar factores estratgicos o institucionales que expliquen la ausencia de accin (o la presencia de una accin habilitadora) (Gibson 2009: 28 traduccin ma). El gobierno nacional no es necesariamente un actor democratizador, aun cuando cumpla con procedimientos democrticos. Puede seguir las reglas a nivel nacional, pero hacer la vista gorda a lo que ocurre a nivel subnacional, porque las unidades subnacionales menos democrticas le son funcionales. Las elites perifricas y menos democrticas pueden ser aliados importantes para un presidente (Gibson y Calvo 2000). En pases como Argentina, por ejemplo, muchos presidentes son ex gobernadores provinciales de la periferia y pueden no estar muy interesados en modificar las reglas del juego a nivel subnacional. Esta situacin pone en evidencia que la estructura poltica nacional no se ha democratizado del todo y por lo tanto permite la persistencia de estas unidades subnacionales menos democrticas, o, en el caso en que realmente estn lo suficientemente aisladas como para mantener regmenes autoritarios, se mantienen con la connivencia de instituciones o prcticas no democrticas. Esto nos llevara a cuestionar el compromiso de la elite poltica nacional con la democracia y quiz a identificar una fuente estructural de hibridez del rgimen.
3. Autonoma subnacional

Existe una tercera posibilidad que explica la inaccin del gobierno central a nivel subnacional. Si el rgimen poltico subnacional es autoritario, el Estado nacional tiene el poder de forzar un cambio de rgimen. Pero un rgimen provincial que no es plenamente democrtico puede de cualquier manera tener una alta cuota de legitimidad dentro de su territorio. Si el rgimen provincial en cuestin funciona dentro de un marco democrtico en trminos procedimentales, sus gobernantes son electos con el apoyo de la mayora de la poblacin y los partidos opositores compiten pero no ganan,
26

POSTData 17, N 2, Democratizacin subnacional: algunas preguntas tericas

es posible que el Estado nacional no pueda cambiar el estatu quo, aun si tiene la voluntad de hacerlo. Esto no es slo una situacin hipottica. Argentina tiene varios ejemplos de elites hegemnicas que se enfrentaron con protestas masivas que llevaron a una intervencin federal, pero despus de la intervencin, y en elecciones libres y limpias supervisadas por las autoridades nacionales, la misma elite poltica con un compromiso dudoso hacia la democracia fue reelecta8. Es decir, las elecciones libres y limpias pueden tener como resultado un gobierno subnacional que tiene un compromiso dudoso con la democracia o que, en todo caso, sostiene prcticas iliberales. Por lo tanto, el Estado nacional no siempre tiene el poder de modificar la poltica local. En estos casos, es necesario analizar los mecanismos que permiten que estas elites polticas permanezcan en el poder con el consentimiento de la poblacin. Aqu, la cuestin de las alternativas viables entra en juego. Podra haber protestas, la elite puede podra perder legitimidad y el gobierno federal podra intervenir, pero si no existe una alternativa poltica viable, la vieja elite puede ser reelecta. Y aun si un nuevo partido es electo, la alternancia por s sola no garantiza la democratizacin subnacional a menos que est acompaada por un cambio en las prcticas polticas. Conclusiones En este trabajo he intentado resaltar tres dimensiones que merecen atencin en el estudio de la democratizacin subnacional y que es necesario analizar interrelacionadas: el contexto nacional, el rgimen subnacional y el rol del Estado nacional en tanto actor democratizador o no democratizador. A su vez, he llamado la atencin sobre la necesidad de una mayor precisin conceptual en el estudio de la democratizacin subnacional y el autoritarismo subnacional. Pero hay una pregunta ms que un estudio de la democratizacin subnacional no puede dejar de lado: cmo cambia nuestra comprensin de los regmenes polticos nacionales la incorporacin de la variacin democrtica subnacional? Y cmo se conceptualiza un rgimen nacional que es democrtico en cuanto a sus procedimientos, pero que contiene polities subnacionales iliberales o autoritarias (ODonnell 1999)?
8

Por ejemplo, el caso de Santiago del Estero despus de la intervencin de 1993.

27

Jacqueline Behrend

La primera pregunta es ms fcil de responder. La poltica provincial impacta sobre la poltica nacional a travs de la sobrerrepresentacin de algunas provincias en instituciones nacionales como el Congreso, a travs de la presencia de funcionarios provinciales en oficinas federales, y en trminos fiscales. Las prcticas polticas provinciales menos democrticas o antidemocrticas pueden socavar la democratizacin nacional debido al impacto que tiene la poltica provincial sobre la poltica nacional, pero tambin porque significa que no todos los ciudadanos gozan de los mismos derechos civiles y polticos a lo largo y ancho del territorio nacional, algo que se presupone como una de las condiciones de la democracia. Entonces, incorporar la variacin subnacional al anlisis de la democracia brinda un panorama ms complejo del rgimen poltico nacional. La segunda pregunta es ms problemtica porque nos lleva a preguntarnos qu es el rgimen nacional, si la suma de sus partes constituyentes, un promedio de las mismas o si es algo distinto a lo anterior. Y en este sentido, es difcil encontrar una frmula que mida el impacto de las unidades subnacionales menos democrticas o iliberales en el rgimen poltico nacional. Parece ms apropiado pensar en explicaciones contextualizadas para cada caso. S se puede plantear que la existencia de un rgimen subnacional no democrtico o autoritario implicara una de las siguientes opciones: a) que estas unidades subnacionales estn enmarcadas en una estructura poltica que no se ha democratizado plenamente y, por lo tanto, permite que persistan regmenes subnacionales no democrticos o autoritarios; b) que estas unidades subnacionales son realmente autnomas y que existe una posibilidad institucional de que una unidad subnacional est tan aislada como para tener reglas autoritarias y discriminatorias que se mantienen, ya sea por la connivencia de instituciones o prcticas antidemocrticas a nivel nacional, o por la incapacidad del Estado nacional. Pero esto no resuelve la pregunta de cmo conceptualizar al rgimen nacional. Los regmenes subnacionales menos democrticos o hbridos subsisten en parte porque no son autoritarismos claros y funcionan dentro de las reglas del juego establecidas a nivel nacional. Es decir, muchos de estos regmenes subnacionales menos democrticos funcionan dentro de los requisitos mnimos de un rgimen democrtico y son democrticos en lo que respecta al rgimen. Pero si adoptamos una concepcin ms amplia de la democracia y la entendemos como una forma particular de relacin entre estados y ciudadanos (ODonnell 1999), adems de un tipo particular de rgimen,
28

POSTData 17, N 2, Democratizacin subnacional: algunas preguntas tericas

debemos tomar en cuenta qu tan democrtico es el Estado provincial o las relaciones sociales arraigadas que predominan. Aqu, nos encontramos con otros problemas de democratizacin que no se refieren al rgimen poltico. Y, en este sentido, no se resuelven con una transicin a la democracia, sino con una democratizacin entendida como un proceso de largo plazo que implica el avance hacia una poltica ms participativa y abierta, prcticas polticas que promueven la igualdad en el ejercicio de derechos ciudadanos, polticas pblicas, etc. La variacin subnacional ilustra vvidamente la importancia de estudiar la democratizacin como un proceso extendido y disputado de construccin de un rgimen, y no como un estado final consolidado (Whitehead 2011). Sin duda, la existencia de desviaciones subnacionales de la norma democrtica nacional aparentemente hegemnica puede presentar fuentes duraderas de resistencia a esa misma norma, y tambin puede servir para estimular ciclos de movilizacin poltica que apunten a eliminar estas fuentes locales de resistencia antidemocrtica. CUADRO 1 Regmenes, prcticas y situaciones autoritarias subnacionales

29

Jacqueline Behrend

Bibliografa
Behrend, Jacqueline (2008) Democratic Argentina and the Closed Game of Provincial Politics: Protest and Persistence, Tesis de doctorado, Department of Politics and International Relations, University of Oxford. Behrend, Jacqueline (2011) The Unevenness of Democracy at the Sub-national Level: Provincial Closed Games in Argentina, Latin American Research Review Vol. 46, N1. Benton, Allyson (en prensa) Bottom-Up Challenges to National Democracy: Latin Americas (Legal) Subnational Authoritarian Enclaves, the Case of Mexico en Comparative Politics. Bonvecchi, Alejandro y Germn Lodola (2011) The Dual Logic of Intergovernmental Transfers: Presidents, Governors, and the Politics of Coalition-Building in Argentina, en Publius, Vol. 41, N 2. Calvo, Ernesto y Marcelo Escolar (2005) La nueva poltica de partidos en la Argentina, Buenos Aires, Prometeo. Calvo, Ernesto y Juan Pablo Micozzi (2005) The Governors Backyard: A Seat-Vote Model of Electoral Reform for Multi-Party Races, en The Journal of Politics, Vol. 67, N 4. Calvo, Ernesto y Marcelo Leiras (2010) Compaero, Correligionario y Comprovinciano: Initial Notes on the Nationalization of Legislative Collaboration presentado en la Reunin Anual de la American Political Science Association, Washington D.C. Collier, David y Robert Adcock (1999) Democracy and Dichotomies: A Pragmatic Approach to Choices about Concepts, en Annual Review of Political Science, Vol. 2. Collier, David y Steven Levitsky (1997) Democracy with Adjectives: Conceptual Innovation in Comparative Research, en World Politics, Vol. 49, N 3. Cornelius, Wayne A., Todd A. Eisenstadt y Jane Hindley (eds.) (1999) Subnational Politics and Democratization in Mexico, La Jolla: Center for US-Mexican Studies, University of California. Diamond, Larry (2002) Thinking about Hybrid Regimes. en Journal of Democracy, Vol. 13, N 2. Fox, Jonathan (1994) The Difficult Transition from Clientelism to Citizenship: Lessons from Mexico, en World Politics, Vol. 46, N 2. Garretn, Manuel Antonio (2001) Democracy in Latin America: (Re)constructing Political Society, Tokio, United Nations University Press. Gervasoni, Carlos (2010) A Rentier Theory of Subnational Regimes. Fiscal Federalism, Democracy, and Authoritarianism in the Argentine Provinces, en World Politics, Vol. 62, N 2.
30

POSTData 17, N 2, Democratizacin subnacional: algunas preguntas tericas Gibson, Edward L. (ed.) (2004) Federalism and Democracy in Latin America, Baltimore, Johns Hopkins University Press. Gibson, Edward L. (2007) Control de lmites: autoritarismo subnacional en pases democrticos, en Desarrollo Econmico, Vol. 47, N 186. Gibson, Edward L. (2009) Subnational Authoritarianism and Territorial Politics: Charting the Theoretical Landscape, trabajo presentado en el XXI Congreso Mundial de Ciencia Poltica de IPSA, Santiago, Chile, 12-16 de julio. Gibson, Edward L. (2010) Subnational Authoritarianism in the United States: Boundary Control and the Construction of the Solid South, 1865-1950s, trabajo presentado en la conferencia Democratizacin subnacional: Amrica Latina, Estados Unidos, Rusia e India en perspectiva comparada, Buenos Aires, Universidad Torcuato Di Tella, 15-16 de abril. Gibson, Edward L. y Ernesto Calvo (2000) Federalism and Low-Maintenance Constituencies: Territorial Dimensions of Economic Reforms in Argentina en Studies in Comparative International Development, Vol. 35, N 3. Gibson, Edward L. y Julieta Surez Cao (2010) Federalized Party Systems and Subnational Party Competition: Theory and Empirical Application to Argentina, en Comparative Politics, Vol. 43, N 1. Giraudy, Agustina (2010) The Politics of Subnational Undemocratic Regime Reproduction in Argentina and Mexico, en Journal of Politics in Latin America, Vol. 2, N 2. Gonzlez, Francisco E. y Desmond King (2004) The State and Democratization: The United States in Comparative Perspective, en British Journal of Political Science, Vol. 34, N 2. Jones, Mark P y Wonjae Hwang (2005) Provincial Party Bosses: Keystone of the Argentine . Congress, en Levitsky, Steven y Mara Victoria Murillo (eds.) Argentine Democracy: The Politics of Institutional Weakness, University Park, Penn State University Press. Karl, Terry Lynn (1995) The Hybrid Regimes of Central America, en Journal of Democracy, Vol. 6, N 3. Key, V.O. (1986) Southern Politics in State and Nation, Knoxville, University of Tennessee Press. King, Desmond, Robert C. Lieberman, Gretchen Ritter y Laurence Whitehead (eds.) (2009) Democratization in America, Baltimore, Johns Hopkins University Press. King, Desmond y Robert C. Lieberman (2009) American Political Development as a Process of Democratization en King, Desmond, Robert C. Lieberman, Gretchen Ritter y Laurence Whitehead (eds.) (2009) Democratization in America, Baltimore, Johns Hopkins University Press. Leiras, Marcelo (2007) Todos los caballos del rey: la integracin de los partidos polticos y el gobierno democrtico de la Argentina, 1995-2003, Buenos Aires, Prometeo.
31

Jacqueline Behrend

Linz, Juan (2000) Totalitarian and Authoritarian Regimes, Boulder y Londres, Lynne Rienner. Malamud, Andrs y Miguel De Luca (2005) The Anchors of Continuity: Party System Stability in Argentina, 1983-2003, trabajo presentado en el Joint Sessions of Workshops of the European Consortium for Political Research, Granada. Mazzuca, Sebastin L. (2007) Reconceptualizing Democratization: Access to Power Versus Exercise of Power, en Munck, Gerardo L. (ed.) Regimes and Democracy in Latin America, Oxford, Oxford University Press. McMann, Kelly (2006) Economic Autonomy and Democracy, Cambridge, Cambridge University Press. Mickey, Robert (2008) The Beginning of the End for Authoritarian Rule in America: Smith v. Alwright and the Abolition of the White Primary in the Deep South, 1944-1948, en Studies in American Political Development, Vol. 22, pp. 143182. Montero, Alfred (2007) Uneven Democracy? Subnational Authoritarianism in Democratic Brazil, trabajo presentado en el Congreso de la Latin American Studies Association, Montreal, 5-8 de septiembre. Morlino, Leonardo (2009) Are There Hybrid Regimes? Or are They Just an Optical Illusion?, en European Political Science Review, Vol. 1, N 2. Munck, Gerardo (1996) Disaggregating Political Regime. Conceptual Issues in the Study of Democratization, Working Paper N 228, Kellogg Institute, University of Notre Dame. ODonnell, Guillermo (1997) Acerca del estado, la democratizacin y algunos problemas conceptuales. Una perspectiva latinoamericana con referencia a pases poscomunistas, en ODonnell, Guillermo, Contrapuntos, Buenos Aires, Paids. ODonnell, Guillermo (1999) Polyarchies and the (Un)Rule of Law in Latin America : A Partial Conclusion en Mndez, Juan E., Guillermo ODonnell y Paulo Srgio Pinheiro eds., The (Un)Rule of Law and the Underprivileged in Latin America, Notre Dame, University of Notre Dame Press. ODonnell, Guillermo (2010) Democracia, agencia y estado. Teora con intencin comparativa, Buenos Aires, Prometeo. ODonnell, Guillermo y Laurence Whitehead (2009) Two Comparative Democratization Perspectives: Brown Areas and Immanence, en King, Desmond, Robert C. Lieberman, Gretchen Ritter y Laurence Whitehead (eds.) (2009) Democratization in America, Baltimore, Johns Hopkins University Press. ODonnell, Guillermo y Philippe Schmitter (1994) Transiciones desde un gobierno autoritario. Conclusiones tentativas sobre las democracias inciertas, Barcelona, Paids.
32

POSTData 17, N 2, Democratizacin subnacional: algunas preguntas tericas Pierson, Paul (2004) Politics in Time: History, Institutions, and Social Analysis, Princepton, Princeton University Press. Smulovitz, Catalina (2010) The Unequal Distribution of Legal Rights: Who Gets What and Where in the Argentinean Provinces?, trabajo presentado en el Congreso de Latin American Studies Association, Toronto, 6-9 de octubre. Souza, Celina (2009) Subnational Authoritarian Politics and Policy Choices in the Brazilian State of Bahia, trabajo presentado en el XXI Congreso Mundial de Ciencia Poltica de IPSA, Santiago de Chile, 12-16 de julio. Tudor, Maya y Adam Ziegfeld (2010) Sub-National Democratization in India: Colonialism, Competition, and the Challenge to Congress Dominance, trabajo presentado en la conferencia Democratizacin subnacional: Amrica Latina, Estados Unidos, Rusia e India en perspectiva comparada, Buenos Aires, Universidad Torcuato Di Tella, 15-16 de abril. Whitehead, Laurence (2009) Two-Tier Citizenship: The Unresolved Challenge of Puerto Ricos Electoral Exclusion, en King, Desmond, Robert C. Lieberman, Gretchen Ritter y Laurence Whitehead (eds.) (2009) Democratization in America, Baltimore, Johns Hopkins University Press. Whitehead, Laurence (2011) Democratizacin. Teora y experiencia, Mxico D.F., Fondo de Cultura Econmica. Whitehead, Laurence y Jacqueline Behrend (2012) Illiberal Territorial Polities within Large Federations, manuscrito sin publicar (en prensa).

Resumen
Este artculo parte de un anlisis de la literatura sobre democratizacin y de la discusin reciente sobre democratizacin subnacional para plantear algunas preguntas tericas acerca de cmo pensar la democratizacin subnacional. Plantea una discusin acerca de qu es la democratizacin subnacional en tanto proceso diferenciado de la democratizacin nacional, y acerca de qu se entiende por autoritarismo subnacional. Para ello, discute la relacin entre tres dimensiones centrales para el estudio de la democratizacin subnacional: el tipo de rgimen nacional, el tipo de rgimen subnacional y el rol del Estado nacional. El artculo desglosa el concepto de autoritarismo subnacional y propone una nueva tipologa de autoritarismo subnacional que consiste en: prcticas autoritarias subnacionales, situaciones autoritarias subnacionales y regmenes autoritarios subnacionales. A su vez, plantea el problema de cmo conceptualizar a un rgimen nacional que contiene provincias/estados menos democrticos o autoritarios.
33

Jacqueline Behrend

Palabras clave
democracia democratizacin subnacional federalismo autoritarismo

Abstract
This article examines the literature on democratization and the recent discussion on subnational democratization and raises a few theoretical questions regarding how to analyze subnational democratization. It discusses what subnational democratization is as a distinct process from national democratization and also raises the question of what subnational authoritarianism is. For this purpose, the article discusses the relationship between three central dimensions in the study of subnational democratization: national regime type, subnational regime type and the role of the national state. The article disaggregates the concept of subnational authoritarianism and proposes a new typology that consists of: subnational authoritarian practices, subnational authoritarian situations and subnational authoritarian regimes. It also raises the question of how to conceptualize a national regime that contains provinces/ states that are less democratic or authoritarian.

Keywords
democracy democratization subnational federalism authoritarianism

34