FUNDICOT - Crisis y Territorio

Crisis y territorio
AportAciones y conclusiones del sexto congreso internAcionAl

de ordenAcin del territorio
pAMplonA, octubre de 2010
Edita:
Asociacin Interprofesional de Ordenacin del Territorio FUNDICOT C/General Arrando, 38. Madrid 28010 http://www.fundicot.org E-mail: direccion@fundicot.org
Coordinacin de la edicin: Antonio Serrano Rodrguez Raoul Servert Martin Pablo Fidalgo Garca ISBN-13: 978-84-695-0795-7 Depsito legal: M-44327-2011 Imprime: IARRICCIO Artes Grficas Tirada: 500 ejemplares Edicin: Noviembre 2011 Diseo Cubierta: Raoul Servert (ARAUDI S.L.P.) Diseo, composicin y Maquetacin: Elisa Surez (ARGEA CONSULTORES S.L.) Pablo Fidalgo (ARGEA CONSULTORES S.L.) Julin Bueno (ARGEA CONSULTORES S.L.) Fotografas ponentes: Julin Bueno (ARGEA CONSULTORES S.L.) Raoul Servert (ARAUDI S.L.P.)
Nota del editor: Las ponencias recogidas en esta obra reflejan fielmente el contenido de los trabajos enviados por sus autores. Esta fidelidad se refiere tanto al desarrollo de los trabajos como a sus elementos complementarios.Los autores son los nicos responsables de los contenidos de las ponencias.
Crisis y territorio
AportAciones y conclusiones del sexto congreso internAcionAl de ordenAcin del territorio
pAMplonA, octubre de 2010
Comit cientfico D. Antonio Serrano Rodrguez D. Pere Sala i Mart D. Angel Aparicio Mourelo D. Aldert de Vries D. Jess Maria Erquicia Olaciregui D. Laureano Lzaro Araujo D. Fernando Prats Palazuelo D. Miguel Angel Troitio Vinuesa
VOCALES SECRETARIO PRESIDENTE
Comit de organizacin D. Jess Javier Ascunce Elizaga (Presidente de la Comisin Organizadora) D. Jos Antonio Marcn Zunzarren D. Javier Roncals Prez D. Antonio Serrano Rodrguez (Vicepresidente de la Comisin Organizadora) D. Pablo Fidalgo Garca (Secretario de la Comisin Organizadora) D. Raoul Servert Martn
MINISTERIO DE MEDIO AMBIENTE Y MEDIO RURAL Y MARINO FUNDICOT GOBIERNO DE NAVARRA
Da. Margarita Ortega Delgado D. Jos Luis Nicols Rodrigo

MINISTERIO DE VIVIENDA
D. Jos Antonio Bguena Latorre

EUSKO JAURLARITZA / GOBIERNO VASCO
GENERALITAT DE CATALUA
D. Alfonso Sanz Araujo
ndiCe
9 PresentaCin
Antonio Serrano Rodrguez
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disCurso de Clausura
Caminando hacia un compromiso por el territorio Miguel Sanz Sesma
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ConClusiones del Congreso
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disCursos inauguraCin Caminando hacia un compromiso por el territorio Amelia Salanueva Murguialday
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ConferenCias iniCiales
evolution And Future oF eu territoriAl cohesion policy Andreas Faludi trAnsForMAciones territoriAles en espAA, 1978-2008 y perspectivAs 2015 Antonio Serrano un Modello europeo di Metrpoli Francesco Indovina de lA MAtriz bioFsicA Al espAcio socioAMbientAl: el territorio del s.xxi Ramn Folch
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107 exPerienCias y buen gobierno de ordenaCin del territorio en esPaa

109 necesidAd y posibilidAd de nuevAs FrMulAs e instruMentos de ordenAcin y gestin territoriAl Miguel ngel Troitio evolucion del MArco norMAtivo de lA ordenAcin territoriAl en el pAs vAsco Alfonso Sanz
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CRISIS Y TERRITORIO Aportaciones y conclusiones del VI CIOT
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el plAn de ordenAcin del litorAl gAllego Manuel Borobio y Miriam Garca plAn pArciAl del reA FuncionAl de donostiA-sAn sebAstiAn Alberto Zabala consenso versus AgilidAd Alberto Zabala lA gobernAnzA en espAA. reAlidAd y perspectivAs Joaqun Farins resuMen ponenciAs y coMunicAciones. experienciAs y buen gobierno en MAteriA de ordenAcin del territorio. nuevos retos en un horizonte de crisis. Aldert de Vries
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183 Ciudad y Cambio global

185 ciudAd y cAMbio globAl Juan Jos Pons regenerAcin urbAnA integrAdA Maria Rosario Alonso cAMbio globAl espAA 2020/50. hAciA un pActo de lAs ciudAdes espAolAs Ante el cAMbio globAl. Fernando Prats y Jorge Orcariz ForMulAcin del plAn de desArrollo territoriAl pArA lA subregin sAn Miguel (el sAlvAdor) Roberto Chinchilla ciudAdes y cAMbio globAl: hAciA unA nuevo pArAdigMA territoriAl. Jess Mara Erquicia experienciAs y buen gobierno en o.t. ciudAdes Aldert de Vries
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235 turismo y territorio

237 cAMbio globAl y turisMo en espAA. el cAso de plAyA de pAlMA Fernando Prats turisMo, segundA residenciA y territorio. introduccin A MesA redondA Josep Antonio Bguena
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turisMo interior y costero e incidenciA de lA segundA residenciA en el desArrollo territoriAl. lA

necesidAd de AdAptAr sectores bsicos de nuestrA econoMA
Laureano Lzaro
267 desarrollo rural y reservas de la biosfera

269 reservAs de lA biosFerA.objetivos y perspectivAs en el MArco del cAMbio globAl Miguel Clusener-Godt
MesA redondA desArrollo rurAl y reservAs de lA biosFerA.
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presentAcin de lA MesA.
Jess Mara Echeverra 287 lA situAcin de lAs reservAs de lA biosFerA espAolAs. retos y oportunidAdes Luciano Snchez desArrollo rurAl y reservAs de lA biosFerA: lA esperAnzA de nuevos horizontes Miguel ngel Troitio
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309 Paisaje y Patrimonio territorial

311 pAisAje y pAtriMonio territoriAl en un escenArio de cAMbio globAl. nuevos retos y perspectivAs Francesc Muoz pAisAje y pAtriMonio territoriAl Margarita Ortega lA sostenibilidAd en el pAtriMonio territoriAl Luis Jimnez lA diMensin pAtriMoniAl del pAisAje. unA MirAdA desde los espAcios rurAles Rafael Mata los MApAs de pAisAje de ArAgn Luis Cancer pAisAje y pAtriMonio territoriAl. vAlores A desArrollAr y conservAr Pere Sala
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383 territorio e infraestruCturas. la ProblemtiCa del agua en el territorio

385 territorio e inFrAestructurAs. lA AltA velocidAd espAolA. desArrollo o despilFArro? ngel Aparicio
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lA probleMticA del AguA en el territorio Roque Gistau el AguA desde lA ordenAcin del territorio y lA ordenAcin del territorio desde lA gestin del nAciones unidAs. lA considerAcin de los costes econMicos y FinAncieros y sus iMplicA ciones territoriAles. Josefina Maestu
AguA en
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AguA y territorio. unA reFlexin desde el cAntbrico Jorge Marqunez resuMen reA teMticA inFrAestructurAs y territorio ngel Aparicio
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PresentaCin
Antonio Serrano
Presidente del Comit Cientfico del Congreso Presidente de FUNDICOT
considerAciones iniciAles
El VI Congreso Internacional de Ordenacin del Territorio (VI CIOT) sigue la estela de los cinco primeros que, desde 1989, se han venido planteando, peridicamente, la evolucin y circunstancias que han incidido en la puesta en marcha de distintos planes y actuaciones en materia territorial y urbana, con incidencia ambiental, y en la bsqueda de un desarrollo ms sostenible ambientalmente y ms cohesionado y equilibrado territorialmente. Si en anteriores Congresos la reivindicacin de la Ordenacin del Territorio como disciplina cientfica ha tenido un claro correlato en el avance de conocimientos y en las propuestas tcnicas y cientficas para la prctica legislativa y la gestin administrativa, en este VI CIOT el objetivo principal ha sido abrir un debate en torno a la problemtica derivada de la crisis mundial sobre el territorio, y en torno a la necesidad de encontrar nuevas vas de actuacin para adaptar el modelo territorial, las ciudades, la economa, las infraestructuras y el paisaje, a las consecuencias y nuevas exigencias derivadas de la crisis global actual y de las perspectivas de cambio en una sociedad crecientemente mundializada, y en la que la capacidad de intervencin para su transformacin se encuentra cada vez ms condicionada por circunstancias externas. En este marco, el inters y constatacin por la sociedad de la necesidad de la escala territorial son crecientes, y se han visto acompaados de un importante desarrollo de documentos de reflexin o de ordenacin del territorio, aunque, desgraciadamente, pocos de los mismos hayan terminado aprobndose definitivamente. Algunas de las ms importantes excepciones y ejemplos de buenas prcticas en materia de Ordenacin del Territorio han sido objeto de consideracin en el Congreso, donde se han aceptado, por parte del Comit Cientfico, 111 ponencias, se han desarrollado 8 conferencias, se han presentado 8 ponencias sobre gobernabilidad y buenas prcticas en materia de ordenacin del territorio, se han celebrado 7 mesas redondas con 14 ponencias adicionales por parte de sus participantes, y se han dedicado 5 sesiones a las comunicaciones y ponencias seleccionadas por el Comit Cientfico. En este marco se ha producido la reflexin de los 342 participantes en el Congreso, con diversidad de formaciones, que hacen resaltar el carcter multi e interdisciplinar de la ordenacin del territorio,
Antonio Serrano
Presentacin
urbanismo y medio ambiente, de cuyas aportaciones conjuntas, junto a las aportaciones y reflexiones que se recogen en esta publicacin, derivan las Conclusiones finales del Congreso. En el presente libro se complementa el contenido de las 111 ponencias ya publicadas y distribuidas en un CD al inicio del Congreso, con el resumen de las aportaciones destacables de las mismas, efectuado por los miembros del Comit Cientfico encargados de cada rea temtica, y con el resto de aportaciones que se produjeron a lo largo del Congreso por parte de los Conferenciantes y Ponentes invitados, que se han puesto a disposicin de esta publicacin, cuyos aspectos fudnamentales se resumen en esta Presentacin. Igualmente en el libro se incorporan los discursos de Clausura e Inauguracin, a cargo, respectivamente, del Presidente y Consejera en materia de Ordenacin del Territorio y Urbanismo del Gobierno de Navarra, impulsor del presente Congreso, y, por supuesto, las Conclusiones finalmente establecidas tras el proceso de difusin y correccin del borrador de Conclusiones realizado por el Comit Cientfico, incorporando, en su caso, las observaciones o propuestas de modificacin realizadas por los participantes en el Congreso. Por ltimo, en esta publicacin tambin se incorpora un CD recogiendo la sntesis de la investigacin Informe de prospectiva sobre las transformaciones territoriales en Espaa tras 30 aos de Constitucin Espaola, realizada para el Ministerio de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino (MARM), en Convenio con FUNDICOT, por contrato de TRAGSATEC y en cuyo contenido final han participado las Comunidades Autnomas espaolas.
plAnteAMiento generAl MArco del congreso
y principAles AportAciones de lAs
conFerenciAs
Parece fuera de toda duda que el siglo XXI est reflejando cambios muy significativos asociados a lo que se ha denominado dinmica de cambio global, concepto que se ha definido como proceso derivado de las transformaciones fsicas, financieras, econmicas, sociales, climticas o ambientales, en general, que por su magnitud e intensidad, afectan y condicionan de manera significativa, tanto a nivel local como global, la dinmica del planeta tierra y de sus habitantes. En este proceso adquiere una importancia capital la mundializacin financiera y, en menor medida econmica, as como la incidencia muy negativa de las transformaciones ambientales sobre el planeta, y sobre la salud y bienestar de los ciudadanos. Con el comienzo del siglo XXI, la creciente mundializacin financiera y econmica, la deslocalizacin de actividades productivas, el desarrollo tecnolgico y la intensificacin de las tensiones migratorias han sido cuatro de los procesos con mayor trascendencia desde la perspectiva territorial, y cuatro de las caractersticas ms significativas de la poca que han conducido a una de las mayores crisis de su historia en el mundo desarrollado. Crisis en la que todava estamos inmersos y que deja muy claro la nueva distribucin de poder real en el mundo, con un papel polticamente inconcebible, pero real, para el sistema financiero-especulativo. En este marco, la previsin y ordenacin de la dinmica urbana y territorial en los nuevos retos de la sociedad global y su armona con las necesidades de la biosfera, se siguen manteniendo como objetivos irrenunciables, aunque cada vez ms alejados de las preocupaciones inmediatas a que conducen las consecuencias de la crisis y del dominio del capital financiero-especulativo. En todo caso, se mantiene la necesidad de definir y profundizar en nuevos objetivos y visiones para cada territorio, teniendo en cuenta el medio y largo plazo (horizonte del 2020) misin especfica a la que este VI CIOT ha pretendido colaborar, identificando, en primer lugar, los problemas previsibles para los prximos aos y proponiendo, en cada caso, las lneas ms recomendables de actuacin para
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Presentacin
Antonio Serrano
avanzar hacia un desarrollo ambientalmente sostenible, socioeconmicamente cohesionado y territorialmente equilibrado. Con este propsito, las Conferencias marco del Congreso se centraron en la Evolucin y Futuro de la Poltica de Cohesin Territorial en el marco de la Unin Europea (Andreas Faludi); en las Transformaciones producidas en Espaa en el perodo 1978-2008 y en las perspectivas esperables para el horizonte del 2015 (Antonio Serrano); en el Modelo de metrpoli caracterstico del espacio europeo (Francesco Indovina); y en el Paso de la matriz biofsica al espacio socioambiental como caracterstica bsica del territorio del siglo XXI (Ramn Folch). El resumen de las principales aportaciones de las Conferencias que se recogen en esta publicacin se centrara, en primer lugar, en destacar las escasas posibilidades que existen de que la Unin Europea (UE) afronte la ordenacin del territorio como un mecanismo para avanzar hacia la cohesin socioeconmica y territorial desde la perspectiva conceptual y metodolgica que tiene esta disciplina cientfica. Ms bien las reflexiones de Andreas Faludi nos llevan a una visin mucho ms light de lo que puede ser el alcance de la poltica territorial europea, donde ya el conseguir una coherencia entre las polticas de la UE con efectos territoriales significativos, que no den lugar a contradicciones o efectos indeseables en el territorio, se muestra como un objetivo de difcil alcance. Su conclusin principal es que hay que asumir que este es el camino por el que hay que avanzar, utilizando Estrategias como la del rea del Mar Bltico (ejemplo de documentos que permiten integrar estrategias territoriales de forma voluntaria y flexible sobre las que los fondos estructurales tradicionales europeos puedan cooperar) porque ni vendrn ni se esperan nuevos fondos asociados a los objetivos de la cohesin territorial, ni iniciativas de la Comisin para incrementar su papel en la poltica territorial. En este marco, la Conferencia de Antonio Serrano recoge, entre otros aspectos, la fuerte trascendencia que estos fondos europeos han tenido en la transformacin territorial de Espaa en los ltimos treinta aos, y como esa transformacin y, sobre todo la implantacin del Estado de las Autonomas, han ayudado a una sensible mejora de la cohesin socioeconmica y territorial en Espaa. Sin embargo, esta mejora tambin ha significado un proceso de transformacin de los usos del suelo y del paisaje por la urbanizacin, y una preponderancia de las grandes regiones funcionales urbanas y de la ciudad dispersa, que han llevado a consumos de energa de muy fuerte ineficiencia, en un pas dependiente en casi el 100% de sus importaciones de petrleo, gas natural y uranio, y en cerca del 80% del carbn; y a unas emisiones de gases de efecto invernadero y de contaminacin urbana difcilmente aceptables. Las previsiones para el horizonte del 2015 no son positivas en el marco de la crisis actual, y la necesidad de una intervencin que aproveche las oportunidades para avanzar hacia un desarrollo ambientalmente sostenible y territorial y socioeconmicamente cohesionado, son aspectos que destacan en sus conclusiones, en un marco en el que el desarrollo de las competencias asumidas por las Comunidades Autnomas en materia de ordenacin del territorio, no pueden considerarse un xito, salvo muy reducidas excepciones, y donde la preponderancia de la sobredotacin en infraestructuras de muy discutible eficiencia y eficacia, y el impulso a la vivienda en propiedad siguen siendo lneas de intervencin incomprensiblemente sostenidas como motor de salida de la crisis. La Conferencia de Francesco Indovina propugna que, en un mundo crecientemente urbanizado y con cada vez ms poblacin residiendo en grandes ciudades, el modelo europeo de formacin de las metrpolis es un modelo especfico: disperso, pero que integra en su seno ciudades de distinto tamao, polgonos industriales, centros comerciales, reas de esparcimiento, etc., que por no alcanzar un gran tamao en sus urbes, tiene problemas de economas de escala y de competitividad;
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pero que l valora positivamente porque rechaza la proximidad forzada, respeta las decisiones individuales y crea oportunidades para el desarrollo econmico basadas en el desarrollo social y cultural; aunque es un modelo de metrpoli que no est exento de contradicciones ni de problemas (contaminacin, congestin del trfico, soledad de las personas, etc.). Aduce que estos problemas de las metrpolis pueden ser subsanados a travs de una planificacin dirigida a una utilizacin ms racional del espacio que mejorara el bienestar de los ciudadanos. Pero advierte que hacer un plan no significa ni que ste se aplique ni que sus resultados finales sean positivos; por lo que para evitar esto, una buena planificacin debe ir dirigida a alcanzar objetivos generales para todos los ciudadanos y a propiciar un buen gobierno de las transformaciones espaciales; para ello han de ser flexibles y adecuarse a cada territorio y a su historia de forma especfica. No valen recetas generales y no se puede olvidar la alta velocidad de los cambios sociales que requieren respuestas rpidas en la decisin sobre el territorio. En su opinin, es as necesario mejorar los instrumentos que puedan adaptar y hacer eficaz la planificacin territorial de las metrpolis, que hemos de aceptar y mejorar porque son insustituibles y no tienen alternativa en el actual marco histrico. Ramn Folch presenta el dilema entre un territorio considerado como destruccin de la naturaleza (ecologismo) o como modelo de desarrollo territorial; y la sntesis necesaria entre la matriz biofsica que subyace en el mismo y su transformacin. El texto aportado presenta la contradiccin que significa el hecho de que la actual ampliacin de la urbanizacin en muchos sitios ha reducido al mnimo lo externo sin transformar, de modo que no queda lugar para la externalizacin de funciones como depuradoras, basureros, etc., a menos que se haga contra un municipio o territorio vecino. En su opinin, la globalizacin est logrando que el planeta por entero sea un nico territorio, sin lugar para externalizaciones; pero el paradigma socioeconmico industrial necesita externalizar en el espacio y en el tiempo, ya que es un sistema abierto de elevada entropa que se obstina en ser eficaz sin ser eficiente, confundiendo desarrollo con crecimiento. Ve poco futuro a un modelo industrial cuyo reflejo territorial ha entrado en contradiccin con sus fundamentos. Nada expresa mejor esta contradiccin que el efecto de la crisis energtica sobre un modelo que separa funciones, en la confianza de que un transporte abundante y barato acercar los usos; y algo similar seala para el resto de los recursos: agua, aire, extracciones mineras, espacios para vertidos, etc. Pero, sin energa barata, sin bienes libres al alcance y sin exterior territorial, cmo puede funcionar un sistema abierto, entrpico, externalizador y explotador de diferenciales ventajosos?. El sostenibilismo que propugna, trata de encontrar solucin a estas contradicciones concibiendo un nuevo modelo territorial que haga posible sustentar un nuevo modelo socioeconmico de forma interactiva, y disear e implementar el proceso para transitar de lo actual agotado al futuro deseable donde el uso de recursos y sus efectos sobre el medio puedan ser asumidos e integrados en el propio desarrollo.
experienciAs y buen gobierno de ordenAcin del territorio en espAA

El segundo gran bloque de documentos que se recogen en esta publicacin hace referencia a Experiencias y ejemplos de buen gobierno en la Ordenacin del Territorio desarrollada en Espaa, atendiendo a que, en el Congreso, las ponencias invitadas se centraron en la problemtica general de la gobernanza territorial y en casos concretos de ordenacin del territorio referidos a las Comunidades Autnomas de Navarra, Castilla la Mancha, Catalua, Galicia y Pas Vasco. Los documentos aportados por los ponentes y recogidos en esta publicacin, nos permiten destacar la gravedad de una realidad marcada por la dispersin, el descontrol y la prctica perversa del urbanismo, y una ausencia de una adecuada ordenacin del territorio, que ha implicado un
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gran consumo desordenado de territorio, con altos costes ambientales, paisajsticos, econmicos y sociales. La citada ausencia histrica de una ordenacin del territorio concebida para el buen gobierno, el aprovechamiento de las ventajas comparativas de cada espacio y el bienestar general ha tenido excepciones en Espaa en las dos ltimas dcadas. Una de ellas ha sido el Pas Vasco, cuya historia en la ordenacin del territorio, aportaciones y proyectos y objetivos de futuro se recogen en la ponencia de Alfonso Sanz. Tambin la reproduccin del powerpoint presentando el Plan Territorial Parcial del rea Funcional de Donostia-San Sebastin, nos permite un acercamiento al proceso de anlisis, diagnstico y propuesta de Modelo de Ordenacin Territorial para el mismo, con las actuaciones propuestas en infraestructuras, equipamientos y servicios, ordenacin general del medio urbano, reas de carcter estratgico, ordenacin del parque residencial y del suelo, compatibilizacin del planeamiento y evaluacin de impacto ambiental. El siguiente documento de planificacin que se considera en la presente publicacin es el Plan de Ordenacin del Litoral Gallego, donde se propugna un modelo de gestin del territorio que colabore al mantenimiento de los paisajes definidos en sus 2.555 km de costa. De hecho, se propone una organizacin del territorio que tenga como uno de los puntos especficos de partida la caracterizacin del paisaje, considerando que ste constituye, en ltima instancia la proyeccin cultural de una sociedad (dnde el inters general y la sostenibilidad importa?, habra que preguntarse). Desde la perspectiva de la gobernanza (buen gobierno) Joaqun Farins hace una reflexin sobre el significado de este concepto y su utilidad en una materia, como es el gobierno territorial, necesariamente complejo y desestructurado, cuyo objetivo: el inters pblico general, exige visiones contrapuestas y participacin pblica como elementos bsicos para su logro. La coordinacin y cooperacin entre los distintos niveles poltico-administrativos, entre polticas o departamentos sectoriales y la participacin pblica se convierten, en su opinin, en los elementos fundamentales del buen gobierno territorial. Su repaso de la situacin espaola le permite concluir que no ha sido satisfactoria, pero que se va avanzando hacia una mejor gobernanza, y que son los planes a escala subregional los que ms estn colaborando o pueden colaborar en este avance. Similares conclusiones encontramos en la ponencia de Miguel ngel Troitio, cuyas conclusiones dejan clara la necesidad de la Ordenacin del Territorio para conseguir una mayor vertebracin y cohesin territorial, e impulsar el desarrollo local integrando el patrimonio territorial en los nuevos proyectos de desarrollo territorial. En su opinin, el conocimiento y la inteligencia territorial son imprescindibles para actuar en la complejidad y para establecer mecanismos de mediacin que sirvan para resolver los conflictos, concertar soluciones y comprometer las inversiones. Piensa que la evolucin de la UE en la materia (Agenda Territorial Europea, Tratado de Lisboa, etc.) aparece como una oportunidad para avanzar en la direccin correcta, estableciendo nuevas frmulas de gobierno y de cooperacin para superar los bloqueos de las actuales estructuras administrativas. Por ltimo, Aldert de Vries aporta el resumen de las aportaciones producidas en las ponencias de los congresistas y un powerpoint en el que sintetiza cuestiones bsicas para el Congreso como la dicotoma entre: consenso y agilidad, destacando que el conseguir consenso implica el empleo de tiempos que alargan, a veces a plazos tremendamente dilatados, el desarrollo de las actuaciones; entre visin y ejecucin, destacando la escasa utilidad de planes, por muy buenos que sean, si luego no se ejecutan; el problema de que la gran magnitud espacial de ciertos proyectos dificultan la coordinacin entre los agentes sociales involucrados y por lo tanto su efectividad; y los retos de la actual crisis en trminos similares a lo sealado por los documentos anteriores, con la necesidad
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Antonio Serrano
Presentacin
de emplear la imaginacin para disear un futuro alternativo ms satisfactorio.
ciudAd y cAMbio globAl

El tercer gran bloque de documentos se centra sobre la ciudad y la incidencia que cabe esperar en la misma como consecuencia de la situacin de cambio global en que se encuentra la sociedad contempornea. La primera aportacin recogida es la de Juan Jos Pons, donde se remarca que el problema urbano es el problema, o mejor, la solucin, en su opinin, de la mayora de la poblacin en el mundo y de la inmensa mayora en los pases desarrollados. Sin embargo las ciudades son ecosistemas frgiles y dependientes (energa, agua, alimentos, etc.) del exterior, lo que las hace insostenibles en la actualidad y muy vulnerables ante procesos como los ligados al cambio global, aunque tambin en ellas se encuentra el germen de las soluciones necesarias ante la nueva dinmica global. Mara Rosario Alonso recoge la importancia establecida en distintos documentos de la UE y del Ministerio de Vivienda, de aplicar estrategias de desarrollo urbano integrado, con una visin global y exhaustiva de la ciudad, que estn convenientemente enmarcadas dentro de una perspectiva territorial, y que promuevan armoniosamente todas las dimensiones de la sostenibilidad de un modo integrado, tanto en los nuevos desarrollos urbanos como en las reas ya consolidadas de la ciudad existente. Con este objetivo, destaca la importancia de establecer el seguimiento de indicadores de sostenibilidad urbana integrada que ayuden a evaluar los resultados de la planificacin y programacin de los procesos de regeneracin urbana integrada que la actual situacin exige. Tambin coincide en la necesidad de enfocar un nuevo paradigma de intervencin urbana el documento de Fernando Prats y Jorge Orcariz, que sealan que la batalla de la sostenibilidad se ganar o se perder en las ciudades. Para ellos, la necesidad de reducir el impacto sobre la biosfera y de establecer nuevos valores ticos, culturales, polticos y econmicos son fundamentales para dicho cambio. Su ponencia se centra fundamentalmente en el aspecto ambiental de las ciudades como focos principales del metabolismo humano y una de las claves para entender la actual crisis ecolgica, pero tambin el mbito en el que existe la mayor capacidad para afrontar los procesos asociados al cambio global. La insuficiencia de la ordenacin del territorio llevada a cabo, la ciudad dispersa desarrollada y una edificacin sobredimensionada y de impacto ambiental desproporcionado, son las causas de una dinmica en Espaa que exigen, de forma urgente un pacto de las ciudades espaolas por el cambio de paradigma, proponiendo al respecto lo que denominan Plan Ciudad 2020, en el que el nuevo paradigma urbano podra definirse como una visin integrada de la ciudad, de sus contenidos sociales, ambientales y econmicos, donde la satisfaccin de las necesidades urbanas se realice de forma compatible con la reduccin del impacto ecolgico, mediante la contencin del crecimiento indiscriminado, el reciclado y revalorizacin de la ciudad existente y la multiplicacin de la ecoeficiencia urbana, con actuaciones basadas, fundamentalmente, en la rehabilitacin estructural y energtica de la misma. En este segundo gran bloque de documentos tambin se recogen los resmenes de las ponencias presentadas por los congresistas elaborados por Jess Mara Erquicia y Aldert de Vries, y un ejemplo de planificacin urbana subregional en El Salvador.
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Presentacin
Antonio Serrano
En el primero (Jess Mara Erquicia) hay coincidencia con los aspectos y dinmicas sealadas en los documentos anteriores, considerndose adicionalmente aspectos de ndole ms concreta, como la utilidad de los sistemas de informacin geogrfica, la problemtica de infraestructuras y de la ordenacin del espacio pblico, o de las dotaciones verdes o comerciales y el papel de los modelos en la gestin urbana. El segundo (Aldert de Vries) en un powerpoint, cita todas las ponencias que han desarrollado propuestas de nuevos modelos para la ciudad, para mejorar la eficacia del planeamiento urbano o para incidir en un mejor gobierno y participacin pblica en las mismas. Sus conclusiones son que estn surgiendo nuevos planteamientos para las ciudades, aunque su desarrollo sea an pobre, que no hay una postura clara en la alternativa flexibilidad frente a vinculacin en la planificacin; que sigue existiendo una prevalencia de los planes sectoriales; que la participacin pblica es ms formal que real y que no existen todava mecanismos adecuados para medir la eficacia de la planificacin. El ejemplo adicional de planificacin urbana presentado en el powerpoint de Roberto Chinchilla parte de un enfoque de integracin de la planificacin urbana en los condicionantes globales y de localizacin concreta del territorio objeto de planificacin. Aborda el caso de San Miguel, en El Salvador, en el marco del Plan Nacional de Ordenamiento y Desarrollo Territorial, concretando la zonificacin y ordenanzas municipales propuestas, las acciones de mejora de conectividad, y la integracin del rea en el Corredor Biolgico Mesoamericano. Como reflexiones finales destaca la necesidad de la legitimidad poltica del planeamiento para su supervivencia en el largo plazo, y la compatibilidad de las fortalezas locales y con las regionales para la gobernanza territorial.
turisMo y territorio
El tercer gran bloque de documentos se centra en la dimensin territorial del turismo, con las aportaciones de Fernando Prats y Josep Antoni Bguena y el resumen de ponencias de congresistas de Laureano Lzaro. Fernando Prats plantea los retos y oportunidades que se derivan de un nuevo ciclo histrico que, ms all de la grave recesin econmica, inaugura en nuestro pas una poca diferente; y la conflictiva herencia legada por unas lgicas que, basadas en el crecimiento ilimitado e indiscriminado, han durado medio siglo y han agotado las propias bases que impulsaron el nacimiento del sector turstico en nuestro pas. En su opinin, los cambios necesarios para garantizar un horizonte de emisiones de gases de efecto invernadero que no ponga en riesgo la supervivencia de la humanidad, los efectos de la crisis actual y su correlato de abandonar la idea de un crecimiento ilimitado, el esperable mayor peso de la conciencia social para demandar una menor afeccin ecolgica y su incidencia sobre el transporte y la aviacin, implicarn cambios significativos en el modelo turstico. Con esta idea, presenta el caso de La Playa de Palma, en las Baleares, como modelo de reflexin e integracin de las nuevas pautas (Las siete Estrategias del Plan de Accin Integral) de regeneracin territorial como forma de ese nuevo modelo de desarrollo, en su opinin imprescindible e inevitable. Jos Antonio Bguena incide en aspectos similares, destacando que el turismo de sol y playa ligado a una urbanizacin desmedida del litoral y a una promocin desorbitada de apartamentos y segunda residencia, pero tambin el turismo rural y la expansin de segundas residencias en urbanizaciones dispersas y agresivas sobre el medio, han sido elementos de desvalorizacin del
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Antonio Serrano
Presentacin
patrimonio territorial y de cuestionamiento de las posibilidades de desarrollo del sector turstico; lo que exige la vuelta a patrones de calidad y excelencia en el producto turstico y a su diversificacin e integracin en modelos de ordenacin e intervencin territorial que permitan integrar los programas de desarrollo con los mecanismos para la conservacin y el manejo responsable del patrimonio natural y cultural. En su opinin, el acuerdo sobre el diagnstico de la situacin actual permite el cambio de valores, la definicin de lmites a la oferta de cada territorio asociados a la sostenibilidad y a la internalizacin de costes externos, la potenciacin de la rehabilitacin frente a la nueva construccin, y el imprescindible acuerdo poltico y consenso empresarial sobre la conveniencia del nuevo modelo. Por ltimo, el resumen comentado de cada ponencia que realiza Laureano Lzaro le permite destacar, como una de las conclusiones generales ms importantes, que la actividad inmobiliaria residencial (ya sea para uso residencial relativamente estable, segunda residencia o como inversin) ha tenido una importancia creciente, frente a la oferta hotelera reglada, por lo que su incidencia en las transformaciones y desarrollo territorial es sensiblemente ms intensa que en el caso de la infraestructura hotelera, habiendo sido su contribucin a la expansin y extensin de la burbuja inmobiliaria determinante en algunos casos.
desArrollo rurAl y reservAs de lA biosFerA

La documentacin aportada para este bloque se centra en gran medida en la problemtica de las Reservas de la Biosfera, con el powerpoint proporcionado por Migul Clusener-Godt, la presentacin de Jess Mara Echevarra, el documento de Luciano Snchez y los resmenes de las ponencias de los congresistas a este bloque de contenidos, realizados por Aldert de Vries y Miguel ngel Troitio. La presentacin de Miguel Clusener-Godt sobre los Objetivos y Perspectivas de las Reservas de la Biosfera en el marco del cambio global se inicia destacando que la iniciativa de la UNESCO en materia de cambio climtico trata de combinar la adaptacin y la mitigacin de los efectos del cambio climtico con la promocin de las economas verdes, con, entre otras medidas, el establecimiento de observatorios de cambio climtico en las Reservas de la Biosfera y el seguimiento de las propuestas del Plan de Accin de Madrid aprobado en el Tercer Congreso Mundial de Reservas de la Biosfera, celebrado en Madrid en febrero de 2008. En este sentido, las 564 Reservas existentes en 109 pases se considera que es un marco idneo para la promocin de buenas prcticas en desarrollo sostenible y en adaptacin al cambio global; y para explorar las dimensiones sociales, culturales, ecolgicas y ticas del imprescindible desarrollo sostenible a potenciar. En esta lnea, Luciano Snchez presenta los retos y oportunidades de las 40 reas declaradas e integradas en la Red de Reservas de la Biosfera Espaolas, introduciendo las peculiaridades y la evolucin de la citada red en Espaa, y destacando, en particular, la importancia del marco normativo y administrativo establecido por la Ley 42/2007 de Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, de 13 de diciembre de 2007, y por el Real Decreto 342/2007 de 9 de marzo, que regula las funciones del Programa MaB: tanto las referentes al OAPN como las del Comit MaB y sus nuevos rganos asesores. Valora en particular el paso desde el objetivo inicial de proteccin de la naturaleza al de buen uso del patrimonio natural y al posterior de constituirse en ejemplos de buenas prcticas de desarrollo sostenible. Y, en este sentido, seala que los principales retos y oportunidades se centran en solventar las dificultades inherentes al mantenimiento de las Reservas, los problemas de ade-
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Presentacin
Antonio Serrano
cuacin de la reglamentacin a la normativa vigente, las carencias de financiacin, y la ausencia en ocasiones de participacin de la poblacin y de las instituciones, lo que hace difcil la planificacin y toma de decisiones en la gestin. Considera imprescindible la disponibilidad de herramientas para la evaluacin de resultados, la potenciacin de la aportacin conceptual y del fortalecimiento del trabajo en red y la consolidacin de la cooperacin interna entre el Consejo de Gestores y el Consejo Cientfico, y externa con otros programas internacionales y nacionales ligados al desarrollo sostenible y a los efectos del cambio global. En la presentacin de Jess Mara Echevarra cabe destacar su llamada a superar los efectos negativos de la disociacin entre las polticas de ordenacin territorial, las de desarrollo rural, las de planificacin y proteccin ambiental y las distintas polticas sectoriales. En su opinin, el mundo rural puede jugar un papel relevante y renovado, si se impulsan modelos de ordenacin e intervencin territorial integrados, en los que se conecten las polticas territoriales, rurales y sectoriales, siempre que esto se haga bajo el paraguas de la sostenibilidad en su triple vertiente, ambiental, social y econmica. Seala que no se puede olvidar que el mundo urbano es el principal cliente del mundo rural, ya que ste le suministra productos y servicios bsicos como la alimentacin y el ocio, y que, adems, es el receptor de sus residuos y efluentes; por ello, cada mundo, rural y urbano, son mutuamente imprescindibles para su desarrollo, y slo en un marco de esta comn interdependencia tendr cabida un desarrollo territorial cohesionado y sostenible. Por ltimo, en su resumen de las ponencias presentadas por los congresistas, Miguel ngel Troitio destaca la pobreza de las aportaciones producidas y el temor de que esta pobreza sea el reflejo de una falta de preocupacin ante una situacin que l considera especialmente grave, como es la buscar nuevos horizontes para un desarrollo rural cada vez ms cuestionado por la dinmica global, y para el que son necesarias nuevas polticas de desarrollo y de ordenacin del territorio, as como nuevas frmulas de explotacin y gestin del patrimonio territorial, que hagan factible configurar modelos territoriales sostenibles en los nuevos escenarios previsibles. Otras de sus conclusiones giran sobre el temor de que el acercamiento entre el pensamiento econmico, el social, el ambiental y el territorial sea todava bastante dbil; y que frente al discurso de la cooperacin, integralidad y transversalidad se constata, en la prctica, que se impone el de la sectorialidad y fragmentacin de competencias. En su opinin no parece encontrarse un camino que frene las dinmicas perversas, generalmente relacionadas con la difusin incontrolada de la urbanizacin, y que ponga en valor los recursos territoriales, y aumente la limitada implicacin del sector privado en nuevas formas de desarrollo. En trminos planificadores, considera poco recomendable que, cuando no estn resueltos problemas estructurales, se apueste por nuevos instrumentos de planificacin, caso de los Planes Especiales de Paisaje, atractivos en trminos terico/conceptuales pero de difcil instrumentacin si no estn perfectamente engarzados en el marco de estrategias y programas de desarrollo ms generales. Opina que construir instrumentos de ordenacin o de intervencin integrales no es recomendable, pues gestionar la globalidad es casi imposible, ya que la gobernabilidad solo es posible con instrumentos ajustados a la naturaleza de los problemas y que, en cada caso, tengan claro las cuestiones a resolver y los instrumentos para hacerlo, apostando por reforzar los mecanismos de cooperacin/concertacin y los instrumentos de gestin.
pAisAje y pAtriMonio territoriAl

La documentacin aportada para este bloque est constituida por los documentos de Francesc Muoz, Margarita Ortega, Lus Jimnez, Rafael Mata y el resumen de las aportaciones de los con-
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gresistas de Pere Sala. Francesc Muoz se plantea si los homogeneizados paisajes actuales, resultado de la globalizacin de los procesos territoriales y que hibridan los usos urbanos con las preexistencias agrcolas y naturales, representan nuestra cultura, identidad e imaginario colectivos, cuando cada vez es ms difcil establecer las diferencias en el paisaje derivadas de una cultura o historia del lugar. Piensa que estamos ante paisajes en trnsito en consonancia con una situacin en la que lo efmero y lo mvil parecen gobernar al conjunto de la sociedad. En este contexto, caracterizado por tales tendencias uniformizadoras (urbanalizacin) seala que la gestin de lo especfico y peculiar de cada lugar sobrepasa lo que sera el terreno del patrimonio estricto sensu, para formar parte de lo que no es otra cosa que una nueva agenda para la sostenibilidad, no slo ambiental, sino tambin cultural, de los territorios y de sus paisajes. Opina que es absolutamente necesaria una tarea de proteccin, valorizacin, gestin y dinamizacin de los valores patrimoniales/paisaje, orientada hacia el rescate de sus valores colectivos en cada una de las cuatro situaciones territoriales y paisajsticas que define: los paisajes de la dispersin; los urbanos; los ambientales metropolitanos y los paisajes patrimoniales. Volver a la diversidad y a la complejidad que pueden y deben contener un territorio y su paisaje, es un reto y una obligacin fundamental desde la perspectiva de la sostenibilidad en una sociedad en la que su percepcin aparece progresivamente vinculada al uso de prtesis que amplan nuestra posibilidad de percepcin con imgenes enciclopdicas enlatadas. Potenciar la regeneracin y rehabilitacin desde una perspectiva ms flexible y territorialmente ms amplia, que compagine estas polticas con las de renovacin y diversificacin, es una alternativa estratgica fundamental, en su opinin, que hay que unir, en su complejidad, con las polticas de contemplar el paisaje como un valor ms del territorio. Margarita Ortega incide tambin en la asociacin entre paisaje y patrimonio territorial, destacando la oportunidad, para las polticas a desarrollar en un marco de cambio global, del hecho de que la UE haya introducido la cohesin territorial en el mbito de sus objetivos y polticas. Las aportaciones del Convenio Europeo del Paisaje para la definicin de una poltica y gestin del territorio/ paisaje y los documentos europeos en materia de poltica territorial (ETE, ATE, Libro Verde sobre la cohesin territorial,) son otros tantos elementos que han ayudado a superar una situacin en Espaa, en la que el paisaje haba tenido escasa consideracin. En su opinin, hoy la situacin ha cambiado y es factible considerar el paisaje como parte del patrimonio territorial, incluyndolo dentro de las polticas ms globales de desarrollo sostenible y estableciendo instrumentos operativos que ayuden a esta colaboracin entre el paisaje y el desarrollo. En la necesidad comn de avanzar hacia una mayor sostenibilidad del desarrollo, Luis Jimnez plantea que el anlisis de la sostenibilidad, hay que entenderlo desde una perspectiva dinmica, haciendo hincapi en el conjunto de interacciones, interrelaciones e interdependencias que se presentan en el territorio, con un enfoque integrador y una visin global. As, seala que tenemos que plantear un concepto de patrimonio global, que es natural, cultural y paisajstico y posee un valor intrnseco. En su opinin, desarrollar las potencialidades para la sostenibilidad territorial implica revalorizar el patrimonio: planteando elementos vertebradores del territorio, buscando un reequilibrio de las relaciones campo-ciudad, un desarrollo de potencialidades y capacidades endgenas y, tambin la revalorizacin de los bienes y servicios generados por los ecosistemas. Seala que hay que poner en valor el enorme patrimonio natural y cultural reconocido y regulado por su normativa especfica, pero hay que evitar mercantilizarlo. Y es tambin un reto importante el reconocimiento de la riqueza y puesta en valor de nuestros paisajes, evaluando sus riesgos ecolgicos y sus beneficios socioeconmicos; primero, frenando la descapitalizacin del valor natural, cultural, paisajstico del patrimonio como un objetivo estratgico y prioritario a nivel nacional, regional y local;
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segundo, buscando frmulas para su revalorizacin integral; tercero, avanzando hacia un cambio de paradigma para una gestin sostenible del territorio que facilite el desarrollo de una nueva estrategia territorial, identificando y reconociendo los valores que encierra, permitiendo un enfoque ms integrador y por tanto, ms sostenible. En su opinin es necesaria una nueva cultura del territorio que implique la gestin sostenible e inteligente del capital territorial a travs de una planificacin integral en la que se incluya el patrimonio global, natural, cultural y paisajstico. Rafael Mata plantea la convergencia y complementariedad que se observa entre patrimonio y paisaje, considerando este ltimo como un tipo particular de aqul, adems de cmo recurso potencial para el desarrollo territorial. As, seala cmo en el mbito del conocimiento y tambin en el de la poltica territorial, la UE defiende la necesidad de convergencia de las actuaciones de conservacin y puesta en valor del patrimonio cultural y natural, en pos de un uso prudente de los recursos y de un territorio de calidad. Pero el Convenio Europeo del Paisaje abre este concepto patrimonial a todos los paisajes, incluidos los cotidianos y sin valores significativos. Muestra en su documento varios ejemplos prcticos de anlisis e intervencin sobre el paisaje de los que cabe destacar cmo son cada vez necesarias buenas prcticas de gestin, con un gradiente que permita ir, sin discontinuidades, de la proteccin de los paisajes y estructuras paisajsticas notables, a las iniciativas de mejora y recualificacin de lo deteriorado o lo banal. En su opinin, la ordenacin del paisaje no puede desligarse de la agricultura y del desarrollo rural, aprendiendo de experiencias de espacios semejantes que permitan contribuir a poner en marcha actuaciones o planes de desarrollo a partir de los valores patrimoniales del territorio y el paisaje. Para ello es preciso armonizar proteccin y gestin que permitan mantener vivos y funcionales los paisajes, velando por su carcter y sus valores patrimoniales, pero asumiendo la necesidad de cambios y transformaciones en la interaccin con la sostenibilidad del desarrollo. Por ltimo, Pere Sala nos aporta un resumen de las aportaciones de las ponencias de los congresistas, que le lleva a una serie de reflexiones y conclusiones que en gran parte reiteran aspectos recogidos en los documentos anteriores. As, nos habla del alejamiento entre la poblacin y el territorio, o de la rpida degradacin y banalizacin de los paisajes, pese a su alto valor en Espaa, lo que requiere actuaciones urgentes. En su opinin, la lista de amenazas es amplia, y la demanda de unos paisajes de calidad no puede considerarse slo como una reivindicacin ecolgica, patrimonial, esttica o identitaria, sino que est ligada al bienestar y calidad de vida de las personas. En este sentido destaca los avances en la consideracin del paisaje como factor integrador de la informacin para la planificacin territorial de los espacios de inters. Pero hace un llamamiento a igual consideracin en los paisajes cotidianos, siguiendo al respecto lo recogido en el Convenio Europeo del Paisaje. Destaca tambin el que se est yendo ms all de la mera proteccin de los paisajes para considerar de forma conjunta su restauracin, gestin u ordenacin de los cambios, considerando aqul como el resultado de un proceso y no como un estado a conservar. Desde otra perspectiva, destaca los desiguales resultados de los avances legislativos en materia de integracin del paisaje en la planificacin territorial en Espaa, el compromiso creciente de las administraciones con el paisaje, aunque an se haya avanzado poco en la integracin de la consideracin del paisaje en las polticas pblicas, y la necesidad de instrumentos que permitan esta consideracin a escala municipal, introduciendo el paisaje en la normativa de urbanismo y edificacin, ya que es en este nivel donde se podran abordar las principales transformaciones del paisaje y evitar la degradacin y empobrecimiento de la calidad de la mayor parte de nuestros paisajes cotidianos. Igual reivindicacin se plantea respecto a la integracin del paisaje en las polticas sectoriales. Sus ltimas consideraciones se refieren a los conflictos paisajsticos, que hacen evidentes la necesidad de mejorar la gobernabilidad de las polticas territoriales incidiendo mucho ms en las formas de participacin ciudadana, entendida sta como una herramienta para mejorar y legitimar los instrumentos de planificacin, sensibilizar a la poblacin y a los agentes sobre el paisaje y garantizar la
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calidad democrtica de los procesos, y no como una finalidad dirigida a cumplir burocrticamente unas exigencias normativas. La educacin sobre el paisaje ha de jugar un rol fundamental para avanzar hacia un nivel alto de conciencia paisajstica colectiva, que permita avanzar hacia una nueva cultura del territorio; en su opinin esto exigir un tratamiento nuevo e imaginativo del paisaje en su conjunto, elevadas dosis de sensibilidad paisajstica y una nueva forma de gobierno y de gestin del territorio basada en el dilogo y la concertacin. Afirma que el territorio/paisaje es un recurso necesario para la vida humana, un derecho, un inters comn y un patrimonio colectivo, que obliga a enfatizar su trascendencia social ms que a considerar solo el paisaje como objeto material.
territorio e inFrAestructurAs. lA probleMticA del AguA en el territorio

Este ltimo grupo de documentos considera, explcitamente, las aportaciones de ngel Aparicio, en materia de alta velocidad ferroviaria, y las de Roque Gistau, Josefina Maestu y Jorge Marquinez, en materia de agua, junto con una resumen final de ngel Aparicio sobre las aportaciones de las ponencias presentadas por los congresistas. El powerpoint que presenta ngel Aparicio se centra en la discusin desarrollada en el Congreso sobre si la alta velocidad ferroviaria contribuye al desarrollo o si presenta ms elementos ligados al despilfarro en razn de la desproporcin entre las inversiones necesarias y la demanda potencial existente. Partiendo de la dicotoma entre las respuestas profesionales y las decisiones polticas, el documento nos ofrece informacin sobre la evolucin comparativa de los flujos de transporte en Espaa frente a otros pases, y las caractersticas y condicionantes del territorio espaol, para concluir que con la llegada de la alta velocidad a Valencia se terminan los corredores con una demanda aceptable, por lo que cada nuevo tramo va a incidir en un fuerte aumento de los crecientes dficit de mantenimiento, explotacin y gestin de la Red ferroviaria (ADIF). Afirma que decisiones como la eleccin del ancho UIC para todo el ferrocarril, la identificacin de altas prestaciones con alta velocidad, la exigencia de nuevos trazados y la incompatibilidad viajeros-mercancas, han sido otras tantas decisiones que han encarecido el proceso sin aumentar la eficiencia ni la eficacia del conjunto. En su opinin, el resultado ha sido muy negativo desde el punto de vista econmico y parece ir a repetirse en la poltica actual de inversiones para el transporte ferroviario de mercancas. Roque Gistau ha aportado tambin un powerpoint con sus consideraciones respecto a la problemtica del agua en el territorio, en el que parte del valor inconmensurable de sta para la vida y como elemento de la naturaleza, y del valor econmico que tiene el agua en la produccin (agricultura, energa, industria,) y en la garanta alimentaria. Tras la consideracin de los distintos aspectos y problemas asociados a cada una de estas facetas, sus conclusiones van en la lnea de que es necesaria una modificacin de la normativa existente (Ley de aguas) para adaptarla a la Directiva Marco Europea y a los Estatutos Autonmicos. Esta modificacin seala que debe permitir un marco regulador mejorado del conjunto de las demarcaciones hidrulicas y de los usos y usuarios existentes en las mismas, y establecer un ente en el sector que concierte, coordine y desarrolle las polticas necesarias. Los objetivos finales deben ser, en su opinin, mejorar la eficiencia de todos los usos del agua, asegurar la calidad del agua y de sus usos, y establecer un sistema de financiacin que recupere todos los costes y permita la autofinanciacin de todos los sistemas de provisin de agua a los usuarios, salvo en lo que se refiere a los servicios que presten las infraestructuras que son ajenos a la provisin de recursos (regulacin y prevencin de avenidas, gestin de cruces y acuferos) que deben ser financiados por impuestos.
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Josefina Maestu nos presenta en su documento una primera aproximacin a cmo ha ido evolucionando la consideracin del agua en relacin a la ordenacin del territorio en el seno de Naciones Unidas. Desde pensarla como un aspecto clave en el marco global (Vancouver-1976) a la creciente preocupacin por la localizacin no planificada de los asentamientos y por los efectos de las inundaciones como un problema global, que enmarcan algunas de las cuestiones claves de Naciones Unidas en la problemtica del derecho al acceso de un agua de calidad. La relacin entre ordenacin del territorio, agua, lucha contra la pobreza y mejora del bienestar, es clara en todos los documentos producidos al respecto. Destaca as, cmo la gestin integrada del agua promueve la gestin y desarrollo coordinado del suelo y de otros recursos, permitiendo avanzar hacia el bienestar social y econmico de manera equitativa, sin comprometer la sostenibilidad de los sistemas vitales. El crecimiento de las zonas urbanas a nivel mundial incrementa tambin la prioridad a establecer a las polticas integrales del agua. Adems, hace especial hincapi en que a la hora de combatir las inundaciones y las sequias hay que considerar la amenaza de la urbanizacin no planificada. En otro sentido, plantea que la valoracin econmica del agua exige que el desarrollo de las actividades econmicas considere los costes financieros, incluyendo los derivados de la gestin del agua, ya que la falta de consideracin de los costes y beneficios econmicos asociados al uso del agua conlleva que no abordemos los problemas de los servicios de agua a los ms pobres adecuadamente, y que en algunos casos se desarrollen actividades que conllevan un deterioro ambiental (sobre explotacin y degradacin del recurso hdrico y de los ecosistemas asociados) y econmico a largo plazo, y un balance global claramente negativo para la sociedad. Jorge Marqunez particulariza en su documento, para la Demarcacin Cantbrica de Espaa, la problemtica sealada en los dos anteriores documentos, reiterando que la disponibilidad de agua es, junto con las caractersticas del suelo y la disponibilidad de nutrientes, uno de los elementos esenciales que define los ecosistemas existentes en la Tierra; y que, a nivel global, nuestra existencia, actividades econmicas y desarrollo territorial dependen de este recurso. Destaca que la carta de la Organizacin de Naciones Unidas emitida con motivo del Da Mundial del Agua 2010 apunta que una mala calidad del agua de los ecosistemas perjudica al medio ambiente y al bienestar de las personas, recordando que las enfermedades que se propagan por el agua causan cada ao la muerte a ms de 1,5 millones de nios. En este marco, apunta que, para los pases desarrollados, el objetivo a alcanzar en el ciclo integral del agua (abastecimiento, saneamiento, depuracin y reutilizacin) es doble: garantizar el abastecimiento durante los periodos de sequa, los cuales se vern muy agravados en Espaa por el cambio climtico, y alcanzar unos estndares de calidad hdrica muy superiores a los actuales. En su opinin, la incidencia estructural de las sequas y de las inundaciones en Espaa, junto a la defensa de un patrimonio natural muy dependiente del recurso hdrico, obligan a una poltica territorial que tiene que estar directamente asociada a la poltica del agua, teniendo en cuenta que en la actualidad la disponibilidad al agua no resulta, en general, un factor condicionante crtico para los desarrollos urbanos, pero s resulta un factor limitante para el sector agrcola. El regado espaol es un importante sector productivo pero requiere una modernizacin de las infraestructuras y una adaptacin a las nuevas necesidades de gestin que racionalice su incidencia sobre el consumo hdrico. En este contexto, la competencia entre distintos territorios por el agua y el anlisis y la consideracin de la mayor competitividad econmica y social de las distintas alternativas, deberan constituir una de las claves de la poltica del agua. Con respecto al Cantbrico destaca cmo la fuerte estacionalidad, la escasa regulacin superficial, la incertidumbre en la utilizacin de las aguas subterrneas, la distribucin espacial de los recursos y demandas, el bajo potencial de reutilizacin, y la amenaza del cambio climtico, dan lugar a una grave falta de garanta en el abastecimiento en pocas de estiaje, poniendo en cuestin el mantenimiento de los caudales ecolgicos. Y seala tambin que otro de los elementos ms problemticos es la intensiva ocupacin de las llanuras de inundacin, donde la existencia de un relieve abrupto aumenta la presin urbanstica sobre las llanuras aluviales, dando lugar a importantes efectos negativos:
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aumento directo del riesgo de inundaciones en las zonas ocupadas, prdida de la capacidad de laminacin de las avenidas y de retencin de la carga slida, y degradacin de los ecosistemas fluviales. Seala que los nuevos instrumentos de planificacin en marcha debern abordar la creciente demanda social de que los ros deben permanecer en su estado natural, sufriendo los procesos de crecidas y estiajes que conforman su fisonoma y la de los ecosistemas a los que sirve de soporte, proponiendo soluciones que garanticen el abastecimiento sin cuestionar los caudales ecolgicos y recuperando para los ros las llanuras de inundacin desplazando las ocupaciones urbansticas producidas en los mismos. Por ltimo, el resumen de las ponencias presentadas por los congresistas de ngel Aparicio destaca que los numerosos estudios en materia de infraestructuras y territorios siguen sin despejar los mitos de que toda infraestructura es buena para el desarrollo, habindose avanzado poco en la necesidad de cambios en el enfoque que permitan avanzar hacia la eficacia y la eficiencia como patrones de actuacin en la formacin de capital productivo territorial. En su opinin, muy crtica con las polticas infraestructurales al uso, sigue sin producirse la necesaria reflexin sobre la utilidad, eficiencia y adaptacin a las necesidades de los usuarios de los servicios efectivamente proporcionados por cada inversin infraestructural, y no comparando exclusivamente las dotaciones de infraestructuras. Opina que la reivindicacin de infraestructuras de altas prestaciones todava se fundamenta en la nebulosa de la experiencia del pasado, que se intenta trasladar a nuevos territorios, a pesar de su escasa poblacin, de su fragilidad, o en definitiva de la evidente falta de proporcin en la escala de la gran infraestructura con respecto al territorio de acogida. El fuerte riesgo poltico en caso de optar por una lnea alternativa alimenta una actitud defensiva, que intenta asegurar que el territorio propio al menos no pierda atractivo frente a los territorios vecinos: una actitud que explicara esa no por absurda menos consolidada demanda del AVE para todos y para ya. Se constata una vez ms, por ejemplo, la incapacidad del sistema para actuar de manera eficiente sobre la eleccin de modo del usuario y disminuir la parte modal del vehculo privado, sin duda el principal desequilibrio en el transporte de viajeros. Seala que el reto de cmo articular los consensos entre administraciones pblicas, agentes privados y sociedad civil para poder impulsar un cambio de rumbo y la necesidad urgente de avanzar hacia sistemas de gobernanza integrada de nuestros sistemas de infraestructuras es todava un reto lejano en el horizonte, como lo es la evaluacin correcta de la aportacin real de las infraestructuras a un desarrollo sostenible de los distintos territorios.
unA reFlexin FinAl sobre lA situAcin espAolA

Tras seis Congresos sobre Ordenacin del Territorio, Ciudades y Medio Ambiente con FUNDICOT como encargado de la dimensin cientfica de los mismos, es posible constatar importantes cambios desde la perspectiva conceptual, metodolgica y aplicada. Nuestras ciudades tienen una mejor calidad en muchos casos; el bienestar de la poblacin residente en distintos territorios se ha incrementado y las diferencias interterritoriales han disminuido; el 28% del territorio espaol tiene legalmente una terica proteccin; la preocupacin por el paisaje y por la regeneracin urbana, turstica y de las reas degradadas es creciente y la cultura ambiental es tambin creciente. Sin embargo, gran parte de estos logros se han producido con un modelo de desarrollo que ha generado graves efectos externos y que nos ha conducido a una de las mayores crisis socioeconmicas registradas en este pas, cuyos efectos estamos todava soportando. Queda claro que lo que se ha hecho no es suficiente y que los cerca de cinco millones de parados,
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los ms de nueve millones de viviendas que no son viviendas principales, la enorme superficie de suelo urbanizable artificialmente sobrevalorado y ahora en gran parte en manos del sistema financiero sobre el que acta como una pesada losa, los paisajes perdidos, la biodiversidad y ecosistemas puestos en peligro o la irracional poltica en materia de sobredotacin infraestructural, son aspectos que, en el marco de una sociedad global en cambio acelerado, exigen otra forma de enfocar y de resolver los problemas. El Congreso ha intentado colaborar en el planteamiento de estas cuestiones y en su resolucin. En este libro se recogen estas aportaciones que dejan dos cosas muy claras: la primera, que es mucho ms lo que queda por hacer que lo resuelto; la segunda, que es urgente definir el qu hacer y proceder a su rpida ejecucin, antes de que un mundo cada vez ms gobernado desde la inmediatez de la web y de los intereses individuales nos lleven a una situacin lmite para el bienestar e incluso para la supervivencia de la poblacin en el planeta.
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disCurso de Clausura: Caminando haCia un ComPromiso Por el territorio

Excmo. Sr. D. Miguel Sanz Sesma
Presidente del Gobierno de Navarra
Sras. y Sres. Constituye para m una gran satisfaccin compartir con todos ustedes, aunque slo sea en estos momentos finales, la celebracin del VI Congreso Internacional de Ordenacin del Territorio, foro de anlisis y reflexin en el que los distintos expertos y especialistas procedentes de diferentes comunidades espaolas y pases, han intercambiado opiniones y realidades en torno a la incidencia de la crisis econmica y la globalizacin en las polticas territoriales. Sin duda alguna, los acontecimientos que han sacudido al mundo en los ltimos aos, como son la crisis y la globalizacin de la economa tienen una gran incidencia en el presente de nuestra sociedad y la tendrn aun mayor en el futuro. La ordenacin territorial, no cabe duda, tiene que ser la vanguardia de las acciones que debemos acometer para afrontar los nuevos retos, para aplicar las nuevas soluciones que debemos arbitrar para construir da a da el mundo y la sociedad que precisamos tener en el futuro, y que sin duda, ser distinto al que tenamos antes de propagarse estos fenmenos. Pocas ideas podremos convertir en realidades si no contamos con una planificacin territorial previa que las haga posibles. Y esta planificacin debe responder a ideas claras y rotundas, a conceptos definidos y consensuados, sobre cmo debe ser nuestra sociedad, y en consecuencia cmo debemos utilizar el territorio. Acabamos de escuchar las conclusiones planteadas por ustedes tras tres das intensos de debate y encuentro, y a partir de ahora, quienes tenemos responsabilidad en la ordenacin territorial analizaremos su autorizada opinin para proceder del mejor modo posible. En este sentido, les quiero agradecer cordialmente el esfuerzo puesto en la elaboracin de sus aportaciones, que sin duda nos resultarn de gran utilidad. Les agradezco tambin profundamente que hayan elegido Navarra para la celebracin de este
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Caminando hacia un compromiso por el territorio Excmo. Sr. D. Miguel Sanz Sesma
Discurso De clausura
Congreso, pues el hecho de que siempre hayamos contado con un importante nivel de autogobierno, ha creado en nuestras instituciones un hbito de mayor responsabilidad sobre los temas de desarrollo regional y un inters muy especial por la planificacin y la ordenacin territorial. De hecho, incluso los retos que hoy se nos plantean desde las agendas europeas, que tienen que ver con el modelo econmico y con el equilibrio territorial, no resultan realmente una novedad para las instituciones de Navarra, acostumbradas histricamente a gestionarlos de forma responsable y cabal. La historia reciente de Navarra comprende destacados momentos en que se han acometido transformaciones importantes que han afectado profundamente al entramado social y que sin embargo no han incidido negativamente en el conjunto del territorio, porque se ha tenido un cuidado especial en mantener sus valores, como un elemento esencial de la propia sociedad. Por citar slo tres de los momentos en que se han producido estas transformaciones, les dir que hace 50 aos, Navarra se transform de regin eminentemente agrcola en comunidad industrial y de servicios, manteniendo la poblacin en su territorio. Ms recientemente se ha superado el ancestral aislamiento de nuestra Comunidad a travs del reforzamiento de las comunicaciones que han conseguido el doble efecto de asentar la poblacin e incrementar los flujos de interrelacin econmica y social con otras regiones y pases; y en los ltimos 20 aos, Navarra ha apostado decididamente por las energas renovables y hoy se encuentra a la cabeza del mundo en esta materia. Hace apenas dos das se conoca el dato de que Navarra genera el 82% de la energa elctrica que consume, lo que permite, sin lugar a dudas, progresar respetando el medio natural en que vivimos. El criterio constante que hemos mantenido ha sido el de la cohesin territorial. Navarra es una comunidad muy diversa, con una geografa cambiante cada pocos kilmetros y con sistemas de poblamiento muy diferentes: ciudades y barrios, localidades de mediano tamao, pueblos, pequeas aldeas, y caseros dispersos. Esta diversidad siempre ha sido asumida en Navarra como un valioso patrimonio que debemos conservar, evitando que se despueblen los pequeos ncleos y garantizando a sus habitantes los mismos servicios bsicos que existen en las poblaciones mayores. Por eso polticas de mejora de las comunicaciones, de extensin de servicios de abastecimiento y saneamiento de aguas, alumbrado, telfono, educacin, atencin sanitaria, etc. han sido siempre prioritarias, aunque el nmero de beneficiarios no fuera muy alto. Y paralelamente se ha llevado a cabo una poltica de extensin de la red industrial asentndola no slo en la capital sino en distintas cabeceras comarcales y valles y lugares alejados de los grandes ejes, a fin de aproximar el empleo y el progreso a todo el territorio. Y as como hemos superado con xito importantes transformaciones en el pasado, ahora nos preparamos para afrontar un modelo econmico ms diverso, ms competitivo y ms avanzado. sta ha sido la meta trazada por primera vez en la Estrategia Territorial de Navarra aprobada por el Gobierno y por el Parlamento en 2005 y desarrollada ms recientemente en el Plan Moderna, documento consensuado por las fuerzas polticas, empresariales y sindicales, universitarias y sociales, que recoge las lneas estratgicas de desarrollo para Navarra en las dos prximas dcadas. Tambin me parece oportuno resaltar, en este momento final del Congreso, el trabajo que estamos llevando a cabo en materia de Ordenacin del Territorio para desarrollar la Estrategia Territorial de Navarra a que me acabo de referir, a travs de los Planes de Ordenacin del Territorio, consensuan-
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Discurso De clausura
Caminando hacia un compromiso por el territorio Excmo. Sr. D. Miguel Sanz Sesma
do su contenido con representantes de instituciones, entidades locales y agentes econmicos y sociales. Los 5 planes que ordenan la Comunidad Foral en su conjunto estn ya en su fase final de redaccin y podran alcanzar su aprobacin definitiva a finales de este ao 2010. Tambin me parece relevante destacar la prxima puesta en marcha de un renovado Sistema de Informacin Urbanstica, que tras un esfuerzo conjunto con especialistas y entidades locales, va a permitir disponer de la ms amplia informacin sobre urbanismo en nuestra comunidad. En definitiva, me gustara transmitirles la idea de que en Navarra estimamos profundamente el mbito en el que ustedes trabajan y creemos que la ordenacin territorial es un instrumento esencial para convertir en la mejor realidad, de forma sostenible y eficiente, las ideas de desarrollo y progreso. Los mejores instrumentos para ello son el estudio, la reflexin y el dilogo. As alcanzaremos las soluciones ms adecuadas a nuestras necesidades y a las de las futuras generaciones, a quienes queremos legar un territorio que conserve las caractersticas que siempre ha tenido y, al mismo tiempo, permita a los ciudadanos desarrollar su actividad y progresar personal y socialmente. No duden ustedes que el Gobierno de Navarra seguir apostando por estas polticas racionales, coherentes y equilibradas. Concluyo ya felicitando a los organizadores de este congreso, a cuantos en l han intervenido y a quienes han facilitado su patrocinio y su ayuda. Agradezco a todos ustedes su estancia en Navarra, y les deseo que aprovechen esta ocasin u otra prxima, para disfrutar directamente de lo mucho y bueno que esta tierra ofrece. Visitndola, recorriendo sus parajes naturales, sus pueblos o ciudades, comprobarn que ustedes y nosotros compartimos un gran inters por utilizar el territorio del modo ms correcto, como patrimonio de gran valor y como escenario de nuestra vida.
Muchas gracias!
QUEDA CLAUSURADO EL SEXTO CONGRESO INTERNACIONAL DE ORDENACIN DEL TERRITORIO
Baluarte, 29 de octubre de 2010.
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ConClusiones vi Ciot
priMerA: La Ordenacin Territorial aparece como una necesidad ante la situacin de cambio global existente, para analizar los riesgos presentes y adelantar las conclusiones y lneas de solucin pertinentes. Por un lado, a nivel mundial, estableciendo Estrategias generales para colaborar en la cohesin socioeconmica y territorial (igualdad de oportunidades). Y, por otro, tambin en la Unin Europea, Espaa, las Comunidades Autnomas y en los mbitos territoriales metropolitanos y rurales, cada una con sus especificidades adecuadas a la problemtica correspondiente. Un desarrollo ambientalmente ms sostenible y territorialmente ms cohesionado desde la perspectiva socioeconmica, exige afrontar un cambio de poca en el que los retos sociales, econmicos, energticos y ambientales requieren nuevas respuestas locales, regionales, estatales y mundiales. En los prximos aos la nueva regulacin y funcionamiento econmico-financiero de la sociedad mundial, el alza del coste relativo de la energa, la crisis en el sector de la construccin y en nuestras ciudades, los nuevos costes del transporte, la percepcin de los crecientes costes del cambio climtico y su incidencia sobre los modelos territoriales y urbanos, van a ser otros tantos retos que la ordenacin del territorio debe prever, y sobre los que debe anticipar soluciones si queremos evitar las desagradables consecuencias y altos costes sociales que pueden derivarse de la falta de actuacin. La ordenacin del territorio a nivel regional y, aunque no se perciben como viables, unas estrategias territoriales a nivel estatal y supraestatal (Unin Europea, Consejo de Europa, OCDE, Mercosur, etc..) deberan anticipar polticas de adaptacin al cambio global que permitan enfrentar los principales riesgos y avanzar hacia los objetivos buscados. Sectores especficos como el turismo, la edificacin, o el mundo rural van a experimentar cambios de gran magnitud, en particular en pases como Espaa, lo que exige anticipar polticas territoriales de adaptacin al cambio global (cambio climtico, nuevas regulaciones del comercio internacional, costes ms elevados del transporte, etc.) y, sobretodo, prever y prevenir procesos que puedan tener graves efectos negativos socioeconmica, ambiental o territorialmente. segundA. La previsin de fuertes subidas en el precio de la energa obliga a introducir mejoras en la eficiencia energtica y en su correlato de emisin de gases de efecto invernadero, lo que exige considerar las condiciones biofsicas y climticas y reducir las necesidades de movilidad por parte de la Ordenacin Territorial, del urbanismo y de la edificacin. Se puede reducir hasta en ms de dos tercios el consumo domiciliario energtico con diseos adecuados. Y se destacan las ventajas de la ciudad compacta frente a la ciudad dispersa desde la perspectiva de la eficiencia energtica y ambiental, y la urgencia en prever los cambios de modelo ante el previsible rpido incremento de los costes energticos y del cambio climtico. tercerA. Las redes de infraestructuras (transportes, agua, energa, residuos, etc.) deben dejar de ser un fin en s mismas y recuperar para la priorizacin en su ejecucin los criterios de utilidad (volumen de poblacin beneficiada) y eficiencia (en trminos de relacin coste/beneficio) incorporando todos los efectos externos (positivos, en forma de subvenciones, y negativos, en forma de tasas e impuestos) de cada servicio proporcionado al usuario. La reduccin de los fondos disponibles para la inversin en infraestructuras exige recuperar un papel central para la evaluacin de sus efectos y para la seleccin y priorizacin de inversiones en funcin de su rentabilidad socioeconmica y de su incidencia territorial y ambiental. Aprovechar y mantener el patrimonio disponible, innovar en la gestin y suplir la tradicional poltica de oferta de infraestructuras (de transporte, hdricas, energticas, etc.) por medidas de bajo coste y de gestin de la demanda, deben ser las vas prioritarias de intervencin en un largo perodo de tiempo. Y, en la nueva dinmica del cambio global, la integra-
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conclusiones Del congreso
cin de las infraestructuras y sus servicios en y con el patrimonio natural y cultural, aparece como la nica va eficaz de intervencin. cuArtA. El paisaje de calidad es un elemento directamente ligado al bienestar. Debe formar parte de las polticas y planes territoriales, urbansticos y de diseo urbano, recuperando los paisajes deteriorados que afectan a la vida cotidiana de la poblacin. Es necesaria la puesta en marcha urgente de programas de regeneracin urbana y territorial que corrijan el progresivo deterioro del pasaje por la transformacin antrpica, e integren las nuevas perspectivas para la ordenacin del territorio derivadas de la ratificacin del Convenio Europeo del Paisaje, lo que exige dosis elevadas de sensibilidad paisajstica y una nueva concepcin del valor del patrimonio territorial por parte de las administraciones y de todos los agentes que intervienen en el territorio. QuintA. La Ordenacin Territorial en el medio rural debe jugar un papel fundamental para asegurar el mantenimiento de una actividad productiva, paisaje, patrimonio natural y cultural, y medio ambiente compatibles con niveles adecuados de bienestar para la poblacin residente e igualdad de oportunidades respecto a los residentes en el medio urbano. En la dinmica de cambios previsibles, donde las comunicaciones y las tecnologas de la informacin abren posibilidades crecientes, el mundo rural puede jugar un renovado papel si se impulsan modelos de ordenacin e intervencin territorial que permitan integrar sus programas de desarrollo y de consecucin de una igualdad de oportunidades real para su poblacin, con los mecanismos para la conservacin y el manejo responsable del patrimonio natural y cultural. En este marco, la reformulacin e integracin en el ordenamiento legal espaol de figuras como las Reservas de la Biosfera, del Programa MaB de la UNESCO, aparecen como una oportunidad para desarrollar buenas prcticas ejemplares de cmo enfrentarse al desafo de impulsar con eficacia estrategias y programas de desarrollo ambientalmente sostenibles, territorialmente equilibrados y socioeconmicamente cohesionados, evidenciando las oportunidades que el patrimonio territorial y la poblacin de cada territorio ofrecen para construir nuevos modelos de desarrollo con los que afrontar los efectos ms negativos del cambio global. sextA. Son necesarios patrones de calidad y excelencia en el producto turstico y evitar la masificacin y la dependencia de un nico tipo de turismo (sol y playa) o del turismo como nica rea de actividad de ciertos territorios. Debe buscarse la diversificacin territorial, funcional y econmica. Los servicios ligados al conocimiento deben ser un complemento recomendable para intervenir en estas reas. El turismo de sol y playa ligado a una urbanizacin desmedida del litoral y a una promocin desorbitada de apartamentos y segundas residencias, se han terminado convirtiendo en un elemento de desvalorizacin del patrimonio territorial y de cuestionamiento de las posibilidades de desarrollo del propio sector. La vuelta a patrones de calidad y excelencia en el producto turstico y su diversificacin en el rea de los servicios del conocimiento son ms que una alternativa: son su nica posibilidad de supervivencia como sector relevante en la economa. sptiMA. Han de internalizarse los efectos externos de las distintas actividades que se producen sobre el territorio, evitando que el medio rural asuma los efectos ms negativos de las disfuncionalidades del medio urbano. La internalizacin debe ser territorial y econmica. As, las reas urbanas deben internalizar sus efectos ligados a la contaminacin (tratamiento de basuras, generacin elctrica, depuradoras, etc.) evitando que con la localizacin de estos aspectos en el medio rural aledao, se produzcan en estos espacios rurales el doble perjuicio de la ocupacin del suelo para actividades que no les son propias, y el soportar los efectos negativos asociados a las mismas. Por otra parte, con la internalizacin se hace conscientes a los ciudadanos de las consecuencias del propio hecho urbano y se ayuda a su toma en consideracin de procesos de racionalizacin/
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conclusiones Del congreso
ahorro, frente a la segregacin espacial y discriminacin que implican la externalizacin de los procesos urbanos ms disfuncionales sobre poblacin y reas no beneficiadas por los mismos. octAvA. El buen gobierno (gobernanza) exige que la planificacin y gestin territorial, urbana y ambiental aseguren mecanismos de concertacin, colaboracin y cooperacin interadministrativa, interdepartamental e inter-instrumental. Hay que destacar como buenos ejemplos de esta ltima la articulacin de la relacin entre Ordenacin Territorial y Urbanismo en Navarra, a travs de la obligacin de establecer, previamente al inicio del planeamiento urbanstico, una propuesta municipal de Estrategia y Modelo de Ordenacin del Territorio (EMOT) cuya aceptacin por la Comunidad Autnomas es la base de partida del convenio que permite la iniciacin del planeamiento urbanstico. E, igualmente, en Catalua don de la aprobacin por la Comunidad Autnoma del Documento previo de la Evaluacin Ambiental Estratgica del planeamiento urbanstico, antes de que este se haya elaborado, permite asegurar la coherencia entre los objetivos y desarrollos previstos en dicho planeamiento y la ordenacin territorial autonmica. novenA. Es necesario buscar nuevas formas de participacin pblica, que superen las insuficiencias e ineficiencias de la formalizacin actual de la misma. La transparencia, informacin y posibilidad de auto-organizacin son elementos fundamentales a considerar en esa nueva forma de participacin pblica. En el Congreso se ha contrastado la experiencia histrica holandesa, en la que se prima el consenso entre todas las partes previamente a la accin, lo que a veces implica muy altos retrasos en la actuacin (la autopista La Haya-Rterdam lleva 40 aos de retraso por no lograr alcanzarse el consenso entre las partes) frente a la experiencia espaola, o la de pases con esquemas ms formales que reales de participacin pblica, donde sta juega un papel anecdtico y prcticamente irrelevante en los procesos de decisin. Ante la falta de una cultura territorial, urbanstica y ambiental, suficientemente desarrollada, la utilizacin de foros abiertos o de comisiones especficas de base tcnico-social especficas para ayudar a las tomas de decisiones, han sido propuestas planteadas en el Congreso. Los Observatorios deben jugar un papel creciente en la informacin y ayuda a la toma de conciencia de los problemas territoriales, urbansticos y ambientales. dciMA. Hay que destacar la importancia de aprender de buenas prcticas como algunas de las actuaciones planteadas en el Congreso por parte de las Comunidades Autnomas de Navarra, Catalua, Pas Vasco, Galicia, Aragn, el Ministerio de Vivienda (ahora Secretara de Estado dependiente del Ministerio de Fomento) y el MARM (Reserva de la Biosfera), entre otros. Desde la dcada de los aos noventa se ha producido un desarrollo importante en documentos de ordenacin del territorio, con un mayor o menor xito, o resultado, en cuanto a documentos que han terminado aprobndose definitivamente. Se han promovido figuras tanto de ordenacin integral de escala regional y subregional como de escala sectorial para el desarrollo de polticas muy variadas: polticas de suelo (promocin de suelo residencial o de suelo para actividades econmicas), de desarrollo de infraestructuras (comunicaciones, energa, agua, residuos slidos), o de proteccin territorial (litoral, zonas hmedas, ros, materia agroforestal, Red de Espacios Protegidos o Red Natura 2000, etc.). En su conjunto, los resultados han sido muy variados, pero ya existen experiencias satisfactorias destacadas en este Congreso- que pueden ayudar a servir de pauta para el futuro de la planificacin y gestin territorial. En todo caso, en el Congreso se ha destacado la importancia de la voluntad poltica para el avance en la ordenacin territorial y la necesidad de que estas buenas prcticas sirvan para aumentar la visibilidad y valoracin social de esta prctica planificadora.
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disCurso de inauguraCin: Caminando haCia un ComPromiso Por el territorio

Amelia Salanueva Murguialday
Consejera del Departamento de Vivienda y Ordenacin del Territorio Consejera del Departamento de Administracin Local Presidenta de la Comisin de Ordenacin del Territorio de Navarra Vicepresidenta del Consejo Social de Poltica y Territorial y Presidenta de su Comisin Permanente
1. introduccin
(saludo al Presidente de Fundicot Antonio Serrano-, a los cargos institucionales presentes en la mesa, y a los congresistas) A principios de este mes de octubre, Navarra particip en Bruselas en una reunin de expertos en planificacin territorial, bajo un lema muy relacionado con los contenidos de este Congreso: qu papel para la planificacin espacial en el contexto de los retos globales?. Dos reflexiones o impresiones principales flotaban en el ambiente: Por un lado, los investigadores parecen abrumados por la enorme y creciente complejidad que presentan los procesos econmicos y sociales en el mundo, y por las relaciones espaciales que esos procesos provocan. Hasta tal punto parece cada vez ms complicado analizar, comprender y gestionar esa complejidad que el Profesor Peter Taylor (Director de la Globalization and World Cities Research Network <> Red para la investigacin de las ciudades globales) se pregunt finalmente: son las ciudades y las regiones < implanificables >?. Una segunda cuestin se puso sobre la mesa: se implementan real y eficazmente en el territorio las visiones de la planificacin espacial regional o nacional?, penetran los grandes retos en la escala de planificacin local, y en la accin de los agentes que operan en el territorio?. En relacin con este tema de la implementacin de los planes, uno de los investigadores presentes en la reunin manifestaba la perplejidad que haba sentido al contemplar el impresionante conjunto de rascacielos que conforman hoy el distrito financiero de Sanghai, en donde apenas 10 aos atrs no haba visto ms que una zona de tierras de labranza. En ese tiempo, deca, en Europa apenas somos capaces de disear, aprobar y construir un puente.
Son preguntas y reflexiones que evidentemente tienen como tapiz de fondo las megaciudades del mundo, emergentes muchas veces en regmenes autoritarios: realidades y circunstancias muy distintas a la nuestra. Y sin embargo son temas que nos interpelan y que se podran resumir en esto: la necesidad de disponer de herramientas eficaces para el gobierno y la accin sobre el territorio. Herramientas para responder al reto de la competitividad regional, que para Navarra tiene que ver fundamentalmente con el perfil productivo de su economa, con el fortalecimiento de su capital hu-
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Caminando hacia un compromiso por el territorio Amelia Salanueva Murguialday
Discursos De inauguracin
mano y con la conectividad para la integracin en las redes urbanas supraregionales. Nos vemos como una pequea regin predominantemente rural, con una ciudad principal apenas perceptible a escala europea, pero una regin abierta a la cooperacin y con una voluntad poltica y social de cambio en el modelo econmico, y de mayor cohesin territorial.
2. instruMentos de plAniFicAcin AdecuAdos y eFicAces

Qu avances en esta lnea podramos acreditar? Pues bien, repasando el trabajo que hemos desarrollado en la ltima dcada, destacara en primer lugar la renovacin del marco legal que tuvo lugar en 2002, con la aprobacin de la Ley Foral de Ordenacin del Territorio y Urbanismo. Desde una perspectiva poltica, la Ley Foral ha abierto un proceso marcado por la adhesin explcita a los objetivos de la Estrategia Territorial Europea, sintetizados en la idea de un crecimiento econmicosocial equilibrado territorialmente y sostenible ambientalmente. Los actuales documentos de referencia (Agenda Territorial Europea y Libro Verde de la Cohesin Territorial) son permanentemente analizados y trasladados a las polticas y planes de mi Departamento. El efecto es que, paulatinamente, est calando en las esferas polticas, sociales y profesionales de la regin el concepto de que el fortalecimiento y la mejor articulacin del sistema de ciudades de Navarra, es la estrategia para generar ms y mejores empleos, y ms y mejores servicios, que alcancen en condiciones de equivalencia al conjunto de los ciudadanos y territorios. Una idea bsica si tenemos en cuenta la atomizacin de nuestra red de poblamiento y de municipios. El segundo avance de la Ley Foral ha sido la creacin de un conjunto de rganos e instrumentos de planificacin adecuados para trabajar estos principios con coherencia y profundidad sobre el territorio. Este instrumental conforma un sistema que nos permite desde la elaboracin de una visin estratgica, integral y armnica del conjunto del territorio regional en sus mltiples aspectos ambientales y socioeconmicos, hasta la ejecucin material de planes y proyectos en el terreno, bajo la iniciativa y control de la Administracin de la Comunidad Foral. Las seoras y seores congresistas podrn conocer, mediante las comunicaciones y ponencias que Navarra presenta a este Congreso, cmo estamos trabajando el ciclo de polticas en sus fases de prospectiva, diseo, ejecucin y evaluacin. Yo, en esta breve intervencin, me limito a destacar algunos avances significativos, empezando por el hecho de que estamos a punto de culminar la planificacin estratgica y espacial del conjunto de la regin. La Estrategia Territorial de Navarra, aprobada por el Parlamento Foral en junio de 2005, representa el primer documento de planificacin integral y de mbito regional formalmente adoptado despus de numerosos intentos desde principios de los aos 80. La Estrategia Territorial de Navarra establece un modelo espacial de desarrollo basado en el policentrismo y el aprovechamiento del capital territorial de todas las zonas de Navarra, y en especial de los espacios rurales ms desfavorecidos. Pero adems, pone sobre la mesa los retos ms significativos que comprometen la competitividad regional, que son: la necesidad de una evolucin en el modelo econmico, el reto de la conectividad y la integracin en las redes econmicas y sistemas urbanos de escala supraregional, los retos sociodemogrficos que tienen que ver con el crecimiento espacialmente equilibrado de la poblacin y el empleo, o con la estructura y caractersticas de la poblacin activa, y la necesidad de unas administraciones publicas eficientes Tras la aprobacin de la Estrategia, el Gobierno de Navarra ha impulsado la realizacin simultnea de los 5 Planes de Ordenacin Territorial de los grandes espacios territoriales de Navarra definidos en la ETN. En estos momentos estamos a punto de culminar un proceso
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metodolgico de prcticamente 5 aos que ha incorporado un esfuerzo de participacin pblica y coordinacin intersectorial que no dudo en calificar de extraordinario. He mencionado la palabra proceso, y es que as ha de concebirse el ejercicio de la planificacin territorial, como un proceso continuo cuyos frutos estn tanto en la cultura territorial que genera (es decir, la comprensin sobre el funcionamiento de la regin, sus fortalezas y debilidades), como en el propio producto final del que vamos a dotarnos, que es la visin de los elementos bsicos para la organizacin y articulacin del territorio (fsicos, urbanos, infraestructurales), en orden a su utilizacin eficiente, racional y equilibrada
3. cAMinAndo hAciA lA iMpleMentAcin de los plAnes.

Los dos planes citados, uno de carcter estratgico y regional, y el otro de carcter espacial y subregional, son los dos instrumentos esenciales de la planificacin territorial con los que nos hemos dotado. Pero no queremos quedarnos en ese punto; Navarra intenta dar respuesta a la cuestin que se plantea con insistencia: qu hay de la implementacin de los planes? qu hacemos por su aplicacin y desarrollo?. Citaremos tres propuestas concretas, que intentamos aplicar: En primer lugar es necesario contar con instrumentos de planificacin adecuados para la programacin coordinada de actuaciones multisectoriales en el territorio. Los instrumentos tipo Planes de Ordenacin Territorial tienen una naturaleza, un abanico de contenidos y un espacio de ordenacin territorial tan amplio que no los hacen adecuados para implementar sus propias visiones. Expresan el modelo territorial, pero carecen de mecanismos para su construccin. En Espaa, por otra parte, predomina la ejecucin de proyectos monosectoriales, y hay una manifiesta falta de cultura de la cooperacin intersectorial para el diseo y programacin coordinada de actuaciones complejas sobre el territorio. Que podemos aportar desde Navarra a la cuestin de la implementacin de los planes de ordenacin territorial?. Es evidente que hasta ahora su aplicacin se ha confiado al planeamiento municipal y a las polticas sectoriales, y tambin es cierto que esto ha generado, no sin justificacin, crticas provenientes de la esfera local y de los cientficos, porque la eficacia del plan se queda slo en sus aspectos limitantes del uso del territorio y tiene poca influencia como dinamizador y coordinador de las polticas sectoriales. Se echa en falta una accin incisiva y coordinada para el desarrollo territorial sobre todo en espacios estratgicos. En Navarra hemos creado una nueva figura de planificacin, los Planes Directores de Accin Territorial, cuyo objeto es la concrecin, coordinacin y programacin de las actuaciones sectoriales en el territorio derivadas de un Plan de Ordenacin Territorial. Dichas actuaciones sectoriales se corresponden con el desarrollo de grandes reas residenciales o de actividad econmica, los equipamientos y servicios de carcter supramunicipal, el sistema de transportes y comunicaciones, y el resto de infraestructuras territoriales tales como las de abastecimiento y saneamiento, tratamiento y eliminacin de residuos, hidrulicas, de telecomunicacin, energticas o cualesquiera otras anlogas. Nuestra idea es identificar en cada mbito POT los espacios de proyecto donde sea conveniente desarrollar coordinadamente una accin territorial de alcance estratgico y supramunicipal. Estos espacios de proyecto pueden ser mbitos metropolitanos donde se prev un desarrollo urbanstico intenso que habr de dotarse de sistemas generales de infraestructuras y equipamientos; o pueden ser reas urbanas supramunicipales cuyos elementos estructurantes sea necesario establecer y gestionar superando la proverbial falta de dialogo intermunicipal que se da en el tema urba-
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nstico y territorial; o pueden ser tambin reas en el medio rural en las que exista la oportunidad de poner en valor el patrimonio cultural y natural, gestionar riesgos o superar problemas medioambientales mediante una accin multisectorial coordinada. En segundo lugar, es necesario contar con mecanismos de evaluacin acerca del avance en la aplicacin de los planes; hablamos de evidencia cientfica, aportada por indicadores expresivos de los objetivos estratgicos y de las propuestas operativas de los planes. El trabajo con indicadores en la formulacin y aplicacin de un plan es un mtodo directivo bsico en el mundo de la empresa, y sin embargo todava no ha sido aplicado con efectividad en la poltica en general y en la planificacin territorial en particular. La Ley Foral de Ordenacin del Territorio ha instituido un sistema eficaz para el control y seguimiento de la aplicacin de la Estrategia Territorial. El Consejo Social de Poltica Territorial y la unidad tcnica de apoyo a l vinculada, el Observatorio Territorial de Navarra, han realizado ya dos informes de situacin del territorio de Navarra y de seguimiento de la Estrategia, en base a un sistema de indicadores objetivos, cuyos resultados han sido trasladados al Gobierno y al Parlamento Foral. Los indicadores son de carcter estratgico, es decir referidos a los grandes objetivos de sostenibilidad, cohesin y competitividad, y tambin de carcter operativo, referidos a los criterios y directrices contenidos en los instrumentos de planificacin territorial. Finalmente diremos que en un contexto global de cambios continuos y acelerados se necesitan planes que sean en s mismos flexibles y adaptables. Los costosos y largos procesos de tramitacin poltico-administrativa y participacin pblica que rigen la formulacin de los planes, no pueden reproducirse en su integridad cuando sean necesarios pequeos cambios ante circunstancias sobrevenidas o decisiones adoptadas en polticas sectoriales. Los planes espaciales deben ofrecer modelos territoriales claros y consistentes a largo plazo, comprensibles y transferibles con facilidad en un sentido vertical y horizontal, a otras escalas del territorio y a otras polticas. Y junto a ello, deben contar con mecanismos previstos en el propio plan para la adaptacin o actualizacin de objetivos u orientaciones parciales.
4. cAMinAndo hAciA lA escAlA locAl

Estas ltimas ideas me introducen, ya al final de mi intervencin, en la escala de la Administracin Local, mbito clave para la gobernanza territorial. Los expertos se preguntan si realmente penetran en la escala local los retos y modelos de desarrollo establecidos en escalas superiores, y en general las respuestas son ms bien negativas. Es cierto que casi todos los ayuntamientos navarros cuentan hoy en da con un instrumento de planificacin urbanstica municipal, pero tambin es cierto que muchos planes no se ponen en marcha con la intencin de dar soporte a una estrategia de desarrollo territorial, sino para resolver problemas a veces muy puntuales y de poco alcance, o por mera inercia de desarrollo normativo. Por otra parte el proceso de planeamiento es muy tecnocrtico, poco participativo, y con frecuencia el Plan refleja ms planteamientos apriorsticos del equipo redactor, o una suma de intereses particulares, que un modelo construido desde el inters general. Como remate, el dilogo entre las diferentes administraciones competentes durante la formacin del Plan es muy limitado, excesivamente burocrtico y, las ms de las veces, de tono dialctico en vez de cooperativo. Probablemente en algn momento del Congreso surgir el debate acerca de la estructura y dimensin de los municipios espaoles como factor para el desarrollo territorial. Lo cierto es que la escasez de recursos humanos y econmicos que aqueja a la inmensa mayora de municipios, y
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que repercute tanto en el plano poltico como en el del asesoramiento tcnico, apenas permite a las entidades locales lidiar con los problemas de la gestin cotidiana de los servicios bsicos. Como respuesta a esta problemtica, la legislacin foral navarra ha introducido cambios que representan una mejora metodolgica en el proceso de redaccin de los planes generales municipales, y que van en la siguiente lnea: provocar una reflexin estratgica previa acerca del modelo de desarrollo deseable en el marco de los instrumentos de planificacin superiores, mejorar la participacin social, y reforzar el dilogo interadministrativo desde el primer momento y a lo largo de la tramitacin del Plan. El hilo conductor de estas mejoras es la elaboracin de un documento previo denominado Estrategia y Modelo de Ocupacin del Territorio. Sobre este documento se centra la participacin ciudadana en un sentido constructivo (y no reactivo, como ocurre en los trmites de alegaciones), y se centra tambin la bsqueda del concierto entre las administraciones competentes, representadas en una Comisin de Seguimiento que asume el liderazgo en la direccin del Plan.
5. conclusin
A modo de conclusin, quiero transmitir a los Congresistas mi aprecio por esta compleja disciplina de la planificacin territorial. Creo que ella, como ninguna otra, nos aporta a los gobernantes una comprensin y un conocimiento sobre los procesos y relaciones que se dan en nuestras regiones, y que condicionan el desarrollo econmico y social, y la calidad de vida de las personas. Por ello, frente al escepticismo que a veces pueda cundir, os animo a seguir trabajando con la coherencia y rigor cientfico que os caracteriza como profesionales, porque no s si la ciudad y el territorio de la globalizacin son implanificables, pero estoy segura de que podis imaginar un futuro mejor para ellos.
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Conferencias iniciales
evolution and future of eu territorial Cohesion PoliCy

Andreas Faludi
Delft University of Technology, OTB Research Institute for the Built Environment
A shared competence under the Lisbon Treaty, territorial cohesion is the same as amnagement du territoire, says the rapporteur for the own-initiative report on the Fourth Cohesion Report of the European Parliament, the Frenchman Ambroise Guellec (2009): regional development policy being conducted in a spatial framework (Drevet 2008). So it has much to do with spatial planning. Indeed, the French term is often translated as such, but unlike amnagement du territoire, spatial planning can also mean land-use planning as a means of managing urban growth. There have been calls from the beginning for forms of spatial planning to become part of the European project integration. I first recount these discussions. Then I report on current efforts to pursue the same programme under the territorial cohesion flag. Territorial cohesion should render EU policies generally, and not just cohesion policy, more coherent, and thus more effective. Coherence of policies as they affect space, or territory, thus represents the added value and rationale of spatial planning/territorial cohesion policy. One of my my message will be that, as the Spanish Presidency arguing for an Atlantic Arc Strategy has well understood, the EU Strategy for the Balitc Sea Region may be a blueprint for future EU territorial cohesion policy. However, the future of cohesion policy needs to be sorted out first.
ForMulAting the europeAn plAnning progrAMMe

With agglomeration diseconomies like loss of open space in mind, spatial planners were seeking to get a handle on urban growth after World War II. Quite independently, national governments engaged in policies supporting their depressed regions. Named after the Belgian foreign minister chairing, the group entrusted with preparing the Treaty of Rome, the Spaak Report (1956) thus proposed a regional fund, primarily for European projects and only in the second instance for compensating regions for any disadvantages suffered from market integration. To ensure coherence between regional policy of the Member States and of the future European Economic Community (EEC), Spaak proposed formulating a common framework, but the Treaty of Rome paid no more than lip service to the harmonious development of the Community territory and Member States did not savour a common framework for ensuring the coherence of policies either.
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Evolution and Future of EU Territorial Cohesion Policy Andreas Faludi
conferencias iniciales
This, if you want, original sin of refusing to draw the necessary conclusions from market integration is indicative of the ambivalence of the European construct: Member States pooling some of their powers but without accepting the consequences that follow. The Parliamentary Assembly, forerunner of the European Parliament, was quick to pick this up. It passed a resolution stipulating a need to help less developed regions, to arrive at a reasonable division of labour between the territories of the Community, and to deal with the concern of spatial planners, over-concentration of urban development in almost all Member States. So the European Commission held a Conference on the Regional Economies, with its first Vice-President, Robert Marjolin, chairing. The core was benefitting more from the Common Market than peripheral regions, he pointed out, an argument which Spain would invoke in the late-1980s in arguing for the doubling of the Structural Funds and the introduction of the Cohesion Fund. The Commission made far-reaching proposals (Pierret 1984, 36; see also Vanhove, Klaassen 1980), and there was talk of amnagement du territoire europen (Husson 2002; see also Drevet 2008, 47), but President Charles de Gaulle instigated the policy of the empty chair over issues of finance for agriculture, but also the introduction of Qualified Majority Voting and, more generally speaking, his opposition to an activist Commission. Under the Luxembourg Compromise, Member States received veto powers. The Commission became far less active, and European integration entered the doldrums. Whilst this was going on, spatial planners were forming international networks, discovering quickly that planning meant different things in different countries. The Dutch and the Germans came from an urban planning tradition. France pursued top-down regional economic development, but based on an appreciation of national space, its shape and character. At the EU but this is for the future the French view suitably modified to reflect decentralisation and the desire to involve stakeholders in France would prevail. Having been rebuffed by the European Economic Communiy, planners turned to the Council of Europe. It produced a report, Regional Planning a European Problem (Council of Europe 1968). Region here was a generic term, so in fact for regional one could read spatial planning. This report and the research and discussions which followed culminated in 1984 in the European Regional/ Spatial Planning Charter, also known as the Torremolinos Charter, adopted by the Confrence Europenne des Ministres responsable lAmnagement du Territoire (CEMAT) operating under the Council of Europe. The Charter (Council of Europe 1984) presented spatial planning as important for the evolution of European society and as contributing to a stronger European identity. It called for common principles giving expression to the economic, social, cultural and ecological policies of society. So conceived, planning was a scientific discipline, an administrative technique and a policy [] directed towards balanced regional development and the physical organisation of space according to an overall strategy. Planning would thus contribute [] to a better spatial organisation in Europe and to the finding of solutions for problems that go beyond the national framework and thus aims to create a feeling of common identity []. Such planning was democratic, comprehensive, functional and long term. The European Spatial Development Perspective (ESDP) of the 1990s would basically say the same. Concurrently with the Charter being adopted, the European Parliament made another attempt to coax what had become the European Community (EC) to pursue a regional planning policy: the Gendebien Report called after the Belgian rapporteur. This was a fully-fledged European planning programme.
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To appreciate its importance, one must appreciate what had happened in the EC since the empty chair crisis. The Commission had continued to study regional issues, forming a directorate-general: DG XVI, now DG REGIO. DG XVI argued that, with integration implying a recomposition of Europes territory, any regional policy should be conceived, not with a national, but also a European perspective in mind. Imporantly, funding for regional policy had become available. This had happened after de Gaulle, opposed to UK membership, had left the scene, opening the way for this country, together with Denmark and Ireland, to join. The UK could not profit from the Common Agricultural Policy but needed assistance for declining industrial areas. So a regional policy of sorts had started in the late-1970s. Political logic dictated that all Member States should benefit. Jean-Franois Drevet (2008, 5184) criticises this regional policy as hardly communautarian and not very regional. The funds were given to the governments. Drevet describes the efforts of the Commission to obtain Community Added Value from this regional policy, only to be frustrated by Member States conducting a veritable guerrilla against it. Against this backdrop, the Gendebien Report (European Commission European Parliament 1983) invited the Commission [] to implement an overall European regional planning policy which will give expression to the political determination to effectively administer and to preserve the territory of Europe as a common domain. Note that the talk was not of regional policy but of regional planning policy, thus signalling that there was more involved than just giving grants. The report argued that industrial decline, rural depopulation, the de-localisation of certain activities, the interpenetration of economies and population, cultural changes, shifting patterns of tourism, ecological disasters and the loss of natural heritage demanded joint action. In addition, the administration of the European territory had to take account of the quality of life of present as well as future generations. So conceived, European regional planning policy should pursue three objectives: coordination of existing Community measures and policies [] to ensure that, from the spatial point of view, no decision will stand in contradiction to any other; the promotion of balanced and integrated regional development; the assumption of a forward-looking role concerning the European heritage. Pursuing these objectives, the European regional planning scheme should determine the location of [] certain infrastructures and activities, projects, or zones of European interest. The scheme should be based on an inventory of problems, from balanced development to tourism. It should be subject to consultations in accordance with grass-roots democratic procedures. The work should begin with surveys, proceed to the preparation of a Commission document setting out priorities and alternative choices, involve consultations with the regions and result in proposals to the Council, with the European Parliament giving an opinion. Gendebien also called for an operational unit under a Commissioner responsible for regional planning not regional policy and for spatial coordination of various Community instruments and measures. The Commission needed no encouragement. The real addressee was the Council of Ministers, never sympathetic to a common policy in the matter. It is not unusual for the European Parliament and the Commission to be more proactive than the Council representing Member States respectively their governments. The European Parliament did not, however, have much leverage at the time, but under the Lisbon Treaty its influence increases. It could do worse than dust off the Gendebien Report. Thus, the period after the empty chair crisis saw the articulation of the rationale European spatial planning. Under Jacques Delors two successive Presidencies of the European Commission, planners seized the opportunity to take further steps in the direction of rendering this programme more concrete. Integration generally entered its boom era, but one carrying within it the seeds of the cu-
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rrent crisis of confidence. One of the corner stones of Delors attempt to energise the Community was cohesion policy, reflecting his belief in a European model of society. There were two elements to it: softening the effects of market liberalisation and globalisation through redistribution, and inclusive governance. Under its governance aspect, the Commission took a leaf out of the book of amnagement du territoire and the previous experimental Integrated Medditerranean Programmes. Cohesion policy is the jewel in the crown of the EU. At the same time it bears witness to the ambivalence, referred to before, of the European construct. The Single European Act of 1986 posited economic and social cohesion as an objective. Programming should ensure an integrated approach through, amongst others, partnership. There are several Commissioners and directorates general responsible. The Commissioner for Regional Policy and DG REGIO are responsible for the European Regional Development Fund (ERDF). There is also the European Social Fund and, importantly, the Rural Development Fund, each administered differently. In addition, there is a host of other EU policies with spatial impact, like the Trans-European Networks and Natura 2000. Forms of multilevel governance (Hooghe, Marks 2001) are emerging, ensuring vertical coordination, but horizontal coordination, especially within the Commission, is weak. Cohesion policy is not to everybodys liking. Richardson (2009) gives an account of the arguments. The resulting issue of its renationalisation reclaiming cohesion as a Member State responsibility will be discussed. Oppositition to cohesion policy is a sign of a general malaise. The Delors strategy of slow but persistent state building has run into trouble, but first a defining moment in the development of European spatial planning needs to be discussed, the making of the European Spatial Development Perspective. Coming from different traditions, French and Dutch planners shared a common purpose of giving Delorian cohesion policy the spatial dimension already present in amnagement du territoire. The German reaction was, however, defensive. This became the competence issue of whether the Community had a mandate for spatial planning. The reason for this becoming an issue was that, as indicated, Member States pursued different approaches to planning. Where an urban planning tradition prevailed, there the question of who could adopt plans was important. Where stimulating regional economic development was central, there the issue was one of controlling the budget. The Commission having an, albeit relatively small budget for this purpose, it seemed natural for it to emulate amnagement du territoire and to seek to formulate a spatial framework but clearly not a binding plan for cohesion policy. Still, any spatial framework formulated by the Community was anathema, especially to the Germans. Member States, including Spain, accepted the German position. It having been agreed that European spatial planning was intergovernmental and not a matter for the Community, the Germans became consistent contributors, bringing the ESDP into port in 1999. (Faludi, Waterhout 2002) The document came in two parts: Part A on policy and Part B on analysis, the latter now largely outdated. Part A was less than fifty pages in English, quite an achievement given its long gestation period. Its title Achieving the Balanced and Sustainable Development of the Territory of the EU: The Contribution of the Spatial Development Policy was witness to the debt owed to the European planning programme formulated by the Council of Europe and Gendebien. It dealt with the Community policies with a spatial impact, making the case for improving their spatial coherence. The document identified sixty policy aims and options grouped under Polycentric spatial development and a new urban-rural partnership; Parity of access to infrastructure and knowledge; Wise management of the natural and cultural heritage.
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There have been various follow-ups and, for all its shortcomings, the ESDP triggered a learning process. This seems more significant than whether spatial planning is a Community competence. An important arena for learning was, and still is, INTERREG. Its transnational strand started even before the ESDP process came to an end and has continued ever since. So the ESDP process did not end with publication of the document and learning was, and still is, an integral part of the application of the ideas contained in it. Importantly, some INTERREG projects treaded on territory where the ESDP had not dared to go. Thus, in each of the co-operation areas in north-west Europe under INTERREG IIC, a spatial vision has been prepared, with at least one more formulated for the Atlantic Arc. Today, INTERREG has been mainstreamed under the European Territorial Cooperation objective of the Structural Funds 2007-2013. At the same time, the emphasis has shifted. INTERREG focuses more on hardware development projects than on the spatial planning software, the exceptions being the European Spatial Observation Network (ESPON) and INTERACT. Interestingly, despite its disappointments, the Commission keeps invoking the ESDP lately also in its , Green Paper on Territorial Cohesion, to be discussed. The ESDP thus belongs to the Commissions repertoire where matters of spatial planning/territorial cohesion policy are concerned.
cohesion policy And the crisis oF europeAn integrAtion

French voters only narrowly voting in favour of the Treaty of Maastricht, and the Danes having to be given assurances before they accepted it signalled the beginning of a crisis which became manifest when French and Dutch voters rejected the Treaty establishing a Constitution for Europe in 2005. Now, territorial, alongside with economic and social cohesion in the Constitution should give the Commission the right of initiative, it had been thought in a confident spirit of inexorable progress in European integration. Member States could find themselves at the receiving end of an, as yet unspecified Commission-led policy in the matter. They sought to deflect the discussion towards a joint effort to tackle the dominant influence of the sectors and their reluctance to take account of the spatial or territorial impacts of their policies. Based on the work of the European Spatial Planning Observation Network ESPON, a series of Ministerials produced an evidence-based document underscoring the need for focussing on these impacts. This became the Territorial Agenda of the European Union followed by the Green Paper on Territorial Cohesion. First, though, the concept of territorial cohesion needs to be discussed. The concept was presented at the 1995 General Assembly of the Assembly of European Regions. As Minister of European Affairs, Michel Barnier saw to it that territorial cohesion received a mention in an article on services of general economic interest in the Treaty of Amsterdam of 1997. The idea was to moderate the effects of the liberalisation of public services. Upon becoming Commissioner, Barnier gave territorial cohesion a broader meaning, and the Commission expunged spatial planning from its vocabulary. Barniers other responsibility, next to regional policy, was institutional reform. He represented the Commission on the Presidium of the Convention on the Future of Europe, and the Constitution which it produced included territorial, alongside with economic and social cohesion. The Lisbon Treaty follows the same line. Spatial planning was thus no longer the theme; territorial cohesion was! For as long as one holds
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spatial planning to be about formulating strategies as frameworks for action, there is not much difference, though. Indeed, as the successor of the ESDP the Territorial Agenda of the Member States is , thus full of territorial cohesion. By the time of the French Presidency of late-2008 dicussing the Green Paper on Territorial Cohesion, Member States had come to fully assimilate the concept. Back in 2004, the process of formulating the Territorial Agenda started at a meeting under the Dutch Presidency of ministers responsible for territorial cohesion. The meeting held that territorial cohesion should be a concern for all sectors with territorial impacts. Documenting their impacts, having started in 2002, ESPON would now bear fruit. ESPON had been set up, not for territorial cohesion policy, but to generate the analytical base for amplifying the ESDP Retaining the acronym, ESPON now goes under the name Observation Network . for Territorial Development and Cohesion. Operating under the Financial Framework 2000-2006, the programme on which the Territorial Agenda drew was called ESPON 2006. Projects came under four categories, including impact studies of EU-sector policies. ESPON 2006 took great strides towards underpinning European planning with new types of evidence. Rotterdam opened the path to Leipzig where the Territorial Agenda was adopted. A handful of experts produced a scoping document: The Territorial State and Perspectives of the European Union: Towards a Stronger European Territorial Cohesion in the Light of the Lisbon and Gothenburg Ambitions. It argued for territorial development policies to help areas enhance their territorial capital, a concept drawn from the OECD (2001). This document was discussed at Luxembourg in 2005. The next UK Presidency did not hold any official meetings. The UK was, and still is, wishing for cohesion policy to be replaced with transfers to new members the policy of renationalisation to be discussed. However, there was a working level meeting where it was decided to produce, not only an evidence-based document, the Territorial State and Perspectives of the European Union, but also the shorter Territorial Agenda intended as a strategic document with concrete proposals for contributing to the dominant discourse of the 2000s, the Lisbon Strategy. The added value of territorial cohesion was to be the focus on the needs and characteristics, specific geographical challenges and opportunities of regions. The OECD had done the same: pleading, in terms of the subsequent independent report by Barca (2009), for strategies to be place-based. Having presided over the finalisation of the ESDP Germany was once more the one to bring the , ship of the Territorial Agenda into port. Germans always pay attention to central and eastern Europe, including the EUs neighbours, many of whom were present among the forty-seven delegations at Leipzig in 2007, including one from the Russian Federation due to take over the rotating CEMAT Presidency. The Territorial Agenda positioned itself as a follow-up to the ESDP However, other than the ESDP . which identified the core of Europe as the pentagon London-Paris-Milan-Munich-Hamburg, it did not conceptualise the shape of Europe. It purposively did not include any maps either. Rather, the Territorial Agenda outlined six challenges and eight priorities. Without repeating all of them, it is worth mentioning that climate change and energy occupied a less prominent position on the list of priorities than of challenges. The evidence-base for relating these new challenges to spatial planning was still shaky. There was much ado, however, about competitiveness in the Territorial Agenda, a topic already present in the ESDP . The document was addressed to European institutions, as well as to Member States. There was the
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hope that under the Slovenian Presidency the European Council would discuss the document, but this only happened in cursory fashion. The greatest achievement was re-energising the Member States, amongst others through their participation in the First Action Programme adopted under the Portuguese Presidency. Out of the blue, but probably not without prior consultation, the German Presidency Conclusions invited the Commission to publish a report on territorial cohesion, eventually to become the Green Paper on Territorial Cohesion. The ministers also intended to facilitate debates, from a territorial point of view, on a list of EU dossiers, and the Territorial Agenda announced that the Hungarian Presidency of 2011 would overlook its review, a process that is now under way, with the next Ministerial scheduled for 5 May 2011. Preparing its response to the request from the Member States for a report, rather than making a bid for its own ideas on territorial cohesion policy, the Commission sent out a questionnaire to eliciting the views of Member States. With seventeen replies in, Commissioner Danuta Hbner announced the coming of a Green Paper. When it appeared, it seemed to make no bid for leadership, so why did the Commission forge ahead? Commissioner Danuta Hbner may have seen mileage in the notion of territorial cohesion, and there was probably the idea that DG REGIO had to somehow capitalise on the Lisbon Treaty mentioning territorial cohesion. So when there was a request to Barroso from the mountain regions for a Green Paper, the scope was broadened, putting mountain regions and other areas with geographic specificities occupying a privileged position in cohesion policy into the broader context of territorial cohesion policy. The Green Paper started with an account of the diversity in the EU underscoring the need for territorial cohesion policy. The emphasis was on enabling territories making optimal use of their assets through cooperation. The argument was for more integrated approaches building bridges between economic, social and environmental policy. Taking a leaf out of the book of the World Bank Report 2009 on the impact of density, distance and division on economic performance, the Green Paper argued for overcoming differences in density, distance and division, the latter through cooperation. It discussed regions with geographic specificities, like the mountain regions, followed by an account of the debate on, and practice of, territorial cohesion policy. The Green Paper was this being its purpose the subject of consultations. Whilst they were going on, the French Presidency held a Ministerial at Marseille where it was on the agenda. Hbner revealed the Commissions road map to a post-2013 regulatory framework. She also presented the EU Strategy for the Baltic Sea Region, to be discussed, and talked about cooperation with EU neighbours and a more strategic role for European Territorial Cooperation. The debate focused on the concept of territorial cohesion, its relation to cohesion policy and how to deal with the sectors. It was agreed that territorial cohesion aimed at equitable access to infrastructure and services, taking account of territorial diversity, that this was more crucial than redistribution and that, beyond the semantic discussion, territorial cohesion should result in political priorities and material projects. After making reference to the added value of territorial cohesion at the EU level, there was mention of territorial governance. Thus, territorial cohesion policy should improve cohesion by targeting actions more effectively. It concerned all policies with an impact on territory, implying sector coordination at all levels. Concerning the future, Hbner presented Regions 2020 identifying four challenges: globalisation, demographic change, climate change and secure, sustainable and competitive energy sources, items that were to return in Europe 2020. There were close to four-hundred reactions. The renationalisation of cohesion policy could not fail to
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be addressed. Naturally, EU institutions were opposed. Beyond this, the European Parliament and the Committee of the Regions both argued for a White Paper on territorial cohesion. All EU institutions reiterated concerns like balanced and sustainable development, the need for a proper regard for regional and local diversity and access to services. Some underlined the importance of solidarity and sustainability. Territorial governance should render policies more effective. The European Parliament saw this as a pillar of cohesion policy. The Economic and Social Committee, too, saw territorial strategies as platforms for good governance, calling also for an EU-wide vision or territorial strategy. Having coined the term, the Assembly of European Regions was also supportive. It emphasised territorial governance, in particular sector coordination. The oldest regional lobbyist, the Conference of Peripheral Maritime Regions welcomed the reassertion of solidarity and cohesion as enhancing, rather than impeding, Europes competitiveness. Territorial cohesion was a political concept requiring a Europe-wide debate based on a White Paper. The submission outlined an ambitious proposal for a European Territorial Pact. Naturally, the Association of European Border Regions focused on cross-border cooperation. It, too, rejected the renationalisation of EU cohesion policy. Member State reactions were diverse, with past attitudes colouring their reactions. Thus, France was positive, Germany sceptical, and the UK, the key advocate of renationalisation, saw little mileage in territorial cohesion. The Dutch reaction was low-key, maybe because this country, once a trailblazer as regards European spatial planning, had become Eurosceptic. Of the new Member States unencumbered by the competence issue and sympathetic to cohesion policy, Hungary, in charge of the review of the Territorial Agenda was enthusiastic, and so was the largest one, Poland. Holding the EU Presidency in 2011, it is significant that Poland expects the Commission to publish a White Paper on territorial cohesion. The Commission could be satisfied. There was discussion as to how to respond. Eventually, the Sixth Progress Report on Cohesion no more than summarised the discussions with no indication as to Commission intentions. By that time, this was a lame duck Commission, with Commissioners, including the President, eying their future. Meanwhile, the new Commission has taken shape. The Fifth Cohesion Report is expected at the end of 2010, a High Level Group on cohesion policy is meeting and the European Council has adopted Europe 2020 as the successor of the Lisbon Strategy.
pAths into the Future

Cohesion policy is in heavy whether. The UK, flanked as it has been by a number of other net-contributors, wishes to remove the Commission as an important player, hence renationalisation. Coming to its defense, the Barca Report makes the important point that development policies need to be place-based which smacks of spatial planning/territorial cohesion policy. Finally, the EU Strategy for the Baltic Sea Region holds the promis of a flexible architecture for territorial cohesion policy, will be the argument in this last section. As originally conceived, cohesion policy had been about least favoured regions being compensated. It came under fire in the Sapir Report for failure to support the Lisbon Strategys focus on Europes competitiveness (Sapir et al. 2004). Accepting the principle of solidarity, net-contributors proposed to replace it with transfers to national governments. This went at the jugular vein of Com-
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mission-led cohesion policy. The compromise was for the Financial Perspectives 2007-2013 to be cut in size, but for cohesion policy and also the controversial Common Agricultural Policy and the UK budget rebate to continue, but with a commitment to review them in time for the next round, a process that is taking place now. With the Sapir Report in mind, Jos Manuel Barroso set his sights on reinvigorating the Lisbon Strategy. DG REGIO scrambled to refocus cohesion policy on Growth and Jobs, being the title of the relevant Communication. Cohesion policy is one of the few instruments available. The Commission is responsible for making proposals to the Council of Ministers and for monitoring progress. The Commission thus published and the Council of Ministers eventually agreed to the Community Strategic Guidelines on Cohesion 2007-2013. They invoked territorial cohesion saying the famous words that geography matters. Turning to the successor of the Lisbon Strategy, an early draft of Europe 2020 leaked even whilst the old Commission was still in office suggested that Barroso saw mileage in focusing on least favoured at the expense of what came to be called the richer regions, but the new Commissioner for Regional Policy, Johannes Hahn from Austria mounted a spirited defence of comprehensive cohesion policy. At the time of writing, the outcome is still up in the air. Europe 2020 is not about the budget, but it goes at least as far as acknowledging the Treaty objective of territorial, alongside with economic and social cohesion. The discussion on the future of cohesion policy is still pending, with the Fifth Cohesion Report expected in December. The Financial Perspectives 2014-2020 scheduled to be adopted in 2011 will be decisive. As indicated, a key issue is whether richer regions ineligible for funds under the Convergence objective of cohesion policy should continue to benefit from the much less significant funds under the Growth and Employment objective. As Iain Begg (2009, 12) concludes in The Future of Cohesion Policy in Richer Regions, in the end this [] will be a political judgement that takes account of, on the one hand, constitutional factors and the realities of a politicised EU, and on the other, of the diverse economic and administrative arguments that bear on the case []. If the Growth and Employment objective were to fall by the wayside, then the argument of the net-contributors to give the funds under the Convergence objective, naturally under conditions, directly to the Member State governments concerned might be more persuasive. Anyhow, cohesion policy would be once more primarily redistributive, with less scope for promoting Euroepeanisation throughout the EU. Going by the example of the Financial Perspectives 2007-2013, one can expect that the decision will be about a package of issues and that it may be taken by wary Heads of State and Government in the early hours of the morning somewhen in late-2011. Why is cohesion policy unpopular with some net-contributors? To get back a fraction of their due to Brussels, they have to get Commission approval for National Strategic Reference Frameworks and Operational Programmes. This is a nuisance, but cohesion policy is also unpopular because, with its architecture being one of multi-level governance, national governments are loosing and subnational authorities and other stakeholders gaining influence. Cohesion policy reverting to Member States would roll back the Commission influence, hence the use of the term renationalisation for this policy. That this would close avenues for Europeanisation seems to be accepted. Maybe this is the purpose. An asset for the defenders of cohesion policy is the Barca Report. Shortly before resigning, Danuta Hbner received this report by a group chaired by Fabrizio Barca, Director General at the Italian Ministry of Economy and Finance and presently an advisor to Commissioner Hahn. He had been given
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a free hand and a team of experts. The idea was to answer the challenge to cohesion policy posed by the renationalisers. Barca did not address territorial cohesion as such, referring to a place-based development approach instead. Accordingly, development policy must take account of the characteristics of the locations where it is to be implemented, thus a reaffirmation that geography matters. The objective is to reduce inefficiency caused by the underutilisation of resources and to combat social exclusion caused by excessive numbers of disadvantaged people in specific places. Barca sees places as being defined through political processes, as areas where conditions conducive or perhaps also detrimental to development apply. The EU must thus tailor interventions and economic institutions to local conditions. Somewhat incongruously, in operationalising the place-based approach, Barca relies on Member States and subnational authorities, this representing the only policy model compatible with the EUs hybrid form of government. This perpetuates the ambivalence inherent to the institutional architecture of European spatial planning/territorial cohesion policy: jurisdictions are not necessarily the most relevant frameworks for spatial, but their administrations hold the pursestring and have legal powers. Concurrently with discussions on the Green Paper, a new venture gained momentum, the EU Strategy for the Baltic Sea Region. Neither Hbner nor, indeed, the Commission had been the initiators; the inter-Baltic group at the European Parliament and the Swedish government had been. The Council of Baltic Sea States was also involved. There were contacts at ambassadorial level preparing the European Council in late-2007. Several directorates general were in the market for coordinating what should emphatically be an EU strategy. Eventually, DG REGIO was given the lead. A score of directorates general were contributing. Interested in maritime spatial planning, DG MARE, and also DG TRANS responsible for mobility and transport were seeing opportunities to improve policy making and delivery. DG REGIO itself wanted to increase the visibility of its cooperation programmes. As regards Member States, Sweden was of course taking an active part. Denmark was not centrally involved. Poland was a latecomer, but then the Ministry of Foreign Affairs became interested, an important fact in view of the Polish Presidency of 2011. The German Lnder with Baltic coastlines were also partners. The Russian Federation was being updated at steering group meetings of the Northern Dimension, but the Baltic Sea Strategy as such is an internal EU matter. After some stakeholder conferences and numerous meetings, the outcome was a Communication and an Action Plan specifying responsibilities and clarifying governance of the strategy. It was presented at a meeting of ministers from the Member States concerned: Denmark, Estonia, Finland, Germany, Letland, Lithuania, Poland and Sweden, and adopted by the European Council in October 2009. Follow-ups are scheduled when Member States involved hold the EU Presidency, with Latvia the last one in 2015. An evaluation of the lessons for the institutional architecture of future macro-regional strategies confirms the promising nature of this strategy (CEC 2009). Meanwhile, the Danube Strategy, too, is nearing completion, and as indicated the Spanish Presidency of 2010 is pushing for a similar one for the Atlantic Arc.
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conclusions
The owner of the concept of territorial cohesion is of course DG REGIO. Member States had refused to grant it a role in spatial planning. However, geography matters. As the Economic and Social Committee put it in its submission on the Green Paper on Territorial Cohesion, one should thus look at the map before implementing policies. This implies the need to understand the wider spatial context. So conceived, European territorial cohesion policy promises to ensure more coherence, and thus more effectiveness and efficiency of policies. This is the message also of Barca and his concept of a place-based strategy. So, territorial cohesion is not about more resources for specific regions. Such demands must be based on other arguments. Rather, territorial cohesion is about the governance of the EU territory. This is the chief consequence of territorial cohesion as an objective of the Union. It would be wrong to see this as power shifting from the Member States to Brussels. It would be wrong because of the thinking in terms of hierarchies underlying. These days territories and their governance should indeed not be conceptualised as nested sets of containers. The containers, established jurisdictions with their powers of taxation and regulation exercised by democratically legitimated assemblies, of course continue to exist, but there is a new reality of criss-crossing relations beyond the containers. The added value of territorial cohesion policy is to address issues transgressing their boundaries for which there needs to be cooperation. Of such issues there are many, from the cross-border to the transnational, European and even global level. Rearranging boundaries through amalgamation and so forth, although perhaps appropriate in some cases, will never be the whole answer, nor will the centralisation of powers, for instance at the level of the EU. The world is messy, and territorial cohesion needs to deal with it as it is. The EU Strategy for the Baltic Sea Area is an example of flexible arrangements tailor-made for the purpose of formulating territorially integrated strategies. Resistance may come from the sectors. They could deem such strategies counterproductive, at best a nuisance. This is why giving anything more than a roadmap for the future of territorial cohesion would be in vain. As always, much depends, not only on the new Commissioner and whether he gains the ear of Barroso, but also on the constellation of forces between Eurosceptics and the increasingly bedazzled troop of enthusiasts. In all this, there is one fixture: the need to have a new Financial Framework in place for after 2014, at which point the future of cohesion policy, and with it of European spatial planning/territorial cohesion policy should be settled. Based on the EU Strategy for the Baltic Sea Region, what could the institutional architecture of European spatial planning/territorial cohesion policy look like? With a Commission discussion paper offered at the Kiruna Conference on Cohesion Policy and Territorial Development under the Swedish Presidency (CEC 2009b) I argue that the lessons of the Baltic Sea Strategy are relevant to other macro-regional strategies, but there is more: The strategy is an exemplar of what I call soft planning for soft spaces. Thus, it is nothing like a binding scheme and it relates, not to a neatly defined space but to a series of overlapping spaces, each delineated according to the reach of the issue at hand, all of them loosely grouped around the Baltic Sea. Soft planning for soft spaces as exemplified there could be a way of sustaining cohesion policy as such, but there is more. It will be remembered that Barca suggested a place-based approach. He referred to all developmental policies, not just cohesion policy. It thus seems logical to suggest
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that territorial cohesion policy pursuing territorially integrated strategies like the Baltic Sea Strategy should become a vehicle, not only for the delivery of cohesion policy, but of EU policy generally. So this is why the Baltic Sea Strategy is significant. As indicated, it has been formulated by a score and more directorates-general, with DG REGIO the moderator. This architecture applies wherever challenges cut across boundaries; wherever there are soft spaces demanding joint action. This requires no new funds, legislative measures or new formal institutions, which is why the architecture is soft, respecting the responsibilities of those that take action under the strategy, including existing jurisdictions, but creating feedback mechanisms, with the Commission the moderator. The architecture can be applied in any configuration of territories affected by, and thus in need of responding to, common problems. The only investment needed is the will to cooperate. Crossborder regions recommend themselves for invoking the same architecture, and there are all manner of other soft spaces criss-crossing jurisdictional boundaries. Where this is the case, though, it is crucial for the Commission to be involved, identifying whatever EU actions are needed. Over time, the pursuit of soft planning for soft spaces may bring the overall shape of the EU territory into focus, the issue which the ESDP has, albeit timidly, raised. The outcome can never be an authoritative strategy, though. There is no Archimedean Point in European integration, but the pursuit of an overall strategy should lead to a better understanding of the ever changing, fascinating reality of the EU in its wider context. So conceived, territorial cohesion policy is about the coherence of policies taking account of where they take effect and the opportunities and constraints there. Such a policy does not cost any extra money but holds the promise of funds being spent more wisely. And, although it sprung from cohesion policy, it is not necessarily wedded to it. Rather, it relates to all EU policies with a spatial or territorial impact. Conceivably, it could exist even outside, or altogether without, cohesion policy in its present form.
reFerences
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transformaCiones territoriales en esPaa, 1978-2008 y PersPeCtivas 2015.

Antonio Serrano
Presidente de FUNDICOT
1. introduccin
Esta conferencia se centra en la presentacin y resumen de la investigacin Informe de prospectiva sobre las transformaciones territoriales en Espaa tras 30 aos de Constitucin Espaola, realizada para el Ministerio de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino (MARM) cuya direccin, redaccin y sntesis, que se acompaa en el CD incluido en la presente publicacin, he tenido el honor de desarrollar, desde la Universidad Politcnica de Valencia (UPV), en Convenio con FUNDICOT, por contrato de TRAGSATEC. La investigacin recoge el trabajo de un amplio grupo de profesionales (vase CD) y ha sido desarrollada a lo largo de dos aos. Sus resultados han sido siete documentos, con un total de ms de mil setecientas pginas, que se estructuran en: 1. Documento de sntesis que es un resumen del conjunto del proceso de transformacin del Modelo territorial espaol, entre 1978 y 2008, y de los Escenarios prospectivos elaborados en el curso de la Investigacin para el Modelo territorial Espaa 2015. (Se acompaa en el CD adjunto a esta publicacin). 2. Tomo I. Recoge la evolucin del Modelo territorial del conjunto de Espaa y sus provincias entre 1940 y 2006-2008, analizando las transformaciones territoriales en Espaa trascurridos 30 aos desde la aprobacin de la Constitucin Espaola. 3. Tomo II. Recoge la particularizacin del proceso anterior desde la consideracin de los mbitos geogrficos definidos por a) Las Islas Baleares, Canarias, Ceuta y Melilla; b) El eje Cantbrico: Galicia, Asturias, Cantabria y Pas Vasco; c) El eje del Ebro: Catalua, Aragn, Navarra y La Rioja; d) El eje Mediterrneo Sur: Comunidad Valenciana, Murcia y Andaluca; e) las Regiones interiores: Castilla y Len, Madrid, Castilla-La Mancha y Extremadura. 4. Tomo III. Recoge los Escenarios prospectivos realizados para el Modelo territorial espaol en el horizonte del 2015. 5. Tomo IV. Recoge los objetivos y modelos territoriales definidos en la planificacin territorial, as como el grado de avance hacia los mismos producidos en cada Comunidad Autnoma espaola. 6. Fichas temticas. Un conjunto de 103 fichas temticas que analizan las fuentes, defini-
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Transformaciones territoriales en Espaa, 1978-2008 y perspectivas 2015. Antonio Serrano Rodrguez
ciones y datos que han servido para la elaboracin de una parte muy significativa de la investigacin. 7. Anexos de la investigacin.- Centrados en la delimitacin municipal de las reas metropolitanas (1981), huella ecolgica energtica, valoracin socio-ambiental de los paisajes, cambios en los paisajes provinciales y prospectiva demogrfica a 2015. Dado que el objeto de la investigacin era el anlisis de las transformaciones, objetivos de desarrollo territorial y evolucin en los niveles de bienestar y sostenibilidad ambiental registrados en Espaa y en cada uno de sus mbitos territoriales significativos a lo largo de los 30 aos transcurridos desde la aprobacin de la Constitucin Espaola, con especial referencia a las consecuencias de la incorporacin a la Unin Europea y a la asuncin de los objetivos de la Agenda de Lisboa, la misma se ha centrado en la consideracin de la evolucin de las principales variables socioeconmicas y ambientales en el mbito provincial, con referencias especficas a las conurbaciones supramunicipales (regiones funcionales urbanas, reas metropolitanas y reas urbanas) definibles en el territorio espaol y a su evolucin en el perodo 1940-2008, pero con especial particularizacin en el perodo 1978-2008. Los elementos fundamentales considerados han sido, en primer lugar, los ligados a la productividad-competitividad nacional y su comparacin con el marco internacional, considerando la evolucin relativa de los principales factores que influyen en esa competitividad (I+D+i, capital humano, capital fsico, etc.), as como el proceso similar a escala provincial, con particular detalle en el VAB, la especializacin productiva, tasa de actividad, tasa de paro y poblacin potencialmente activa por sectores, con su productividad relativa asociada. El segundo grupo de aspectos ha estado ligado a la consideracin del modelo territorial y a su evolucin en el perodo 1978-2008. Se inicia con la definicin de los ejes potenciales de desarrollo en Espaa a principios de la dcada de los ochenta, a partir de la evolucin de los condicionantes fsicos, demogrficos e infraestructurales (con particular referencia al sistema de transporte) que han venido influyendo en los mismos; se sigue con la evolucin de los condicionantes y potenciales productivos; de los ligados a la investigacin y desarrollo (I+D); y de la evolucin de la estructura urbana espaola y de su correspondiente sistema de ciudades, as como de la evolucin del parque inmobiliario y del conjunto de ventajas comparativas provinciales definibles. El tercer grupo de aspectos considerados ha sido el relativo a la evolucin del bienestar de la poblacin en el citado perodo 1978-2008, con el anlisis de la evolucin del ndice de Desarrollo Humano provincial, la evolucin de la cualificacin y formacin de la poblacin, la evolucin de la renta y su distribucin social (paro, niveles de pobreza y de exclusin social), la consideracin del acceso a los bienes pblicos bsicos (educacin, salud, cultura, equipamiento de ocio y deporte), las condiciones del medio en que reside (poblacin metropolitana, urbana, rural y en reas desfavorecidas) y la calidad del medio ambiente para el bienestar. El cuarto grupo se ha centrado sobre la sostenibilidad ambiental del modelo de transformacin espaola 1978-2008, con la evolucin de la huella ecolgica provincial y el anlisis de la transformacin del paisaje en Espaa 1978-2008. Se ha realizado una breve caracterizacin homogeneizada de los paisajes provinciales, una aproximacin, tambin homogeneizada, a la valoracin socioambiental de los tipos de paisaje provinciales, un anlisis de las modificaciones generales de los usos del suelo con influencia sobre el paisaje y la consideracin especfica de la transformacin del paisaje rural, de los cambios en los usos agrcolas y forestales, y de la transformacin del paisaje litoral.
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El ltimo grupo de aspectos ha sido el relativo a la evolucin del gobierno territorial, con una consideracin de la evolucin de las competencias y niveles de planificacin, gestin y disciplina territorial, 1978-2008, tanto en lo relativo a la planificacin territorial y de los espacios protegidos, como a la urbana para las reas metropolitanas-urbanas definidas. En la segunda fase de la investigacin se incorpor la definicin de los Escenarios previsibles en el horizonte del 2015 para el desarrollo territorial de Espaa, tras la entrada en vigor del nuevo Tratado de Lisboa, con la consideracin de la cohesin territorial como objetivo. Esta prospectiva se ha centrado en la definicin de Escenarios asociados, en primer lugar, a los condicionantes internacionales que pueden influir sobre la evolucin territorial espaola a medio plazo (horizonte 2015). En base a ellos se han establecido los Escenarios de produccin, productividad y empleo que, conjuntamente con los Escenarios demogrficos han permitido establecer los primeros indicadores bsicos de la posible evolucin del Modelo territorial en el perodo 2008-2015. El segundo grupo de Escenarios se han centrado en los aspectos que constituyen el capital productivo bsico de un territorio (infraestructuras, con particular consideracin del sistema de transportes, vivienda, I+D+i, etc.) y en los sectores (fundamentalmente energa) que pueden condicionar de una manera ms significativa los procesos de transformacin de los prximos aos. El tercer grupo de Escenarios, directamente ligados a los anteriores, se ha centrado en la sostenibilidad del modelo desde una perspectiva ambiental, con particular consideracin de la incidencia del mismo sobre la huella ecolgica, el paisaje y el cambio climtico. Todos estos contenidos se han recogido partiendo de la informacin accesible en la Administracin General del Estado y que se ha puesto a disposicin del equipo. Esta informacin tiene, indudablemente, limitaciones de calidad y de homogeneidad, que se han intentado paliar a lo largo de la elaboracin de la Investigacin, pero siempre dentro de los mrgenes que los plazos y recursos financiaros aplicados posibilitaban. Por ello, la importancia que ha tenido su presentacin a las Comunidades Autnomas para que pudieran proponer indicaciones, correcciones, rectificaciones o mejora de la precisin de datos respecto a la informacin recogida en los documentos iniciales; estas aportaciones autonmicas, siempre en el marco de la necesaria homogeneidad provincial para toda Espaa, han permitido mejorar las cuantificaciones de indicadores y las conclusiones de la investigacin. No se puede olvidar que no se ha incorporado informacin que no pudiera generalizarse para todas las provincias espaolas en niveles de detalle o de escala, ya que el objetivo fundamental de la investigacin era establecer un marco comparativo homogneo desde la perspectiva territorial provincial.
2. FActores Ms signiFicAtivos en lA evolucin territoriAl espAolA 19401978

Tras la Guerra Civil, Espaa registra territorialmente las consecuencias de sta, con muchas de sus ciudades e infraestructuras daadas, con una importante parte de su poblacin fsicamente afectada o desplazada, y con graves problemas internacionales por el triunfo del fascismo. Desde la terminacin de la Guerra Civil al Plan de Estabilizacin de 1959, se puede destacar que el aislamiento de la sociedad internacional y una economa que haca de la autarqua y el nacionalismo su principal virtud, producen un progresivo retraso de las empresas espaolas, un fuerte proceso inflacionista y un claro deterioro del tipo de cambio que, junto con la relativa reducida productividad, van a convertirse en dos de los problemas tradicionales de la economa espaola. Los principales motivos de esta dinmica se pueden sintetizar en la proteccin arancelaria y en el excesivo papel
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de la intervencin estatal, que limitaban el desarrollo de la industria a un mercado interior que, adems, estaba cercenado en sus posibilidades por las anquilosadas estructuras agrarias del pas, que limitaban la demanda e impedan la expansin del mercado de los productos industriales. Eran la exportacin de productos agrcolas y de minerales los que posibilitaban la importacin de materias primas y bienes de equipo para la industria, que tena su principal ventaja comparativa en una mano de obra barata. Este proceso vena acompaado, desde una perspectiva territorial, por la concentracin de la actividad productiva en Madrid y Barcelona, fundamentalmente, y por unos flujos migratorios del medio rural al medio urbano, de una poblacin que busca la supervivencia en unas difciles condiciones econmicas, sociales y polticas1. En este perodo, el empeoramiento de las condiciones urbansticas de las principales ciudades explica la aprobacin de la Ley del Suelo de 1956, en la que se integran figuras de planeamiento urbanstico y territorial de escasa y desigual fortuna en su aplicacin y gestin2. En todo caso, los tres rasgos que distintos historiadores han utilizado para caracterizar el fin del perodo 1940-1960, en Espaa, han sido los de atraso econmico, discriminacin social y altos niveles de incultura en la poblacin. El Plan de Estabilizacin de 1959 supone el inicio de una nueva poca en la economa espaola, con la apertura al exterior y la aparicin del turismo3, cuyos efectos sobre el crecimiento de la economa pronto se dejan sentir de una manera muy sensible. No obstante, el crecimiento de la produccin industrial va a exigir fuertes tasas de incremento de las importaciones y de la dependencia de la tecnologa, capital y multinacionales extranjeras, que se ve reforzada por la adaptacin que se produce del marco legal para posibilitar tal crecimiento (la entrada de capitales extranjeros, en la dcada de los sesenta, supera incluso a los ingresos por turismo). Simultneamente, tambin crecen las exportaciones de este pas, aunque a un ritmo mucho menor que las importaciones, generando un creciente saldo negativo en la balanza de pagos. La apertura al exterior tambin posibilita la exportacin de mano de obra, que permite bajar los niveles de paro y elevar la productividad general del trabajo en Espaa, a la vez que las remesas de emigrantes se convierten en la partida de ms fuerte incremento en la dcada de los sesenta (tasas superiores al 5% anual). En paralelo se ponen en marcha los Planes de Desarrollo, que supusieron un impulso desde la perspectiva de la industrializacin de determinadas reas, al concentrar la inversin pblica y canalizar hacia las mismas a la inversin privada. Tampoco puede olvidarse la incidencia de Planes Sectoriales como los de carreteras, ferrocarriles, los planes provinciales de obras y servicios, los planes de electrificacin rural, etc.; o la creacin de las Grandes reas de Expansin Industrial
1 Si en 1940 el porcentaje de poblacin en ciudades de ms de 10.000 habitantes era del 49%, dicho porcentaje haba pasado al 57% en 1960. Las migraciones estn muy ligadas a los cambios en la localizacin y especializacin productiva, que producen la fuerte concentracin de las actividades industriales en Barcelona y de la de servicios en Madrid, seguidas a notable distancia de las provincias de Valencia, Alicante, Sevilla, Asturias, Vizcaya y Guipzcoa. Entre Madrid y Barcelona suman cerca del 27% del VAB total producido en 1955, y, tras ellas, son las provincias del eje cantbrico (Asturias, Cantabria, Vizcaya y Guipzcoa) ms Len, Segovia y Las Palmas las que concentran la mayor parte de la actividad industrial. En 1960 un tercio de la poblacin haba emigrado de su lugar de nacimiento, y en las zonas urbanas el 55% haba nacido fuera de stas. 2 Desde la perspectiva urbanstico-territorial, la aprobacin de la Ley del suelo de 1956 y la actividad desarrollada en el campo del planeamiento urbanstico en este perodo, se concreta en que, entre 1955 y 1960 se aprueba un plan general en 59 municipios, que, en conjunto, afectan a unos 658.000 habitantes, y 5 Normas Subsidiarias que afectan a unos 51.000 habitantes. En total se puede sealar que se dispone de un instrumento de planeamiento municipal en las principales reas metropolitanas (planes comarcales, de alfoz, provinciales o similares), en las capitales de provincia y en las ciudades mayores de 50.000 habitantes, si bien la gestin y la disciplina urbanstica aplicada con base a este planeamiento no va a ser precisamente ejemplar. El planeamiento urbano es desbordado e incumplido. El planeamiento territorial generalmente ignorado por actuaciones que tienen en la eficiencia sectorial su foco exclusivo de referencia. 3 En el sector turstico se produce una verdadera revolucin tras la apertura al exterior. De 1960 a 1970 se cuadruplica la entrada de turistas extranjeros (de 6,1 millones, en 1960, a 24,1 millones, en 1970) y se multiplican por ms de cuatro los ingresos debidos a este concepto, posibilitando no slo compensar el saldo negativo de las restantes partidas de la Balanza de Servicios, sino cubrir gran parte del importante y progresivo dficit de la balanza comercial.
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(GAEI) y de las Sociedades de Desarrollo Industrial (SODI), que van sustituyendo e integrando, en la dcada de los setenta, a los polos de desarrollo puestos en marcha por los Planes de Desarrollo. El incremento de poblacin4, la demanda turstica5 y la nueva localizacin y ampliacin de actividades productivas industriales y de servicios, generadoras todas ellas de fuertes movimientos migratorios y de nuevas demandas de infraestructuras, edificios y viviendas, dan lugar a un fuerte auge del sector de la construccin (ocupaba al 6,7% de la poblacin activa en 1960, mientras que, en 1970, el porcentaje haba aumentado hasta el 10,4%) definiendo dos claras tendencias contrapuestas: la de una minera en declive y la de una industria de materiales de la construccin en franca expansin.
Figura 1: Evolucin del paro en Espaa desde 1960 hasta 1980.
Los anteriores procesos se producen en una era en que el petrleo, junto a la industria del automvil, se convierten en dos de los principales elementos condicionantes de la dinmica de trasformacin de la sociedad, ya que los bajos precios internacionales del petrleo marcan un fuerte proceso de cambio en la estructura energtica espaola, impidiendo la evolucin del sistema energtico hacia una composicin ms equilibrada entre las distintas fuentes de suministro. Este incremento del consumo del petrleo (se multiplica por 6,7 veces en el perodo) se basa casi exclusivamente
4 En 1970, la poblacin espaola haba aumentado en ms de tres millones de habitantes respecto a 1960, alcanzando la cifra de 34.041.482 habitantes de hecho, con una poblacin mayoritariamente joven (el 8,2% de la poblacin tena ms de 65 aos frente al 27,3% que era menor de 15 aos). 5 El crecimiento del nmero de turistas extranjeros contina a lo largo de toda la dcada de los setenta (1970: 24,1 millones; 1980: 38,0 millones) pasando a representar el turismo del orden del 10% de la economa espaola, en 1980, aunque ya empiezan a aparecer motivos de insatisfaccin en un turismo que, adems de sol y playa, empieza a demandar mayores equipamientos, lo que dar lugar a nuevos procesos inversores en las provincias litorales y, en particular en los archipilagos y en las provincias mediterrneas.
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en importaciones, contraponindose al carcter de produccin interna del carbn o de la energa hidrulica, e iba a representar un grave problema para Espaa en la sucesivas crisis energticas, incluida la primera de 1973, tal y como se aprecia en la evolucin de las variables socioeconmicas bsicas espaolas en el perodo 1960-1980, que son muy positivas hasta 1970, pero sobre las que la crisis energtica en Espaa, en el perodo 1975-1980, va a llevar a una situacin de muy alto paro para el final del perodo. El conjunto de transformaciones sealadas, la baja tasa de actividad y su reduccin en el periodo, y el prctico mantenimiento de la poblacin potencialmente activa, entre 1960 y 1980, explican la evolucin del PIB per cpita espaol y su estancamiento en el perodo final, as como la positiva evolucin de la productividad. Territorialmente se genera una clara divisin en Espaa desde el punto de vista del PIB per cpita provincial y de su valor relativo respecto a la media espaola, aprecindose la existencia de una diagonal, desde Asturias a Murcia, a cuyo norte se sitan las provincias con mayores niveles de renta per cpita, y, a cuyo sur, con la excepcin de A Corua y Huelva, las provincias de menor nivel de renta per cpita. El proceso de concentracin de la produccin no deja de agudizarse, pasando Madrid y Barcelona de representar un 22% del VAB de Espaa, en 1940, a un 32%, en 1979, sobre todo como consecuencia del fuerte proceso de concentracin que se registra en Madrid. El segundo grupo de provincias con una participacin destacada en el VAB de 1979 van a ser Valencia, Vizcaya, Sevilla, Asturias y Alicante, si bien a mucha distancia de las anteriores, y concentrando en su conjunto un 18% adicional del VAB; lo que nos lleva a que siete provincias espaolas concentraban la mitad del VAB producido en Espaa, en 1979, mientras que las siete con menor participacin llegaban en su conjunto al 2,5%, con una diferencia de 20 a 1 entre las primeras y las ltimas. Considerando conjuntamente la participacin provincial en el VAB y su dinmica, los niveles provinciales de renta per cpita, de especializacin funcional y de productividad, cabe establecer ocho Niveles de potencial de desarrollo provincial, en 1979. Tambin se constata la intensidad del crecimiento de los principales municipios generadores de reas metropolitanas6 a lo largo del perodo 1940-1981, pudindose apreciar, en particular, la intensidad de dicho crecimiento para el caso concreto de Madrid y Barcelona. Esta dinmica vino acompaada de crecientes problemas para las ciudades, para el acceso a la vivienda y los equipamientos, y para la ordenacin de unos procesos especulativos y de desorden urbano, que ni la Ley del Suelo aprobada en 1956, ni su desarrollo, ni el planeamiento derivado haban logrado atajar.
Figura 2: PIB y PIB per cpita provincial en 1980 y niveles provinciales de potenciales productivos provinciales en 1979.
6 Histricamente, en Espaa slo se han definido cuatro reas Metropolitanas desde el punto de vista administrativo y legislativo: Bilbao (1946), Valencia (1949) , Madrid (1963) y Barcelona (1974). Creadas en momentos y circunstancias distintas, sus objetivos se asociaban a la coordinacin y gestin del planeamiento municipal y territorial correspondientes, e implicaban una modificacin en la poltica de anexin municipal que se haba seguido hasta aquel momento.
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Adems, existen una serie de factores que llevan a un progresivo descrdito de la planificacin urbanstica y territorial, que va siendo progresivamente sustituida por la planificacin sectorial, que se manifiesta mucho ms til para los objetivos imperantes de primar sobre todo el crecimiento, tal y como haban establecido las recomendaciones del Banco Mundial al respecto. El resultado es que las provincias ms destacadas en potenciales econmicos7, nivel de urbanizacin y existencia de reas metropolitanas son las que presentaban un mayor dinamismo y relevancia en el Modelo territorial de 1981, en parte tambin consolidado por el volumen de inversiones pblicas desarrolladas. Fruto de estas inversiones se obtiene una distribucin provincial del stock de capital en infraestructuras de transporte, en 1981, que muestra la evolucin producida desde la primaca de un ferrocarril en fuerte retroceso, a unas carreteras y un transporte areo de creciente influencia, convirtindose la carretera en el elemento motor de la transformacin territorial espaola de inicios de la democracia. Adems, exista una clara centralidad en Madrid de las ventajas de estas infraestructuras, seguida de Barcelona, Vizcaya y Valencia y, a ms distancia, de Palma de Mallorca, Las Palmas de Gran Canaria y Tenerife (con buenos puertos y aeropuertos) y de Zaragoza, Miranda de Ebro-Vitoria, Burgos y Crdoba, convertidas en encrucijadas de infraestructuras de calidad en las provincias espaolas. Como conclusin, es posible establecer una sntesis territorial de los distintos potenciales, limitaciones y dinmicas de los distintos mbitos espaciales considerados, que nos llevan a definir el
Figura 3: Stock provincial de capital en el sector transportes, en 1981, y evolucin de la poblacin, 1940-1981, para municipios de ms de 200.000 Habitantes (1981).
Modelo territorial que podemos considerar caracterstico de la Espaa de inicios de la democracia. Un modelo todava dual, en el que Madrid y Barcelona juegan un papel claramente polarizador del crecimiento econmico y de la concentracin de poblacin, actividad econmica y poder, pero en el que se adivinan una serie de espacios (arcos, ejes o corredores del Cantbrico, Ebro, Mediterrneo, Isleos y rea central) de influencia creciente en el territorio y sobre la que el Estado de las Autonomas, creado en la Constitucin de 1978, iba a jugar un papel trascendental en su evolucin.
7 Las provincias de las dos grandes reas metropolitanas concentran el 32% del PIB nacional, las de las reas metropolitanas nacionalesregionales, el 18%, y las de las reas en perodo de metropolitanizacin, el 16%. Entre las 15 provincias anteriores (30% del total) concentran el 66% del PIB nacional.
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Figura 4: Modelo Territorial de 1979
3. de lA deMocrAciA A lA ActuAlidAd
De una manera sinttica se han definido tres grandes etapas diferenciadas en el proceso de transformacin territorial analizado, la primera de las cuales (1978-1986) recoge desde la stagflacin por la crisis del petrleo y la inestabilidad social, a la integracin en la Comunidad Econmica Europea (CEE); la segunda (1986- 1989/91) recoge desde la consolidacin democrtica y autonmica al cambio global (internet y cada de la URSS), caracterizado por una creciente importancia de la productividad y de la competitividad internacional; y, la tercera (1991-2008) caracterizada por la creciente mundializacin y el predominio de la economa financiero-especulativa con crisis sucesivas y en la que, para Espaa, va a tener una gran importancia la Unin Monetaria (1999). El conjunto de los treinta aos se caracteriza por una transformacin radical de la sociedad espaola, con una significativa mejora de la cohesin socioeconmica y territorial, pero acompaada, desde 1998, por una fuerte promocin de la especulacin urbanstica y de la burbuja inmobiliaria que, junto a unos transportes dependientes del petrleo y a una baja eficiencia en el uso de la energa, nos han llevado a una creciente insostenibilidad ambiental. En todo caso, desde una perspectiva econmica, si entre 1960 y 1980 se duplicaba la renta per cpita, este proceso se reitera prcticamente de nuevo entre 1980 y 2008. Sin embargo, el fuerte
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crecimiento de la productividad que se produce entre 1960 y 1980 por el paso de una sociedad rural a una sociedad urbana, industrial y de servicios, no tiene paralelo en el perodo 1980-2008; fundamentalmente porque el crecimiento se apoya en el sector constructor y en un sector servicios de baja cualificacin, con un incremento muy reducido de la industria de alta tecnologa y de los servicios ligados al conocimiento. La importancia del sector constructor y de los servicios de baja cualificacin se asocia a los vaivenes en el problema del paro; un problema estructural de la economa espaola desde 1960, que se incrementa con las crisis y sus efectos en el citado sector constructor-inmobiliario (1980-1986; 1990-1993; 2008-2012?). El aumento de la poblacin potencialmente activa es consecuencia de la creciente integracin de la poblacin del boom de los sesenta en el correspondiente intervalo de edad y del paso de una saldo migratorio bsicamente emigrante a uno inmigrante, fundamentalmente en el siglo XXI. En paralelo, hay una agudizacin de la concentracin de la poblacin (reas metropolitanas que se van transformando en regiones funcionales urbanas) en los grandes centros urbanos como Madrid y Barcelona, el litoral y las islas, tal y como se aprecia en la figura siguiente.
Figura 5: Evolucin 1980-2008 en las principales variables socioeconmicas espaolas.
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Figura 6: Densidad y localizacin de la poblacin en 2008
Figura 7: PIB per cpita provincial y niveles provinciales de potenciales productivos provinciales en 2006.
Desde la perspectiva econmica, en los treinta aos se produce una clara convergencia en el Producto Interior Bruto per cpita, en paridad de poder de compra, entre Espaa y la Eurozona, situndose Espaa, hasta 2007, en tasas de crecimiento de este indicador y del PIB, por encima de la media de la misma. Pero, como se ha sealado, siempre con una productividad por persona empleada muy por debajo de la UE15, Alemania, Francia, Italia o EEUU. A nivel provincial persisten las diferencias de las provincias del norte-noreste con respecto a las del sur-noreste en cuanto a potenciales econmicos si bien hay que sealar que se alcanza una mayor cohesin territorial desde la perspectiva socioeconmica al disminuirse las diferencias en los
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correspondientes potenciales. As, en 2006 haban pasado de 12 a 4 el nmero de provincias que en 1979 tenan un peor nivel de potencial econmico (nivel 8), si bien se mantenan las diferencias entre el mximo y el mnimo en los indicadores correspondientes. En esta evolucin ha tenido un papel fundamental la entrada de Espaa en la CEE, en 1986, y la participacin de las distintas regiones espaoles en los Fondos Estructurales y de Cohesin de la actual Unin Europea, que han permitido una transformacin radical del capital productivo del pas, llegando en los ltimos aos a un exceso de inversin en infraestructuras de discutible rentabilidad. Las reas ms beneficiadas se destacan en las elipses de la figura siguiente, siendo importante destacar la importancia que en este capital presenta las viviendas y las infraestructuras de transporte.
Figura 8: Capital productivo nominal provincial. Total 2006 y evolucin 1978-2006
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Figura 9: Capital productivo real en carreteras y red de carreteras de alta capacidad. Situacin 2007/08 y evolucin desde 1978/85
Figura 10: Capital productivo real en ferrocarriles y red y dotacin provincial ferroviaria en 2008.Desde 1978/85
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Figura 11: Capital productivo real en infraestructuras aeroportuarias 1978-2006.
ENTRE 1978 Y 2007 SE MULTIPLICA POR 4,7, MS QUE EN CARRETERAS O FERROCARRIL
EL STOCK DE CAPITAL AEROPORTUARIO ES MAYOR Y CRECE MS DE LO JUSTIFICABLE EN MUCHAS PROVINCIAS
Figura 12: Capital productivo real en infraestructuras portuarias 1978-2006
EN 2000 DESTACA LA SUPERFICIE EN HUELVA-CDIZ-SEVILLA INCREMENTO DESPROPORCIONADO DE LA SUPERFICIE TERRESTRE EN 20002007 INJUSTIFICADO POR EL TRFICO
EL STOCK DE CAPITAL PORTUARIO ES MAYOR Y CRECE MS DE LO JUSTIFICABLE EN MUCHAS PROVINCIAS LIMTROFES
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Como sntesis de esta evolucin es importante sealar que Espaa ha llegado a situarse, ilgicamente, como el pas europeo con ms kilmetros de autovas y autopistas y el que ms kilmetros tiene tambin por nmero de habitantes y parque automovilstico. Slo EE UU y China tienen ms kilmetros de autovas y autopistas que Espaa. La UE-27 tiene 61.600 km de autovas y autopistas, de los que el 22% se encuentran en Espaa. Igualmente, con las lneas proyectadas para alta velocidad ferroviaria, este 2010 seremos el primer pas europeo y el segundo del mundo, tras China, en longitud de red de alta velocidad. En 2010 tendremos 2.230 km de lneas AVE en servicio, pero con una demanda muy reducida (20% de viajeros en alta velocidad con respecto a Francia) que cuestiona la racionalidad de las inversiones desde el punto de vista de la rentabilidad socioeconmica. Adicionalmente, esta fuerte inversin en infraestructuras terrestres se ve acompaada de una todava mucho mayor inversin en infraestructuras aeroportuarias, con actuaciones provinciales injustificables desde la perspectiva de la demanda. Incluso la fuerte expansin de la oferta de vuelos low cost con fuertes subvenciones provinciales o autonmicas, deja en evidencia la irracionalidad de muchas de estas inversiones desde la perspectiva de la eficiencia socioeconmica. Y similar situacin nos encontramos en el campo de las inversiones portuarias, donde la concentracin y cooperacin entre puertos para atender a lo que sera la demanda potencial y los hinterland y foreland lgicos de un territorio como Espaa, se ve sustituida por inversiones competitivas y duplicadas entre puertos cuya rentabilidad socioeconmica es inviable incluso en el largo plazo. De hecho, la evolucin del trfico portuario entre 1979 y 2007 demuestra que slo en algunos puertos (Bilbao, Barcelona, Valencia y Algeciras) es significativa y presenta una cierta correlacin entre incremento de la demanda y de las inversiones. Complementariamente a la transformacin asociada a las infraestructuras de transporte es tambin fundamental la consideracin de las transformaciones producidas en los usos del suelo y en el paisaje en Espaa para el perodo considerado (1978-2008). Para ello se ha realizado una caracterizacin homogeneizada de los paisajes provinciales, una aproximacin, tambin homogeneizada, a la valoracin socio-ambiental de los tipos de paisaje provinciales, un anlisis de las modificaciones generales de usos del suelo con influencia sobre el paisaje 1987-2000, utilizando la informacin CORINE disponible, y la consideracin de la evolucin global de los ochenta a la actualidad, teniendo en cuenta la transformacin del paisaje rural, los cambios en los usos agrcolas y forestales y la transformacin del paisaje litoral. Con respecto a la evolucin global de los grandes usos del suelo, se destaca que, desde los datos de 1973 a los de 2007, la superficie cultivada ha descendido un 17%, representando en 2007 del orden del 17,4% del total nacional, y tambin ha descendido (-11%) hasta representar un 6,8% del total nacional la superficie de prados y pastizales. Estos descensos han ido a parar al incremento de superficie forestal (+23%) siendo este uso el que ocupaba en 2007 la mayor superficie del territorio espaol (17,9%), y al resto de usos (urbanos, artificiales, etc.) que se incrementan en un 15% y pasan a representar el 8,4% del territorio espaol. Las conclusiones en este grupo de aspectos sealan la importancia, en algunas provincias, de los fuertes procesos de transformacin por las infraestructuras y la urbanizacin, que son los dos aspectos, junto al abandono del cultivo de tierras, que claramente inciden en mayor medida sobre el medio fsico, el ambiente y el paisaje. El litoral mediterrneo y las zonas de influencia de las grandes regiones funcionales urbanas (Madrid, Barcelona, Valencia, Sevilla, Bilbao, etc.) sufren graves y fuertes procesos de deterioro ambiental y paisajstico por la urbanizacin, que tambin afectan por motivos distintos- a otras reas del territorio, como consecuencia de la extensin de la agricultura forzada bajo plstico, o de la prdida de diversidad del paisaje y de los ecosistemas por la homogeneizacin de cultivos.
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Figura 13: Cambios en el paisaje, riesgo de desertificacin, transformacin costera y presin urbanstica en al arco mediterrneo y archipilagos.
ntimamente ligado a este proceso hay que situar la evolucin del gobierno territorial en el perodo 1978-2008, teniendo en cuenta tanto los cambios en las competencias, como los niveles de planificacin, gestin y disciplina territorial, urbana, para las reas metropolitanas-urbanas y para los espacios protegidos. Desde la primera perspectiva es necesario considerar la evolucin de la normativa autonmica en materia de ordenacin del territorio, sobre la que las conclusiones no pueden ser positivas, por los siguientes motivos: 1. Se tardan 18 aos en completar el marco normativo, desde que se aprueba la primera ley (Catalua, en 1983), hasta que lo hace la ltima (Extremadura, en 2001). - En el perodo 1983-1990, se aprueban seis leyes (Catalua, Madrid, Navarra, Asturias, Baleares y C. Valenciana) cuyo contenido es exclusivamente de ordenacin del territorio. - En el perodo 1990-1995 se aprueban otras seis leyes, de las cuales cuatro son exclusivas de ordenacin del territorio (Cantabria, Pas Vasco, Aragn y Andaluca) y dos son leyes mixtas, territoriales y urbansticas (Murcia y Galicia). - En el perodo 1995-2000: se aprueban otras cuatro leyes, de las cuales una es exclusiva de ordenacin del territorio (Baleares), dos son mixtas, territoriales y urbansticas (Castilla-La Mancha y La Rioja) y una ltima es mixta de ordenacin del territorio y espacios naturales (Canarias).
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- En el perodo 2000-2007 aprueba su legislacin Extremadura (ao 2001). 2. Se producen numerosos cambios, modificaciones y derogaciones en la normativa autonmica, en parte obligados tambin por las sentencias constitucionales y las modificaciones legislativas estatales, y en parte asociados a los numerosos cambios en la estructura departamental de las comunidades autnomas, a veces autnomos y a veces asociados a los cambios departamentales producidos en la administracin general del estado. 3. El largo y cambiante proceso normativo lleva a una escasa aprobacin de instrumentos de ordenacin del territorio en Espaa, existiendo todava comunidades autnomas que carecen de este tipo de instrumentos. La conclusin ha sido que el desarrollo de la ordenacin del territorio efectuada por las ComunidaFigura 14: Instrumentos de Ordenacin del Territorio en Espaa
O.T. APROBADA: 41% DE LA SUPERFICIE 48% DE LA POBLACIN 2008
APROBADOS EN 25 AOS: 1991: ASTURIAS 1995: CATALUA 1997: PAS VASCO 1998: ARAGN 1999: BALEARES 1999(2006): ANDALUCA 2003: CANARIAS 2005: NAVARRA
des Autnomas ha sido tardo y muy insuficiente, salvo excepciones, con los casos ms graves de Madrid y la Comunidad Valenciana, donde pese a las tensiones urbansticas y territoriales, no se ha llevado a cabo ningn proceso de ordenacin del territorio8. As, en la figura siguiente se recoge la situacin del planeamiento regional y litoral aprobado o en tramitacin oficial, en 2008. Como se aprecia, slo el 41% de la superficie espaola contaba con planes regionales aprobados que afectaban al 48% de la poblacin tras 25 aos de competencia autonmica para la aprobacin
8 Finalmente, en enero de 2011, en la Comunidad Valenciana se ha acabado por aprobar una Estrategia Territorial de la Comunidad Valenciana que recoge recomendaciones NO OBLIGACIONES- para el desarrollo municipal y sectorial de incidencia territorial.
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de estos planes. Y, a nivel subregional, la situacin era todava peor, con slo un 11% del territorio con planes aprobados y un 21% adicional con planes en tramitacin. Y si el anlisis lo centramos en el planeamiento urbanstico de las reas metropolitanas y urbanas, nos encontramos que todava el 40% de los municipios que las integran poseen normas subsidiarias de planeamiento en vez de planes generales como instrumento vigente. El resultado slo puede considerarse muy negativo, conclusin que adems viene reforzada por los siguientes hechos: Se formulan planes o directrices que en escasas ocasiones son aprobados y ejecutados; muchos, sobre todo los supramunicipales, se convierten en estudios o en documentos propagandsticos. Muchos documentos aprobados carecen de la imprescindible viabilidad econmico-financiera, competencial y de gestin que posibiliten su desarrollo. Existe una carencia real de instrumentos para la concertacin interadministrativa y para la participacin pblica. - los documentos territoriales elaborados se entienden por los ayuntamientos ms como control urbanstico y poltico que como instrumentos para el desarrollo territorial. - no hay garantas, por falta de concertacin, de la ejecucin de las propuestas de intervencin que se formulan, sobre todo a nivel municipal, que normalmente corresponden a la administracin central o a la autonmica sectorial. el proceso de formulacin y aprobacin de los planes es lento y complejo, con lo que se producen cambios polticos antes de su aprobacin, volvindose a reiterar la tramitacin. aunque ya resuelto en alguna normativa, el plan o las directrices territoriales no pueden clasificar y ejecutar actuaciones (con la excepcin en las actuaciones declaradas de inters regional) lo que obliga a que los municipios modifiquen su planeamiento cuando se requieren cambios en la clasificacin o calificacin del suelo; y a que slo se ejecuten, en la prctica, actuaciones justificadas por intereses supramunicipales y desarrolladas por la intervencin sectorial autonmica. Esto ralentiza y dificulta la ejecucin de las actuaciones previstas en los planes territoriales e impide la consecucin de los objetivos buscados. En las reas con tensiones (zonas metropolitanas y litoral) la ausencia de planes supramunicipales da lugar a problemas crecientes, y a veces irreversibles, por la superposicin de planeamientos municipales no coordinados.
Desde otra perspectiva con amplia incidencia territorial, hay que sealar que la superficie de inters natural con un aceptable grado de proteccin se sita en el entorno del 28%, tras la aprobacin de la Ley del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad (Ley 42/2007, de 13 de diciembre) que ha integrado la Red Natura 2000 en el conjunto de Espacios Naturales Protegidos (ENP) con una proteccin significativa frente a la transformacin territorial. En este 28% se incluyen no slo los 1434 Lugares de Inters Comunitario (LIC) y las 562 Zonas Especiales de Proteccin de las Aves (ZEPA), sino tambin aunque en muchos casos son coincidentes, el 12% del territorio declarado por las Comunidades Autnomas Espacios Naturales Protegidos, bajo distintas tipologas y denominaciones. Esta delimitacin de espacios protegidos no ha tenido un paralelismo adecuado en su planificacin y gestin, que sigue siendo uno de los puntos dbiles de la gestin de ecosistemas y del paisaje en Espaa, ya que la delimitacin de un ENP no ha impedido, en algunas ocasiones, la aprobacin de transformaciones territoriales claramente agresivas con los ecosistemas que se pretendan proteger; sobre todo en las reas de influencia de las grandes ciudades y en las reas litorales, donde la administracin general del estado, despus de casi 20 aos desde la aprobacin de la Ley de Costas, tampoco ha terminado la delimitacin del dominio pblico martimo terrestre, siendo provincias tan conflictivas como Alicante, Mlaga, Huelva y Las Palmas las ms retrasadas en esta labor.
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Figura 15: Porcentaje provincial de sup. protegida y de espacios protegidos con planes reguladores del uso y gestin (PRUGS) aprobados en 2007.
Como sntesis de la consideracin de todos los indicadores tenidos en cuenta en la investigacin se puede sealar que, aunque las polticas autonmicas y las grandes infraestructuras de transportes desarrolladas en el perodo 1978-2008 han ayudado a un desarrollo territorial ms homogneo, disminuyendo el fuerte peso que tenan los grandes ejes (Cantbrico, Mediterrneo, Ebro) en esos potenciales, lo cierto es que las grandes infraestructuras y las grandes reas urbanas siguen siendo determinantes en la configuracin del Modelo Territorial de finales de la primera dcada del siglo XXI. Modelo territorial que nos muestra unas regiones funcionales urbanas (RFU) y reas metropolitanas (AM) en expansin, y con centros de las mismas que aumentan su afeccin a distintas provincias limtrofes: Madrid respecto a Toledo, Guadalajara, Segovia y vila; Barcelona respecto a
Figura 16: Modelo territorial 2008
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Girona y Tarragona; Valencia respecto a Castelln; Alicante con Murcia; Vizcaya a Cantabria, lava y Guipzcoa; A Corua con Pontevedra y el norte de Portugal; Zaragoza a Huesca; lava a Burgos; la conurbacin Mlaga-Almera-Granada-Cdiz; Sevilla respecto a Cdiz; o Valladolid respecto a Palencia. Esta realidad y evolucin territorial en el citado perodo 1978-2008 ha incidido de manera clara en la mejora del bienestar y de la igualdad de oportunidades de la poblacin residente en los distintos territorios, tal y como nos muestran indicadores como a) el ndice de Desarrollo Humano; b) la evolucin de la cualificacin y formacin de la poblacin; c) la evolucin de la renta y su distribucin social (paro, niveles de pobreza y de exclusin social); d) la consideracin del acceso a los bienes pblicos bsicos (educacin, salud, cultura, equipamiento de ocio y deporte); e) las condiciones del medio en que reside (poblacin metropolitana, urbana, rural y en reas desfavorecidas) y f) la calidad del medio ambiente para el bienestar.
Figura 17: ndices provinciales de desarrollo humano 1981 y 2006, de esperanza de vida 2006 y de educacin 2001.
La conclusin es que las desigualdades territoriales han disminuido en el perodo y que se ha producido una mejora en los niveles de bienestar y en la igualdad de oportunidades relativas entre las provincias espaolas desde 1978 a 2008, aunque Madrid se haya distanciado relativamente del conjunto del resto de Espaa en muchos de los indicadores utilizados, tal y como tambin nos muestra la evolucin de los niveles provinciales de pobreza entre 1981 y los correspondientes a las comunidades autnomas en 20069.
9 Es importante destacar aqu que el desarrollo del Estado de las Autonomas ha producido, incomprensiblemente, una prdida de informacin a nivel provincial que se ha visto adems magnificada por la privatizacin de empresas de servicios pblicos. Ello ha hecho que informaciones provinciales disponibles para 1978 y 1981, no existan o sean de muy difcil obtencin para el segundo lustro del siglo XXI.
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Figura 18: ndices de niveles de pobreza 1981 y 2006.
EL INDICADOR DE POBREZA EST MUY CORRELACIONADO CON LOS PENSIONISTAS Y CON EL NIVEL DE PARO. NO TIENE EL MISMO SIGNIFICADO EN EL MEDIO URBANO QUE EN EL MEDIO RURAL. ENTRE 2008 Y 2010 EL INDICADOR DE POBREZA HA EMPEORADO EN ESPAA, SITUNDOSE POR ENCIMA DEL 20% Y DE LA MEDIA EUROPEA. PARA EL 2015 LA TENDENCIA SLO REVIERTE EN EL ESCENARIO OPTIMISTA.
En sntesis, en los treinta aos transcurridos entre 1978 y 2008, la evolucin territorial de Espaa ha sido tremendamente amplia en distintos aspectos y las infraestructuras han jugado un papel muy importante (aunque decreciente y terminando por situarse en niveles que podemos considerar de despilfarro para algunas de ellas) en la mejora del bienestar de la poblacin: la poblacin ha mejorado su esperanza de vida y ha avanzado hacia elevados niveles de formacin y cualificacin, nivel de renta, de empleo y de actividad, llegando a pautas similares a las medias europeas; los niveles de equipamiento y dotacin accesibles (lo que podemos denominar renta social) tambin han mejorado sensiblemente y, aunque todava alejados de la media de los pases ms desarrollados, su incidencia sobre la poblacin era mucho mejor en 2008 que en 1978; por lo que, en general, se puede decir que, desde el punto de vista socioeconmico, ha habido un proceso global positivo para la poblacin espaola. Sin embargo, esta evolucin tiene sus claro-oscuros, desde el punto de vista territorial y no puede ser valorada como positiva desde el punto de vista de la sostenibilidad ambiental. En efecto, desde la perspectiva de la sostenibilidad ambiental, el modelo de transformacin espaola 1978-2008, presenta una evolucin de la huella ecolgica regional y provincial entre 1990 y 2005, claramente negativa, fundamentalmente por el fuerte incremento en los consumos energticos asociados a los principales elementos implicados en esta transformacin (actividad econmica y edificaciones de bajas eficiencias energticas, modelo territorial propiciador de la ciudad dispersa, con alta necesidad de movilidad en automvil, y predominio total del transporte por carretera). Ello explica la evolucin de las emisiones de CO2 equivalente y cmo la adopcin de medidas, desde 2004, y las energas renovables, junto a la crisis, han cambiado la tendencia. Por otro lado, la localizacin de los focos de emisin de gases de efecto invernadero muestra perfectamente la incidencia de las grandes ciudades sobre la insostenibilidad del modelo, a las que se unen las emisiones asociadas a la produccin de energa elctrica (bsicamente en las centrales trmicas de carbn).
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Figura 19: Emisin de gases de efecto invernadero y evolucin del ndice de emisiones de CO2
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Comunidad Autnoma Andaluca Aragn Asturias (Principado de) Balears (Illes) Canarias Cantabria Castilla y Len Castilla-La Mancha Catalua Comunitat Valenciana Extremadura Galicia Madrid (Comunidad de) Murcia (Regin de) Navarra (Comunidad Foral de) Pas Vasco La Rioja Ceuta Melilla ESPAA
Huella Ecolgica 1995 4,81 6,06 5,70 4,78 4,21 6,08 4,84 5,26 5,49 5,56 4,81 5,49 5,58 5,73 6,27 6,38 6,54 4,98 4,92 5,37 2005 5,63 7,25 6,74 5,91 5,11 7,02 5,75 6,45 6,43 5,94 5,50 6,64 6.75 6,05 6,96 6,48 6,54 5,87 5.80 6,40
Biocapacidad 1995 2,16 6,67 2,23 1,30 0,59 2,99 6,97 8,74 1,12 0,96 6,74 3,72 0,37 1,84 4,73 1,18 3,86 0,14 0,16 2,73 2005 2,02 6,60 2,93 1,04 0,49 4,44 7,87 8,21 1,05 0,82 7,10 4,40 0,34 1,55 4,37 1,20 4,00 0,14 0,15 2,43
Relacin huella/ Biocapacidad 1995 2,2 0,9 2,6 3,7 7,1 2,0 0,7 0,6 4,9 5,8 0,7 1,5 15,1 3,1 1,3 5,4 1,7 35,6 30,8 2,0 2005 2,8 1,1 2,3 5,7 10,4 1,6 0,7 0,8 6,1 7,2 0,8 1,5 19,9 3,9 1,6 5,4 1,6 41,9 38,7 2,6
Variacin 1995/2005 25 21 -10 55 46 *22 5 31 25 25 9 2 32 25 20 0 -4 18 26 34
Las conclusiones son claras y nos sealan la insostenibilidad ambiental del modelo de desarrollo del conjunto de Espaa y, sobre todo, de algunas de sus provincias ms urbanizadas y transformadas por las infraestructuras y la edificacin, que son los dos aspectos, que junto al abandono del cultivo de tierras, claramente inciden en mayor medida sobre el medio fsico, el ambiente y el paisaje. El litoral mediterrneo y las zonas de influencia de las grandes regiones funcionales urbanas (Madrid, Barcelona, Valencia, Sevilla, Bilbao, etc.) presentan los mayores niveles de insostenibilidad y sufren graves y fuertes procesos de deterioro ambiental y paisajstico por la urbanizacin. Este deterioro tambin se produce en otras reas significativas del territorio como consecuencia de la extensin de la agricultura forzada bajo plstico, o de la prdida de diversidad del paisaje y de los ecosistemas a que lleva la homogeneizacin de cultivos, pero en estos casos, sin cuestionar la sostenibilidad ambiental por el mucho menor peso de la poblacin de estas provincias.
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4. escenArios previsibles pArA el 2015
4.1. marCo general.
Aunque la investigacin se centraba en el perodo 1978-2008, los acontecimientos acaecidos hasta la culminacin de la misma, en septiembre de 2010, y la trascendencia de los mismos para la consideracin de una prospectiva al 2015, obligaron a definir una cuarta etapa: 2007-2010, caracterizada por la crisis financiero-especulativa promovida desde EEUU, pero con alcance global, y en particular en la UE, con grave afeccin a Espaa, en la que la burbuja inmobiliaria y el apalancamiento de las empresas haban llevado a un muy alto endeudamiento privado que se transforma tambin en pblico ante las actuaciones puestas en prctica para combatir la crisis. El resultado ha sido la imposicin de planes de ajuste a este pas, a partir de mayo de 2010, que necesariamente se han tenido que considerar en la prospectiva al 2015. Mientras tanto, entre 2008 y 2010 la crisis ha llevado a una situacin de recesin y de reduccin de la renta per cpita espaola, a un fuertsimo incremento del desempleo y al freno de la inmigracin con una saldo migratorio en el que empiezan a dominar la emigracin sobre la inmigracin; a un fuerte cierre de empresas pequeas y medianas (sobre todo de las ligadas directa o indirectamente al sector inmobiliario), a la deslocalizacin de grandes empresas y a la prdida de cohesin territorial a la vez que las consecuencias del cambio climtico empiezan a ser ms evidentes (pese a lo cual la problemtica ambiental est pasando a un segundo plano). En sntesis, las principales implicaciones de la crisis sobre los Escenarios definidos para Espaa en el horizonte del 2015, seran: ALTO ENDEUDAMIENTO Y APALANCAMIENTO DEL SECTOR PRIVADO Y HOGARES (asociado a hipotecas baratas y concedidas con reducidas restricciones, a la adquisicin de bienes de consumo por encima de sus posibilidades corrientes de pago, y a unos tipos de inters muy reducidos y con una inflacin tambin muy reducida por las importaciones deflacionistas asiticas). CRISIS DEL SECTOR BANCARIO (alto endeudamiento exterior, riesgos excesivos hipotecas y derivados-que conducen a alta morosidad) FUERTE DFICIT EXTERIOR: EXPORTACIONES-IMPORTACIONES (baja competitividad por altos costes produccin, baja productividad y elevada inflacin diferencial) REDUCCIN DEL PIB E INCREMENTO DEL DESEMPLEO. PROBLEMAS ASOCIADOS A LA SOSTENIBILIDAD DE LAS FINANZAS PBLICAS POR ALTO DFICIT Y ENDEUDAMIENTO PRODUCIDO POR: - la fuerte reduccin de los ingresos de las administraciones pblicas derivadas de la cada de la demanda y de la actividad en el sector de la construccin-vivienda, - el fuerte incremento de los gastos derivados del crecimiento del desempleo. SISTEMAS DE PROTECCIN SOCIAL (PENSIONES) EN CUESTIN. REDUCCIN DE LAS INVERSIONES PBLICAS. AFECCIN A TODAS LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS.
4.2. esCenarios maCroeConmiCos y de inversin.
En este marco, los Escenarios macroeconmicos diseados para Espaa en un procedimiento de feedback con el resto de aspectos que se consideran en la prospectiva, son los siguientes:
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Figura 20: Evolucin del PIB 2004-2008 y proyecciones 2010-2015
Datos FMI PIB Real Zona Euro Espaa Medio Espaa superior Espaa inFeriior 2004 2,2 3,3 3,3 3,3 2005 1,7 3,6 3,6 3,6 2006 3,0 4,0 4,0 4,0 2007 2,8 3,6 3,6 3,6 2008 0,6 0,9 0,9 0,9 2009 -4,1 -3,6 -3,6 -3,6 2010 1,1 -0,3 -0,2 -0,4
Proyecciones propias 2011 1,7 0,8 1,0 0,6 2012 1,7 1,0 1,2 0,8 2013 1,7 1,2 1,5 0,9 2014 1,7 1,4 1,8 1,0 2015 1,7 1,7 2,1 1,3
La evolucin del PIB tiene una importancia fundamental y se retroalimenta con variables de fuerte incidencia territorial como son la tasa de actividad, la tasa de empleo y la tasa de paro. La evolucin de estas magnitudes en las distintas crisis del perodo 1978-2008 y las previsiones para los Escenarios pesimistas y optimistas que se consideran, son las siguientes:
Figura 21: Tasas de actividad, empleo y paro 1978-2008
Es importante sealar algunos de los condicionantes principales que se han tenido en cuenta en la definicin de los correspondientes Escenarios. As, desde la perspectiva del Control Econmico y Presupuestario esperable en el seno de la UE, los supuestos han sido: Escenario optimista: la recuperacin econmica global y europea permite relajar las medidas de ajuste fiscal e invertir y mantener la sociedad del bienestar. Escenario pesimista: se ha considerado el ms probable al horizonte 2015, suponiendo que el ajuste fiscal va a reducir la capacidad de inversin y de mantenimiento de los bienes y servicios pblicos, va a exigir la introduccin de medidas como el copago sanitario y educativo,
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y va a significar prdidas significativas en la sociedad del bienestar y el empleo asociado.
Desde la perspectiva, fundamental para la definicin de los Escenarios, del papel de la I+D+i y el avance hacia la sociedad del conocimiento. Escenario optimista: mantenimiento del peso de la I+D+i en la economa (1,3% del PIB, en 2015) y avance hacia la sociedad del conocimiento en el sector servicios y hacia la industria de alta tecnologa, con innovacin propia, lo que implica fuerte incremento de la productividad. Escenario pesimista, considerado ms probable al horizonte 2015: el paro y las necesidades financieras pblicas empujan la reiteracin del modelo del ladrillo y de la restauracin. Disminuye significativamente el peso de la I+D+i en la economa (al 1,1% del PIB, en 2015) y de los sectores en los que existen ventajas comparativas (renovables, desalacin-smosis inversa, alta velocidad,) por disminucin de la participacin privada en dicha I+D+i hasta un 45% de la financiacin del gasto total, como consecuencia de la crisis.
Desde la perspectiva de las inversiones previstas en 2010 para las distintas infraestructuras de transporte, los Escenarios previsibles para el 2015 delimitan un mbito de provincias beneficiadas desde la perspectiva de la mejora relativa de su accesibilidad con respecto al conjunto, que vara de una manera muy sensible segn el Escenario que se considere. El Escenario optimista se refiere a que todas las infraestructuras previstas en los distintos planes estatales o autonmicos vigentes en 2010 se desarrollen en los plazos previstos en los mismos. El pesimista incide en una fuerte
Figura 22: Infraestructuras viarias y ferroviarias.
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reduccin de las inversiones como consecuencia de las exigencias de reduccin del dficit pblico para Espaa y de las dificultades de conseguir financiacin por las empresas que permitan alternativas de cofinanciacin pblico-privada. El Escenario medio, como siempre, dibuja una situacin intermedia entre el optimista y el pesimista. Para las infraestructuras viarias y ferroviarias las dos figuras siguientes resumen las alternativas. Desde el punto de vista de los aeropuertos el objetivo de la planificacin vigente pretende duplicar la capacidad aeroportuaria existente en 2004 para el ao 2020; objetivo difcilmente viable en un marco de fuerte restriccin de las inversiones y en el que los 16 aeropuertos caracterizados como regionales y los 3 tursticos de bajo trfico son fuertemente deficitarios y difcilmente pueden ser viables econmicamente. Y eso por no hablar de los incomprensibles nuevos aeropuertos, como Ciudad Real, Lleida y Castelln.Desde el punto de vista de la red de puertos, el objetivo para el 2020 era incrementar en un 75% la capacidad del sistema; objetivo sobre el que cabe reiterar lo sealado para los aeropuertos. En sntesis, el Escenario optimista (materializacin de las inversiones previstas en los planes vigentes en 2010) se considera muy poco probable, considerando conveniente centrarse en el Escenario medio, en el mejor de los casos. Considerando los potenciales previsibles para el 2015 en el sistema de transporte desde la perspectiva de una puesta en funcionamiento de las inversiones previstas en este Escenario medio, y comparando los resultados con la situacin del 2006 y la evolucin 1980-2006, obtenemos una serie de provincias en las que los potenciales relativos mejoran respecto a la media, y un amplio grupo de ellas en los que los mismos empeoran, tal y como se aprecia en la figura siguiente.
Figura 23: Potenciales relativos en 2006 y variaciones de los mismos entre 1980 y 2006.
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4.3. esCenarios energtiCos.
Otro de los aspectos fundamentales considerados en el anlisis va a ser el relacionado con los Escenarios energticos, cuya influencia en Espaa en tremendamente elevada dado el hecho de que Espaa depende casi al 100% de sus importaciones de petrleo, gas natural y uranio, y cerca de un 80% de las de carbn. Y ello en unos mercados mundiales donde el crecimiento de los pases BRIC, tanto demogrfico como en renta, est llevando a fuertes incrementos de la demanda en un marco de recursos decrecientes y muy sensibles a los conflictos polticos y sociales. El resultado es que se espera que la actual tendencia al incremento de los precios de la energa, y en particular del petrleo, se mantenga. En el Escenario optimista se supone que los precios del petrleo en 2015 se situarn sobre los 100 $ el barril Brent spot (fob) y para Espaa se estima una reduccin de la dependencia energtica por la va de la mejora de la eficiencia en el uso de la energa (intensidad energtica), del ahorro y de la potenciacin de las energas renovables, en las que el potencial de Espaa es muy elevado. El Escenario medio asume unos precios de 150 $/barril y el pesimista 250 $/barril.
Figura 24: Evolucin del precio medio anual del petrleo. Brent Spot (FOB)
4.4 esCenarios sobre Cohesin territorial, turismo y vivienda.
En cuanto a los objetivos de la Unin Europea en materia de cohesin, de integracin urbano-rural y de regeneracin urbana y su incidencia en la financiacin de las respectivas actuaciones en Espaa, los supuestos han sido: Escenario optimista, considerado ms probable al horizonte 2015: cierta sustitucin de la nueva construccin de viviendas e infraestructuras por la rehabilitacin y regeneracin de viviendas y de servicios y de equipamientos urbanos y tursticos. Los espacios degradados y obsoletos y el stock de viviendas existentes con necesidad de adaptarse a las nuevas normas seran los principales objetivos de las nuevas actuaciones, junto al mantenimiento de lo existente. Escenario pesimista: el paro y las necesidades financieras pblicas empujan la reiteracin del modelo del ladrillo, infraestructuras sobredimensionadas y apoyo al turismo y la restauracin
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de bajo valor aadido.
En un marco de fuerte inestabilidad de los pases competidores de Espaa en materia turstica (particularmente el norte y este del Mediterrneo) las perspectivas para nuestro pas en esta materia parecen optimistas en cuanto al nmero de visitantes, pero no tanto en cuanto a la regeneracin de reas obsoletas y la mejora de la calidad para un turismo de mayor valor aadido. Desde esta perspectiva, se ha considerado un Escenario optimista que implique conjuntamente diversificacin, regeneracin y mejora del valor aadido en el sector, incluso con prdida de demanda en las reas ms degradadas que tienen un turismo numeroso pero de saldo nulo o negativo para la economa espaola, con reconversin parcial del parque de segunda residencia y de uso turstico-inmobiliario. Y un Escenario pesimista que implica la continuacin del proceso de sobreoferta, sobreurbanizacin, disminucin de precios y prdida de calidad y de valor aadido unitario que, aunque con aspectos positivos a corto plazo, su balance a medio plazo es necesariamente negativo en trminos econmicos, urbansticos y ambientales. Los resultados provinciales de cada modelo se aprecian en la Figura 25. La ausencia de flecha significa que no hay variacin significativa en el correspondiente Escenario respecto a la situacin actual.
Figura 25: Escenarios de variacin de los potenciales provinciales tursticos 2008-2015
Desde la perspectiva inmobiliaria, cuya importancia en la generacin de la crisis actual est fuera de toda duda, los Escenarios, adems de considerar los aspectos antes sealados (polticas europeas, disponibilidades de inversin, peso de la segunda residencia en el sector turstico, energa, etc.), son muy dependientes de los Escenarios demogrficos considerados y, a su vez, inciden en ellos a travs de la generacin de empleo y renta. En sntesis, los resultados para el parque de viviendas en 2015 y los incrementos medios previsibles en el perodo 2008-2015 se pueden ver en la Figura 26.
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Figura 26: Niveles provinciales de densidad de viviendas en los escenarios 2015 y de incremento 2008-2015
4.5. esCenarios demogrfiCos y del sistema de Ciudades.
Desde la perspectiva demogrfica los Escenarios consideran la reversin del ciclo de saldo inmigratorio producido en Espaa debido al fuerte aumento del paro y a las facilidades que la apertura de fronteras suponen para la emigracin al resto de la UE. Desde esta perspectiva, para el horizonte del 2015 se considera Escenario optimista la previsin mnima de poblacin, que implica una prdida de poblacin respecto al 1 de enero de 2010. El Escenario pesimista considera el mantenimiento de las tendencias medias, con incremento de la poblacin hasta el entorno de los 49 millones de habitantes. El Escenario medio se ha ligado al ms probable en las previsiones estadsticas, con unos 47,5 millones de habitantes para 2015 distribuidos segn se aprecia en la figura siguiente. El incremento de poblacin se centrara en el rea central: Toledo y Guadalajara; Vizcaya, Guipzcoa y La Rioja; todo el litoral mediterrneo salvo Barcelona, Granada y Cdiz; y los archipilagos. El resto de provincias permeneceran estables o perderan poblacin, siendo esta prdida mxima en Burgos y el eje Lugo-Asturias-Orense-Len-Zamora-Palencia-Salamanca. Desde la perspectiva urbana, esta poblacin, en cualquiera de los Escenarios, se sigue concentrando en las principales RFU, AM y AU, pasando a residir en stas el 71% de la poblacin total de Espaa frente al 68% que lo haca en 2008, con el Escenario ms probable (medio). Varias RFU afectan a ms de una provincia y, algunas, a ms de una comunidad autnoma en su funcionamiento cotidiano. Con mayor detalle para este Escenario la evolucin total y urbana seran:
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Figura 27: Poblacin relativa provincial. Variacin 2010-1016
Figura 28: Escenarios de evolucin de poblacin total y poblacin urbana
Total poblacin reas urbanas mbito 2008 Total RFU totAl AM totAl Au totAl espAA % Mbitos espAA n de municipios 468 190 92 750 8.112 9 poblacin ms probable 2005 21.015.405,9 8.507.079 4.017.115 33.539.599,9 46.157.822 71 poblacin 2008 19.624.302 8.004.610 3.707.127 31.336.039 46.157.822 68 % Incremento 2015-2008 7 6 8 7 6 243 poblacin provincial ms probable 2015 29.158.265 13.476.834 14.806.218 57.438.317 % poblacin mbito/ provincia 2015 67 59 25 58
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Figura 29: Poblacin relativa provincial. Variacin 2010-1016
Este marco, en un pas en el que incomprensiblemente las Comunidades Autnomas no reducen el nmero total de municipios, adaptndolos a la evolucin de la poblacin, sino que ste sigue incrementndose ao tras ao, dificultando y cuestionando la viabilidad de una gestin y disciplina territorial adecuada as como la racionalizacin de la financiacin municipal, obliga a considerar hiptesis diferenciadas sobre el nmero de municipios, la financiacin municipal y la consideracin de los mbitos supramunicipales. Las hiptesis han sido: Escenario optimista: reduccin del nmero de municipios actuales y establecimiento del impuesto de bienes inmuebles como principal fuente de financiacin municipal. Prohibicin de convenios urbansticos y desaparicin de las tasas por licencias. Planificacin territorial de mbitos supramunicipales con gestin autnoma. Escenario pesimista, ms probable al horizonte 2015: continuacin del goteo de nuevos municipios sin resolver la incapacidad de gestin del 80% de los existentes. Se mantiene el negativo papel del urbanismo en la financiacin municipal. Contina la ausencia mayoritaria de planificacin territorial de mbitos supramunicipales y de su gestin autnoma.
4.6. sntesis general, modelo territorial y sostenibilidad ambiental.
Como sntesis de todos los aspectos contemplados en los tres Escenarios tenidos en cuenta, las figuras siguientes resumen la evolucin y previsiones de las principales macromagnitudes, su incidencia provincial y el Modelo territorial ms probable previsto para el 2015.
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Figura 30: Escenarios de evolucin 2008-2015
Figura 31: Potenciales productivos 2015 y variaciones de produccin, empleo y productividad 2006-2015
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Figura 32: Modelo territorial 2015
En sntesis, las previsiones para 2015, muestran una evolucin territorial que contina las pautas histricas de transformacin del espacio en Espaa en los ltimos decenios, con la concentracin relativa de poblacin y actividad en las zonas ms favorecidas en cualquiera de los Escenarios. En el optimista porque la mejora es ms sustancial en estas reas que en las relativamente deprimidas. En el pesimista porque el empeoramiento relativo de las reas ms favorecidas no cambia sensiblemente su peso relativo en el total. Los cambios son cuantitativamente menos significativos que en el perodo 1978-2008 y el sobredimensionamiento de las infraestructuras existentes hace que las nuevas infraestructuras jueguen un papel mucho menos importante en la transformacin socioeconmica, aunque muchas veces con fuertes efectos ambientales negativos, y en la mejora del bienestar de la poblacin. La crisis, en el peor de los Escenarios, puede afectar muy negativamente a toda la poblacin, a sus niveles de formacin y de cualificacin, y a sus niveles de renta, de empleo y de actividad, llevando a un alejamiento de las pautas medias europeas; igualmente, los niveles de equipamiento y dotacin accesibles (lo que podemos denominar renta social) pueden deteriorarse y alejarse de la todava no alcanzada media de los pases ms desarrollados. Desde la perspectiva de la sostenibilidad ambiental, las previsiones para el perodo 2008-2015 dependen mucho de los Escenarios. El optimista desde el punto de vista socioeconmico es el ms sostenible porque implica actuaciones en el campo de la energa, turismo y edificacin con clara incidencia positiva en la huella ecolgica, adems de asociarse a la prdida de poblacin total como consecuencia de un saldo global emigratorio. El resultado es una huella ecolgica y una mejora de la sostenibilidad del orden del 20% para 2015. El Escenario pesimista tiene aspectos correctores de la insostenibilidad por la prdida de actividad relativa que implica (menor empleo, PIB y tasa de actividad) pero el mantenimiento de un turismo y urbanizacin expansivos como incentivo para la salida de la crisis (intento de reproducir mode-
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los histricos, aunque la situacin actual es cualitativamente muy diferente) y la no adopcin de medidas significativas para la mejora de la dependencia energtica (freno a las renovables, mantenimiento de una actividad econmica y de edificaciones de bajas eficiencias energticas, modelo territorial propiciador de la ciudad dispersa con alta necesidad de movilidad en automvil, y predominio total del transporte por carretera) llevaran a un aumento de la insostenibilidad para el 2015 en gran parte del territorio espaol. En el peor Escenario, la insostenibilidad y la huella ecolgica empeoraran en del orden del 15% para 2015. Por ltimo, el Escenario medio, para el 2015, reproducira la situacin del 2005.
Figura 33: Escenario medio para 2015
Desde la perspectiva provincial, la figura siguiente muestra cual es la evolucin ms probable (Escenario medio) de los niveles de sostenibilidad entre 2007 y 2015, en base a la evolucin del conjunto de las variables consideradas y, muy en particular, de la poblacin ms probable provincial, de los niveles de renta y estructura urbana considerada, de las pautas de consumo asociados a los correspondientes niveles de renta y tipo de estructura urbana, sobre todo desde la perspectiva energtica y, finalmente, desde la consideracin de las previsiones de transformacin en los usos del suelo y su incidencia en la biocapacidad y en la propia huella ecolgica. Como puede apreciarse, gran parte del territorio espaol el ms poblado, urbanizado y con perspectivas de mayores transformaciones territoriales- empeora su sostenibilidad (Eje del Ebro, desde lava a Tarragona, Eje Mediterrneo, salvo Cdiz, Archipilagos y rea central, junto a Ciudad Real y Pontevedra). Por el contrario, el Eje Cantbrico, Ourense, Len, Palencia, Valladolid, Burgos y La Rioja mejoran su sostenibilidad, al igual que Crdoba y Cdiz. El resto de provincias mantienen niveles similares a los de 2007.
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Para terminar es preciso reiterar la importancia y la idoneidad de los procesos de planificacin territorial para avanzar en la mejora del bienestar social, de la competitividad, de la sostenibilidad ambiental y de la cohesin territorial. Hasta ahora slo algunas Comunidades Autnomas han sido eficientes en la utilizacin de esos procesos y la diferencia en la evolucin seguida en las mismas muestran el coste de la ausencia de una adecuada planificacin territorial y del uso de pautas de buen gobierno (gobernanza) en materia de ordenacin del territorio.
Figura 34: Evolucin y previsin de sostenibilidad provincial 2015
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un modello euroPeo di metroPoli

Francesco Indovina
Gegrafo Facultad de Arquitectura de Venecia
1. QuAntit e QuAlit
Se fosse necessario individuare una tendenza della popolazione mondiale questa potrebbe ben essere colta nel processo di urbanizzazione. stato calcolato che a met di questo secolo il 75% della popolazione mondiale vivr in citt, in citt sempre pi grandi, molte saranno metropoli. La citt non ha finito di attrarre, le opportunit che offre in termini economici, sociali, culturali e di servizi costituiscono la calamita di questo grande processo di inurbamento. la grande citt, possiamo dire la metropoli, quella che pi attrae. Si pu dire con grande sicurezza che la citt pi attraente del villaggio, la grande citt pi della citt, la metropoli pi della grande citt. Vale la pena di tessere le lodi della metropoli, dove la quantit si coniuga con qualit. Essa si caratterizza per servizi, privati e pubblici, sempre pi sofisticati, che in quanto tali hanno bisogno di un grande potenziale di mercato e di utenti; per la possibilit di efficienti trasporti collettivi, che necessitano di flussi concentrati e crescenti di utenti; per le opportunit di lavoro stabile e meno stabile che offrono, compresi quelli disponibili negli interstizi della societ; per i gradi di libert individuali non immaginabili altrove; per le opportunit di socializzazione ampie e molto differenziate; per lofferta culturale senza limiti; per le occasioni di svago ampissimi; ecc. Ci sono anche gli effetti negativi: la solitudine degli individui; la mancanza di solidariet; linquinamento e gli effetti negativi sul clima (Mariani e Sovrano Sangallo, 2005); la congestione del traffico; forme di specifiche povert; la violenza; ecc. Ma va detto che in generale, nel passato e nel presente, con le differenze su cui torner, la forza allagglomerazione di persone e capitali stata ed fortissima. Attivit economiche, famiglie e individui si sono agglomerati, sempre pi agglomerati perch da questo processo ricavano vantaggi di diversa natura (economici, culturali, sociali, tecnologici, ecc.). Non si deve sottacere che una componente di questo fenomeno era determinata da costrizioni, dalla necessit di sfuggire a condizioni di vita insostenibili. In concreto questo fenomeno pu essere misurato con qualche dato quantitativo. Allinizio dellottocento la popolazione urbana mondiale era circa il 3,5% del totale, cento anni dopo era
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Un modello europeo di metropoli Francesco Indovina
passata al 14% circa, da questo periodo il processo dellinurbamento aumenta: nel 1955 siamo gi al 30% circa, oggi si raggiunto il 50% circa dellintera popolazione mondiale. Non tutta questa popolazione vive in grandi citt; le citt con pi di 2 milioni di abitanti risultano essere circa 130 in tutto il mondo1; di queste solo 10 sono in Europa (Istanbul, Mosca, Londra, San Pietroburgo, Ankara, Berlino, Madrid, Roma, Smirne e Kiev). Lunica che sta alla pari con le pi grandi Istanbul (13 milioni circa di abitanti). Le aree metropolitane (qui la definizione diventa sempre pi complessa per ragionevoli paragoni) con pi 3 milioni di abitanti nel mondo sono circa 140 e tra queste quelle che appartengono allEuropa sono 182. Per quanto riguarda la dimensione, queste aree metropolitane europee sono: 1 con una popolazione intorno ai 14 milioni, 4 sono intorno ai 12 milioni, 2 con una popolazione compresa tra 8 e 6 milioni di abitanti, mentre 11 presentano una popolazione inferiore compresa tra 5 e 3 milioni di abitanti. La prima delle aree metropolitane europee ha una popolazione pari a poco pi di 1/3 della pi grande area metropolitana mondiale. Considerato che la popolazione europea rappresenta il 12% della popolazione mondiale, osservando la popolazione insediata nelle aree metropolitane (a livello mondiale pari a 944 milioni circa, e quella europea pari a 124 milioni) quella europea risulta il 13% della popolazione mondiale insediata nelle aree metropolitane3. Rispetto alle rispettive aree la popolazione metropolitana europea pari al 17% della popolazione della stessa area, mentre la stessa percentuale a livello mondiale del 16%. Si vorrebbe richiamare un dato statistico, importante per il ragionamento che si svilupper appresso: in Europa la popolazione urbana pari a circa l80% (la pi alta percentuale di popolazione urbanizzata del mondo), mentre quella che vive in aree metropolitane nel vecchio continente solo il 17%; questo vuol dire che in Europa si ha un 63% circa della popolazione che risulta urbana ma non metropolitana. A Livello mondiale la popolazione urbana che non vive in aree metropolitane il 34% (dato che comprende anche quello europeo quindi nel resto del mondo la popolazione urbana ma non metropolitana ancora meno). Si consideri, inoltre, che le previsioni prospettano una diminuzione della popolazione europea sia in valore assoluto che in percentuale rispetto a quella mondiale, e che la crescita delle metropoli soprattutto in oriente e nei paesi dellAmerica latina e dellAfrica appare esplosiva.
2. un Modello europeo
Sulla base dei dati precedenti pare si possa sostenere lesistenza di una situazione europea che, per ragioni storiche e di lungo periodo di sviluppo, si differenzia dal resto del mondo. LEuropa, infatti, presenta un altissimo tasso di urbanizzazione ma un relativo scarso peso delle aree metropolitane4. Al contrario la situazione del resto del mondo tende ad un processo di urbanizzazione che
1 chiaro che siccome si tratta di popolazione insediata allinterno dei confini amministrativi della citt, la dimensione di questi confini influisce, ma per il ragionamento che si vuole fare in questa sede questa questione pu essere tralasciata. 2 In ordine di dimensione, dalla pi grande alla pi piccola, sono: Mosca, Londra, Istanbul, Reno-Ruhr, Parigi, Milano, Madrid, Napoli, Randstad, Barcellona, San Pietroburgo, Roma, Manchester-Liverpool, Berlino, Atene, Ankara, Amburgo, Rhein-Main. 3 Tralasciamo in questa sede tutte le questioni definitorie, ma lutilizzo di una sola fonte dovrebbe fare giustizia almeno sul piano statistico delle differenti parametri usati nei diversi contesti per definire citt, metropoli, aree metropolitane, ecc. 4 Per esempio in Italia i comuni sono pi di 8.000; in Francia circa 30.000; in Belgio 600; in Portogallo 301; in Germania 438; in Spagna 8.108 Nei diversi paesi le prerogative dei comuni sono diversi, cos come pure il loro ordinamento (provincie, dipartimenti, ecc.)
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sembra preferire la creazione di grandi metropoli5. Se questa descrizione fosse corrispondente alla realt, e tenuto conto dellipotesi precedentemente avanzata secondo la quale alla maggiore concentrazione di quantit di popolazione e capitale corrisponde una migliore qualit, si potrebbe concludere che lEuropa, proprio in ragione della sua specifica forma di urbanizzazione, corre il rischio di non riuscire a utilizzare le grandi opportunit costituite dalla realizzazione di grandi metropoli. Dalle analisi condotte pare si possa affermare, al contrario, lesistenza di un modello europeo metropolitano in grado di cogliere le opportunit offerte dalla concentrazione quantitativa senza giungere alle mostruose conurbazioni di diecine di milioni di abitanti e dei relativi effetti negativi. Esiste un punto della curva della crescita urbana quantitativa oltre il quale tale crescita deprime la qualit, i fenomeni negativi della grande dimensione finiscono cio per sopravanzare quelli positivi. Ovviamente non si tratta di un punto di flessione uguale in ogni tempo e in ogni luogo, esso infatti varia a secondo delle caratteristiche del governo stesso della crescita urbana, varia a secondo delle alternative che sono disponibili, varia in ragione degli obiettivi di qualit che si vogliono raggiungere. Detto in altro modo, si deve costatare che mentre nel resto del mondo la forza dellagglomerazione esercita tutta la sua valenza, in Europa, tranne casi eccezionali6, essa ha perso molto della sua capacit di muovere verso poche citt capitali e popolazione. Pur consapevoli delle notevoli differenze che caratterizzano i singoli paesi in Europa, di seguito si avanzano alcune ragioni per cos dire, di ordine generale del fenomeno prima indicato: 1. senza assecondare mitiche ipotesi di deindustrializzazione (mai nel mondo il capitale industriale e loccupazione industriale hanno assunto la dimensione attuale), bisogna convenire che per ragioni storiche il ciclo di industrializzazione nel continente europeo appare stagnante, se non proprio in declino; 2. le nuove tecnologie applicate alle attivit economiche, in senso lato, permettono, in linea generale, che le opportunit prodotte dellagglomerazione possono essere utilizzate senza la necessit di agglomerarsi; 3. data lalta percentuale di popolazione urbana europea il processo di inurbamento muove quote modeste di popolazione, che, al contrario, sono enormi nel resto del mondo e in particolare in alcuni paesi. Limmigrazione extra europea, ancora di dimensione modeste e si indirizza prevalentemente dove maggiore la domanda di lavoro, che non necessariamente, tranne pochi casi, si concentra nelle citt pi grandi. In molti paesi europei, per esempio, questo tipo dimmigrazione occupata in agricoltura e nella pesca; 4. il contesto della struttura urbana europea risulta molto articolato e ricco (grandi citt, citt medie e piccole, borghi ecc.), mentre in molte altre parti del mondo manca questa rete di insediamenti e la popolazione per inurbarsi s obbligata a indirizzarsi verso pochi centri; 5. per la popolazione che si inurba nelle grandi metropoli, per lo pi provenienti dalla campagna la condizione urbana (di cui non percepiscono molto spesso la dimensione) appare ricca di promesse e di opportunit, mentre per una popolazione di antica urbanizzazione il giudizio sulla condizione urbana appare pi attento e critico; 6. in Europa si sono diffusi modelli culturali dellabitare in parte nuovi e in parte antagonisti alla condizione urbana storica e che prefigurano nuove possibilit di organizzazione del territorio7.
5 Va anche detto che quando si parla di grandissime citt o metropoli si tende a parlare di qualcosa che appare unitaria, in realt tanto pi grande una metropoli tanto pi alta e la sua parcellizzazione, si vive solo in parti di queste citta. A cena da un collega a Citt del Messico, questo ha dichiarato che saranno stati 15 anni che non andava al centro storico. 6 Tra questi vanno annoverate sicuramente Londra e Parigi che per la loro storia sembrano ripetere il modello della grande metropoli. 7 Per esempio lo sviluppo dei centri commerciali e centri di vendita specializzati come noto costituiscono un fatto di concorrenza con i
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Linsieme di questi aspetti ha determinato in Europa i seguenti fenomeni: 1. le grandi citt, in linea generale, non hanno continuato a crescere, ma al contrario, molto spesso, hanno perso popolazione e attivit economiche in senso lato; 2. la riorganizzazione delle attivit produttive sempre pi svincolate dalla necessit di stare vicino ad altre attivit produttive e attraverso laumento di produttivit con meno necessit di grandi spazi, ha permesso di utilizzare la rendita cristallizzata in molte aree industriali diventate con la crescita della citt meno periferiche, per rinnovare lattivit e spostarla allesterno della citt concentrata; 3. sono cresciuti i servizi alle imprese (anche per esternalizzazione degli stessi dalle imprese) che per raggiungere buoni livelli di efficienza e di redditivit necessitano servire un mercato ampio e spesso diffuso sul territorio; 4. enormemente cresciuta la capacit di mobilit degli individui, grazie alla diffusione dei mezzi di locomozione privati (auto, moto, ecc.) ed risultata sempre pi svincolato linsediamento delle famiglie e degli individui rispetto ai poli obbligatori (lavoro e scuola); 5. lorganizzazione familiare risultata sempre pi flessibile e duttile in ragione anche alle nuove tecnologie domestiche e allo sviluppo dei servizi alle persone; 6. si diffusa una cultura dellabitare, detta a dimensione umana, qualsiasi cosa questo significhi, che ha comportato, in ragione anche dellaccresciuta libert di scelta, che le famiglie e gli individui, in ragione delle proprie possibilit economiche, scegliessero di insediarsi in citt medie o piccole, in case sparse, in borghi nuovi, ecc. Linsieme di questi fenomeni ha determinato quella che stata chiamata lesplosione urbana (Font, Indovina, Portas, 2004), cio la disseminazione nel territorio di quello che prima stava tutto dentro la citt concentrata, dando luogo alla dispersione urbana, come, con altra terminologia, si chiamato questo fenomeno. A molti studiosi questo nuovo assetto della distribuzione in territori vasti sia dellinsediamento delle famiglie e individui, sia la localizzazione delle attivit economiche, sembrato esprimesse una sorta di rifiuto della citt, e come tale giudicato negativo proprio per le valenze positive che la citt, da sempre, ha offerto allevoluzione sociale, economica, culturale e politica della specie umana. La citt stata il luogo del cambiamento, il polo del dinamismo, il centro di costruzione del nuovo in ogni campo. In realt il nuovo fenomeno non esprime il rifiuto della citt, ma piuttosto cerca di utilizzare la possibilit di ricostruire la condizione urbana in un nuovo contesto fisico-morfologico diverso da quello tradizionale; la dispersione urbana la ricerca inconsapevole di una nuova e migliore citt. Nella nuova fenomenologia il territorio viene usato come se fosse una citt dilatata, non pi densa, intensa e senza soluzioni di continuit, e in questa realt si ricostruisce una nuova condizione urbana che recupera gli elementi della tradizione e ne aggiunge di nuovi. Questo stato possibile anche perch molti servizi privati e concentrati (centri commerciali, ipermercati, negozi specializzati, centri di divertimento, ecc.) si sono localizzati in questi territori, al servizio di una popolazione crescente. A questo fenomeno stato dato il nome di citt diffusa (Indovina,1990,1999), riconoscendola come condizione urbana in un contesto nuovo. Il fenomeno, tuttavia, non si arrestato: la dimensione crescente della citt diffusa che integrava sempre nuovi territori, popolazione e attivit economiche, da una parte, e linsediamento nel territorio diffuso di poli di eccellenza e di centri di governo (banche, ospedali, universit, uffici
tradizionali centri commerciali delle citt tradizionali costituiti dai negozi che si affacciano sulla strada, meglio se su una strada porticata, ma contemporaneamente prefigurano la possibilit di servizi una popolazione sparsa nel territorio.
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amministrativi, centri finanziari, radio, televisioni, ecc.), dallaltra parte, ha finito per arricchire questo territorio fino a dotarlo di servizi di qualit metropolitana (Indovina 2009). Dalla campagna urbanizzata, si passa prima alla citt diffusa e poi allarcipelago metropolitano o, detto forse meglio, alla metropoli territoriale. Emerge, cos, il modello europeo che non rinunzia alle opportunit create dalla grande dimensione, ma evita di questa gli aspetti negativi. Un modello che stato possibile realizzare a partire dalla struttura urbana preesistente, dal reticolo di citt che caratterizza i territori europei, che nella nuova fenomenologia si declina in un tessuto metropolitano fatto di citt grandi (relativamente grandi), di citt medie e piccole, di borghi, di case sparse, di insediamenti produttivi anchessi sparsi o allocati in aree specifiche (aree industriali), di servizi alle persone sparsi, di centri di eccellenza e centri di governo, ecc. e nel quale ogni punto di questo territorio serve, per cos dire, la popolazione e le attivit sparse in tutto il territorio. In sostanza una metropoli che si dilata e si distende nello spazio, che rifiuta la prossimit coatta, a preferenza di scelte pi razionali e rispettose delle scelte individuali e che nello stesso tempo crea opportunit sia di crescita economica che di sviluppo sociale e culturale. Si pu affermare che in questa tendenza, riscontrata in buona parte dellEuropa (fatti salve alcune poche polarit che rispondono ad altre logiche), possibile individuare il modello europeo verso la metropoli. Non si intende sostenere che ci si trova di fronte ad un modello gi realizzato, ad un modello senza contraddizioni, ad un modello perfetto; il modello territoriale perfetto, ci insegna la storia, non esiste, quella che si voluto identificare una tendenza, di cui esistono significativi reperti, che appare molto interessante, soprattutto se confrontata con quanto avviene nel resto del mondo (per ragioni diverse), ed meritevole di cure particolari.
3. i guAi di un processo non governAto

Non si vorrebbe aver dato limpressione che il processo appena descritto debba considerarsi senza contraddizioni e senza effetti negativi. Ogni processo di trasformazione dello spazio produce anche scorie; questo, di cui ci si occupa, in modo particolare perch si presenta, in generale, come non governato, esito di processi di auto organizzazione, o detto in modo diverso come la somma di scelte individuali e parziali. Si sa che la buona organizzazione del territorio e della citt non sono mai una somma di scelte individuali, ma piuttosto costituiscono lespressione di un disegno collettivo, di unintenzione politica, e spesso neanche cos si riesce ad ottenere buoni risultati. Le situazioni in Europa non sono tutte uguali, ma si ha la sensazione che questo processo ha trovato, in generale, distratti e impreparati gli organi di governo del territorio. Il fatto che questa forma di riorganizzazione del territorio risulti come esito di scelte autonome e non coordinate di singoli (imprese, famiglie e centri di decisione pubblici, ecc.) che intendono realizzare loro specifici obiettivi determina degli esiti negativi su diversi fronti: quello del consumo del suolo, la bassa densit viene realizzata con gradi sprechi; quello dellambiente e della sua qualit: riscaldamenti autonomi, uso dei mezzi di locomozio-
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ne privata, uso eccessivo di acqua per i prati, ecc. determinano effetti negativi sullambiente; costi crescenti per i servizi pubblici; spreco di tempo degli individui; scarsa considerazione degli spazi pubblici; .
Perch il modello europeo possa esprimere tutte le sue potenzialit il processo andr governato e pianificato. La pianificazione non pu essere considerata un ostacolo alla realizzazione delle potenzialit di un territorio, ma al contrario essa deve creare nuove opportunit ed esaltare le potenzialit di un territorio. Lauto organizzazione, da una parte, presenta una faccia positiva, combacia, per cos dire, con le necessit e volont individuali, ma, dallaltra parte, la faccia negativa nega linteresse generale e comune. La pianificazione deve armonizzare, non mediare, tra questi contrapposti interessi, deve cio sulla base di un obiettivo strategico individuato e condiviso, dare spazio, fino a premiarle, a quelle decisioni individuali che si muovono coerentemente con lobiettivo, ostacolare fino a proibire quelle decisioni che si contrappongono, ritardano o sono incoerenti con lobiettivo strategico. Ma nello stesso tempo, si deve sottolineare, essa deve costruire nuove opportunit. Si pu provare a individuare le caratteristiche di questa pianificazione, a partire dalla considerazione che il modello europeo di metropoli, come si chiamato, ha necessit e bisogno di una maggiore attenzione di governo e di maggiore pianificazione, anche perch sperimenta strade nuove rispetto al resto del mondo e rispetto alla propria tradizione fatta di citt concentrate.
4. del governo delle trAsForMAzioni

In Europa possibile affermare che il processo di metropolizzazione del territorio (Indovina 2004) in cammino; con ci si intende evidenziare che pur in presenza di una struttura urbana articolata si sta realizzando un processo di integrazione allo scopo di sfruttare i vantaggi della metropoli al riparo dalla concentrazione eccessiva. Lattenzione degli studiosi sulla citt di citt (Nel.lo, 2001) o sulla citt a bassa densit (Indovina, 2007) mette in chiaro come una fenomenologia che era stata interpretata come diffusione, in realt portava il segno della costruzione metropolitana. Un processo in atto, da diversi anni, che si presenta articolato nella forma ma omogeneo nella sua logica di funzionamento e che assume caratteristiche diverse a secondo della situazione territoriale e del livello di sviluppo economico. Il processo non solo non si pu considerare compiuto, ma risulta come in attesa; la metropolizzazione, fondata sullauto organizzazione non riesce ad avere la forza di trasformarsi in metropoli; perch si possa realizzare la metropoli territoriale necessaria unazione consapevole, un governo e una pianificazione. Non sembri una sottigliezza sostenere che un processo di metropolizzazione gi in atto, affermare questo significa sottolineare che non si tratta di costruire ex-novo la metropoli, ma piuttosto governare le trasformazioni in atto verso la metropoli territoriale. Aspetto questo che influenza latteggiamento politico, la strumentazione da utilizzare, i problemi sui quali porre maggiore attenzione. Il punto focale quello di passare dallauto organizzazione allorganizzazione, cio la messa a sistema di quanto gi esiste, anche con notevoli correzioni e innovazioni, come la ridefinizione dei ruoli delle singole zone, lindividuazione di regole di trasformazione coerenti con lobiettivo metropolitano, lintegrazione di nuove funzioni e dei servizi, la costruzione di un nuovo paesaggio. Si
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tratta, nella sostanza, di assumere un punto di vista che consideri la situazione in attesa di essere governata per realizzare le sue molte potenzialit. Di seguito si cercher di indicare quelli che sembrano gli elementi che dovrebbero caratterizzare il governo delle trasformazioni e le politiche relative, nella direzione di rafforzare la tendenza verso la formazione della metropoli territoriale.
4.1. livello di governo e di Piano
La tendenza verso la metropoli territoriale non pu essere assunto come un processo pacifico, infatti ogni entit locale (che nei diversi paesi prende nomi diversi) se da una parte tende a vedere nella possibile realizzazione di una metropoli territoriale dei vantaggi specifici, dallaltra appare poco disponibile a cedere proprie prerogative di potere decisionale. In molti paesi larticolazione dei poteri territoriali assestata su una situazione di assoluta autonomia, di fatto oltre che di diritto, nelle quali le relazioni con lesterno, di ogni comune, sono solo di natura opportunistica, la metropoli territoriale presuppone, al contrario, relazioni sinergiche, un passaggio non pacifico e facile. A questo scopo appare indispensabile attivare un governo unitario dellintera area, in grado di superare, in una visione di maggior respiro, gli interessi puntuali e, nello stesso tempo, a questi ultimi offrire una prospettiva migliore. La possibilit di utilizzare al meglio le opportunit generate dal processo di metropolizzazione del territorio impone la individuazione di un livello di governo che sfugga agli interessi localizzati in unottica dinsieme. Un governo che abbia forza per coordinare larticolazione delle decisioni autonome, che abbia il potere di determinare le scelte dei diversi operatori pubblici che operano in un qualche regime di autonomia e che sappia guidare le scelte private. Non pare plausibile, per la vischiosit della politica, che sia possibile nel breve periodo una ristrutturazione dei poteri locali che si assesti sulla metropoli territoriale. Inoltre bisogna convenire che una soluzione di questo tipo rischia di configurarsi di conservazione, non facendo i conti con la dinamica stessa della metropoli e quindi con linstabilit dei suoi confini. In questa situazione il riferimento non pu che essere la governance, un riferimento che non deve essere assunto come una soluzione facile. Nellorganizzazione del territorio, bisogna avere consapevolezza, i portatori di interessi che si manifestano sono sia di ordine territoriale (enti locali) ma anche economici e sociali, in una geografia quanto mai complessa, in cui ciascuno cercando di utilizzare a proprio fine il processo di governance finisce per determinare punti di attrito fino a vere situazioni di stallo. La governance, per raggiungere livelli adeguati di efficienza ed efficacia, deve essere ben regolata, definita nei suoi meccanismi, assegnare ruoli e funzioni precisi ai diversi passaggi e ai diversi soggetti, e sposarsi con unazione di governo. Il livello di pianificazione adeguato a questa realt, come evidente, non potr che essere la pianificazione di area vasta; si pu avanzare lipotesi che contrariamente che nel passato, nel quale la rilevanza assoluta era al piano comunale, oggi, per tutti i territori metropolizzati, il livello di pianificazione prioritario ed indispensabile sia quello, appunto, di area vasta. Un livello di pianificazione che deve calarsi nel reticolo delle relazioni economiche, sociali e culturale dellintera area, che dovr assumere le aspettative, le innovazioni e anche le resistenze e gli ostacoli, che si presentassero
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nel processo descritto, in grado di elaborare un progetto strategico di interesse generale e comune, di garantire efficienza ed efficacia allorganizzazione del territorio, che favorisca i singoli interessi, coerenti con lobiettivo strategico, a realizzare i propri parziali obiettivi, che sappia creare nuove opportunit, ma che, nello stesso tempo, e tenendo da conto gli obiettivi strategici e gli interessi generali, ponga delle regole e, ove necessario, dei vincoli ai processi di trasformazione e riorganizzazione del territorio. La pianificazione non , e non pu essere, un ostacolo ma la condizione che permette ai singoli di realizzare propri obiettivi, che garantisce equilibrio ed equit sociale, che promuove la crescita economica, linnovazione tecnologica e culturale, e che si sforza di mitigare, nellambito dellorganizzazione del territorio, le storture prodotte dal nostro sistema sociale. Non pare si possa affermare, pur dovendosi segnalare diverse esperienze di pianificazione di area vasta, che si sia attrezzati, sul piano teorico e su quello disciplinare a questi compiti; inoltre le esperienze fatte non pare possano essere tutte giudicate di successo. La pianificazione di area vasta, nella nuova situazione, per una parte assume il ruolo di pianificazione urbana del nuovo modello di citt (la metropoli territoriale), ma, dallaltra parte, non pu espropriare gli enti locali dal dovere e diritto di pianificare, si tratta di una divisione di compiti e di aree di competenze, anche in questo caso, di non pacifica individuazione.
4.2. PolitiChe di ComPensazione
Le scelte che la pianificazione di area vasta compier non potranno essere, come dire, paritetiche. Per ragioni ovvie, di morfologia del territorio, per storia, organizzazione pre-esistente, alcune aree saranno gravate di oneri i cui benefici finiranno per ricadere in altre aree; si pensi, per esempio, alla costruzione di una infrastruttura viaria. Proprio assumendo questo esempio la popolazione di certe aree, sulla base di un interesse legittimo, ma locale, si potranno opporre a che sul loro territorio passi la infrastruttura (su questo esiste unampia casistica anche catalana, Nel-lo, 2003). Contemporaneamente esiste un interesse, anchesso legittimo, ma di livello generale, perch quella infrastruttura si realizzi. Il confronto tra due interessi, ambedue legittimi, di difficile soluzione: esiste la soluzione di imperio, che spesso non una vera e propria soluzione per gli strascichi che si lascia dietro; pi facile, ma non sempre risolutiva, una soluzione che si basa su politiche di compensazione, non necessariamente monetarie. In questo caso la realizzazione dellopera accompagnata da una compensazione, che pu essere unaltra opera accettata dalla comunit in opposizione, o una qualsiasi altra forma di compensazione. Si tenga conto che politiche di compensazione possono essere utili nei casi nei quali una comunit si fa carico di una limitazione di sfruttamento di parte di un territorio (come per esempio un parco) o nei casi in cui sopporta un vincolo al processo di trasformazione del territorio. In Italia, ma credo anche in altri paesi, gli enti locali (i comuni) hanno una entrata di bilancio anche rilevante dai processi di trasformazione del territorio, cio dai processi di urbanizzazione. A prevalente fini di bilancio, cos, si pianificano nuove aree industriali, perch da tali urbanizzazioni il comune ricaver i relativi oneri monetari. La conseguenza una eccessiva e non giustificata crescita di aree industriali, magari di piccola dimensione, che poi vengono solo parzialmente utilizzate. In alcuni piani di area vasta (per esempio quello della provincia di Bologna) si introdotto il criterio di contrastare la disseminazione di aree industriali, preferendo la concentrazione in pochi punti del territorio di ree industriali vaste e attrezzate, con benefici di efficienza e di efficacia della stessa struttura. Tale scelta accompagnata dallaccordo tra i diversi enti locali che i ricavi degli oneri di
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urbanizzazione sarebbero stati divisi tra i comuni che rinunziavano alla realizzazione di tante piccole aree industriali a favore di una di maggiore dimensione in un territorio comunale diverso. Si tratta di una soluzione vantaggiosa per lefficienza produttiva, risparmiatrice degli investimenti per le necessarie infrastrutture (viarie, dei servizi di rete, ecc.) ed anche con ricadute notevoli per il rispetto del territorio. Le politiche di compensazioni, in sostanza, possono essere uno strumento, nellambito della pianificazione di area vasta, per realizzare, con un accordo condiviso, obiettivi di razionalizzazione dellorganizzazione del territorio e della sua salvaguardia, migliori livelli di efficienza ed efficacia, nonch risparmi in termini di investimenti infrastrutturali.
4.3. PolitiCa infrastrutturale
Le politiche per le infrastrutture costituiscono e un elemento importante per la realizzazione e il governo della metropoli territoriale. Esse, da una parte, sono indispensabile per connettere le diverse parti del territorio, in modo efficiente ed efficace, in un ottica metropolitana e, dallaltra parte, dovrebbe avere lobiettivo di rendere, per quanto possibile, identiche le opportunit dei singoli punti del territorio. Non si tratta di promuovere lomologazione del territorio, ma piuttosto di ridurre le differenze di ogni punto del territorio, rispetto allinsediamento delle famiglie e degli individui e guidare la localizzazione delle attivit economiche e dei servizi. Non si intende dire di rendere ogni localizzazione e insediamento indifferente ad ogni altro, ma al contrario esaltarne la specificit attraverso laccessibilit e trasformandola in una opportunit per tutti. Non un obiettivo assoluto, la mappa del territorio non sar mai piana, ma le sue rugosit (le diverse specificit) dovrebbero costituire i nodi delle reti e la condizione base della metropoli territoriale. La rottura delle gerarchie territoriali, e il passaggio da una gerarchia hard ad una gerarchia soft, comporta che siano molti i punti del territorio che possano diventare luoghi di insediamento e di localizzazione di funzioni per lintera area. Tanto pi questi si connettono, si moltiplicano e assumono una propria specificit, tanto pi la metropoli territoriale risulter realizzata e aumenteranno le opportunit di sviluppo economico, sociale e culturale. ovvio che il punto di vista prima esposto presuppone che i singoli luoghi siano accessibili nelle diverse sue forme, fisiche, telematiche, ecc. La rete infrastrutturale, in tutte le possibili sue forme, moltiplicando le accessibilit, costituisce uno degli strumenti fondamentali per passare dallautoorganizzazione allorganizzazione. Le reti da una parte dovrebbero rispondere alla domanda esistente ma, dallaltra parte, dovrebbero creare nuove opportunit territoriali, guidare linsediamento e, se del caso, contribuire a modificare la domanda preesistente. La mobilit di merci e persone costituisce un elemento fondativo della metropoli; da questo punto di vista linfrastruttura per la mobilit delle persone (stradale, ferroviaria, metropolitane, bus, ecc) deve essere estesa e multi direzionale. Lefficienza dellorganizzazione della mobilit delle persone diventa problematica se la metropoli territoriale si caratterizza per il massimo di dispersione, dallaltra parte la rete costituisce una modalit di indirizzo per correggere una dispersione eccessiva. noto che tanto pi la popolazione dispersa tanto pi difficolt si manifesta nella organizzazione di mezzi di trasporto collettivo; ma nella metropoli territoriale (ma anche in quelle concentrate) sempre pi ci si indirizza nella utilizzazione di molteplici mezzi (per esempio auto pi treno), si tratta allora di pianificare adeguati punti di interscambio. In molte situazioni questo avviene attraverso il processo di auto organizzazione, ma come al solito si tratta di passare allorganizzazione.
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Per quanto riguarda le merci chiaro che il problema si risolve con lattrezzare una logistica in grado di rispondere alle esigenze dellarea. La metropoli territoriale costituisce, proprio perch a suo fondamento si colloca lo sviluppo delle reti, un contributo notevole alla realizzazione di impegnativi e innovativi programmi di sviluppo della logistica; contemporaneamente, la realizzazione di una logistica avanzata ed efficiente costituisce un apporto rilevante per il consolidarsi della struttura economica della zona. Il ruolo assegnato alla rete infrastrutturale di trasporto nella costruzione della metropoli territoriale vale anche per le altre strutture pubbliche (ospedali, universit, scuole, musei, ecc.), si tratta di interventi, ove necessari, che hanno un gran peso nel determinare le modalit organizzative dellarea. Essi costituiscono punti guida nella strutturazione dei rapporti tra le diverse parti dello stesso territorio, nei rapporti con lesterno, nella qualificazione delle diverse zone. Mentre i servizi privati utilizzano lorganizzazione esistente e la domanda che tale organizzazione esprime, le funzioni pubbliche, al contrario, possono essere utilizzate per strutturare lorganizzazione del territorio, i flussi e nuove domande. Lattenzione, quindi, nel processo di pianificazione non va posta soltanto sulle esigenze dellutente, sia per quanto attiene al tipo di servizio, alla sua quantit e alla sua localizzazione, ma piuttosto anche alla possibilit che con la realizzazione di quel servizio in quella data localizzazione si pu contribuire allorganizzazione o riorganizzazione del territorio.
4.4. l innovazione
La citt stata sempre il centro dellinnovazione e il luogo dove le innovazioni stesse hanno potuto essere utilizzate a fini economici o a fini di vita quotidiana. Nella storia della citt questa funzione non era collocata in un qualche servizio (pubblico o privato non importa) ma piuttosto era il clima della citt che permetteva il trasferimento della conoscenza e lapplicazione pratica delle nuove conoscenze e delle nuove tecniche. Nella fase attuale, anche in ragione della velocit con cui avvengono le innovazioni, sembra che il trasferimento dellinnovazione stessa debba essere organizzato. Su questo terreno si continuano a fare esperimenti di centri ed enti che questo trasferimento, dalla produzione di nuovi saperi e nuove tecniche alla loro utilizzazione a fini produttivi, o di vita, dovrebbero realizzare. Ma, si pu dire, non sempre con brillanti risultati. Dallaltra parte oggi la produzione vive di continue innovazioni di prodotto e di processo, quindi un processo diffusivo delle nuove conoscenze sembra necessario. Mentre nulla osta al fatto che si dia corpo a centri di innovazione e di diffusione dellinnovazione effettivamente operanti, organizzati nei modi suggeriti dallesperienza e dalla creativit, pare che sia indispensabile la costruzione di un clima culturale in grado di determinare una particolare attenzione allinnovazione. La realizzazione di tale clima possibile attraverso la combinazione di diversi elementi: centri di ricerche, buone universit, reti di comunicazione efficienti, musei della scienza e della tecnica, visite guidate, ecc. La metropoli territoriale, per la sua dimensione bene si presta a ripristinare un clima favorevole allinnovazione e la sua realizzazione pu correggere una sorta di diffidenza, che tende a diffondersi, tra la popolazione nei riguardi della scienza e dellinnovazione. Si intende dire che se nei modi con i quali la metropoli territoriale si realizzasse, fosse utilizzata un di pi di innovazione e tecnologia, questo costituirebbe un fattore importante per la costruzione di un clima favorevole.
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Due esempi per rendere esplicito cosa si intende. Le reti telematiche possono essere incardinate nellorganizzazione dei servizi collettivi in modo da rendere questi pi efficienti ed efficaci mostrando che le nuove tecnologie, oltre che essere usate nella produzione e nel tempo libero possono essere fondamentali per migliorare la vita quotidiana di ciascuno. Uno sforzo in questa direzione presente nelle nostre citt, ma lo strumento tecnologico diventa fondamentale nella metropoli territoriale proprio per lassenza di concentrazione e di prossimit. Il secondo esempio riguarda le energie da fonti rinnovabili; la utilizzazione delle tecniche per produrle nelle citt consolidate appaiono di non semplice attuazione, mentre la metropoli territoriale sembra la pi adatta per sperimentazioni e realizzazioni anche le pi ardite. La realizzazione del processo di strutturazione di una nuova economia pu trovare un ulteriore punto di forza in un innalzamento della professionalit delle energie umane gi impegnate nei processi produttivi e in una sempre maggiore qualificazione delle nuove generazioni. inutile far riferimento a processi di innovazione se le strutture di formazione non corrispondono a questo obiettivo. L dove la scuola, in ogni ordine e grado, considerata un fattore fondamentale di sviluppo, si ottengono i migliori e maggiori risultati anche in termini di attivazione di nuove iniziative economiche.
4.5. di alCune qualit della metroPoli territoriale
Si vorrebbero, a questo punto, esplicitare alcune qualit che la metropoli territoriale possiede, cercando di individuare quali potrebbero essere gli strumenti per la sua valorizzazione civile (non solo economica) e quali sono le cose che potrebbero completarla. La metropoli territoriale, in ragione del suo processo di formazione, appare, in linea generale, iperdotata di strutture private e ipodotate di quelle pubbliche. Una delle carenze pi macroscopiche quella degli spazi pubblici. Quegli spazi che oltre che essere fattore di socializzazione contribuiscono a fornire agli abitanti di una determinata zona un senso di appartenenza. In epoca recente, anche per la crescita di spazi privati di uso pubblico, come quelli dei centri commerciali, delle multisala cinematografica integrate con ristoranti, sale giochi, bar, pizzerie, ecc., hanno perso il loro senso storico, soprattutto perch ad essi sono attribuiti funzioni improprie (come quello di parcheggio). Lesperienza insegna, tuttavia, che spazi pubblici tradizionali, non occupati da usi impropri, svolgono, anche se in un modo non tradizionale, ruolo di luogo di socializzazione. Restano, tuttavia, da inventare i nuovi spazi pubblici per la metropoli territoriali, che insieme a quelli storici possano facilitare la socializzazione in una situazione di vissuto territoriale allargato. Si tratta di un problema che deve impegnare la riflessione e linventiva di pianificatori e di architetti. Anche in relazione al problema degli spazi pubblici va considerato che il patrimonio (Ferreira, 2004) della metropoli territoriale ricchissimo, esso somma il patrimonio di diverse citt e di diversi territori, e costituisce una ricchezza, detto anche capitale culturale, che meriter una specifica valorizzazione, non solo in termini economici, ma soprattutto come dato di civilizzazione e di sviluppo culturale. La metropoli territoriale pu costituire un potente strumento di messa in circolazione di tale patrimonio ai fini della sempre migliore qualificazione della cultura dei suoi abitanti.
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La diffusione di funzioni e di insediamenti delle famiglie e degli individui nel territorio allargato, proprio per la sua natura attuale prevalentemente auto organizzata presenta molti aspetti negativi. Ma possibile sostenere che il passaggio ad una situazione governata e pianificata costituisce un salto verso soluzioni pi sostenibili dellinsediamento e tali da garantire un uso razionale delle risorse e la salvaguardia del territorio stesso. Sono le opportunit offerte da un territorio organizzato a rete e funzionalizzato che possono spingere le scelte individuali, senza abbandonare loro specifiche preferenze per determinate forme di insediamento, a una migliore dislocazione sul territorio a vantaggio sia della propria condizione di vita che della stessa organizzazione spaziale. Ovviamente i processi di organizzazione devono essere accompagnati da nuove regole che facilitino un uso pi parsimonioso del territorio e che contemporaneamente permettano, entro regole stabilite, il manifestarsi dei processi innovativi delle pratiche sociali relative allabitare. Una struttura reticolare funzionale determina una tendenza allintensificazione pur mantenendo una situazione di bassa densit Va sicuramente controllata e riorganizzata la localizzazione delle attivit produttive, tenuto conto, tuttavia, che probabilmente le tradizionali aree industriali o produttive non corrispondono pi alle necessit delle imprese o di molte di esse, e che quindi sar necessario individuare soluzioni nuove e pi corrispondenti alle esigenze dei nuovi processi produttivi e alla loro nuova organizzazione. I poli di eccellenza e di servizio, proprio perch si pongono come polarit al servizio di tutta la metropoli territoriale, troveranno sempre pi conveniente la loro localizzazione nei punti di maggiore accessibilit, ma essendo proprio dellorganizzazione della metropoli territoriale la moltiplicazioni di tali poli, la questione andr analizzata in dettaglio.
5. considerAzioni sul ruolo del piAniFicAre

Con questa relazione si cercato di mettere in luce come la via europea verso la metropoli si presenti con uno specifico modello, definito come metropoli territoriale, cio una metropoli non concentrata e che si adagia su un territorio ampio integrando citt grandi, medie e piccole, insediamenti a bassa densit, case sparse, antichi borghi, nuovi insediamenti produttivi, zone commerciali specializzate, zone per il tempo libero e il divertimento, ecc. Una metropoli che per raggiungere i vantaggi determinati dalla quantit (di popolazione e di capitale) rifiuta la concentrazione e lagglomerazione mentre privilegia una struttura a rete poco gerarchizzata. Una soluzione che sembra indicare un sentiero di organizzazione spaziale migliore da diversi punti di vista: le condizioni di vita degli individui, limpatto ambientale, la minore polarizzazione sociale, una migliore convivenza, la maggiore efficienza economica, le maggiori possibilit di scelta individuali (pur sempre con i vincoli posti dalla propria condizione sociale). Tale migliore organizzazione spaziale si configura come una possibilit; individuare una condizione che pu costituire base per una possibile migliore organizzazione spaziale, non significa che automaticamente questa si realizzi, n che le premesse saranno sicuramente utilizzate positivamente. Per garantire che le possibilit possano esprimere il loro potenziale sarebbe necessario il passare, come pi volte ripetuto, dallauto organizzazione allorganizzazione, dalla spontanea attivit dei singoli al governo delle trasformazioni e alla pianificazione.
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Si cercato di indicare quali dovrebbero essere i punti cruciali di questo passaggio: la governance (regolata e strutturata), la pianificazione di area vasta, le politiche di settore. Non una ricetta per tutte le occasioni, perch, come noto, ogni situazione ha bisogno di specifici approcci e strumenti. In questa sede vorrei, anche se sottovoce, richiamare che non basta rivendicare un maggiore impiego dei pianificatori nei processi di trasformazione del territorio, ma si impone una riflessione attenta sulle novit dei processi in atto, una rivisitazione critica degli strumenti tradizionali, o come si suole dire, un aggiornamento costante e non superficiale della cassetta degli attrezzi che si soliti usare, trovando approcci, metodi e modalit dintervento in grado di rendere pi efficace il governo delle trasformazioni. Molto spesso ai pianificatori richiesto di fare un passo in dietro, di definire strumenti flessibili, in sostanza di rendere labile come nuvola il loro intervento. Nei diversi paesi le situazioni in questo campo sono diversi, ma ai pianificatori viene costantemente ricordata come oggi sia molta alta la velocit del mutamento e delle trasformazioni, alludendo con questo ad una presupposta rigidit della pianificazione e al costituirsi essa stessa come ostacolo alle trasformazioni. Non si pu disconoscere che si di fronte ad unaccelerazione delle trasformazioni, ma bisogna ribadire che lorganizzazione del territorio e della citt non pu essere lasciata senza un timone che ne guidi la direzione; cos facendo la societ e la maggioranza degli uomini e delle donne pagherebbero alti costi, mentre pochi godrebbero di grandi benefici. Lobiettivo della pianificazione, che una scelta eminentemente politica e che sta in carico a chi ha responsabilit di governo del territorio, deve essere chiaro, esplicito, coerente e corrispondente agli interessi generali e comuni. Non scelta che compete al pianificatore; ai pianificatori la responsabilit di proiettare nellorganizzazione concreta del territorio tale obiettivo, e di individuare gli opportuni strumenti, articolati, ricchi e, questi si, anche flessibili, per raggiungere tale obiettivo. Nellodierna situazione appare indispensabile migliorare la strumentazione, per rendere efficace lazione del pianificare. una sfida che i pianificatori non possono non accettare.
6. opere citAte
A. Font, F. Indovina, N. Portas, (a cura di), 2004, Lexplosio de la ciutat, COAC publicacion, Barcellona V.M. Ferreira, 2004, Fascnio da cidade, Ler Devagar, Lisbona F. Indovina, 2009, Dalla citt diffusa allarcipelago metropolitano, Franco Angeli editore, Milano F. Indovina,1999, Algunes consideracions sobre la ciutat difusa, in Documents dAnlisi Geogrfica, rivista dei Dipartimenti di Geografia della Universitat Autnoma de Barcelona e della Universitat de Girona, n. 33, F. Indovina, 1990, La citt diffusa, in Indovina, Matassoni, Savino, Sernini, Torres, Vettoretto, La citt diffusa, quaderno DAEST, Venezia, 1990 F. Indovina, cordinator, 2007, La ciudad de baja densidad, Diputacio Barcellona, Coleccion Estudios, Barcellona L. Mariani e G Sovrano Sangallo, 2005, Approccio quantitativo allanalisi degli effetti urbani sul clima, in Rivista Italiana di Agrometeorologia, nn. 31-36 O. Nel-lo, 2001, Ciutat de ciutata, Editorial Empries, Barcellona O. Nel-lo, editor, 2003, Aqu, no!, Editorial Empries, Barcellona
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de la matriz biofsiCa al esPaCio soCioambiental: el territorio del siglo xxi

Ramon Folch
Director de ERF Doctor en Biologa y socioeclogo
Al principio era la matriz biofsica. O sea la geologa con sus rugosidades, sus das y sus noches.; el clima con sus lluvias y sus vientos, sus fros y sus calores; y la biologa con sus animales y sus plantas, sus suelos y su atmsfera. Los eclogos clsicos llaman a esto territorio. Para ingenieros y urbanistas es solo materia prima, el punto de partida. Por eso el ecologismo ve destruccin de la naturaleza donde otros ven construccin del espacio territorial (mejor o peor, ese es otro tema). Como quiera que sea, la matriz biofsica siempre subyace en el territorio construido. Y lo condiciona de forma permanente. Es la primera de las preexistencias. Por lo menos en cuanto al clima y a la geologa, porque la biologa es mucho ms lbil. Preexistencias escasamente mutables, remanentes significativos y resiliencias funcionales de la matriz biofsica condicionan siempre lo que se levanta sobre lo que haba habido. Convengamos que eso es el territorio antropizado, mudado en matriz socioambiental respecto del siguiente proyecto de transformacin. Con arreglo a esta manera de ver, a estas alturas de la historia tal matriz socioambiental es lo que queda de la naturaleza. Una matriz socioambiental que se reformula a si misma a cada nueva accin transformadora. Conviene distinguir en ella, y por ende en el territorio. lo interno, lo externo y lo externalizado. O convena, porque la actual ampliacin de los diferentes internos ha reducido al mnimo lo externo sin transformar, de modo que no queda lugar para la externalizacin, a menos que no se haga contra un interno vecino. De ah los codazos y los conflictos. No queda ro al que tirar nada, porque el siguiente usuario se encuentra en la mismsima inmediatez. La globalizacin est logrando que el planeta por entero sea un nico territorio, sin lugar para externalizaciones. La discretizacin territorial se desvanece, lo que no quita que haya variaciones secuenciales. Pero el paradigma socioeconmico puesto a punto por el pensamiento industrial necesita externalizar en el espacio y en el tiempo. Es un sistema abierto de elevada entropa que se obstina en ser eficaz sin ser eficiente. Por eso confunde desarrollo con crecimiento. Manda sus ineficiencias al espacio exterior y basa sus eficacias en la explotacin de diferenciales interterritoriales. Resulta incompatible con un territorio progresivamente globalizado y sin apenas espacio exterior. Tenemos un problema. Mxime cuando las disfunciones externalizadas alteran significativamente elementos bsicos de la matriz biofsica (vase cambio climtico). El modelo industrial, tras un esplendoroso paso por la historia, no tiene discurso para el siglo XXI. No es un tema de justicia social. Es un tema de escala operativa. El nuevo espacio territorial que l mismo ha propiciado le ha dejado fuera de combate.
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De la matriz biofsica al espacio socioambiental: el territorio del siglo XXI Ramon Folch
Nada expresa mejor esta situacin que la crisis energtica. El territorio industrial se organiza bajo el supuesto de que la energa es abundante y barata. Por eso separa funciones, en la confianza de que el transporte acercar los usos. Quiebra la mixtura histrica de residencia y trabajo, con lo que el territorio se sectorializa y emerge como preponderante lo que antes haba sido cuantitativamente marginal: los espacios de conexin, o sea las infraestructuras viarias. Que de poco sirven sin disponibilidad energtica. Pero las energas fsiles, responsables del nacimiento y expansin de la cultura industrial, son cada vez ms difciles de obtener y, encima, generan serias disfunciones en la matriz biofsica. La actual configuracin del territorio, as pues, va en contra de sus propias necesidades. Tenemos otro problema. Y no es el nico. Dnde quedan los bienes libres, parmetros bsicos de la matriz econmica clsica? Baste considerar el caso del agua, bien libre por antonomasia, pero objeto, no solo de apropiacin cotidiana, sino de creciente pugna estratgica. Incluso el aire, es libre desde el momento que cuesta dinero enriquecerlo en dixido de carbono...? Las propias extracciones mineras, o su contraparte, que son los vertidos, se inscriben cada vez peor es espacios territoriales antao exteriores porque, como se ha apuntado ms arriba, tales exteriores ya no existen. Sin energa barata, sin bienes libres al alcance y sin exterior territorial, cmo puede funcionar un sistema abierto, entrpico, externalizador y explotador de diferenciales ventajosos? El sostenibilismo trata de encontrar solucin a este rompecabezas. No prolongando la agona del modelo periclitado, sino alumbrando uno nuevo. Reducir su ambicin a la numantina defensa de los remanentes biofsicos es muy poco atractivo. Se trata de concebir un nuevo concepto territorial que haga posible sustentar una muevo modelo socioeconmico. Tarea interactiva, porque sin territorio adecuado no hay paradigma productivo y viceversa. Aunque lo verdaderamente crucial no es tanto imaginar tales escenarios, como disear e implementar la ingeniera de proceso que permita transitar, sin sobresaltos excesivos, de lo actual agotado al futuro deseable.
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Experiencias y buen gobierno de Ordenacin del Territorio en Espaa
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neCesidad y Posibilidad de nuevas frmulas

e instrumentos de ordenaCin y gestin territorial.
Miguel ngel Troitio Vinuesa
Caterdrtico de Geografa Universidad Complutense de Madrid
El modelo de urbanizacin imperante en las dos ltimas dcadas, marcado por la dispersin, el descontrol y la prctica perversa del urbanismo, ha implicado un consumo voraz y desordenado de territorio, con altos costes ambientales, paisajsticos, econmicos y sociales. Los problemas planteados y las insatisfacciones existentes plantean, con urgencia, una vez montado el entramado jurdico administrativo, dotarse de instrumentos eficaces que posibiliten la gestin prudente del territorio, un recurso valioso, complejo y frgil que es depositario de valores ecolgicos, culturales y patrimoniales a cuyo uso y disfrute tenemos derecho todos los ciudadanos.
1. el territorio Activo econMico y FActor de desArrollo

El territorio, bien gestionado, es un activo econmico y un factor de desarrollo que no se puede despilfarrar. Contina siendo necesario, tal como se seala en el Manifiesto por una nueva cultural del territorio (2006), trabajar para poner las bases de una nueva cultura territorial, cultura de relaciones e interdependencias, que impregne el debate social, la poltica, la legislacin, la planificacin y, fundamentalmente, la gestin territorial. Una interpretacin renovada y actualizada de la accin territorial, entendidas como instrumentos esenciales para la actuacin de los poderes pblicos, requiere consolidar herramientas y desarrollar prcticas compartidas que posibiliten el buen gobierno del territorio. Este buen gobierno exige de una planificacin territorial que, enlazando con los planteamientos de la Estrategia Territorial Europea (1999) y la Agenda Territorial Europea (2007) propicie la aproximacin entre el pensamiento social y el territorial, incorporando las nuevas preocupaciones y sensibilidades, tanto medioambientales como paisajsticas. El desarrollo sostenible implica territorializar las decisiones y no hay duda que los instrumentos de ordenacin y accin territorial (Estrategias, Planes y Proyectos Territoriales) sirven para avanzar. La accin territorial es un importante cometido pblico y para ganar en eficacia necesita, adems de afianzarse en las diversas esferas del poder poltico y de la gestin administrativa, conectar bien ordenacin y desarrollo. La ordenacin del territorio debe ser una herramienta para mejorar y equilibrar las geografas del presente y construir las geografas del futuro (Troitio, 2009).
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Necesidad y posibilidad de nuevas frmulas e instrumentos de ordenacin y gestin territorial. Miguel ngel Troitio Vinuesa
exPeriencias y buen gobierno De orDenacin Del territorio en esPaa
2. lA ordenAcin
del cohesin territoriAl
territorio
necesAriA pArA lA vertebrAcin y lA
La Ordenacin del Territorio sigue brindando la oportunidad para contribuir a una regeneracin conceptual y tica del sistema de planificacin, dado que hay cuestiones relevantes por resolver, en relacin con la vertebracin y cohesin territorial, la cooperacin, la complementariedad, la concertacin, la operatividad real de la ordenacin del territorio y la insercin de nuevas preocupaciones y necesidades medioambientales y sociales.Tambin para adecuar los instrumentos de gestin a las demandas de las nuevas realidades territoriales que, tal como ocurre en las reas metropolitanas y regiones urbanas, saltan por encima de las realidades administrativas. La visin crtica de la experiencia adquirida (formulacin jurdica, planificacin y gestin) y la valoracin de trayectorias y experiencias de xito, como es el caso de algunas de las que se analizan en este congreso, desarrolladas en diferentes Comunidades Autnomas, nos deben ayudar a construir nuevos marcos de referencia para avanzar en frmulas de gestin territorial eficaces, puestas al servicio de las necesidades colectivas.
3. eMergenciA de plAnteAMientos e ideAs innovAdorAs pegAdos A lA reAlidAd

territoriAl
El debate de los ltimos aos permite vislumbrar algunas ideas y planteamientos innovadores y sugerentes alrededor de cuestiones relevantes relacionadas con el territorio y su ordenacin (Tarroja, A.; Camagni, Coords, 2006). Se va asentando en algunas Comunidades Autnomas, ciertamente con bastantes dificultades, una nueva cultura de la accin territorial, donde se reclama el paso desde un modelo tecnocrtico/administrativo de ordenacin a otro participativo, el territorio es una construccin social y, lgicamente, su gestin no puede hacerse sin ciudadanos. Para ello se requiere, ms all del reparto de competencias administrativas, de cooperacin y concertacin. Las polticas de Ordenacin del Territorio tienen que adaptarse y adecuarse a la diversidad territorial del planeta, entendiendo esta diversidad como factor de riqueza y fuente de oportunidades. No se trata tanto de crear nuevas estructuras administrativas, pues el rpido ritmo de los cambios territoriales pronto las dejara obsoletas, como de dotarse de instrumentos estratgicos flexibles y marcos de concertacin y cooperacin (planes/ estrategias territoriales/ proyectos territoriales). Es necesario provocar un profundo cambio de rumbo en las polticas de Ordenacin del Territorio, que se vienen formulando ms que aplicando realmente, para contribuir a que tengan legitimidad y proyeccin social, algo que en Espaa, tras veinticinco aos de la configuracin del Estado Autonmico, an no se ha logrado (Romero, J.; Farins, J. Coords. 2006). El futuro de un territorio no est determinado y, en un contexto cambios rpidos, anticiparse es proyectar el futuro en el presente. El desarrollo territorial sostenible implica una visin a largo plazo y la necesidad, por tanto, de prever los acontecimientos. La incertidumbre y la rapidez de los cambios aconsejan prever con prudencia, imaginacin, creatividad y audacia. El desarrollo territorial sostenible no lograr operatividad real si no se integra en un proyecto global de sociedad, buscando anticiparse a las necesidades, en lugar de concentrarse slo en la correccin de los desequilibrios. La sociedad civil, las administraciones y el entramado empresarial tienen que comprometerse con el territorio y este compromiso debe inscribirse en un proyecto de medio y largo plazo.
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4. posibilidAdes
y desAFos pArA integrAr el pAtriMonio en los nuevos proyectos territoriAles
Nos enfrentamos al reto, nada fcil, de integrar el patrimonio territorial en el marco de programas de desarrollo y gestin territorial, donde se contemplen las dimensiones ambientales, las econmicas, las culturales y las sociales, algo nada fcil en pases con tan dbil cultura territorial como el nuestro. Solo superando visiones aislacionistas e incorporando a la sociedad en la defensa, uso responsable y gestin del territorio se podr convertir a estos recursos en factor activo de desarrollo sostenible. En el momento de afrontar la problemtica relacionada con la gestin del territorio, por tanto, es necesario tener una visin innovadora, dinmica e integradora que, superando los planteamientos tradicionales, d respuestas eficaces. El reto est en saber utilizar los instrumentos disponibles o dotarse de otros nuevos donde las reglas de juego guas o planes de gestin- estn explcitas. La ordenacin territorial debe servir, tambin, para ayudarnos a construir y dotar de identidad renovada a los territorios del futuro. El territorio se encuentra sometido a un profundo proceso de reorganizacin econmica, funcional y social, al tratarse de una realidad viva fruto de complejos equilibrios. Con demasiada frecuencia, se han olvidado las relaciones e interdependencias entre patrimonio, natural o cultural, y espacio social, tal como evidencia la escasa vinculacin, por ejemplo, entre los responsables de la gestin patrimonial y aquellos que tienen a su cargo programas de ordenacin o desarrollo territorial (LEADER, PRODER, EQUAL, Planes de Dinamizacin Turstica, Programas de Desarrollo Comarcal, Planes Estratgicos, etc.). El acercamiento a la realidad territorial evidencia que, si bien las figuras de proteccin se refuerzan a nivel internacional (Red Natura 2000, Patrimonio Mundial), estatal/federal (Red de Parques Nacionales) y estatal/autonmico (parques naturales, conjuntos histricos), no est resultando nada fcil establecer vas de conexin para perfilar nuevos modelos de desarrollo territorial (Troitio et Al. 2005). Las posibilidades que, al menos tericamente, ofrecen los marcos legales slo se harn realidad en base a nuevos instrumentos de gestin territorial que demuestren su eficacia (Benabent, 2009).
5. existen experienciAs y buenAs prcticAs en lAs Que ApoyArse pArA AvAnzAr

Problemticas, modelos territoriales, prcticas administrativas y niveles de compromiso polticos diversos convierten en una tarea compleja, pero necesaria, la de acercarse a identificar buenas prcticas de Ordenacin del Territorio en Espaa. Por ello optamos, enlazando con cuestiones que se plantearon en la mesa redonda sobre La Cara y la Cruz de la Ordenacin del Territorio en Espaa en el V Congreso Internacional de FUNDICOT (Snchez Prez- Moneo y Troitio Vinuesa, 2009) por plantear algunas cuestiones que ayuden a contextualizar y valorar las experiencias que a continuacin se presentan Tras un largo y, con frecuencia, errtico proceso (1983-2001), la Ordenacin del Territorio est implantada en todas las Comunidades Autnomas espaolas aunque, bien es cierto, que el compromiso poltico con el gobierno pblico del territorio es bastante desigual. Hay del orden de 50/60 planes de ordenacin del territorio aprobados- la mayor parte de ellos en Asturias, Andaluca, Catalua, Navarra y Pas Vasco- pero en varias Comunidades Autnomas, entre ellas la de Madrid, no
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se ha aprobado, en sentido estricto, todava ninguno. En algunas comunidades autnomas, como es el caso de Navarra, Pas Vasco y Catalua, la ordenacin del territorio va calando en la escala municipal, siendo esta una cuestin central pues en nuestro modelo de ordenacin territorial no est resuelto el interfaz local-regional (Hildebrand, 2009). El esfuerzo realizado ha sido importante pero falta todava falta un acerbo comn, debatido y asumido, en relacin a los contenidos de los instrumentos de Ordenacin del Territorio, su instrumentacin precisa y su gestin (Benabent, 2009). Existen dificultades de naturaleza diversa, tcnica, administrativa y poltica, para construir e implantar una prctica de la accin y la gestin territorial diferenciada, situacin que se relaciona, en mayor o menor medida, con la mimetizacin, sin demasiada reflexin, de los procedimientos y tcnicas del planeamiento urbanstico. Resulta urgente, por tanto, superar la limitada capacidad instrumental de los Planes Territoriales, ya sea por la indeterminacin de sus propuestas o por la mezcla de los niveles estratgicos y normativos. Los planes de mbito regional/estatal deberan tener fundamentalmente dimensin estratgica, mientras que los subregionales o comarcales si podran ser reguladores y orientados a resolver problemas concretos de la escala intermedia. Los Planes Territoriales para ser operativos y eficaces tienen que consolidarse como herramientas tiles para dinamizar, articular y gestionar territorios, as como para resolver cuestiones de nivel supramunicipal. En este mismo sentido, deberan dotarse de capacidad para imponer actuaciones y medidas activas de mbito supramunicipal, superando la frecuente intemporalidad de sus propuestas, algo que en no pocos casos los convierte en un mero catlogo de buenos deseos. As, resulta imprescindible dotarlos de Programas Coordinados de Accin Territorial (concertados, asumidos y dotados de recursos), identificando prioridades, en funcin de las caractersticas y problemticas de los diferentes territorios, as como dotarlos de mecanismos de equidistribucin de cargas y beneficios. Para ello hay que dotarse de instrumentos eficaces de concertacin y cooperacin territorial a diversas escalas y niveles administrativos (Romero, 2009). Los Planes de Ordenacin del Territorio deberan entenderse y reforzarse como un instrumento de accin pblica que ayude en la construccin compartida, por tanto con implicacin social, de un proyecto territorial de futuro. En este sentido, algunas experiencias, como las desarrollada en la Estrategia Territorial de Navarra o en los Planes Territoriales Parciales del Pas Vasco y Catalua, estn abriendo nuevas pautas y posibilidades de actuacin.
6. conociMiento e inteligenciA territoriAl pArA construir Modelos de reFerenciA, ActuAr en lA coMplejidAd y AvAnzAr en lA solucin de los
probleMAs plAnteAdos
El conocimiento y la inteligencia territorial son imprescindibles para actuar en la complejidad y tambin para dotarse de mecanismos de mediacin que sirvan para resolver los conflictos, concertar soluciones y comprometer las inversiones. Los problemas detectados, despilfarro territorial, abandono y despoblacin del medio rural, congestin y saturacin de las reas urbanas, etc. son los sntomas de una crisis que refleja, mas all de las manifestaciones crticas coyunturales, las debilidades, incoherencias y riesgos (ambientales y sociales) de nuestro modelo de desarrollo, abriendo tambin la va para plantear con claridad la urgencia de poner lmites a los procesos de urbanizacin descontrolada (yuxtaposicin de piezas), al desarrollo inmobiliario de zonas del litoral ya saturadas y congestionadas y a los procesos de artificializacin del territorio en relacin con el turismo y el ocio.
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Ante los efectos perversos del ciclo neoliberal, parece razonable trabajar en el marco de una cultura que asuma lmites y disciplina en el uso de los recursos territoriales y ello requiere inteligencia territorial, liderazgo institucional, implicacin y participacin social. En suma, construir nuevos modelos de referencia e impulsar, ahora quizs con mas urgencia que en otras etapas histricas, acciones cualificadoras que tambin puedan contribuir a superar lacras sociales como la pobreza, el desempleo o la exclusin social. As, por ejemplo, para superar las dificultades de los mundos rurales en crisis, una parte mayoritaria de la superficie espaola, es necesario territorializar las polticas de desarrollo, integrando las nuevas dimensiones y funciones del medio rural, buscando la conexin coherente y la complementariedad con las polticas medioambientales, as como la cooperacin entre los territorios rurales y urbanos, algo que, si bien se esboza, en la Ley 45/ 2007, para el Desarrollo Rural Sostenible (G. Regidor, Coord. 2008), apenas est teniendo aplicaciones concretas. Integrar coherentemente el patrimonio natural, cultural y paisajstico en los proyectos territoriales (Troitio, 2009), en cuanto que son recursos que atribuyen valor y ofrecen oportunidades de cualificacin y, tambin, de crecimiento, es un desafo que slo desde una apuesta clara por la territorializacin se puede afrontar con algunas garantas de xito. La articulacin entre proteccin y desarrollo territorial se ha convertido en una autntica quimera pues, con excesiva frecuencia, los planteamientos conservacionistas se han olvidado de las relaciones e interdependencias entre espacio natural y espacio social. Todo parece indicar que, ante un horizonte de crisis duradera, en lugar de realizar una apuesta decidida por la innovacin en la gestin territorial se prefiere refugiarse en posturas y planteamientos tradicionales, cuyos resultados son poco o nada convincentes, tal como se evidencia en territorios como la sierra de Guadarrama (AAVV, 2005). En este sentido, tambin sealar el caso de las Reservas de la Biosfera que nacieron, precisamente, para hacer operativo este compromiso de equilibrio mediante la innovacin en la gestin, sin embargo, en el terreno de la prctica los resultados son bastante limitados. En esta lnea, es interesante observar los planteamientos y propuestas de los instrumentos de la escala regional que actualmente se estn formulando, algo as como una tercera generacin planes, como es el caso de la Estrategia Territorial de Castilla- La Mancha de la que hablar Brbara Pons.
7. lA AgendA territoriAl europeA
coMo oportunidAd pArA AvAnzAr en lA territoriAlizAcin de lAs polticAs
La Agenda Territorial Europea (2007), ofrece una oportunidad para reorientar y dotar de eficacia a la poltica territorial (Hildebrand, 2009); as algunas comunidades autnomas, como es el caso de Catalua, estn empezando a implantar sus agendas territoriales. En este sentido se seala la necesidad de impulsar la cooperacin intergubernamental y de rentabilizar las oportunidades que brindan los Observatorios Territoriales para reforzar la fundamentacin, no slo cientfica sino tambin social, de la Ordenacin del Territorio y contribuir con ello a crear conocimiento e inteligencia territorial, algo que, por ejemplo, se est desarrollando con xito en la comunidad autnoma donde nos encontramos, Navarra. El Tratado de Lisboa incorpora la cohesin territorial al derecho primario de la Unin Europea y ello abre nuevas posibilidades de actuacin y puede contribuir, en alguna medida, a superar el arrinconamiento de la Ordenacin del Territorio en la Agenda Poltica Europea. La crisis financiera actual nos enfrenta no tanto al reto de competir, ncleo frecuente de la desigualdad, como al de movilizar el capital territorial para afrontar los desafos relacionados con el cambio climtico, la cuestin
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migratoria, el modelo de consumo energtico, etc. Tambin puede ser el momento de apostar, de forma decidida, por un desarrollo mas policntrico y menos concentrado, en el marco de nuevas frmulas de asociacin, complementariedad y gobernanza territorial. En este sentido resulta bastante ilustrativa la experiencia navarra, de la que hablar Jos Antonio Marcn. Hay que definir con claridad el sentido que damos a la cohesin territorial y asumir con valenta e ilusin el sueo de construir ciudadana y territorio, ms all de la economa, con nuevas frmulas de asociacin y gobernanza territorial.
8. necesidAd
de nuevAs FrMulAs de gobierno y de cooperAcin pArA superAr los bloQueos de lAs estructurAs AdMinistrAtivAs
En este sentido se evidencia la necesidad de nuevas frmulas institucionales para el gobierno de los espacios metropolitanos, regiones urbanas, megaciudades, etc., mas all de los constreimientos de las estructuras jurdico administrativas, dado que, cada da con ms fuerza, se evidencian los desajustes entre estructuras jurdico-administrativas, sean comunidades autnomas, provincias, comarcas o municipios, las dinmicas territoriales y las demandas sociales (Sols, 2008). En este sentido, Oriol Nel.lo, desde la perspectiva del experto territorial pero tambin del poltico comprometido con el cambio, nos plantear las cuestiones relevantes relacionadas con el Plan Territorial Metropolitano de Barcelona, as como las problemticas de la posible cooperacin-concertacin entre urbanismo y ordenacin del territorio. La puesta en valor de los activos territoriales, proceso complejo y lento, requiere actuar desde frentes diversos: territorial, urbanstico, patrimonial, medioambiental y turstico. En este sentido, para impulsar estrategias innovadoras y sostenibles hay que apostar por instrumentos de gestin de naturaleza transversal (consorcios, fundaciones, etc.) con fuerte capacidad coordinadora, tanto entre las administraciones pblicas como entre estas y el sector privado. Las Estrategias deberan configurarse en algo as como la visin compartida de un proyecto territorial de futuro, fundamentado en una interpretacin actualizada de la accin y la gestin territorial. Una estrategia de estas caractersticas debe fundamentarse en el liderazgo institucional, la concertacin empresarial y la participacin social. La estrategia no es otra cosa que un proceso institucional y social de reflexin y concertacin, slo ser viable en la medida que sea impulsada desde las instituciones, compartida por los agentes privados y asumida como propia por los diversos agentes sociales.
9. coMproMeterse, ActuAr y dAr visibilidAd A

lA crisis coMo oportunidAd
lA ordenAcin del territorio:
Los problemas son complejos y las soluciones nada fciles pero, para superar bloqueos y avanzar, hay que comprometerse en dar visibilidad, dimensin y utilidad social a la Ordenacin del Territorio Ello requiere, tambin, de una mayor participacin de la sociedad civil, no slo en la defensa y la gestin responsable e inteligente del territorio sino tambin en los procesos de planificacin territorial. En nuestros campos disciplinares debemos asumir compromisos, a nivel cientfico, avanzando en una visin y explicacin dinmica y conflictiva de los territorios y, en la esfera de la actividad
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profesional, contribuyendo a la configuracin de instrumentos eficaces de planificacin y gestin territorial. Estamos convencidos que las experiencias que se analizan en esta y otras mesas del VI Congreso Internacional de Ordenacin del Territorio nos permitirn avanzar pues, parafraseando el titulo del texto de la intervencin de Oriol Nel.lo durante el acto de entrega del I Premio Nueva Cultura del Territorio a Andrs Rbago, El Roto, cada vez queda menos margen para mantenerse al margen. Hay que actuar con eficacia pues no hacerlo sera reflejo de una irresponsabilidad colectiva que, en este contexto de crisis y cambio global, por razones ticas no nos podemos permitir.
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bibliogrAFA
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evoluCion del marCo normativo de la ordenaCin territorial en el Pas vasCo

Alfonso Sanz Araujo
Director de Ordenacin del Territorio del Gobierno Vasco. Abogado.
Por su carcter pluridisciplinar, la Ordenacin del Territorio afecta transversalmente de forma decisiva a otros sectores, y se alimentan mutuamente: por un lado, cada administracin sectorial nutre de contenidos y enriquece el Planeamiento, pero la Ordenacin del Territorio aporta su visin integrada, priorizando objetivos y sopesando todos los condicionantes. En el ao 1990 se aprueba la Ley de Ordenacin del Territorio, fijando la base habilitante para la formulacin escalonada de una serie de instrumentos ordenadores que habran de desarrollar, a partir del modelo elegido, la concreta configuracin del territorio de la CAPV. Concretamente, dicha Ley perfila los siguientes herramientas: Las Directrices de Ordenacin Territorial (DOT): a nivel de toda la CAPV. Planes Territoriales, Parciales (PTP) y Sectoriales (PTS).
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Evolucion del marco normativo de la Ordenacin Territorial en el Pas Vasco Alfonso Sanz Araujo
Las DOT dividen la regin en 15 unidades territoriales (reas Funcionales), cada una de las cuales dispone de su propio instrumento de ordenacin territorial (PTP). Por lo tanto, estos planes territoriales ya contemplan la diversidad del territorio al prever un instrumento de ordenacin territorial para cada una de las reas funcionales, que concretan para cada una de ellas los criterios especficos de ordenacin que las Directrices establecen. La Planificacin Territorial ofrece los instrumentos a travs de los cuales tienen eficacia polticas deseables de cada administracin sectorial, instrumentos cuyo proceso de desarrollo resulta completamente decisivo para garantizar la transparencia, la participacin ciudadana, la implicacin de la sociedad, y por tanto, una mayor identificacin de la ciudadana con su entorno, lo que lleva al bienestar y progreso, adems de a una sociedad ms madura y responsable, puesto que se siente partcipe de los procesos de su pas.
En este sentido, se debe trabajar con las distintas acciones orientndolas hacia un territorio inteligente y sostenible, con un sector agropesquero y alimentario competitivo, que aporten valor, identidad y cohesin a la sociedad vasca. Valorando que resulta necesaria la inclusin de una componente transversal que atraviese los otros objetivos sectoriales, por el carcter pluridisciplinar y operativo de la Ordenacin del Territorio, que podra ser con una planificacin territorial integrada, efectiva y participativa. Lo cual, se entiende imprescindible, puesto que los objetivos sectoriales de por s no garantizan en absoluto su consecucin, ni tan siquiera su consideracin. Tanto es as, que esta componente trascendera en todo caso a la perspectiva de una administracin, y dentro de estas, a la de un Departamento. Desde un punto de vista de contenidos, se propone Limitar la artificializacin del suelo y promover y priorizar su reutilizacin, por entender decisiva su contribucin a un modelo territorial que minimice el consumo energtico y favorezca la generacin de actividades innovadoras. Resulta conveniente dentro de objetivos mas generales el Favorecer la preservacin y regeneracin del territorio. Puesto que pretende, por un lado, superar polticas sectoriales que corren peligro de no resultar efectivas por incompatibles, y, por otro, tambin por superar la mera preservacin del medio fsico aportando componentes de sostenibilidad econmica y social. Por ltimo, dentro de un apartado que enlace competitividad y territorio, resulta necesaria la inclusin de objetivos como el de; Favorecer el intercambio de ideas, Generar oportunidades, Luchar por la igualdad y la cohesin social, Generar espacios que garanticen las libertades individuales,Beneficiar la intermodalidad y movilidad sostenible, En la CAPV tenemos como, Antecedentes- bases preliminares:
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Ley de Ordenacin del Territorio, ao 1990: Ley que sienta las bases del Planeamiento Territorial en la CAPV, previendo las DOT y los diferentes instrumentos de ordenacin del territorio, en cascada. DOT, ao 1997: son el instrumento de ordenacin territorial para toda la CAPV, marco de referencia para los restantes instrumentos. Se trata de un instrumento fundamental, puesto que establece un modelo claro en materia de Ordenacin Territorial para el conjunto de la Comunidad. Comisin de Ordenacin del Territorio del Pas Vasco (COTPV): se trata del rgano superior consultivo y de coordinacin de la Administracin del Pas Vasco en el rea de actuacin de ordenacin del territorio, del litoral y de urbanismo. Las diversas leyes de aplicacin e instrumentos de planeamiento territorial en las que se apoya le permiten tener una base slida y coherente para garantizar una orientacin hacia el modelo territorial definido.
Dos de las caractersticas con las que cuenta la Comunidad Autnoma del Pas Vasco, y en las que se pueden basar sus retos en relacin a compatibilizar una gestin eficiente del paisaje con un desarrollo socio-econmico, sera: 1. La diversidad de su territorio, basada en las dos vertientes hidrogrficas (cantbrica y mediterrnea), que dan lugar a diferentes estructuras territoriales y zonas climticas diversas, que tienen como consecuencia diferentes estrategias de adaptacin al medio por parte del ser humano. Todo ello da lugar a la gran variedad de paisajes con que cuenta la regin. 2. Su posicin geoestratgica dentro del contexto europeo; su carcter de rtula entre Espaa y Francia, entre el Arco Atlntico y la Diagonal Europea (Lisboa- Milan), y en ltima instancia, la conexin entre Europa y frica. Mirando a la actualidad, tenemos que sealar lo siguiente: Se est realizando un importante esfuerzo en proseguir la tramitacin de los diferentes instrumentos de planeamiento territorial que quedan por aprobar, como por ejemplo los diferentes PTPs que no se han aprobado definitivamente (PTP de Donostialdea, etc). Otra lnea de actuacin se centra en adaptar y actualizar el planeamiento territorial a nuevas tcnicas y a un contexto siempre cambiante (tanto interno como externo); en este campo se pueden situar los diversos estudios para actualizacin de las DOT, anlisis de PTPs y PTSs, etc. Tambin se puede insertar en este punto la elaboracin de la nueva Ley de Paisaje, que supone un marco normativo general en esta materia. - Una tercera lnea de actuacin, menos operativa pero igualmente importante, es la creacin de una cultura de valores orientados a un modelo territorial deseable; divulgacin y sensibilizacin de las acciones que se encuentran en sintona con la ordenacin territorial propuesta, y que de esta manera se someten a la crtica de la ciudadana. En este contexto podemos situar los diferentes congresos y ciclos en los que participa esta Direccin de
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Ordenacin del Territorio, pero tambin actuaciones concretas que por su carcter modlico, muestran a la sociedad las orientaciones en materia de Ordenacin del Territorio que se desean; ejemplo de ello es la materializacin del Parque Lineal del Nervin, a travs de la participacin de diversas administraciones Por otra parte, tambin se est trabajando en facilitar a la poblacin la informacin que se genera desde la Direccin de Ordenacin del Territorio, informacin tanto generada como recopilada, de forma que se garantice su acceso transparente y universal. As se facilitan los elementos para poder reflexionar sobre el territorio. Como objetivos ms operativos, y ms visibles estn los de culminar el planeamiento territorial, y hacer un seguimiento constante del aprobado para adaptarlo a una realidad en transformacin. Otro objetivo paralelo al anterior, menos visible pero igualmente slido a largo plazo, es el de contribuir a crear una sociedad informada y crtica, sensibilizada con los procesos que se acometen en su entorno, y capaz de participar con madurez en la de Ordenacin Territorial.
Entrando en un mayor nivel de concrecin, desde la Direccin de Ordenacin del Territorio del Gobierno Vasco se est realizando un esfuerzo importante en materia de hacer efectivas y operativas diversas acciones, de muy diverso carcter, pero que dan una idea de los valores que se desean transmitir y sobre los que se trabaja en materia de propuestas. De forma concreta, se pueden citar: PTP de Donostialdea: Dentro del planeamiento en cascada establecido en la CAPV, el planeamiento que ofrecen los Planes Territoriales Parciales (Planeamiento a escala de rea Funcional) supone la aportacin de una escala intermedia que resulta adecuada para el anlisis de diversos problemas y para la proposicin de diversas acciones y operaciones que aprovechen las potencialidades del territorio, se orienten a minimizar los problemas detectados y preserven los valores de la zona para generaciones futuras, de acuerdo con un modelo deseable de desarrollo sostenible para el rea. En este sentido, la colaboracin entre Gobierno Vasco y Diputacin Foral de Gipuzkoa ha hecho posible que se avance en los contenidos del PTP de Donostialdea. Este rea Funcional de Donostialdea supone un mbito esencial dentro de la CAPV, con unas potencialidades enormes dada su localizacin estratgica y con un patrimonio natural y cultural especialmente rico. El PTP supone unos anlisis de los problemas y oportunidades derivados de su realidad actual a esta escala, e incluir una serie de propuestas que se orientarn hacia un desarrollo deseable para el rea. Ley de Paisaje: por otra parte, y a nivel ms global, desde Ordenacin del Territorio se est trabajando en elaborar un marco normativo general en materia de Paisaje, de forma que sistematice la sensibilidad que siempre se ha tenido desde la Direccin de Ordenacin del Territorio del Gobierno Vasco; en este sentido, se ha considerado que ya no nos podemos conformar con un tratamiento de la normativa sobre paisaje de forma fragmentaria ni parcial, sino que este desarrollo de medidas a travs de los diferentes instrumentos de planeamiento territorial ha alcanzado un momento de madurez suficiente como para encontrar la oportunidad de dar un paso ms hacia la creacin e integracin de acciones sistemticas para considerarlas de forma conjunta. En este sentido, se est realizando un notable esfuerzo en la redaccin y tramitacin de una Ley de Paisaje para la CAPV. Por otra parte, el instrumento de ordenacin territorial de la CAPV, que constituye el marco de referencia para los restantes instrumentos, son las Directrices de Ordenacin del Territorio. Su aprobacin definitiva en el ao 1997 constituye un importante paso en la bsqueda de espacios comunes de toda la ciudadana para garantizar un marco que permita el progreso dentro de un modelo de desarrollo sostenible. Sin embargo, a medida que la sociedad avanza y se producen cambios cada vez ms acelerados en la realidad global, se hace necesario un etc estudio peridico que actualice las determinaciones de las DOT. En este sentido, este proceso nos permite mantener el nivel de exigencia y de rigor de las DOT primitivas, de forma
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que se sigue comprobando la validez de sus propuestas. Por lo tanto, y gracias a esta autoexigencia, estos estudios nos permiten comprobar que el documento mantiene la vigencia del primer da, con incorporaciones que lo enriquecen y lo actualizan como la componente del paisaje, actualizacin de los mtodos de cuantificacin residencial, nuevas tcnicas para alcanzar el modelo deseable. La Ley 4/1990 de Ordenacin del Territorio (art. 10) establece la necesidad de recabar de las diferentes entidades pblicas la informacin necesaria para la elaboracin de las DOT as como la posibilidad de que stas hagan llegar cuantas sugerencias o informaciones consideren conveniente. Y, de forma ms especfica, el Decreto 206/2003 de 9 de septiembre establece en relacin con el procedimiento de modificacin de las DOT que: La direccin y preparacin de la modificacin corresponde al Departamento competente en materia de Ordenacin del Territorio, que podr recabar de los Departamentos del Gobierno Vasco y dems Administraciones, cuantos datos e informaciones estime necesarios para la ms correcta formulacin de la modificacin. La contestacin a la solicitud anterior deber evacuarse por los Departamentos y dems Administraciones en el plazo de 1 mes (instituciones de la Comunidad Autnoma del Pas Vasco, organismos de la Administracin Central y de las Comunidades Autnomas limtrofes ) con el fin de recabar su parecer sobre los contenidos propuestos relativos a la modificacin de las Directrices de Ordenacin del Territorio.
Cultura del Paisaje: por otra parte, la cobertura normativa que ofrece la Ley del Paisaje va aparejada con el fomento de una cultura del paisaje puntera y referente en su entorno, con el apoyo a diversas iniciativas y programas; en este sentido, se ha puesto en marcha un plan de fomento de la formacin e investigacin en materia del Paisaje, en colaboracin con diversos organismos como la Universidad del Pas Vasco; la piedra angular de este movimiento es el Master del Paisaje, de carcter internacional, cuya creacin provocar la formacin de especialistas en el conocimiento y la intervencin sobre los paisajes, un aspecto subrayado desde el Convenio Europeo del Paisaje, ratificado recientemente por el Gobierno Vasco. Antes de la
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puesta en marcha de este Master en fechas prximas, se estn llevando a cabo ya ciclos de paisaje, con los que se fomenta la creacin de esa cultura. Ms all de todas estas actividades, este conjunto de medidas nacen con la ambicin de vincular el territorio de la CAPV con la excelencia en materia de paisaje en la esfera internacional. Pero la labor de la Direccin de Ordenacin del Territorio del Gobierno Vasco no se queda en la esfera del Planeamiento; en la medida de sus posibilidades, fomenta la puesta en marcha de iniciativas que por su carcter modlico y por su importancia para la ordenacin del Territorio resultan ejemplificantes del modelo que se quiere seguir. En este sentido, procede mencionar la ejecucin del Parque Lineal del Nervin, en colaboracin con Diputacin Foral
de lava y ayuntamientos afectados, que recuperar el espacio del valle del Nervin desde Delika hasta Llodio para la cultura, el ocio y el respeto por el medio ambiente. Sin embargo, tan importante como todo lo anterior es ofrecer al ciudadano una informacin transparente, actualizada y universal de todo el conjunto de datos que se manejan. En este sentido, y de la mano de todos los Departamentos del GV, se est realizando un importante esfuerzo conjunto en el facilitar la informacin que se dispone y se maneja, para garantizar un acceso de la poblacin a todos estos recursos, y de esta forma se aproveche esa valiosa informacin para dar conocimiento de la realidad del territorio y de las propuestas del Planeamiento Territorial, con la esperanza tambin de que la ciudadana tenga toda la informacin posible para participar en este proyecto comn que es la Ordenacin del Territorio.
En resumen, se puede concluir que desde la Direccin de Ordenacin del Territorio del Gobierno Vasco se estn llevando a cabo diversas acciones que persiguen no slo la creacin de nuevas leyes o el desarrollo del planeamiento territorial previsto desde la Ley 4/1990, de Ordenacin del Territorio, sino tambin una importante labor de reconocimiento continuo de la problemtica territorial, una labor de investigacin de lo que se hace fuera y de cmo se puede aplicar a la realidad vasca, una sensibilizacin de la sociedad en relacin al modelo territorial al que se orienta la CAPV, y por ltimo, una transparencia y universalidad en el tratamiento de informacin y en la participacin de la sociedad en este proyecto colectivo tan ilusionante. La ordenacin del territorio puede de modo eficaz conformar o coadyuvar a una estrategia para controlar los procesos de expansin urbana y vincular ms estrechamente desarrollo econmico con conceptos como renovacin urbana, transporte colectivo e integracin ambiental y paisajstica, y atender a las claves propias de la sostenibilidad.
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el Plan de ordenaCin del litoral gallego

Manuel Borobio Sanchiz
Arquitecto tcnico Urbanista Director Xeral de Sostibilidade e Paisaxe
Miriam Garca Garca

Arquitecto tcnico Urbanista
1. contexto
Es necesario establecer un nuevo modelo de gestin del territorio que trascienda la planificacin de lo local y evolucione hacia el conocimiento, la participacin social y una gobernanza integral.
La Xunta asume como filosofa de Gobierno el principio de que el desarrollo de la comunidad autnoma debe fundamentarse en un crecimiento armnico con los valores del territorio. En este sentido uno de los rasgos identitarios del litoral de Galicia es el diverso conjunto de formas y paisajes que encontramos en sus 2.555 km de costa. Existe, adems, el convencimiento de que se debe enfocar con urgencia un nuevo modelo de gestin del territorio que colabore al mantenimiento de estos paisajes propiciando una mayor calidad de vida y cohesin social. Este es un objetivo que trasciende a la planificacin local y evoluciona hacia la participacin social y la gobernanza activa e integral, implicando a los distintos agentes del territorio, administraciones, grupos polticos, ciudadanos y ciudadanas en general.
1.1 marCo jurdiCo
Galicia es una de las pocas Comunidades Autnomas que cuenta con una legislacin propia y diferenciada en materia de Ordenacin del territorio y del Paisaje. Por un lado en Galicia, la ordenacin del territorio y el urbanismo se han regulado en sendas leyes, cuya conexin es evidente: la Ley 10/1995, de Ordenacin del Territorio de Galicia (LOTGA) y la Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de Ordenacin Urbanstica y Proteccin del Medio Rural de Galicia (LOUGA), que ha sido objeto de varias modificaciones, la ms reciente por Ley 10/2010. La LOTGA se complementa por la Ley 6/2007, de 11 de mayo, de medidas urgentes en materia de ordenacin del territorio y del litoral de Galicia. Por otro la Ley 7/2008, de 7 de julio, de proteccin del paisaje de Galicia en su concepcin
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El Plan de Ordenacin del Litoral Gallego Manuel Borobio Sanchiz y Miriam Garca Garca
holstica del mismo reconocer el valor de ste para abordar la comprensin y el anlisis del territorio, de las polticas de desarrollo sostenible necesarias para su puesta en valor y de los procesos ecolgicos que en l tienen lugar. En este contexto el POL se configura como un Plan territorial integrado, en virtud de Ley 6/2007, de 11 de mayo, de medidas urgentes en materia de ordenacin del territorio y del litoral de Galicia, al objeto de establecer los criterios, principios y normas generales para la ordenacin urbanstica de la zona litoral basada en criterios de perdurabilidad y sostenibilidad, as como la normativa necesaria para garantizar la conservacin, proteccin y puesta en valor de las zonas costeras.
1.2 las direCtriCes. marCo instrumental El sistema de planificacin territorial propuesto combina la planificacin en cascada y la horizontal, mostrando as la necesaria relacin jerrquica entre los instrumentos derivados de las diferentes escalas de aproximacin al territorio, y la relacin transversal entre instrumentos de polticas convergentes.
Galicia se est dotando en esta legislatura de los instrumentos de ordenacin territorial que le permitirn gestionar una poltica integrada en materia de sostenibilidad, paisaje y ordenacin del territorio. El punto de partida de esta integracin reside en la elaboracin del instrumento marco de planificacin territorial, las Directrices de ordenacin del territorio (DOT). Estas directrices incorporan las reflexiones y orientaciones de la Estrategia territorial europea referentes al policentrismo y la cohesin territorial y su evolucin hacia la Estrategia Europa 2020 y las relaciones urbano-rurales, as como las correspondientes a la compactacin y complejidad de los asentamientos presentes en la Carta de Leizpig. Considerando las particularidades y potencialidades del territorio gallego, las orientaciones estratgicas sobre las que asientan las DOT de Galicia son: Favorecer la compacidad, armonizar el desarrollo de las ciudades (red urbana regional) y prevenir la urbanizacin difusa Fortalecer los ncleos tradicionales, el litoral y poner en valor la identidad y singularidad del territorio Fomentar un medio rural atractivo y prevenir el despoblamiento Mejorar la accesibilidad y movilidad en el territorio Proteger el patrimonio natural y cultural Incorporar la perspectiva del metabolismo urbano para una mayor eficiencia ambiental Afianzar la integracin de Galicia en el contexto territorial exterior
El sistema de planificacin territorial propuesto combina la planificacin en cascada y la horizontal, mostrando as la necesaria relacin jerrquica entre los instrumentos derivados de las diferentes escalas de aproximacin al territorio, y la relacin transversal entre instrumentos de polticas convergentes, como es el caso de la ordenacin de los recursos naturales, la ordenacin rural y la proteccin, ordenacin y gestin del paisaje, todo ello con el objetivo de proteger y ordenar para mejorar el territorio. Partiendo de este contexto se est elaborando el primer instrumento de ordenacin del territorio de mbito subregional de Galicia y que viene a culminar el proceso de implantacin
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de instrumentos de ordenacin del litoral del territorio atlntico europeo, el Plan de ordenacin del litoral (POL) de Galicia.
1.3 modelo de PartiCiPaCin. marCo soCial El plan de ordenacin del litoral es la apuesta por un modelo de participacin que supone la apertura de nuevos canales de dilogo con la sociedad y de eficiencia en el ejercicio de la administracin.
Uno de los mayores logros alcanzados durante la tramitacin del Plan de ordenacin del litoral ha sido el alto grado de participacin social y ciudadana, que tiene su origen en la bsqueda de la transparencia en la gestin y la implicacin de la sociedad. Desde el origen de su tramitacin, se ha puesto a disposicin pblica la informacin relativa al documento: Pgina web: www.xunta.es/litoral, que desde comienzos de ao ha posibilitado el acceso al documento, incluyendo la cartografa. Durante el trmite de exposicin pblica (30 de julio-30 de septiembre) la web registr 2,6 millones de accesos. Adems, el POL cuenta con un perfil en la red social Facebook donde diariamente se actualizan las novedades relacionadas con el Plan, siendo un espacio libre para la opinin y la consulta ciudadana. Comisin parlamentaria: nacida en abril de 2010 con el objetivo de ampliar la participacin a los grupos polticos a pesar de no ser un trmite preceptivo. Esta comisin se reuni en 11 ocasiones con 18 comparecencias representativas de las distintas disciplinas, agentes e instituciones. El 25 de junio la comisin acord informar favorablemente el POL, un respaldo poltico que supone un hito en la elaboracin de un instrumento de esta naturaleza. Oficina de Informacin del POL: se abri a comienzos de ao (febrero) registrndose 68 consultas de particulares. Durante el perodo de informacin pblica que acaba de terminar
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(30 de septiembre) el nmero de consultas se multiplic hasta alcanzar las 300, la mayora va telefnica. Audiencias de la Consellera: la Direccin General de Sostenibilidad y Paisaje se reuni con todas las entidades que solicitaron entrevistas personales, superando el centenar hasta la actualidad. Charlas y conferencias: colegios de arquitectos, asociaciones de vecinos, promotores inmobiliarios y diferentes entidades interesadas en conocer los principios y metodologas que guan el diseo del POL han sido testigo de diversos encuentros con diferentes miembros del equipo redactor.
Esta informacin puesta a disposicin pblica por primera vez es de gran utilidad para la sociedad, ya se trate de agentes implicados en la elaboracin de instrumentos de planificacin, proyectos de investigacin, o simplemente una toma de contacto con la realidad territorial, sus elementos y valores. La liberacin de estos datos se ha realizando empleando licencias libres y multitud de formatos para garantizar un acceso universal mediante estndares internacionales como ficheros geogrficos SHP geovisores web, PDFs, KMZ de GoogleEarth, etc. ,
2. MetodologA. lA gestin del territorio desde el pAisAje

El paisaje recibe, como concepto, un tratamiento integrador, desde la definicin del mbito de estudio pasando por las costas, sectores y unidades hasta la interpretacin del modelo de organizacin territorial existente para establecer la propuesta de un nuevo Modelo Territorial.
Este Plan es un trabajo de planificacin que integra las polticas de proteccin, ordenacin y gestin del territorio y del paisaje. El punto de partida son, ms all del mandato legal, los 2.555 kilmetros de costa, que incluyen 432 km de islas y 464 km de marismas y 1.659 km de permetro costero. Tambin los municipios, con los que se ha trabajado, que en cada una de las visitas realizadas, cuestionarios enviados y sesiones de trabajo desarrolladas, han manifestado la necesidad de contar con un marco que dote de seguridad jurdica, estabilidad y equilibrio a su desarrollo.
2.1 el mbito
El primer reto ha sido la definicin del mbito, y este esfuerzo, a nuestro entender, exiga entender el litoral como un sistema superando as la lnea de los 500m.
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I1 Franja 500 metros
I2 Municipios Litoral
I3 mbito Gestin POL
Para trazar los lmites de un mbito tan complejo se ha recurrido a una aproximacin multiescalar, desde la visin de conjunto, hasta poner pie a tierra y leer la costa a escala humana (de las comarcas costeras a las unidades de paisaje). As la delimitacin deba responder a los espacios y los procesos ligados a la costa. La altimetra, la lnea de cumbres ms prximas al mar o la divisoria de aguas de los ros, arroyos o paleocauces, que vierten directamente al litoral nos permita una aproximacin a este territorio. As se delimit un mbito de estudio basado en el anlisis de las cuencas vertientes que se ajust posteriormente para definir el mbito de Gestin que, circunscrito a los 82 municipios recogidos en el acuerdo de Consello de la Xunta de 24 de mayo de 2007, alcanza una superficie de 215.359 hectreas.
1 4 mbito en la costa de Ribadeo frontera con Asturias.
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2.2 la CaraCterizaCin del mbito en Costas, seCtores y unidades
Considerando las distintas escalas de aproximacin al territorio, el anlisis de las 215.359 ha dio como resultado tres niveles de reconocimiento del mbito litoral: Nivel 1. Las 7 Costas: Diferenciacin de grandes sectores de costa representativos, invariantes en nuestro tiempo, estructurantes del territorio. Maria lucense, Ras Altas, Golfo rtabro, Arco Bergantin, Costa da Morte, Rias Baixas, Costa Sur. Sus lmites vienen marcados por elementos singulares en el paisaje, fundamentalmente cabos o puntas. Nivel 2. Sectores: Individualizacin de sectores caractersticos dentro de las siete costas diferenciadas. Se han identificado de este modo 34 sectores.
Nivel 3: Caracterizacin, definicin y cartografa de las diferentes unidades de paisaje presentes en cada uno de los sectores. Se han identificado 428 unidades de paisaje litorales y 214 unidades de paisaje prelitorales. Para cada una de estas unidades se ha realizado una documentacin y cartografa especfica en la que se identifican sus elementos y valores ms representativos.
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2.3 el Paisaje. herramienta de CorresPonsabilidad solidaria
La definicin de estas unidades de paisaje permite aproximarnos desde la escala lejana y ms abstracta de la ordenacin territorial a la ms concreta que percibe el ciudadano, abriendo as un nuevo canal de dilogo con la sociedad. De esta forma, esta informacin se convierte en formacin y por lo tanto en un elemento de reflexin y motivacin de cara a la valoracin paisajstica y la planificacin territorial no solo desde el punto de vista cuantitativo sino cualitativo. El paisaje constituye, al fin y al cabo, la proyeccin cultural de una sociedad en un espacio determinado, as la planificacin territorial conlleva el estudio del Paisaje no solo como territorio sino sociedad. De este modo, desde el reconocimiento de los valores del mismo y sus procesos, es ms sencillo no slo establecer las directrices para el desarrollo de las actividades de tal manera que todas tengan cabida sin que esto suponga una prdida de nuestros valores patrimoniales, sino cumplirlas y hacerlas cumplir.
I5 Unidades de paisaje. Arco Bergantin
3. de lA cArActerizAcin del pAisAje A lA orgAnizAcin del territorio

El resultado de este trabajo es una metodologa de anlisis y diagnstico del territorio basada en la compresin del paisaje, de la lgica y coherencia de los procesos que lo configuran, que permite objetivizar la toma de decisiones para el modelo de ordenacin en el mbito de estudio.
La caracterizacin del paisaje se plasma en cada unidad de paisaje mediante la cartografa de Usos del suelo y elementos para la valoracin as como diversa informacin estructurada en fichas dotadas de textos, mapas y fotografas explicativas. Para poder llevar a cabo la caracterizacin y la ordenacin detallada de ste mbito de gestin, se ha elaborado la cartografa especfica en la que se han inventariado y caracterizado los hbitats asociados a las dinmicas intermareales (llanuras y marismas), todo el universo de geoformas reconocidas, acantilados, arenales, dunas, lagunas y humedales costeros. Y por supuesto, se ha acometido el estudio de la distribucin espacial de la biota presente en el mbito de estudio, en especial de las formas vegetales agrupadas en los diversos tipos. Con el mismo rigor en el anlisis se han dibujado en el mapa de usos todos aquellos en los que sus dinmicas tienen una evidente gnesis antrpica. En este captulo juegan un papel destacado los asentamientos y los usos del sistema agroforestal que, no en vano, representa 2/3 partes del territorio.
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Del mismo modo se han cartografiado los espacios incluidos en la Red de Espacios Naturales Protegidos as como aquellos mbitos con presencia de taxones vegetales endmicos, vulnerables o de distribucin reducida, recogidos en el Atlas y Libro Rojo de la Flora Vascular Amenazada de Espaa, reconocibles como Taxones Prioritarios.
I6 Ficha de una unidad de paisaje
Otro de los rasgos definidores de esta costa es su trazado recortado que delata una notable diversidad litolgica y un importante control tectnico y estructural. El exhaustivo anlisis de la diversidad geomorfolgica del litoral gallego realizado para este trabajo, junto con los valiosos estudios consultados ha permitido identificar toda una serie de espacios de inters geomorfolgico a lo largo de la geometra costera. Del mismo modo se ha identificado los procesos naturales de erosin marina cartografiando la denominada rea de Dinmica Litoral (ADL).
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DINMICA
SISTEMA Intermareal Chairas intermareais Marismas Praias Geoformas Dunas
USOS
% mbito 3,77% 0,96% 0,67% 0,99% 0,14% 1,94% 8,72% 0,22% 1,23% 1,12% 1,54% 0,82% 7,29%
Lagoas e humedais costeiros Cants Vexetacin costeira (*) Bosques autctonos Bosques de ribeira
Natural
Biota (vegetacin)
Bosques mixtos Bosques de recolonizacin Outras formacins de carcter hmido Matogueiras
DINMICA
SISTEMA Cultivos e prados
USOS Cultivos frutcolas e de viveiro
% 20,53% 0,39% 1,60% 0,07% 34,58% 0,19% 0,03% 0,14% 13,05%
Agroforestal Antrpica Cultural Artificial Urbanizado
Viedos Cultivos baixo plstico Forestal de repoboacin Outras formacins arbreas Outras masas de auga Canteira Artificial
Por otro lado se ha realizado un trabajo de identificacin del patrimonio cultural presente en el espacio costero. Algunos de estos elementos merecen una especial atencin por su implicacin con el mar, como es el caso de los faros, el patrimonio etnogrfico marino y los denominados Ncleos de Identidad del Litoral. As no se ha recogido solo los elementos declarados BIC sino tambin el abundante patrimonio que aportan antiguas fbricas conserveras, de salazn, secaderos de pescado, carpinteras de ribera, muos de mar, faros etc, junto con la riqueza cultural e histrica que aportan los pazos, iglesias y otras edificaciones y construcciones populares. Otro de los anlisis novedosos ha sido la tipificacin de los distintos tipos de asentamientos en funcin de su relacin con el modelo de organizacin del territorio pasado y actual. En Galicia los principales asentamientos urbanos y la mayor parte de las actividades econmicas se localizan junto a la costa, a la que estn vinculadas muchas de las actividades que podemos considerar estratgicas para la economa gallega: pesca, puertos o turismo, entre otras. El resultado es sin duda el de una gran concentracin demogrfica que, unida a los modelos de desarrollo urbano experimentados en las ltimas dcadas, configuran amplios tramos de la costa como un largo y casi ininterrumpido asentamiento lineal junto al mar. Para comprender el modelo de ocupacin actual se ha procedido a la caracterizacin de los asentamientos en distintos grupos: a. Asentamiento de carcter fundacional y Ncleos de identidad del Litoral b. Desarrollo perifrico c. Asentamiento funcional
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d. Agregado urbano e. Nueva agrupacin y los mbitos de recualificacin Las tres primeras categoras en lneas generales presentan una estructura y funcionalidad urbana o de asentamiento rural, segn corresponda, mientras que las tipologas de agregado urbano y nuevas agrupaciones recogen las manifestaciones de modelos de ocupacin contemporneos sin estructura y elementos de cohesin. En la caracterizacin de las unidades de paisaje se ha prestado especial atencin a las cuestiones perceptivas, ya que en el paisaje juega un papel fundamental lo aprendido, lo cultural. Se han incluido en este estudio los elementos ms representativos desde el punto de vista de la energa del relieve y de la exposicin visual, identificando los espacios de inters paisajstico. Tambin se han reconocido los puntos de observacin ms representativos de cada unidad y cada costa. El anlisis de estos elementos ha servido de base para poder desgranar las dinmicas contemporneas de cambios en los usos del suelo y su relacin con los principales valores del territorio. Esto permite ir ms all que miradas basadas solo en el reconocimiento de valores estrictamente naturales entendiendo que la gestin del territorio no consiste solo en la proteccin sino que necesita de la ordenacin y la planificacin multiescalar para alcanzar los objetivos de un desarrollo basado en criterios de sostenibilidad y perdurabilidad.
4. el proyecto del territorio un nuevo Modelo de orgAnizAcin y gestin

El Modelo propuesto por el POL incide los procesos contemporneos como mecanismo de proyecto de una nueva organizacin territorial basada en criterios de sostenibilidad y calidad del pasaje.
El proceso de ocupacin de las reas costeras que ha experimentado no slo Galicia sino toda la costa europea en las ltimas dcadas ha tenido como consecuencia procesos de ocupacin dispersos y difusos. Ambos han ocasionado la fragmentacin de hbitats, la presin sobre reas sensibles y vulnerables del litoral, as como la ausencia de espacio pblico de calidad y de lugares de cohesin social.
4.1 el modelo
El POL es por lo tanto un documento necesario e inaplazable para la consecucin de un marco normativo estable que proteja de forma efectiva el litoral de la Comunidad Autnoma. Bsicamente los objetivos del POL son dos: establecer un marco de referencia para el planeamiento urbanstico (la ordenacin urbanstica de la zona litoral) mediante un conjunto de criterios, principios y normas generales. aprobar la normativa de conservacin, proteccin y puesta en valor de las zonas costeras.
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Para la consecucin de estos objetivos es necesario el establecimiento de un nuevo Modelo Territorial que: Identifique y caracterice las distintas reas y elementos dentro del mbito de gestin Establezca las relaciones entre ellos Determine los criterios, principios y normas generales para cada uno de estos elementos Concrete el rgimen de usos de los mbitos con valores reconocidos
La realidad es que la Costa de Galicia es compleja y diversa, por eso para modelos complejos (estructural y dinmicamente) es necesario aproximarse desde perspectivas sistmicas. As, ordenar esta realidad, es comprenderla. No se trata slo de delimitar una serie de elementos sino de tener en cuenta sus interconexiones. Por lo tanto podramos decir que la lgica de la estructura del modelo que presenta el POL es ante todo relacional y no, como estamos acostumbrados, nicamente zonal. Por este motivo el POL establece una estructura compuesta por distintos elementos que superponen y complementan para poder recoger las particularidades de cada mbito, configurando de esta forma un plan hecho a la medida de Galicia. 1. reas del Plan de Ordenacin del Litoral en las que se divide la totalidad del territorio del mbito de aplicacin del Plan de Ordenacin del Litoral, compuesto por: a.- reas continuas: 1.- Proteccin Ambiental Proteccin Intermareal Proteccin Costera 2.- Mejora ambiental y paisajstica 3.- Ordenacin Litoral b.- reas discontinuas: 1.- Corredores 2.- Espacios de Inters 3.- Red de Espacios Naturales de Galicia 2. Asentamientos. Caracterizados de la siguiente forma: a.- Asentamiento de carcter fundacional Ncleos de identidad del Litoral b.- Desarrollo perifrico c.- Asentamiento funcional d.- Agregado urbano e.- Nueva agrupacin mbitos de recualificacin 3. Sistemas Generales Territoriales De este modo, el modelo previsto por el POL, se configura: a partir de la identificacin de una serie de elementos: Las reas continuas (Proteccin Ambiental, Mejora Ambiental y paisajstica y Ordenacin) consiguen un tratamiento homogneo y coherente del mbito de gestin. El rea de proteccin, que puede ser intermareal o costera, persigue garantizar la conservacin de aquellos valores naturales singulares presentes en el territorio costero y que constituyen la zona de mayor fragilidad. La segunda de las reas, la de mejora ambiental y paisajstica, recoge el territorio entre el rea costera y los primeros ejes o espacios que articulan el modelo de or-
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ganizacin tradicional, comprendiendo el paisaje litoral ms prximo a la costa. Es el espacio sometido a las mayores transformaciones en las ltimas dcadas y precisamente por ello la vocacin de esta categora es permanecer libre de edificacin conformando de este modo lo que podramos denominar el paisaje litoral. Por otro lado el rea de ordenacin recoge las planicies costeras y de transicin situadas tras el frente litoral en las que, en la mayora de las ocasiones, podemos encontrar asentamientos ligados visual y/o funcionalmente a los paisajes litorales. Adems en esta zona hemos englobado las reas ya urbanizadas en contacto con el mar.
Sobre estas reas de proteccin continua se superponen las reas discontinuas compuestas por los corredores y los espacios de inters (Espacios de inters paisajstico, de inters geomorfolgico, de taxones) y los Espacios naturales protegidos de Galicia. stas suponen una regulacin que, por un lado preserva la funcionalidad de los sistemas naturales al dotarlos de conectividad, y por otro pone en valor espacios singulares e identitarios de las zonas costeras. una serie de relaciones entre estos elementos que sirve de base para el establecimiento de criterios, principios y normas generales.
Desde el punto de vista de la sostenibilidad se fijan, criterios, principios y normas generales que posibilitan la adecuacin de los planeamientos urbansticos la Modelo territorial del POL. Es decir se trata de superponer estas capas de informacin (reas continuas + reas discontinuas) de tal manera que de la lectura del documento se pueda, por acumulacin y relacin de las determinaciones de cada uno de los espacios aplicados a un mismo territorio tener una lectura fiel de la globalidad de valores que confluyen en el mismo sin por ello perder la posibilidad de identificar sus elementos. Del mismo modo, y en relacin a la caracterizacin de los asentamientos, se establecen los criterios para su desarrollo de tal manera que se preserven los valores identificados. una normativa de conservacin, proteccin y puesta en valor de las zonas costeras.
Esta normativa regula los usos compatibles, autorizables e incompatibles en cada una de las reas continuas y discontinuas del POL con el objetivo de fijar la normativa necesaria para garantizar la conservacin, proteccin y puesta en valor de las zonas costeras.
4.2 la gestin dinmiCa
El POL es un plan que contiene una serie de determinaciones que necesitan de la adaptacin
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progresiva de los planeamientos municipales en el mbito del litoral para que el Modelo territorial previsto se convierta en una realidad. El POL aspira a regular las necesidades de lo existente, pero tambin contiene una importante capacidad de propuesta orientada a medio y largo plazo.
4.3 desarrollos
El POL pone a disposicin de toda la sociedad herramientas para establecer nuevos modelos de desarrollo desde la racionalidad y la preservacin de los recursos pero tambin desde la calidad de vida y del paisaje. As la cartografa de modelo territorial y elementos y valores para la conservacin, la documentacin recogida en las fichas de las unidades de paisaje y los criterios establecidos en la normativa son una hoja de ruta que permiten valorar la totalidad del territorio aunque sea desde el desarrollo de mbitos ms reducidos. El POL no se configura solo como un instrumento de proteccin de las zonas y ecosistemas costeros, sino que tal y como se reconoce en los tratados nacionales e internacionales la proteccin y la ordenacin son dos caras de una misma moneda. En definitiva, un uso racional del territorio exige del establecimiento de una serie de criterios para el desarrollo urbano y rural basado en principios de racionalidad y sostenibilidad a escala territorial.
4.4 Corredores eColgiCos
Se encuentran recogidos en esta categora, entre otros, los cursos de agua y su vegetacin de ribera, as como los espacios adyacentes necesarios para el buen funcionamiento de los hbitats de especial valor ecolgico que los conforman, actuando como garante de la conectividad entre las reas costeras y los espacios interiores de valor ambiental. Los objetivos que se persiguen con esta categora son los de dar continuidad al resto de reas de Proteccin recogidas contribuyendo a una mayor funcionalidad y diversidad de los ecosistemas y paisajes, minimizando la fragmentacin provocada por otros usos. De la misma forma su funcin es la de preservar la biodiversidad de los ecosistemas presentes en estos mbitos y la de mejora de la imagen urbana o rural. Son por lo tanto un instrumento de proyecto del territorio que toma como base la conectividad y que permite dotar de legibilidad a los paisajes sometidos a intensos procesos de urbanizacin. Puesto que el POL es un documento escala y alcance territorial estos corredores estn representados como un rea de movimiento, es decir como un mbito que el planeamiento urbanstico deber delimitar y motivar de forma ms precisa. Para esta delimitacin se deber tener presente la funcin ecolgica, con elemento de conectividad y de reserva de suelo que suponen estos mbitos, adems de potenciar su uso como elementos capaces de dotar al territorio de mayor legibilidad. Esta cuestin ltima cobra an ms fuerza como herramienta para la planificacin en los entornos con procesos de ocupacin difusa y en el agregado urbano.
4.5 mbitos de reCualifiCaCin & agregado urbano
Uno de los procesos de ocupacin ms cuestionado y debatido de las ltimas dcadas en toda Europa, que se corresponde tal y como se ha indicado con los mbitos reconocidos como nuevas
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agrupaciones y agregado urbano. Llama poderosamente la atencin el alto porcentaje de ocupacin de las nuevas agrupaciones, dentro de la Red de Espacios Naturales protegidos, sobre todo si las comparamos con las de carcter fundacional. En esta reflexin reside parte de la estrategia que define el Modelo Territorial del POL. As el POL reconoce ambos procesos y recoge como mbitos de recualificacin a aquellas implantaciones de carcter residencial, productivo, de servicios o anlogas, desvinculadas de los ncleos fundacionales, disconformes con el modelo territorial propuesto en el presente Plan. Esta disconformidad responde, en la mayora de los casos a su ubicacin en espacios de valor y a su carcter aislado. Para ellos el POL propone la mejora de sus condiciones de equipamiento, calidad ambiental e integracin paisajstica, impidiendo que se contine creciendo des de ellos. Tambin se recoge el agregado urbano como los continuos urbanos difusos que se desarrollan a lo largo de la costa casi sin interrupcin. Son reas carentes de estructuras definidas, en la que los ncleos fundacionales y las reas vacantes aparecen como los principales elementos de identidad y oportunidad. Dado su grado de ocupacin el POL no incide en estos mbitos pero si que reconoce la necesidad de establecer modelos de crecimiento basados en la recuperacin de los escasos elementos de valor, no tanto por su funcionalidad ecolgica, en muchos caso impedida ya, sino por ser elementos capaces de dotar de estructura y legibilidad a este territorio. La compacidad, la redotacin, la bsqueda de elementos de cohesin social son otras de las claves de crecimiento de de estos mbitos.
5. el Futuro del pol

Fruto de la metodologa seguida, el POL se convierte en el marco de las polticas pblicas de escala local o supramunicipal con incidencia en el territorio.
El POL presenta una documentacin integrada de cara a la valoracin territorial, ambiental y paisajstica con el fin de que el planeamiento municipal establezca su modelo de desarrollo en el marco de los mismos de manera inequvoca. De esta manera se dota no slo de seguridad jurdica al proceso de elaboracin del planeamiento sino de motivacin, asegurando la salvaguarda de los valores naturales, ambientales, paisajsticos y patrimoniales, as como un uso racional y sostenible del territorio. El POL recoge adems distintos instrumentos de desarrollo como la denominada Senda de los faros que surge con el objeto de establecer una infraestructura verde capaz no solo de conectar los elementos ecolgicos de valor, sino un recorrido funcional, casi de interpretacin, del patrimonio natural y cultural del borde costero. Pero sin duda alguna, el POL encontrar su complemento gracias a la aprobacin de los Catlogos y Directrices de Paisaje Litoral. Estos continuarn el camino avanzado en los estudios, anlisis y cartografa relativos a la valoracin y caracterizacin del territorio y del paisaje realizados en este Plan y el POL se enriquecer con su desarrollo pudiendo decir que el POL se alimenta y crece con ellos. Del mismo modo los Catlogos de paisaje y sus directrices tendrn, fruto de su imbricacin en el POL, plena efectividad y aplicabilidad, colocando as el paisaje en el eje de la gobernanza territorial.
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Plan ParCial del rea funCional de donostia-san sebastian

Alberto Zabala
Arquitecto urbansta
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Plan parcial del rea funcional de Donostia-San Sebastian Alberto Zabala
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Consenso versus agilidad

Aldert de Vries
Asesor tcnico Ministerio de Industria y Medio Ambiente de Holanda
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Consenso versus agilidad Aldert de Vries
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Consenso versus agilidad Aldert de Vries
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la gobernanza en esPaa. realidad y

PersPeCtivas
Joaqun Farins Das
Doctor en Geografa Profesor Titular de Universidad, Dpto. de Geografa IIDL, Universitat de Valncia
1. Qu es lA gobernAnzA territoriAl o podeMos entender por ellA?

En algn texto precedente (FARINS, 2008) ya referamos que la gobernanza era un concepto de dudosa procedencia y sospechosa intencin, especialmente por el posible riesgo de desregulacin y de omisin del poder pblico en favor de los actores privados, el mercado y la sociedad civil. An manteniendo un declarado enfoque neo-insitucionalista, afirmaciones como que no toda poltica pblica o el desarrollo sostenible -tambin la ordenacin del territorio- pueden resueltas por los gobiernos (por la gobernacin), y que una asociacin entre gobierno, actores privados (mercado) y sociedad civil son fundamentales para poder lograr los positivos resultados esperados, pueden resultar difciles de or y de aceptar sin reservas. Sobre todo en un pas, como Espaa, que a diferencia de otros y tambin como otros muchos, no cuenta con una sociedad civil potente y organizada, ni con unos mecanismos de control y dacin de cuentas, capaces de hacer frente tanto al mercado como, tambin a veces, a los actores institucionales, acten ambos por separado o en connivencia. sta es, sin duda, la razn fundamental, a mi modo de ver, de la desconfianza, ms all de cuestiones de ideologa, sobre la idea y las prcticas de lo que se ha dado en llamar nueva gobernanza. A pesar de ello, o precisamente por ello, no podemos negar la mayor. Es evidente que viejos modelos y frmulas reglamentistas, burocrticas y dirigistas no han dado los resultados esperados; pero tampoco la desregulacin y la confianza ciega en el mercado. La labor necesaria apunta en dos direcciones: tanto facilitar los mecanismos de control y dacin de cuentas (especialmente, en lo que aqu nos ocupa, en materia de desarrollo territorial sostenible) como procurar nuevos enfoques, mtodos y rutinas para producir los instrumentos de planificacin y su posterior implementacin (aplicacin si se quiere, pero no ejecucin), con el afn de producir los efectos deseados. Dicho de otro modo, la ley, las polticas y los planes son necesarios, pero demasiadas veces en nuestro pas hemos venido comprobando que no son suficientes. Urge la bsqueda, por tanto, de soluciones; en las dos direcciones apuntadas, que no pueden, ni deben, contemplarse por separado. Podra aadirse una tercera, ms que direccin meta-trayectoria: el desarrollo de una nueva cultura poltica y territorial, a la que justamente pretenden contribuir las dos anteriores. No hay que olvidar que la gobernanza representa una innovacin en la forma de hacer gobierno que trata de superar limitaciones que impiden una gestin efectiva de la poltica pblica si se mantienen
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La Gobernanza en Espaa. Realidad y perspectivas Joaqun Farins Das
los mecanismos tradicionales. Por lo tanto gobierno y gobernanza ms que antagnicos resultan complementarios, si no consecutivos (en forma de espiral ascendente vid. FARINS, 2008). Pero tampoco debe olvidarse que llegar a innovar mediante nuevas formas de gobernanza no significa per se que exista gobernabilidad; es decir, que se pueda llegar a gobernar porque determinados actores, aunque hayan decidido dotarse de unas reglas de funcionamiento comn, quieren escapar de ellas en funcin de sus propios intereses1. Aqu es donde volvemos a la necesidad del imperio de la ley, pero tambin de la conciencia ciudadana y la cultura del bien y de los valores, y no precisamente en su apreciacin monetaria o de valor de cambio. Es aqu donde pretende centrarse la actividad y el control de la sociedad civil sobre cualquier proceso que afecte al mantenimiento del bien general; ms all de la mera participacin. La participacin representa, en efecto, como veremos, un importante elemento de la gobernanza, s, pero en su esencia es un medio para ofrecer propuestas de solucin a problemas desestructurados no a los que ya la tienen- pero no un fin en s misma. Es todo ello lo que est detrs de la bsqueda de una nueva cultura poltica y territorial, de la que tambin forma parte el tender puentes entre academia/expertos y tomadores de decisiones, y entre estos y la sociedad. Ello supone transitar, en palabras de BUROWAY, 2005 citado por FERRAO, 2010-, de la Professional y la Critical Science a la Policy Science para llegar finalmente a la Public Science2. De acuerdo con el INSTITUTE ON GOVERNANCE (2003) la gobernanza, a la que explcitamente interpreta como cosa distinta del gobierno en sentido claramente distinto a lo que se defiende en este texto- incluye las tradiciones, instituciones y procesos que determinan cmo es ejercido el poder, cmo los ciudadanos intervienen o pueden intervenir y cmo se toman las decisiones en asuntos de inters general. Segn el conocido trabajo de BAGNASCO y LE GALS (1997: 38) la gobernanza es un proceso de coordinacin de actores, de grupos sociales, de instituciones para atender a los propios hitos discutidos y definidos colectivamente dentro de ambientes fragmentados, inciertos. Sin embargo la sociedad, la poltica y las lites no han logrado desarrollar de forma efectiva proyectos de carcter colectivo, estructurados relacionalmente y dirigidos estratgicamente en inters (comn) del territorio. En parte debido a la falta de unas instituciones de gobierno permeables, con unos sistemas de planificacin excesivamente lineales y cerrados sobre s mismos que bloquean o tienden a controlar la participacin de otros actores, especialmente los concernidos por la planificacin de su propio espacio de vida. Ello ha conducido finalmente a dos extremos, a los conflictos territoriales o a la simple indiferencia social y poltica (DAVOUDI, FARINS, PAL y de VRIES, 2007; QUEIRS, 2009; SEIXAS, 2008; WASSENHOVEN, 2008). Las instituciones pblicas, dice QUEIRS (2008: 17), deben entender que los grupos de actores involucrados en la planificacin estratgica de su espacio de vida son capaces de generar un nuevo orden que va regenerndose a s mismo (autopoiesis). Los dos extremos citados se encuentran alejados precisamente de lo que se entiende por buen gobierno del territorio (denominacin castellana que muchos prefieren al anglicismo de gobernanza territorial): la forma de organizar un consenso entre los distintos actores para promover soluciones satisfactorias para todos ellos, generando situaciones de suma mayor que cero (win-win). Mediante estos nuevos modelos de gestin y de decisin sobre los asuntos pblicos se trata de acordar una visin (estrategia) compartida para el futuro del territorio entre todos los niveles de poder y actores implicados/concernidos, que deciden sobre su futuro deseado pero tambin, y esto es lo ms importante, sobre la forma en que cada uno de ellos se compromete a contribuir en su consecucin.
1 Sobre las diferencias entre gobierno, gobernanza y gobernabilidad vid. PRATS i CATAL (2005: 133 y ss.). 2 Sobre esta cuestin puede verse, entre otros CHILVERS & EVANS, 2009. Para un mayor detalle sobre el papel y las relaciones de la academia en la puesta en prctica de planes y estrategias territoriales vid. HEALEY, 2008.
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As pues, la gobernanza territorial hace referencia a un nuevo entendimiento de la accin pblica y de sus estructuras organizativas, de la forma en que los territorios de un estado son administrados y las polticas aplicadas. Supone la emergencia y puesta en prctica de innovadoras formas (compartidas) de planificacin y de gestin de las dinmicas territoriales, respaldadas por mltiples actores que comparten unos objetivos y que conocen y asumen cul es el papel que deben desempear para poder lograrlos. Y para qu es necesaria esta participacin? A esta pregunta que seguro se plantean de forma general muchos colectivos la respuesta es simple: porque sola la gobernacin (las instituciones donde reside el poder pblico) no puede y le viene bien una ayuda para gobernar mejor, pudiendo obtener as mejores resultados fruto de los mejores diagnsticos compartidos- y las menores barreras de entrada fruto de los compromisos adquiridos entre las partes implicadas. Nos acercamos as a un nuevo estilo de planificacin del desarrollo territorial -ms que mera ordenacin-, al diseo de verdaderas estrategias territoriales participadas, a la Go-gouvernance en palabras de MASSON-VINCENT, 2008. Es aqu donde tiene perfecto acomodo un nuevo estilo de planificacin territorial estratgica (ALBRECHTS, 2004 y 2006; ALBRECHTS, HEALEY y KUNZMANN, 2003; HEALEY, 2004 y 2006; SALET y FALUDI, 2000), y ms concretamente la de segunda generacin (para otros PREZIOSO, 2008- cuarta, al desglosar la primera en tres), tambin llamada por algunos autores Nueva Planificacin Territorial Estratgica (ALBRECHTS, 2009; PASCUAL, 2007)3. El apartado que sigue aborda ms ampliamente esta cuestin.
2. pArA
Qu lA gobernAnzA territoriAl? porQue el territorio, su trAtAMiento y sostenibilidAd, es un sisteMA coMplejo, un probleMA desestructurAdo y unA MQuinA no triviAl4
El concepto de desarrollo territorial sostenible y la necesidad de gestionar -no slo racionalmente sino tambin en defensa del inters pblico general- el aprovechamiento de los recursos para poder conseguirlo, ha abierto las puertas a la participacin de los ciudadanos en este gran objetivo colectivo; desde el planteamiento y definicin del problema (vid. OCONNOR, 1999) hasta la aplicacin. El tradicional enfoque racional-comprehensivo de la planificacin (hijo del racionalismo cientifista-instrumental y bajo el que los diferentes instrumentos de planificacin han venido siendo desarrollados por las lites que configuran especialistas y equipos de tcnicos, adoptando un claro sesgo tecnocrtico de sentido de arriba a abajo) ha ido dando paso de forma progresiva a una nueva racionalidad comunicativa (HABERMAS, 2003), con la que convive. Para esta racionalidad comunicativa, que comporta la participacin efectiva en trminos de igualdad (la irrupcin del lego y el profano, hasta ahora apartados del saber cientfico tradicional), se presupone igualdad de acceso a la informacin y el conocimiento territorial. Cabe relacionar ste a su vez con el concepto de inteligencia (e informacin) territorial y con la percepcin (emprica) del territorio, lo que nos conduce al paisaje, tal y como se entiende por el Convenio (ya Tratado) Europeo del Paisaje5 .
3 Se diferencia de la de primera generacin en que los nuevos planes se realizan incorporando la evaluacin ex-ante mediante la definicin, en el mismo momento de elaboracin del plan, de indicadores de seguimiento que permiten su evaluacin de forma continuada. Tambin se caracterizan por tratar de fortalecer los elementos de gobernanza democrtica tales como el tejido de redes sociales, una verdadera implicacin ciudadana y el partenariado pblico-privado. 4 Es trivial una mquina de la que, cuando conocemos todos sus inputs, conocemos todos sus outputs; podemos predecir su comportamiento desde el momento que sabemos todo lo que entra en la mquina (MORIN, 2006). 5 Una estrategia o un plan territorial es as comunicativamente racional; es decir, se gestiona de forma compartida, mediante el establecimiento de consensos a partir de deliberaciones entre los actores relevantes, que mantienen una relacin de fuerzas en equilibrio, estn todos igualmente informados y cuentan con las mejores condiciones de intercambio de pareceres (INNES, 1996).
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Ello presupone la alteracin de las verdaderas prioridades en los procesos de planificacin, pasando a prestar menos atencin a la forma en que se preparan y elaboran rigurosos, complejos y minuciosos documentos de diagnstico y propuestas de actuacin, y mucha ms a la forma en que se implementan (se prefiere emplear en anglicismo) y a las condiciones necesarias que lo faciliten. Como ya sealaba FRIEDMANN (1987) cuando defina qu era planificar, se trata de cmo poder transformar el conocimiento y la tcnica (los mtodos) en accin; una cuestin todava pendiente a la que precisamente trata de dar respuesta, o al menos avanzar hacia ella, la gobernanza territorial. La ordenacin del territorio, reconstituida o Planificacin del Desarrollo Territorial Sostenible, de acuerdo con la nueva denominacin resultante de la 13 reunin de la CEMAT en Liubliana en 2003, es uno de los campos si no el campo predilecto para la aplicacin de los principios y nuevas formas de gobernanza territorial (FARINS, 2005 y 2008). Los nuevos problemas y retos territoriales (cambio climtico, riesgos naturales, competencia global, cohesin territorial, policentrismo, urbanizacin acelerada y crisis consecuente, prdida de los valores paisajsticos y patrimoniales, etc.) han provocado un cambio en el entendimiento y tambin en la prctica de la planificacin territorial. La ordenacin del territorio actual se encamina ms hacia sus funciones de desarrollo territorial y de coordinacin que a la simple (aunque necesaria) ordenacin de los usos del suelo y prevencin o correccin de efectos indeseados. Por ello requiere de nuevas prcticas, rutinas y de una nueva cultura poltica; de una nueva gobernanza. Si en el epgrafe precedente se ofreca una aproximacin a su significado, ahora hacemos lo propio con sus componentes o dimensiones. stas, como ya escribimos originalmente (ESPON Project 2.3.2), son tres: una dimensin de gobernanza vertical o multinivel para poder desarrollar la coordinacin o cooperacin entre los distintos niveles poltico-administrativos, a efectos de poder trabar esfuerzos en polticas territoriales o con impacto territorial compartidas o concurrentes; una dimensin horizontal, centrada en la coordinacin y cooperacin entre polticas o departamentos sectoriales, entre territorios (contiguos o no - Cooperacin Territorial) y entre actores y agentes (partenariados pblico-pblicos, pblico-privados, pblico-privados-tercer sector); y una tercera dimensin de participacin. Debe quedar meridianamente claro y de forma contundente que, a pesar de su popularidad, la participacin no equivale per se a gobernanza; tampoco es un fin en s mismo (como muchas veces parece) sino slo un medio (para poder gobernar, hacer poltica y aplicar polticas mejor). Finalmente, la participacin es necesaria o conveniente en algunos casos (cuando se trata de resolver problemas desestructurados) pero no otros (cuando la solucin es clara o unvoca). Estos planteamientos pueden y deberan ayudar a la hora de hacer planes participados, y tambin a la hora de establecer las relaciones, de complementariedad y convivencia, entre la planificacin fsica tradicional y la estratgica.
Desarrollada por la mayora de los pases europeos, la planificacin territorial estratgica est actualmente en curso de renovacin y ha tomado nuevas formas. A nivel europeo la planificacin territorial estratgica regres con fuerza a partir de los aos 1980 (SALET y FALUDI, 2000), aunque con una filosofa y prctica distintos a la que tuvo en sus orgenes all por la dcada de los aos 1960. Esta planificacin territorial estratgica no es solo un simple concepto, procedimiento o herramienta, sino un conjunto de ellos, de entre cuyo repertorio se escoge -cuidadosamente y a medida- de acuerdo con cada situacin particular y los objetivos previstos. Se caracteriza tanto por una reformulacin estratgica de la posicin econmica, poltica y cultural de un territorio concreto en el marco de la globalizacin (HEALEY, 1998), como por, para poder lograr lo primero, optar a una
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nueva gobernanza territorial (PASCUAL, 2007)6. Si en la planificacin estratgica de primera generacin lo importante eran los proyectos y su impulso, en los de segunda lo principal es la articulacin del proceso que organiza y reestructura las relaciones de interdependencia y las interacciones sociales. Estas dependen de la capacidad de organizacin (capital social), pero tambin de la capacidad de discusin y decisin; en funcin a su vez del capital intelectual disponible y de la racionalidad discursiva posible. Las sociedades ms complejas y diversas requieren de valores y actitudes compartidos -a veces derivados de la propia historia, cultura y las story-lines- para favorecer la interaccin y la densidad de relaciones que promuevan la necesaria innovacin socio-territorial que d lugar a unas nuevas prcticas transformadoras. Lograrlas presupone un riguroso y critico anlisis de los factores tcnicos, legales, financieros, organizacionales y de propiedad que afectan a las posibilidades de realizacin concreta de los planes y proyectos estratgicos, y as poder investigar creativamente sobre los instrumentos, herramientas, medios y rutinas ms apropiados (ALBRECHTS, 2009).
3. lA situAcin en espAA. y sin eMbArgo se Mueve
3.1.
el Peso de la tradiCin y los ofreCimientos de innovaCin
Siguiendo con el argumento del ltimo prrafo del apartado anterior, la ordenacin del territorio en Espaa es un problema cultural o, como deca Joan Nogu, el respeto por el territorio es una cuestin de mentalidad7. Ante su generalizada carencia hemos tratado de mirar hacia afuera para refugiarnos y depositar nuestras esperanzas en lo que los organismos supranacionales ofrecan, especialmente la UE pero tambin, cmo no, el Consejo de Europa y su CEMAT. Sin embargo las soluciones debern partir de dentro. Espaa, como otros pases mediterrneos como Italia, Grecia y Portugal (todos ellos con un estilo o tradicin de planificacin de tipo urbanstico de acuerdo con la tipificacin realizada por la CE, 1997 y refrendada por el ESPON Project 2.3.2), ha pretendido ver la planificacin territorial europea ms como una herramienta estratgica en el proceso de integracin en el espacio europeo. Menos como marco de innovaciones en materia de planificacin. Eso no significa, sin embargo, que no hayan existido avances, si bien ms claramente sobre el papel (en las nuevas leyes -2 generacin- de ordenacin del territorio de las CC.AA. y documentos de planificacin cuyo desarrollo contemplan) que en la prctica diaria. El anlisis comparado y el aprendizaje de las buenas prcticas de otros resulta, sin duda, una actividad muy til, aunque provengan de culturas, tradiciones y estilos diferentes. Y es ah donde precsamente reside uno de los principales problemas. Cmo adaptar u homologar cosas que se interpretan y se miden con diferentes ngulos? En culturas del sur de Europa (con unos estilos de planificacin marcadamente influidos por el sue6 En opinin del autor los planes estratgicos de segunda generacin son los instrumentos que permiten poner en prctica las nuevas formas de gobernanza mediante un nuevo arte de gobernar el territorio esmerado en la adecuada organizacin y gestin de interdependencias (gobierno relacional). Desde su punto de vista, la gestin relacional sera el modo de gestin propio de la gobernanza, situando la planificacin estratgica entre las tcnicas de gestin relacional, junto a otras como la negociacin relacional, las tcnicas de mediacin, las tcnicas de participacin e implicacin ciudadana, los mtodos y tcnicas de gestin de proyectos en red, etc. A nuestro modo de ver, la planificacin estratgica incluye todas las dems. 7 Entrevista para WWW.JORNAL.CAT i SIES.tv. (Disponible en http://il.youtube.com/watch?v=1SD 6YSp34T0&feature=related).
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lo y el valor de las plusvalas apropiables que puede generar, donde la planificacin territorial se ha entendido tradicionalmente ms como correctora y preventiva que como potencial y propositiva de nuevos modelos de desarrollo y de gestin del capital territorial existente) los sistemas de planificacin tienden a ser simples, unvocos y poco verstiles o con escasa capacidad de auto(re)generacin o desarrollo. Y ello a consecuencia de que se trata de una prctica sensible y amenazada, lo que acaba por despertar la precaucin -si no el recelo- de quienes la consideran, no sin razn en algunos de los territorios espaoles, especie con necesidad de proteccin -como plantn en viveroante las amenazas del entorno (modelo de crecimiento econmico imperante, desafeccin social, inapropiada o disfuncional cultura y estructura administrativa y competencial, desinters de la clase dirigente). En suma, una tradicin de planificacin muy centrada en la actividad urbanstica y los usos del suelo, mucho ms focalizada en la ciudad (lo urbano) que en el territorio (la matriz territorial y el espacio en su conjunto); que no es capaz de resolver adecuadamente los viejos problemas en un nuevo contexto como el actual, con nuevos procesos en marcha; y que desde luego encaja mal (por esta su debilidad y por su distinta filosofa) los nuevos retos, re-conceptualizaciones e instrumentaciones que plantea una visin ms holstica y ecosistmica en espacios cada vez ms complejos. Nueva cultura del territorio, incardinacin o nueva relacin entre la planificacin territorial y urbanstica, adaptacin al cambio climtico, participacin, evaluacin de polticas, evaluacin ambiental estratgica (ex-ante) frente a la simple evaluacin de impacto ambiental (ex-post y de proyecto concreto), evaluacin de impacto territorial frente a la estrictamente sectorial, consideracin integral del territorio como sistema complejo Un nuevo momento, una nueva realidad, unos nuevos problemas y retos territoriales; la necesidad de una nueva visin de la planificacin territorial -de la ordenacin del territorio-, que camine ms hacia sus funciones de desarrollo y de coordinacin (gobernanza) en lugar de la simple (aunque necesaria) ordenacin de los usos del suelo y de la prevencin o correccin de impactos negativos. Este es el escenario en el que nos encontramos y en el que se persiguen y logran algunos avances (siquiera sea puntual y a veces modestamente), afrontando tambin y al mismo tiempo el riesgo de los modismos, la banalizacin o la oportunidad poltica. Entre ser, estar y parecer, en materia de ordenacin del territorio se opta en no pocas ocasiones por parecer, en algunas por ni estar, en lugar de querer ser. Al tratar de definir la situacin de la ordenacin del territorio en Espaa nos enfrentamos de nuevo al dilema entre lo necesario y lo (im)posible o, por qu no, de convertir la necesidad en virtud: mejorar las condiciones para llegar a la madurez de nuestra planificacin aprendiendo de las mejores prcticas y de los mejores resultados en un entorno cambiante, mientras es una prctica no completamente asentada en algunos territorios, motivo ste que explica por qu no se cuenta con planes subregionales que cubran totalmente la superficie de cada Comunidad Autnoma. As pues, nos encontramos lejos de la idea, y prctica, de una planificacin secuencial, donde todo nuevo instrumento de planificacin se encuentre en concordancia con los preexistentes, slidamente asentados previamente8. La situacin, aqu, es otra. La planificacin territorial, e incluso el medio ambiente, a los que ahora se ha unido con fuerza el paisaje, no slo no est en la agenda sino que muchas veces se tiene que hacer desde otras polticas sectoriales a las que supuestamente debiera coordinar (forestal, rural, turstica o la propia poltica del paisaje). Es esa falta de un marco coherente, slidamente construido, secuencial, bien negociado y acordado entre las distintas partes, cultural y socialmente asumido, la principal causa de la incapacidad, muchas de las veces, de poder entender y afrontar adecuadamente los nuevos retos territoriales. Pero es obvio
8 Entendemos que una planificacin es secuencial si cualquier innovacin (en conceptos, mtodos, instrumentos o estilo) se inician cuando ya han sido convenientemente asentadas las anteriores, que sirven de base slida para las nuevas sin limitar o reducir la presencia y eficacia de la propia planificacin territorial.
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que debemos hacerlo si queremos dotarnos de un mejor nivel de vida por medio de la definicin de un premeditado modelo de desarrollo territorial. Sin embargo, demasiado habitualmente, a este gran objetivo se le trata de hacer frente de forma banal y descafeinada; casi como una cuestin de moda, sin entrar a fondo en el verdadero significado y sentido de lo que llega de nuevo. Y eso en el caso de un aperturismo y afn de mixtura e innovacin. Ampliar las miras puede, tambin, resultar inapropiado, en tanto que podemos estar introduciendo conceptos amables o simpticos (policentrismo, cohesin territorial, evaluacin de impacto territorial), rpidamente incorporados a la jerga pero de los que nadie sabe a ciencia cierta su significado, ni cmo se plasman, se planean y se pueden evaluar de forma comparable. Con todo, y a pesar de las limitaciones expuestas, servirse de un mayor angular ha resultado en el caso espaol de gran utilidad, permitiendo superar un entendimiento y una prctica de la ordenacin del territorio habitualmente reactiva y correctora, ms que proactiva y potencial. La cuestin que queda pendiente (FARINS, 2010) es si la ordenacin del territorio (reconstituida), o planificacin del desarrollo territorial sostenible, debe equivaler: nicamente a un tipo de planificacin fsica: la planificacin territorial de escala regional y supramunicipal a una combinacin de varias planificaciones fsicas: la territorial y la urbanstica que vuelven, finalmente, a ser una, pese a la profunda segregacin que sufrieron desde la Ley del Suelo de 1957; (el nico criterio diferenciador entre ambas sera entonces la escala) a una combinacin de todas las planificaciones de tipo fsico (incluida la sectorial con impacto territorial), o incluso a una coordinacin entre la planificacin econmica (la hermana mayor y nia de sus ojos) y la planificacin territorial (hoy por hoy la cenicienta), dando lugar a una especie de poltica crisol, respondiendo a un nuevo estilo al que llamamos tiempo atrs neo-comprehensivo (FARINS y MILDER, 2006).
y si sta debe hacerse como hasta ahora o bien es necesario transitar de forma ms diligente que timorata hacia nuevas formas y prcticas de gobernanza territorial en sus distintas dimensiones ya citadas: vertical/multinivel, horizontal (entre departamentos y polticas sectoriales, entre territorios -cooperacin territorial- y entre actores partenariado) y participacin. Si nos centramos nicamente en la funcin de ordenacin, las dos primeras opciones seran asumibles; si en la del desarrollo territorial, entonces las dos se quedan cortas y nos conducira a la tercera y, con mayores esfuerzos, a la cuarta. Tambin la tercera funcin de coordinacin o de gobernanza est especialmente relacionada con las dos ltimas opciones porque, como se ha dicho (FALUDI, 2002; FARINS, 2005), el campo predilecto de aplicacin de los principios de la gobernanza es la planificacin del desarrollo territorial sostenible. Sin embargo para BENABENT (2006), y esto puede ser tomado como indicador del nivel la gobernanza territorial en nuestro pas, no puede decirse en el caso espaol que se est produciendo una progresiva integracin entre las planificaciones econmica (del desarrollo regional) y fsica (territorial, urbanstica y sectorial con impacto territorial). Por el contrario lo que se estara produciendo en el actual Estado de las Autonomas es una progresiva separacin entre ambas. Aade, adems, que aunque la ordenacin del territorio supedita cada vez ms a la planificacin urbanstica, por contra cada vez tiene una menor influencia sobre las polticas sectoriales. Desde este punto de vista, la realidad de una deseada planificacin territorial estratgica (por participada y visionaria en el medio y largo plazo) e integral (por coordinada y por superar el tradicional enfoque sectorial) parecera todava lejana.
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Esto situara a Espaa, dentro del contexto europeo, en una especie de situacin a la mitad, lo que puede plantearle dificultades para poder situarse en condiciones de igualdad respecto de otros territorios ms avezados en esta nueva planificacin del desarrollo territorial y para poder dar una visin ms mediterrnea a los fundamentos del documento de la Estrategia Territorial Europea y a la futura poltica de cohesin territorial. Para ello se requiere no solo un nuevo estilo de planificacin, ms territorial que exclusivamente econmica, que preste una mayor atencin al propio capital territorial y al desarrollo de nuevos mtodos que permitan una participacin ms efectiva de nuevos actores. Estas nuevas prcticas no slo requieren de liderazgo poltico sino tambin de la pertinente cualificacin del personal tcnico de las administraciones. Esta capacitacin, a su vez, no se refiere nicamente a las habilidades de anlisis y de interpretacin, sino tambin habilidades sociales relacionadas con la gestin de conflictos (mediacin) y una nueva cultura de colaboracin interadministrativa; aunque la aplicacin de las decisiones, una vez acordadas en la mesa de coordinacin, vuelvan a aplicarse de forma sectorial desde los propios departamentos.
3.2.
y sin embargo se mueve. avanCes en nuevas formas de gobernanza
En el referido informe final del ESPON Project 2.3.2, en el que este autor actu como coordinador, ya se ofreca una panormica de la situacin de los distintos pases del espacio ESPON (EU27+2) respecto a los distintas dimensiones y vectores de la gobernanza territorial. En el caso espaol las limitaciones a las que se vienen enfrentando las tradicionales prcticas de planificacin territorial, con instrumentos consolidados pero no siempre exitosos, han ido empujando hacia nuevos enfoques y, aunque menos claramente, hacia nuevos mtodos y prcticas. En materia de participacin la situacin de nuestro pas se calificaba por entonces, y puede mantenerse hasta la fecha, como de baja experiencia en procesos participativos. nicamente ha cambiado, parcialmente y sobre el papel, con la aparicin (al tenor de la ratificacin del Convenio de Aarhus)9 de nuevas leyes y reglamentos de participacin ciudadana, amn de otros instrumentos como los Planes de Participacin Pblica, contemplados en alguna de las nuevas legislaciones y reglamentos en materia de OT y de proteccin del paisaje. Su desarrollo suele estar muy alejado (en un particular cumpli-miento de lo comprometido) de lo que podramos llamar el espritu de la ley o de lo que se pretende con y significa la participacin en otros contextos: un verdadero mecanismo de control de la poblacin sobre las dinmicas territoriales en marcos tendentes a la flexibilizacin de la norma. En el caso espaol esta participacin o bien tiende al enfrentamiento y al conflicto (la llamada cultura del aqu no NIMBY- en lugar del aqu, as, s10) o bien se siente controlada y manipulada; o simplemente, al final del proceso participativo, desoda por la gobernacin (el poder institucionalmente establecido). Buena parte de los conflictos territoriales existentes en la actualidad no pueden solucionarse nicamente por la va de la judicializacin y de crear ms planeamiento al viejo estilo. Ms bien requieren de mediacin, dilogo, cooperacin y generacin de visiones estratgicas que estn bien fundamentadas y que sean compartidas. Sin embargo los tomadores de decisiones tienden a dotarse de mecanismos de control de esta participacin. Imperativa por ley, en algunos casos se contempla con unos plazos completamente irreales (en algunos casos se fija una fecha lmite de 30 das para desarrollar estos Planes de Participacin Pblica!) que imposibilitan cualquier tipo de participacin efectiva. Se hace inviable as la posibilidad de considerar, dentro del mismo proceso participativo,
9 Convenio de Aarhus, Convencin sobre el acceso a la informacin, la participacin del pblico en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en asuntos ambientales. Hecho y firmado en Aarhus (Dinamarca) el 25 de junio de 1998, ratificado el 29 de diciembre de 2004. 10 Vid. NELLO, 2003 y CASADEMUNT et al., 2007.
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unas ms que tiles y convenientes actividades de formacin de los participantes acerca de cmo se participa y para qu sirve la planificacin. Ello permitira iniciar una espiral ascendente que invirtiera el sentido descendente que parece predominar claramente en esta prctica a da de hoy: participacin limitada y controlada, escasa o nula claridad sobre los efectos y utilidad de la misma, falta de transparencia y de comunicacin sobre para qu ha servido la participacin de los actores en el resultado o la opcin finalmente adoptados, desprestigio y desmotivacin sobre la participacin entre la poblacin Si no es esto ltimo lo que se pretende, entonces es necesario reconsiderar a fondo el tema de la participacin en materia de planificacin urbanstica, territorial, medioambiental y paisajstica. No solo en lo referente a la del pblico en general, sino tambin a la hora de tratar de establecer nuevos puentes -como se sealaba al inicio de estas pginas- entre poblacin, expertos y acadmicos, tcnicos y tomadores de decisiones. En cuanto a las relaciones multinivel, que nos conducen a un diagnstico crtico del funcionamiento del Estado Compuesto que es Espaa menos de su propia estructura u organizacin territorial-, no es preciso insistir en la situacin de atasco monumental (en palabras de un ex-presidente del Gobierno de Espaa) que supone la falta de coordinacin y de cooperacin entre los distintos niveles (FARINS, ROMERO y SNCHEZ DE MADARIAGA, 2005; ROMERO, 2005; 2006; 2009), con el riesgo consiguiente que supone la creciente tendencia a las competencias exclusivas en lugar de compartidas y concurrentes. Todo ello debido a la falta de una verdadera cultura del pacto entre administraciones, enfrascadas en su propio funcionamiento y rutinas, cuando no vctimas del conflicto partidista, sin la capacidad por tanto de dar respuesta eficiente a los requerimientos de una nueva gobernanza territorial efectiva. Las perseguidas nuevas formas de coordinacin y cooperacin (siendo la segunda ms difcil en una cultura como la espaola) entre niveles poltico-administrativos en materia de poltica territorial (pinsese por ejemplo en la frmula del denominado Mtodo Abierto de Coordinacin experimentado -sirviendo de referencia- por la UE en polticas no del primer pilar vid. FARINS, 2007 y FALUDI, 2007) no resultan del todo una innovacin en el contexto espaol. Es bien conocida la labor del Tribunal Constitucional en esta materia por medio de sus distintas sentencias desde mediados de la dcada de los aos 1980 y hasta la segunda mitad de los aos 1990; cuando todava era una institucin respetada que no se vea tan aquejada ni instrumentalizada por los partidos ni por los ejecutivos. Existe una excesiva dispersin de prcticas e instrumentos de planificacin, poco coordinados y coherentes entre s. Algunas figuras, como los consorcios, ejemplo de partenariado multinivel, han tenido un funcionamiento que los han convertido en una til y razonable frmula de cooperacin (RODRGUEZ, FERNNDEZ Y CADENAS, 2005). Tambin se cuenta con algunos ejemplos de verdaderos sistemas de planificacin en cascada a diferentes niveles, del municipal y subregional al regional. Por ejemplo en Catalua, con un marcado carcter de planificacin fsica de usos del suelo pero dando cabida a otras polticas como la del paisaje, la de infraestructuras o la de promocin econmica; combinando estos planes territoriales con otros de carcter ms estratgico, cubriendo adems el conjunto del territorio cataln. Parecido es el caso de Navarra, esta vez con un carcter distinto, con un estilo ms de visin territorial acordada y participada entre los diferentes actores y niveles. Respecto de la coordinacin entre polticas o departamentos sectoriales, uno de los vectores de la dimensin horizontal de la gobernanza, existe no slo una proliferacin o dispersin de legislacin y de instrumentos sino tambin, y es lo fundamental, una gran descoordinacin y falta de concurrencia entre ellos. El resultado ha sido una creciente fragmentacin y distanciamiento entre las distintas
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polticas sectoriales y niveles de poder, amn de una menor eficacia y eficiencia de las polticas e inversiones pblicas. Existe, como se deca, una excesiva dispersin de prcticas e instrumentos de planificacin. La cuestin es si se puede avanzar en la senda de una posible yuxtaposicin de enfoques y unificacin del mtodo que los haga ms concurrentes. Ello implicara que tanto las polticas de desarrollo territorial como la arquitectura institucional necesaria para llevarlo a cabo se enfocaran de forma ms interrelacionada, procurando atender a las dinmicas territoriales, rurales y urbanas, de forma ms integrada o relacional. La idea es simple: mantener el mtodo, que necesariamente debe ser colaborativo y participado -estratgico en el sentido expuesto en estas lneas- aunque varen los contenidos de los planes (en funcin de la especializacin o carcter dominante del rea) mediante los que se pretenda abordar la planificacin del desarrollo territorial sostenible de cada espacio. De acuerdo con estas premisas, diversos son los enfoques que pueden plantearse en un proceso de planificacin territorial estratgica en funcin de cul sea el carcter territorial predominante de cada espacio: rural, turstico, urbano, natural (FARINS, en prensa). Es el caso, entre otros, de las Agendas Locales 21, los planes estratgicos para la ordenacin territorial y urbanstica, los planes de desarrollo territorial en espacios tursticos o los planes de desarrollo rural que contempla la Ley 45/2007, de 13 de diciembre, para el desarrollo sostenible del medio rural, que prev la adopcin de directrices estratgicas territoriales de ordenacin rural y la preparacin de planes para cada zona rural, si bien con un muy marcado carcter agrarista. Algunos planes estratgicos han incorporado criterios para la ordenacin territorial y urbanstica as como para otras actuaciones con fuerte impacto territorial (por ej. el Pla Estratgic Metropolit de Barcelona). Como seala PASCUAL (2007) en estos planes estratgicos se trata del qu y del cundo, pero dejan el dnde y el cmo en manos de la gestin urbanstica (PGOU) y ambiental (AL 21, planes de sostenibilidad). En este sentido presentan un carcter menos orientado directamente a la accin y ms a la coordinacin (concurrencia) con otros instrumentos (planes). Por su parte, los planes de desarrollo territorial en espacios tursticos, denominados genricamente por parte del Ministerio Planes de Destino (en sus distintos tipos segn el periodo temporal: de dinamizacin, de excelencia, de producto, de competitividad), contemplan los correspondientes Programas de actuacin en destinos tursticos, aplicables tanto a municipios como tambin de carcter supramunicipal. En el caso de los espacios tursticos el enfoque sectorial, de inversin y productivista, orientado al crecimiento econmico, est mucho ms presente que la propia planificacin y gestin del territorio. No importara demasiado si la segunda sirviera de marco estratgico para la primera. Sin embargo, hasta la fecha, la mayora de estos planes suelen quedar en buenas declaraciones, intenciones y recomendaciones que recogen explcitamente, eso s, los principios de buena gobernanza y sostenibilidad, pero que acaban por no cumplirse en caso de que se pongan en marcha11. Con un mayor enfoque de desarrollo territorial sostenible de estos instrumentos se podran corregir los habituales problemas de falta de concurrencia, de solapamiento, de sobreimposicin y descoordinacin de distintos planes que se refieran a un mismo espacio. Otra opcin posible, ms tradicional u ortodoxa, es la de optar por una planificacin del desarrollo territorial a escala subregional basada en planes de carcter comprehensivo o integral, enmarcados en las directrices sectoriales y territoriales de carcter regional y supra-regional. Entre los aos 1960 y 1970 algunos pases occidentales hicieron evolucionar la planificacin territo11 A nivel autonmico slo se cuenta en Espaa con un Plan de Ordenacin de la Oferta Turstica: el POOT de Baleares (disponible en http://www.conselldemallorca.net/?id_section=1519). Tiene carcter vinculante para toda planificacin fsica municipal (planes generales, normas subsidiarias y complementarias del planeamiento) aunque bajo unas condiciones concretas
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rial hacia un sistema de planificacin comprehensiva que trataba de integrar en un solo instrumento todo aquello que estuviera prximo a los diferentes niveles poltico-administrativos (PERLOFF, 1989). Los diferentes tipos de planificacin se entremezclan entre s. El reto consiste en reunir todos los componentes de la planificacin con impacto territorial y conseguir as lograr la cohesin territorial. El carcter integral requiere de la gobernanza, para democratizar la planificacin y generar sinergias entre las distintas planificaciones sectoriales desarrolladas desde los diferentes niveles o mbitos competenciales; con un enfoque a largo plazo pero concreta y en evaluacin continua. Todo ello resulta ms fcil a escala local (subregional), en la que el territorio, los actores y las instituciones se reconocen y con los que la poblacin se identifica mejor. Un proyecto de gobernanza territorial planteado a esta escala atiende a la localidad, pero comprende el contexto global, plantea objetivos que han sido consensuados ampliamente y los traduce en programas concretos y en proyectos realizables, prestando especial atencin a las potencialidades y limitaciones de cada territorio. Este es precisamente uno de los principales retos: la integracin del diagnstico interno y externo, o cmo poner en relacin el saber macro del experto (externo) y el del poblador local (endgeno), en un proceso de reacionalidad discursiva. Los planes subregionales de ordenacin del territorio pueden constituirse as en instrumentos principales de la gobernanza territorial, como verdaderas estrategias de cohesin territorial a escala local que puedan incardinarse (verticalmente) con las de otros niveles o escalas (FALUDI, 2004) y coordinarse (horizontalmente) con la de territorios vecinos mediante el recurso a la cooperacin territorial (FARINS, 2009; ROMERO y FARINS -coords.-, 2005). La opcin de estos nuevos planes subregionales de ordenacin territorial (reconstituidos) puede parecer arriesgada, en tanto nuestro mapa dista mucho de estar completo y existen fundadas opiniones que insisten en la necesidad de asegurar una cobertura total. Sin embargo no resultan objetivos incompatibles. Es necesario completar el mapa, es cierto, pero esto puede hacerse adecuando el sentido del plan al propio carcter, sentir y necesidades de cada territorio. Se trata entonces de promover una planificacin territorial estratgica, integral, coherente y concurrente, flexible, concreta y til; eficaz y autocrtica para lo que sabe se empea en perseguir. Pero esto no significa dejar de lado la planificacin fsica, muy al contrario sta contina siendo la base sobre la que incardinar las restantes.12 Todo lo expuesto en los prrafos precedentes constituye un desafo que acadmicos, planificadores, tcnicos de las distintas administraciones y los propios ciudadanos tenemos planteado. Las posibilidades de progreso en este sentido no se nos antojan fciles, ni por la experiencia previa ni por el actual contexto de incertidumbres y urgencias. Como propuesta concreta se presenta la creacin de una cdula de prospectiva y pensamiento territorial, aglutinadora de las distintas lneas y experiencias como las expuestas, en forma de red formal o informal, de carcter interdisciplinar y capaz de aglutinar distintas sensibilidades, en mayor medida de lo acostumbrado. Nos parece una posible iniciativa de inters, no slo como antesala para la actualizacin permanente de la conceptualizacin y la prctica de la ordenacin del territorio en Espaa, al servicio de tcnicos y tomadores de decisiones, sino tambin como recurso externo de la administracin central en la necesaria labor de promotora de mesas o conferencias sectoriales en la materia con las administraciones autonmicas, un aspecto especialmente importante pero
12 Srvanos como ejemplo muy ilustrativo de ello la experiencia de los planes integrales (Comprehensive Planning) en el estado de Wisconsin, EE.UU., especialmente activo en la formulacin de planes integrados de acuerdo con la metodologa desarrollada por el Center for Land Use Education (vid. http://www.uwsp.edu/cnr/landcenter/ elementguides.html). En el ao 2004 iniciaba un proceso de elaboracin de un plan integral de desarrollo territorial en el condado de Waupaca, combinando mtodos de planificacin colaborativa y estratgica con la bsqueda de un carcter integral de dicha planificacin.
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desatendido o sujeto a la contingencia y a la iniciativa individual en lugar de institucional, como de hecho debiera.
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resumen de PonenCias y ComuniCaCiones. exPerienCias y buen gobierno en materia de ordenaCin del territorio. nuevos retos
en un horizonte de Crisis
Aldert De Vries Asesor tcnico Ministerio de Infraestructura y Medio Ambiente en los Pases Bajos
La creciente presencia de la ordenacin de territorio como disciplina en los procesos polticos y administrativos se refleja en un nmero incremental de planes y programas territoriales a diferentes escalas en Espaa y Latinoamrica. Tambin el nmero de ponencias presentadas en el rea de experiencias y buen gobierno de este congreso es una confirmacin de esa tendencia. No obstante, la mera aprobacin de los planes en s no constituye una garanta para que se difunda una verdadera cultura de territorio reflectiva e integradora, y que la implementacin de los planes afronte los retos planteados con xito. Adems se justifica cuestionar si la ordenacin de territorio como disciplina y como instrumento de planificacin, ofrece una salida para la crisis global en la cual nos encontramos hoy en da, como son la crisis financiera, el cambio climtico, la eminente crisis energtica y el envejecimiento de la poblacin en muchas regiones europeas. En primer orden de las cosas, se han presentado una serie de experiencias, con diferentes grados de innovacin, de procesos de planeamiento en concreto, como son la Ordenacin de las Sierras Turolenses Orientales (Bielza y Gorra), los POT del rea Central en Navarra (Honorato y Perez), la Ordenacin Territorial y Transformacin Urbana de Medelln (Castrilln), o las estrategias territoriales para el municipio Maneiro, Venezuela (Camargo y vila). Son experiencias en que se muestran la capacidad propositiva de la ordenacin de territorio, sobre todo en estos casos que buscan una nueva configuracin y aprovechamiento del territorio. Destacan algunas propuestas como la convivencia de la segunda residencia, las atracciones tursticas y los ncleos ms importantes en Teruel, la configuracin de reas de conocimiento e innovacin en el rea Metropolitana de Pamplona, o las ampliaciones de zonas verdes como vehculo de integracin social en Medelln. Un segundo grupo de comunicaciones abarca el anlisis geogrfico como base para la planificacin. Algunas proponen una clasificacin a partir de un anlisis multifactorial, en el caso de Navarra a nivel de municipios (Calvo, Goi, Daz y Surez), y en otro caso a nivel de las regiones europeas (Antequera). La segunda ponencia parte de un concepto predeterminado como el bienestar social y econmico, aunque el autor menciona que an existen muchas vacas estadsticas para llegar a una expresin consensuada y completa. Estas clasificaciones se vuelven relevantes en el momento que se traducen a la planificacin territorial, como se ha hecho en Castilla y Len (de las Rivas, Rodrigo e Iglesias), donde han establecido cuatro tipologas territoriales que funcionarn de base para objetivos diferentes: espacios ms frgiles, corredores histricos, convergencia territorial en
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Experiencias y buen gobierno en materia de Ordenacin del Territorio. Nuevos retos en un horizonte de crisis Aldert De Vries
corredores dinmicos y territorios intermedios. La delimitacin de cada tipologa no corresponde necesariamente con las 52 reas funcionales establecidas en una fase anterior, y pueden sobreponerse entre ellas. El ltimo planteamiento nos lleva a la reflexin sobre la escala apropiada de planificacin. El tamao reducido de los municipios en Espaa es un obstculo para una planificacin a nivel subregional, escala en la cual gran parte de los dinmicos territoriales se concentran, como los mercados de vivienda y trabajo, o el mismo transporte diario. Para enfrentar esa situacin, varias Comunidades Autnomas han iniciado procesos de comarcalizacin, entre ellas Galicia. En este caso, se desenvuelve un proceso difcil y complicado ya que el funcionamiento de las comarcas impulsadas en los aos 1990 est desvanecindose, entre otras cosas por falta de personalidad jurdica, y una excesiva concentracin en los programas de desarrollo rural (Doval). Al mismo tiempo, en la misma comunidad est surgiendo una propuesta interesante de la conformacin de una regin urbana que se extiende desde La Corua hasta Vigo, con el razonamiento que son las aglomeraciones urbanas de un tamao mnimo de 500.000 habitantes que pueden competir con xito en la economa globalizada de hoy en da. La propuesta requiere de una nueva manera de percibir y actuar sobre el territorio, coordinando esfuerzos de especializacin econmica o el desarrollo urbano en el conjunto de la regin (Precedo, Mguez, Orosa). Luego hay un grupo de ponencias interesantes que nos muestran unos resultados a partir del anlisis de la eficacia de los instrumentos de planificacin. Un estudio del Pas Vasco (Urkidi) resalta como elemento positivo de la evolucin del sistema de planificacin en esta Comunidad la dinamizacin de la cultura territorial, y, elemento muy interesante a la luz de enfrentar la crisis actual, la explicitacin de visiones contrarias y su plasmacin en el territorio. Al mismo tiempo, hay unos elementos que afectan negativamente en la imagen y los impactos del sistema como son la excesiva aproximacin legal y administrativo al proceso de planificacin, la larga duracin del proceso, y la falta de una gestin del plan una vez que est aprobado. Otra ponencia (Dvila) se centra en los Planes Territoriales Parciales (PTP) a nivel supramunicipal o escala intermedia, y concluye que an quedan muchos aspectos de mejora, entre otros la debilidad de los PTPs frente a los Planes Territoriales Sectoriales, lo que se expresa en un bajo grado de vinculacin de los PTPs, el desfase entre los PTPs y la dinmica territorial, y, coincidiendo con la anterior ponencia, la larga duracin del proceso de elaboracin y la falta de coordinacin sectorial. En Navarra, se ha hecho una revisin similar de los Planes Generales Municipales (PGM), de los Planes Sectoriales de Incidencia Supramunicipal (PSIS), y los Planes de Ordenacin Territorial (POT), comparables con los PTPs (de Vries y Danon). El tiempo de elaboracin es relativamente corto (1-2 aos) en el caso de los PGM y los PSIS. La elaboracin de los POT es ms larga (cinco aos), aunque se destacan por una aprobacin simultnea, si procede, para todas las reas POT de Navarra. El punto dbil de los PGM y los PSIS es la escasa consideracin estratgica, y los PSIS, hasta la fecha, responden a intereses sectoriales sin grandes reflexiones del desarrollo territorial en su conjunto. En otra ponencia (Ramrez) se argumenta que los POT necesitan un instrumento de gestin para traducir los planes en proyectos de desarrollo y llevar los planes a la realidad. Los PDAT, an por desarrollar, constituyen un instrumento fundamental. Argumenta que el instrumento an carece de incentivos econmicos como en otras comunidades, aunque tiene un carcter ms integrador. Flexibilidad en la programacin es necesaria, ya que las circunstancias pueden alterarse despus de la aprobacin de los POT, siempre y cuando que no se altere el Modelo de Desarrollo Territorial. Se observa que hay una tensin latente sobre el grado de flexibilidad, y qu tipo de propuestas ya no pueden considerarse en lnea con el modelo. Posiblemente puede basarse en el sistema de indicadores territoriales planteado por el Observatorio Territorial de Navarra (Garca, de
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Vries y Velasco), que tienen como propsito evaluar el grado de xito de los POT. El mismo proceso de definicin de los indicadores pone en evidencia la dificultad de concretizar los objetivos estratgicos y el propio Modelo de Desarrollo Territorial. Un trabajo sobre Granada (Valenzuela y Soria) mide hasta qu punto la planificacin metropolitana ha sido capaz de influir en el desarrollo urbanstico de siete municipios, mediante tres figuras distintas: la regulacin, la orientacin y la coordinacin. Las conclusiones son diversas, algunas positivas (las infraestructuras como estructuracin del desarrollo urbanstico) hasta negativas (la falta de coordinacin en implantacin de servicios supramunicipales). La discrepancia entre los intereses pblicos y privados generadas en las decisiones urbansticas salen a la luz en un resumen del informe Auken del Parlamento Europeo (Snchez), que critica el propio funcionamiento del sistema, entre otras cosas las infracciones jurdicas generadoras de arbitrarias compensaciones econmicas, y la infraccin de las directivas ambientales, sugiriendo la revisin de legislacin urbanstica alanzando la derogacin de las figuras legales que favorecen la especulacin, como el agente urbanizador. Un tema de particular atencin en la evaluacin del funcionamiento del sistema de planificacin es la manera en que se da cuerpo a la participacin. Un anlisis de la participacin en la elaboracin de los PTP en el Pas Vasco (Koldobika) muestra la ambigedad del tema. Por un lado, constata que los procesos de participacin son demasiado formales, y que no se permite una participacin verdadera en las fases de diagnstico y elaboracin del avance, debido a una falta de cultura de anlisis estratgica y de informacin sinttica que permite un dilogo abierto con la poblacin. Por otro lado, las alegaciones que se han presentado casi todas son de carcter localista (NIMBY), y no tocan temas estratgicos de futuro para la zona. La elaboracin de los POT de Navarra ha sido acompaada por un amplio proceso de participacin (Jimnez), en lo cual surgieron conflictos entre las expectativas de un agente u otro: prevalencia de temas ambientas o econmicos, limitacin a proyectos existentes o inclusin de nuevas propuestas a mediano o largo plazo, flexibilidad o fuerte vinculacin de las directrices. En Granada, se estudi los diferentes mbitos de gestin por parte de los diferentes agentes sociales, y el grado de interactuacin entre ellos (Hidalgo, Manzano, Rodrguez, Skotheim, Cordero). Los autores concluyen que existe una carencia de coordinacin y gestin compartida, y plantean la necesidad de generar una red de conocimiento reciproca. Otra ponencia (Martn) analiza las iniciativas de desarrollo territorial en un territorio muy envejecida y de baja densidad de poblacin en Zamora, y llega a la conclusin de que la mayora de las iniciativas son de carcter socio-cultural, en muchos casos impulsadas por familiares que residen en otras zonas. Los proyectos de carcter productivo, mucho menos en cantidad, dependen en gran medida de los ayuntamientos. A su vez, la poblacin sigue confiando en los propios ayuntamientos como impulsor de desarrollo, lo que refleja el dominio del clientelismo sobre la bsqueda de alternativas a base de intereses comunes en un territorio ms amplio. Sin embargo, concluimos este tema con una experiencia llamativa que invita al optimismo, ya que se trata de una situacin en la que los diferentes agentes locales de la zona, el Alt Empord, han consensuado una estrategia de implantacin de instalaciones elicas, ante la eminente necesidad de responder a una ambicin definida por la Generalitat de Catalua (Inglada). De las ponencias han emergido ciertos temas de inters en la planificacin. La vulnerabilidad est empezando a ocupar un espacio importante en los diferentes planes, impulsada por la reciente aprobacin de una directriz europea sobre riesgos de inundacin. Se describe el caso de Puerto Lumbreras (Prez), donde ha ocurrido una de las riadas ms devastadoras de las ltimas dcadas en Espaa. Aos posteriores, se construyeron medidas defensivas de carcter estructural que generaron en la poblacin una sensacin de seguridad y una excesiva dispersin urbana en reas
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con riesgo de inundacin. El Plan General Municipal de Ordenacin del 2007 s delimita lneas de avenidas extraordinarias para excluir completamente estos territorios del proceso urbanizador. Otra ponencia (Palencia, Gielen) pone de manifiesto la necesidad de ampliar el concepto de vulnerabilidad frente a inundaciones en tres sentidos: impactos directos, impactos indirectos e impactos intangibles. Estos impactos pueden localizarse en reas no inundadas, por ejemplo por el corte de una carretera, concepto interesante para ser desarrollado en futuros planes. La importancia del espacio pblico es otro elemento a considerar en la ordenacin territorial. (Munrriz). Puede hablarse de muchos distintos tipos de espacio pblico, como didcticos, econmicos, culturales, colectivos, o paisajsticas. El autor argumenta que estos espacios son el soporte de las relaciones territoriales que fortalecen la estructura territorial de la regin. Y, para concluir, tenemos a una ponencia que profundiza sobre los elementos estructurantes que determinan la distribucin mayorista de alimentos en Barcelona (Leal). Las transformaciones del mercado de alimentos, como la gestin o las exigencias del consumidor, han conducido a una reestructuracin del sector, normalizada por directrices comunitarias permitiendo unas reglas de juego iguales para todos los componentes de la cadena de distribucin. Adems, la experiencia barcelonesa es un ejemplo de una exitosa cooperacin entre un sector privado y la administracin pblica, entre otras cosas resultando en una concentracin de la oferta en lugares estratgicas, liberando espacio pblico en la ciudad. A raz de esta breve revisin de las ponencias presentadas, volvemos a la pregunta que nos planteamos al inicio del resumen: en qu medida la ordenacin de territorio es capaz de formular respuestas a la actual crisis global en que nos encontramos? Para empezar, la respuesta est en la capacidad de diagnosticar los problemas globales en un contexto regional, y en la reorientacin de los sistemas existentes y dominantes de las ltimas dcadas, no slo concentrndonos en el debate sobre el modelo econmico, aunque es preciso llevarlo, sino tambin en otros temas como la transformacin energtica, la reestructuracin social, la adaptacin al cambio climtico, y otros temas ms, que se tratan en ms detalle en otras reas en este congreso. La ordenacin de territorio debe ser capaz de facilitar el debate y consensuar estrategias. Como hemos visto en muchas ponencias, hay un peligro de burocratizacin del proceso de planeamiento. Se refleja en los propios procesos de participacin, que en muchos casos se limitan a la presentacin de alegaciones que afectan el inters de sectores o particulares especficos, y que no llegan a un debate estratgico sobre el futuro de la regin. No obstante, hemos pasado por varias experiencias positivas que han puesto a la luz la verdadera fuerza de la ordenacin de territorio, siempre y cuando que se ha podido juntar actores con intereses diferentes, estableciendo propsitos comunes.
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Ciudad y cambio global
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Ciudad y Cambio global

Juan Jos Pons Izquierdo
Universidad de Navarra Departamento de Geografa y Ordenacin del Territorio
1. Ms ciudAd
El futuro es urbano. De hecho, en realidad, el presente ya es urbano, dado que por primera vez en la historia ms de la mitad de la poblacin mundial vive en ciudades y esto es algo desconocido hasta ahora. A mediados de los aos cincuenta del pasado siglo la poblacin mundial residente en las ciudades no alcanzaba ni siquiera un tercio del total, ahora ya supera el 50% y es de prever que en el ao 2050 algo ms de dos de cada tres habitantes del planeta sean urbanitas (United Nations, 2010). Estas cifras globales enmascaran diferencias muy notables entre pases y continentes. Mientras que Asia y frica se situaban entonces bastante por debajo del 20% de poblacin urbana, en Oceana y Norteamrica seis de cada diez habitantes residan ya en ciudades. La situacin en Europa y en Amrica Central y del Sur era intermedia, con algo ms de la mitad de poblacin urbana en el primer caso y por encima del 40% en el segundo. Hoy en da la situacin es ms homognea. La mayor parte de los continentes se mueven en la horquilla del 70% al 80% de poblacin urbana, mientras que Asia y frica se encuentran prcticamente igualados en un 40% del total.
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Ciudad y cambio global Juan Jos Pons Izquierdo
ciuDaD y cambio global
Figura 1: Evolucin del porcentaje de poblacin urbana por continentes
Fuente: United Nations, 2010. Elaboracin propia.
De la lectura de estas cifras, puede deducirse una doble tendencia. Por una parte, cabe destacar el crecimiento continuado del porcentaje de poblacin urbana, con mayor intensidad en lneas generales durante las primeras dcadas en los continentes ms desarrollados (Norteamrica, Oceana y Europa) y ms constante en las reas en desarrollo (Asia, frica y Amrica Central y del Sur). Por otra, y como consecuencia de lo anterior, se observa una cierta convergencia en la tasa de urbanizacin, con unos continentes ms urbanizados en los que la tasa de crecimiento se ha ralentizado y otros dos (Asia y frica) cuyas ciudades siguen ganando poblacin a un fuerte ritmo. Adems, se ha observado tambin un fuerte crecimiento en el nmero e importancia de las mayores ciudades del planeta, que han aumentado tambin de manera sorprendente en nmero y tamao poblacional. En 1950 haba en el mundo 83 ciudades con ms de un milln de habitantes, de las que 8 superaban los 5 millones y, de stas ltimas, 2 estaban por encima de los 10 millones (New York-Newark 12,3 y Tokio 11,2).
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Figura 2: Evolucin del nmero de ciudades con ms de 10 millones de habitantes
Fuente: United Nations, 2010. Elaboracin propia.
Por el contrario en 2010, ya se superan ampliamente las 400 ciudades millonarias, de las que 21 aglomeraciones urbanas tienen ms de 10 millones de habitantes. Tokio, con unos 35 millones de personas es hoy en da la mayor del planeta. Sin embargo, el aspecto ms destacado de la transformacin producida entre las grandes ciudades del mundo en el ltimo medio siglo es quizs su localizacin. Si en 1950 se encontraban preferentemente en pases desarrollados, hoy son un fenmeno con gran arraigo entre los pases menos favorecidos econmicamente. De las 21 grandes aglomeraciones que acabamos de citar, solo 5 se encuentran en pases desarrollados, mientras que las 16 restantes estn localizadas en pases en vas de desarrollo. Tambin resulta sorprendente que 13 de ellas son ciudades asiticas o africanas, dado que como ya vimos, stos son los continentes con menores tasas de urbanizacin.
2. lA ciudAd no es el probleMA es lA solucin

En medio de este panorama de crecimiento urbano mundial cabe preguntarse si las ciudades del siglo XXI responden a las necesidades de la ingente cantidad de poblacin que las habita en la actualidad y que las habitar en el futuro. Mxime teniendo en cuenta las enormes diferencias entre unas urbes y otras a lo largo del planeta. De hecho, el fenmeno urbano ha sido visto desde antiguo como una importante fuente de conflictos y problemas de todo tipo. Son muy numerosas las referencias histricas o literarias que describen y analizan con detalle ciertos aspectos problemticos de la vida urbana o transmiten de manera menos concreta, pero igualmente crtica una impresin general negativa sobre las ciudades. Conocidos autores de la antigedad como Horacio o Virgilio idealizan el espacio rural y la sencilla existencia de sus habitantes (el mito de la Arcadia) frente a las desventajas de la vida urbana repre-
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sentada por la gran Roma. La misma tradicin pastoril contina y se renueva en el Renacimiento y en cierta medida en el Romanticismo, aunque en este caso se mitifican nuevos escenarios territoriales o se redescubre la vida natural bajo el ensalzamiento del buen salvaje. A pesar de esta tradicin apologtica del campo, la ciudad como tema literario es un fenmeno de la Modernidad. Se podran poner sus orgenes en la novela picaresca, pero es a partir del Realismo cuando la ciudad se convierte de manera generalizada en escenario y tema literario, predominando sobre todo la visin negativa. Balzac, Dickens, Prez Galds o Baroja son buenos ejemplos de esa forma de ver las cosas. Junto a estas corrientes artsticas, tambin ha habido estudiosos de la ciudad en especial urbanistas, socilogos y, por supuesto, gegrafos que han sentido la preocupacin por poner de manifiesto tanto los problemas objetivos que sufren las urbes, como el estigma negativo que estas arrastran prcticamente desde su fundacin. Las aportaciones de Casas Torres (1958), Andr Corboz (1983) o de Horacio Capel (2002) son muestras suficientemente claras de este tipo de aproximaciones al tema. La ciudad es para muchos sinnimo de problemas sociales como la pobreza, la violencia y la contaminacin ambiental. El desarraigo, el individualismo y la soledad son tambin patologas sociales habitualmente identificadas con el hecho urbano. Sin embargo, tal y como hace Capel en el artculo antes citado resulta pertinente introducir la distincin entre los problemas que afectan a toda la sociedad y que adquieren mayor relieve en las ciudades simplemente por la concentracin de personas, y los problemas que son especficos de esa forma de organizacin del hbitat a las que se les ha denominado tradicionalmente ciudades. En ese sentido, puede ser til distinguir, en efecto, entre los problemas en las ciudades y los problemas de las ciudades (2002, p. 18). La diferenciacin entre el lugar como escenario o como causa de los problemas urbanos es especialmente pertinente y justa para las propias ciudades, que como ya hemos visto antes desde antiguo han cargado con una imagen negativa, una especie de mcula o pecado original consustancial a su propia existencia, que en muchas ocasiones no tiene mucho que ver con el propio espacio sino con otros factores de mayor amplitud social. Esta visin coincide con lo expresado por otros autores que ven clara la necesidad de desvincular muchas de las patologas que habitualmente se consideran propias de la ciudad (delincuencia, desempleo, pobreza, prostitucin, descomposicin familiar, drogadiccin) del contexto territorial en el que se producen. Todos stos no son bsicamente problemas urbanos sino sociales (Webber, 1968). En contraposicin a la visin pesimista sobre la ciudad, a la ideologa antiurbana que, de manera ms o menos explcita, ha existido desde siempre entre los pensadores del hecho urbano y la sociedad en su conjunto, se abre en las ltimas dcadas una corriente de pensamiento que tiende a ver en el modo de vida urbano el remedio, la solucin, a muchos de los problemas que tienen planteadas las modernas sociedades a comienzos del siglo XXI. En palabras de Jaime Lerner, la ciudad no es un problema sino una solucin porque en ella se encuentran las respuestas a todo: al trabajo, a la vivienda, al transporte. La apuesta actual por superar la perspectiva negativa sobre la ciudad (Borja, 2003), no es ni mucho menos una novedad de nuestros das. Ya hace ms de medio siglo Jos Manuel Casas Torres lo planteaba en una pequea obra titulada precisamente La ciudad como problema: La ciudad es
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tambin buena si sirve al hombre, es mala si lo aplasta. No es el hombre para la ciudad, sino la ciudad para el hombre (1958, p. 19).
3. lA FrAgilidAd urbAnA Ante el cAMbio globAl

En la actualidad nos enfrentamos al Cambio Global, que resulta especialmente preocupante para las ciudades. Esta afirmacin no solo se basa en el gran peso poblacional que, como hemos visto, han adquirido las ciudades a nivel mundial, sino tambin por las propias caractersticas de los ecosistemas urbanos, dependientes en gran medida de los imputs capaces de hacerlas funcionar. Por su naturaleza, las ciudades son ecosistemas frgiles, deficitarios en produccin de alimentos, energa, disponibilidad de agua, etc. y, precisamente, esa debilidad los hace muy vulnerables a los cambios que se pueden producir de aqu en adelante. El cambio climtico, por ejemplo, puede acarrear un aumento generalizado de las temperaturas, con episodios de calor intenso, as como la presencia habitual de fenmenos meteorolgicos extremos como tormentas, ciclones tropicales y sequas prolongadas. (World Bank, 2011). Adems, las ciudades situadas en reas costeras se enfrentan a la amenaza del aumento del nivel del mar. Teniendo en cuenta que la mayor parte de la poblacin mundial se asienta en estas reas, este aspecto no es ni mucho menos banal. En concreto, se calcula que aproximadamente un 13% de la poblacin urbana mundial se asienta en reas que se podran ver directamente afectadas por la subida del nivel del mar, incluyendo muchas de las principales metrpolis del planeta (United Nations-Habitat, 2011). Antes estas amenazas de semblanza apocalptica, es preciso tomar conciencia clara de que si bien la insostenibilidad urbana actual est en la base de muchos de los problemas ambientales que nos aquejan, tambin en las ciudades est el germen de las posibles soluciones a estos desafos. As lo planteaba el documento Agenda 21, emanado de la Cumbre de la Tierra de Ro de Janeiro de 1992, que propona el mbito local como uno de los pilares de su accin. Ese misma idea se recoga unos aos ms tarde en la Carta de las Ciudades Europeas hacia Sostenibilidad (Carta de Aalborg), cuando se afirma que la vida humana en este planeta no puede ser sostenible sin unas comunidades locales viables (1994, p. 2). Por ese motivo, las ciudades tienen por delante una misin vital en el proceso de Cambio Global al que nos enfrentamos actualmente. Y no cabe duda que al igual que ha ocurrido durante buena parte de la historia, lo que tenga que de suceder en el futuro, suceder tambin en las ciudades. All se juega esta partida.
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4. bibliogrAFA
BORJA, J. (2003): La ciudad conquistada, Madrid: Alianza Editorial. CAPEL, H. (2002): Gritos amargos sobre la ciudad, Perspectivas urbanas. Estudios sobre urbanismo y procesos urbanos, n 1, pp. 5-27, Barcelona. CARRIN, F. (2005): El centro histrico como proyecto y objeto de deseo, Revista Eure, vol. XXXI, n 93, pp. 89-100, Santiago de Chile. CASAS TORRES, J.M. (1958): La ciudad como problema, Zaragoza, Universidad de Zaragoza. CORBOZ, A. (1983): El territorio como palimpsesto. En Martn Ramos, A. [Ed.], Lo urbano en 20 autores contemporneos, Barcelona: Edicions UPC, 2004. UNITED NATIONS, Department of Economic and Social Affairs, Population Division (2010): World Urbanization Prospects, the 2009 Revision: Highlights, New York, url: <http://esa.un.org/unup/>, [consultado el 25/10/2011]. UNITED NATIONS, Human Settlements Programme (UN-Habitat) (2011): Cities and Climate Change: Global Report on Human Settlements 2011, Londres. WEBBER, M.M. (1968): La era postciudad. En Martn Ramos, A. [Ed.], Lo urbano en 20 autores contemporneos, Barcelona: Edicions UPC, 2004. WORLD BANK (2011): Guide to Climate Change Adaptation in Cities, Washington.
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regeneraCin urbana integrada

Mara Rosario Alonso Ibez
Directora General de Suelo y Polticas Urbanas Ministerio de Vivienda
Para conseguir este desarrollo urbano ms inteligente, ms sostenible y socialmente ms cohesionado, los Estados miembros de la Unin Europea, a travs de sus Ministros responsables de las polticas de desarrollo urbano, han enfatizado la importancia de aplicar estrategias de desarrollo urbano integrado, con una visin global y exhaustiva de la ciudad, convenientemente enmarcadas dentro de una perspectiva territorial, que promuevan armoniosamente todas las dimensiones de la sostenibilidad de un modo integrado, tanto en los nuevos desarrollos urbanos como en las reas ya consolidadas de la ciudad existente. As qued reafirmado en la Declaracin de Toledo de 24 de junio de 2010, promovida bajo la Presidencia espaola del Consejo de la Unin Europea, donde se ha destacado igualmente el enfoque integrado en las polticas urbanas como una de las principales herramientas para avanzar en la direccin sealada por la Estrategia Europa 2020, especialmente en el actual escenario de escasez de recursos. Para afrontar estos importantes retos urbanos, ha quedado establecido y comprometido un entendimiento comn del enfoque integrado en el desarrollo urbano, descrito en el Documento de Referencia de Toledo sobre la regeneracin urbana integrada y su potencial estratgico para un desarrollo urbano ms inteligente, sostenible y socialmente inclusivo en Europa. A partir de este entendimiento comn, nos encontramos en mejores condiciones de explorar la posibilidad de desarrollar una batera comn mnima de indicadores traduciendo este comn entendimiento del enfoque integrado, e incluyendo indicadores de sostenibilidad urbana. Se trata de una transformacin sustancial del modelo de desarrollo, que ya se vena gestando desde hace tiempo, pero cuyo reactivo ha sido la crisis econmica y financiera mundial. Las peculiaridades del caso espaol permiten enfatizar la importancia de esta apuesta, pero se trata de un cambio de paradigma que est experimentando la cultura urbana europea en todas sus manifestaciones. Es, adems, un cambio de paradigma que ha sido asumido en nuestro pas por todas las fuerzas polticas parlamentarias, y en el mbito comunitario por todos los Estados miembros e institucin., y que ha resultado apoyado por el Comit de las Regiones y el Consejo Econmico y Social, a travs de sendos Dictmenes: El papel de la regeneracin urbana integrada en el futuro del desarrollo urbano en Europa adoptado por el Comit de las Regiones el 10 Mayo 2010, y La necesidad de aplicar un enfoque integrado a la regeneracin urbana, aprobado por el Consejo Econmico y Social Europeo el 27 Mayo 2010.
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Regeneracin urbana integrada Mara Rosario Alonso Ibez
En particular, en el Dictamen del Comit de las Regiones, destacamos las siguientes propuestas: Apoya las iniciativas que contribuyan a la regeneracin urbana integrada en el contexto de la poltica de cohesin, reforzando el carcter especfico de estas iniciativas en el prximo perodo de programacin presupuestaria (2014-2020) Solicita a la UE el reconocimiento de la importancia estratgica de la regeneracin urbana y su carcter horizontal. Propone a la Comisin el lanzamiento de una nueva iniciativa comunitaria: Regeneracin urbana para ciudades europeas inteligentes, sostenibles e integradoras Propone que se desarrollen nuevos instrumentos articulados en un sistema de indicadores de calidad urbana, basados en umbrales estandar de degradacin socio urbanstica y ambiental e ndices de regeneracin urbana para medir la eficiencia administrativa, el xito de la intervencin y la satisfaccin de los ciudadanos.
Qu supone la Declaracin de Toledo de 2011para los Estados? Una manera comn de afrontar los retos urbanos para salir reforzados de la crisis econmica y financiera, y de aplicar los objetivos Estrategia UE2020. A tales efectos, la consideracin como principal herramienta el enfoque integrado de las polticas urbanas, su consideracin como herramienta de carcter estratgico, y un entendimiento comn del alcance del enfoque integrado: Proceso planificado, que trasciende los mbitos y enfoques parciales habituales, que aborda la ciudad como totalidad funcional, y sus partes como componentes del organismo urbano, que tiene como objetivo alcanzar el equilibrio en la complejidad y diversidad de las estructuras urbanas, sociales, productivas, impulsando al mismo tiempo la ecoeficiencia ambiental. Se tratara con ello de proporcionar respuestas convergentes, con idnticos niveles de eficiencia a los retos ambientales, econmicos y sociales a que se enfrentan las ciudades.
eleMentos clAve del enFoQue integrAdo:

1. La adopcin de un enfoque holstico: una estrategia de ciudad, que sea transversal y multidireccional, alineando los distintos recursos y polticas sectoriales. Agrupara estrategias y acciones unitarias, de totalidad, considerando el papel de cada parte de la ciudad en la estructura total. En definitiva, pensar y trabajar asignando recursos econmicos en las mltiples dimensiones de la sostenibilidad al mismo tiempo. 2. Encontrar compromisos compartidos en la direccin definida por la estrategia de ciudad, para obtener resultados covergentes: con capacidad para resolver interferencias entre los efectos de cada una de las dimensiones de la sostenibilidad sobre las otras, canalizar esos compromisos mediante el establecimiento de plataformas de coordinacin apropiadas para las acciones transversales (converger los enfoques sectoriales),verticales (gobernanza multinivel), horizontales (entre los actores implicados en la construccin de la ciudad, haciendo realidad la participacin ciudadana). 3. Presupuestos de distintos niveles de gobierno que se ponen en comn y se dirigen en la misma direccin de forma convergente. 4. Articular todas las escalas temporales (largo, corto, medio plazo) y espaciales (regin, rea metropolitana, ciudad, barrio) y conjugar ambas entre s. No es una suma de accio-
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Regeneracin urbana integrada Mara Rosario Alonso Ibez
nes puntuales aisladas: Debe conjugar los planteamientos globales con los desarrollos mediante acciones concretas territorializadas. No debe actuar sobre objetos (viviendas, suelo, etc.) y sujetos de forma aislada (vivienda a vivienda, suelo a suelo) o de forma indiscriminada y genrica. Debe considerar la puesta en prctica de las acciones en la escala administrativa correspondiente. 5. Articular el cuerpo social en un proyecto ciudadano inclusivo, de coexistencia y convivencia. Esto significa: optimizar el capital urbano (no solo el suelo y la edificacin), desbloquear el potencial de las reas urbanas desfavorecidas, y que todas las partes que componen los tejidos de la ciudad deben ser reas donde grupos sociales distintos puedan vivir y trabajar ahora y en el futuro.
herrAMientAs del enFoQue integrAdo

1. Planificacin y programacin: Que diagnostiquen los problemas y oportunidades, Que determinen las acciones sectoriales a aplicar y la manera de articularse y coordinarse para superar las discrepancias, Que aseguren los consensos necesarios entre todos los agentes sociales Que se sometan a procesos de evaluacin y seguimiento 2. Combinacin de acciones enfocadas en la mejora fsica de edificios y espacio urbano (mediante directrices de naturaleza urbanstica) con acciones de carcter sectorial
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Cambio global esPaa 2020/50. haCia un

PaCto de las Ciudades esPaolas ante el Cambio global
Fernando Prats Palazuelo
Socio de AUIA y asesor del CCEIM Centro Complutense de Estudios e Informacin Medioambiental
Jorge Orcariz
Ingeniero de Montes. Socio de Consultora y Medio Ambiente Vitoria S.L. (COMAV)
el nuevo ciclo histrico reQuiere pensAr en clAve de cAMbio globAl y de

nuevo pArAdigMA
Tras uno de los perodos de crecimiento econmico ms intensos y dilatados que se han conocido, el mundo afronta en la actualidad la que probablemente sea la mayor crisis global de la era moderna. El informe denominado Cambio Global Espaa 2020s (CGE2020s)1, punto de partida del presente documento, ya expresaba la opinin de que, adems de enfrentarnos a una gravsima crisis econmica, nos encontramos involucrados en un fenmeno de Cambio Global en el que coexisten fuertes alteraciones de los ciclos vitales de la biosfera (el cambio climtico entre ellos) y crecientes tensiones estructurales sobre ciertos recursos bsicos para nuestra civilizacin (como el profundo conflicto energtico inducido por el final del petrleo abundante y barato). En aquel informe se apuntaba tambin la conveniencia de entender la superacin de la crisis actual como un autntico cambio de ciclo, lo que comporta la necesidad de alumbrar un nuevo paradigma global, basado en la reduccin del impacto antrpico sobre la biosfera y en nuevos valores ticos, culturales, polticos, econmicos... desde los que abordar el cambio y convertirlo en oportunidad2. Vivimos, por tanto, momentos en los que se ha abierto la reflexin sobre la reformulacin de los modelos de desarrollo mundial; tiempos en los que se manifiesta la necesidad de aprender a vivir
1 El informe Cambio Global Espaa 2020s. El reto es actuar. fue realizado conjuntamente por la Fundacin General Universidad Complutense de Madrid (FGUCM) y la Fundacin CONAMA, se present a la sociedad espaola en el 9 Congreso Nacional del Medio Ambiente, que tuvo lugar en Madrid, en diciembre de 2008 y est disponible en www.cambioglobal.es. 2 D. Jimnez Beltrn, ex Director de la Agencia Europea de Medio Ambiente y asesor del Observatorio de Sostenibilidad en Espaa, en las jornadas Ciudades y Sostenibilidad organizadas en 2007 por la Escuela Superior de Arte y Arquitectura de la Universidad Europea de Madrid sealaba: No se trata de seguir contando lo que pasa y va a pasar, sino de hacer algo al respecto. No hay atajos en el medio ambiente. Los resultados se conseguirn no directamente, sino como resultado de un desarrollo ms sostenible, incluyendo una Nueva Cultura de los recursos naturales, del agua, de la energa, del transporte, del territorio y una nueva fiscalidad. Y sobre todo que, en una economa de mercado, el mercado trabaje para la sostenibilidad y no lo contrario. Hacer de la sostenibilidad la norma y no la excepcin. No es cuestin de menos desarrollo/calidad de vida, sino de diferente.
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Cambio Global Espaa 2020/50. Hacia un pacto de las ciudades espaolas ante el cambio global Fernando Prats Palazuelo y Jorge Orcariz
respetando los lmites de la biosfera3. Y si pensamos que esa reflexin debe enmarcarse en los retos planteados por el Cambio Global, si aceptamos que es necesaria una fuerte reduccin de la huella ecolgica, muy especialmente por parte de las regiones y pases ms ricos, entonces resulta imprescindible abrir, tambin, una nueva etapa que apueste a fondo por la sostenibilidad en nuestras ciudades. En ese sentido, el texto que sigue proyecta las premisas expuestas en el informe CGE2020s sobre el complejo mundo de las ciudades que, como asentamientos de los seres humanos sobre el planeta, constituyen uno de los focos cardinales de impacto ambiental global y, por tanto, uno de los principales frentes de accin en pro de la sostenibilidad glocal4. Se trata, pues, de aprovechar la capacidad de actuacin de las entidades locales en nuestro pas (en suelo, planificacin urbana y rural, edificacin, movilidad, agua, residuos, etc.) para dar un autntico cambio cualitativo a las polticas urbanas, con la visin puesta en el 2020 y, con un enfoque de ciclo, en el 2050.
Por otro lado, siguiendo la lnea argumental y de contenidos del documento marco Cambio Global Espaa 2020s, este informe se ha centrado en aquellos temas urbanos de carcter ms ambiental, al entender la urgencia que stos demandan en el contexto de crisis global que aqueja al planeta. Con este enfoque no se pretende, en ningn caso, ignorar que la verdadera dimensin ciudad incluye muchos ms elementos que los meramente ambientales. Aspectos tan relevantes como la diversidad urbana, la cohesin social, el trabajo y las actividades econmicas, la cultura o la gobernanza constituyen otros elementos clave que tambin configuran la calidad de vida de la ciudad y su contribucin al equilibrio y corresponsabilidad global5.
3 En Finlandia, Dinamarca y, ms recientemente, en Francia ya se plantean sistemas impositivos vinculados a lmites razonables de impacto climtico. 4 El trmino glocal constituye un neologismo que, en su acepcin, ana lo global y local. Con este concepto se intentan entender los actuales procesos de transformacin del mundo como un engarce entre las dinmicas locales y globales, donde lo local gana en significado ya que participa y forma parte de los procesos y aconteceres de toda ndole (social, econmica, ambiental) que suceden a escala global. 5 Segn J. M. Naredo y S. Rueda, resolver los problemas en el seno de la ciudad supone mejorar la habitabilidad y con ella, la calidad de vida. La calidad de vida de los ciudadanos depende de factores sociales y econmicos y tambin de las condiciones ambientales y fsicoespaciales. El trazado de las ciudades y su esttica, las pautas en el uso de la tierra, la densidad de la poblacin y de la edificacin, la existencia de los equipamientos bsicos y un acceso fcil a los servicios pblicos y al resto de actividades propias de los sistemas urbanos tienen una importancia capital para la habitabilidad de los asentamientos urbanos. Por lo tanto, para que se cubran las necesidades y aspiraciones de los ciudadanos respecto a la habitabilidad de los barrios y la ciudad entera es aconsejable que se oriente el diseo, la gestin y el mantenimiento de los sistemas urbanos de modo que se proteja la salud pblica, se fomente el contacto, el intercambio y
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por Qu lAs ciudAdes son tAn iMportAntes?

Hace apenas cincuenta aos, menos del 30% de los habitantes del planeta viva en las ciudades, mientras que, en la actualidad, la poblacin urbana incorpora ya a la mitad de la Humanidad. Y esta creciente transicin hacia el mundo urbano est lejos de finalizar: de acuerdo con el ltimo Informe del Estado de las Ciudades del Mundo (2008- 2009): Ciudades Armoniosas, de UN-HABITAT, los niveles de urbanizacin global aumentarn drsticamente durante los prximos 40 aos, alcanzando el 70% de la poblacin en el ao 2050. Por tanto, las ciudades constituyen, y conformarn an ms en el futuro, los nodos centrales de asentamiento de la poblacin en el planeta. Esta concentracin poblacional configura a las ciudades como los principales focos del metabolismo humano, constituyendo autnticos sumideros de energa y materiales que obtienen de la explotacin de otros sistemas en la naturaleza. Por ello, el funcionamiento de las ciudades es una de las claves en lo que se ha venido a caracterizar como crisis ecolgica, tanto en su dimensin local como global. De hecho, el balance de los ciclos urbanos del agua, de los materiales y de la energa deja mucho que desear. La idea imperante acerca del carcter cuasi ilimitado de los recursos, ligada a una actitud reduccionista, derrochadora y profundamente egosta de las sociedades urbanas han convertido a las ciudades en sistemas extremadamente ineficientes, con unas externalidades inasumibles en forma de emisiones, residuos y degradacin del medio natural. Expertos en medio ambiente estiman que las ciudades contribuyen a la contaminacin global del planeta en una proporcin superior al 75% y utilizan el 70% de la energa consumida por la Humanidad6. De ah que se considere a las ciudades como las principales responsables de los problemas ambientales que amenazan a la Tierra. Sin embargo, la realidad apunta a que los ncleos urbanos son y sern, an en mayor grado, el hbitat de la mayora de los seres humanos que pueblan el planeta. Por lo tanto, tal como nos recordaba M. Strong, Secretario General de las Cumbres de Estocolmo 72 y Ro 92, la batalla de la sostenibilidad se ganar o se perder en las ciudades. Hasta tal punto fue aceptada esta premisa, que el Programa 21 de la Conferencia de Ro, en su Captulo 28, cre el denominado Programa 21 Local o Agenda 21 Local, reconociendo la responsabilidad de las ciudades en el deterioro del planeta y urgiendo a que stas trabajen por revertir sus actuales tendencias hacia la insostenibilidad. Y lo cierto es que, pese a constituir los espacios en donde se generan los mayores problemas ambientales del planeta, es precisamente en las ciudades donde existe una mayor capacidad para afrontar esta crisis generalizada. La ciudad constituye en s misma un foco central de informacin,
la comunicacin, as como la seguridad, se promueva la estabilidad y la cohesin social, a la vez que la diversidad y las identidades culturales, y se preserven adecuadamente los barrios, los espacios pblicos y los edificios con significado histrico y cultural. (La ciudad sostenible: Resumen y Conclusiones, 1997). 6 Segn C. R. Dos Santos, director de la Universidad Libre del Medio Ambiente de la ciudad brasilea de Curitiba, en la quinta jornada del Foro de las Ciudades que se celebr dentro de los actos conmemorativos del vigsimo quinto aniversario de los ayuntamientos democrticos (2004).
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innovacin y difusin de valores, y un recurso fundamental para generar inteligencia y movilizacin social en torno a los retos y tiempos que el Cambio Global plantea.
es preciso reForMulAr en clAve de sostenibilidAd lAs polticAs urbAnAs en espAA

Adems del modelo de consumo de la sociedad actual, uno de los elementos que ms ha caracterizado el notable desarrollo econmico que ha conocido Espaa durante las ltimas dcadas, muy especialmente en la dcada especulativa 1997-2006, ha sido su vinculacin a unos planteamientos territoriales y urbansticos basados en el crecimiento inmobiliario ilimitado e indiscriminado, apoyados en una legislacin nacional y autonmica con fuertes contradicciones7 y cada vez ms alejados de la sostenibilidad urbana y edificatoria. En este sentido, algunos de los aspectos que se han venido dando tienen que ver con: Una ordenacin territorial en ocasiones inexistente y una frecuente utilizacin de la planificacin urbanstica para legitimar lgicas de crecimiento especulativo, generando escenarios de supeditacin explcita de esta planificacin a unas estrategias econmicas fundamentadas en el crecimiento indiscriminado y en el consumo creciente e ilimitado de recursos. Todo ello apoyado en una legislacin urbanstica, slo recientemente reformulada en el mbito nacional, basada en la vocacin urbanizable del territorio8.
7 Como ejemplo sealar que en varias comunidades autnomas, la normativa urbanstica limit las densidades edificatorias mximas, pero en ningn caso las mnimas. 8 La concentracin del empleo, el ocio o el consumo en reas especficas monofuncionales apartadas de las ciudades est contribuyendo
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Unos modelos de ciudad expansivos basados en patrones insostenibles de baja densidad edificatoria, alta movilidad y dispersin territorial de los usos urbanos, en los que se pone en juego una enorme cantidad de suelo urbanizado y urbanizable. Esta situacin, especialmente grave en la costa y en muchas ocasiones ligada a las segundas residencias, conlleva un incremento desmesurado de los costes ambientales derivados: consumo de energa, gasto de agua, emisiones de GEI (gases de efecto invernadero), generacin de residuos, etc. Los resultados de este urbanismo han sido un parque de viviendas sobredimensionado e infrautilizado9, con uno de los porcentajes ms altos de Europa de vivienda secundaria con respecto a la principal, y una contribucin ms que notable a la creciente huella ecolgica del pas10. Un sector de la edificacin artificialmente sobredimensionado, basado en la nueva construccin y con un impacto ambiental desproporcionado. En este sentido, se ha producido un desmedido desarrollo de nuevo parque edificatorio (800.000 viviendas anuales en 2006-2007) frente a una escassima rehabilitacin edificatoria, a pesar de la importancia del stock acumulado de vivienda (en torno a 25 millones de unidades en 2006). Por otro lado, debido en parte a la tarda entrada en vigor del Cdigo Tcnico de la Edificacin, existe una falta generalizada de adecuacin bioclimtica del parque inmobiliario: materiales con alto contenido energtico, procesos de construccin poco eficientes, malas orientaciones, distribuciones ineficientes, etc. En resumen, una altsima incidencia de la edificacin en la emisin de gases de efecto invernadero del pas, que en el ao 2005 lleg a representar un tercio de las emisiones imputables a Espaa11. En estos momentos en los que Espaa est tratando de buscar salidas solventes a una recesin econmica con un plus especfico derivado de su crisis inmobiliaria, ms all de resolver las cuentas de su economa, ha de afrontar el futuro en clave de Cambio Global, lo que comporta, entre otros aspectos, reformular a fondo y en un marco de sostenibilidad las propias estrategias urbanas12. Se plantea as la necesidad de dar cumplida respuesta al qu hacer durante las prximas dcadas y de establecer las referencias que permitan a nuestras ciudades convertirse en un activo de innovacin y sostenibilidad ante el nuevo ciclo histrico que afronta el pas.
unA propuestA vitAl: hAciA cAMbio globAl.
un pActo de lAs ciudAdes espAolAs Ante el
Frente a la dimensin de los retos planteados en nuestras ciudades parece oportuno abrir un proceso de trabajo compartido, que tenga como objetivo concretar el significado y las tareas derivadas del Cambio Global en las ciudades espaolas. Un proceso que, levantando la vista y superando el
a una prdida de sociodiversidad y trastorna sobremanera cualquier planteamiento de movilidad sostenible. 9 Ministerio de Vivienda, con ms de 25 millones de unidades para una poblacin de 46 millones en el ao 2008. 10 Como se ver en detalle ms adelante, las ciudades espaolas son responsables de aproximadamente el 40% del consumo energtico total del pas, componente principal de la huella ecolgica. 11 A. Cuch, con la colaboracin de A. Pags. Sobre una estrategia para dirigir al sector de la edificacin hacia la eficiencia en la emisin de gases de efecto invernadero (GEI). Informe realizado por encargo del Ministerio de Vivienda del Gobierno de Espaa. (2007) 12 J. Nieto, en www.eccooresponsables.com seala: Desplegando masivamente las energas renovables, rehabilitando edificios para hacerlos ms eficientes, electrificando el transporte para hacerlo ms sostenible, apostando por la investigacin en la nueva economa verde... [Espaa] no slo adoptara un comportamiento climticamente responsable, cumpliendo con Kioto, sino que generara millones de empleos y, sobre todo, podra reubicarse en el nuevo panorama internacional, con una economa ms sostenible. sa es ahora la cita de la historia.
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cortoplacismo habitual, apunte, a travs de un Pacto13, a un nuevo paradigma urbano, con sus principios y, muy especialmente, con las temticas, objetivos y tiempos concretos que se necesitan cubrir para ello. Tal Pacto podra ser muy til para ese cambio de ciclo, entre otras, por las razones siguientes: facilitara una comprensin integrada y coherente sobre cmo afrontar, en concreto y desde las ciudades, los prximos decenios, contribuyendo de forma sustantiva a superar los retos del pas; servira para algo tan necesario como superar en positivo la dcada especulativa, ofreciendo un nuevo tiempo y un nuevo rumbo que podran convertirse en un referente- pas para el renacimiento de nuestras ciudades; permitira, tambin, sintetizar los nuevos paradigmas urbanos, afirmar nuevas pautas de actuacin y, sobre todo, proponer nuevos objetivos y plazos concretos para reducir su huella ecolgica y la correspondiente carga ambiental local; y podra alimentar, con propuestas interesantes, el necesario proceso de innovacin jurdicoinstitucional, para su adaptacin a una nueva etapa histrica. No obstante, el trabajo que se presenta en este informe slo puede considerarse como un primer paso para la elaboracin de dicho Pacto. A partir de aqu, si se generase el suficiente consenso en cuanto a su necesidad y, especialmente, una gran dosis de ilusin por el cambio, sera el momento de abordar la elaboracin de lo que podra constituir su primera redaccin y edicin.
hAciA un nuevo pArAdigMA urbAno

El objetivo del Pacto sera el de servir de referencia para impulsar un nuevo tiempo en las ciudades, en el que las necesidades urbanas llegaran a resolverse superando las lgicas basadas en la continua e indiscriminada expansin urbanstica y el correspondiente crecimiento ilimitado del impacto ambiental inducido por las mismas. Buscando, en definitiva, hacer ciudad y no meras urbanizaciones y desarrollos monofuncionales altamente ineficientes y de escasa diversidad. El nuevo paradigma urbano podra definirse como una visin integrada de la ciudad, de sus contenidos sociales, ambientales y econmicos, donde la satisfaccin de las necesidades urbanas se realice de forma compatible con la reduccin del impacto ecolgico, mediante la contencin del crecimiento indiscriminado, el reciclado y revalorizacin de la ciudad existente y la multiplicacin de la ecoeficiencia urbana. Las actuaciones basadas en la rehabilitacin estructural y energtica contribuirn adems a impulsar la actividad econmica en una direccin acorde a esta nueva orientacin. En todo caso, no resultara posible alcanzar un nuevo paradigma urbano aplicando las lgicas del pasado: sencillamente, avanzar hacia nuevos objetivos tambin va a requerir la formulacin de nuevos principios de referencia, porque sin esa renovacin de lgicas y planteamientos de fondo
13 Evidentemente, el margen de actuacin de las ciudades ante el Cambio Global se encuentra notablemente condicionado por las polticas de las administraciones de carcter supralocal (bsicamente de las Comunidades Autnomas, del Estado y de la propia UE). De ah que este Pacto deba entenderse como un compromiso desde las autoridades locales, junto a la ciudadana y los agentes sociales, por liderar e impulsar un cambio de rumbo que permita enfocar un nuevo paradigma urbano.
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no ser posible construir los nuevos modelos urbanos. En el apartado tercero de este informe se proponen una serie de principios inspiradores de este cambio ineludible, entre los que destacan los siguientes: Principio de suficiencia (cunto es preciso? cunto es suficiente? cunto es posible?). Es necesario reducir el consumo indiscriminado de recursos no renovables y la produccin de residuos no asimilables a una escala local y global sostenibles. Y ello conlleva evitar el despilfarro, cifrar con rigor las necesidades sociales reales, evaluar los impactos ambientales eincorporar las correspondientes acciones compensatorias. Principio de coherencia (biommesis: actuar imitando los ciclos naturales). Se debern impulsar estrategias urbanas que imiten la economa natural de los ecosistemas, buscando reorientar/cerrar los sistemas/ ciclos urbanos con el fin de hacerlos compatibles con la biosfera. En este contexto surgen los lmites, los umbrales de referencia y la resiliencia como condicionantes de una determinada planificacin o actuacin. Principio de ecoeficiencia (menos recursos e impactos por unidad de producto), que, como define el World Business Council for Sustainable Development (WBCSD), se refiere a la capacidad de crear bienes y servicios utilizando menos recursos y generando menos residuos y polucin14. Principio de garanta pblica en cuestiones de sostenibilidad estratgica (aval pblico y legal de coherencia con los principios anteriores). Ante la necesidad de un cambio de paradigma, como el que exige el Cambio Global, es preciso que el marco jurdico/institucional se adece y acomode a los nuevos retos, incorporando las suficientes garantas legales y administrativas al proceso. Principio de rentabilidad social (el ciudadano por encima de la cuenta de resultados). Las actuaciones pblicas, en el marco de la ciudad y su desarrollo, habrn de considerar los beneficios sociales en un nivel al menos equiparable al del resto de propsitos contemplados.
teMAs clAve, objetivos y tieMpos necesArios

Sin duda, el tratamiento de los temas, objetivos y tiempos constituye la parte ms interesante, innovadora y de aportacin de valor del Pacto que se propone, sin la cual ste volvera a quedar limitado a una serie de orientaciones bien intencionadas, pero sin compromisos concretos. Se trata de empezar a transitar de la ciudad de la expansin ilimitada a la ciudad adaptada a los lmites de biocapacidad glocal; y para ello no slo hay que identificar una serie de temas clave, sino que es fundamental proyectar una hoja de ruta con objetivos y fechas precisas que permitan abordar esa transicin. Porque, a partir de ahora, slo valdrn los compromisos generales que vayan acompaados de una batera coherente de objetivos y fechas concretas con los consiguientes sistemas de evaluacin. Los temas que se exponen a continuacin han sido seleccionados por el Equipo Director de este informe, elaborados por un Grupo de ExpertosColaboradores y contrastados con un Consejo Asesor de especialistas con una dilatada y valiosa
14 Segn este organismo, la ecoeficiencia se alcanza mediante la distribucin de bienes con precios competitivos y servicios que satisfagan las necesidades humanas y brinden calidad de vida, a la vez que reduzcan progresivamente los impactos medioambientales de bienes y la intensidad de recursos a travs del ciclo de vida entero, a un nivel al menos en lnea con la capacidad del planeta.
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trayectoria profesional. Y los objetivos propuestos se han ajustado a dos hitos temporales, 2020 y 2050, de proyeccin internacional y con significa do propio para las ciudades. El 2050 surge como el horizonte temporal que permite visionar un ciclo de cambio cualitativo del modelo urbano (por ejemplo, la reduccin de ms del 80% de las emisiones de gases de efecto invernadero), mientras que el 2020 constituye un plazo razonable y necesario para haber consolidado un cambio de rumbo hacia los nuevos paradigmas glocales (como el cumplimiento con los compromisos de Kioto). En todo caso, aunque la presentacin del contenido del informe se realice por temas, lo cierto es que se ha trabajado con una visin de la ciudad como un medio complejo y dinmico, en el que los diversos aspectos contemplados que se consideran claves del sistema urbano han sido tratados atendiendo a su profunda interrelacin; todo se relaciona con todo y sin actuar sobre todo ser difcil hablar de cambios de modelo y paradigma. A continuacin, se recogen sintticamente los contenidos de referencia del informe, en una primera aproximacin a esa matriz prctica de temas-objetivos-tiempos para las ciudades espaolas, sin olvidar que este trabajo slo ha de entenderse como el primer paso de un proceso ms amplio, susceptible de ser mejorado y completado durante los prximos aos.
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el plAn ciudAd 2020 (pc2020)

Con el Plan Ciudad 2020 se pretende configurar un instrumento que permita reconducir las estrategias urbanas de las ciudades espaolas en clave de Cambio Global. Esta herramienta establecera los mecanismos para la implementacin de los contenidos del Pacto en el contexto territorial/ ambiental de cada ciudad. Independientemente de su formulacin como documento de desarrollo para la ciudad, el Plan Ciudad 2020 deber constituirse en el eje de referencia de las actuaciones municipales dirigidas al cambio de paradigma urbano, en un marco de acuerdo poltico y de contrato con la ciudadana.
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Cambiar de verdad nuestras ciudades no slo es posible, es una oportunidad por la que hay que apostar con decisin La principal conclusin extrada del proceso de trabajo que culmina inicialmente en este primer informe es que los ambiciosos objetivos propuestos en mltiples temas clave para 2020 y sus visiones a 2050 son plenamente viables; es decir, que se cuenta con los criterios, talento y herramientas necesarios para trabajar con xito en esa direccin. De hecho, existen experiencias pioneras en el mundo y en Espaa15 que ya estn incorporando estos planteamientos. Y las oportunidades que ofrece una hoja de ruta como la descrita en este informe son inmensas para las ciudades (en revalorizacin del patrimonio, en habitabilidad, en calidad ambiental y salud, en sostenibilidad urbana, etc.), pero tambin para el conjunto del pas: una muy significativa reduccin del gasto energtico, de las emisiones de gases de efecto invernadero, del consumo de agua o de la produccin de residuos; apuestas por la innovacin en sectores clave como la energa, la planificacin urbanstica, la movilidad urbana y la edificacin; la posibilidad de incrementar el empleo durante los prximos decenios; y lo que tambin se antoja como esencial: la recuperacin de un potente proyecto poltico y democrtico con el que revalorizar el mundo local. Sin embargo, el que todo ello sea posible no quiere decir que no requiera cambios importantes, especialmente en la forma de encarar un futuro diferente. Y esa es una de las claves de la situacin actual: que la salida de la crisis, para ser sostenible, ha de realizarse sobre premisas diferentes de las vigentes en las ltimas dcadas y, muy especialmente, asimilando los retos que comporta el Cambio Global. Por todo ello, junto a la viabilidad mencionada de los objetivos que se recogen, tambin hay que concebir las condiciones necesarias para impulsar un movimiento urbano capaz de poner en prctica las propuestas descritas. Y aunque pueda ser prematuro avanzar ideas concretas sobre esta cuestin, al menos tres factores se antojan fundamentales: 1. la apuesta liderada por las mximas instituciones del pas, con el Gobierno y la Conferencia de Presidentes a la cabeza, en torno a un Pacto de las ciudades espaolas ante el Cambio Global; 2. el trabajo en red de un grupo de ciudades avanzadas, dispuestas a incorporar en sus estrategias urbanas los retos del Cambio Global y cuya experiencia fuera replicable hacia el conjunto de las ciudades espaolas; y 3. el respaldo consciente y activo de la ciudadana, en general y en cada ciudad, a lo que puede formularse como un nuevo ciclo de renacimiento de la cultura y poltica urbana en Espaa.
15 Como ejemplos, se puede consultar el artculo adjunto al presente informe sobre la revalorizacin urbana de Playa de Palma (ms documentacin en http://consorcioplayadepalma.es), o acceder, a travs de la direccin www.sevilla.org/urbanismo/plan_indicadores/0Indice.pdf, al Plan Especial de Indicadores de Sostenibilidad Ambiental de la Actividad Urbanstica de Sevilla.
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formulaCin del Plan de desarrollo territorial Para la subregin san miguel

Roberto Chinchilla
Direccin de Ordenacin y Desarrollo Territorial Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano, El Salvador
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Formulacin del Plan de Desarrollo Territorial para la Subregin San Miguel Roberto Chinchilla
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Ciudades y cambio global: Hacia un nuevo paradigma territorial Jess M Erquicia Olaciregui
Ciudades y Cambio global: haCia un nuevo

Paradigma territorial
Jess M Erquicia Olaciregui
Departamento de Medio Ambiente y Ordenacin del Territorio. Gobierno Vasco
Cabe iniciar el resumen sealando el importante nivel de participacin que ha tenido el Congreso en lo relativo a las comunicaciones vinculadas con la reflexin acerca de la ciudad, as como resear los diferentes temas analizados, algunos de ellos encuadrables en las preocupaciones globales actuales que conlleva la ordenacin de la ciudad, y otros de carcter ms puntual. Cabe remarcar tambin el nivel de las ponencias lo que induce a felicitar y agradecer a los participantes su generosidad en el esfuerzo desplegado para el Congreso. El anlisis de los ttulos de las ponencias nos permite vislumbrar los puntos calientes en el debate de la ciudad, es decir, los puntos disciplinares que generan preocupacin. A continuacin paso a recoger sintticamente las reflexiones que pueden extraerse de las comunicaciones ponencias presentadas: I. Ciudades y cambio global nos sita hablando en el momento socioeconmico presente, momento de grave crisis econmica, involucrados socialmente en un fenmeno de cambio global, en el que surge la cuestin sobre el papel de las ciudades como elemento de mayor incidencia, dada la poblacin mundial residente en ciudades y en la necesidad de establecer un desarrollo socioeconmico y urbanstico encajable dentro de nuestra biodiversidad. Como seala alguna comunicacin, se ha de entender la crisis actual como un cambio de ciclo, lo que comporta la necesidad de alumbrar el nuevo paradigma global, basado en la reduccin del impacto antrpico sobre la biosfera y en nuevos valores ticos, culturales, polticos, econmicos, desde los que abordar el cambio y convertirlo en oportunidad? Esta es una cuestin que precisa interiorizarse como reto personal y colectivo. Entendiendo las ciudades como las principales responsables de los problemas que amenazan la tierra, es preciso plantearse la necesidad de reformular en clave de sostenibilidad las polticas urbanas. El nuevo paradigma urbano podra definirse como una visin integrada de la ciudad, de sus contenidos sociales, ambientales y econmicos, donde la satisfaccin de las necesidades urbanas se realice de forma compatible con la reduccin del impacto ecolgico mediante la contencin del crecimiento indiscriminado, el reciclado y la revalorizacin de la ciudad existente y la multiplicacin de la ecoeficiencia urbana. Se tratara de transitar el recorrido desde la ciudad de la expansin ilimitada a la ciudad adaptada a los lmites de la biocapacidad.
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II. La expansin y estructura urbana: Los procesos de expansin dados estos aos en algunas ciudades o regiones urbanas obligan a tratar sobre la nueva distribucin de usos, el distinto equilibrio residencia-empleo, y el sistema de transporte que est influyendo en la nueva distribucin territorial de los usos. Podemos decir que la localizacin de actividades y espacios de residencia, aunque cada vez ms tiende a distribuirse sobre un territorio ms amplio, demuestra que existe una fuerte interrelacin entre el lugar del trabajo, el lugar de la vivienda y el coste de desplazamiento. En esta nueva estructura urbana que se est generando es de remarcar la emergencia de potentes espacios de concentracin de empleos y empresas, as como el cambio de paradigma que se est produciendo, desde el modelo monocntrico hasta el policentrismo conectado en red, como modelo que otorga un mejor conocimiento de la estructura urbana de la ciudad o regin urbana. As mismo la aparicin del Tren de Alta Velocidad ha otorgado al territorio una nueva movilidad y conectividad con una nueva reformulacin del sistema de ciudades, con un reforzamiento de algunos centros tradicionales que anteriormente resultaban alejados, y que en la actualidad participan en las dinmicas de crecimiento urbano de la regin. III. La ordenacin del espacio pblico y en concreto de los sistemas verdes. El nmero de investigaciones presentadas en relacin con este apartado da una idea del inters que en la ordenacin territorial y urbanstica posee la ordenacin del espacio libre y del sistema verde. Hablar de ordenacin urbana, de ordenacin de la ciudad, nos trae la preocupacin sobre la calidad del espacio urbano que estamos diseando en relacin con la movilidad, el papel que en tal calidad del espacio pblico juegan la estructura edificatoria, la densidad, la regulacin de usos, etc. Desde un anlisis a nivel de peatn tres dimensiones enmarcan la accesibilidad a travs del espacio pblico: La dimensin morfolgica (anlisis de la estructura urbana), dimensin funcional (tiempos de recorrido y usos existentes en la calle), y dimensin ambiental (confort trmico, arbolado, seccin peatonal, confort acstico, etc). De la calidad del espacio pblico es obligatorio singularizar sobre la calidad de los sistemas verdes, es decir, el papel que en la ciudad edificada y en nuestra concepcin de la ciudad tienen los sistemas verdes. Es necesario resear las investigaciones presentadas que han analizado el papel (cantidad y calidad) de los sistemas verdes como indicador de la calidad urbana y en definitiva de la calidad de vida; tambin cabe destacar el valor que la ciudadana otorga a los sitemas verdes siendo los elementos urbansticos de la ciudad con los que con mayor orgullo se identifica. Como singularidad del espacio pblico existen investigaciones que han avanzado en los espacios colindantes con los cauces fluviales, sus tratamientos histricos, urbansticos, en lo que supone la profundizacin sobre territorios singulares que valorizan la ciudad. IV. La ordenacin de los equipamientos comerciales: Remachando el papel del comercio en la ordenacin de la ciudad, cabe resear la investigacin realizada sobre el papel de la ordenacin del territorio intentando controlar o limitar el modelo de comercio vinculado a las grandes superficies comerciales en periferia. Tales grandes superficies son fruto de un modelo de ciudad, alejado del modelo de ciudad propio de nuestra cultura europea y recordado en la Estrategia Territorial Europea, modelo vinculado a la ciudad compacta, densa, con mezcla de usos y con un papel importante para el comercio urbano, como elemento mantenedor de la vida urbana de nuestras ciudades. Partiendo de la escala territorial de los grandes equipamientos comerciales, escala que sobrepasa la rbita municipal, se hace hincapi en esta tarea de la administracin a travs del planeamiento territorial y no del planeamiento urbanstico de los municipios, de defender el modelo de ciudad compacta heredado. La Directiva Europea de Servicios,
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directiva que pretende suprimir todo tipo de limitaciones sectoriales comerciales, alude a los conceptos de proteccin del entorno urbano y del medio ambiente, como razones imperiosas que pueden ser esgrimidas por los poderes pblicos para proteger la ciudad, lo que en definitiva permite la entrada administrativa para regular el uso de los equipamientos comerciales de periferia y proteger el comercio urbano. Dentro del campo de la ordenacin del uso comercial, como singularidad cabe sealar la investigacin que analiza las estructuras comerciales ubicadas en los Centros Histricos y a su papel dentro de la estrategia de proteccin del patrimonio urbano de los mismos. V. El papel de los Sistemas de Informacin Territorial. El avance de la tcnica informtica y cartogrfica ha permitido basar los procesos de ordenacin urbanstica y territorial en unos sofisticados sistemas de informacin territorial. Estos ltimos aos hemos visto evolucionar los conceptos de Bancos de Datos Territoriales de las dcadas de los aos ochenta y noventa, a los Sistemas de Informacin Territorial de esta dcada. La tcnica constituye un indudable avance pero no podemos olvidar la intencionalidad disciplinar que debe de conllevar la presencia de los Sistemas de Informacin Territorial, tal intencionalidad se debe de sustentar en la sostenibilidad territorial. En la actualidad nos encontramos ante sistemas urbanos que sobrepasan la entidad municipal, ante nuevas preocupaciones territoriales (artificializacin del suelo, inundabilidad, proliferacin infraestructural y movilidad sostenible, etc). que deben de apoyarse en Sistemas de Informacin que permitan la cuantificacin peridica de indicadores de sostenibilidad. El Ministerio de Vivienda est trabajando sobre el Sistema de Informacin Urbanstica, (SIU), elaborado conjuntamente con las Comunidades Autnomas, sobre la base de las siguientes premisas: La transparencia en materia de suelo y urbanismo, la homogeneidad de la informacin, la realidad cambiante de la ciudad y el territorio, y la coordinacin administrativa. La experiencia del SIU es una experiencia interesante enmarcada en el potencial de las nuevas herramientas precisas para una adecuada ordenacin territorial y urbana. VI. Sostenibilidad y construccin. Reconversin del sector desde la rehabilitacin edificatoria. El sector de la construccin ha sido un sector determinante en el modelo econmico y en el desarrollo de la sociedad espaola en las ltimas dcadas. Tal edificacin ha estado orientada hacia la obra nueva. La demanda de la sostenibilidad es el reconocimiento social de la necesidad de encontrar un sistema productivo que no sea destructor del medio y que permita el mantenimiento de la capacidad de satisfaccin de necesidades de las generaciones futuras. El sector de la edificacin debe de ser redefinido desde su sostenibilidad, como el conjunto de actividades destinadas a producir y mantener la habitabilidad necesaria para acoger las actividades sociales. En este sentido es necesario definir un camino hacia la necesaria reconversin del sector de la edificacin hacia un sector orientado hacia la gestin eficiente de la habitabilidad. La rehabilitacin surge como accin continuada sobre la edificacin existente para proveer la habitabilidad socialmente necesaria con la mxima eficiencia en el uso de los recursos. VII. Finalmente adems de estos grandes temas tratados, procede mencionar tambin de forma puntual las ponencias que analizan los modelos para analizar el crecimiento urbano, o las investigaciones de corte informticocartogrfico que intentan abordar la representacin grfica de las nuevas cuestiones que surgen en la ciudad, etc.
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exPerienCias y buen gobierno en o.t. Ciudades

Aldert de Vries
Asesor tcnico Ministerio de Industria y Medio Ambiente de Holanda
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Experiencias y Buen Gobierno en O.T. Ciudades Aldert de Vries
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Turismo y territorio
Cambio global y turismo en esPaa el Caso de Playa de Palma1

Fernando Prats
Arquitecto, Miembro del Consejo Espaol de Turismo Coordinador del rea de Sostenibilidad del Plan Estratgico del Turismo Espaol Horizonte 2020 y Coordinador del Plan Estratgico Integral (PAI) de Playa de Palma
En momentos de cambio de paradigma, como el actual, el desafo consiste en no escribir en la ltima pgina de un ciclo histrico que se cierra, sino en la primera del nuevo ciclo que se abre, porque las diferencias pueden ser abismales1
resuMen
Abordar la reformulacin del modelo turstico espaol en el litoral mediterrneo requiere afrontar entre otras, dos cuestiones: los retos y oportunidades que se derivan de un nuevo ciclo histrico que, ms all de la grave recesin econmica, inaugura en nuestro pas una poca diferente; y la conflictiva herencia legada por unas lgicas que, basadas en el crecimiento ilimitado e indiscriminado, han durado medio siglo y han agotado las propias bases que impulsaron el nacimiento del sector turstico en nuestro pas. El texto que sigue trata ambas cuestiones e introduce el caso de Playa de Palma con una experiencia que trata de dar una respuesta local y global del necesario cambio de modelo turstico en el litoral mediterrneo espaol. Palabras clave: sostenibilidad, turismo, capacidad de carga, impacto ambiental, campo climtico, destinos tursticos, liderazgo, gobernanza, participacin, recualificacin, optimizacin socioeconmica, redes de cooperacin, estrategia de revalorizacin integral, balance de carbono 0, energas renovables, Playa de Palma.
1 Texto basado en el Plan de Accin Integral (PAI) de Playa de Palma.
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Cambio global y turismo en Espaa. El caso de playa de Palma Fernando Prats
turismo y territorio
i. el contexto globAl y turisMo; seis considerAciones clAve
1 ms all de una Coyuntura eConmiCa inCierta, todo aPunta a una Crisis diferente y a un Cambio de PoCa
Con nuevas Claves y valores.
Informacin emitida por las principales agencias internacionales de NNUU y de la UE indican que estamos afrontando no slo una grave crisis econmica, de deuda o fiscal, sino tambin un cambio global originado por la creciente alteracin de los ciclos vitales de la biosfera, principalmente el clima y la biodiversidad, y la escasez estructural de algunos recursos bsicos, muy especialmente la energa, como consecuencia del final de la era del petrleo abundante y barato2.
Escenarios de sostenibilidad en las emisiones de gases de efecto invernadero (Naciones Unidas)
Segn NNUU los objetivos generalmente aceptados de no desbordar un aumento de temperatura de 2 al final del siglo, requeriran reducir las emisiones de los pases ms desarrollados en torno a un 20%-30% en 2020 y hasta un 70%-80% en 2050 con relacin a la referencia de 1990. Fuente: Oficina del Clima NNUU y otras Agencias. Y ms all del cambio climtico, sobre la salud de los ecosistemas vitales de la biosfera el Millennium Ecosystem Assessment realizado por ms de un millar de cientficos para NNUU, advierte de que 2/3 de los principales ecosistemas terrestres estn sobreexplotados o se utilizan de forma insostenible. Fuente: Millenium Ecosystem Assesment. NNUU
Todo ello apunta a que podramos haber iniciado un cierto cambio de poca condicionado por una extraordinaria y novedosa singularidad: el progresivo desbordamiento de la biocapacidad del
2 Existen mltiples fuentes de informacin conocida y asumida por NNUU, la UE, la OCDE, etc. sobre estos temas.
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planeta inducido por un importante crecimiento poblacional y, sobre todo, por unos patrones de desarrollo que generan la expansin ilimitada de sus impactos ambientales sobre los ecosistemas del planeta.
2 las inCertidumbres del CiClo Post - Crisis Pueden durar tiemPo3 y no ConduCir neCesariamente a una nueva
fase de exuberanCia y
CreCimiento
ilimitado sino, ms Probablemente, a un futuro en el que la neCesidad de
ConvivenCia Con Ciertas restriCCiones globales Puede modifiCar los Patrones de desarrollo vigentes en el Pasado
Dada la complejidad del nuevo ciclo histrico parece difcil apostar a un futuro sin restricciones en el que el mercado y el consumo puedan operar con los mismos planteamientos indiscriminados e ilimitadamente expansivos del pasado. Junto al Cambio Climtico, la cuestin energtica parece ser la que ejercer mayor influencia a lo largo de las prximas dcadas y la previsible salida de la parte ms dura de la crisis econmica por parte de un gran nmero de pases con necesidades energticas crecientes, parece que tropezar con la dificultad de acceder al correspondiente suministro a los precios de las ltimas dcadas. Como recordaba a El Pas en el verano de 2009 Fatih Birol, economista jefe de la Agencia Internacional de la Energa, aunque muchos creen que habr una recuperacin en los prximos aos,... nos enfrentamos al riesgo que sea estrangulada por los altos precios del petrleo. LA PERCEPCIN SOCIAL DEL CAMBIO Frente a una grave emergencia
Titular de un editorial conjunto de 56 peridicos en 45 pases del mundo publicado el 7 de diciembre de 2009 Hoy, 56 peridicos de 45 pases han decidido dar el paso sin precedentes de hablar con una sola voz a travs de un editorial comn. Lo hacemos porque la humanidad se enfrenta a una grave emergencia. Muchos de nosotros, sobre todo en los pases desarrollados, tendremos que cambiar nuestro estilo de vida. La era de los vuelos que cuestan menos que el trayecto en taxi al aeropuerto se acerca a su fin. Tendremos que comprar, comer y viajar de forma ms inteligente. Tendremos que pagar ms por nuestra energa y utilizarla menos. Pero el paso de una sociedad que emita poco carbono ofrece la perspectiva de ms oportunidades que de sacrificios. El flujo de capitales es un dato significativo: el ao pasado, por primera vez, se invirti ms en energa renovable que en producir electricidad a partir de combustibles fsiles pero ello exigir el triunfo del optimismo sobre el pesimismo, de la visin de futuro sobre la estrechez de miras.
Fuente: El Pas, 7 de diciembre de 2009
3 Existen testimonios de mltiples analistas sobre la incierta dimensin y duracin del ciclo de recuperacin econmica en el mundo. El FMI prev que la zona euro generar un billn de dficit pblico hasta 2011 (El Pas 26 de marzo de 2009). El Vicepresidente de la UE, J. Almunia, en la presentacin del libro El euro al rescate de Europa (marzo 2010) estimaba, entre otras cuestiones, que la recuperacin econmica se vera condicionada por la resolucin de la una bolsa de deuda global que podra tardar 10 aos en ser absorbida. Y en Espaa existen estimaciones que evalan el endeudamiento de estado ms familias ms empresas en cerca del 400% del PIB (Xavier Vidal Folch en El Pas 11 02 2010).
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3. es Previsible que siga aumentando la PreoCuPaCin medioambiental y la reduCCin de los imPaCtos eColgiCos y ClimtiCos tendr Cada da ms fuerza en el Plano regulatorio y en las demandas soCiales.
La cuestin del cambio global cada vez tiene ms fuerza institucional, empresarial y social, y se multiplican las iniciativas para tratar de asimilar (aunque todava en muchas ocasiones slo formalmente) los retos que ello comporta y para adaptarse a unas exigencias legales y sociales en rpida progresin, especialmente en Europa y los pases ms desarrollados. Y mientras los pases, ciudades y empresas ms avanzados del mundo ya han empezado a comprometerse proactivamente con el cambio global las viejas marcas se derrumban y los mitos del consumismo e hiperdesarrollo inmobiliario ms fashion de los ltimos aos, se deshacen en sus contradicciones a una velocidad tal que an no ha dado tiempo a que se decanten con solvencia los nuevos paradigmas. No slo Detroit, la capital mundial de un automvil que no supo anticipar el cambio energtico, declina4. Como apunta en un reciente artculo5 el crtico de arquitectura de referencia y Catedrtico de la ETSAM, L. F. Galiano, el efecto Dubai y sus opulentos rascacielos, archiadmirados hasta ayer, dan paso a al efecto Masdar una nueva ciudad neutral en carbono, sin residuos ni coches mezcla de la vieja tradicin y las nuevas tecnologas que est siendo desarrollada por la oficina de Norman Foster en Abu Dabi. No equivocarse, los referentes del nuevo siglo no son los del pasado; son diferentes y apenas estn empezando a imaginarse.
UN PRIMER PASO EN ESPAA; EL COMPROMISO DE LOS ALCALDES CON KIOTO 2020 Manifiesto de la Red de ciudades Espaolas por el Clima 1. 2. 3. Promoveremos en nuestras instituciones las recomendaciones del documento de la UE, conocido como Pacto Europeo de alcaldes por el clima. En consecuencia trabajaremos en aras a cumplir los objetivos establecidos por la UE para 2020, tratando de reducir las emisiones de Gases de Efecto Invernadero en nuestros respectivos mbitos territoriales Para ello, realizaremos un Plan de Accin que reduzca las emisiones de Gases de Efecto Invernadero poniendo especial atencin en la eficiencias energtica, en la movilidad sostenible, en el incremento de los sumideros de carbono y en la reduccin del volumen de residuos que se generan en nuestras localidades. Divulgaremos e implicaremos a la ciudadana en las labores que se estn realizando en aras a la proteccin del clima. Participaremos activamente en la Red Espaola de Ciudades por el Clima, colaborando con el resto de Gobiernos Locales pertenecientes a la misma, de cara a intercambiar las mejores experiencias de gestin, para su mayor generalizacin. Fuente: FEMP 21 de julio 2008 Y UNA PRIMERA GUA PARA LA ACCIN: EL INFORME SOBRE CIUDADES DEL PROGRAMA CAMBIO GLOBAL, ESPAA 2020/50 Este Informe presentado en diciembre de 2009 por la Fundacin de la Universidad Complutense de Madrid, el Observatorio de la Sostenibilidad de Espaa y la Fundacin CONAMA , establece en una serie de temas clave suelo, edificacin, energa y emisiones climticas, movilidad, agua, aire, residuos y biodiversidad urbana objetivos precisos para el ao 2020, enmarcados en visiones muy ambiciosas al 2050. Fuente: CCEIM de la Fundacin de la Universidad Complutense de Madrid
4. 5.
4 Detroit, tras perder pulso econmico y poblacin ha iniciado un plan de encogerse para sobrevivir demoliendo diez mil casas para reducir su tamao y acceder as a escalas funcionales y econmicas ms sostenibles (A. Tapiac 21/03/2010). 5 Los rascacielos del Golfo y nosotros El Pas 02 03 - 2010
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4. el transPorte y la aviaCin ya se estn viendo afeCtados Por signifiCativas restriCCiones ambientales y

energtiCas que inCidirn en las CondiCiones y faCilidades Para viajar en el futuro.
Segn la Agencia Internacional de la Energa (octubre 2008) el transporte constituye, tras la produccin de energa, el segundo generador de emisiones de gases de efecto invernadero en el mundo (23,40% del total) y tambin figura como el segundo sector por ritmo de crecimiento, lo que le convierte en uno de los principales objetivos de los programas de control climtico de la Unin Europea. y de las Agencias Internacionales. Y aunque la aviacin slo representa en torno al 3% de las emisiones de gases de efecto invernadero de origen humano segn la UE6, sin embargo su crecimiento de la demanda es muy fuerte, alrededor de un 73% entre 1990 y 2003, segn datos de la UE, y, sobre todo, a un ritmo muy superior a la mejora de su eficiencia energtica (un 70% en cuarenta aos). As, desde el 2007 la Eurocmara viene exigiendo que la aviacin europea entre en el sistema de control y comercio de emisiones de GEI, lo que unido al previsible aumento (tras la salida de la crisis) del precio del crudo, colocar al sector aeronutico ante una situacin de enorme complejidad y dificultad para mantener las condiciones, precios y flujos actuales de los viajes en avin.
1998, UN AO SIGNIFICATIVO PARA REFLEXIONAR SOBRE EL FUTURO En 1988 coincidieron tres hechos con efectos muy relevantes para el sector areo: 1) se empez a sentir el efecto de la crisis sobre la demanda de viajes areos; 2) el precio del petrleo pas desde los 36 $/ barril de 2004 a los 150$ (por la incidencia en los mercados de las dificultades estructurales para adaptar la produccin a la creciente demanda de los pases emergentes); y 3) como consecuencia de ello, el coste energtico pas de representar del 10% al 30% de los costes operativos de las compaas tradicionales (M. Hedblom, Consejero Delegado de Span Air). La incidencia de los tres factores sobre el mundo aeronutico fue devastadora y slo amortiguada por la bajada del precio del crudo a finales de ese ao como reflejo de la crisis internacional. Ms de 24 aerolneas cerraron en menos de 6 meses y los mximos responsables del sector advirtieron de la imposibilidad de asimilar el reto energtico sin introducir cambios importantes en los precios y condiciones de viaje, lo que podra afectar a una contraccin de la demanda. Refirindose a las compaas de bajo coste, Giovanni Bisignani, Consejero Delegado de IATA, adverta, en una entrevista a El Pas en junio de 2008, que la elevada repercusin del coste del combustible en las mismas (en trono al 50%) dibujaba un futuro de difcil digestin por parte de las mismas. Fuente: diversas fuentes procedentes de los medios a lo largo de 2008 LAS COMPAAS AREAS EUROPEAS SOMETIDAS AL CONTROL DE EMISIONES CLIMTICAS La Comisin Europea ha publicado una lista definitiva con unas 4.000 compaas areas que participarn a partir de 2012 en el comercio de emisiones de gases de efecto invernadero. A partir de ese ao, dichas compaas recibirn anualmente un nmero de permisos de emisiones basado en el promedio entre 2004 y 2006 y, si lo rebasan, tendrn que adquirir derechos de emisin a terceros. En concreto, las aerolneas debern reducir sus emisiones al 95% en 2013, lo que supondra, segn el sector, unos sobrecostes de unos 4.000 Millones de anuales entre 2011 y 2012. Fuente: Hosteltur 03 09 2010 Las aerolneas que operan en Espaa han debido presentar planes de control de emisiones de gases de efecto invernadero antes de agosto de 2009 para regular los correspondientes costes por derechos de emisin que las compaas estiman en unos 70 millones de anuales. Fuente: El Pas, 13 06 2009
6 Este porcentaje asciende al 3,5% segn los informes del IPPC. Adems por producirse las emisiones a mayor altura su impacto ambiental es mayor sobre la atmosfera.
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5. el turismo, una de las aCtividades ms imPortantes del mundo, se ver ineludiblemente afeCtado Por un
Cambio de PoCa, global y sistmiCo.
La mayora, por no decir la totalidad, de las actividades econmicas relevantes del mundo tendrn que adaptarse a los cambios sistmicos que se avecinan. Y el turismo, responsable del transporte, alojamiento y suministro de servicios vacacionales de unos 900 millones en 2008 (n de llegadas) de turistas internacionales (incluyendo los nacionales, la OMT estima cifras en torno a los 5.000 millones de turistas totales), no puede sustraerse a dichos cambios. De hecho la OMT7 estim en Davos (octubre de 2007) que el mbito internacional del sector induca en 2005 en torno a 1.207 M T8 de CO2 anuales a la atmsfera (cerca del 5% mundial). Y, todo indica que el sector turstico tendr que reposicionar sus previsiones de futuro con relacin a mltiples cuestiones: las expectativas generales de crecimiento ilimitado de unos viajes tursticos que se esperan cada da ms baratos; la incidencia en los viajes de las regulaciones internacionales sobre cuestiones energticas y climticas; las alteraciones en la organizacin de la vida y vacaciones de la poblacin; las mayores exigencias en calidad del valor de la experiencia y la calidad ambiental de los viajes, destinos y actividades; etc.
EN FEBRERO DE 2009 EL WORLD TRAVEL & TOURISM COUNCIL9 (WTTC) LANZA LA DECLARACIN LEADING THE CHALLENGE ON CLIMATE CHANGE
Fuente: World Travel &Tourism Council
7 La OMT, desde la Conferencia de Yerba en 2003, ha venido desplegando una amplia actividad de generacin de conocimiento y concienciacin sobre el cambio climtico dirigido a los estados y empresas del sector. 8 Esta estimacin incluye los visitantes del da 9 El WTTC constituye la principal asociacin internacional de empresas tursticas en la que participan las ms importantes compaas del mundo.
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6. el
turismo de litoral esPaol, adems de los Cambios sistmiCos, ha de asumir el final de la era del
Cre-
Cimiento ilimitado e indisCriminado, del desbordamiento de la bioCaPaCidad del sistema Costero y del ajuste de los PreCios a la baja.
la
aPuesta de futuro Pasa, neCesariamente, Por una
revalorizaCin
y rePosiCionamiento
integral de nuestros destinos Coherentes Con los retos y Cambios histriCos en Curso.
Tras cuarenta aos de crecimiento turstico, con su excepcional contribucin al desarrollo socioeconmico del pas, la informacin disponible apunta al agotamiento de un modelo basado en el crecimiento ilimitado e indiscriminado de unos flujos tursticos y urbansticos que han multiplicado los impactos ambientales y desvalorizado nuestras costas, especialmente en el litoral Mediterrneo. Todo indica que, ms all de la crisis, los parmetros econmicos clave el impacto econmico, las pernoctaciones o el gasto medio diario se han ralentizado o estn prcticamente estancados desde principios de siglo y que el grado de satisfaccin por parte de nuestros mejores clientes se resquebraja ante el deterioro y prdida de atractivo de nuestros destinos tradicionales. Tal y como escribe O. Perelli, Director del rea de Estudios de Exceltur, en su artculo Turismo espaol Y si no hubiera habido crisis? (marzo 2010): Es necesaria una nueva cultura de trabajo en estos destinos (de sol y playa) basada en la revalorizacin integral de su oferta turstica para adaptarse a los retos del cambio global y las exigencias de los turistas de mayores efectos multiplicadores, que slo se conseguir con el liderazgo institucional y el compromiso empresarial.
REFLEXIONES CLAVE DEL 5 FORO EXCELTUR SOBRE RETOS Y PERSPECTIVAS TURSTICAS PARA 2010 Y 2011 EN ESPAA (19 de enero de 2010) Reflexiones clave de los principales lderes mundiales del turismo en Madrid el 19 de enero de 2010 1. El problema no est slo en una coyuntura desfavorable. 2. Las batallas por el precio estn prdidas. Las claves del futuro es dar ms valor aadido diferencial. 3. Sern precisos diagnsticos ms rigurosos, ms realistas y ms asumidos. 4. Ms liderazgo y coordinacin de polticas transversales e interautonmicas. 5. No ha sido slo una sola crisis, es un cambio global de escenario. 6. Recuperacin econmica an frgil y llena de incertidumbres. 7. Un nuevo consumidor con nuevos paradigmas. 8. Nuevas normas europeas que pueden condicionar la flexibilidad y movilidad area. 9. Invertimos en conocimiento o avanzamos a tientas? 10. Reflexin, reflexin .... redefinir y consensuar estrategias, antes de acelerarse. 11. Entender que son los nuevos productos tursticos y segmentar los mercados. 12. Cambios de modelo: potenciar el tejido empresarial y crecer reposicionando la oferta. 13. Invertir e Invertir para poder reconvertir. 14. Coordinacin y cooperacin pblico-privada: de la retrica a la prctica. 15. Potenciar el factor humano; la formacin y el talento son claves.
Fuente: Exceltur 2010
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ii. el cAMbio coMo oportunidAd: el cAso de plAyA de pAlMA en lAs islAs bAleAres10
Pocos territorios hay en nuestro pas que, como el litoral mediterrneo, hayan sufrido tanto las lgicas de un desarrollo indiscriminado y sin lmites y que, en consecuencia, hayan desbordado tanto su biocapacidad. Y pocos tienen tanta necesidad de cambiar de paradigma, porque su futuro va a depender de la capacidad de proyectar una realidad diferente, con nuevos valores que interioricen la sostenibilidad integral como referencia clave. Playa de Palma, junto a la capital de Mallorca, con sus 1.000 Ha, sus 10 Km de costa y sus 40.000 plazas tursticas y otras tantas residenciales, constituye un espacio litoral paradigmtico con relacin al maltratado mediterrneo espaol. Habiendo constituido, uno de los principales iconos del milagro turstico espaol de los setenta, vive hoy un proceso de declive general con prdida de valor integral, de competitividad turstica y de vitalidad socioeconmica.
PLAYA DE PALMA
Fuente: Consorcio de Playa de Palma
Para afrontar la situacin, la Administracin Central, la Regional y los dos Ayuntamientos implicados crean en 2005 un Consorcio Urbanstico en el que participan diferentes partidos y a finales de 2008 M. Njera11, entonces Consejera del Gobierno Balear, es nombrada Comisionada del Gobierno, con el mandato de impulsar la revalorizacin integral de la zona. En agosto de 2010 se ha presentado un Plan Estratgico (PAI) y un Plan Urbanstico (PRI) y ya se estn realizando las primeras acciones urgentes en la zona, todo ello avalado por un amplio acuerdo poltico de todas las instituciones y partidos polticos.
1. las siete estratgiCas del Plan de aCCin integral
El Master Plan de Playa de Palma se concibe como un plan-proceso que apuesta por una revalorizacin integral de la zona, capaz de impulsar hacia el futuro un nuevo ciclo de innovacin, pros10 Texto basado en artculo del mismo ttulo para el Informe Cambio Global Espaa 2020/50 Programa Ciudades 11 Margarita Njera fue alcaldesa de Calvi (Mallorca) y lider la Agenda Local 21 de Calvi, que recibi diversos reconocimientos nacionales, europeos (UE) e internacionales (NNUU).
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peridad y sostenibilidad. Este objetivo central se basa en siete Estrategias que operan temtica y transdiciplinarmente, en los perodos temporales mencionados: 1. La revalorizacin integral del sistema territorial y urbano a travs de la cual se pretende, sin recurrir a nuevos crecimientos urbansticos, combinar la rehabilitacin general del parque hotelero y residencial, la revalorizacin del espacio urbano y la creacin de una atractiva red de equipamientos tursticos. 2. La apuesta por un reposicionamiento turstico integral. Se trata de aprovechar las fortalezas de la zona para multiplicar su valor y para reposicionarla en trminos de oferta y demanda, transformando un destino de 2* en otro de 4* con la mitad de plazas y la capacidad de mejorar sus ingresos en una temporada turstica ms amplia.
LA REVALORIZACIN INTEGRAL DE PLAYA DE PALMA
3. La adaptacin al cambio climtico y la preservacin de los ecosistemas terrestres y marinos simulando diversos escenarios sobre el conjunto de los sistemas terrestres, de agua y marinos durante las prximas dcadas y planteando las medidas de estabilizacin y adaptacin a los mismos. 4. La reduccin de la carga ecolgica local y global, apostando por la reduccin del impacto general inducido por las actividades urbanas y por la neutralidad en carbono de la zona y la plena utilizacin de energas renovables.
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5. Mejores condiciones de vida y trabajo para la poblacin residente, en torno a la cohesin social, la calidad del empleo, el acceso a la vivienda y los servicios sociales y el impulso a la capacidad emprendedora y de adaptacin al cambio que se va a producir en la zona. 6. Un espacio digital avanzado con servicios orientados a los residentes, turistas, empresas y la propia gestin de las administraciones pblicas, muy especialmente en los temas relacionados con la sostenibilidad ambiental de la zona. 7. Un pacto institucional y una gobernanza compartida para el cambio, fundamentales para hacer posible una transformacin integral, que ha de irse implantando progresivamente en una zona permanentemente activa y que requiere la decidida participacin de sus diversos actores institucionales, sociales y empresariales.
2. trabajar Con visiones
a medio y largo Plazo
Un proyecto de la envergadura, complejidad y plazos descritos requiere dotarse de herramientas especiales que, desde el principio y a lo largo de todo el proceso, permitan contrastar aspectos clave de los escenarios finales de la actuacin (2035/50). Para ello, el Consocio ha creado un Cuadro de Mando Estratgico (CME) para contrastar las lneas mencionadas con relacin a cuatro escenarios alternativos basados en distintas hiptesis de intervencin, que van desde la mera ampliacin de la temporada turstica o el desarrollo de nueva oferta turstica y residencial, hasta niveles altos/muy altos de revalorizacin integral sin crecimiento.
Fuente: Consorcio de Playa de Palma
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Y este balance previo, realizado a travs de una serie corta de factores bsicos (presin y calidad turstica), valores econmicos (ingresos tursticos), condiciones sociales (empleo) y situacin ambiental (carga ecolgica), apunta una primera conclusin: slo una apuesta muy ambiciosa, en trminos de impulso pblico y revalorizacin integral de la zona, puede satisfacer positivamente el conjunto de los objetivos deseables.
3. la Cuestin del Cambio ClimtiCo y los sistemas naturales
La cuestin del cambio climtico es novedosa en la planificacin urbanstica y en Playa de Palma adquiere una consideracin central por su incidencia directa sobre el sistema costero, el del agua y las condiciones de confort turstico y residencial. Est siendo extraordinariamente complicado conseguir informacin con el detalle necesario para poder establecer simulaciones climticas y marinas para 2020/50/100 y, a travs de sendos convenios con el CSIC y la Secretara de Estado del Cambio Climtico, se han creado diversos equipos de investigadores del IMEDEA y la Universidad de Cantabria para abordar el tema. En este momento, ya se trabaja en torno a cinco Objetivos Estratgicos: 1) Mejorar la capacidad de adaptacin al cambio climtico; 2) conservar la biodiversidad; 3) conocer y gestionar de forma sostenible las dinmicas litorales; 4) mejorar los sistemas de gestin hdricos; y 5) orientar de forma sostenible los ecosistemas urbanos.
4. la mitigaCin
de la Carga eColgiCa
La reduccin de la carga ambiental y climtica constituye, junto a la cuestin del reposicionamien-
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to turstico, el principal reto de innovacin y creacin de valor estratgico del proyecto. Con la colaboracin de ARUP y AUIA, actualmente se preparan los Programas y Acciones en torno a los siguientes temas: 1. Reducir el consumo de energa y la emisin de gases de efecto invernadero, diseando posibles escenarios finalistas con balance 0 de CO2 y 100% de energas renovables. 2. Mejorar el sistema de distribucin de agua, reducir su consumo, garantizar su calidad, aumentar su reutilizacin y devolverla al medio en las mismas condiciones que tena inicialmente, todo ello con una reduccin del coste energtico. 3. Mejorar el sistema de recogida de basuras, reducir la generacin de residuos, maximizar su revalorizacin y plantear 0 residuos a vertedero con un coste mnimo de energa. 4. Reducir el ruido local y conseguir que el impacto snico del aeropuerto se site por debajo de los lmites legales establecidos. 5. Acometer la rehabilitacin integral de la edificacin y el medio urbano para mejorar su valor residencial, turstico y reducir en torno a un 50% su impacto ambiental y climtico. 6. Mejorar la movilidad, garantizando la accesibilidad, disminuyendo el trfico y diseando un escenario finalista neutral en carbono en los desplazamientos insulares.
EL MEDITERRNEO HEREDADO
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HACIA UN NUEVO MEDITERRNEO EN TORNO A LA CIUDAD SOLAR, NEUTRAL EN CARBONO, RESILIENTE, ARBOLADA...
Fuente: AUIA
Tras dcadas de desidia, recuperar, en todos los sentidos, el litoral mediterrneo espaol no va ser fcil y constituye un reto extraordinario, por otra parte inaplazable. Por eso, Playa de Palma representa una inmensa oportunidad no slo para la zona sino, tambin, como banco de prueba de nuevas estrategias de valorizacin integral de nuestro litoral.
5. un amPlio debate, un enorme reto y una gran oPortunidad
A partir de la informacin pblica de los planes estratgico (PAI)) y urbanstico (PRI)) , se ha abierto un gran debate social sobre Playa Palma; sobre su ambicin, la posibilidad de atraer un turismo de mayor calidad, la propuesta de reducir el 50% de las plazas tursticas, la procedencia o no de expropiar determinadas piezas urbanas, la opcin de las energas renovables frente al gas, los objetivos de neutralidad en carbono, las soluciones sobre cmo abordar la adaptacin laboral, etc. Se trata de un debate imprescindible; tal vez desordenado, a veces contradictorio y excesivamente influido por las prximas elecciones, pero que, sin duda, constituye una extraordinaria oportunidad para discutir abiertamente sobre el cambio de modelo socioeconmico que el proyecto propone y de entender que afrontar un futuro que ser muy diferente resulta imprescindible para Baleares y el turismo del litoral mediterrneo.
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Y ms all de la coyuntura12 y de los aciertos y limitaciones del propio proyecto, lo importante es ser consciente de que una propuesta de cambio de envergadura slo se podr llevar a la prctica si concurren una serie de condiciones: pacto poltico y fuerte liderazgo institucional que den empuje y seguridad al proceso; talento innovador para dotar de coherencia y viabilidad tcnica al proyecto; y, muy especialmente, la apuesta decidida de la sociedad balear y el sector turstico por impulsar la innovacin y el cambio en la zona y en el conjunto del litoral mediterrneo.
12 En octubre de 2010, se ha tomado el acuerdo de desarrollar el Plan de Accin Integral (PAI) mientras que se ha decidido reformular el planeamiento urbanstico (PRI).
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turismo, segunda residenCia y territorio

Jos Antonio Bguena Latorre
Gegrafo Generalitat de Catalua
1. introduccin
Sectores especficos como el turismo y la edificacin, que han sido los motores del desarrollo de muchos territorios a lo largo de los ltimos cuarenta aos, van a experimentar cambios de gran magnitud en pases como Espaa, lo que exige anticipar polticas de adaptacin a procesos que el cambio global (cambio climtico, nuevas regulaciones del comercio internacional, costes ms elevados del transporte, etc.) tiende a acelerar. El turismo de sol y playa ligado a una urbanizacin desmedida del litoral y a una promocin desorbitada de apartamentos y segunda residencia son un elemento de desvalorizacin del patrimonio y de cuestionamiento de las posibilidades de desarrollo del propio sector, que exige la vuelta a patrones de calidad y excelencia en el producto turstico y a su diversificacin. La creciente expansin del turismo rural y de la segunda residencia en urbanizaciones dispersas y agresivas sobre el medio, exige una reformulacin de polticas, impulsando modelos de ordenacin e intervencin territorial que permitan integrar los programas de desarrollo con los mecanismos para la conservacin y el manejo responsable del patrimonio natural y cultural.
2. Modelo de urbAnizAcin, pAtrones de viviendA y rgiMen de tenenciA

Los modelos de urbanizacin ligados a la actividad turstica de las zonas costeras y, cada vez ms, zonas de montaa son variados y no debemos identificar segunda residencia con urbanizacin de baja densidad; al contrario, disponemos en toda nuestra geografa de ejemplos claros de promociones, complejos, ncleos urbanos, y hasta frentes costeros urbanizados de una altsima densidad de unidades de vivienda, eso s, con una bajsima ocupacin durante periodos muy prolongados, lo que nos lleva a una ciudad que nos apuntaba ayer el Profesor Indovina, desprovista de los servicios y equipamientos necesarios para poderla llamar como tal. Junto a los modelos de urbanizacin de las zonas que nos ocupan, debemos tener muy en cuenta los patrones habitacionales que rigen estas reas. Dichos patrones, y habra que diferenciar en este
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Turismo, segunda residencia y territorio Jos Antonio Bguena Latorre
caso la poblacin nacional de la extranjera, nos ofrecen unos datos de poblacin flotante que muy difcilmente podemos integrar en nuestras previsiones y proyecciones necesarias para una planificacin adecuada. Viviendas de fin de semana, de vacaciones cortas, turnos entre los componentes de la familia que hacen variar constantemente la composicin social, por edad, de sus habitantes, o viviendas destinadas principalmente a acoger las largas vacaciones familiares en las que se generan una demanda de servicios mucho ms compleja que la producida por estancias cortas. Un tema importante en este caso para la gestin es el rgimen de tenencia de esas unidades residenciales. Desde la propiedad clsica, la multipropiedad, el alquiler estacional, o propietarios invisibles, a menudo de nacionalidad extranjera, encargados de comercializar en las zonas tursticas productos que incluso se sitan al margen del derecho urbanstico e incluso al margen del derecho civil. Esto nos hace pensar en el fenmeno emergente de los apartamentos tursticos en los cascos antiguos de nuestras ciudades que estn poniendo en jaque a sus autoridades e incluso la convivencia entre sus habitantes. Y nos estamos refiriendo, de momento al patrn habitacional, sin entrar en los patrones arquitectnicos. Para nosotros, los profesionales de la ordenacin del territorio, todas estas cuestiones nos resultan relativamente fciles de observar, identificar e incluso generar taxonomas, modelos o patrones que nos ayudan a preveer las consecuencias, los costes ambientales, econmicos y sociales de dichos modelos urbanos y muy a menudo nos lanzamos a hacer propuestas de ordenacin de los espacios tursticos y de sus actividades. Ms complejo es el trabajo de identificar el origen del fenmeno, el origen sociolgico del fenmeno.
3. cules
son los vAlores Que se hAn MovilizAdo en el proceso de ocupAcin del territorio con Fines tursticos?
La respuesta es compleja y variara enormemente en funcin de la zona pero sobre todo en funcin del origen geogrfico del usuario: nacional o extranjero, urbano o rural, etc. Plantemonos esta pregunta para un tipo de ocupacin relacionada con la segunda residencia de los espaoles de los aos sesenta y setenta, fundamente poblacin urbana. En un trabajo llevado a cabo por Oriol Nello1 sobre el anlisis de las urbanizaciones de baja densidad de Catalua cuyo origen reside en esas promociones a menudo ilegales y situadas en entornos inapropiados, y que calculamos que hoy albergan a una poblacin cercana a los 600.000 habitantes, destaca la utopa de la urbanizacin siguiendo los elementos comunes siguientes: Naturaleza domesticada Evasin y aislamiento Milagro patrimonial Sueo de la vivienda unifamiliar Accesibilidad universal
1 Nello, O. Les urbanitzacions amb dficits urbanstics: de la utopia a la gesti. En Muoz, F. (Coord.) 2011, Estratgies vers la ciutat de baixa densitat: de la contenci a la gesti. Srie Territori, Diputaci de Barcelona (pp: 221-252)
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Estos elementos, de profundas races sociolgicas, son comunes en la mayora de los patrones tursticos vividos previamente a la eclosin del turismo cultural y rural. Y en ellos reside una cuestin de vital importancia: El comprador/cliente/usuario no es vctima de un proceso especulativo, si no que contribuye a generarlo an inconscientemente.
4. Qu
instruMentos podeMos MovilizAr pArA MitigAr los eFectos de los procesos Que esteMos describiendo?
Una posible respuesta la tenemos en los planes urbansticos del sistema costero que se han desarrollado en las diferentes comunidades espaolas, tanto en la cornisa cantbrica como en el eje mediterrneo. Si me permiten enfatizar hasta qu punto la regulacin de los procesos urbansticos de la costa espaola disfruta de una cierta capacidad de accin, podemos afirmar, hoy, que es gracias a la deriva econmica a la que han sido sometidas las actividades tursticas, conscientes que estaban perdiendo fuelle. Ahora bien, desde la disciplina de la ordenacin del territorio podemos incidir en algunos aspectos fundamentales: a) Urbansticos: evitar la consolidacin de un continuo edificado que podra llegar a cubrir la prctica totalidad de la lnea de la costa o los entornos ms valiosos en lo que a paisaje cultural de montaa se refiere b) Patrimoniales: preservar los espacios por sus valores paisajsticos, culturales y simblicos. c) Ambientales: posibilitar la preservacin de un medio particularmente frgil como son los costeros o los de montaa y su continuidad con los sistemas de espacios abiertos. d) Econmicos: gestionar el espacio como un recurso esencial para el desarrollo econmico, el turismo y la calidad de vida. La batalla disciplinar la tenemos bien orientada. La cuestin clave es: Tenemos ganada, o por lo menos enfocada, la batalla cultural? Conclusiones: En materia turstica se va configurando un acuerdo sobre el diagnstico de la situacin actual. Un diagnstico que nos arroja una puesta en crisis de los valores que componen la oferta turstica. Hay que trabajar en la definicin de destino, y abandonar paulatinamente la vinculacin a la actividad Todo proyecto territorial basado en el turismo debe definir muy claramente cules son los lmites de dicho territorio. Los territorios tursticos deben basarse en la rehabilitacin y desvincularse de la construccin y de las operaciones inmobiliarias Apostar por una configuracin clara y decidida por una oferta turstica, y no depender
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exclusivamente de las derivas de la demanda. Todo proyecto territorial vinculado al turismo debe incorporar criterios de reduccin de emisiones, e internalizacin de los costes mediante mecanismos que aboquen a un balance 0 de coste energtico. El acuerdo poltico para un modelo territorial turstico eficiente es posible siempre que previamente exista consenso empresarial.
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Turismo interior y costero e incidencia de la segunda residencia en el desarrollo territorial Laureano Lzaro Araujo
resumen de PonenCias y ComuniCaCiones.

turismo interior y Costero e inCidenCia de la
nuestra eConoma
Laureano Lzaro Araujo
Vocal Asesor Secretara de Estado de Medio Rural y Agua Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino
la neCesidad de adaPtar seCtores bsiCos de
segunda residenCia en el desarrollo territorial.
Varias son las nociones que se entrelazan en el ttulo de este epgrafe: turismo, segunda residencia, desarrollo territorial y economa. La actividad turstica puede tener lugar en el interior o en la costa. Pero no ha de llevarse a cabo necesariamente mediante el desarrollo de segundas residencias. Por otro lado, el turismo interior no siempre coincide con el llamado turismo rural. Se puede admitir, sin embargo, que, por lo general, el turismo afecta no slo a la economa, sino tambin al territorio, con mayor o menor intensidad. Se han presentado a esta rea temtica once ponencias de contenido diverso e inters variable (ver en anexo los ttulos y los autores). La escasa disponibilidad de tiempo impide que todas se puedan presentar verbalmente en pblico. La seleccin de un limitado nmero de ellas para su exposicin durante el congreso no est exenta de subjetivismo, por ms que se haya intentado minimizarlo. Sirva el resumen y las conclusiones que siguen para dar sucinta cuenta de todas ellas. Tambin hay que reconocer que el ampuloso ttulo de alguna ponencia da pistas inexactas sobre su contenido, que tiene un alcance ms moderado de lo prometido. Una manera de clasificar las once ponencias es atendiendo al mbito territorial estudiado. Desde este punto de vista, seis de ellas se refieren a espacios ms o menos amplios del litoral (Comunidad Valenciana (dos), Murcia, Costa del Sol, Estepona y Baha de Banderas, en Mxico); tres, a zonas rurales (Gran Canaria, Pas Vasco y zonas rurales en general); una, a una ciudad interior (Alcal de Henares); y otra, a territorios concretos de segunda residencia (los municipios catalanes Alp y Lli dAmunt). Es de destacar el inters mayoritario por el fenmeno turstico en la costa mediterrnea. Las conclusiones de muchos de los anlisis presentados trascienden el caso concreto de estudio, en el sentido de que de un ejemplo especfico se pueden extraer enseanzas de alcance ms general. De una manera ms explcita, podra decirse que dos ponencias, aunque se fijen ms detenidamente en el estudio de casos, obtienen resultados que tienen vocacin de llegar a consideraciones de amplio alcance (Ferrer Regales y Martnez Casal). Los aspectos econmicos (rentabilidad del turismo rural, Um Flores)) y las finanzas pblicas locales (Martnez Casal) son el teln de fondo de dos ponencias. Desde otro punto de vista, en una ponencia (Gielen y Palencia) se pone en evidencia la importancia de diferenciar no slo espacios geogrficos, sino tambin espacios temporales. Cuanto ms
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bajo sea el nivel del territorio objeto de examen (municipio frente a provincia o regin), ms ntidos son los resultados. De igual modo, se puede afirmar sin temor a equivocarse que, por lo general, cuando en el estudio se distinguen perodos de tiempo, las conclusiones pueden ser distintas a las obtenidas si se tratara el espacio temporal como un todo. De la lectura de muchas de las aportaciones, se deduce que la actividad inmobiliaria residencial ha tenido una importancia creciente, frente a la oferta hotelera reglada, que se mantiene relativamente estable. La incidencia que la actividad residencial (ya sea para uso residencial relativamente estable, segunda residencia o como inversin) tiene en las transformaciones y desarrollo territorial es sensiblemente ms intensa que en el caso de la infraestructura hotelera. Y su contribucin a la expansin y extensin de la burbuja inmobiliaria ha sido determinante en algunos casos. Los datos sobre el parque y la construccin de viviendas constituyen indicadores ampliamente utilizados. Su virtualidad a efectos analticos es mucho mayor cuando se concreta la informacin sobre vivienda de residencia estable, segunda residencia en sentido estricto y bien de inversin. En pocas ponencias se analiza la incidencia del turismo interior y costero en el desarrollo territorial. Pero, cuando se hace, los anlisis no pueden pasar desapercibidos. Nadie se ha atrevido a abordar la necesidad de adaptar los sectores bsicos de la economa espaola a la nueva realidad territorial y a hacer propuestas en ese sentido. Parece que la organizacin del congreso pic demasiado alto. Da la impresin de que internet es una herramienta muy importante como fuente de informacin en los estudios con pretensiones cientficas ms o menos justificadas. A veces fecunda los anlisis, pero en otras ocasiones simplemente ayuda a cubrir carencias y lagunas del analista. Esta sensacin se acenta en los casos en que la relacin bibliogrfica con que se pretende enriquecer la ponencia en sus pginas finales es un adorno sin apoyatura en el texto de la misma. Y no deja de llamar la atencin la utilizacin de trminos no ya innovadores del lenguaje, sino ofensivos a los ojos de quien lee y a los odos de quien escucha; no son neologismos, ni barbarismos innecesarios, sino casi palabras malsonantes. A continuacin se incluyen comentarios sobre algunas de las ponencias presentadas en el rea arriba sealada. Autores: E. Gielen y Palencia Jimnez. Ttulo: Cambios en el modelo de crecimiento en la provincia de Alicante a la luz de los ltimos datos Corine Land Cover del ao 2006. A partir de los datos de Corin Lan Cover, se estudia la produccin artificial de suelo en la provincia de Alicante, con particular referencia al eje Alicante-Elx, comparando los perodos 1987-2000 y 2000-2005. Resulta especialmente interesante el anlisis de estos ltimos datos, ya que proporcionan informacin sobre los usos del suelo justo antes de la debacle inmobiliaria y la crisis financiera actual, que tanta huella est dejando en el territorio. Se intenta caracterizar la estructura del crecimiento producido entre 2000 y 2005 en el rea Funcional de Alicante- Elche. Este mbito territorial pertenece a una de las provincias del litoral espaol cuyo modelo turstico de sol y playa llev a una urbanizacin desmedida del litoral y a una promocin desorbitada de apartamentos y de viviendas de segunda residencia de poca calidad. Sin embargo, a la luz de los primeros trabajos sobre el periodo 2000-2005, aunque el crecimiento del suelo artificial sigui con mucha fuerza, lo hizo con una estructura muy diferente.
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Se pone en relacin el crecimiento de suelo artificial con la evolucin de la construccin de viviendas nuevas y de la poblacin, para llegar a unas conclusiones provisionales interesantes sobre la estructura del modelo de crecimiento. El anlisis realizado en esta ponencia permite afirmar que en la provincia de Alicante, y de manera ms especfica en el rea Funcional de Alicante-Elche, se produce, durante el periodo 2000-2005, un cambio en el modelo de crecimiento del suelo artificial. Aunque se sigue transformando el territorio con tasas muy elevadas, ya no se hace con la misma voracidad y el mismo patrn, a pesar de seguir registrando una tendencia claramente alcista, tanto en lo que se refiere a la poblacin como la produccin de viviendas. La etapa 1987-2000 se caracteriza por una expansin desmesurada del suelo artificial, particularmente del tejido urbano discontinuo, dando lugar a un modelo de ocupacin extensivo y disperso. Por el contrario, el crecimiento en la etapa 2000-2005 parece ms racional, rellenando los espacios intersticiales y dando ms continuidad y compacidad al modelo. El diagnstico es el siguiente: a) El estudio de las tasas de crecimiento revela una tendencia a la contencin: se urbaniza menos. b) El anlisis de la estructura del nuevo suelo artificial revela que el tejido urbano ya no tiene la misma configuracin: despus de un periodo en el que el crecimiento era debido principalmente a nuevas superficies de tejido urbano discontinuo, la tendencia se invierte y el tejido urbano continuo prevalece sobre el tejido urbano discontinuo, por lo que el nuevo modelo es ms compacto. c) En cuanto a la estructura espacial del crecimiento, aunque slo sea en una primera aproximacin, apunta a otro cambio de modelo: los nuevos crecimientos de tejido urbano son contiguos a los ncleos ya consolidados, reduciendo as la dispersin del crecimiento en el territorio. Adems, antes de descender al anlisis de lo que ha venido sucediendo en el eje Alicante-Elx, se aporta informacin relativa a los niveles territoriales regional (Comunidad Valencina) y provinciales (Castelln, Valencia y Alicante), lo cual sirve para poner en evidencia la importancia e incidencia que tiene en las conclusiones el nivel territorial contemplado. Por lo general, el anlisis es ms rico y los resultados ms precisos y exactos cuanto ms bajo sea el nivel territorial objeto del estudio. Autores: A. Ortuo Padilla y J. R. Navarro Vera Ttulo: Campos de golf y operaciones vinculadas en el levante espaol: Causas de su espectacular crecimiento y sus efectos sobre la cohesin social. En la Comunidad Valenciana y la Regin de Murcia haba 31 campos de golf en junio de 2006. En la actualidad, hay ms de 170 campos en construccin, aprobacin o proyecto, la inmensa mayora de golf-residencial, con una capacidad de servicio a 800.000 viviendas aproximadamente. El objetivo ltimo de la ponencia es determinar qu tipologas de campos de golf y operaciones vinculadas pueden ser recomendables para incrementar la sostenibilidad del sistema. En la ponencia se recogen las causas del crecimiento de estas operaciones y sus repercusiones sobre la cohesin social. Se concluye que: a) El denominado Archipilago Residencial Difuso semeja una modalidad de las Ciudades Privadas (Gated Communities), asentamientos fundados en la seguridad privada, en la exclu-
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sin social y en una gobernanza privada. En conjunto, dan la espalda, social y espacialmente, a la ciudad y al territorio donde se implantan, lo cual est potenciado por su localizacin aislada y muy segregada del ncleo del municipio en que se localiza. Las mayores operaciones actualmente en marcha en el rea objeto del trabajo tienen a la seguridad como un ingrediente muy relevante de la promocin. De hecho, los sectores se aslan del exterior mediante cercas u otros medios, y los accesos, uno o dos, estn controlados. Teniendo presente que casi el 60% de los residentes en estos complejos son inmigrantes europeos, la contraposicin inmigracin-exclusin social que se da en las ciudades con los inmigrantes de pases empobrecidos aparece en torno a los nuevos asentamientos, pero con la diferencia de que, en estos, la exclusin y aislamiento en los ghettos residenciales se busca voluntariamente. Los otros no son los inmigrantes pobres como ocurre en las ciudades, sino los habitantes del lugar que los acoge. b) Pero tambin los campos de golf pueden tener efectos positivos sobre la cohesin social, si se cumplen ciertas condiciones: gestin pblica, localizacin en emplazamientos tradicionales, nueve hoyos, etc. c) Por ltimo, un campo de golf podra ser adecuado para revitalizar ciertos municipios en proceso de despoblamiento y/o envejecimiento de la poblacin, en determinadas condiciones, tales como insercin del campo no segregada del ncleo de poblacin, accesibilidad peatonal y posibilidad de conexin mediante transporte pblico, no dificultar ni ejercer de barrera para la articulacin espacial y formal de la trama urbana y de sus expectativas de crecimiento, garantizar la continuidad de los espacios pblicos del municipio con los del campo, las cesiones pblicas deben ser en el interior del permetro, rechazndose las discontinuas, y desarrollo de programas pblicos (Escuelas Deportivas) para el aprendizaje de este deporte para nios y jvenes. Se echan en falta algunas consideraciones que podran llevar a cuestionar algunas conclusiones. Por ejemplo, no se hace ninguna referencia ni reflexin sobre un asunto tan controvertido como es el consumo de agua (sea o no reciclada) en estas instalaciones, en unos territorios cuyos habitantes no se cansan de pregonar en todas las direcciones de la rosa de los vientos que estn sedientos y que necesitan agua para todos. Las condiciones que se ponen para que los campos de golf repercutan positivamente en la revitalizacin de ciertos municipios en proceso de despoblamiento y/o envejecimiento de la poblacin son tales que pueden hacer dudar de la viabilidad de este aspecto de la propuesta. Por otro lado, no se puede negar originalidad a la idea de que un deporte considerado minoritario y de lujo por un amplio sector de la opinin pblica puede contribuir, en determinados casos, a reforzar la cohesin social. Probablemente sorprender a muchos de los lo practican. Autor: M. Ferrer Regales. Ttulo: Transformaciones del medio rural y reterritorializacin de la economa. La tesis del autor viene a decir que a la decadencia del campo, por causa de las sucesivas revoluciones tcnicas en bastantes regiones, que reducen mucho empleo y poblacin, sucede un proceso de diversificacin y revitalizacin, que afecta a otro tipo de regiones, sobre todo prelitorales y, en menor grado, interiores. Los motivos de la atraccin del campo son varios: creciente percepcin del campo como espacio idlico, asociado a paisajes y a pequeas comunidades; difusin de microurbanizaciones, desde las zonas costeras de turismo masificado, hacia las sierras interiores y utilizacin de los asentamientos interiores, estacional o permanentemente (caso de la Comunidad
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Valenciana); y atraccin econmica del campo frente a la ciudad, por su cada vez mayor diversificacin en la oferta de bienes econmicos, con la aparicin en casos especficos de nuevas ventajas comparativas del medio rural. Cada territorio tiene una identidad territorial (IT), que es un fenmeno socio-espacial de elementos plurales de orden histrico-patrimonial, paisajstico y funcional, que confieren a un territorio determinado unas peculiaridades que lo individualizan. En lo que se refiere al turismo rural, se est experimentando una evolucin desde el turismo rural integrado, vigente y maduro en todos los pases de la Europa mediterrnea durante la dcada de los aos ochenta, hacia una nueva estructura, mucho ms compleja, representada por el Turismo Relacional Integrado (TRI), iniciado en esa dcada. Se caracteriza por tener una base humanstica, acrecentar en intensidad el uso del territorio, un aprovechamiento mayor de las nuevas tecnologas y de las oportunidades que proporcionan la aportacin de la investigacin universitaria, y por la accin institucional, en sus diversos niveles, local, regional o autonmico y europeo. El TRI se caracteriza por los siguientes elementos: 1) Un microasentamiento, individualizado en el campo en forma de edificio aislado o de varios edificios cercanos; o un pequeo asentamiento, de valor patrimonial, donde uno o varios edificios ejercen la funcin de alojamiento adecuado para la recepcin de personas o grupos. 2) La relativa cercana de una ciudad -cabecera comarcal o capital provincial o regional-, que permite el acceso a los servicios de orden inmediatamente superior a los locales -sanitarios, comerciales-, y el acceso en su caso a autovas o autopistas, estaciones de ferrocarril, aeropuertos o puertos 3) Unos recursos territoriales de doble tipologa, destinados los unos para la oferta -vinicultura cualificada y especfica del medio, aceite identitario, artesanado, etc. y otros-, a fin de ofrecer actividades de ocio coherente con la posibilidades ms o menos diversas del entorno. 4) Una accesibilidad global por medio de redes digitales que permiten la conexin a la red nacional e internacional. Concluye el autor que ha llegado el momento de un cambio de paradigma, en el cual el mundo rural comienza a desarrollar una nueva identidad, que enlaza con el pasado patrimonial, explota nuevos recursos de su entorno y se apoya en la red tecnolgica para crear microcentralidades, que acabarn conformando una centralidad dispersa basada en un neorruralismo difuso o policentrismo urbano-rural. Desarrolla una versin convencional, la relacionada con el artesanado y en su caso la pequea industria. Adems, establece otra reciente o indita, que se basa en el turismo, en sus dos versiones, rural y relacional integrados. Es este ltimo el ms reciente y novedoso, as como el ms capacitado para un mejor aprovechamiento de territorios adecuados para responder a sus variados objetivos de renovacin rural y, en consecuencia, de una urbanizacin ms compleja que la que hasta hace poco exista. La crisis plural de la concentracin urbana permitir poner ms en valor los recursos variados del campo y, en especial, los flujos de entrada de empresas e innovaciones, as como la mayor diversidad de formas y de explotacin de recursos, adems del turismo relacional integrado e integrador. Es posible que, de continuar mucho tiempo la crisis, se vean facilitadas las nuevas microcentralidades por descentralizacin, desjerarquizacin y despolarizacin urbanas. En definitiva, se prev un mayor desarrollo de la reterritorializacin, en la cual la identidad territorial se ve fortalecida no slo por la innovacin tecnolgica, sino por una dinamizacin de los procesos, que pueden ser considerados de renovacin rural subregional, asociados con la rehabilitacin de los asentamientos y de los ncleos aislados.
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En ltima instancia, el TRI es el ms indicado para crear una sntesis entre identidad territorial e innovacin, porque el uso de las nuevas tecnologas fortalece y refuerza las identidades locales, las diversifica funcionalmente y les proporciona adems una dimensin global. El autor apoya su discurso en referencias a casos concretos, como son el Valle del Ebro, la franja mediterrnea levantina, Sicilia, el eje del Valnapo Siracusa-Ragusa. Es un ensayo original. Pero no puedo dejar de recordar que, en el primer quinquenio de los aos 80, todava con la resaca de la crisis del petrleo, persona de tanto prestigio en temas territoriales como P Hall afirm que haba llegado el fin de la tendencia a la concentracin urbana de la pobla. cin. Los hechos no confirmaron su pronstico prematuro y precipitado. Autor: A. D. Martnez Casal Ttulo: Las haciendas locales y segundas residencias en la Catalua interior: estudio de casos de la evolucin del gasto en los municipios de Alp y Lli dAmunt. La ponencia tiene originalidad, al enfocar el problema de los efectos territoriales de la segunda residencia desde la ptica de la incidencia en las haciendas locales. Se trata de un aspecto de la actividad turstica poco estudiado hasta la fecha Se citan los impactos econmicos, tanto los positivos como los negativos. Lo ms relevante de la ponencia es el anlisis de la repercusin de esta actividad en las haciendas locales, a travs del estudio de lo sucedido en dos municipios catalanes: Alp, pirenaico, afectado por el desarrollo del turismo de invierno, y Llia dAmunt, del rea metropolitana de Barcelona. Los dos tienen un elevado porcentaje de vivienda de segunda residencia, con vocacin residencial-turstica. La conclusin ms relevante es que tiene lugar un importante aumento del gasto local, que puede socavar y poner en duda la sostenibilidad financiera de las economas locales de estos entes administrativos. La capacidad que tienen las segundas residencias para modificar las economas locales es evidente, sobre todo en los municipios con un elevado grado de residencias secundarias, donde la especializacin residencial se traslada a los presupuestos locales, muy dependientes de la continua construccin inmobiliaria. Desde el punto de vista de las haciendas locales, resulta que, como norma general, los gastos que experimentan mayores incrementos porcentuales son los relativos a bienes y servicios (alumbrado, recogida de basuras, canalizaciones, alcantarillado, carreteras, sanidad, educacin, etc.) y las inversiones para mejorar estos servicios. Adems, los gastos de personal y los corrientes se disparan en la mayora de los municipios de este tipo, por la profesionalizacin y burocratizacin de la accin municipal. Otra caracterstica es que el gasto est muy condicionado por la infrautilizacin de muchas viviendas en municipios cuyas segundas residencias representan ms del 40% del total. El gasto es desproporcionado en relacin con el uso que se hace de ellas. Pero lo cierto es que sus propietarios se consideran con derecho a demandar los mejores servicios, por el simple hecho de haberse instalado en ese lugar, lo cual suele perjudicar en muchas ocasiones a la poblacin local, or el progresivo aumento de los tributos municipales, debido al incremento del precio del suelo y a la revalorizacin de la vivienda.
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Autor: Grupo de investigacin Al>Tour Ttulo: Una aproximacin a la Costa del Sol desde la caracterizacin de la actividad tirstca de sol y playa. La actividad turstica presenta patrn de difusin concentrada a lo largo de las costa mediterrnea e insular espaola. El cruce de los descriptores empleados en esta caracterizacin, certifican la consolidacin de la Costa del Sol como uno de los territorios tursticos ms importantes localizados en el variado litoral espaol, si no el ms destacado, atendiendo a su compleja articulacin socioeconmica. As resumen los autores su ponencia. La madurez del principal producto turstico espaol -el turismo masivo de sol y playa- ha propiciado el desarrollo de otros segmentos especializados. El turismo cultural y de ciudad, el de negocios y congresos, el deportivo y el rural y activo se integran en el ncleo de la cadena de valor del macrosector turstico. A la propia condicin turstica de ciertos territorios que la acogen, se le han aadido los efectos de una intensa actividad edificatoria que ha propiciado la formacin de una modalidad de alojamiento hbrida, informal y no reglada: el turismo residencial, que puede definirse como el que tiene lugar utilizando residencias extra-hoteleras, de manera predominantemente semipermanente, en viviendas propias o alquiladas. Implica la urbanizacin, construccin y venta de viviendas que conforman el sector extra-hotelero, cuyos usuarios las utilizan como alojamiento para veranear o residir, de forma permanente o semipermanente, fuera de sus lugares de residencia habitual. El binomio turismo residencial-turismo reglado se resuelve en algunos casos de manera sinrgica, redistribuyendo positivamente los efectos multiplicadores del turismo reglado; en otros casos, los efectos pueden ser adversos, ya que el aprovechamiento de las ventajas de las economas de escala de una continua expansin de la oferta de alojamientos ha provocado la saturacin y degradacin de los espacios de destino. La ponencia presenta una metodologa para la identificacin de estos efectos, pretendiendo presentar la Costa del Sol como muestra significativa y relevante de esta realidad. El turismo de sol y playa fue inicialmente el motor de desarrollos territoriales urbanos y periurbanos en zonas costeras. En la actualidad, este tipo de turismo, claramente predominante y casi exclusivo en dcadas pasadas, se ha vuelto ms complejo, incluso en esas mismas zonas, por la creciente importancia del turismo residencial. Y se complementa con, o cede el paso al turismo interior. El inters del anlisis del turismo de sol y playa radica en que rene el 82% de las plazas de alojamiento turstico en Espaa, segn los autores. Aparentemente, el anlisis se ha efectuado sobre la totalidad de los municipios costeros de las comunidades autnomas de Andaluca, Catalua, Comunidad Valenciana, Canarias e Islas Baleares, es decir, las costas levantina y meridional peninsulares y los archipilagos balear y canario (Arco Mediterrneo espaol e islas Canarias), excluyendo los que son capital provincial. Puede decirse que la aproximacin a la Costa del Sol, segn reza el ttulo, es completamente secundaria en el contexto de la ponencia.
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Autora: E. M. Lpez Tubia Ttulo: Anlisis del turismo rural vasco a la luz de la modificacin de la Ley vasca 6/1994 de Ordenacin del Turismo Segn la autora, el turismo es un sector econmico importante y en auge en la Comunidad Autnoma del Pas Vasco. Aporta a la economa regional el 5,2% del PIB. La incorporacin de Espaa a la Unin Europea supuso la posibilidad de acceder a las importantes ayudas de la PAC. El Plan de desarrollo rural sostenible de la Comunidad Autnoma del Pas Vasco 2000-2006 y el Programa de Desarrollo Rural del Pas Vasco 2007-2013 apoyaron el desarrollo rural en esa comunidad autnoma. Se enuncian las definiciones que la Ley vasca 6/1994 de Ordenacin del Turismo da de establecimientos de agroturismo, casas rurales, hoteles rurales, apartamentos tursticos ubicados en el medio rural, albergues tursticos, campamentos de turismo, reas naturales de acampada, reas provisionales de acampada y zonas especiales de acogida de autocaravanas y caravanas en trnsito. Tambin se dedican unos prrafos a los Consorcios Tursticos y Basquetour. La Ley vasca 6/1994 modificada por la Ley 16/2008, dice la autora, muestra una clara vocacin de conectar la ordenacin de las actividades tursticas y la ordenacin del territorio, a travs de un Plan Territorial Sectorial y de los Planes Estratgicos de Ordenacin de los Recursos Tursticos. Para justificar la afirmacin de que el turismo es muy importante en la economa vasca, la autora dice que representa el 5,2% del PIB regional. Este porcentaje es inferior a la mitad de su peso a nivel nacional. Llama la atencin que se pondere la importancia del Fondo Europeo de Orientacin y Garanta Agraria en sus dos vertientes (Orientacin y Garanta), que ya no existe, y no se citen el Fondo Europeo Agrcola de Garanta (FEAGA) ni el Fondo Europeo Agrcola de Desarrollo Rural (FEADER), que han sustituido a los antes citados. El Plan de desarrollo rural sostenible de la Comunidad Autnoma del Pas Vasco 2000-2006 y el Programa de Desarrollo Rural del Pas Vasco 2007-2013, que parece que tanto apoyaron el desarrollo rural en esa comunidad autnoma, son objeto de una somera referencia sin profundizar en su anlisis. No se entra en la cuestin de la conexin entre turismo y ordenacin del territorio, a travs del Plan Territorial Sectorial y de los Planes Estratgicos de Ordenacin de los Recursos Tursticos, de los cuales ni siquiera se aclara si existen, ni se dice nada de las dificultades para redactarlos o implantarlos, etc. Autor: R. Garca Marn Ttulo: Poblacin y vivienda en los mbitos litoral y prelitoral de la Regin de Murcia (Espaa). Cuestiones bsicas para una ptima ordenacion del territorio. En los mbitos litoral y prelitoral de la Regin de Murcia se est configurando un rea urbana. Sobre el original poblamiento rural ahora se superponen formas de urbanizacin difusa, con numerosos resorts (centros tursticos) de finalidad turstica y de ocio. De ah la necesidad de articular un planeamiento estratgico futuro. Interesa, adems, dice el ponente, alcanzar ciertos acuerdos bsicos
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acerca del modelo territorial a seguir, que sienten las bases sobre las que articular el futuro crecimiento y evitar as situaciones de incertidumbre que actuaran en su contra. El ttulo sugiere y promete mucho ms de lo que da, sobre todo en lo relativo a las bases sobre las que articular el futuro crecimiento y evitar as situaciones de incertidumbre que actuaran en si contra. Se analiza la evolucin, entre 1981 y 2009, de la poblacin y de la construccin de viviendas de once municipios del litoral de la Regin de Murcia. Todos ellos representaban en 1981 el 33,58% de la poblacin de la Regin y el 35,16% en la actualidad. El aumento de la poblacin en 187.664 habitantes (el autor parece que prefiere hablar de efectivos humanos) justificara el estudio de lo que est ocurriendo en esa zona. Ahora bien, el incremento en trminos relativos, comparando con el conjunto de la regin, no es tan espectacular como se pretende. Y se deja fuera al municipio capitalino, Murcia, que representa el 30% de la poblacin regional, lo cual seguramente tiene alguna importancia en la ordenacin del territorio regional. En el apartado de la poblacin (seis pginas), tienen inters las referencias a la inmigracin (tres pginas). En efecto, la poblacin extranjera pasa de 2.146 en 1981 a 106.504 en 2009. Tres cuartas partes de los inmigrantes lo son por razones laborales, dominando los originarios de Amrica Latina (Ecuador, sobre todo), Marruecos y Este de Europa. El resto emigra por razones residenciales, dominando los procedentes del Reino Unido, Francia y Alemania. En este grupo de municipios, los residentes extranjeros representan el 21% de la poblacin, frente al 16% en la regin, llegando en algunos casos al 45,8% (Mazarrn), 41% (Los Alczares) y 30,55% (Fuente lamo). El nmero de viviendas pasa de 152.660 en 1981 a 319.358 en 2008. El aumento de la construccin se debe a: a) razones de especializacin residencial, para nacionales y de otros pases de Europa, por la falta de buenas perspectivas de la agricultura, debido a la taimada derogacin parcial del Plan Hidrolgico Nacional. b) necesidad de alojar a la nueva poblacin residente y c) afanes especulativos. Naturalmente, entre unos municipios y otros hay mucha diferencia en la evolucin de la poblacin y en la construccin de viviendas. En realidad, no puede hablarse de que haya conclusiones, sino unas breves consideraciones finales, que, siendo correctas, aportan poco a la accin para la mejor ordenacin del territorio, como se sugera en el ttulo. Es correcto afirmar que el acelerado desarrollo poblacional y constructivo acaecido en los mbitos litoral y prelitoral de la Regin de Murcia, favorecido por la progresiva mejora de la accesibilidad, ha agudizado numerosos conflictos, sobre todo alrededor de la disponibilidad y consumo de agua. Vale decir que la continuacin de este modelo territorial socioeconmico ha trado consigo graves riesgos y dificultades. Se puede admitir que el crecimiento desmesurado ocurrido es claramente opuesto a las pautas de la sostenibilidad ambiental y que la ordenacin territorial contina siendo una necesidad innegable. Ahora bien, concluir diciendo que resulta casi imposible actuar sobre lo realizado, pero se impone hacerlo con urgencia sobre lo esperado, no aporta mucho a una ptima ordenacin del territorio, como se prometa en el ttulo de la ponencia.
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Autora: E. Um Plores Ttulo: Estimacin de la influencia de factores ambientales y territoriales en la rentabilidad econmica del turismo de interior. Esta ponencia presenta un procedimiento para examinar la existencia de factores de entorno y/o vecindad que influyan en la estimacin del ingreso econmico de los alojamientos rurales del turismo de interior. Para ello, se realiza el anlisis de regresin, mediante modelos de mnimos cuadrados ordinarios (OLS), con la inclusin de variables tanto continuas como discretas. Se ha podido determinar las zonas geogrficas que tienen mayor rentabilidad y las ms prometedoras para incrementar la oferta de alojamientos. El estudio tuvo como mbito de aplicacin los alojamientos rurales de la isla de Gran Canaria. Varios estudios tericos y economtricos han explorado la relacin entre los precios de alojamientos y factores de entorno, sealando, entre otros, la accesibilidad al transporte, tiempo empleado y el gasto de viaje. El trabajo analiza la dependencia espacial de las casas rurales con seis variables explicativas: la proximidad a la playas tursticas importantes, las zonas de bao locales, la red de transporte (va secundaria y va local), los servicios de ocio a los turistas, las zonas de golf y las reas naturales protegidas. Se demuestra que el turismo rural est basado tanto en el disfrute de zonas de esparcimiento en torno a lugares de inters natural, como a zonas de disfrute de atracciones de ocio que goza el turista, pero habra que tener en cuenta tambin la relacin de efectos climticos, orogrficos y de rentas de propiedad, para ver si tienen alguna influencia en el hecho de que los turistas elijan un determinado alojamiento por factores geogrficos, ms que por oferta. Estos factores de planificacin permiten determinar reas de turismo rural con ms eficiencia y rentabilidad econmica. Otra aportacin de este estudio es su utilidad para predecir las zonas con buen potencial para atraer este tipo de actividad y qu factores influyen en mayor grado que otros. Asimismo se podr identificar cules son las expectativas y las demandas del turista rural con respecto al rea geogrfica existente en la isla Gran Canaria. Se confirma que la estimacin de modelos que explican el ingreso con variables significativas pueden llegar a reducir el nivel de error, mejor que si no se considerasen. Autores: S. Rascn Marqus, A. L. Snchez Montes y J. J. Vega Miguel Ttulo: La Red de Patrimojio Histrico de Alcal de Henares. Ordenacin de recursos endgenos en una ciudad de dimensin cultural europea. Es sabido que el patrimonio histrico artstico ha sido y sigue siendo un factor de atraccin turstica, con capacidad para aunar turismo cultural y de ocio. Alcal de Henares posee un rico pasado histrico y cultural, cuya conservacin presenta una serie de caractersticas y conflictos comunes a otras ciudades europeas. La intencin de la propuesta es lograr la convivencia entre los espacios histricos y el desarrollo de la ciudad, llevando a cabo actividades que lo hagan posible. La Red de Patrimonio pretende ser un motor de dinamizacin econmica, social y cultural para la ciudad. Esta ponencia sostiene que el viajero demanda un nuevo tipo de turismo cultural, en el que no importa tanto la grandiosidad del edificio o yacimiento, como la correcta interpretacin y explicacin de lo que se le presenta. As mismo, el turista desea que edificios, yacimientos o museos, sirvan
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para aprehender conceptos o ideas que quedan lejos de lo meramente artstico. El turista se interesa por las estructuras de poblacin, el entorno, el modo de vida, los sistemas de explotacin, y se ha vuelto exigente a la hora de demandar productos elaborados y de calidad. Todo esto supone una oportunidad para ciudades que, como Alcal de Henares, presentan enormes posibilidades para explotar un recurso hasta ahora latente. La sociedad actual reclama una recuperacin funcional del Patrimonio, la dinamizacin de las economas locales y la generacin de empleo, algo que puede conjugarse a travs de buenas programaciones y estrategias. Para conseguirlo, se propone utilizar, aplicar y desarrollar el concepto de Red de Patrimonio Histrico, que sustituya la carencia de un grandioso monumento capaz de generar una atraccin masiva de turistas. Se podra definir como un itinerario que vincule los distintos elementos patrimoniales de la ciudad, conformando una ruta ordenada. Autor: D. Garca Contreras Ttulo: Desarrollo territorial de Estepota: origen, evolucin y problermtica El ttulo es un tanto pretencioso para el contenido de la ponencia. Segn el autor, se pretende analizar el desarrollo de la estrategia de gestin costera del municipio de Estepona, situado al sur-oeste de Mlaga, a travs de una serie de indicadores y su evolucin. Los indicadores son poblacin, suelo urbano, suelo urbanizable (transitorio, programado y no programado), mercado de trabajo, ndice de actividad econmica, ndice turstico, stock de viviendas y zonas verdes. Todos ellos se sobrevuelan superficialmente. Por ejemplo, el apartado pomposamente titulado mercado de trabajo ocupa cuatro lneas y un grfico. A los orgenes histricos de Estepona, considerando desde el siglo IX a. C. hasta la conquista de Granada en 1492, se dedican 13 lneas. La propuesta de actuacin y las conclusiones, sin menospreciarlas, son en gran medida independientes de lo que se dice en la ponencia. Se prev que el crecimiento urbano disminuya su ritmo, e incluso se estanque, haciendo posible una mejor ordenacin urbana. Se propone la ampliacin del paseo martimo actual, de modo que se construya una zona verde continua, que discurra desde el Puerto de Estepona hasta el extremo opuesto de la ciudad. Como medida medio-ambiental y de proteccin al medio ambiente, as como de atractivo turstico, se sugiere la creacin de un corredor verde que discurra cercano a la lnea de costa, por todo el municipio, de Este a Oeste, completando por tanto la zona central con un corredor verde que comunique ambas zonas (actualmente incomunicadas). Autor: M. A. Merchn Rojas Ttulo: La ordenacin del territorio en funcin de los intereses de las transnacionales en Baha de Banderes, Mxico. El presente trabajo pretende analizar cmo el territorio local-regional del municipio Baha de Banderas (Mxico) est forzosamente ordenado por la accin de los agentes productivos que generan un orden territorial circunscrito a la lgica del capital en su proceso de penetracin y expansin mundial de inversiones en el captulo turstico. Se asume como hiptesis que la consolidacin de los capitales ubicados en la regin costera del municipio propicia una complementariedad y compatibilidad entre la economa de mercado y la poltica de ordenamiento territorial que gestiona el Estado para consolidar los capitales tursticos en la regin.
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De igual manera, es precisamente a travs del acompaamiento entre los capitales extranjeros y las polticas territoriales impulsadas por el Estado como se sustenta la actividad turstica que tiene el prototipo de un enclave econmico, como son los Centros Integralmente Planeados (CIP), que responden a una poltica de desarrollo turstico fomentado por el estado Federal y local, apostando a que estos capitales generan crculos virtuosos de desarrollo econmico. El trabajo contiene afirmaciones que no se demuestran y que no se sustentan en un solo dato, ni en la enumeracin de las empresas multinacionales o transnacionales implicadas en la operacin de referencia ni en la cuanta de las inversiones de empresas transnacionales, ni en nada. Es una lstima. En una nota a pie de pgina se promete que se realizar un anlisis crtico de la propuesta de Programa de Ordenamiento de la Zona Metropolitana Inter-Estatal de Puerto Vallarta- Baha de Banderas. Es una promesa incumplida. He aqu las conclusiones, copiadas literalmente, que son interrogantes: Es que representa la actividad turstica para el crecimiento econmico de Baha de Banderas? De qu forma esta actividad contribuye a generar efectos contrastantes entre espacios que albergan cadenas de hotel en zonas de opulencia y los otros espacios urbanos deficitarios en servicios que sitan las casas habitacin del grueso de los empleados con salarios precarios y bajos que laboran en los grandes hoteles. En este sentido, la propia organizacin Mundial de Turismo (OMT) reconoce que son los intereses privados extranjeros los que mueven el turismo y es difcil incrementar los beneficios econmicos locales, porque los propietarios son en gran medida extranjeros, lo que significa que las fugas son cuantiosas y las conexiones locales escasas.
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Desarrollo rural y Reservas de la Biosfera
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reservas de la biosfera. objetivos y

PersPeCtivas en el marCo del Cambio global
Miguel Clusener-Godt
Acting Chief, Ecological Sciences & Biodiversity Section. Division of Ecological and Earth Sciences. UNESCO
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Reservas de la Biosfera. Objetivos y perspectivas en el marco del cambio global Miguel Clusener-Godt
Desarrollo rural y reservas De la biosfera
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mesa redonda: desarrollo rural y

reservas de la biosfera
Jesus M Echeverria Azcona

Ingeniero Agrnomo Director General de Desarrollo Rural. Gobierno de Navarra
1. presentAcin de lA MesA
Tras la anterior comunicacin en las que hemos tenido la suerte de contar con un ponente de gran categora, D. Miguel Clusener-Godt, Acting Chief en la Divisin de Ciencias Ecolgicas y de la Tierra de la UNESCO, que nos ha resumido los objetivos y perspectivas de esa figura tan interesante que son las Reservas de la Biosfera, y sintiendo mucho que no haya sido posible escuchar a D. Jess Casas, en su comunicacin sobre la programacin de desarrollo rural, dado que le ha resultado imposible asistir, procede ahora continuar con el calendario previsto e iniciar esta Mesa Redonda para tratar precisamente la temtica del Desarrollo Rural y de las Reservas de la Biosfera. El desarrollo de esta Mesa, tal y como ustedes pueden comprobar en el Programa que se ha entregado, consiste en la presentacin de una Ponencia de unos 20 minutos por Don Luciano Sanchez, de la Alianza Paisajes Naturales, titulada La situacin de las Reservas de la Biosfera Espaolas. Retos y oportunidades, al cual le vamos a solicitar tambin, porque somos conscientes de que tiene amplios conocimientos tambin sobre ello, que realice unas breves pinceladas sobre la programacin nacional de desarrollo rural. Posteriormente D. Luciano Sanchez y D. Miguel Clusener-Godt contarn con cinco minutos cada uno para plantear sus reflexiones en cuanto a la temtica de esta mesa y, finalmente, concluiremos la Mesa con un coloquio al que podremos destinar unos 20 minutos. La temtica de esta Mesa Redonda se inserta como una pieza fundamental en este Congreso Internacional de Ordenacin del Territorio, ya que se reconoce en la propia formulacin de este Congreso que en la dinmica de cambios territoriales previsible en el futuro prximo, el mundo rural puede jugar un papel relevante y renovado, si se impulsan modelos de ordenacin e intervencin territorial integrados, en los que se conecten las polticas territoriales, rurales y sectoriales y si esto se hace bajo el paraguas de la sostenibilidad en su triple vertiente, ambiental, social y econmica. Hay que superar los efectos negativos de la disociacin entre las polticas de ordenacin territorial, las de desarrollo rural, las de planificacin y proteccin ambiental y las distintas polticas sectoriales. La Ley de Desarrollo Rural Sostenible nacional, de la que anteriormente nos ha hablado D. Jess
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Mesa redonda: Desarrollo rural y reservas de la biosfera Miguel Clusener-Godt
Casas, se puede considerar como un paso en esta direccin. Las Reservas de la Biosfera, estos territorios en los que como se ha comentado en la anterior conferencia se aplican los postulados del Programa MaB de la UNESCO, se pueden considerar tambin como unos pequeos laboratorios de ensayo donde practicar nuevos modelos de desarrollo con estos instrumentos integrados y con el objetivo doble e irrenunciable del desarrollo sostenible. Y es que al hacer cualquier planteamiento de desarrollo Territorial, el mundo rural y el espacio natural, siempre acaban siendo protagonistas o co-protagonistas, no se nos debe olvidar que casi todo el territorio es rural, frente a un pequeo espacio ocupado por el mundo urbano. Eso s, un pequeo espacio, ocupado por un gran actor, que en algunos casos, y desgraciadamente con frecuencia, se convierte en devorador o degradador de los espacios rurales y naturales. Volviendo a esta dicotoma rural-urbano, me voy a atrever a apuntar una definicin sencilla de espacio rural: aquel espacio que no es urbano. Sin embargo, si aplicamos el mtodo de las extrapolaciones a esta definicin, podramos tambin definir desarrollo rural como todo aquel desarrollo distinto del urbano. Creo que en este caso, la mayor parte de ustedes no me dara la razn en esta definicin. Es algo evidente que el desarrollo rural no es ni debe ser algo que quede al margen del desarrollo urbano y de sus tentculos, que se extienden en forma de grandes infraestructuras de conexin entre ciudades y regiones, y no puede ser que se encuentre disociado de ste. El mundo urbano es, sin ninguna duda, el principal cliente del mundo rural, ya que el mundo rural es un gran suministrador de productos y servicios bsicos para la ciudad, como la alimentacin y el ocio y adems es el receptor de sus residuos y efluentes. Esto que es evidente, que no hay desarrollo rural si no hay conexin con el desarrollo urbano y viceversa, desgraciadamente en muchos casos advertimos que no est presente en muchas polticas e instrumentos de desarrollo utilizados. Las polticas de desarrollo rural y sus instrumentos no deberan olvidarse de su mayor cliente que es el urbano, dando a veces la sensacin de un mundo rural autista o en el que el objetivo perseguido es algo tan desfasado como conseguir su autarqua en base a un desarrollo endgeno que se olvida de la ciudad de al lado y, lo que es peor, del escenario de la globalizacin. Por el otro lado, las polticas de desarrollo urbano y sus instrumentos no deberan olvidarse de su principal suministrador de productos y servicios bsicos que es el mundo rural en el que se asientan y con el que se interrelacionan en ese concepto amplio de ciudad-regin. Ahora ms que nunca, con los retos de la globalizacin y del cambio climtico, las polticas de desarrollo urbano corren el riesgo de olvidarse del territorio en el que se asientan y de pensar que pueden acceder a todas sus necesidades bsicas, alimentos, energa, gestin de residuos, encontrndolas en el mercado global. Esta pretensin, es una quimera, porque el sistema es insostenible de manera global, tanto por la huella ecolgica inasumible que supondra, como por los desequilibrios territoriales y sociales que lo haran insostenible. Pero entre tanto, aquellas regiones que no se den cuenta de esta evidencia de que desarrollo rural implica conexin con el urbano y viceversa, acabarn matando su gallina de los huevos de oro y acabarn con un territorio no cohesionado, con un desarrollo no sostenible y, por tanto, con un subdesarrollo o decadencia, ambiental o social o econmica o la suma de las tres. Me gustara terminar esta introduccin a la mesa redonda con dos frases o sentencias que resumen estas reflexiones que he puesto encima de la mesa como aperitivo:
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Mesa redonda: Desarrollo rural y reservas de la biosfera Miguel Clusener-Godt
La contribucin del mundo rural a la cohesin territorial depender en gran medida de su capacidad para responder a las demandas de los consumidores y de los ncleos urbanos. La contribucin del mundo urbano a la cohesin territorial depender de su capacidad para pagar un justo precio por los suministros y servicios que demanda de su entorno rural y de su capacidad para realizar un uso sostenible de estos suministros y servicios. Y sin ms prembulos, voy a pasar a dar la palabra a D. Luciano Snchez, para que nos de cuenta de la situacin en Espaa de esos estupendos laboratorios de ensayo para el desarrollo territorial sostenible que son las Reservas de la Biosfera.
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la situaCin de las reservas de la biosfera esPaola retos y oPortunidades

Luciano Snchez Prez-Moneo
Secretario del Consejo Cientfico del Comit MaB Espaa Secretario General de la Alianza de Paisajes Culturales Patrimonio Mundial
1. presentAcin
Las Reservas de la Biosfera se encuentran ubicadas prcticamente en su totalidad en espacios rurales. Es por eso apropiado el hecho de ser estudiadas en este Congreso directamente relacionadas con el desarrollo rural y ms an recoger la idea de esperanza que trasmiten como opcin de espacio que puede contribuir al equilibrio en momentos de graves amenazas de cambio climtico. Esta ponencia quiere contribuir al contenido de los temas del VI CIOT con la exposicin de un caso de estudio que es paradigma de buen gobierno en el territorio. Se presenta una sntesis del Programa MaB, que ha sido tratado en mayor profundidad por otros ponentes, y de las principales particularidades del Programa en Espaa. A continuacin se recoge la evolucin experimentada en los territorios-reserva pasando de la conservacin a la gestin. Y concluye con la exposicin de las principales lneas de trabajo con las que se ocupan el Consejo de Gestores y el Consejo Cientfico del Comit MaB.
2. sntesis de lAs principAles pArticulAridAdes del progrAMA MAb

MaB: Programa de la UNESCO que responde a las siglas Man and Biosphere (Hombre y Biosfera). Su mbito de intervencin son los territorios denominados Reservas de la Biosfera
El Programa MaB se inicia en 1971, tiene carcter mundial y trata sobre las interacciones entre el hombre y el medio ambiente en todas las situaciones bioclimticas y geogrficas de la Biosfera. Se plantea como principales fines la aportacin de una base cientfica orientada a la resolucin de los problemas de utilizacin y mantenimiento de los recursos naturales, a travs de la investigacin, formacin y demostracin relacionados con la gestin de los recursos naturales. Desde sus inicios, el programa ha pretendido dar respuesta a las demandas relacionadas con la
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La situacin de las Reservas de la Biosfera espaola. Retos y oportunidades Luciano Snchez Prez-Moneo
conservacin, evolucionando hacia la interrelacin de la conservacin del medio natural con la investigacin cientfica, la formacin y la educacin ambiental. Pero, en particular en los dos ltimos decenios, es preciso destacar la importancia que en estos espacios ha adquirido la propia consideracin del territorio en que las Reservas de la Biosfera se ubican y la capacidad de estos territorios y su poblacin para generar desarrollo, consiguiendo, de esta forma que la poblacin residente en ellos rompa la inercia de la emigracin a las zonas urbanas por falta de capacidades para mantener una mnima calidad de vida. En 1974 se designan las primeras declaraciones mundiales de Reservas de la Biosfera, pero no es hasta 1995 cuando se producen las principales decisiones en el concepto de conservacin y se presentan concreciones importantes para su aplicacin. Este hecho se produce en la Conferencia de Sevilla, cuyos resultados dan lugar al Marco Estatutario y la Estrategia de Sevilla para la Red Mundial de Reservas de la Biosfera, de obligado cumplimiento para todas las Reservas a partir del ao 1996. Las conclusiones de la Estrategia de Sevilla constituyen la contribucin del Programa MaB a los Objetivos de Desarrollo del Milenio, en particular el Objetivo 7 sobre sostenibilidad del medio ambiente. Y, adicionalmente, a partir de este momento, las Reservas de la Biosfera adquieren su carcter ms emblemtico, en cuanto suponen verdaderos laboratorios de aprendizaje y demostracin en el marco de la Dcada de las Naciones Unidas de la Educacin para el Desarrollo Sostenible.1
3. principAles pArticulAridAdes del progrAMA MAb en espAA2
3.1. un marCo normativo y administrativo
El Programa MaB en general y las Reservas de la Biosfera en particular estn regulados en Espaa por la Ley 42/2007 de Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, 13 de diciembre de 2007 (BOE N 299 de 14 de diciembre de 2007), que en su Artculo 3. (Definiciones), define las Reservas de Biosfera como territorios declarados como tales en el seno del Programa MaB, de la UNESCO, al que est adherido el Reino de Espaa, de gestin integrada, participativa y sostenible del patrimonio y de los recursos naturales. Su carcter de reas protegidas de carcter internacional queda recogido en el Artculo 49, cuyo contenido alude tambin a que su declaracin deber ser sometida a informacin pblica y posteriormente publicada en el Boletn Oficial del Estado junto con la informacin bsica y un plano del permetro abarcado por la misma. Las Reservas de Biosfera, para su integracin y mantenimiento como tales, debern respetar las directrices y normas aplicables de la UNESCO y contar, como mnimo, con:
1 Para ms informacin, consltense los documentos oficiales Estrategia de Sevilla, UNESCO. Pars, 1996; Marco estatutario de la Red Mundial de Reservas de la Biosfera. UNESCO, Pars 1996; Plan de Accin de Madrid 2008 de la Red Mundial de Reservas de la Biosfera. UNESCO/OAPN, Madrid, 2008. 2 La informacin sobre las RRBB y el Programa MaB, con carcter general, puede consultarse en la web oficial del OAPN, en particular en dos artculos: El Programa MaB de la UNESCO y la Red Mundial de Reservas de Biosfera y El Programa MaB y su aplicacin en Espaa.
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La situacin de las Reservas de la Biosfera espaola Retos y oportunidades Luciano Snchez Prez-Moneo
a) Una ordenacin espacial integrada por: 1. Una o varias zonas ncleo de la Reserva que sean espacios naturales protegidos, con los objetivos bsicos de preservar la diversidad biolgica y los ecosistemas, que cuenten con el adecuado planeamiento de ordenacin, uso y gestin que potencie bsicamente dichos objetivos. 2. Una o varias zonas de proteccin de las zonas ncleo, que permitan la integracin de la conservacin bsica de la zona ncleo con el desarrollo ambientalmente sostenible en la zona de proteccin a travs del correspondiente planeamiento de ordenacin, uso y gestin, especfico o integrado en el planeamiento de las respectivas zonas ncleo. 3. Una o varias zonas de transicin entre la Reserva y el resto del espacio, que permitan incentivar el desarrollo socioeconmico para la mejora del bienestar de la poblacin, aprovechando los potenciales y recursos especficos de la Reserva de forma sostenible, respetando los objetivos de la misma y del Programa Hombre y Biosfera. b) Unas estrategias especficas de evolucin hacia los objetivos sealados, con su correspondiente programa de actuacin y un sistema de indicadores adaptado al establecido por el Comit MaB Espaol, que permita valorar el grado de cumplimiento de los objetivos del Programa MaB. c) Un rgano de gestin responsable del desarrollo de las estrategias, lneas de accin y programas.
3.2. una Cultura de trabajo en red
La propia cultura de trabajo inherente a los gestores y tcnicos responsables de las Reservas de la Biosfera espaolas, genera una dinmica de trabajo basada en acciones conjuntas, que culminan en una serie de recomendaciones que se proponen en el ao 1992 al conjunto de Reservas de la Biosfera mundiales en una Conferencia Internacional celebrada en Sevilla en 1995. Hoy, el propio marco normativo de la Ley 42/2007 ya citada, regula en su art.65 los objetivos comunes y la orientacin para la gestin de la Red Espaola de Reservas de la Biosfera, que constituye un subconjunto definido y reconocible de la Red Mundial de Reservas de la Biosfera, conjunto de unidades fsicas sobre las que se proyecta el programa Hombre y Biosfera de la UNESCO. Por su parte, la Red Mundial contempla la posibilidad de establecer otras redes, bien de mbito territorial, bien funcionales o temticas, diferenciando, por ejemplo la Red IBEROMAB (Amrica Latina, Espaa y Portugal); EUROMAB (Reservas europeas), pero tambin las relacionadas con temticas especficas de Reservas ubicadas en islas, etc. Los objetivos ms destacados de la Red espaola de Reservas de la Biosfera pueden resumirse en los siguientes: a) Mantener un conjunto definido e interconectado de laboratorios naturales; estaciones comparables de seguimiento de las relaciones entre las comunidades humanas y los territorios en que se desenvuelven, con especial atencin a los procesos de mutua adaptacin y a los cambios generados. b) Asegurar la efectiva comparacin continua y la transferencia de la informacin as generada a los escenarios en que resulte de aplicacin.
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c) Promover la generalizacin de modelos de ordenacin y gestin sostenible del territorio.
3.3. una estruCtura de deCisiones Plural y PartiCiPativa
El proceso de toma de decisiones relacionadas con el Programa MaB y las Reservas de la Biosfera ha experimentado recientemente un cambio en Espaa absolutamente innovador en el contexto del programa a escala mundial. Este cambio es consecuencia de la modificacin experimentada por la estructura de organizacin y funcionamiento del Comit MaB. Hasta el ao 2007, el Comit MaB estaba compuesto por una amplia mayora de expertos cientficos y acadmicos y una mnima representacin de la Administracin. Su composicin no superaba los 25 miembros. En 2007, la Secretaria para el Territorio y la Diversidad del Ministerio de Medio Ambiente y la Presidencia del Organismo Autnomo Parques Nacionales (OAPN) llevan a cabo modificaciones sustanciales, recogidas en el R.D. 342/2007 de 9 de marzo, que regula las funciones del Programa MaB, tanto las referentes al OAPN como las del Comit MaB y sus nuevos rganos asesores.
estruCtura del Comit mab:
El Comit MaB espaol es el rgano colegiado de carcter asesor y cientfico, adscrito al Ministerio de Medio Ambiente, Medio Rural y Marino, cuya composicin, contenidos y funciones se definen por el correspondiente Reglamento Interno de Funcionamiento. El Comit MaB realiza las evaluaciones preceptivas de cada Reserva de la Biosfera, valorando su adecuacin a los objetivos y exigencias establecidas y, en su caso, proponiendo la correccin de los aspectos contradictorios. El Comit Espaol del Programa MaB de la UNESCO es un rgano colegiado interministerial de naturaleza consultiva. Tiene adscritos dos Consejos Asesores, que, igualmente, se rigen por sus respectivos Reglamentos Internos de Funcionamiento: CONSEJO DE GESTORES: (40 miembros) Un representante de cada una de las RRBB espaolas. Cuatro de los miembros elegidos internamente pasan a formar parte del Comit MaB. CONSEJO CIENTFICO (21 miembros): 15 representantes de las Universidades de las CCAA que cuentan con RRBB. Cada Comunidad Autnoma presenta una terna y el Comit MaB elige a uno. 3 representantes del CSIC 3 profesionales independientes nombrados por el Presidente del Comit MaB.
De los 21, cuatro miembros elegidos internamente pasan a formar parte del Comit MaB.
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En suma, el COMIT MaB (compuesto por un total de 41 miembros), presenta la siguiente estructura:
PRESIDENTE (OAPN) VICEPRESIDENTE (MARM)
SECRETARIO (OAPN)
VOCALES: - Directora OAPN (MARM) - Director General Desarrollo Sostenible Medio Rural (MARM) - Representante UNESCO Espaa (AECID) - Representante M Ciencia e Innovacin - 15 Representantes CCAA con RRBB - 2 Representantes ONGs - 2 Representantes Sindicatos - 2 Representantes Organizaciones Empresariales - 3 Representantes de Organizaciones Agrarias - 4 Representantes del Consejo de Gestores - 4 Representantes del Consejo Cientfico - 2 Representantes FEMP
Entre las Funciones del Comit MaB Espaa, destacan las siguientes: Informar propuestas de Declaracin de Reservas de la Biosfera Evaluar peridicamente el estado de la Reservas de la Biosfera Proponer actividades relacionadas con las Reservas de la Biosfera Efectuar seguimiento del cumplimiento de ejecucin de actuaciones en las Reservas de la Biosfera Asesorar al OAPN sobre otros programas internacionales relacionados con los contenidos del Programa MaB.
Y en cuanto a las principales actuaciones del Comit MaB Espaa, destacan: Por su carcter pluridisciplinar e interinstitucional es un rgano apropiado para establecer acuerdos y definir criterios sobre aplicaciones del Programa y sobre actuaciones en las Reservas de la Biosfera. Lo ms importante y actual: la aplicacin del Plan de Accin de la Red de Reservas de Biosfera espaolas 2009-2013, que presenta una primera versin conocida como Plan de Accin de Madrid (PAM); y otra algo posterior que la matiza y conocida como Plan de Accin del Montseny (PAMO). Ambas dos tienen su origen en la Estrategia de Sevilla del ao 1995.3 Establecimiento de criterios para la cofinanciacin de proyectos de desarrollo sostenible en RRBB, al amparo de la Ley 45/2007. Puede entenderse como un complemento a los programas de desarrollo rural Leader y Proder y se ejecuta va convenios con las Comunidades Autnomas y las Corporaciones Locales.
3 El Consejo Cientfico es actualmente responsable de la elaboracin de los informes decenales que son presentados a la UNESCO. Actualmente est en elaboracin el informe de situacin del programa MaB a fecha 2010 sobre el grado de cumplimiento de compromisos del perodo 2009-2013. Para perodos anteriores, vase el informe correspondiente al ao 2006, elaborado por Cristina Herrero.
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3.3. territorio mab en esPaa
Actualmente existen 40 reas declaradas Reserva de la Biosfera en Espaa, que ocupan una extensin total de 3.840.117,3 hectreas, equivalentes aproximadamente al 7% del territorio espaol. Su distribucin territorial y datos generales de inters se recogen en la tabla de la pgina siguiente y en el posterior mapa de distribucin. Como puede comprobarse, la mayor parte de la superficie de las Reservas de la Biosfera se encuentra en superficie terrestre (92 %), pero es importante resaltar la doble caracterstica terrestre/ marina que aparece en ocho de las Reservas, sumando la parte marina el equivalente al 8 % de la superficie MaB-Espaa. La distribucin territorial obedece a las propias caractersticas y condiciones del territorio espaol, que, como es evidente, no permite la propuesta de Declaracin de Reserva de la Biosfera en cualquier lugar. Eso hace, por ejemplo, que en este momento haya dos Comunidades Autnomas (Regin de Murcia y Pas Valenciano) que no cuentan con Reserva de la Biosfera en sus respectivos territorios. Y es de destacar tambin la gran concentracin de Reservas en el norte de Espaa, en las Comunidades Autnomas de Asturias, Galicia, Castilla Len y Cantabria, como consecuencia de las decisiones tomadas en los primeros aos del Programa, donde la consideracin de Parque Natural contaba con ciertas ventajas para optar a la Declaracin. En Espaa, las primeras declaraciones de Reserva de la Biosfera se producen en 1977, correspondiendo a Grazalema (Andaluca) y Ordesa/Villamala (Aragn). Las ms recientes en 2009, Fuerteventura (Canarias) y la transfronteriza Gres/Xures (Galicia-Portugal). Durante el ao 2010 no se han efectuado nuevas declaraciones, aunque s se presentaron solicitudes, que no fueron aprobadas por el Consejo Cientfico. Otra caracterstica a destacar es que dos de las Reservas son compartidas por territorios de varias Comunidades Autnomas. Es el caso de la Reserva de la Biosfera Ro Eo, Osco y Terras de Burn, ubicada en territorios de Galicia y Asturias; y la Reserva de la Biosfera de Picos de Europa, compartida por Cantabria, Asturias y Castilla Len. Por otra parte, Espaa cuenta con dos Reservas internacionales significativas, una de carcter transfronterizo con gestin compartida entre Espaa y Portugal, que es la ya citada Gres/Xures. Y otra de mayor complejidad que corresponde a la Reserva Intercontinental del Mediterrneo, compartida entre Espaa y Marruecos.
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Tabla 1. Distribucin territorial y datos generales de inters de las RRBB espaolas Nombre Grazalema 1 Ordesa Viamala Montseny Doana Mancha Hmeda La Palma Sierras de Cazorla, Segura y las Villas Marismas del Odiel Urdaibai Sierra Nevada Manzanares Lanzarote Menorca Sierra de las Nieves y su entorno 1 Cabo de Gata-Nijar El Hierro Somiedo Muniellos Las Bardenas Reales Redes Terras do Mio Dehesas de Sierra Morena Laciana Picos de Europa Monfrage Valles del Leza, Jubera, Cidacos y Alhama Babia Gran Canaria rea de Allarz Sierra del Rincn El Alto Bernesga Los Argellos Los Valles de Omaa y Luna Os Ancares Lucenses y Montes de Cervantes, Nava y Becerre Los Ancares Leoneses Las Sierras de Bjar y Francia Intercont del Mediterrneo Fuerteventura Transfronte Gres-Xurs 4 TOTAL
3 3
Superficie Terrestre 51.695,0 51.396,0 30.120,0 77.260,0 25.000,0 70.832,0 190.000,0 7.158,0 22.041,0 171.646,0 47.500,0 84.610,0 69.441,1 93.930,0 38.000,0 28.700,4 29.121,0 55.657,0 39.601,8 37.803,0 363.668,9 424.400,0 21.700,0 64.315,0 116.160,0 119.669,0 38.018,0 65.594,8 21.482,0 15.230,8 33.442,0 33.260,0 81.159,0 53.664,0 56.786,0 199.140,3 414.287,6 159.378,6 166.452,0 62.916,0 3.586.611,3 295.033,20 3.881.644,5 9.247,2 571,0 187.836,0 34.863,8 12.000,0 900,0 38.000,0 1.745, 2 9.870,0 Marina
Provincia Cdiz Huesca Barna/Girona Huelva/Sevilla C. Real/Cu/To Sta Cruz Tfe Jan Huelva Bizkaia Granada Madrid Las Palmas Baleares Mlaga Almera Sta Cruz Tfe Asturias Asturias Navarra Asturias Lugo Len Len, Ast y Cant Cceres La Rioja Len Gran Canaria Orense Madrid Len Len Len Lugo Len Salamanca Cdiz y Mlaga Lugo/Astur Canarias Orense/Portug
CCAA Andaluca Aragn Catalua Andaluca Cast.La Mancha Canarias Andaluca Andaluca Euskadi Andaluca Madrid Canarias Baleares Andaluca Andaluca Canarias Asturias Asturias Navarra Asturias Galicia Cast.Len Cast.Len/Astur/Cant. Extremadura La Rioja Cast.Len Canarias Galicia Madrid Cast.Len Cast.Len Cast.Len Galicia Cast.Len Cast.Len Andaluca Galicia/Ast Gran Canaria Galicia
Ao declar 1977 1977 1978 1980 1980 2002 2 1983 1983 1984 1986 1992 1993 1993 1995 1997 2000 2000 2003 2 2000 2001 2002 2002 2003 2003 2003 2003 2004 2005 2005 2005 2005 2005 2005 2006 2006 2006 2006 2007 2009 2009
Huelva/Sev./Crd Andaluca
Ro Eo, Osco y Terras de Burn
TOTAL T+M
Nota1: Las RRBB de Grazalema y Sierra de las Nieves forman parte de la Reserva Intercontinental del Mediterrneo. Nota 2: En los aos 1983 y 1998 fueron previamente declaradas las RRBB de Canal y Los Tiles Nota 3: En el cmputo total se han restado las superficies de las RRBB de Grazalema y Sierra de las Nieves de la RRBB Intercontinental del Mediterrneo aun cuando sta aparece con su superficie total Nota 4: La superficie de la zona portuguesa en la RRBBGres-Xures es de 267.958 ha. La superficie de Marruecos correspondiente a la RRBB Intercontinetal del Mediterrneo es de 9.248 ha
Fuente: Secretara Programa MaB 2010
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UBICACIN DE LAS RESERVAS DE LA BIOSFERA EN EL TERRITORIO ESPAOL
Fuente: OAPN 2010
DISTRIBUCIN DE RRBB POR COMUNIDADES AUTNOMAS Reservas de Biosfera N % 9 22,5 1 2,5 5 12,5 7 17,5 1 2,5 1 2,5 1 2,5 4 10,0 1 2,5 2 5,0 1 2,5 1 2,5 3 7,5 1 2,5 2 5,0 40 100,00
CCAA Andaluca Aragn Canarias Castilla y Len Castilla-La Mancha Catalua Extremadura Galicia Islas Baleares Madrid Navarra Pas Vasco Principado de Asturias La Rioja Compartidas (*) TOTAL
% Superficie (Ha) 38,23 0,05 17,55 11,78 0,64 0,77 2,95 12,75 1,76 1,59 1,06 0,56 3,11 1,51 5,70 100,00
(*) Ro Eo, Osco y Terras de Burn (Galicia/Asturias) Picos de Europa (Cantabria/Castilla y Len/Asturias)
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4. unA evolucin iMportAnte: de lA proteccin A lA conservAcin

La mejor conservacin de un territorio es hacer un buen uso de sus recursos.
Hasta el ao 1992 todas las Reservas de la Biosfera declaradas ya eran parque natural, parque nacional o reserva natural. Esa tendencia se rompe a partir de ese ao, asumiendo la Estrategia de Sevilla en 1995 que las nuevas propuestas de Declaracin deberan presentarse como proyectos de gestin integral de un territorio que abarca todos los sectores productivos, todos los usos y afecta a todos sus habitantes, adems de que deben incorporarse criterios de participacin para el funcionamiento del programa y unas metas acordes con el desarrollo sostenible. Toda distincin de Reserva de la Biosfera lleva implcito un compromiso en el privilegio que supone formar parte de la Lista Mundial de la UNESCO. Es sta una premisa no siempre ni por todos bien entendida. En particular, porque son diversas las formas en que se interpreta el concepto de conservacin del patrimonio inherente a la propia Declaracin. La nueva tendencia presentada a partir de 1995 incide en que la mejor conservacin es hacer un buen uso del patrimonio natural, con lo que se contribuye a la conservacin del patrimonio global. Ese uso, sin embargo, debe respetar la esencia del patrimonio, al tiempo que satisface necesidades de la sociedad de hoy. Si buscramos un lema para identificar esta dualidad, podramos decir que trabajamos con antiguos espacios para darle nuevos usos. La incorporacin de la idea de espacio-tiempo a los criterios de proteccin y de intervencin en el patrimonio se considera una variable que debe ser considerada en cualquier frente del mismo. El monumento, el paisaje, el lugar en suma, est vinculado ntima y estrechamente con la relacin del espacio donde se ubica y en los modos de la acotacin y delimitacin del ese espacio; pero tambin con el tiempo, con el tiempo que en ese momento se est utilizando, es decir, con el presente y sin duda con el futuro. Por tanto, no puede hablarse de una proteccin si no se tiene en cuenta la consideracin de este carcter dinmico y el carcter de transformacin mediante las actividades del medio y tambin del propio bien protegido. Es decir, el territorio de las Reservas de la Biosfera sufre y recibe esas transformaciones pero tambin las produce. El territorio siempre ha tenido esa doble componente: es consecuencia de una sociedad, de una cultura, pero tambin fabrica, modifica y transforma esa misma sociedad. Las Reservas de la Biosfera constituyen un concepto integrador de las distintas manifestaciones patrimoniales, considerando lo natural y lo cultural, y debiendo incorporar lo material e inmaterial. En sntesis, y al igual que recoge la Convencin de Patrimonio Mundial de la UNESCO, supone la concrecin del trabajo combinado del hombre y la naturaleza, tesis que se ha visto matizada con posterioridad en el contexto de la sostenibilidad, cuando, por ejemplo, se hace referencia a la interaccin entre el hombre y el medio ambiente. Este punto de partida la concepcin integradora de diferentes manifestaciones patrimoniales pone de manifiesto el esfuerzo realizado para conseguir unanimidad de criterios en el tratamiento de las Reservas de la Biosfera. En el actual contexto de globalidad, el trabajo combinado de hombre-naturaleza-medio ambiente desde una visin patrimonial, encuentra su complementariedad en otros programas e iniciativas, entre los que destaca el Convenio Europeo del Paisaje del Consejo de Europa. Los planteamientos del Programa MaB se centran en el patrimonio natural y los de ste ltimo, en particular, abogan por la contribucin a preservar la calidad de vida y el bienestar de los
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ciudadanos teniendo en cuenta los valores paisajsticos, naturales y culturales de su territorio. Proteger, gestionar, ordenar el territorio de las Reservas de la Biosfera conduce a un desarrollo sostenible basado en equilibrio armonioso entre las necesidades sociales, culturales, econmicas y medioambientales. Y es en esta misma lnea como debe entenderse la orientacin de gestin frente a conservacin a la que se encaminan las nuevas tendencias de la aplicacin de nuevos usos a los antiguos espacios para garantizar su preservacin. Por eso, a las propuestas de nuevas declaraciones se les exige que sean experiencias demostrables de la armona entre la conservacin de los recursos con el desarrollo local. Al mismo tiempo, debe tenerse en cuenta el doble contexto en que se ubica este proceso. Por una parte, se trata de conservar y preservar el bien; por otra, la declaracin de Reserva de la Biosfera debe contribuir tambin a la mejora de la calidad de vida de la poblacin local y, en este sentido, no puede obviarse el prestigio que supone la marca UNESCO y lo que los ciudadanos esperan de ella. De ah que aparezcan cada vez con ms fuerza las orientaciones que buscan la armona entre la posicin de la UNESCO que, con todo acierto, propugna preservar con las autoridades locales un Bien que es memoria colectiva de un pas y las demandas sociales que esperan, casi exigen, que la principal consecuencia de la declaracin de la UNESCO sea su repercusin en desarrollo, en mejor nivel econmico, en ms calidad de vida. Se est haciendo referencia, en suma, a la necesidad de identificar instrumentos de actuacin para la gestin integral del espacio declarado Reserva de la Biosfera, mediante la elaboracin de estrategias de sostenibilidad local y global, orientadas a la preservacin y conservacin del patrimonio natural.
5. retos y oportunidAdes de Futuro

La complejidad del Programa MaB hace necesario un proceso de reflexin estratgica sobre los fundamentos y prcticas de las Reservas de la Biosfera de Espaa y su adecuacin a las directrices emanadas del Congreso de Sevilla (1995), de la Conferencia de Madrid (2008) y de la Reunin de Montseny (2009). Precisamente hasta la Estrategia de Sevilla, la inercia de la puesta en marcha y los primeros aos de funcionamiento del Programa concedieron especial protagonismo a la proteccin de los espacios naturales, en detrimento de la consideracin econmica, social y cultural de los territorios que configuran las Reservas de la Biosfera, lo cual se tradujo en un factor de riesgo para el despoblamiento y el abandono de tan importantes reas, y, en consecuencia, para la prdida de la denominacin otorgada por la UNESCO. Hoy, la presencia de los dos rganos asesores del Comit MaB, Consejo de Gestores y Consejo Cientfico, constituye una oportunidad para profundizar en el sentido que tiene la obtencin de una Declaracin por la UNESCO, la necesidad de combinar preservacin y desarrollo, y su repercusin, en suma, para garantizar la calidad de vida de los ciudadanos que habitan su territorio. Se plantea el doble reto de incrementar, por una parte, nuevos espacios declarados Reserva de
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la Biosfera, al tiempo que el de mantener los ya existentes, de acuerdo a las exigencias de la UNESCO. Las dificultades inherentes al mantenimiento de las Reservas, los problemas de adecuacin de la reglamentacin a la normativa vigente, las carencias de financiacin, la ausencia en ocasiones de participacin de la poblacin y de las instituciones, etc., hacen del trabajo en las Reservas de la Biosfera un espacio en el que resulta difcil la planificacin y toma de decisiones con la gestin diaria y a corto plazo. En el ejercicio de la responsabilidad de las atribuciones que tienen encomendadas, los dos rganos asesores del Comit MaB trabajan en estos ltimos aos en una lnea de complementariedad, aportando el Consejo de Gestores la capacidad de gestin y el diseo de estrategias para la conservacin y el desarrollo; y el Consejo Cientfico la orientacin conceptual y metodolgica sobre la que sustentar las decisiones referentes a las actuales y a las futuras Reservas de la Biosfera. Ambas lneas de trabajo confluyen en el intento de dar respuesta a las demandas existentes para mejorar la gestin de las reservas espaolas, destacando, entre otras, tres reas de investigacin:
5.1. disPonibilidad de herramientas Para la evaluaCin de resultados
Est relacionada con la necesidad de contar con instrumentos y herramientas vlidas para llevar a cabo la evaluacin mediante la cual controlar el cumplimiento de compromisos y los logros de las Reservas de la Biosfera exigidos por el Programa MaB. Es cierto que ya existe un Programa de Seguimiento de la Red de Reservas de Biosfera Espaolas, solicitado hace ya algn tiempo por el Consejo de Gestores. Consiste en la aplicacin de un sistema de indicadores mediante los cuales evaluar el estado de las reservas. Pero, aun cuando debe seguir siendo aplicado, no parece suficiente. La informacin recogida sobre implantacin (temas relacionados con la gestin, participacin y planificacin de la Reserva); integracin territorial (temas relativos a los procesos de difusin, comunicacin y capacidad de influencia sobre el territorio); y revisin del Programa (revisin de las bases metodolgicas que constituyen el Programa de Seguimiento objeto de implantacin) debe ser complementada con una Evaluacin especfica de los servicios medioambientales ofrecidos por las RRBB. Es una orientacin conceptual y metodolgica que est siendo actualmente considerada por el Consejo Cientfico, a propuesta de su Presidenta.4 Uno de sus principales fundamentos se sustenta en la funcin de laboratorio que es propia a toda Reserva. Y, conceptualmente, se orienta por el programa de Naciones Unidas Evaluacin de los ecosistemas del Milenio, programa centrado en proporcionar informacin a gestores, polticos y pblico en general para que sean conscientes de las consecuencias que los cambios en los ecosistemas del planeta tienen sobre el bienestar humano y, como consecuencia, poder enfrentarse a los mismos.5 En sntesis, el Programa se fundamenta en la realidad de que los ecosistemas aportan a los seres humanos una serie de servicios (aprovisionamiento, regulacin, culturales) que son fundamentales para su bienestar. Los ecosistemas constituyen un capital natural que es necesario conservar, para
4 Onaindia, Miren. Informe sobre el diseo metodolgico genrico para la evaluacin de los servicios medioambientales ofrecidos por las reservas de la Biosfera. Ctedra UNESCO de Desarrollo Sostenible. Universidad del Pas Vasco. Leioa 28 julio 2009 5 Las conclusiones de la Evaluacin de los ecosistemas del Milenio han sido sometidas a un riguroso proceso de revisin cientficotcnica que avalan el contenido de los documentos que se han generado y que pueden obtenerse en la web: www.maweb.org
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disponer de servicios como alimentos, madera, agua, secuestro de carbono, control del sistema climtico global, polinizacin para la produccin de las cosechas, depuracin del agua, formacin de suelo, regulacin de enfermedades, asimilacin de nutrientes, valores estticos, educativos y recreativos o espirituales. Estos servicios ecosistmicos tienen consecuencias en la prosperidad de la sociedad humana y no slo en su economa, sino tambin en la salud, las relaciones sociales, libertades o la seguridad. No puede entrarse en esta exposicin sobre los pormenores de este planteamiento. Baste con concluir que, como oportunidad de estudio para el futuro de las Reservas de la Biosfera cumplira un objetivo importante al identificar los servicios medioambientales producidos en sus territorios, localizar espacialmente sus usos y beneficiarios, as como evaluar econmicamente el coste de los mismos.
5.2. aPortaCin ConCePtual y fortaleCimiento del trabajo en red
Coherentemente con la reflexin contenida en el documento Las Reservas de Biosfera ante el Cambio Global elaborado por el Consejo Cientfico del Comit MaB en Doana en noviembre de 2008, se propone, con relacin a la Lnea 3 sobre Ciencia y Desarrollo de Capacidades del Plan de Accin de la Red de Reservas de Biosfera espaolas (Montseny 2009), el desarrollo de un programa de investigacin aplicada que podra abordar alguna de las cuestiones centrales contenidas en dicho documento. Sobre el objetivo de la propuesta. Se trata de desarrollar un programa de investigacin aplicada de carcter transversal en torno a La incidencia del Cambio Global en las Reservas de Biosfera Espaolas (RRBB). Con esta propuesta se propone implementar un conocimiento sistmico con relacin a una de las ideas clave del Plan de Accin de Madrid Los retos emergentes y el papel potencial de las Reservas para abordar estos cambios y, a la vez, hacerlo de forma aplicada a las RRBB. Se entiende que esta propuesta tiene mltiples fundamentos de fondo (contenido central, actual y novedoso) y de oportunidad (constituir una fuerza tractora de actualizacin e innovacin de conocimiento, acercamiento al Plan de Madrid y generacin de nuevas herramientas de trabajo en las RRBB). Adems, el programa, ms all de la investigacin y capacitacin que comporta en la Red y en cada RRBB, contempla su concrecin a travs de la realizacin de: 1) diagnsticos integrados por tipologas y reservas; 2) escenarios tendenciales y deseables a medio y largo plazo, del mximo inters para la prevencin y rechazo de evoluciones insostenibles y potenciacin de las sostenibles; y 3) propuestas de lneas de trabajo con las que alimentar a posteriori posibles planes de sostenibilidad (PS) en cada reserva. Sobre los temas a considerar en el programa. Las RRBB, como el conjunto del pas, afronta una serie de desafos clave, escasamente analizados de forma sistmica a escala local y regional y cuya incidencia integrada habra que empezar a evaluar con el debido rigor; y para ello las reservas podran constituir un vehculo de generacin de conocimiento muy interesante.
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El men de temas a contemplar (del que habra que seleccionar aquellos a desarrollar en cada tipologa de reserva) podra abarcar los siguientes: Los tres considerados como fundamentales en el mbito global por el Plan de Accin de Madrid: 1) el Cambio Climtico; 2) la prdida acelerada de diversidad cultural y biolgica; y 3) el proceso acelerado de urbanizacin como impulsor de los cambios ambientales. Otros temas centrales en nuestro pas, entre los que, sin animo excluyente, pueden contemplarse los relacionados con el ciclo del agua, la erosin, el cambio de usos del suelo y el paisaje... con presencia representativa en las RRBB.
Hay que decir que este tipo de iniciativas ya estn siendo desarrolladas en los trabajos de algunas RBE, entre ellas, por ejemplo, en la de Montseny con relacin al cambio de usos y cubiertas del suelo, en Lanzarote con relacin a la presin urbanstica y escenarios de futuro, etc., con ms que interesantes conclusiones.
Sobre la organizacin del programa. En el Documento Doana 2008, el Consejo Cientfico propone reconocer el carcter diverso de las RRBB y la necesidad de trabajar hacia el futuro asumiendo tal realidad. Adems, propugna el trabajo en clusters compartidos como una manera de fortalecer el trabajo integrado entre reservas similares. A partir de estas ideas elementales, la propuesta del programa contempla su desarrollo a travs de una serie de clusters de RRBB organizados en torno a la temtica planteada (la incidencia del Cambio Global) y a las distintas tipologas y problemtica de las reservas. A la vez, la concepcin de los clusters, an naciendo desde la Red podran enriquecerse con colaboraciones desarrolladas por centros de conocimiento externos especializados o presentes en la zona (Universidades) y con la presencia de otros actores sociales clave de las RRBB. Finalmente, el programa deber prever una cierta periodicidad temporal en la elaboracin de sus resultados con la finalidad de disponer de un anlisis dinmico de la evolucin de las RRBB que permita la adopcin eficiente de la toma de decisiones, pudiendo hacerse presentes en los eventos anuales previstos.
5.3. ConsolidaCin de la lnea de CooPeraCin interna Consejo de gestores-Consejo CientfiCo y externa Con
otros Programas internaCionales
En los planteamientos de fondo del Programa Mab se observan algunas debilidades que incrementan su relevancia por el hecho de ser parte de una idea similar. Una de las debilidades ms significativas es la lejana existente entre dos programas similares que dependen de un mismo anfitrin. Programa Mab y Programa Patrimonio Mundial son ambos emblemas singulares y similares de la UNESCO, uno orientado al patrimonio natural, otro al patrimonio cultural. Y sin embargo, parecen darse la espalda. Punto de partida es la carencia existente de un marco conceptual y metodolgico que permita integrar, definitiva y consustancialmente, la gestin del Patrimonio Cultural de los Espacios Naturales
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Protegidos, en general, y de las Reservas de la Biosfera en particular. Por ello, resulta reseable que mientras al Patrimonio Natural se le dedican importantes recursos tanto en investigacin como en conservacin (econmicos, humanos y materiales), con el Patrimonio Cultural existe un importante dficit, tanto de anlisis, planificacin y actuacin en relacin a su conocimiento, conservacin y puesta en valor, de tal forma que existe la percepcin de que todo el acervo que integra el Patrimonio Cultural no es tratado de forma integral y sinrgica, as como su interrelacin con otras temticas y sectores que forman parte de los Espacios Naturales Protegidos: biodiversidad, Uso Pblico, turismo... Este hecho ofrece una oportunidad para un triple planteamiento de trabajo (ya iniciado). Por una parte, la posibilidad de incluir en el mbito de la evaluacin de las Reservas de la Biosfera el tratamiento que el patrimonio cultural recibe en el contexto del patrimonio natural. A tal efecto, se propone como paradigma un marco general constituido por el estudio de los Paisajes y una referencia particular en el contexto de los Paisajes Culturales Patrimonio Mundial. En segundo lugar, contenido y objetivos de este planteamiento facilitan la aproximacin al trabajo de Consejo de Gestores y Consejo Cientfico, aunando esfuerzos para profundizar en el diseo conceptual y metodolgico del patrimonio cultural y de los paisajes en su relacin con el patrimonio natural; y su tratamiento y aplicacin en las Reservas de la Biosfera. Y, por ltimo, es una posibilidad para aproximar las polticas territoriales de otros programas, adems de la llevada a cabo por el Centro de Patrimonio Mundial de la UNESCO, la del Consejo de Europa en su Convenio Europeo del Paisaje. En este contexto, puede tambin contemplarse la experiencia de trabajo llevada a cabo por la Alianza de Paisajes Culturales Patrimonio Mundial Patrimonio Mundial. Estas tres lneas de trabajo se dirigen a la creacin de un foro de conocimiento y debate acerca de la funcin del Patrimonio Cultural como expresin de la identidad secular y contempornea de un territorio, as como de su utilizacin como instrumento para optimizar la gestin de las Reservas de la Biosfera Espaolas.
6. bibliogrAFA de reFerenciA
Consejo Cientfico Comit MaB Espaa. Las Reservas de Biosfera ante el cambio global. Cooperemos en la construccin de un nuevo paradigma global. Doana, noviembre de 2008 Herrero Molino, Cristina. Informe sobre Reservas de la Biosfera espaolas 2006.OAPN. Madrid, 2006 OAPN. Plan de Accin del Montseny de la Red de Reservas de la Biosfera Espaolas 2009-2013. Madrid 2009 OAPN web: El Programa MaB de la UNESCO y la Red Mundial de Reservas de Biosfera. El Programa MaB y su aplicacin en Espaa. Madrid, 2010. Onaindia, Miren. Informe sobre el diseo metodolgico genrico para la evaluacin de los servicios medioambientales ofrecidos por las reservas de la Biosfera. Ctedra UNESCO de Desarrollo Sostenible. Universidad del Pas Vasco. Leioa 28 julio 2009 UNESCO. Estrategia de Sevilla. Pars, 1996 UNESCO. Marco estatutario de la Red Mundial de Reservas de la Biosfera. Pars 1996 UNESCO. Plan de Accin de Madrid 2008 de la Red Mundial de Reservas de la Biosfera. Madrid, 2008. Villa Daz, gueda, Serveto i Aguil, Patxi., Snchez Prez-Moneo, Luciano. La gestin del Patrimonio Cultural en las Reservas de la Biosfera espaolas. Documento borrador. Doana, Agosto 2010
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resumen de PonenCias y ComuniCaCiones. desarrollo rural y reservas de la biosfera: la esPeranza de nuevos horizontes
Miguel ngel Troitio Vinuesa
Catedrtico de Geografa Universidad Complutense de Madrid
El comit cientfico plante este rea temtica con la voluntad de focalizar la mirada e indagar sobre como y en que medida se est aprovechando la crisis para buscar e impulsar modelos de actuacin territorial que integren, de forma responsable, programas de desarrollo e instrumentos de conservacin y uso responsable del patrimonio natural y cultural, dado que los modelos clsicos de intervencin, formulados en clave de ordenacin territorial, de desarrollo rural o de proteccin medioambiental, no venan ofreciendo resultados muy satisfactorios. Por esa misma razn, tras mas de treinta aos de puesta en marcha del Programa MAB de la UNESCO, se consider oportuno llamar la atencin sobre las Reservas de la Biosfera, concebidas, al menos en su formulacin inicial, como territorios laboratorio donde enfrentarse al desafo de construir estrategias y programas de desarrollo sostenibles, demostrando las oportunidades que el patrimonio natural y cultural ofrecen para configurar nuevos modelos de desarrollo, pasando del mbito de la teora al de la prctica. A juzgar por la documentacin recibida, seis ponencias y tres comunicaciones, no parece que se haya avanzado demasiado en este campo ni tampoco, algo quizs ms preocupante, que exista un autntico debate alrededor de estas cuestiones. Lo cierto es que, ya sea por estas causas o por haber sabido llegar a los investigadores, tcnicos o gestores que trabajan en estos campo, no contamos con los materiales necesarios para fundamentar, con rigor, un discurso que alimente la esperanza de nuevos horizontes, algo que, por otra parte, sigue siendo necesario construir y alimentar pues sin una clara territorializacin de la polticas de desarrollo y nuevas frmulas de explotacin y gestin del patrimonio territorial no hay posibilidades reales de configurar modelos territoriales sostenibles. A continuacin, esbozaremos un resumen de los contenidos e ideas fundamentales de las ponencias y comunicaciones para, despus, tratar de extraer algunas conclusiones.
1. resuMen de ponenciAs y coMunicAciones.

La diversidad de temticas abordadas y la disparidad de planteamientos y metodologas utilizados hacen difcil efectuar una agrupacin por reas y, mas an, construir un discurso temtico. En funcin de ello, optamos por presentar primero las ponencias y comunicaciones que, en mayor o menor medida, abordan cuestiones de desarrollo territorial, a continuacin las que afrontan aspectos
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Desarrollo Rural y Reservas de la Biosfera: La esperanza de nuevos horizontes Miguel ngel Troitio Vinuesa
relacionados con reservas de la biosfera o espacios protegidos y, finalmente, tres ponencias que solo de forma indirecta se relacionan con esta rea temtica. 1.1. lA ponenciA de lus ricArdo velzQuez el PaPel de los aCtores loCales en la diversifiCaCin eConmiCa del medio rural en el Contexto de una ordenaCin del territorio sostenible. CooPeraCin, alianzas y redes temtiCa, en el marco de un innovador planteamiento de desarrollo territorial y tomando como referencia el proyecto de creacin del la Ruta del Vino del Consorcio de la Zona Media de Navarra, analiza y valora el papel de los actores locales en la creacin de alianzas y redes temticas intersectoriales, evidenciando que la existencia de capital social es de vital importancia para la dinamizacin econmica, la ordenacin y la puesta en valor de los recursos del territorio de forma sostenible. Partiendo de las experiencias y metodologas de los programas LEADER y PRODER, as como de un enfoque de abajo a arriba, se realiza un diagnstico del tipo de actores implicados y de su papel en los acuerdos territoriales e influencia en la ordenacin de los recursos de la comarca, evidenciando como las interacciones, acuerdos y alianzas entre los actores resulta de vital importancia. Una metodologa cuantitativa-cualitativa y una presentacin sinttica del territorio, donde se evidencian los esfuerzos realizados para adecuarlo a las nuevas funciones, dan paso a un brillante trabajo de sistematizacin de actores (empresas, asociaciones, consorcio, administraciones) y de su papel e interacciones en el proyecto Ruta del Vino, resaltndose el fuerte protagonismo de la Administracin Regional en la financiacin (70%) y la aportacin dbil, del orden del 5%, de las dos asociaciones sectoriales implicadas. En una segunda parte de la ponencia, se analizan las conexiones entre la creacin de alianzas y la ordenacin del territorio, sistematizando una propuesta de enfoque ascendente de la ordenacin del territorio, resaltando el papel del proyecto Ruta del Vino en la cohesin territorial y el desarrollo equilibrado, su engarce con los planteamientos de la ETE, el Libro Verde de la Cohesin Social y la Estrategia Territorial de Navarra. A modo de horizontes de esperanza se resaltan la operatividad del enfoque ascendente como herramienta ordenadora de los activos territoriales, la imprescindible cooperacin entre actores y territorios para la mejora de la cohesin territorial, la garanta de sostenibilidad, en trminos econmicos, sociales y ambientales, del proyecto, la transferibilidad de la metodologa a otros territorios y la necesidad de introducir en las estrategias territoriales indicadores que midan el grado de vinculacin entre actores como garanta de cohesin territorial. 1.2.lA coMunicAcin de idoiA MAdAriAgA, MAriF zudAire y sArA yoldi, Plan estratgiCo de desarrollo del Pirineo de navarra, tras situarlo en el contexto de la Estrategia Territorial de Navarra, enumera sus contenidos ( 7 ejes, 14 medidas, 50 actuaciones y 10 proyectos emblemticos) y se presentan sus principales resultados, resaltando su carcter de punto de partida para la implantacin de un modelo de desarrollo para el Pirineo, la implicacin de los diversos departamentos del gobierno de Navarra y las autoridades locales, la fuerte inversin realizada (casi 19.000 euros por habitante) y el esfuerzo desarrollado en la preparacin del territorio para el desarrollo. Entre los proyectos emblemticos se resaltan el Centro de Esqu Nrdico Larra-Belagua, las Oficinas de Asesoramiento Urbanstico, el Centro de la Madera y el Bosque o el Centro de Interpretacin de la Selva de Irat. Los resultados obtenidos se relacionan con un importante esfuerzo de colaboracin de los mltiples agentes implicados y se apuesta por seguir manteniendo el compromiso con el territorio, mantenimiento del sector primario, los servicios en proceso de consolidacin como el turismo y el desarrollo de nuevos sectores productivos. En general se valora, creemos que desde una perspectiva administrativa, como muy positiva la experiencia del Plan Estratgico del Pirineo, pues, ms all de las inversiones, no se aporta informacin relacionada con la dinmica socio-territorial de la comarca.
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1.3. lA ponenciA presentAdA por nAgore dvilA y pedro jos lozAno dinmiCa territorial de la reserva de la biosfera de urdaibai (Pas vasCo). evaluaCin del grado de desarrollo y sostenibilidad de una ComarCa rural, plantea, a travs del modelo FPEIR/DPSIR, la evaluacin del grado de desarrollo y sostenibilidad de un territorio de paisaje y vocacin rural presionado por las tensiones vinculadas al proceso de difusin territorial de la urbanizacin. Tras una presentacin de la metodologa, modelo DPSIR (fuerzas motrices- presiones-estado-impactos-respuestas), se presenta el territorio (220 Km, 22 municipios y 44.784 habitantes), Reserva de la Biosfera desde 1984, con marco legislativo propio y Plan Rector de Uso y Gestin. La dinmica territorial se caracteriza por una tendencia demogrfica negativa y de envejecimiento, con una reciente tendencia de mejora, un incremento de la movilidad por el habitat disperso y la baja densidad, el avance de la contraurbanizacin y las viviendas unifamiliares, el reforzamiento de la desconexin ecolgica, cierto reforzamiento de la superficie agroambiental y un avance de la superficie forestal en detrimento de la agroganadera. Realmente no se entra a desarrollar la segunda parte de la ponencia, la evaluacin, pues nos quedamos sin conocer el grado de desarrollo y sostenibilidad de la Reserva de la Biosfera de Urdaibai aunque, a juzgar por la informacin que se aporta, todo parece indicar que el modelo tiene bastantes factores de insostenibilidad. 1.4. lA coMunicAcin de doris zAidA riverol y nieves rosA yAnes, gnesis del Plan territorial de ordenaCin del Paisaje de la Palma, tras esbozar el sentido del Programa MAB y la trayectoria de la Reserva de la Biosfera de La Palma (de las 511 has en 1983 al conjunto de la isla en 2002), se resalta la apuesta del Plan de Accin por el paisaje en el marco del proyecto Biosfera Paisapal. En el contexto del Plan de Desarrollo Sostenible de la Palma y del Plan de Accin de la Reserva de la Biosfera, el cabildo de la Palma cede al consorcio de la reserva la potestad de redactar el Plan Territorial Especial de Ordenacin del Paisaje de la Palma. De este Plan, en proceso de elaboracin, se presentan los aspectos fundamentales de las tres fases desarrolladas: Identificacin, delimitacin y caracterizacin del paisaje de la Palma ( asociaciones de paisaje, tipos de paisaje, subtipos de paisaje y unidades de paisaje); Valoracin del paisaje insular, con una dimensin ciudadana y otra tcnica; Definicin de objetivos de calidad paisajstica, donde se pone en marcha un complejo proceso de colaboracin ciudadana, fijndose objetivos de calidad para cada uno de los tipos de paisaje en relacin a preservacin, mejora, restauracin, recuperacin y valoracin. El Plan del Paisaje tiene por finalidad asegurar la conservacin, el desarrollo y la valoracin de los paisajes de la Palma, asignndosele la funcin de herramienta bsica de la gestin ambiental y territorial, sin embargo en la comunicacin no se explicitan las relaciones e interdependencias con el modelo insular de desarrollo ni los mecanismos de coordinacin. rebecA prez ArriAgA, ProPuesta de inCorPoraCin del ComPonente del PaneoCultural en el Plan de ordenamiento de la reserva de la biosfera delta del orinoCo (venezuela), seala como en esta reserva, creada en 1991, destaca la presencia de la etnia Warao, con unos 16.000 habitantes y un papel destacado en la definicin del paisaje del Delta del Orinoco, siendo un factor clave a la hora de definir las orientaciones de los planes de ordenacin y manejo. Se considera que la dimensin geocultural permite formular una ordenacin orientada hacia el desarrollo sostenible y la mejora de la calidad de vida de la etnia Warao. As, en el marco del Proyecto de Conservacin y Uso Sustentable de la Diversidad Biolgica en la Reserva y los Humedales del Delta del Orinoco se estn abordando las cuestiones relacionadas con los aspectos culturales, paisajsticos e histricos de la etnia Warao. De los trabajos realizados se evidencia un pobre conocimiento de los aspectos culturales, la disposicin de una sntesis razonable de las unidades de paisaje y la existencia de bastante informacin y documentacin de los aspectos histricos. Se formula una discutible propuesta de zona de uso histrico y patrimonial, sealndose que la zona de uso turstico que se contempla en la Propuesta de Ordenacin y Reglamento de Uso tenga como eje el patrimonio neocultural de los Warao. 1.5. lA
coMunicAcin de trimonio
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1.6. lA ponenciA de dAvid MolinA, conectividAd ecolgicA, espAcios protegidos y ordenAcin del territorio en el pArQue nAturAl del ro dulce (guAdAlAjArA), partiendo del concepto de integridad ecolgica y de los problemas relacionados con el entendimiento de los espacios protegidos como territorios isla, plantea la necesidad de dar el salto de los catlogos a las redes y de las redes a los sistemas, para as comprender los procesos ecolgicos en perspectiva territorial, esbozando tambin la presencia de la conectividad ecolgica y de los corredores en la legislacin ambiental y territorial. La metodologa utilizada se apoya en la creacin de un SIG y la diferenciacin y valoracin de los diferentes usos del suelo, trabajo de campo y entrevistas a expertos. En la secuencia operativa se diferencias cuatro pasos: mapa de usos del suelo, identificacin de zonas de inters natural, zonas de inters territorial y zonas de valor paisajstico y geomorfolgico. En base al anlisis de las disposiciones espaciales de los distintos elementos que conforman las Zonas de Inters Territorial, se identifican cinco Conectores Prioritarios a efectos de evitar fenmenos de fragmentacin. En la ponencia, si bien se indican los aspectos crticos relacionados con la potencialidad conectiva de los corredores, no se explicitan conclusiones en relacin con la operatividad de la metodologa utilizada, ni tampoco en relacin con las problemticas del desarrollo o la gestin ambiental. Las tres ponencias siguientes tienen, tal como hemos sealado, limitadas conexiones temticas con el rea de Desarrollo Rural y Reservas de la Biosfera, sin embargo, las reseamos en razn al inters que puedan tener a nivel metodolgico, en el caso de las dos primeras, o temtico en la tercera. clAudiA MArcelA MontoyA, ordenaCin territorial y exPansin urbana. la eCoCiudad regin en el oriente CerCano antioqueo (Colombia), presenta el Oriente Cercano Antioqueo como un territorio dependiente de las relaciones e interacciones con los territorios vecinos, donde el anlisis y la definicin de redes ecolgicas significan una aportacin de la ecologa del paisaje a la ordenacin territorial. Se explicitan las diferentes fases de la metodologa utilizada (caracterizacin, lectura del paisaje regional, anlisis ecolgico del paisaje, anlisis estructural del paisaje, estudio de ocupacin del paisaje y procesos de deterioro fsico-bitico) y el mtodo de anlisis de conectividad. Se plantean las relaciones entre expansin urbana, ecologa del paisaje y ordenacin territorial, considerando el patrn espacial del paisaje, suburbanizacin y fragmentacin, dispersin, metropolizacin y fragmentacin y la ecologa del paisaje como base de articulacin frente a la fragmentacin del paisaje, la dispersin urbana y la conurbacin. A partir de aqu se definen distintos modelos de redes y de ellas, tres opciones se consideran como las ms adecuadas desde el punto de vista de la conectividad, complejidad, tasa de costo y caractersticas territoriales. Finalmente, se elige como mejor opcin para implementar el modelo de menor costo de viaje tanto para coberturas boscosas como para corredores hdricos. Se concluye proponiendo la inclusin de las redes ecolgicas bajo la modalidad de reserva de la sociedad civil, su clasificacin como suelo de proteccin y una estrategia de consolidacin ecolgica del paisaje dentro de la planificacin territorio. 1.7. lA
ponenciA de loga del Paisaje Como referente Para la PlanifiCaCin de la
Custre desde la suPeraCin del Planeamiento seCtorial,
cAstillo, la organizaCin del esPaCio lacon una perspectiva multidimensional y transversal definen el espacio lacustre como un territorio singular, frgil y trascendente donde una fragmentacin en la percepcin de los problemas dificultan su coherente ordenacin. Se explica la organizacin del espacio lacustre a partir de cuatro dimensiones (ecolgica, antropolgica, econmica y gobernanza). En cuanto a la dimensin ecolgica, la matriz geofsica relaciona agua y lago-ribera lacustre-cuenca hidrogrfica-ecosistema; la dimensin antropolgica se constituye como una matriz social que relaciona cultura-derechos- paisajes-urbano/rural; la dimensin econmica se conforma a partir de la matriz de actividades desarrolladas, extractivas, productivas, 1.8. lA
ponenciA de y del
clAudiA AndreA cAstillo
MArio
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terciarias y de conectividad; la dimensin de gobernanza intermedia entre las otras dimensiones, constituyndose a travs de una matriz de regulacin poltica: participacin de base-instituciones y gobierno- convenios y acuerdos-instrumentos y leyes. Se sistematizan, para cada una de las cuatro dimensiones, los elementos, las caractersticas y las variables, agrupndose en tres mbitos de relacin: informacin, dependencia y ordenacin. Finalmente se construyen los cuadros matrices de dimensiones y caractersticas, organizacin y ordenacin del espacio lacustre. En suma una sugerente y compleja metodologa, til a la hora de explicar la complejidad y transversalidad del espacio lacustre pero nada fcil de instrumentar en trminos de ordenacin y desarrollo territorial. 1.9. lA ponenciA de Fredi lpez, biomasa. la hermanita Pequea de las renovables. una gran oPortunidad Para exPlotar sosteniblemente, ante la necesidad de cambio en el sistema energtico, canta las ventajas de la biomasa como alternativa en trminos territoriales, de generacin de empleo, a nivel medioambiental y econmico. Se explica el por qu de las energas renovables, se explican las caractersticas de la biomasa, las razones para apostar por ella, los requisitos para un proyecto, las expectativas y la percepcin del sector en la sociedad. En suma, ms que una ponencia, una presentacin global sobre las oportunidades de la biomasa como fuente de energa renovable, una opcin poco conocida y que debera considerarse dada su estrecha vinculacin con el territorio.
2. AlgunAs vAlorAciones y conclusiones.

Las esperanzas de nuevos horizontes de planteamiento, metodologas de trabajo e instrumentos de actuacin, depositadas en esta rea temtica, slo muy parcialmente se han visto satisfechas. Sin embargo ello no es bice para que en base a cuestiones tratadas directa o indirectamente en las ponencias y comunicaciones, junto con las reflexiones que su lectura me han provocado, me animo a plantear un declogo de conclusiones- consideraciones, con el objetivo de estimular un debate que este congreso quiere contribuir a mantener vivo, aunque el contexto de agotamiento de ideas innovadoras sea una de las caractersticas de estos tiempos de crisis. 1. Todo parece indicar que el acercamiento entre el pensamiento econmico, el social, el ambiental y el territorial es todava bastante dbil, con muchas dificultades, incluso en territorios propicios, como son los casos del espacio rural y de las Reservas de la Biosfera, para construir discursos interpretativos y, an mas, para elaborar estrategias de actuacin compartidas. Frente al discurso de la integralidad y la transversalidad se impone la prctica de la sectorialidad y de la fragmentacin de competencias, imponindose la lgica del reparto a la lgica de la cooperacin. 2. Tras varias dcadas de la puesta en marcha de programas de desarrollo rural con perspectivas ms o menos integrales, LEADER, PRODER, etc. y del Programa MAB de la UNESCO y de su instrumento operativo, las Reservas de las Biosfera, ni desde el mbito de la investigacin ni, tampoco, del de la gestin y la accin poltica, parece encontrarse una camino que frene la dinmicas perversas, generalmente relacionadas con la difusin incontrolada de la urbanizacin, y contribuya a generar esperanza de futuro en el mundo rural, mas del 80% del territorio. Los instrumentos que apuestan por compatibilizar proteccin y desarrollo, caso de las Reservas de la Biosfera, son realmente muy poco o nada operativos. En este ltimo caso, todo parece indicar que, al menos en Espaa, la opcin medioambientalista, al considerar las reservas como una nueva figura de proteccin, se encuentra en un callejn sin salida, siendo muchas las dificultades para frenar las presiones externas y tambin para mantener los precarios equilibrios internos.
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3. La puesta en valor de los recursos territoriales, tal como se evidencia con claridad meridiana en la ponencia sobre la Ruta del Vino de Navarra, implica una adecuada preparacin del territorio para las nuevas funciones, un capital social estructurado, configurar y articular redes de actores vinculados con el territorio y, tambin, una administracin comprometida con planteamientos de cooperacin interadministrativa y de implicacin de la sociedad civil. La vinculacin entre actores no slo es necesaria para garantizar la cohesin territorial sino tambin para la sostenibilidad de los proyectos emprendidos. 4. El enfoque ascendente, de abajo a arriba, como herramienta ordenadora de los activos territoriales y la cooperacin entre actores radicados en el territorio abre algunos horizontes de esperanza para la cohesin territorial, la garanta de sostenibilidad, en trminos econmicos, sociales y ambientales, de los proyectos. Se evidencia, en cualquier caso, que ordenacin del territorio y desarrollo territorial deben ir de la mano. 5. En la valoracin de los planes estratgicos de desarrollo territorio, mas all de las inversiones realizadas y de la implicacin administrativa, hay que considerar su papel en la construccin de capital social y la sostenibilidad social, econmica y medioambiental de los proyectos implementados. Todo parece indicar el fuerte protagonismo de las administraciones pblicas y la limitada implicacin del sector privado. 6. Las dinmicas recientes de territorios de rico patrimonio natural y cultural, caso de las Reservas de la Biosfera, evidencia profundas debilidades y limitaciones para configurarse como instrumentos estables de gestin unitaria y activa del territorio, algo evidente tanto en La Palma como en Urdaibai. En trminos planificadores, cuando no estn resueltos problemas estructurales, resulta dudosa la apuesta por nuevos instrumentos de planificacin, caso de los Planes Especiales de Paisaje, atractivos en trminos terico/conceptuales pero de difcil instrumentacin si no estn perfectamente engarzados en el marco de estrategias y programas de desarrollo. Existe un riesgo evidente que a la difcil coordinacin de las dimensiones econmica, territorial y ambiental se una, ahora, la paisajstica, generando ms confusin en una panoramas de por si ya bastante complejo. 7. La incorporacin de la perspectiva geocultural, utilizada en Latinoamrica, o la ecocultural entre nosotros, enriquece la interpretacin y valoracin del patrimonio territorial, sin embargo hay que evitar el abuso de rgidas o temticas zonificaciones pues pueden dificultar la explicacin y, fundamentalmente, el correcto manejo de las relaciones e interdependencias territoriales. 8. Las aportaciones de la ecologa del paisaje, en relacin a la conectividad de los ecosistemas y la diferenciacin de los corredores ecolgicos, permiten enlazar con las perspectivas territoriales y superar las visiones y gestiones aisladas de los territorios sometidos a algn rgimen de proteccin, pero requieren tener muy presentes las dinmicas y las estructuras territoriales, as como las posibilidades reales de su instrumentacin pues, de no ser as, se plantearn situaciones de bloqueo como actualmente ocurre con la Red Natura. 9. La ausencia de un pensamiento y unas metodologas de actuacin compartidas, junto con la tradicin sectorial de la prctica planificadora, explica que desde el mundo acadmico se hagan esfuerzos, intiles con frecuencia, para construir metodologas que descubren mediterrneos ya descubiertos y que, si bien pueden tener alguna utilidad para interpretar mejor la realidad, son dudosamente aplicables en el terreno de la prctica. En este sentido hay que tener claro que una cosa es la necesidad de perspectivas integradas a la hora de analizar e interpretar las dinmicas territoriales y otra, bastante diferente, la de construir instrumentos de ordenacin o de intervencin integrales, pues gestionar la globalidad es casi imposible y la gobernabilidad solo es posible con instrumentos ajustados a la naturaleza de los problemas y que, en cada caso, tengan claro las cuestiones a resolver y los instrumentos para hacerlo. En suma, una clara diferenciacin entre estrategias, planes y proyectos y, ante la imposibilidad de herramientas de gestin integral, apostar por reforzar
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los mecanismos de cooperacin/concertacin y los instrumentos de gestin. 10. En el mbito del desarrollo rural y las reservas de la Biosfera hay que seguir apostando, en estos momentos de cambio global, por utilizar responsablemente el patrimonio natural y cultural para configurar nuevos modelos de desarrollo que, respetuosos con el medioambiente, no olviden su dimensin social y contribuyan a mejorar la condiciones de vida de las sociedades rurales de los pases de bajo nivel de renta y a equilibrar las relaciones, en el marco de estrategias de complementariedad entre el campo y la ciudad, en los territorios con alto nivel de desarrollo y un fuerte grado de urbanizacin. El patrimonio territorial es uno de los pocos activos con los que an contamos para construir unos territorios de futuro ms justos y de mayor calidad que los actuales.
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Paisaje y Patrimonio territorial
Paisaje y Patrimonio territorial en un esCenario de Cambio global. nuevos

retos y PersPeCtivas
Francesc Muoz
Director del Observatorio de la Urbanizacin y del master en Intervencin y Gestin del Paisaje Departamento de Geografa de la UAB
pAisAjes en trnsito: el proceso de globAlizAcin en perspectivA

El paisaje siempre ha sido entendido como el resultado de la relacin que las sociedades humanas establecen con su medio, de forma que el aspecto y forma del territorio siempre nos refiere a una comunidad de habitantes que, desarrollando su vida en l, ha dado lugar con el paso del tiempo a una identidad e historia propias, a una construccin cultural del entorno habitado que se resume en la idea de paisaje. Sin embargo, despus de un siglo XX consagrado a la extensin de la ciudad en el territorio; despus de que las actividades relacionadas con el universo urbano hayan adquirido la omnipresencia que hoy muestran a lo largo y ancho del planeta, cabe interrogarse por los paisajes que habitamos y su capacidad real para representar nuestra cultura, identidad e imaginario colectivos. El crecimiento de las ciudades durante el siglo XX ha generado procesos de explosin urbana y colonizacin de territorios muy amplios dando lugar as a grandes y extensas regiones metropolitanas. Una consecuencia clara de este proceso ha sido la incorporacin del paisaje a la ciudad. Aquella antigua distincin entre ciudad y territorio, entre lo urbano y el paisaje, se rompe hoy da al observar, desde el parabrisas del automvil o la ventanilla del avin, un espacio discontinuamente urbanizado y un paisaje intermitente que hibrida los usos urbanos con las preexistencias agrcolas y naturales. Una de las muchas contrapartidas de este proceso de urbanizacin extensiva ha sido la relativa homogeneizacin de los paisajes y su prdida de singularidad. Poco a poco, la experiencia del paisaje se asemeja al contacto con una inmensa cinta de Moebius que nos muestra lo que autores como Edward Relph (1987) denominaron con acierto como discontinuidades repetidas de forma estandarizada. Es decir, y aunque parezca paradjico, las interrupciones o discontinuidades en el paisaje no slo no aseguran una mayor diversidad sino que, antes al contrario, representan en realidad su repeticin en formatos espaciales fcilmente reproducibles y clonables con absoluta independencia del lugar. Tanto es as, que encontramos cada vez ms dificultad en apreciar la identidad propia de los lugares a travs de su paisaje. Es decir, nos cuesta establecer aquellas diferencias, derivadas de una
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Paisaje y patrimonio territorial en un escenario de cambio global. Nuevos retos y perspectivas Francesc Muoz
historia o una cultura del lugar, aquellas que explicaban la diversidad de los paisajes, porque estos se nos muestran precisamente ms a partir de lo similar y genrico que de lo singular y especfico. En algunos casos, ocurre que el tipo de vida que caracteriza los habitantes en lugares diferentes se corresponde en realidad con el denominador comn de lo metropolitano y, por tanto, los paisajes traducen un estilo de vida compartido, similar y estandarizado en el territorio. En otros casos, las transformaciones en el espacio son tan intensas y en tan poco tiempo que el paisaje deja de representar permanencia histrica o cultural alguna para parecerse cada vez ms a una secuencia de panormicas efmeras que van desapareciendo, sustituidas por otras nuevas, al igual que ocurre con los objetos y experiencias que consumimos, los cuales, tornndose obsoletos, son compulsivamente reemplazados por otros. Ms que escenarios que fijen nuestra identidad en el lugar, convivimos, as pues, con una rotacin de imgenes que acompaa nuestra movilidad en el territorio y que caracteriza cada vez ms el paisaje que habitamos. Hablamos, as pues, de paisajes en trnsito, producidos en rgimen de take away, que cuestionan las formas en las que se establece hoy da la relacin entre sociedad y medio, en un momento en el que lo efmero y lo mvil parecen gobernar no slo la forma que toma el territorio sino tambin los estilos de vida. En este contexto, caracterizado por tales tendencias uniformizadoras, la gestin de lo especfico y peculiar de cada lugar sobrepasa lo que sera el terreno del patrimonio estrictu sensu para formar parte de lo que no es otra cosa que una nueva agenda para la sostenibilidad, no slo ambiental, sino tambin cultural, de los territorios y sus paisajes. La conservacin y proteccin pero tambin la gestin y dinamizacin de los valores patrimoniales no se han de considerar, as pues, como mero objeto de una poltica sectorial concreta, sino ms bien como la punta de lanza de una labor necesaria, orientada hacia el rescate de los valores colectivos que el patrimonio, en tanto que paisaje, y el paisaje, en tanto que patrimonio, representan. En esta ponencia, estos retos y perspectivas se presentan en el contexto de cuatro grandes lneas de trabajo, correspondientes a cuatro tipos de situaciones territoriales y paisajsticas: Los paisajes de la dispersin Los paisajes urbanos Los paisajes ambientales metropolitanos Los paisajes patrimoniales
Dada la extensin limitada con la que contamos, plantearemos nicamente algunas claves interpretativas de cara a hacer evidente una determinada hoja de ruta para las polticas urbanas y territoriales en un momento de cambio y crisis global. En ese sentido, el principal inters reside en constatar como los utillajes conceptuales y metodolgicos son continuamente puestos en cuestin por la intensidad y velocidad de las transformaciones espaciales que se derivan de la continua negociacin entre el mbito global de las tendencias y el sustrato local de los contextos. Sin embargo, dada la importancia de las dinmicas de todo tipo econmicas, polticas, sociales o culturales que inducen la transformacin de los espacios, creemos primero conveniente explicitar algunas de las consecuencias que para el territorio y el paisaje han significado los procesos de globalizacin.
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tAke AwAy lAndscApes: pAisAjes pArA llevAr

Como hemos ya explicado en otras ocasiones (Muoz, 2007; 2008; 2009), la globalizacin de los procesos urbanos ha propiciado la eclosin de un indiferentismo espacial que caracteriza progresivamente ciudades y territorios en el momento actual. Es decir, cada vez con ms relevancia, aparecen semejanzas morfolgicas entre lugares concebidos como diferentes en momentos anteriores. Unas diferencias que delimitaban claramente como eran los espacios urbanos y los rurales, los centros y las periferias, las grandes ciudades y las de menor tamao, y que ahora son mucho menos visibles. Estas dinmicas son ya tan evidentes que se puede sugerir la existencia de un sistema de produccin de paisaje que tiene por objeto la multiplicacin de morfologas, atmsferas y ambientes urbanos paradjicamente sin temporalidad ni espacialidad reales sino simuladas o clonadas. Una serie de paisajes comunes orientados no ya al consumo de un lugar sino al consumo de su imagen, independientemente de donde se encuentre fsicamente el visitante consumidor. Emerge as una nueva categora de paisajes definidos por su explcita aterritorialidad (Muoz, 2003; 2007): esto es, paisajes desligados del lugar, que ni lo traducen ni son el resultado de sus caractersticas fsicas, sociales y culturales, paisajes reducidos a solo una de las capas de informacin que lo configuran, la mas inmediata y superficial: la imagen. As, al igual que en los recintos temticos se recrean tanto lugares lejanos como tiempos pasados la China de Marco Polo o la Inglaterra del Rey Arturo, se pueden as calcar las casas tpicas de la Boca o de Nueva Orleans y replicarlas en cualquier centro comercial del mundo. Es posible simular los tejados, ventanas y celosas de las ciudades islmicas, repitindolos por doquier en mil y una urbanizaciones de verano en resorts tursticos del sur de Europa. Es fcil as seleccionar los elementos visuales ms pintorescos de los centros histricos mediterrneos, como los tonos de color de las fachadas, las puertas de madera o los espacios pblicos, y clonarlos en otros centros histricos. Los paisajes son as reproducidos independientemente del lugar porque ya no tienen ninguna obligacin de representarlo ni significarlo, son paisajes desanclados del territorio que, tomando la metfora de la huelga de los acontecimientos que explic Jean Baudrillard (1993), van sencillamente dimitiendo de su cometido, van declarndose as, progresivamente, en huelga (Muoz, 2007; 2008). Si los acontecimientos desertan de su tiempo, los paisajes dimiten de su lugar; si el tiempo se transforma en actualidad, el espacio se reduce a su imagen. Narracin meditica del tiempo y apropiacin temtica del lugar van as de la mano; una realidad en la que la cadena continua de noticias va acompaada de otra cadena tambin de alcance global: la de las imgenes sin lugar que configuran nuestros paisajes para llevar.
urbAnAlizAcin: el doMinio de los pAisAjes coMunes

Es cierto que este proceso de ecualizacin del territorio a travs de lo que podramos llamar como el urbanismo de los paisajes comunes representa la aparicin de entornos urbanos y paisajsticos de orden genrico, donde la similitud de los programas de diseo va de la mano de la equivalencia de los usos y comportamientos que pueden tener cabida en ellos. Al mismo tiempo, sin embargo, se hace evidente que no existe un proceso global de homogeneizacin espacial.
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Es decir, a pesar de que muchas veces se ha asociado la globalizacin de ciudades y territorios con una repeticin homognea de determinados formatos espaciales los mismos espacios comerciales de franquicia; las recurrentes reas tursticas y de consumo; o los repetidos espacios de desarrollo urbano circundando los principales aeropuertos, por poner slo algunos ejemplos, lo cierto es que siempre se encuentran diferencias entre unas ciudades y otras, entre unos y otros territorios. En mi opinin, es la gestin de esas diferencias lo que hace universal el proceso que he llamado como urbanalizacin (Muoz, 2008). En realidad, los espacios y paisajes no son idnticos pero si tan similares como la gestin de las peculiaridades propias del lugar permite. Esta tensin entre lo global y lo local se acaba decantando, de forma diferente segn los lugares, ms hacia un extremo u otro. Son as las dosis de globalidad y localidad las que acaban caracterizando la realidad territorial de unos entornos similares pero diferentes a un tiempo, encuadrados de todas formas dentro de las coordenadas de lo urbanal. As pues, la urbanalizacin no tiene tanto que ver con la progresiva universalizacin de un urbanismo homlogo que, a fuerza de ser indiferente, acaba por borrar las peculiaridades y diferencias entre los lugares. Antes al contrario, las diferencias son tenidas en cuenta, y mucho, pero no como elementos que significan el locus sino como meros reclamos, disminuidos y amputados en su complejidad, que aseguran el encaje del lugar en un discurso simplificador de orden global. Un discurso que, lejos de obviar las diferencias, las asimila e integra en una secuencia simplificada de imgenes, a modo de souvenir del sustrato local, del contexto cultural o del momento histrico segn los casos. En esta cadena de instantneas, las diferencias, pese a estar en realidad presentes, pierden as su carcter anclado en el lugar y, de esta forma dislocadas, van menguando su capacidad de representacin. Eso es lo que pasa con las chimeneas industriales que, an siendo originales, al ser mantenidas en mil y una operaciones de regeneracin siguiendo un patrn genrico, entran ya a formar parte de la ms que predecible iconografa global de la renovacin urbana. Lo mismo sucede con el mantenimiento de los detalles y restos de lenguajes arquitectnicos vernculos en la recuperacin de antiguos inmuebles residenciales. Se trata, as pues, de diferencias que no desaparecen pero, adecuadamente gestionadas, s pierden toda capacidad de representar algo, acabando por ni tan siquiera aludir al propio lugar y mucho menos su memoria. Por tanto, ms que de igualacin u homogeneizacin, vale la pena pensar, ms bien, en criterios de estandarizacin y conmensurabilidad. Es decir, las diferencias no desaparecen ni son borradas por el proceso de globalizacin. En realidad, continan existiendo, pero el discurso propio de lo global tiende a hacerlas comparables, medibles, en otras palabras, estandariza los criterios para su comprensin. En ese sentido, la urbanalizacin, se puede entender como un transformador que domestica y encuadra las diferencias urbanas y territoriales, en principio difciles de leer y comprender debido a su propia singularidad, en una narracin ms plana y fcilmente asimilable. Es por ello que la urbanalizacin se constituye como un proceso absoluto de simplificacin, de prdida de la diversidad y la complejidad que pueden y deben contener el territorio y su paisaje.
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lA teMAtizAcin del pAisAje: nostAlgiA y roMAnticisMo

Vale la pena detenernos, en relacin con estas cuestiones, en lo que podemos entender por tematizacin. Se trata de uno de los conceptos ms superficialmente tratados en los debates crticos en relacin con los temas de paisaje, habindose explicado muchas veces como la simple similitud morfolgica que un contexto paisajstico puede presentar en comparacin con los ejercicios temticos de imitacin, replicacin o simulacin de paisajes tan caractersticos del diseo de contenedores de ocio y entretenimiento. La expresin como un parque temtico, tantas veces referida al paisaje urbano, ha hecho ciertamente fortuna durante los ltimos aos cuando, en realidad, pocas veces se aclara con una mnima precisin que se quiere decir con ello. En mi opinin, hablamos de algo mucho ms complejo, cuya comprensin exige ultrapasar el mero nivel morfolgico para adentrarnos en la casustica de las funciones, el autntico bastidor y sostn del orden visual de la urbanalizacin. Podemos entender la tematizacin, as pues, de dos formas diferentes y complementarias: La primera aproximacin al paisaje temtico tiene que ver con la importacin de los cdigos visuales, las formalizaciones morfolgicas y los contenidos semiticos que han caracterizado histricamente la imitacin de paisajes operada en los contenedores de ocio y consumo. En efecto, parques de atracciones, centros comerciales y parques temticos representaron, durante buena parte del siglo XX, esta ambicin que incluso lleg a configurar una rama sectorial de la propia arquitectura cuyos resultados se han ido repartiendo por doquier en los entornos construidos consagrados al entretenimiento o al turismo. Desde este punto de vista, hablaramos de que el paisaje se tematiza cuando se toman en prstamo estos recursos a la hora de la produccin del paisaje real. Ello no deja de plantearnos una paradoja ms que curiosa: despus de casi un siglo en que los recintos temticos han imitado el paisaje, parece que el paisaje sobre todo el paisaje urbano, debe ahora imitar aquella imagen previamente imitada de s mismo para favorecer su aceptacin y consumo (Muoz, 2008). Un simple ejemplo aclarar lo que parece un mal juego de palabras: el cdigo visual que deriva de la datacin de la edad de un edificio de viviendas es uno de los elementos ms comunes con los que contamos para la comprensin del paisaje urbano de la ciudad histrica. Identificamos as el contexto del tejido construido y entendemos mejor la clara superposicin de capas temporales que hacen de la diversidad histrica el principal atributo de autenticidad de un entorno urbano del pasado. Ver sobre una fachada la inscripcin 1859 o Desde 1918 nos aclara la hoja de ruta como observadores del paisaje histrico, pues nos ayuda a establecer diferencias, fronteras temporales y discontinuidades en el orden visual del ambiente construido de la ciudad. Pues bien esa datacin del entorno es, precisamente, uno de los gestos temticos ms comnmente utilizados en los recintos de consumo. Un gesto que, como usuarios de estos entornos, entendemos perfectamente en trminos de mera mimesis, no exenta de buen humor, pues encontrar en un establecimiento McDonalds dentro de un parque temtico la inscripcin Desde 2001 no nos situa en el mismo discurso ni mucho menos. Comprendemos as que ese gesto temtico forma parte de la construccin de un escenario imitado, sin mayores pretensiones de autenticidad que los segundos que tardamos en cerciorarnos de que no hay historia sin tiempo, ni memoria sin historia.
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Es decir, en el ejemplo propuesto an no ha pasado el tiempo suficiente para reproducir el orden visual del paisaje histrico ni mucho menos su memoria, razn por la cual entendemos de inmediato que se trata de una simple imitacin gestual. Sin embargo, cada vez es ms frecuente encontrar en el paisaje urbano ese mismo gesto temtico reproducido con otra ambicin. As ocurre en algunas renovaciones de inmuebles histricos, donde lo que se data Desde 2001 es la presencia de la nueva actividad econmica que all reside, sea un restaurante de comida-fusin o una galera de arte. En ese sentido, se opera el curioso bucle de simulaciones del que se hablaba antes. Parecera que estamos tan acostumbrados al consumo en contenedores donde se nos propone el contacto con paisajes temticos que un paisaje sin ninguna necesidad de ser tematizado ni de ofrecerse de esta manera puede acabar replicando, como se deca antes, los mismos cdigos visuales, las mismas formalizaciones morfolgicas y los mismos contenidos semiticos del orden visual caracterstico de los recintos de ocio, entretenimiento y consumo. La segunda aproximacin al paisaje temtico tiene que ver con un tipo de consumo caracterizado por aunar, a un tiempo, la nostalgia y el romanticismo, que apreciamos en las ms variadas esferas de nuestra relacin econmica con lugares y productos. Desde este punto de vista, el uso y visita de los entornos temticos demanda la ejercitacin de la mirada de acuerdo con un canon que nos ayuda a calibrar de forma precisa el paisaje en funcin de su mayor o menor solvencia para remitir a una experiencia emocional nostlgica y narrar una historia romntica. As, a diferencia de los paisajes ordinarios que, si bien pueden resultar evocadores, sugerentes e incluso ciertamente sublimes, no necesariamente reclaman de esa manera nuestra mirada; los paisajes temticos s lo hacen, siempre y en todo lugar. Es esa absoluta i perenne necesidad de reclamar nuestra memoria, de sugerir y proponer sin descanso experiencias emocionales lo que define la tematizacin del paisaje. Vivir una experiencia nostlgica y conocer una historia romntica forman ya parte de lo que no es otra cosa que una nueva metanarrativa. En palabras ms claras, cada vez es ms difcil la percepcin del paisaje al margen de todo ese aparato, diligentemente dispuesto para la narracin paisajstica, que, adems del propio diseo fsico de los entornos, se explicita de las ms variadas maneras y sobre los ms variados soportes: a partir de datos e informaciones; descripciones in situ; itinerarios; o powerpoints promocionales. Un autntico dispositivo que configura lo que he denominado como el paisaje pantone (Muoz, 2010).
del pAisAje teMtico Al pAisAje pAntone

Pongamos algunos ejemplos de lo que esta nueva dimensin del paisaje representa. En primer lugar, y como se avanzaba al principio, nos esforzamos an en sostener aquella estructura perceptiva del paisaje, estable y asentada en el lugar, aquella cartografa de lugares que establecan los lmites fsicos de la comunidad y entretejan su imaginario paisajstico. Un sustrato cultural que ahora ha de competir con otras solicitaciones, como la realidad percibida, sin lugar especfico concreto, que se alimenta de lo que vemos en todas las pantallas con las que convivimos de forma
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cotidiana. As, ejemplos como las imgenes tursticas, que consumimos antes de ser presentes como visitantes en los lugares de destino, o los escenarios urbanos de la ciudad dispersa norte-americana, que registran una contnua y vehemente presencia en todas las parrillas televisivas del mundo, muestran como mantenemos una extraa relacin de familiaridad con lugares y paisajes que es relativamente independiente de nuestra experiencia fsica, espacial y temporal, es decir, del lugar en directo. Se trata, en cambio, de una realidad vivida en diferido, que plantea dudas importantes sobre la forma en que debemos entender hoy en da la tradicional asociacin entre paisaje, cultura y lugar. Unas precauciones que se hacen especialmente evidentes cuando constatamos que lo que algunos autores llaman ya screenscape, resulta que es objeto de todo tipo de manipulaciones que van de la minimizacin a la exageracin por igual intencionadas. As, de la misma manera que las series de televisin producidas especficamente para ser vistas desde el telfono mvil abusan en su montaje de los primeros planos, ya que es el tipo de imagen que mejor se ajusta al pequeo formato de la pantalla que tenemos entre las manos, y descartan por esta razn las panormicas y los horizontes lejanos, es decir, el paisaje; otros productos audiovisuales muestran en cambio, el uso y abuso del gesto contrario. As pasa con la exacerbacin de los colores verdes y magentas en las vistas aereas que llenan la pantalla en los programas de televisin de gnero documental. Creo que no se trata de una ancdota. La gestin y el control sobre el cdico cromtico ha dado ya lugar a una especie de paisaje pantone, que es el que vemos en los programas construidos sobre la acumulacin de vistas de montaas, valles y costas. Una rpida ojeada a las programaciones televisivas europeas muestra inmediatamente la presencia y gran xito de este tipo de emisiones. Comprobando las cuotas de share, parecera que ha irrumpido con fuerza un nuevo gnero consistente en la sobreexposicin visual de unos paisajes ciertamente exagerados en sus atributos, tanto desde el tratamiento, ciertamente enftico, de las escenografas como de la definicin del modelo cromtico de referencia. Espacios como Las costas europeas desde el cielo (Ctes dEurope vues du ciel), coproducido por France 3 y France 5; Catalunya des de laire o El paisatge favorit de Catalunya, en el caso de la catalana TV3; o el muy reciente Tu vista favorita, en Cuatro TV, son buena prueba de lo que se ha dicho. La realidad, los paisajes con los cuales nos relacionamos son as pues, percibidos despus de sucesivas operaciones de contraccin y ampliacin. Algunas bien sutiles, otras bastante groseras. Podramos casi decir que el paisaje es vivido, a partir de estos procesos, a travs de prtesis perceptivas, algunas ms evidentes que otras, las cuales permiten tanto la exageracin hiperblica como la miniaturizacin a escala. Nada nuevo, en realidad, pues, como Franoise Choay ya explic en Alegora del patrimonio (1992), lo mismo ha ido pasando con la memoria y la historia de los lugares: Los hombres de las sociedades industriales avanzadas ya no aprenden de memoria ni las fechas ni los textos... En todos los dominios, prcticos o tericos, su memoria se encuentra siempre asistida, relevada y, finalmente, reemplazada por prtesis cada vez ms eficientes, capaces de almacenar y de restituir inmediatamente, a la carta, una informacin enciclopdica, casi ilimitada sobre el pasado y sobre el presente bajo la forma de trminos, cifras e imgenes... Sin este soporte, como se puede construir el marco de referencia que otorgue su significacin histrica a un monumento, a un conjunto urbano, a una aldea antiguos?
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Esta es, as pues, la pregunta: cmo se pueden construir los marcos de referencia que den significado cultural al paisaje cuando su percepcin aparece progresivamente vinculada al uso de prtesis que amplian de esa manera nuestra posibilidad de percepcin, igual que han ampliado antes nuestra capacidad de memoria? Como muestra el incipiente uso de la llamada realidad ampliada, que incluso nos permite acceder a datos, informaciones, mapas y representaciones del lugar donde estamos y del paisaje que nos rodea slo con nuestro telfono mvil conectado y en servicio, la idea de una comunidad que habita en un lugar y se identifica con el paisaje del mismo, se muestra, en el contexto de la transformacin actual de territorios y paisajes, como un trompe loeil ms de nuestra mirada nostlgica. La metfora de las prtesis perceptivas para anclar la contemplacin cotidiana del paisaje tambin est igualmente presente en un segundo ejemplo que ayudar a establecer el alcance de estas nuevas dimensiones de la percepcin paisajstica. Es algo que podemos apreciar con suma facilidad en la casi infinita serie de cafs temticos que encontramos actualmente en el espacio urbano, donde se nos propone, efectivamente, un consumo aderezado con una cuidadsima narrativa nostlgica que intenta educar el consumo de algo tan comn como un caf de acuerdo con una evidente mirada romntica. Comenzando por el mismo nombre del establecimiento, donde la toponimia y la onomstica italiana se suelen conjugar con el exotismo de lo autntico que nombres como plantaciones de origen, por poner ahora slo un ejemplo, nos llegan a sugerir; y continuando con el estrecho men de opciones de diseo interior que ajustan el espacio al tema escogido: gama de colores ocres o verdes tintados en mesas, sillas y barra del bar; fingidas grietas en las paredes; y sacos que supuestamente contienen los granos de caf, cuidadosamente dispuestos en el espacio interior. Esta proliferacin de ejercicios temticos en entornos proyectados, diseados y puestos en uso de acuerdo a esa mirada nostlgica no deja de dar la razn a las palabras de David Lowenthal cuando escriba, ya en 1985, las primeras pginas de El pasado es un pas extrao: El pasado est en todas partes.omnipresente en su abundancia de evocaciones, a la vez deliberadas y tangibles.Los adornos de la historia, en otro tiempo confinados en un puado de museos y tiendas de antigedades, engalanan ahora todo el pas. Las modas suscitadas en torno a viejas pelculas, ropas viejas, msica vieja o recetas viejas, se encuentran por doquier, y la nostalgia sirve para comercializar todo tipo de productos Todo lo que acabamos de explicar resulta relevante en la definicin de estrategias y polticas territoriales hbiles para la gestin del territorio en un contexto de globalizacin. En un momento en que las opciones de consumo se ofrecen de forma indistinta e independiente de los lugares, aquellos territorios con un carcter ms estandarizado y genrico acabarn, por defecto, siendo menos capaces de representar contenido colectivo alguno y, en ese sentido, renunciando a ser paisaje, por mucho que el consumo de nostalgia y romanticismo aderece los tiempos de espera y de trnsito con el halo constante de lo nico e irrepetible, de lo arraigado y vernculo. Entre esa mirada, a un tiempo nostlgica y romntica, que petrifica y fosiliza el sustrato histrico local, y la rotacin de imgenes del branding genrico y tematizado, que sin el ms mnimo pudor toma en prstamo el paisaje urbano de las fachadas con lonas publicitarias en edificios singulares a la continua sustitucin de eslgans que mantiene en vigor la semitica de la renovacin urbana, se sita el vasto espacio en el que opera el orden visual de la urbanalizacin. Ah, precisamente, es donde urge establecer respuestas que entiendo mucho menos cercanas a
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la defensa patrimonial de los paisajes de excepcin, por mucho que puedan ser engalanados con denominaciones de orgen, medallas de lentitud o distinciones de la UNESCO las cuales sern posteriormente enarboladas voz en grito por el gua turstico de turno, y mucho ms prximas, en cambio, a la posibilidad de los paisajes ordinarios de sugerir o, ms bien, susurrar un nuevo sentido del lugar fuera de las coordenadas del paisaje pantone. Un nuevo sense of place hbil por s solo para ser comprendido sin necesidad de ampliaciones, ni manipulaciones sobre el control de los cdigos cromticos. En el fondo, subyace la capacidad del paisaje para devolvernos la consciencia del patrimonio colectivo que todava representa. Un patrimonio cuyo rescate seguramente no entiende de eslogans ni de travellings, sin que exige poner en valor la geografa de los tiempos muertos; aquellos que tendemos a considerar como un residuo o un vaco expectante; aquellos que se amontonan entre la produccin y la reproduccin, entre la movilidad y la espera; precisamente, los tiempos que mejor nos pueden permitir la construccin de un orden visual que no necesite ajustarse al canon de los consumos en trnsito y, por tanto, tampoco se deba al uso estandarizado de la nostalgia y el romanticismo, que podran as dejar de ser las nicas atalayas desde donde reconocer el paisaje y reconocernos en l. Con el afn de traducir estas cuestiones sobre el estado del paisaje en principios ms concretos, capaces de orientar polticas territoriales adecuadas a la realidad de unos territorios severamente afectados por los procesos de globalizacin, se presentan a continuacin cuatro escenarios, cuatro momentos del paisaje actual donde, como se deca al principio, resulta obligado repensar tanto las diagnosis sobre el cambio paisajstico como las ambiciones ltimas de las polticas territoriales: los paisajes de la dispersin; los paisajes urbanos; los paisajes ambientales metropolitanos; y los paisajes patrimoniales.
los pAisAjes de lA dispersin: el cAMpo urbAnizAdo

La expansin de la urbanizacin durante los ltimos treinta aos ha hecho que las antiguas ciudades, fsicamente acotadas en el territorio, legalmente limitadas en su extensin y claramente identificables como excepciones en un paisaje sin urbanizar, se hayan multiplicado sobre un espacio que se ha transformado en metropolitano en buena medida a causa de las dinmicas de dispersin de los atributos urbanos en el territorio. Este proceso ha significado la clonacin general de los usos caractersticos de la ciudad concentrada, adaptados, sin embargo, a una escala regional. As, adems de la urbanizacin discontinua y del predominio de las tipologas edificatorias de baja densidad casas unifamiliares aisladas y adosadas, lo que parece fundamental es la dilatacin fsica del espacio construido y de las propias dinmicas urbanas. La conclusin en este sentido es bien clara: cada vez es ms fcil encontrar caractersticas metropolitanas en lugares tradicionalmente al margen de los procesos de urbanizacin. Lo que la dispersin de la urbanizacin nos muestra hoy, as pues, es el progresivo encaje del paisaje agrario en la estructura funcional y morfolgica de una metrpolis multiplicada sobre el territorio (Muoz, 2008). Cabra hablar as de una urbanizacin del campo o de un campo urbanizado en el sentido que ha
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explicado Francesco Indovina. En sus trabajos sobre la citt difusa, Indovina pone de manifiesto como, en el caso del Veneto italiano, el proceso de urbanizacin del campo formara parte de un esquema evolutivo que, en realidad, no llevara de la ciudad (compacta) a la ciudad difusa, como de forma equivocada se ha interpretado en muchas ocasiones, sino, antes al contrario, del campo a la ciudad difusa. Un proceso que tedra lugar en estos cuatro momentos: campo-campo urbanizadourbanizacin difusa-ciudad difusa1. En el caso espaol, sin embargo, este esquema sera bien diferente, pues son las dinmicas de dispersin de la urbanizacin las que habran acabado propiciando con su desarrollo la integracin del campo en los procesos de metropolizacin. En otras palabras, es la urbanizacin dispersa la que llevara al campo urbanizado (Muoz, 2010). Sea como sea, el anterior paisaje rural y agrcola ha ido as dando paso a unos entornos caracterizados por la proliferacin de elementos y espacios tipolgicos de clara naturaleza suburbana fcilmente identificables, los cuales se entremezclan con las preexistencias y la iconografa agraria: aeropuertos regionales; parques elicos o fotovoltaicos; granjas-escuela; circuitos de velocidad; depsitos de caravanas; plantas de tratamiento de residuos; estaciones transformadoras elctricas; radioestaciones de telefona mvil; centros penitenciarios; o casas rurales, por poner slo algunos ejemplos. Estos escenarios territoriales constituyen el sostn de la nueva forma regional que ha tomado la urbanizacin dispersa y, si bien difieren en orientacin funcional y dimensin fsica, todos ellos tienen en comn el hecho de hacerse presentes en franjas de territorio donde la frontera entre el suelo urbanizable y el no urbanizable se hace ms laxa y pierde parte de su anterior capacidad para distinguir situaciones urbanas de aquellas que no lo son. En ese sentido, es bien cierto que el suelo no urbanizable no puede acoger ni la urbanizacin consolidada ni la densidad urbana pero, en cambio, s ha ido progresivamente adquiriendo un contenido netamente urbano a partir de la localizacin de usos y actividades relacionados directa o indirectamente con la economa o la sociologa de las ciudades. Aparte del tradicional y conocido emplazamiento de equipamientos y servicios de interes pblico, las actuales dinmicas de transformacin del suelo no urbanizable nos hacen pensar en un momento de redefinicin general de las formas de la urbanizacin en un contexto regional, amparada por cuatro grandes procesos (Muoz, 2010): Una disposicin a escala territorial de lo que Gabriel Dupuy llam el urbanismo de las redes y que localiza en suelo no urbanizable nuevas infraestructuras de servicios como las radioestaciones de telefona mvil, por ejemplo. Una presencia regional de dispositivos de ocio que, adems, diversifican su formato, modalidad y tipologa outlets, paintballs o circuitos de velocidad y una multiplicacin de los entornos que permiten el uso del territorio a tiempo parcial, especialmente durante el fn de semana establecimientos de turismo rural o centros de interpretacin. Una ampliacin sectorial de los servicios y equipamientos comunitarios de carcter tradicional como prisiones o plantas de tratamiento de residuos, los cuales demandan nuevas localizaciones que, gracias a las mejores condiciones de infraestructura y transporte, pueden ser ms lejanas. Una redefinicin modal del aprovechamiento de los recursos del territorio, que amplia el abanico de implantaciones ms all de las tradicionales actividades agrarias y extractivas para in-
1 Ver al respecto Indovina, Francesco (1998) Algunes consideracions sobre la ciutat difusa. En Documents dAnlisi Geogrfica 33. Ver tambin la discusin sobre la, en mi opinin, erronea aplicacin del concepto de ciudad difusa en el proceso de urbanizacin en Espaa en Muoz, Francesc (2008) Urbanalizacin: paisajes comunes, lugares globales. Gustau Gili, Barcelona.
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cluir sectores como la produccin de energa campos elicos o instalaciones fotovoltaicas. En su transformacin, los espacios de suelo no urbanizable afectados por estas dinmicas, acogen cada vez ms elementos, construcciones e infraestructuras que, si bien no pertenecen al mbito literal de la urbanizacin, s que estan claramente en funcin del proceso urbanizador. Un proceso que, por la forma en la que implanta usos y configura relaciones en el territorio, acaba por llenar de significado la idea del campo urbanizado. Sera, inexacto, sin embargo, plantear las dinmicas de dispersin de la urbanizacin sin valorar los riesgos territoriales, ambientales y sociales que vienen de la mano de la expansin de la urbanizacin residencial de baja densidad. Se trata de un proceso la evaluacin del cual arroja resultados similares para las principales reas metropolitanas espaolas. As, durante la dcada de 1990 del siglo XX, un perodo clave en la consolidacin de estas tendencias, los ndices de Gini de concentracin de poblacin por municipios experimentaron una comn disminucin en todas ellas2. En el caso concreto de la regin de Barcelona, diferentes trabajos que hemos realizado desde el Observatorio de la Urbanizacin muestran resultados ciertamente esclarededores al respecto3: Las casas unifamiliares aisladas y adosadas representaron ms de la mitad de la vivienda nueva construda en 8 de cada 10 municipios entre 1987 y 2001 (en 243 sobre el total de 311 municipios que integran la provincia de Barcelona). En el 64% de los municipios, ms del 50% de las viviendas construidas entre 1987 y 2005 fueron casas unifamiliares. Durante el trienio 1987-1989, la casa unifamiliar represent ms del 45% del total de viviendas nuevas en 304 de los 311 municipios de la provncia de Barcelona. Entre 2002 y 2005 se construyeron 40.281 casas unifamiliares. Es decir, ms de 10.000 unidades construidas por ao. Una produccin claramente orientada hacia las casas adosadas que sumaron volmenes de ms de 7.000 viviendas anuales con una presencia progresiva en los parques residenciales de los municipios intermedios e incluso en los de menor tamao poblacional, como lo muestra el hecho de que una de cada dos viviendas unifamiliares construidas entre 1987 y 2005 en municipios de menos de 1.000 habitantes se haya edificado despus de 2002.
los pAisAjes urbAnos: lA rehAbilitAcin coMo estrAtegiA territoriAl

En lo que se refiere a los paisajes construidos, el proceso de urbanizacin en Espaa se ha caracterizado durante los ltimos treinta aos por la consolidacin de tendencias de signo opuesto que han configurado un escenario ciertamente complejo para las polticas urbanas y territoriales. Por un lado, las iniciativas de regeneracin urbana, exitosas en muchos sentidos, no han podido evitar en muchos casos dinmicas de elitizacin y segregacin social a partir del filtro evidente que suponen los precios de la vivienda. Se trata de un fenmeno que coincide en el tiempo con la llegada de importantes volmenes de poblacin inmigrada de carcter transnacional, con pocos
2 As, entre 1991 y 2001, el ndice de Gini baj de 0,83 a 0,79 en el caso de Barcelona; de un 0,79 a un 0,74 en Madrid; o de un 0,78 a un 0,75 en Mlaga. Ver Nello, Oriol (2004) Las grandes ciudades espaolas en el umbral del siglo XXI. En Papers, 42 (9-62). Institut dEstudis Regionals i Metropolitans de Barcelona. 3 Datos relativos a los 311 municipios que integran la provncia de Barcelona. Muoz, Francesc (2007) La produccin residencial de baja densidad en la provincia de Barcelona, en Indovina, Francesco (ed) La ciudad de baja densidad. Lgicas, gestin y contencin (p. 51-83). Barcelona, Diputacin de Barcelona
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recursos, que ha tendido a alojarse de forma importante en los sectores de las tramas urbanas consolidadas donde ms haba incidido la poltica de defensa, conservacin y rehabilitacin de la ciudad antigua. El resultado ha sido la configuracin de unos centros urbanos caracterizados por escenarios ciertamente duales, que han transformado el contexto social y urbanstico de la ciudad. Ahora bien, al mismo tiempo, estos procesos tambin han contribuido en gran medida a devolver crecimiento poblacional a unas ciudades a menudo explicadas, en muchos casos de forma demasiado simplificada, a partir de ideas como el urban decline (el declive urbano), que desde mediados de la dcada de 1980 inspir e impuls las polticas de reconstruccin, rehabilitacin y renovacin urbana en Europa. Por otro lado, estos procesos de cambio integral de los centros urbanos han convivido de forma paradjica con el intenssimo proceso de dispersin de la urbanizacin al cual nos acabamos de referir y que ha ensanchado de forma espectacular aquellos hbitats de baja densidad ya desarrollados en muchos municipios metropolitanos desde la dcada de 1960. Ambas tendencias de transformacin territorial se desarrollan de forma simultnea durante las tres ltimas dcadas. En el caso de la regin de Barcelona es especialmente claro. As, en 1987, cuando apenas ha empezado a funcionar el rea de Rehabilitacin Integrada (ARI) en el casco antiguo de la ciudad central, es decir, cuando arranca definitivamente el proceso de recuperacin del centro histrico que contribuir de manera esencial a dar forma al llamado modelo Barcelona; es entonces tambin cuando ms intensamente se est desarrollando la urbanizacin dispersa en las periferias metropolitanas. La afirmacin no es gratuita si atendemos a la contundencia de los datos de produccin residencial antes expuestos correspondientes a aquel momento. Ante un panorama de las dinmicas de urbanizacin tan diverso, una perspectiva actual de las polticas urbanas y territoriales aconsejara, en mi opinin, ensanchar, fortalecer y flexibilizar el concepto de rehabilitacin urbana ms all de las definiciones y los planteamientos que la han configurado como una de las estrategias urbanas de referencia en el campo de la poltica sectorial de vivienda. Ensanchar la idea de rehabilitacin, para que llegue a ms territorios adems de la ciudad histrica, densa y compacta, y los polgonos de vivienda, que durante los ltimos treinta aos han constituido el banco de pruebas en la definicin de protocolos de actuacin y el establecimiento de buenas prcticas. Fortalecer la idea de rehabilitacin, por que estos territorios sobre los cuales se han desarrollado las actuaciones no son ya los mismos que en la dcada de 1980. Tanto la ciudad histrica como los polgonos de vivienda han experimentado transformaciones profundas, derivadas de la evolucin urbana general, que aconsejan cambios importantes en la perspectiva y objetivos con los que se abordan los procesos de regeneracin. Flexibilizar la idea de rehabilitacin, por que las dinmicas urbanas en curso, a pesar de ser comunes en una mayora de ciudades, se manifiestan, en realidad, de forma distinta. As pasa, por ejemplo, con la gran diversidad de situaciones que un anlisis profundo de la ciudad de baja densidad muestra de forma clara: la coexistencia de urbanizaciones de primera generacin y otras nuevas hace evidente la heterogeneidad de los tejidos en trminos de forma, uso residencial e integracin metropolitana; las diferencias no nicamente morfolgicas sino, sobre todo, funcionales entre los escenarios definidos por las tipologas edificatorias de la casa aislada y la casa adosada establecen igualmente diversos comportamientos sociales y ambientales en paisajes urbanos que de entrada, pareceran bastante similares.
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Todo ello conmina a ir ms all de la rehabilitacin de viviendas entendida como mera poltica sectorial, para concebir la rehabilitacin del territorio como una poltica estratgica de primer orden. Dotar de contenido esta rehabilitacin territorial obliga a considerar la pluralidad y diferencia de las situaciones urbanas que conforman las actuales regiones urbanas y a distinguir estrategias como las que se presentan a continuacin para tres tipos de espacio urbano de referencia: la ciudad compacta y los centros histricos; los polgonos de vivienda y las reas de urbanizacin marginal; y los hbitats residenciales de baja densidad. La ciudad compacta y los centros histricos: Combinacin adecuada de rehabilitacin y renovacin urbana, consiguiendo una mayor integracin transversal con algunas polticas sectoriales tradicionalmente relevantes, como las actuaciones de produccin de espacio pblico, y con otras que han cobrado importancia reciente, como el establecimiento de estrategias comerciales y de promocin urbana. Capacidad para desarrollar protocolos sociales asociados a las polticas de rehabilitacin, al objeto de contener o minimizar las problemticas de expulsin y elitizacin que la regeneracin urbana puede comportar en mayor o menor medida. Las periferias nominales: los polgonos de vivienda y las reas de urbanizacin marginal: Solucin de dficits de habitabilidad del entorno e impulso de la rehabilitacin hacia afuera de la vivienda. Uso de la rehabilitacin en trminos de aprovechamiento y reformulacin de elementos que pueden generar nuevos usos sociales, colectivos y ciudadanos, como los espacios nter bloque, muchos todava degradados o simplemente vacos de contenido urbano, o como las azoteas colectivas, que abren interesantes posibilidades de reutilizacin en trminos sociales y ambientales, evidentes a partir de algunas experiencias norteuropeas. Los hbitats residenciales de baja densidad con mayor o menor grado de dispersin: Plantear las iniciativas de complecin de trama y densificacin de los tejidos residenciales de forma selectiva y no universal. Proponer alternativas a la receta que consiste en la simple mixtura del hbitat existente de baja densidad con tipologas de mayor intensidad residencial. Alternativas que se pueden integrar en cuatro estrategias diferentes4: - La densificacin selectiva: es la estrategia ms inmediata y parte del aprovechamiento de los potenciales de complecin de las urbanizaciones dispersas. Entendida a partir de las caractersticas y morfologa del lugar, puede generar ambientes urbanos de mayor diversidad y cohesin, proponiendo modificaciones que permitan la construccin de la vivienda plurifamiliar. - La reformulacin tipolgica: plantea cambios en algunos elementos estructuradores de los hbitats residenciales de baja densidad para conseguir resultados urbanos cualitativamente diferentes en trminos de accesibilidad, coherencia urbanstica y uso pblico del espacio. Es el caso del diseo de las tipologas edificatorias o de la definicin del sistema de espacios libres. - La centralidad suburbana: propone localizar usos con suficiente capacidad para generar atractivo urbano en lugares estratgicos, situados a caballo entre urbanizacio-
4 Para una explicacin detallada de cada una de estas cuatro estrategias, ver Muoz, Francesc (ed; 2010) Estrategias para la ciudad de baja densidad: de la contencin a la gestin. Diputaci de Barcelona.
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nes, con el objetivo de generar centralidad ms all del tejido consolidado de la ciutat continua, donde acostumbran a concentrarse la mayora de servicios y equipamientos urbanos. La estrategia integral: sugiere una vinculacin de polticas urbanas de forma transversal, ms all la aplicacin sectorial de propuestas de carcter meramente urbanstico. Por tanto, la urbanizacin dispersa se plantea no solo en su vertiente ms fsica, vinculada a la gestin de los elementos de ordenacin urbana, sin tambien considerando las dimensiones social, ambiental y cultural.
los pAisAjes AMbientAles MetropolitAnos: lA Metrpolis desde el verde

En unas regiones metropolitanas progresivamente ms integradas y con una mayora de rasgos comunes, la existencia de espacios intersticiales y con una fuerte impronta territorial, capaces de establecer distinciones, interrupciones o variaciones en el gradiente de densidad y ocupacin urbana del territorio, presentan un valor de oportunidad y de estrategia que aconsejara su gestin con un especial cuidado y ambicin. Este es el caso de los parques metropolitanos tanto si presentan un carcter ms agrcola o ms cercano al paisaje natural. Como hemos referido antes, en un momento de progresiva ecualizacin de las diferencias entre lugares, mantener, subrayar y hacer evidente la peculiaridad y especificidad de este tipo de espacios de fuerte carga ambiental, estableciendo miradores o espacios de estancia, diseando itinerarios u otros elementos objeto de gestin es una poltica que se ha de considerar, as pues, en trminos estratgicos sobre todo atendiendo a la escala en muchas ocasiones supramunicipal que presenta la configuracin fsica de estos espacios libres. En ese sentido, es cierto que la consolidacin de una cultura de la valoracin de la naturaleza y el medio ambiente se ha cimentado sobre la defensa de los espacios naturales ante los ms que evidentes riesgos de urbanizacin indiscriminada que todava hoy se llegan a detectar en no pocos territorios. Pero actualmente vislumbramos la importancia de otras cuestiones, como la demanda de iniciativas de gestin y puesta en valor del paisaje que no se refieran nicamente a mantener estos espacios fuera de los impactos urbanizadores sino que integren igualmente un uso social de la naturaleza como parte esencial de la propia definicin de cultura y no como su antnimo. Existe, por tanto, una demanda social de alejarse de las visiones excesivamente patrimonializadoras o musesticas, que han entendido el paisaje natural como una foto fija, que poda ser apreciada pero no apropiada. Esta capacidad para repensar la especificidad y el potencial urbano, social y cultural de los paisajes ambientales metropolitanos se alimenta en gran medida de las orientaciones y recomendaciones que emanan de la Convencin Europea del Paisaje, pero tambin de una serie de polticas territoriales anteriores, ciertamente consolidadas en el contexto europeo, y entre las cuales cabra destacar, sin nimo de exhaustividad en este momento, cuatro orientaciones bien concretas: En primer lugar, las polticas de identificacin, conservacin y proteccin de los parques naturales en contextos metropolitanos, claramente necesarias en un primer momento para demandar el blindaje del paisaje natural frente al asedio de unos urbanismos orientados por criterios excesivamente reduccionistas sobre el crecimiento urbano, cuando no claramente depredadores del espacio libre.
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En segundo lugar, las actuaciones de patrimonio ambiental que han podido ir introduciendo valores de diversidad en el paisaje natural, estableciendo y catalogando sus peculiaridades, o potenciando el conocimiento de sus diferentes hbitats. Unas iniciativas que cuentan con el mrito de haber conseguido ampliar las dimensiones del concepto de heritage ms all del patrimonio histrico, artstico o industrial, para acoger una visin del paisaje natural entendido como patrimonio en s mismo a partir del valor asumido y compartido por una colectividad. En tercer lugar, las redefiniciones y adaptaciones de la vieja idea del ring belt, con una tradicin importante en el contexto norte-americano y con experiencias innovadoras en el contexto europeo donde los proyectos de anillo verde han llegado a ser un denominador comn en aquellos territorios que han logrado afianzar suficientes umbrales de proteccin ambiental y paisajstica en el territorio metropolitano. En cuarto lugar, los programas de identidad y cohesin social colectiva vinculados con estos entornos a partir de herramientas transversales como pueden ser las intervenciones educativas y divulgativas; la gestin del emergente voluntariado ambiental; o la no menos llamativa eclosin de las iniciativas vinculadas al nuevo branding paisajstico y territorial. Unos programas que tratan de impulsar la legibilidad y el uso social de los espacios ambientales metropolitanos en trminos de identificacin comunitaria y reforzamiento de la cultura local en un contexto global. Este desarrollo de polticas territoriales, con un alto grado de complementariedad entre ellas, confirma una de las ms curiosas paradojas que caracteriza actualmente la gestin de los espacios metropolitanos: en el momento actual del proceso de urbanizacin, una apuesta clara por el paisaje natural puede ser la mejor forma de proyectar hacia el futuro el paisaje construido.
los
pAisAjes pAtriMoniAles: unA nuevA AgendA pArA lA sostenibilidAd territoriAl
En esta reflexin sobre la necesidad de establecer protocolos de sostenibilidad territorial no nicamente de carcter ambiental sino con un fuerte componente cultural, asociado a las peculiaridades o singularidades de los lugares, la gestin del patrimonio constituye una pieza clave en lo que puede ser una nueva agenda para la gestin de los paisajes en el siglo XXI. Una mirada sobre las polticas e iniciativas actualmente relacionadas con la conservacin, proteccin o gestin del patrimonio permite agrupar las visiones sobre el mismo a partir de tres orientaciones principales: En primer lugar, una definicin del patrimonio entendido como catlogo, ciertamente cercano a la nocin de heritage, caracterizada por una visin acumulativa del hecho patrimonial y que descansa sobre la metfora del inventario. La funcin actual de la arquitectura histrico-religiosa y los catlogos de bienes histrico-artsticos ilustran bien esta perspectiva por otra parte bien consolidada en los marcos existentes de intervencin y gestin del paisaje. En segundo lugar, una aproximacin al patrimonio concebido como espectculo, como un highlight del territorio. Esta aproximacin se caracterizara, as pues, por la visin excepcionalista y se inspirara en la metfora del monumento. Los conjuntos histrico-arqueolgicos de gran escala representaran bien este segundo tipo de polticas patrimoniales tambin claramente institucionalizadas.
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En tercer lugar, un acercamiento al patrimonio planteado como tema, es decir, como patrimonio temtico, consumido y apropiado a partir de la experiencia emocional. Se trata, en este caso, de una aproximacin inspirada en las formas del consumo postmoderno y asociada a la metfora del confort a partir de ejercicios de tematizacin espacio-temporal que tienen su mximo exponente en los parques temticos patrimoniales pero que, como se ha discutido anteriormente, pueden plantearse tambin en formatos ms discretos. En mi opinin, existira una nueva aproximacin al patrimonio como paisaje patrimonial, entendiendo la gestin del patrimonio lejos de las coordenadas del catlogo-inventario de bienes, por una parte, y de la visin excepcionalista de las piezas nicas, por otra, pero tomando igual distancia frente a los ejercicios temticos meramente inspirados en el consumo experiencial del paisaje que antes hemos criticado. En ese sentido, la gestin de estos paisajes patrimoniales representa, en mi opinin, una buena oportunidad para afrontar dos cuestiones que las polticas de patrimonio debern contemplar en el futuro inmediato: Por una parte, el rescate efectivo de los valores sociales, econmicos y culturales de tipo colectivo que el paisaje representa y que se reconocen anclados en el patrimonio tanto natural como cultural, sea construido o intangible. Por otra parte, una vuelta de tuerca en lo que se refiere a las formas de gestin del paisaje, consistente en conseguir un mayor y ms efectivo vnculo entre las polticas que entienden el paisaje como un recurso de las cuales se derivan actuaciones de conservacin y proteccin y aquellas que lo contemplan como un valor del territorio relacionadas con iniciativas de dinamizacin y promocin. Esta transversalidad aumentara la complejidad de las polticas y, seguramente, tambin de sus resultados. No se trata de una cuestin balad puesto que la simplificacin de los paisajes a la que aludamos al inicio, tambin representa la imposibilidad de pensar polticas e iniciativas transversales y complejas, con lo que los lugares van perdiendo an ms grados de diferencia. Esto, en un mundo global que tiende a la ecualizacin de los hbitats por muy diversa que sea su historia, su cultura o tradiciones, significa que los territorios que consigan gestionar sus patrimonios y paisajes fuera de las coordenadas de la urbanalizacin sern en realidad lugares ms singulares y atractivos, y precisamente por eso, ms sostenibles.
reFerenciAs
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notA sobre el Autor

Francesc Muoz es doctor en Geografa y profesor en la Universidad Autnoma de Barcelona (UAB). Se ha especializado en urbanismo, planificacin urbana y diseo de estrategias territoriales. Ha participado como experto en misiones del Consejo de Europa referidas a esas cuestiones y ha sido profesor invitado en universidades europeas, en Francia, Italia, Eslovenia, Portugal o Reino Unido, y americanas, en Argentina o Mxico, donde ha publicado textos sobre la ciudad y los estudios urbanos. Su ltimo trabajo es el libro urBANALizacin: Paisajes Comunes, Lugares Globales (Gustavo Gili, Barcelona, 2008) de reciente aparicin. Ha sido miembro del Consejo Asesor del Ao Cerd (2009-2010) y comisario de la exposicin Local, Local! La ciudad que viene (2010), que ha conmemorado los 30 Aos de Ayuntamientos Democrticos. Actualmente, es director del Observatorio de la Urbanizacin y del master en Intervencin y Gestin del Paisaje, en la Universidad Autnoma de Barcelona.
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Margarita Ortega
Arquitecta D.G. de Desarrollo Sostenible del Medio Rural. MARM
1. introduccin y estructurA
De acuerdo con el ttulo de la mesa redonda, y con los objetivos y estructura de este 6 Congreso Internacional de ordenacin del territorio, se plantean algunas reflexiones previas como base para el debate: El inters de asociar el paisaje al patrimonio territorial de acuerdo con el concepto innovador establecido por el Convenio Europeo del Paisaje (CEP) del Consejo de Europa. El patrimonio territorial, como expresin que se est acuando gracias a la reflexin territorial que se viene desarrollando en las principales instituciones internacionales (UE, Consejo de Europa), supone una oportunidad para el paisaje en un desarrollo ambientalmente ms sostenible y territorialmente ms cohesionado; en definitiva, en una necesaria nueva cultura del territorio La responsabilidad del momento por la problemtica sobre el territorio derivada de la crisis mundial, que requiere encontrar nuevas vas de actuacin para adaptar nuestros modelos territoriales y entre sus elementos, el paisaje- a las consecuencias y las nuevas exigencias derivadas de la crisis y de las perspectivas de cambio de una sociedad crecientemente globalizada, y en la que la capacidad de intervencin para su transformacin se encuentra cada vez ms condicionada por circunstancias externas1 Y la oportunidad de que el territorio haya entrado en la poltica europea con el nuevo objetivo de Cohesin Territorial del reciente Tratado de Lisboa de la UE, en el que el paisaje formara parte de los potenciales territoriales para su desarrollo. Hay instrumentos pero es necesario superar las perspectivas meramente conservacionistas tradicionales y apostar por dar el valor colectivo al paisaje como parte del patrimonio territorial para que sea capaz de dar respuestas a los nuevos territorios funcionales que demanda la sociedad
En definitiva, paisaje y patrimonio territorial pueden jugar un papel en una nueva cultura del territorio para un desarrollo ms sostenible contando, adems, con el respaldo europeo. Todo ello por la importancia del valor del patrimonio en un mundo ms globalizado y banalizado, y
1 Presentacin del 6 Congreso Intencional de Ordenacin del Territorio. Programa. Pamplona 27-29 de octubre de 2010
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Paisaje y patrimonio territorial Margarita Ortega
la necesidad de su materializacin en instrumentos operativos para convertir la cultura de la sostenibilidad en prctica para el desarrollo territorial (en cualquiera de las disciplinas desde el que se aborda); y con nuevas formas de uso y gestin que generen procesos ms sostenibles.2 A partir de estas reflexiones, estas notas sintetizan los principales aspectos de esta nueva situacin: En primer lugar, se analiza la innovacin que supone el trmino paisaje que introduce el Convenio, asociada al buen gobierno del territorio; a su valor patrimonial y a su estrecha relacin con el desarrollo territorial, desde la importancia de su dimensin territorial y europea Como referencia, se explica el marco europeo y los principales documentos como bases compartidas para orientar la futura cohesin territorial y, sobre todo, las principales aportaciones del Convenio Y como informacin, se completa con la situacin en nuestro pas, y las expectativas que est significando su aplicacin en Espaa.
2. unA
oportunidAd: el pAisAje coMo pArte del pAtriMonio territoriAl: su pApel en el buen gobierno del territorio
Segn el Convenio Europeo, por paisaje se entender cualquier parte del territorio tal como lo percibe la poblacin, cuyo carcter sea el resultado de la accin y la interaccin de factores naturales y humanos (Art.1 Definiciones). Esta definicin resume de manera contundente e innovadora los tres principales factores que significa el trmino paisaje: se refiere a la totalidad del territorio -cualquier parte- tanto los relevantes como los degradados y tanto los urbanos como los rurales; tiene los valores que le da la poblacin -tal como lo percibe-; y debe contener rasgos propios -carcter- derivados de su transformacin en el tiempo, y por tanto transformado y transformable por la accin humana. Pero tambin, como seala el Convenio, el paisaje es componente del patrimonio natural y del cultural del patrimonio territorial-, contribuye a la calidad de vida a la de nuestro entorno-, es un factor de identidad y es un recurso favorable para la actividad econmica. El otorgar valores al paisaje o darle sentido por el colectivo significa patrimonializarlo. El hecho de que sea todo el territorio, tanto el natural como el transformado, le confiere ser parte del patrimonio territorial. En funcin de sus valores positivos o negativos- asumidos por la poblacin, se deben plantear los tres objetivos del Convenio: la proteccin, la ordenacin y la gestin. El paisaje as entendido,es la expresin visible del territorio, la sntesis de los procesos naturales y sociales que conducen a lo largo de la historia a definir su concepto e identidad y su configuracin actual3. Es un legado vivo. El paisaje como calidad de vida estaba ya en el origen del trmino (Landskap, Holanda, 1462) queno alude a un cuadro representando al camposino que en cierto modo, significa el pas
2 Patrimonio Natural, Cultural y Paisajstico. Claves para la sostenibilidad territorial. Observatorio de la Sostenibilidad en Espaa (OSE). 2009 3 Jos Mara Ballester. Valoracin del Patrimonio territorial y paisajstico. Valle del Nansa y Pearrubia (Cantabria). Patrimonio y Territorio. Fundacin Marcelino Botn. 2009
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donde es posible vivir4 y por ello se puede establecer una correspondencia entre el significado del paisaje y la calidad de vida gracias a una buena gestin del territorio5. En Espaa, como reaccin a las negativas consecuencias ambientales y paisajsticas del proceso marcado por la acelerada y abusiva urbanizacin, se viene reivindicando una nueva cultura del territorio6 que, en sntesis, sostiene que un territorio bien gestionado como contenedor de valores ecolgicos, culturales y patrimoniales no reducibles al precio del suelo-, es un activo econmico de primer orden. Exigiendo como corolario- a los poderes pblicos hacer un uso acorde de los instrumentos de planificacin territorial y urbana con participacin y proyeccin social. Como ya se ha apuntado, la definicin y la atencin al paisaje que propone el Convenio, est estrechamente relacionada -conceptual y temporalmente- con la preocupacin y con el contenido de los documentos que se estn proponiendo a escala europea sobre el desarrollo territorial, reforzando la relacin entre ambos. Esta reflexin apuesta hacia un desarrollo territorial mas sostenible, que se define como aquel desarrollo econmico basado en una estructura espacial slida, lo ms equilibrada posible, utilizando los valores y las identidades propias del territorio, y combinado con una gestin racional de los recursos y del patrimonio natural y cultural, lo que podra denominarse el patrimonio territorial. En definitiva, se trata de establecer las bases para que el desarrollo garantice la justa utilizacin de los recursos y no su destruccin. La ley del suelo espaola de 2007 reconoce este principio del desarrollo territorial y urbano sostenible como marco de los objetivos y actuaciones en los usos y ordenacin del suelo. En este enfoque del desarrollo territorial el paisaje puede tener un doble papel. Como parte del patrimonio territorial representa la identidad y es un activo econmico. Y por otro lado, es un elemento que sirve para el diagnstico y para dar pautas para una mejor intervencin en el territorio, en especial para la restauracin de las reas degradadas.
3. unA bAse: el MArco europeo pArA el desArrollo territoriAl y el pAisAje

Dos instituciones vienen trabajando en este sentido: De una parte, la Unin Europea (UE), desde la Estrategia Territorial Europea (ETE) (Potsdam, 1999), base de la actual Agenda Territorial europea (Leipzig, 2007), hasta el reciente Libro Verde sobre la cohesin territorial (octubre 2008). En ellos se reivindica un desarrollo que ponga en valor y utilice sabiamente la diversidad y los activos de cada territorio, uno de los cuales ms significativos y legibles es el paisaje. La ETE -iniciativa de los estados junto con la Comisin Europea- que nace con la idea de una posible formulacin de una poltica europea en materia territorial, plantea tres objetivos territoriales aplicables a cualquier realidad geogrfica: apostar por el desarrollo de un sistema urbano ms equilibrado y policntrico, con una nueva relacin campo-ciudad; poner a su servicio estrategias integradas de transporte y de comunicacin que permitan el acceso de los ciudadanos a los terri4 Yves Luginbl, 2006 5 Como se puede apreciar en los Frescos de la Alegora del buen y del mal gobierno, de A. Lorenzzeti en el Palacio Ducal de Siena (1336) 6 Manifiesto por una Nueva Cultura del Territorio. Colegio de Gegrafos. Marzo 2006
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torios y al conocimiento; y estimular el desarrollo creativo, innovador e inteligente, del patrimonio natural y cultural -el patrimonio territorial- para poner en valor la identidad regional y conservar la diversidad como factores fundamentales europeos. Uno de los elementos de este patrimonio territorial es el paisaje para el que se reclama una poltica activa. Posteriormente, el reciente Tratado de Lisboa (2009), base para la poltica comunitaria, ha incorporado el objetivo de cohesin territorial a los ya existentes de cohesin econmica y social, como una competencia compartida entre la UE y los Estados miembros. La Comisin Europea ha elaborado el Libro Verde sobre la Cohesin Territorial (2008) sometido a un amplio debate que, con el ttulo convertir la diversidad territorial en un punto fuerte, plantea las pistas para la definicin y materializacin de este objetivo de cohesin territorial7. El Libro apuesta por el desarrollo territorial equilibrado y sostenible de la UE en su conjunto, mediante estrategias basadas en el desarrollo de los activos, que comprenden el capital fijo, humano y social, y los recursos naturales de los territorios, lo que se conoce como el potencial territorial. El paisaje sera una parte de ese potencial territorial. Pero no plantea nuevos instrumentos aunque recomienda dos condiciones: la gobernanza (coherencia mediante la cooperacin para una mayor eficacia de las polticas) y la aplicacin de la estrategias a mayores escalas mediante la cooperacin. Por su parte, el Consejo de Europa (CoE), adems de lanzar el Convenio Europeo del Paisaje, reconoce el papel de los paisajes culturales su diversidad, pero tambin sus amenazas- en los Principios Directores para el desarrollo Territorial Sostenible del Continente Europeo (Hannover, 2000) que constituyen su actual agenda poltica en la materia.
4. un coMproMiso: el convenio europeo del pAisAje (cep) del consejo de europA

Se trata del primer y nico tratado internacional consagrado exclusivamente al paisaje para dotarle de carcter jurdico y organizar la cooperacin para la proteccin, la gestin y la ordenacin de los paisajes de Europa. Su contenido es coherente con el enfoque de los documentos de desarrollo territorial descritos ya que responde a la dimensin europea en la consideracin y tratamiento del paisaje y establece las reglas y aclara los contenidos para la poltica slida para el pasaje que reclamaba la ETE. Estos seran algunos de sus contenidos ms significativos: Nace del compromiso para contribuir al logro del desarrollo sostenible; subraya el doble papel del paisaje como recurso para la actividad econmica por sus valores culturales ecolgicos y ambientales, cuya gestin puede contribuir a la creacin de empleo; y como elemento vinculado a la calidad de vida, es decir, al entorno del ciudadano Destaca la estrecha relacin del paisaje con la identidad de Europa como parte de su patrimonio tanto natural como cultural (el territorial). Alerta sobre la acelerada transformacin de
7 Libro Verde sobre la cohesin territorial. Comisin de las Comunidades Europeas. http://ec.europa.eu/regional_policy/consultation/terco/ index_es.htm
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los paisajes resultado de los usos y actividades, en gran medida consecuencia de los cambios en la economa mundial Reivindica la calidad y la diversidad de los paisajes como factores que justifican la cooperacin a escala europea Y por ello plantea la responsabilidad y la participacin de los poderes pblicos y de los ciudadanos para la identificacin, la defensa y el desarrollo de los paisajes
Establece una serie de definiciones que, como la de paisaje ya citada, son necesarias para crear un lenguaje comn que permita su aplicacin en un mbito tan amplio como es Europa con reglamentaciones administrativas diversas. Cabe destacar la necesidad de determinar para los paisajes el objetivo de calidad paisajstica a formular por los poderes pblicos contando con los valores de la sociedad y por tanto como resultado de la participacin de los ciudadanos (no slo de los expertos). El Convenio contempla una serie de medidas de carcter general: Dotar de reconocimiento jurdico al paisaje sobre los tres principales aspectos que le reconoce: el ser el marco de vida de la poblacin y por tanto el derecho a su disfrute; el formar parte del patrimonio; y el ser un factor de identidad Integrar el paisaje en la ordenacin territorial y en la urbanstica, pero tambin en todas aquellas otras polticas que puedan tener un impacto sobre el paisaje, como la cultural, la ambiental, la rural, la agraria o la forestal, la de infraestructuras o la de turismo Y para ello, contar con la poblacin en la valoracin de los paisajes para su identificacin, reconocimiento, su defensa y guiar su transformacin
Tambin plantea medidas especficas a los pases que lo han ratificado: La definicin de una poltica de paisaje que implique estrategias, directrices o medidas para los diferentes tipos de acciones como el proteger y conservar los valores del paisaje, mejorar, restaurar y, en su caso, crear nuevos paisajes La necesidad de su caracterizacin y valoracin que permita identificar sus valores y las presiones a los que estn sometidos para actuar sobre ellas Y el apoyo a la sensibilizacin de la poblacin mediante la formacin de expertos o la educacin en paisaje
Como tratado internacional, tambin exige establecer pautas para orientar de forma homognea su aplicacin en los distintos pases, dotando de libertad a los Estados para su desarrollo segn sus realidades polticas y administrativas, y velar por su aplicacin y seguimiento. Y, en este sentido, contempla una serie de medidas a escala europea como la inclusin del paisaje en los programas internacionales de cooperacin; el intercambio de experiencias; la identificacin de paisajes fronterizos para una gestin comn; o el estmulo a su puesta en prctica mediante el Premio Europeo, ya en su segunda convocatoria8.
8 http://www.coe.int/t/dg4/cultureheritage/heritage/Landscape/Prix/Session2010_en.asp
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5. lA situAcin y lAs oportunidAdes del pAisAje en espAA

En Espaa, pese a su extraordinaria riqueza y variedad, el paisaje haba tenido poco desarrollo. Est contemplado en ms de 2000 normas fundamentalmente sobre espacios protegidos, urbanismo, montes o patrimonio cultural- pero tradicionalmente bajo la ptica de la proteccin y no de su ordenacin o gestin como seala el Convenio. Por la distribucin de competencias, tanto territoriales como sectoriales, las Comunidades Autnomas y los municipios son tambin responsables en la aplicacin del Convenio. El lanzamiento del Convenio -incluso antes de su ratificacin- ha supuesto un fuerte impulso y un cambio de tendencia: Prcticamente todas las Comunidades Autnomas estn trabajando en la materia desde diferentes modalidades: bien mediante la elaboracin de legislacin especfica (Valencia, 2005; Catalua, 2005; Galicia, 2007; Pas Vasco, en elaboracin); o bien mediante estrategias, o directrices. En todo caso con la idea de incorporar el paisaje a la planificacin territorial. Se estn elaborando instrumentos como catlogos, cartas, planes o mapas de paisaje. Y se han puesto en marcha entidades especficas de apoyo como el Observatori del Paisatge de Catalunya o el Centro de estudios Territorio y Paisaje de Andaluca, por citar algunos de los ms reconocidos. Un hecho a subrayar es la incorporacin del paisaje en la reforma de algunos Estatutos de Autonoma, en general, por su papel en la identidad; el derecho de la poblacin a disfrutar de un paisaje de calidad; la consideracin como bien patrimonial; y la responsabilidad de los poderes pblicos en su proteccin, ordenacin y gestin.
Desde la Administracin General del Estado -Ministerio de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino y Ministerio de Cultura- se han venido desarrollando una serie de tareas9 para contribuir a la aplicacin del Convenio: Colaboracin con las Comunidades Autnomas, instituciones y expertos; participacin en las actividades del Consejo de Europa, (Talleres, Conferencia de los Estados firmantes, Premio Europeo del Paisaje) Elaboracin de una primera caracterizacin de los paisajes en el Atlas de los paisajes de Espaa, elaborado y editado por el Ministerio de Medio Ambiente como una aportacin para la identificacin de los paisajes que recomienda el Convenio y su posterior aplicacin a mbitos como las cuencas hidrogrficas10 Preparacin del Plan Nacional del Paisaje Cultural por el Ministerio de Cultura Y la incorporacin progresiva del paisaje a la legislacin y a los instrumentos para la aplicacin de polticas pblicas con impacto en el territorio
Este es el caso de recientes leyes: La Ley de Patrimonio Natural y Biodiversidad11, en la que se asume la definicin de paisaje
9 La actividad en materia de paisaje puede consultarse en el portal de Ministerio de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino http://www. marm.es/es/desarrollo-rural/temas/convenio-europeo-del-paisaje/ 10 Los Paisajes del Tajo, Pedro Molina, Concepcion Sanz y Rafael Mata. Ministerio de de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino. 2010 11 Ley 42/2007, de 13 de diciembre, de Patrimonio natural y de la biodiversidad
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del Convenio; establece figuras especficas para la proteccin del paisaje en los espacios naturales protegidos; e incluye el paisaje en la ordenacin de los recursos naturales. Pero muy especialmente atribuye al paisaje un potencial para dar coherencia y conectividad a los espacios de la Red Natura 2000 que ocupa en nuestro pas casi una cuarta parte del territorio La Ley de Desarrollo Sostenible del Medio Rural12 que introduce el paisaje como recurso y como tarea de proteccin y conservacin. En concreto, como uno de los objetivos para mejorar la calidad ambiental del medio rural; la inclusin de las actividades ligadas al mantenimiento y proteccin de los paisaje protegidos en el Plan Estratgico Nacional del Patrimonio Natural; la conservacin del paisaje como una de las medidas sobre la diversificacin econmica; o el respeto a la calidad y la integridad del paisaje rural en las infraestructuras, equipamientos y servicios bsicos. Y, en consecuencia, la inclusin del paisaje entre las medidas para el Programa de desarrollo rural La Ley del Suelo13 que establece el principio de desarrollo territorial y urbano sostenible por el cual las polticas destinadas a la regulacin, ordenacin, ocupacin y transformacin del suelo, deben propiciar el uso racional de los recursos, entre los que incluye el patrimonio cultural y el paisaje. Incorpora como derechos y deberse del ciudadano el disfrutar del paisaje natural y urbano, y respetarlo. La definicin en positivo del suelo rural incluye los valores paisajsticos a conservar y proteger Y tambin el Reglamento de Planificacin Hidrolgica14 que contempla el paisaje, conjuntamente con el patrimonio y el modelo territorial, en la descripcin de las demarcaciones hidrogrficas mbito de la aplicacin de los planes hidrolgicos
6. posibles cuestiones pArA lAs conclusiones

De acuerdo con lo expuesto se plantean una serie de posibilidades sobre el papel del paisaje en la obligada respuesta a la crisis del modelo territorial vigente: Dar sentido al paisaje como parte del patrimonio territorial. En concreto la necesidad de superar la conservacin tradicional y saber patrimonializar junto con la poblacin-, e interpretar sus valores colectivos como parte de los potenciales territoriales y como identidad e imagen del modelo territorial Defender el papel del paisaje en un desarrollo territorial ms sostenible. Dar respuesta a los nuevos paisajes fruto de las transformaciones contemporneas con nuevas funcionalidades, y con propuestas de intervencin para proteger, ordenar y gestionar Y materializarlo mediante instrumentos operativos (reforzados por el marco internacional) que se incorporen y sirvan a las actuaciones de todas aquellas disciplinas en las que se aborda el desarrollo territorial con nuevas formas de uso y gestin que generen procesos ms sostenibles
12 Ley 45/2007, de 13 de diciembre, para el desarrollo sostenible del medio rural 13 Ley 8/2007, de 28 de mayo, del Suelo 14 RD 907/2007 de 6 de julio
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la sostenibilidad en el Patrimonio
territorial1
Luis Jimnez Herrero

Director Ejecutivo del Observatorio de la Sostenibilidad en Espaa (OSE) Profesor de la Universidad Complutense de Madrid
Antes de todo, quiero agradecer a la organizacin su amable invitacin para estar aqu hoy con todos vosotros. Se me peda que hablara un poco ms de ese concepto de sostenibilidad, dentro del contexto de patrimonio territorial y a eso me voy a referir. Y lo voy a hacer precisamente desde esa perspectiva de la sostenibilidad que tenemos en el Observatorio. 1
lA experienciA del ose en MAteriA de sostenibilidAd con unA clArA vocAcin

territoriAl
Como organismo independiente a lo que nos dedicamos es a observar los procesos de sostenibilidad y nuestra misin es la de estimular el cambio social hacia la sostenibilidad proporcionando la mejor informacin disponible. Para ello publicamos una serie de informes, tanto generales como temticos, basados en metodologa de indicadores, metodologa que estamos ampliando porque ya tenemos que pasar a la modelizacin, a la construccin de modelos dinmicos de prospectiva y de conceptualizacin de escenarios de futuro. Con toda esa experiencia hemos ido avanzando y creo que estamos consiguiendo ser un centro de referencia para los temas de sostenibilidad. Y as hemos avanzado desde el ao 2005 con la publicacin de los informes anuales, (incluido el ya informe anual de 2010) y tambin los informes temticos como el de Cambios de uso del suelo, de Calidad del aire en las ciudades, de Agua y sostenibilidad, de Sostenibilidad local, de Cambio Global Ciudades 2020-2050, de Biodiversidad, de Empleo Verde, adems de uno sobre Patrimonio, sobre el que har alguna referencia ms concreta en esta ponenecia. Bueno, dicho esto, nosotros desde el Observatorio mantenemos un especial inters en el anlisis del territorio y sus interacciones ambientales y socioeconmicas. Y en esta vocacin territorial que tenemos, algo tiene que ver Antonio Serrano y Margarita Ortega, dicho esto con mi agradecimiento por el apoyo y el inters. Somos el punto focal del programa ESPON, European Spatial Planninig Observation Network de la Unin Europea, tenemos una plataforma especfica de comunicacin temtica sobre sostenibilidad urbana y territorial, y adems tenemos una infraestructura de datos espaciales, con la que estamos aportando una informacin georreferenciada que cada vez es ms
1 Este texto se corresponde a la transcripcin de la conferencia pronunciada por el autor Luis M. Jimnez Herrero posteriormente revisada.
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La sostenibilidad en el patrimonio territorial Luis Jimnez Herrero
imprescindible. Hemos hecho recientemente un seminario en Alcal de Henares, con todos los representantes europeos del programa ESPON (ms de 200 profesionales) donde se ha insistido en las interrelaciones entre territorios y sostenibilidad, y si somos capaces, ya con esta perspectiva de la estrategia europea de Europa 2020 de conseguir precisamente esa pretendida cohesin territorial como uno de los objetivos bsicos de la poltica europea, toda vez que ya figura explcitamente en el tratado de Lisboa.
el pAtriMonio globAl en un contexto territoriAl

Quera hacer referencia a una serie de hallazgos de este estudio monogrfico que hicimos en el informe del OSE sobre Patrimonio natural, cultural y paisajstico. Claves para la Sostenibilidad Territorial. Y es verdad que ah haba una novedosas orientaciones como el intento de incorporar la dimensin de la cultura, las culturas de las comunidades locales y los valores patrimoniales en un contexto territorial a fin de completar los anlisis de sostenibilidad con esa perspectiva. Porque es cierto que a veces la sostenibilidad se entiende de una manera un tanto vaga o a veces no se entiende directamente. Y creo que hay que hacer todava mucha pedagoga para explicar lo que significa sostenibilidad, sus distintos componentes, los contextos territoriales y las dimensiones culturales. Gracias a esta Plataforma de sostenibilidad urbana y territorial hicimos un primer seminario sobre patrimonio, paisaje y sostenibilidad territorial en la Universidad de Alcal, que dio origen precisamente a la publicacin de este informe temtico. Cuando se analizan los procesos de sostenibilidad, hay que entenderlo desde una perspectiva dinmica haciendo hincapi en el conjunto de interacciones, interrelaciones e interdependencias con un enfoque integrador y una visin global. Espaa es muy vulnerable al cambio climtico, a la prdida de la biodiversidad, a los cambios de usos del suelo, a la desertificacin, dnde podamos decir que estn los grandes desafos. Se puede resumir quizs en este concepto de las 3 Ts, la T del Territorio y sus ciudades, la T del transporte, la T del Turismo, en fin, una sntesis de este modelo de desarrollo que hemos tenido los ltimos aos. Tambin hay una matizacin importante cuando hablamos de sostenibilidad local, porque hay que diferenciar que lo local es un mbito que compete tanto al mundo rural como al mundo urbano y esas interrelaciones urbanas y rurales a veces quedan un tanto dispersas y no siempre no se aprecian bien. Con este informe que hicimos sobre Sostenibilidad local una aproximacin urbana y rural, pretendamos precisamente acercarnos mucho ms a las personas, a los territorios y entender un poco ms de cerca lo que es el concepto de sostenibilidad local. Es verdad que hay unos retos metodolgicos todava importantes, simplemente en la clasificacin de las reas urbanas y las reas rurales en Espaa, dependiendo del criterio que tengamos. As, podemos hablar del 20% de poblacin rural o 30% o 35%. Y en ele caso de los territorios tambin hay grandes diferencias; se puede clasificar desde un 80% hasta un 90%, dependiendo de las metodologas, si son criterios, por ejemplo, de la OCDE, de menos de 2.000 habitantes, o del INE, que lo define por densidades de 150 habitantes por km cuadrado. En definitiva podemos estar hablando de una poblacin que ocupa el 90% del territorio con un 30% de la poblacin total que todava tiene unos grandes retos en trminos de sostenibilidad. No se puede hablar de lo rural sin interconectarlo con el mundo urbano.
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otrA
concepcin sistMicA de lA reAlidAd territoriAl considerAndo lAs dinMicAs coMplejAs
Y es verdad que hay mucho peso de las ciudades dentro de los procesos de sostenibilidad en Espaa y que esos procesos captan muchos recursos, generan muchos residuos, tienen mucho impacto propio y mucho impacto externo en otros ecosistemas circundantes, cercanos y lejanos. Y lo que hay que plantear, sin duda ninguna, es un nuevo dialogo estratgico entre campo y ciudad. Hay que plantear indicadores avanzados para los ecosistemas urbanos que se definen como unos sistemas complejos, con otra visin de ciclos cerrados, considerado ms de metabolismo urbano. Y ese mismo criterio tambin hay que aplicarlo al mundo rural. Si los ecosistemas urbanos son complejos, tambin son complejos los ecosistemas rurales, y hay que aplicar tambin nuevos sistemas de indicadores. Ese 90% del territorio con ese 30% de la poblacin tiene, a su vez, un gran reto en cuanto a la gestin inteligente y sostenible de ese patrimonio que se localiza en esos territorios. Y tenemos que plantear un concepto de patrimonio global, que es natural, cultural y paisajstico. Y hay que empezar tambin diciendo que esos paisajes y transformaciones tienen que ver mucho con estas concepciones de la realidad territorial, una realidad siempre polifactica, diversificada. Hay una dinmica demogrfica todava bien visible donde hay un vaciamiento del interior frente a un proceso de litoralizacin que concentra en las costas la poblacin, la actividad econmica y el turismo. La transicin rural hacia la sostenibilidad es una prioridad estratgica nacional de primer orden y si no conseguimos comprender esta prioridad, nunca podemos hablar con propiedad de una opcin viable para transitar a una verdadera sostenibilidad a escala nacional o a escala supranacional. Hay otros muchos desequilibrios y muchas desigualdades todava en el mundo rural, algunas son de tipo econmico, otras son de tipo ecolgico y de tipo paisajstico, y tambin de gnero. Hay que revindicar el papel de la mujer en la sostenibilidad rural. Tambin son importantes las estrategias de sostenibilidad local emprendidas no solo en las ciudades sino tambin en los pueblos. Las Agendas 21 locales se han implantado tambin en el mundo rural de una manera explosiva, hay casi 3.500 municipios en Espaa que tienen Agenda 21 locales, y de esos municipios 2.500 son rurales. Para avanzar en sostenibilidad rural las Agendas 21L son importantes, pero son todava insuficientes, entre otras cosas por falta de calidad o por falta, de alguna manera, de ciertos compromisos y, sobre todo, de un enfoque de gestin sostenible considerando el territorio con una visin integrada.
desArrollAr
lA potenciAlidAdes revAlorizAndo el pAtriMonio
pArA
lA
sostenibilidAd
territoriAl
La agricultura sigue siendo un sector estratgico, pero hay que complementarlo en su plano econmico con otras actividades. Hay que diversificar esa economa, hay que revitalizar las zonas econmicas y las economas locales, hay que buscar nuevas oportunidades en la industria agroalimentaria, con especializacin en productos ecolgicos derivados de la agricultura y ganadera ecolgicas, y buscar el papel de las energas alternativas en el mundo rural que es donde se dan precisamente, la elica, la solar, los biocombustibles, con generacin de empleo y empleo verde.
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Plantear tambin una renovacin del sector terciario, como el turismo rural sostenible, las nuevas actividades con denominacin de origen, de mayor calidad y valor aadido. El turismo relacionado con el mundo natural se ha desarrollado a travs de un nuevo tipo de alojamientos rurales que ha tenido un crecimiento explosivo, de ms de un 20% anual en los ltimos aos. El fenmeno residencial, de las segundas residencias, tambin es representativo del uso del territorio en las zonas rurales (y no solo de las zonas urbanas), considerando que las viviendas estn desocupadas la mayora del ao y que requieren muchas infraestructuras, servicios y dotaciones y provocan mucho impacto ambiental en general, con efectos altamente irreversibles. Bueno, hay potencialidades para la sostenibilidad territorial, local y rural, sin duda ninguna, y eso significa, no solamente potenciar el sector agrario diversificado, sino sobre todo potenciar el patrimonio global, natural, cultural y paisajstico. Y en qu medida?Y de qu manera? Pues hay que hacerlo precisamente planteando elementos vertebradores del territorio, buscando un reequilibrio de las relaciones campo-ciudad, un desarrollo de potencialidades y capacidades endgenas y tambin con la revaloralizacin de los bienes y servicios generados por los ecosistemas. Y es que tenemos un enorme patrimonio natural, reconocido y regulado por normativa especfica. Hay que ponerlo en valor, no hay que mercantilizarlo. Revalorizar de otra forma y sobre todo buscando el desarrollo de esa riqueza potencial. Tambin hay un enorme patrimonio cultural. Somos un pas que tenemos esa gran riqueza, y tambin hay que ponerlo en valor, no solamente nuestras ciudades de patrimonio, sino ir a un planteamiento del patrimonio cultural dentro del mundo rural que es muy amplio y muy rico. Y luego tenemos esa gran riqueza del paisaje, con esas tipologas de las ms de 1.200 unidades de paisaje y 116 tipos ya tipificados a nivel nacional. Y este paisaje realmente tiene tambin un reto importante en cuanto a su reconocimiento de riqueza y puesta en valor, evaluando sus riesgos ecolgicos y sus beneficios socioeconmicos.
lAs
relAciones urbAnAs y rurAles Ante un nuevo dilogo estrAtgico cAMpo-ciudAd

Creo que el paisaje es clave en el nuevo paradigma de la sostenibilidad rural, en este paradigma que llamamos desarrollo rural sostenible y por qu? Porque hay que tener en cuenta que lo rural ya no es sinnimo de declive ni de decadencia. Hay que compatibilizar esa nueva dinmica poblacional, socioeconmica, residencial y ambiental, con los nuevos estilos de vida y de las sociedades modernas y adoptando un enfoque mucho ms integrador. Ese nuevo paradigma se caracteriza por priorizar a las zonas geogrficas antes que a los sectores econmicos; prestar mayor atencin a las inversiones que a las subvenciones; enfatizar la diversificacin y las potencialidades endgenas de los territorios. Hay que potenciar un nuevo dialogo estratgico entre campo-ciudad. No se puede construir el desarrollo sostenible de unos, las ciudades, en este caso, a costa de la insostenibilidad de los pueblos y del mundo rural, porque sino, no es verdadera sostenibilidad. Y hay un marco normativo ms que suficiente. La nueva Ley de Desarrollo Rural, el Programa de Desarrollo Rural, la propia Ley del Suelo, las leyes de ordenacin del territorio, la Ley de Patrimonio Natural y de Biodiversidad, el Convenio Europeo del Paisaje, etc., todo eso nos permite ,conjuntamente con la estrategia europea y la estrategia espaola de desarrollo sostenible, e, incluso, la nueva Ley de Economa Sostenible,
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avanzar mucho ms por este camino.
lA sostenibilidAd Fuerte en el ncleo de lA sostenibilidAd territoriAl

Y la sostenibilidad tiene que ser tambin algo integral. Yo siempre lo planteo con una representacin grfica en forma vectorial para que se vea esa proyeccin dinmica, con esos componentes tambin institucionales y esa envolvente tica de valores, esa nueva dimensin axiolgica. Hay sostenibilidad fuerte (defensora del capital natural) y sostenibilidad dbil, dependiendo del grado de valoracin del capital natural. La pregunta es vale ms el capital natural? Pues s, porque tiene valor de uso, tiene valor de no uso, tiene valor directo, valor indirecto, valor intrnseco, valor de legado. En fin, tiene otros valores que superan ampliamente el valor del capital artificial hecho por el ser humano. Hay muchas cosas que volver a apreciar en esta nueva economa de la biodiversidad, especialmente por esa serie de flujos de servicios ecosistmicos que los ecosistemas prestan gratuitamente pero que no recogen las contabilidades econmicas. La Contabilidad Nacional no recoge ni tiene en cuentas estos valores de la naturaleza y es un constituyente fundamental del propio bienestar humano, no solamente de las materias primas que proporcionan al sistema productivo. Y, por eso, hay que entender que las dimensiones de la sostenibilidad son as, dinmicas en un proceso de reequilibrios que est ms relacionado con el concepto de resiliencia, como capacidad de adaptacin al cambio y superacin de fluctuaciones. Y las dimensiones no son iguales, ni mucho menos, como a veces se manipula y se tergiversa, sino que es la base natural la que sustenta, precisamente, los procesos econmicos y sociales. Por eso hay que ver la economa y la sociedad en el medio ambiente y no relacionada con el medio ambiente. Y hay que insistir en el anlisis de las interdependencias y plantear un enfoque ms estructural y sistmico.
y los MecAnisMos de coMpensAcin por los servicios de los ecosisteMAs

Por dar dos datos e ir terminando. Se trata de reconocer esos valores patrimoniales, esos valores de capital natural y hay que empezar a concebir nuevos instrumentos, como por ejemplo al Pago por Servicios Ambientales. Estamos acostumbrados a recitar siempre eso de la internalizacin de las externalidades negativas, o el principio de quien contamina paga, pero se trata tambin del sentido inverso, internalizar las externalidades positivas de los ecosistemas. Entonces, hay que compensar a esos que mantienen los ecosistemas con un pago adecuado por los servicios que prestan a los ecosistemas y que benefician realmente a todo el colectivo humano, tanto de los propios ruralitas (protagonistas) como de los urbanitas. Se trata del pago por servicios ambientales como internalizacin de externalidades ambientales positivas, y se trata tambin de nuevos esquemas de custodia del territorio. Incluso, en este nuevo contexto, como deca, de la economa de la biodiversidad, aparecen aqu nuevos yacimientos de empleo importantes, aparte de otras muchas funciones econmicas que tienen los ecosistemas que pueden tener un valor econmico adicional, por ejemplo, la captacin de dixido de carbono de los bosques y su funcin como sumidero de carbono.
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AlgunAs
propuestAs pArA un cAMbio del pArAdigMA territoriAl ApAlAncAdo en el pAtriMonio
Y algunas reflexiones finales con mensajes propositivos. En primer lugar, lo primero que hay que hacer es frenar la descapitalizacin del valor natural, cultural, paisajstico del patrimonio como un objetivo estratgico y prioritario a nivel nacional, regional y local. Y despus de frenar, en segundo lugar, hay que ir a, y al tiempo, a buscar frmulas para su revaloralizacin integral en todos los aspectos que he mencionado anteriormente. Y despus, en tercer lugar, habra que ir hacia un cambio de paradigma para una gestin sostenible del territorio que facilite el desarrollo de una nueva estrategia territorial, identificando y reconociendo los valores que encierra, permitiendo un enfoque ms integrador y por tanto, ms sostenible. El patrimonio debe ser reconocido como un valor en s mismo, con su valor intrnseco por su propia existencia, independientemente del uso instrumental que haga el ser humano y su utilizacin como un valioso y escaso recurso. Y tambin estableciendo una nueva cultura del territorio que implique la gestin sostenible e inteligente del capital territorial a travs de una planificacin integral en la que se incluya el patrimonio global, natural, cultural y paisajstico. La sostenibilidad territorial se perfila como un planteamiento avanzado para gestionar racionalmente esa riqueza patrimonial, el capital natural y el acervo de las culturas locales. Y es que son los valores patrimoniales del territorio, las culturas locales y las nuevas culturas del territorio las que deben permitir que cada comunidad y cada lugar puedan aprovechar los recursos y capacidades endgenas, preservar su identidad y seguir beneficindose de los bienes y servicios de los ecosistemas de forma perdurable. Pero no solamente de una forma sostenible, sino tambin con una gestin racional y sobre todo, inteligente. Que se trata, en fin, de abrir otras posibilidades, de progresar hacia una mayor sostenibilidad, que integre elementos de mayor inteligencia, mayor valor aadido, desarrollo tecnolgico y vida buena para los ciudadanos de ciudades y pueblos que aspiran a una convivialidad perdurable.
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La dimensin patrimonial del paisaje. Una mirada desde los espacios rurales Rafael Mata Olmo
la dimensin Patrimonial del Paisaje. una mirada desde los esPaCios rurales1
Rafael Mata Olmo
Catedrtico de Geografa Universidad Autnoma de Madrid
1. pAtriMonio y pAisAje. encuentros y coMplicidAdes1

En la evolucin reciente de los conceptos y de las polticas de patrimonio y paisaje se observa una tendencia clara hacia la complementariedad y la convergencia. Se trata de una evolucin constatable tanto en el mbito de los estudios y de las iniciativas de conservacin del patrimonio, como entre quienes como en mi caso- parten del anlisis del territorio y el paisaje, y de sus polticas, y se aproximan a partir de ah al hecho patrimonial. Para numerosos especialistas en patrimonio, y para la mayor parte de las normas y tratados internacionales sobre la materia, el paisaje se ha convertido en los ltimos tiempos en un tipo particular de patrimonio, en su referencia probablemente ms abierta como expresin morfolgica, funcional y simblica del territorio, o de determinados territorios, para ser ms precisos. En un libro recientemente publicado, Linarejos Cruz e Ignacio Espaol conciben el paisaje como extensin del patrimonio cultural y de su interpretacin, y lo vinculan a la nocin de territorio-patrimonio, de creciente predicamento en los estudios patrimoniales. Como en el caso de los objetos artsticos o artesanales o del edificio antiguo escriben-, el inters por el territorio radica no slo en la realidad material de su organizacin y estructuras geogrficas, sino tambin en la interpretacin que aquella cultura tiene de ese medio, es decir, en su paisaje2. Desde los estudios del paisaje, por su parte, se subraya su contenido patrimonial, resultado tanto de los signos histricos legibles en buena parte de las configuraciones paisajsticas, es decir, de las huellas del pasado en el presente -la metfora del paisaje-palimpsesto-, como de la memoria e identidad que numerosos paisajes evocan, consecuencia en parte de tales huellas. Algunos hemos insistido desde la perspectiva histrico-geogrfica en el entendimiento del paisaje como patrimonio y en su potencialidad como recurso para el desarrollo territorial y la mejora de la democracia 3; otros
1 La mayor parte de este texto constituye la contribucin del autor al Seminario Territorio y paisaje, organizado por el CDAN y celebrado en Huesca en pasado mes de junio de 2010. En la actualidad se encuentra en proceso de publicacin. 2 Linarejos CRUZ PREZ e Ignacio ESPAOL ECHNIZ, El paisaje. De la percepcin a la gestin, Ediciones Liteam, Madrid, 2009, p. 40-41. 3 Rafael MATA OLMO, El paisaje, patrimonio y recurso de desarrollo territorial sostenible. Conocimiento y accin pblica, en Arbor Ciencia, Pensamiento y Cultura, vol. CLXXXIV, N 729, 2008, pp. 155-172. Vase tambin, Concepcin SANZ HERRIZ, El paisaje como recurso, en Eduardo MARTNEZ DE PISN (dir.), Estudios sobre el paisaje. Madrid, Fundacin Duques de Soria, UAM, 2000, pp. 281-291
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lo han hecho desde la antropologa, destacando el contenido simblico no siempre necesariamente histrico- de los llamados paisajes culturales, en relacin, por ejemplo, con configuraciones paisajsticas a veces tan recientes como las reas de colonizacin agrcola del rgimen franquista y sus caractersticos poblados4. Ese acercamiento entre patrimonio y paisaje, y la complicidad creciente de sus respectivas polticas, no exenta de problemas tericos y aplicados como veremos ms adelante en relacin con los espacios rurales, obedece, entre otras razones, a dos circunstancias de distinto alcance; una de orden conceptual y otra de naturaleza emprica y aplicada. Paisaje y patrimonio son nociones que comparten, en su esencia, la relacin entre objeto y sujeto, entre la realidad material de los hechos artsticos, histricos y geogrficos, y sus representaciones culturales y simblicas. Se desenvuelven, pues, en un mismo terreno de simultaneidad de ideas y sentimientos. El patrimonio se produce escribi hace unos aos el antroplogo Lloren Prats en un opsculo fundamental- en una situacin de tensin entre la razn y el sentimiento, entre la reflexin y la vivencia5. Lo mismo puede decirse del paisaje, tanto de aquel al que atribuimos valores patrimoniales, como de los paisajes comunes, cotidianos. El historiador del arte Federico Lpez Silvestre, argumentando el comn origen decimonnico de las distintas corrientes de los estudios del paisaje del siglo XX apuntadas por Jean-Marc Besse, seala cmo los viejos maestros entre ellos, destacado, Alejandro de Humboldt-, plantearn, rompiendo con la filosofa moderna, tanto newtoniana como cartesiana, una crtica radical a la mirada que convierte la naturaleza en nmero () y la sustitucin de esa mirada por una filosofa que trata de mostrar la cercana esencial entre el mundo objetivo analizado por la Ciencia y la Filosofa de la Naturaleza, y el mundo subjetivo definido desde el arte y las humanidades6. Es un modo de expresar el sentido del paisaje como punto de encuentro entre objeto y sujeto, entre el ser y su visibilidad, entre la razn y el sentimiento al que se refiere Prats. Frente a una posicin subjetivista y estetizante, que pone exclusivamente el acento en el papel constituyente de la mirada, y otra realista, que destaca la existencia de algo ms all de la representacin, cabe como dice el citado Jean-Marc Besse- un concepto que sintetiza la tensin entre, por una parte, la actividad del espectador y, por otra, el hecho de que hay algo que ver, algo que se ofrece a la vista7. Junto a ese espacio conceptual comn de objetos y sujetos, de realidades materiales y de representaciones, paisaje y patrimonio comparten tambin en los ltimos tiempos un proceso de extensin semntica, que ampla sus respectivos horizontes de significados, de mtodos y de accin pblica. Este proceso es particularmente llamativo en el caso del patrimonio, que cuenta ya con una larga tradicin de estudios orientados a la salvaguarda y gestin de valores patrimoniales, materiales y excepcionales en una primera etapa, y abiertos ms tarde a lo inmaterial y al territorio. El proceso de apertura semntica del patrimonio supone, en el mbito de las polticas pblicas, atribuir sentido, valores y acciones patrimoniales, adems de a un amplio repertorio de fenmenos
o Juan OJEDA RIVERA, Desarrollo y patrimonio paisajstico, en Boletn del Instituto Andaluz de Patrimonio Histrico PH, N. 42, 2003, pp. 51-56. Tambin, Florencio ZOIDO NARANJO, El paisaje, patrimonio pblico y recurso para la mejora de la democracia, en PH Boletn del Instituto Andaluz de Patrimonio Histrico, N. 50, 2004, pp. 66-73. 4 Pablo PALENZUELA CHAMORRO, El patrimonio inmaterial de los poblados de colonizacin: memoria colectiva y cultura del trabajo, en PH Boletn del Instituto Andaluz de Patrimonio Histrico, N. 52, 2005, pp. 94-101. 5 Lloren PRATS, Antropologa y patrimonio, Ariel Antropologa, Barcelona, 1997, 2. edicin 2004, p. 13. 6 Federico LPEZ SILVESTRE, Pensar la historia del paisaje, en Javier MADERUELO (dir.), Paisaje e historia, Abada-CDAN, Madrid, 2009, pp. 9-52, p. 13. 7 Jean-Marc BESSE, Voir la Terre. Six essais sur le paysage et la gographie, Actes du Sud ENSP/Centre du Paysage, Arls, 2000, p.100.
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inmateriales, a piezas cada vez ms extensas de territorio, superando los lmites de sitios y conjuntos histricos, que en su momento constituyeron un avance respecto de museos y de elementos singulares. Para algunos autores, tal proceso de apertura culminara con la integracin de patrimonio natural y cultural, por una parte, y -como se ha dicho ya- con la consideracin de los paisajes culturales como expresin material y simblica del territorio-patrimonio. Es evidente la proximidad conceptual y prospectiva entre esta nocin de paisaje como tipo especfico de patrimonio y el proyecto que preconiza el Convenio Europeo del Paisaje8, aunque, a mi juicio, con algunas diferencias que ms adelante abordar. La ampliacin semntica y aplicada del concepto de patrimonio a lo largo de ms de siglo y medio obedece, entre otras razones, al muy distinto contexto en el que surgi la poltica de patrimonio en el siglo XIX en cierto modo, tambin la de paisaje- y a contexto actual, siempre teniendo en cuenta, como ha sealado Jos Castillo refirindose al Patrimonio Histrico, que el proceso ha sido acumulativo. Aun asumiendo la tesis de la construccin social del patrimonio, formulada sobre todo en el campo de la antropologa, que implica que aqul no es algo dado que existe en la naturaleza, y que es o puede ser histricamente cambiante, de acuerdo con nuevos criterios o intereses que determinan nuevos fines en nuevas circunstancias9, Castillo subraya con razn que los cambios en la caracterizacin del Patrimonio Histrico conllevan una constante ampliacin de la realidad protegida, la cual, sin estar determinada por una idea finalista (lo que nos impide hablar de un momento final en este crecimiento), debe calificarse como acumulativa (rara vez un bien considerado protegible por una ley es excluido de la tutela por otra ley posterior)10.
1. 1. Contexto y signifiCado de la Primera PoltiCa de Patrimonio
Como ha recordado Jean-Claude Duclos11, en sus inicios, el estudio y la defensa legal de elementos del patrimonio, tanto histricos, como naturales y culturales, surge en un contexto de confianza en el progreso y en la industrializacin, que implica ya la transformacin de partes importantes del territorio -aunque sin alcanzar las proporciones de la segunda mitad del siglo XX-, y de formulacin o fortalecimiento paralelo de identidades nacionales y regionales, auspiciadas en la mayor parte de los casos por burguesas territoriales y por el poder que las representa. La creacin de los primeros museos y colecciones, la identificacin y proteccin de elementos patrimoniales singulares, la constitucin de los primeros sitios nacionales en forma de parques o lugares histricos responde ante todo, en esa etapa, a sentimientos de nostalgia del pasado, de necesidad de recuperar el Paraso Perdido, a una especie de refugio compensatorio -en palabras de Pierre Nora12- ante la celeridad de los cambios de la primera revolucin industrial. Pero el origen de la condicin de patrimonio de tales elementos no obedecera exclusivamente a la melancola de la prdida o al aprecio por lo antiguo y su genealoga; esas son slo circunstancias propicias, incluso necesarias. El factor determinante (del patrimonio) en palabras de Lloren Prats- es su carcter simblico, su capacidad para representar simblicamente una identidad13. En el siglo XIX, en el marco del pensamiento romntico, el impulso de los nacionalismos y re8 Consejo de Europa, Convenio Europeo del Paisaje, 2000. 9 Lloren PRATS, Antropologa y patrimonio, op. cit., 1997, 2. edicin, 2000, p. 20. 10 Jos CASTILLO RUIZ, El futuro del patrimonio histrico: la patrimonializacin del hombre, en Revista de Patrimonio Histrico, N 1, diciembre de 2007, edicin digital, p. 4. 11 Jean-Claude DUCLOS, Prlogo, en Lloren PRATS, Antropologa y patrimonio, op. cit., 1997, 2. edicin, 2000, pp. 7-11. 12 Pierre NORA, Le Monde, 1996, citado por Jean-Claude DUCLOS, Prlogo, en Lloren PRATS, Antropologa y patrimonio, op. cit., 1997, 2. edicin, 2000, p. 7. 13 Lloren PRATS, Antropologa y patrimonio, op. cit., 1997, 2. edicin, 2000, p. 22.
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gionalismos, que coincide en muchas reas de Europa con los cambios derivados del progreso econmico, se sirve de variados tipos de sistemas simblicos y de representaciones, entre ellas las patrimoniales. Como ha documentado Andr Desvalles refirindose a los orgenes y evolucin del patrimonio en Francia, del monumento soporte de memoria, emerge el patrimonio soporte de identidad14, en un proceso que en el caso francs se extiende desde la Revolucin a los aos ochenta del siglo XIX. Por eso se ha afirmado con razn que el XIX constituye en toda Europa una edad de oro del patrimonio nacional15 o que es incontestablemente el siglo de los museos, museos que sin perjuicio de sus fundamentales misiones artsticas, educativas y cientficas, respondan explcitamente al despertar de un sentimiento nacional y patritico16. Coetneamente, la identificacin y caracterizacin de estereotipos paisajsticos como imagen inmutable del territorio, aceptada comnmente por una sociedad, responde tambin a procesos de reafirmacin nacional, como han puesto de manifiesto numerosos estudios recientes sobre historiografa del paisaje17. El historiador suizo Franois Walter, citado por Francisco Lpez Silvestre y Rubn Lois en un sugerente estudio sobre la presencia del paisaje nacional en la publicidad turstica gallega18, vincula concretamente el desarrollo de paisajes estereotipo con la eclosin del nacionalismo y ha subrayado el riego de hacer pasar un estereotipo retrico por una categora de entendimiento. La pregunta que inmediatamente surge es cmo un ente potencialmente patrimonializable se constituye en patrimonio. El asunto es de notable hondura terica y no cuenta hasta el momento, que sepamos, con una respuesta nica y compartida. Creo que en este aspecto esencial, los contextos, desde los inicios de la patrimonializacin en el siglo XIX hasta el presente, son una vez ms decisivos a la hora de ofrecer una explicacin razonable. Desde el pensamiento antropolgico se ha insistido en que cualquier iniciativa de activacin patrimonial se fundamenta en la eficacia simblica de potenciales referentes patrimoniales, pertenecientes, a juicio de Lloren Prats, a los mbitos de la naturaleza, de la historia o del genio creativo. La eficacia simblica reside en la capacidad del ente patrimonial para expresar de una forma sinttica y emocionalmente efectiva una relacin entre ideas y valores. Dicho de otra forma en palabras del propio Prats- el smbolo tiene la capacidad de transformar las concepciones y creencias en emociones, de encarnarse, y de condensarlas y hacerlas, por tanto, mucho ms intensas. De esta forma, un elemento potencialmente patrimonializable, dentro del inmenso y abstracto almacn de la naturaleza, el pasado o del genio creativo, se convierte institucionalmente en patrimonio cuando posee esa capacidad simblica de condensar emociones y, lo que es tan importante o ms an en esa lnea argumental, cuando dicho elemento es activado por versiones ideolgicas de la identidad19 (Prats, 1997; ed. 2004: 29-31). No es este el momento de profundizar en las estrechas y sutiles relaciones entre patrimonio, sm14 Andr DESVALLES, Emergence et cheminements du mot patrimoine , en Muses et Collections Publiques de France, n. 208, 1995, pp. 6-29. 15 Dominique POULOT, Patrimoine et histoire, en Les Papiers, N 9, 1992, pp. 37-76, citado por Lloren PRATS, Antropologa y patrimonio, op. cit., 1997, 2. edicin, 2000, p. 25. 16 Nelia DIAS, Le Muse detnographie du Trocadero (1878-1908. Anthropologie et Musologie en France. CNRS, Paris, 1991, p. 94. 17 Vanse varios de los trabajos del captulo Paisajes, territorios, identidades, en Nicols ORTEGA CANTERO; Jacobo GARCA LVAREZ, J. y Manuel MOLL RUIZ-GMEZ (eds.), Lenguajes y visiones del paisaje y del territorio, Ediciones de la Universidad Autnoma de Madrid, Madrid, 2010 18 Franois WALTER: Caractres et strotypes: du moral au spatial, en Les figures paysagres de la nation. Territoire et paysage en Europe (16e-20e sicles), Paris, ditions de lcole des Hautes tudes en Sciences Sociales, 2004, pp.23-78, citado por Federico LPEZ SILVESTRE y Rubn C. LOIS GONZLEZ, La fuerza de un mito: la presencia del paisaje nacional en la publicidad turstica gallega en Espaa, en Ateli Geogrfico. Revista Eletrnica UFG-IESA, Goiania (Brasil), vol. 1, N. 1, septiembre de 2007, p. 5. 19 Lloren PRATS, Antropologa y patrimonio, op. cit., 1997, 2. edicin, 2000, pp. 29-31.
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bolo e identidad, pero s al menos de hacer referencia al proceso de activacin patrimonial, en concreto, a quin o quines lo activan. Desde una posicin explcitamente radical el propio Prats afirma, contra la extendida opinin de que es la sociedad como sujeto colectivo la que selecciona y activa el patrimonio, que todo proceso de patrimonializacin es siempre y en ltima instancia un acto del poder: () No activa quien quiere, sino quien puede dice el autor-, en primer lugar los poderes constituidos (). La sociedad puede adherirse y/u otorgar (u oponerse o denegar), consensuar una representacin, una imagen, un discurso (); pero (stos) han sido elaborados por alguien concreto (), al servicio de ideas, valores e intereses concretos (). Los repertorios patrimoniales tambin pueden ser activados desde la sociedad civil, por agentes sociales diversos, aunque para fructiferar siempre necesitarn el soporte, o, cuando menos, el beneplcito del poder: Sin poder, podramos decir, no existe patrimonio20. De lo expuesto hasta aqu en relacin con los orgenes de la nocin y de las polticas de patrimonio cabra subrayar, por una parte, el carcter singular y claramente acotado de los primeros elementos patrimoniales activados o institucionalizados por su capacidad de condensacin simblica en el terreno de la historia, la naturaleza o la imaginacin creativa; por otra, el hecho de que tales procesos de institucionalizacin constituiran decisiones del poder establecido, que encuentra en las representaciones patrimoniales una va eficaz de construccin de identidades y de reafirmacin nacional. Museos y otros elementos sacralizados del patrimonio son as, en feliz expresin de Nlia Dias, un modo de celebrar la nacin, a la gloria de la cual aportaban su concurso21. Todo ello es importante reiterarlo como parte del contexto- en una primera etapa de revolucin tcnolgica, de cambio social y urbanizacin, y de prdida o sustitucin de elementos y de culturas de antao, que junto a sentimientos de nostalgia y de prdida de memoria, potencian la carga simblica de lo heredado al servicio de identidades territoriales. En el caso de Espaa, la Constitucin republicana de 1931 y la Ley de Patrimonio Artstico Nacional (PAN) de 1933, que culminan un proceso normativo iniciado a comienzos del siglo XX con la creacin del Ministerio de Instruccin Pblica y Bellas Artes y la Direccin General de Bellas Artes, contienen referencias expresivas sobre los vnculos ideolgicos entre nacin y patrimonio, atribuyendo al Estado su celosa custodia y () su perfecta conservacin22. A diferencia de constituciones anteriores, la de 1931 contiene ya un precepto especfico sobre el Patrimonio Histrico-Artstico, el artculo 45, que establece que toda la riqueza artstica e histrica del pas, sea quien fuere su dueo, constituye el tesoro cultural de la Nacin. Por su parte, el Prembulo de la Ley del PAN de 1933, junto al pionero reconocimiento del derecho de las personas al disfrute del patrimonio, seala: Es principio inspirador de la legislacin actual de los pueblos cultos el reconocimiento del derecho de los naturales del pas al disfrute de las obras de arte y de cultura legadas por el pasado. Constituyen ellas el tesoro espiritual de la raza y nadie duda ya de que ese tesoro es inalienable23.
20 Lloren PRATS, Antropologa y patrimonio, op. cit., 1997, 2. edicin, 2000, pp. 33 y 35. 21 Nelia DIAS, Le Muse detnographie, op. cit. CNRS, Paris, 1991, p. 95. 22 Vase Javier GARCA HERNNDEZ, La regulacin y la gestin del Patrimonio Histrico-Artstico durante la Segunda Repblica (19311939), en e-rph. Revista Electrnica de Patrimonio Histrico, N. 1, diciembre de 2007, p. 3. 23 Citado por Javier GARCA HERNNDEZ, La regulacin y la gestin del Patrimonio Histrico-Artstico durante la Segunda Repblica (1931-1939), op. cit., p. 5 (nfasis nuestro).
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1. 2. la aPertura del Patrimonio al territorio y al Paisaje
Desde entonces, el horizonte conceptual y poltico del patrimonio se ha ampliado considerablemente, abrindose al territorio y a numerosas facetas inmateriales de la cultura, hasta el punto de que en palabras de Jos Castillo- resulta hoy difcil determinar no tanto lo que es como lo que no es patrimonio histrico. Tal indefinicin obedecera en opinin del autor a la falta de un autntico debate terico y conceptual, y a la preeminencia de los textos normativos, que tienden a suplantar a la reflexin cientfica. La tendencia que se est imponiendo en la actualidad afirma Castillo- es no reconocer el no patrimonio, producindose en cierta manera una arqueologizacin del mismo, en el sentido, como sucede con esta masa de bienes, de que cualquier objeto del pasado (incluso del presente), por el hecho de serlo (incluso de haberlo sido), ya es Patrimonio Histrico24. A mi juicio, no obstante, y aun compartiendo la opinin sobre la relativa escasez de reflexin terica, la ampliacin progresiva del patrimonio y la dificultad de acotar sus lmites y su propia definicin responden al contexto actual en el que se desenvuelve su proteccin y gestin, un contexto muy distinto del que justific su nacimiento. El presente es hoy de riesgo e incertidumbre a todas las escalas; de globalizacin y banalizacin de los lugares; de consumo insostenible y desigual de recursos y territorio, con destruccin y sustitucin masiva de huellas, saberes, culturas y memoria. Pas ya el tiempo de la confianza ilimitada en la industrializacin y el progreso, de la nostalgia del paraso perdido y de actuar slo sobre unos pocos elementos patrimoniales por su alta capacidad simblica e identitaria a juicio del poder. El reto del patrimonio est hoy en el territorio y en sus representaciones el futuro del patrimonio est en el territorio, escribi hace unos aos Jordi Padr25-, en pasar del refugio compensatorio de los lugares de memoria de Pierre Nora al uso prudente de los recursos naturales y culturales. En esa tarea, recuperar el sentido semntico del patrimonio como herencia, como legado de cultura y de vida que recibimos y debemos transmitir en condiciones aceptables, renueva y fortalece su significado en el debate de la sostenibilidad. Claro que esa expansin conceptual y estratgica ha sido a costa de que el patrimonio abandonara sus pretensiones conceptuales absolutas y se hiciera ms flexible, dando paso, en el plano terico, a interpretaciones en continua renovacin y revisin, como producto enriquecedor de la gestin del patrimonio y su papel en la reflexin cultural26. La apertura semntica y la ampliacin acumulativa del patrimonio lo ha sido tanto en trminos fsicos como interpretativos, concretndose, en primera instancia, en el incremento en nmero, tipos y extensin del repertorio de entes patrimoniales, con un recorrido que va del elemento al conjunto y del conjunto al territorio. En ese proceso, la nocin de entorno, formalmente incorporada a la legislacin de patrimonio en Espaa desde hace casi dos dcadas y considerada ya, por ejemplo, en los aos cuarenta del siglo XX en el tratamiento de los ncleos histricos de Toledo y Segovia, constituye un paso importante y lleno de posibilidades para la integracin en el territorio de numerosas singularidades patrimoniales27. El entorno del monumento o del conjunto histrico, artstico o arqueolgico, concebido en un primer momento en trminos esencialmente visuales,
24 Jos CASTILLO RUIZ, El futuro del patrimonio histrico: la patrimonializacin del hombre, en op. cit., p. 6. 25 Jord PADR, Territorio y gestin creativa del patrimonio natural y cultural. baco, N34, 2002 (edicin digital) 26 Linarejos CRUZ PREZ e Ignacio ESPAOL ECHNIZ, El paisaje. De la percepcin a la gestin, Ediciones Liteam, op. cit., p. 40. De inters, en este sentido, el captulo segundo del libro. 27 Sobre la evolucin y aplicacin del concepto de entorno en la legislacin y poltica de patrimonio histrico vase la obra fundamental de Jos CASTILLO RUIZ, El entorno de los bienes inmuebles de inters cultural. Instituto Andaluz del Patrimonio Histrico-Universidad de Granada, Granada, 1997, 545 p.
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para salvaguardar las vistas hacia y desde el hito patrimonial, se convierte en un mbito de geometras variables, en el que junto a la proteccin de los aspectos perceptivos se consideran tambin aquellos elementos y procesos funcionales que dan sentido, que permiten comprender el elemento patrimonial en su contexto territorial. Un interesante documento de debate y prospectivo elaborado hace algunos aos por el Consejo de Europa28 entiende finalmente el patrimonio como expresin del carcter y la diversidad de lugares y comunidades, frente a su naturaleza eminentemente simblica y singularista de tiempos pasados. Salta a la vista la proximidad conceptual entre ese entendimiento del patrimonio y la nocin moderna de paisaje como morfologa, carcter y representacin del territorio. Un proceso de apertura de esas caractersticas se manifiesta tambin es importante destacarloen la toma de decisiones, en el gobierno del patrimonio, y en los modos de conservacin y gestin de los recursos patrimoniales. Se estara haciendo el camino, no sin dificultades, desde una patrimonializacin autoritaria como ejercicio del poder, en la lnea planteada por Lloren Prats, hacia una patrimonializacin participada, lo que Kate Clark y Paul Drury han sintetizado en la grfica expresin Del monumento al ciudadano29. La concepcin cada vez ms extensa y abierta del patrimonio se interpretara as, en opinin de los autores citados, como una forma de progreso de la democracia y de implicacin de las comunidades locales: El estrecho espectro de los valores (estticos, referidos al respeto de lo antiguo o a la identidad del Estado-nacin) se ha expandido afirman Clark y Drury- a medida que reconocemos que el patrimonio puede ser difcil o incmodo (elemento de discordia). Las cosas pueden estar cargadas de inters sin ser necesariamente bellas o antiguas. En el pasado los valores del patrimonio han puesto el acento en el inters nacional, sin embargo las continuidades (continuits) ms fuertes de Europa se enrazan en la microregin o un pequeo pueblo30. Lgicamente, esta evolucin est teniendo implicaciones significativas en el terreno de la conservacin y la gestin. Lo constat hace ya algn tiempo el llamado Grupo de Londres, entidad informal de trabajo integrada por estudiosos y gestores de patrimonio, promovida igualmente por el Consejo de Europa. En un resumen conclusivo de sus tareas31 se destaca, por ejemplo, el hecho de que la nueva Convencin del Paisaje el Grupo la entiende como parte del bloque patrimonial del Consejo de Europa- sea el primer tratado internacional que sustituye la nocin de clasificacin o catlogo de sitios puntuales por la idea de que un paisaje en su globalidad puede presentar inters. La catalogacin, ejercicio propio de las acciones patrimoniales clsicas, pierde paulatinamente protagonismo en beneficio de la caracterizacin. En esa misma lnea hay que entender la superacin de las iniciativas individuales de conservacin en favor de la conservacin integrada, y el salto de una idea de patrimonio anclada en los sitios a su integracin en el territorio y la formulacin consiguiente de estrategias patrimoniales de mbito nacional o regional. En ltima instancia, todo conduce hacia el nexo que se pretende establecer entre gestin del patrimonio cultural y desarrollo sostenible, especialmente tras la Declaracin de Helsinki de la 4 Conferencia europea de ministros responsables del patrimonio. Aunque algunos organismos encargados
28 Fuctions du patrimoine culturel dans une Europe en changement. Consil de lEurope, Strasbourg, 2002, 126 pp. 29 Kate CLARK et Paul DRURY, Du monument au citoyen : les fonctions du patrimoine culturel dans une Europe en volution , en Fuctions du patrimoine culturel dans une Europe en changement, op. cit., pp. 119-124. 30 Kate CLARK et Paul DRURY, Du monument au citoyen : les fonctions du patrimoine culturel dans une Europe en volution , op. cit., p. 31 El resumen conclusivo de los trabajos llevados a cabo por el Grupo de Londres fue realizado por Kate Clark, De la rglamentation la participation: patrimoine culturel, dveloppement citoyennet, en Fuctions du patrimoine culturel dans une Europe en changement, op. cit., pp. 107-118.
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del patrimonio no han asumido an este enfoque y, por otra parte, los documentos que definen las polticas verdes a menudo no contienen referencia alguna al patrimonio cultural, lo cierto es que en el mbito del conocimiento y tambin en el de la poltica territorial de la Unin Europea se afianza la necesidad de convergencia de las actuaciones de conservacin y puesta en valor del patrimonio cultural y natural32 en pos de un uso prudente de los recursos y de un territorio de calidad. El denominado Sistema de patrimonio territorial del Plan de Ordenacin del Territorio de Andaluca33, que integra patrimonio natural y cultural como uno de los ejes del modelo territorial de la regin, constituye un ejemplo de buena prctica, en un espacio en el que, como en tantos otros, la complementariedad y sinergia de valores culturales y naturales en el territorio es muy elevada. Estas cuestiones afectan, por ltimo, al controvertido asunto del papel del patrimonio natural y cultural- como recurso para el desarrollo de regiones, comarcas, municipios y comunidades. Aun reconociendo los negativos efectos sociales y culturales de un patrimonio de mero consumo y la necesidad de un patrimonio de uso ligado a la calidad de vida de las poblaciones locales34, la valorizacin de los recursos patrimoniales, adecuadamente gestionada, constituye, en contextos muy diversos, un estmulo para el desarrollo local. Precisamente el hecho de que los valores patrimoniales se amplen de monumentos, museos y sitios a conjuntos territoriales extensos permite superar el concepto de ingreso por visitante, habitualmente muy localizado en el espacio, por la nocin ms equitativa y estratgica de retornos econmicos y beneficios sociales, de mayor repercusin en el desarrollo territorial. Sin embargo, todo este proceso de ampliacin semntica, metodolgica y estratgica que vengo comentando tiene, en el terreno legal al menos, dos tipos de limitaciones, que es preciso considerar cuando se plantean las relaciones entre patrimonio y paisaje, tanto desde el punto de vista terico como, sobre todo, propositivo. La primera consiste en que, con contadas excepciones internacionales, patrimonio cultural y patrimonio natural son tratados an de manera separada y diferente por la mayor parte de las normas que regulan su conservacin. La Ley del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad (2007) de Espaa tiene por objeto, precisamente eso, el Patrimonio Natural, el conjunto de bienes y recursos de la naturaleza fuente de diversidad biolgica y geolgica, que tienen un valor relevante medioambiental, paisajstico, cientfico o cultural. La de Patrimonio Histrico Espaol vigente, de 1985, establece por su parte que son constitutivos de dicho patrimonio los inmuebles y objetos muebles de inters artstico, histrico, paleontolgico, arqueolgico, etnogrfico, cientfico o tcnico. Tambin forman parte del mismo el patrimonio documental y bibliogrfico, los yacimientos y zonas arqueolgicas, as como los sitios naturales, jardines y parques, que tengan valor artstico, histrico o antropolgico. No se aprecian diferencias significativas de contenido cuando las normas se refieren al patrimonio cultural, como ocurre con algunas de las leyes de patrimonio aprobadas por las comunidades autnomas. La segunda limitacin consiste en el hecho de que el patrimonio natural y cultural objeto de legis32 El alegato por un tratamiento integrado de patrimonio natural y cultural en el diseo del modelo territorial de la Unin Europea est ya recogido en COMISIN EUROPEA, Estrategia Territorial Europea, Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas, Luxemburgo, 89 pp. 33 Plan de Ordenacin del Territorio de Andaluca. Consejera de Obras Pblicas y Transportes, Junta de Andaluca, Sevilla, 2007, pp. 109-120 34 Sobre la diferenciacin de un patrimonio de uso, atento al derecho de apropiacin y de disfrute de aquellos que construyen, conservan, transforman y transmiten el patrimonio, es decir, de sus actores, frente al patrimonio de consumo, vanse los trabajos de Pablo PALENZUELA CHAMORRO, Gua para la puesta en valor del patrimonio del medio rural andaluz, Consejera de Agricultura y Pesca, Junta de Andaluca, Sevilla, 2000, y El patrimonio inmaterial de los poblados de colonizacin, en PH. Boletn del Instituto Andaluz del Patrimonio Histrico, N. 52, 2005, pp. 94-101.
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lacin especfica, adems de un tratamiento separado, se refiere a partes concretas del territorio, a aquellas que tienen un valor relevante medioambiental, paisajstico, cientfico o cultural, en el caso del patrimonio natural, o cuentan con inters y valor especial en el caso del patrimonio histricocultural. Eso ocurre incluso en las pocas normas que incluyen explcitamente el paisaje como categora explcita de patrimonio cultural. La Ley de Cantabria de 1998, por ejemplo, define Paisaje cultural, dentro de la clase Lugares culturales, como partes especficas del territorio, formadas por la combinacin del trabajo del hombre y de la naturaleza, que ilustran la evolucin de la sociedad humana y sus asentamientos en el espacio y en el tiempo, y que han adquirido valores reconocidos socialmente a distintos niveles territoriales, gracias a la tradicin, la tcnica o a su descripcin en la literatura y obras de arte. Ciertamente no es patrimonio slo aquello que las leyes protegen y no puede reducirse su concepto a enunciados meramente normativos. Pero es verdad tambin que en la difcil tarea de identificacin y seleccin de los bienes patrimoniales, en cuanto a su declaracin formal, primero, y a la fijacin de regmenes de proteccin, despus, es inevitable establecer criterios que permitan determinar la relevancia de un determinado hecho, material o inmaterial, y diferenciar as el patrimonio y el no patrimonio. Por encima de valores especficos histricos, arqueolgicos, artsticos, etnogrficos, paisajsticos-, en los planteamientos ms abiertos y avanzados de la teorizacin del patrimonio se afianza como criterio de patrimonializacin, en palabras de Jos Castillo, el significado para los ciudadanos, es decir, la capacidad del bien patrimonial de satisfacer las demandas reclamadas socialmente35. Son nociones muy prximas a la de bien colectivo que el patrimonio comparte hoy con el renovado concepto de paisaje que preconiza el Convenio de Florencia. Pero con una diferencia importante, en parte ya sealada. Patrimonio y patrimonializacin implican un ejercicio de seleccin de lo significativo o relevante dentro del amplio universo de bienes patrimonializables. El paisaje del Convenio de Florencia, aunque de claras races patrimoniales, es sin embargo una cualidad de todo el territorio, de todos los territorios su carcter percibido por la poblacin-. Su estudio y ordenacin no deberan restringirse, por tanto, a lo notable o especialmente valioso a una seleccin de paisajes significativos-, sino extenderse a todos los paisajes, a los notables, singulares o exticos, pero tambin a paisajes ms habituales, a los rurales, a los urbanos y periurbanos, a ese amplio repertorio de paisajes ordinarios, como se los ha llamado recientemente36, que constituyen el escenario de la vida cotidiana de la gente. Por esa razn el Convenio no define lo que es bello o feo, y no asocia, como ha escrito Ricardo Priore37, paisaje a una experiencia esttica necesariamente positiva. Las diferencias con la consideracin del paisaje en las normas de conservacin de la naturaleza y de patrimonio histrico-cultural vigentes, incluso en la propia legislacin urbanstica, saltan a la vista.
2. lA diMensin pAtriMoniAl del pAisAje coMo carcter del territorio. de lA

proteccin del pAtriMonio A lA gestin del pAisAje
Me he ocupado ya en otro lugar de la renovacin reciente del concepto de paisaje y de su apertura a todo el territorio, con los retos que eso supone para la poltica paisajstica. La Estrategia Territorial
35 Jos CASTILLO RUIZ, El futuro del patrimonio histrico: la patrimonializacin del hombre, en op. cit., p. 9. 36 Jean-Pierre DEWARRAT; Richard QUICEROT; Marcos WEIL; Bernard WOEFFRAY, B., Paysages ordinaires. De la protection au project. Sprimont (Belgique), Pierre Mardaga, 2003, 95 pp 37 Ricardo PRIORE, Derecho al paisaje, derecho del paisaje, en Paisaje y Ordenacin del Territorio, Consejera de Obras Pblicas y Transportes, Junta de Andaluca-Fundacin Duques de Soria, 2002, pp. 92-99.
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Europea (ETE), acordada por los ministros responsables de ordenacin del territorio de la UE en 1999 constituye un paso importante en el proceso de ampliacin del inters social y poltico por el paisaje a espacios cada vez ms extensos. Cuando la ETE trata de las amenazas sobre los paisajes culturales y de la necesidad de una gestin creativa de los mismos como objetivo para el territorio de la Unin, est refirindose de hecho a muchos de los paisajes rurales y urbanos de Europa, y no slo al catlogo de los ms notables o mejor conservados. Es, no obstante, el Convenio Europeo del Paisaje el que asume plenamente el sentido territorial de la cuestin paisajstica, es decir, la idea innovadora desde el punto de vista jurdico y poltico, de que cada territorio se manifiesta en la especificidad de su paisaje, independientemente de su calidad y del aprecio que merezca. Paisaje es, segn el Convenio, cualquier parte del territorio, tal y como la percibe la poblacin, cuyo carcter sea el resultado de la accin y la interaccin de factores naturales y/o humanos (traduccin del Instrumento de Ratificacin del Convenio Europeo del Paisaje, BOE de 5 de febrero de 2008). La definicin del Convenio se refiere en primer lugar al territorio, a cualquier parte del mismo. El paisaje tiene, pues, una base material concreta, referida no a nociones ms abstractas como espacio, rea o suelo, sino a territorio, es decir, al espacio geogrfico entendido como marco de vida, apropiado, organizado y vivido individual y socialmente. El territorio del paisaje no consiste slo en su configuracin material, en su fisonoma; el paisaje surge de la relacin sensible, de la percepcin del territorio (principalmente visual, aunque no slo), percepcin multisensorial de un sistema de relaciones ecolgicas, en palabras del eclogo Fernando Gonzlez Bernldez38. El paisaje es, pues, el territorio percibido, con toda la complejidad psicolgica y social que implica la percepcin, desde los aspectos simplemente visuales a los ms profundos relacionados con la experiencia de la contemplacin reflexiva y de las variables relevantes para la explicacin del juicio esttico de los paisajes39. Pero el paisaje es algo ms que una fisonoma vista y percibida. La ltima parte de la definicin propuesta por el Convenio de Florencia seala que el carcter de cada paisaje es resultado de la accin de factores naturales y humanos y de sus interrelaciones. La palabra carcter es relevante en la definicin del CEP y alberga, a mi juicio, un importante contenido patrimonial. Carcter es, segn el Diccionario de la Lengua Espaola, seal o marca que se imprime, pinta o esculpe en algo y, as mismo, conjunto de cualidades o circunstancias propias de una cosa, de una persona o de una colectividad, que las distingue por su modo de ser u obrar, de las dems. El sentido de carcter como sea o marca que se imprime en algo -en este caso en el territorio-, est muy prximo a la idea de huella que Jean-Marc Besse ha destacado recientemente en su ensayo sobre la aportacin geogrfica al entendimiento del paisaje como fisonoma del territorio40. El paisaje es, en su configuracin formal, la huella de la sociedad sobre la naturaleza y sobre paisajes anteriores, la marca o seal que imprime carcter a cada territorio, el palimpsesto paisajstico, metfora de tanto xito41, utilizada, por ejemplo, en un interesante trabajo del historiador Enric Tello acerca de las hiptesis de partida para una investigacin histrica sobre los caracteres originales de los paisajes agrarios contemporneos42. El arquelogo Philipe Leveau se ha referido
38 Fernando GONZLEZ BERNLDEZ, Ecologa y paisaje. Madrid, Blume, 1981, 250 pp. 39 Jos Antonio CORRALIZA, Reacciones psicolgicas a la estimulacin escnica, en Ecosistemas, N. 6, 1993, pp. 46-49. 40 Jean-Marc BESSE, Voir la Terre. Six essais sur le paysage et la gographie, op. cit, p.106. 41 Vase, por ejemplo, el captulo titulado El paisaje palimpsesto de la historia, en la obra de Alfred FIERRO-DOMENECH, Le pr carr. Gographie Historique de la France, Paris, Lafont, 1986, 326 pp. 42 Enric TELLO, La formacin histrica de los paisajes agrarios mediterrneos: una aproximacin coevolutiva, en Historia Agraria, N. 19, 1999, pp. 195-212, p. 197
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crticamente, no obstante, a esa imagen y quizs no le falte razn- en un artculo sobre el paisaje en pocas histricas como documento arqueolgico. Prefiere el autor la metfora del paisaje como piel arrugada, pero viva, utilizada por Fernand Braudel, a la de la piel muerta del palimpsesto: La imagen del palimpsesto escribe Leveau- haba sido ampliamente utilizada desde los primeros descubrimientos de centuriaciones. Como un pergamino utilizado por los escribanos, la superficie de la tierra conservara la marca de sociedades histricas; inscritas en forma de lneas y puntos, las huellas impresas por cada sociedad habran recubierto las de sus predecesores, y ellas mismas habran quedado enmascaradas por las de sus sucesores (). Un palimpsesto es, sin embargo, un pergamino, una piel muerta estabilizada para durar. Ms justa era la imagen utilizada por F. Braudel: La Tierra est, como nuestra piel, condenada a conservar la huella de antiguas heridas. La faz de la Tierra concluye Leveau-, sobre la cual las sociedades escriben una historia compleja que materializan en puntos, lneas, superficies, volmenes y colores, es ciertamente una superficie viva que evoluciona segn sus propias dinmicas43. Efectivamente, como escribe Nicolas Verdier en un clarividente ensayo sobre la memoria de los lugares, hoy da se prefiere, frente al enfoque del palimpsesto, el de la morfognesis, es decir, la consideracin de elementos que transmitiran modelos de organizacin del territorio mucho despus de su poca de creacin o de funcionamiento. A la magia del mantenimiento en el tiempo se prefiere el ejercicio de la reconstruccin, esto es, el anlisis del proceso que implica la perennidad44; en otras palabras, el modo en el que las formas del pasado se transmiten, pero siempre de manera dinmica en la incesante renovacin de un juego complejo de reinterpretaciones. El tiempo histrico constituye, as, un componente muy importante de la mayor parte de los paisajes -su cuarta dimensin-, contribuyendo de manera a veces decisiva a su entendimiento. La historia se convierte de ese modo en una va fundamental de indagacin paisajstica, y al mismo tiempo, como ha sealado Daniel Marcucci45, en un objetivo explcito de prospectiva, de planificacin, por cuanto en la identidad paisajstica del territorio deberan enraizarse los proyectos territoriales y arquitectnicos. No en vano, con palabras de Joaqun Sabat, en la identidad del territorio est su alternativa46. Muchos paisajes aparecen, pues, ante el observador como un magno documento para ser ledo e interpretado en su diacrona. Ese espacio donde contemplar la historia tiene adems implicaciones estticas relevantes. Como ha dicho Venturi Ferriolo y recuerda Lionella Scasozzi47, los valores estticos que reconocemos hoy en cada territorio estn estrechamente ligados a la posibilidad de mirar y leer en sus paisajes la complejidad de la historia del mundo que se expresa estticamente en el sentido del lugar. En los paisajes -seala Venturi Ferriolo- son individualizables las mutaciones sociales, la modificacin de los modos de produccin, de las formas urbanas, de los modos de vida, de la actividad laboral y econmica, sobre todo de la visin del mundo y de la vida48.
43 Philipe LEVEAU,Les paysages aux poques historiques: un document archologique, en Annales. Histoire, Sciencies Sociales, N. 55 (3), 2000, pp 555-582. p. 581-582. 44 Nicolas VERDIER, La memoria de los lugares: entre espacios de la historia y territories de la geografa, en Nicols ORTEGA CANTERO; Jacobo GARCA LVAREZ, J. y Manuel MOLL RUIZ-GMEZ (eds.), Lenguajes y visiones del paisaje y del territorio, Madrid, Ediciones de la Universidad Autnoma de Madrid, 2010, pp. 209-217 45 Daniel MARCUCCI, Landscape history as a planning tool, en Landscape and Urban Planning, N. 49, 2000, pp. 67-81. 46 Joaqun SABAT, En la identidad del territorio est su alternativa, en OP ingeniera y territorio, N. 60, 2002, pp. 12-19. 47 Lionella SCAZZOSI, Valutari i paesaggi, en Alberto CLEMENTI (ed.), Interpretazioni di paesaggio. Roma, Meltemi editore, 2002, pp. 217-241. 48 Massimo VENTURI FERRIOLO, Estetica del paesaggio, Milano, Guerini, p. 59, citado por Lionella SCAZZOSI, op. cit., p. 218.
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Aqu radica uno de los fundamentos de la dimensin patrimonial del paisaje, en el proceso secular de rehabilitacin territorial que cada paisaje expresa en su materialidad y en sus representaciones, fundamentando la memoria del lugar49, porque la memoria se localiza y se encuentra ms fcilmente dice Lowenthan con razn- en el espacio que en el tiempo, en representaciones locales que en crnicas e historia50. El Convenio de Florencia es plenamente consciente de que el paisaje, como carcter del territorio, constituye un componente fundamental del patrimonio natural y cultural europeo, que contribuye al bienestar de los seres humanos y a la formacin de las culturas locales. En ello se sustenta el propio reconocimiento jurdico del paisaje recogido en el artculo 5 del Tratado. Ahora bien, cuando el Convenio formula la poltica de paisaje dirigida a todo el territorio, vincula los valores patrimoniales, derivados de la configuracin natural y/o de la accin del hombre, a la proteccin de los paisajes, es decir, a aquellas acciones encaminadas a conservar y mantener los aspectos significativos o caractersticos de un paisaje. En esa misma lnea incide el documento del propio Consejo de Europa titulado Orientaciones para la aplicacin del Convenio Europeo del Paisaje, difundido en 2008. Requieren iniciativas de proteccin los paisajes de valores patrimoniales relevantes, en parte considerados ya por la legislacin especfica de patrimonio natural e histrico-cultural de los estados miembros y de las regiones. Pero para las grandes extensiones de paisajes ordinarios, sin valores relevantes, sin significado patrimonial aun pudiendo contar con elementos o reas de especial valor-, el Convenio establece polticas de gestin, de ordenacin, de recualificacin y mejora, ms propias de la ordenacin del territorio, del urbanismo y de otras polticas sectoriales, que de las especficamente patrimoniales. Es aqu donde, a mi modo de ver, se estable una diferencia o una transicin, si se prefiere, entre poltica de patrimonio y poltica de paisaje, sin que esto implique negar cuanto se ha dicho hasta ahora sobre la convergencia y la complicidad de los conceptos y de las polticas. Quizs el punto de encuentro deba estar como ha escrito Florencio Zoido51- en la apertura y desarrollo de la idea de proteccin, a la que todava se asocia el patrimonio histrico-cultural y la figura reglada de paisaje cultural, a la de buenas prcticas de gestin, con un gradiente que permita ir, sin discontinuidades, de la proteccin de los paisajes y estructuras paisajsticas notables, a las iniciativas de mejora y recualificacin de lo deteriorado o lo banal. Precisamente muchos paisajes de los territorios rurales saben bien de esas estrechas relaciones entre paisaje y patrimonio, pero a la vez, de la necesidad de una poltica paisajstica que supere los lmites de una concepcin restrictiva de lo patrimonial y aborde la gestin de paisajes dinmicos, vivos y funcionales. A esos paisajes de la ruralidad y a algunas experiencias de estudio y ordenacin de los mismos se dedica la ltima parte de este texto.
3. pAisAje y pAtriMonio en los espAcios rurAles

En este marco de relaciones y complicidades entre paisaje y patrimonio, los paisajes de los espacios rurales, caracterizados fisonmica y funcionalmente por el predominio de actividades agrosil49 Simon SCHAMA, Landscape and Memory. New York, Alfred A. Knopf, 1995. 50 David LOWENTHAL, Paysages et identits nationales, en Marcel JOLLIVET y Nicole EIZNER, (eds.), LEurope et ses campagnes, Institut dtudes Politiques, Paris, 1996, pp. 245-271, p. 248. 51 Florencio ZOIDO NARANJO, Paisaje, territorio y patrimonio. (Aportacin a la mesa redonda La conservacin del patrimonio cultural y sus interacciones con el paisaje y el territorio), en Patrimonio y Territorio. Actas del V Congreso Internacional Restaurar la Memoria, Junta de Castilla y Len, Valladolid, 2 vols., I, pp. 227-229.
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vopastoriles, a las que se han sumado nuevos usos y demandas, constituyen un excelente mbito para el pensamiento y para la accin. En primer trmino porque se trata de espacios de grandes dimensiones en una situacin paradjica y contradictoria: dominan an en extensin, incluso en regiones metropolitanas como la de Madrid o Valencia, pero en general cuentan con pocos actores agrarios, productores y gestores del paisaje, frente a muchos usuarios y agentes no agrarios, que en unos casos presionan por el cambio de uso, y en otros, por el acceso pblico a los valores del paisaje. Son, por tanto, paisajes vividos, percibidos y valorados de modos contrapuestos y hasta conflictivos, planteando un claro reto de gobernanza52. En segundo lugar, y por encima de diferencias manifiestas entre lugares, muchos paisajes rurales albergan en su morfologa, en el funcionamiento de sus agrosistamas, y en infinidad de prcticas sociales53, huellas, representaciones y smbolos de significado patrimonial54, aun en el caso de conjuntos paisajsticos transformados y deteriorados, como puedan ser hoy las huertas y viejos regados histricos, inmersos en la evolucin y lgicas de los espacios periurbanos, A todo ello se suma cierta mitificacin y simplificacin de lo rural por parte una sociedad crecientemente urbana entre la gente comn, pero tambin entre ciertas castas de tcnicos de la ciudad-, que percibe el paisaje del campo como esttico y nico, ignorando la diversidad de contextos territoriales y sociales, de dinmicas y, en ltima instancia, de paisajes: desde el abandono y la marginacin de la montaa y las altas parameras, a la periurbanizacin, pasando por los territorios de agriculturas rentables, guiadas por el mercado. Los paisajes rurales, emplazados entre la urbe y la naturaleza, entre la metrpoli y lo protegido, sin ms valores en ocasiones que su propio carcter, y su condicin de espacios libres y de produccin primaria, constituyen la autntica arena de la calidad de vida y de la sostenibilidad, un reto de civilizacin para sociedades devoradoras de territorio. Como bien dice Giorgio Agamben, hoy no es la ciudad sino el campo el paradigma biopoltico fundamental de Occidente55. El proceso de ambientalizacin al que asiste la agricultura europea desde 1992, enmarcado en la crisis del proyecto productivista que inspir de forma casi exclusiva la Poltica Agraria Comn hasta fines de los aos ochenta, supone la formulacin de un nuevo modelo para la agricultura y el medio rural de la UE. Es un modelo todava en proceso de elaboracin, con incertidumbres y carencias, pero sustentado de modo cada vez ms firme en el concepto de multifuncionalidad de la actividad agraropecuaria y forestal, y en la atencin que merecen las externalidades positivas de la agricultura, concretamente, su capacidad de gestionar y salvaguardar paisajes.
52 Sobre las distintas miradas de lo rural, la aceptacin de polticas ambientales y paisajsticas y los problemas de gobierno de los paisajes rurales son de inters diversos trabajos de Pierre DONADIEU, Aceptaron as sociedades rurais europeas as polticas paisaxsticas pblicas?, en Francisco DAZ-FIERROS VIQUEIRA y Federico LPEZ SILVESTRE (coords.), Olladas crticas sobre a paisaxe, Santiago de Compostela, Consello da Cultura Galega, 2009, pp. 267-283. 53 Me he ocupado en otro lugar de las huellas y marcas que lo rural deja en el paisaje. Rafael MATA OLMO, Agricultura, paisaje y gestin del territorio. Polgonos. Revista de Geografa, N. 14, 2004, pp. 97-137. 54 Referencias al contenido patrimonial de la agricultura y los paisajes agrarios/rurales, en Roco, SILVA PREZ, Agricultura, paisaje y patrimonio territorial. Los paisajes de la agricultura vistos como patrimonio, en Boletn de la A.G.E., 2009, N. 49, p. 309-334. Esther Isabel PRADA LLORENTE y Pascual RIESCO CHUECA, Buenas prcticas paisajsticas en la modernizacin agraria, en Territorio, paisaje y patrimonio rural. Actas del XV Coloquio de Geografa Rural, Asociacin de Gegrafos Espaoles, Grupo de Trabajo de Geografa Rural-Universidad de Extremadura, 2010, pp. 314-324. Una sntesis sobre la proteccin del patrimonio rural en Leonor de la PUENTE FERNNDEZ, El patrimonio rural y su proteccin, en Territorio, paisaje y patrimonio rural. Actas del XV Coloquio de Geografa Rural, Asociacin de Gegrafos Espaoles, Grupo de Trabajo de Geografa Rural-Universidad de Extremadura, 2010, pp. 471-482. 55 Giorgio AGAMBEN, Homo Sacer: Sovereing Power and Bare Life. Stanford, Stanford University Press, 1998, pp. 181-182. En la misma lnea, recuperando el valor fundamental de lo rural en el diseo y la planificacin urbanstica, vase el trabajo de Mohsen MOSTAFAVI, Why Ecological Urbanism? Why Now?, en Mohsen MUSTAFAVI & Gareth DOHERTY (eds.): Ecological Urbanism, Harvard University Graduate School of Desing & Lars Mller Publishers, 2010, pp. 12-51.
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La ordenacin del paisaje en extensas reas de Europa no puede desligarse por ello de la agricultura, de los agricultores y de la poltica denominada ahora de desarrollo rural, que se perfila cada vez con ms fuerza como una poltica de cohesin territorial. Lejos de constituir una limitacin o un impedimento, la gestin de los valores del paisaje (salvaguarda de su identidad y aprovechamiento econmico de los recursos paisajsticos ligados a la produccin) aparece hoy como una oportunidad para la agricultura y para el medio rural56, y como una garanta para el futuro de muchos paisajes. Se presentan a continuacin tres casos de estudio y gestin de paisajes de dominante rural, en tres contextos geogrficos diferentes: un rea metropolitana (el paisaje de viejos regados del bajo Tajua en la Comunidad de Madrid); una espacio rural de clara funcionalidad agraria en la llanura Manchega (relaciones entre conjunto monumental y paisaje en la Sierra de los Molinos de Campo de Criptana); y un rea de montaa con indicios de marginalidad, en la que la puesta en valor del patrimonio territorial y el paisaje, junto a dinamizacin de actividades productivas tradicionales e innovadoras, pretenden fundamentar un proyecto de desarrollo territorial (el Valle del Nansa en Cantabria).
3.1. los Paisajes de huertas y vegas en Contextos metroPolitanos. Por una aCuerdo Ciudad-CamPo. el Caso de
la vega del
tajua (madrid)
Los paisajes de huertas y vegas en entornos urbanos, modelados por agriculturas de viejos regados y caractersticos sistemas de asentamiento asociados, suscitan hoy un inters espacial por sus valores agroecolgicos, productivos, hidrulicos y etnogrficos, pero tambin por el papel ambiental que desempean o deberan desempear en contextos territoriales crecientemente saturados57. Estos paisajes mixtos de ciudad y riego, armoniosamente construidos durante siglos en torno al papel vivificador del agua domesticada, con cuadros tan sobresalientes en el Mediterrneo como las huertas de Valencia y Murcia, las vegas de Granada58 o Aranjuez en el interior, y otras composiciones menores pero no menos interesantes en las llanuras aluviales ibricas y sobre pequeas planas litorales, sufren en los ltimos tiempos procesos de deterioro, abandono y cambio de usos que comprometen el futuro del paisaje y la conservacin de sus elementos constitutivos de mayor inters funcional y patrimonial. El valor patrimonial de estos territorios reside, precisamente, en el conjunto paisajstico de piezas organizadas en una fisonoma caracterstica, con un agrosistema que modela y subyace a la forma, y algunos elementos o redes de elementos de inters arquitectnico, hidrulico o etnogrfico (azudes, molinos, canales, caseras, caminos histricos, etc.). El paisaje es una va eficaz para comprender la materialidad y las representaciones de estos espacios de lo que llamamos Huerta de Valencia o Vega de Granada-, y para actuar tambin con distintos instrumentos, desde los especficamente patrimoniales, a los urbansticas y territoriales, sin olvidar las virtualidades de los programas agroambientales y de los planes hidrolgicos, en pos de la racionalidad del uso del suelo y el agua, y del mantenimiento del carcter del paisaje. En los ltimos aos he tenido la oportunidad de investigar y de colaborar en documentos de or-
56 Rgis AMBROISE; Franois BONNEAUD y Vronique BRUNET-VINK, Agricultures et paysages. Dix exemples de proyects de paysage en agriculture, Educagri, Dijon 2000. 57 Sobre el inters productivo, ambiental y patrimonial de los paisajes de regados histricos, Rafael MATA OLMO y Santiago FERNNDEZ MUOZ, Paisajes y patrimonios culturales del agua. La salvaguarda del valor patrimonial de los regados tradicionales, en Scripta Nova. Revista electrnica de Geografa y Ciencias Sociales, N. 337, octubre de 2010. 58 Un reciente estudio que destaca los valores patrimoniales de la Vega de Granada es el de Eugenio CEJUDO GARCA y Jos CASTILLO RUIZ, La Vega de Granada. La construccin patrimonial de un espacio agrario, en HERMOSILLA, J. (ed.): Los regados histricos de Espaa. Paisaje y patrimonio. Madrid, MMARM, 2010, pp. 234-284.
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denacin y directrices de paisaje en este tipo de mbitos59. Si a alguna conclusin importante he llegado adems de constatar en muchos casos la barbarie- es la necesidad de un gran acuerdo ciudad-campo60, que asuma los conflictos, supere la fractura clsica entre lo urbano y lo rstico, entre lo lleno y lo vaco (un vaco repleto de valores, como subraya el eclogo Ramn Folch61), y enfatice en los beneficios mutuos -para el campo y para la ciudad-, de unas relaciones armnicas y de complementariedad. La Vega baja del Tajua, un caracterstico paisaje de aejos regados orlados de pueblos y villas, a las puertas del rea metropolitana de Madrid, constituye, aunque sin la grandeza de otros grandes conjuntos regados, un buen ejemplo de este tipo de paisajes periurbanos con evidentes valores patrimoniales. Los regados del Tajua responden fielmente al calificativo de histricos por su remoto origen, por la continuidad secular de los sistemas hidrulicos y la organizacin territorial de las distintas reas de riego, y porque, ms all de iniciativas recientes de mejora y modernizacin, no exentas de contradicciones como se ver, el paisaje de los viejos riegos tajueses responde hoy, con sorprendente pureza en algunos tramos, a formas y procesos que cristalizaron hace al menos cinco siglos. Una densa red de acequias de riego y de canales para abastecimiento de molinos y de pequeas centrales hidroelctricas en el siglo XX-, a partir de modestos azudes y represas sobre el cauce principal del ro, constituyen la infraestructura de un sofisticado sistema de regado tradicional que hizo que el ro Tajua fuera considerado en su poca de mayor esplendor, durante la segunda mitad del siglo XIX, el que mejor se aprovecha de la provincia para el riego por medio de varias acequias62, siendo sus aguas las mejor aprovechadas en esta provincia de Madrid, ya en el riego, ya como fuerza motriz63. Junto a la densa red del sistema hidrulico de regado, otros componentes rurales definen la fisonoma y funcionamiento del paisaje agrario, y la imagen singular que este espacio de vega transmite. El primero y fundamental de esos componentes es la estructura parcelaria minifundista, ligada a formas de propiedad y explotacin campesina de la tierra. El segundo, el viario rural, incluidas las vas pecuarias que bordean y cruzan la vega. Parcelas, propiedades y caminos no pueden desligarse del complejo sistema de riego, con el que conforman una morfologa armnica y legible que sirve de base al mosaico de cultivos y a otros usos del suelo que ms recientemente se han ido introduciendo en una vega de ubicacin metropolitana. En la actualidad, los viejos regados del Tajua languidecen en un espacio metropolitano en el que el mercado de trabajo madrileo ha podido ms que la demanda de frutas y verduras que en otros tiempos anim la produccin de estas tierras. Se trata, pues, de un mbito regado con funcionalidad productiva hoy muy mermada, pero
59 Sobre el estudio y directrices de paisaje de la Huerta de Murcia puede verse Rafael MATA OLMO y Santiago FERNNDEZ MUOZ, La Huerta de Murcia. Landscape guidelines for a Peri-urban territory, en Landscape Research, 2004, vol. 29, n. 4, pp. 385-397. De inters tambin el documentado estudio que acompaa al Plan de la Huerta de Valencia. Un paisaje cultural milenario. Vol. 1 Estrategias de preservacin y gestin. Vol. 2 Conclusiones del proceso de participacin pblica (Direccin, Arancha MUOZ CRIADO), Valencia, Generalitat Valenciana, Consellera de Medi Ambient, Aigua, Urbanisme i Habitatge, 2009, 208 y 157 pp. 60 Un alegato por un proyecto democrtico de autodesarrollo sostenible entre campo y ciudad, en Alberto MAGNAGHI, The Urban Village, a Charte for Democracy and Local Self Sustainable Development, London/New Cork, Zed Books, 2005, 215 pp. El concepto de acuerdo ciudad-campo para la recualificacin de las periferias y de las urbanizaciones contemporneas, ha sido aplicado al Plan paisajstico de la regin de Apulia en el sur de Italia (www.paesaggio.regione.puglia.it), del que es responsable el citado autor. 61 Ramn FOLCH, Los conceptos socioecolgicos de partida, en Ramn FOLCH (coord.), El territorio como sistema. Conceptos y mtodos de ordenacin. Barcelona, Diputaci de Barcelona, 291 pp., p. 24 62 Casiano de PRADO, Descripcin fsica y geolgica de la Provincia de Madrid, Madrid, Junta General de Estadstica, 1864, 2 vols., I, p. 45. 63 ngel CAMN, Aprovechamiento de las aguas de los ros de la provincia de Madrid, en Revista de Obras Pblicas, 1872, tomo I, N. 8, pp. 85-89; N. 11, pp. 122-125 y n 14, pp. 155-160, p. 158.
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en el que emergen, en un contexto de aglomeracin urbana de elevada congestin, otras funciones ligadas a los valores ambientales y paisajsticos del regado tradicional, y a una demanda social creciente de espacios abiertos de calidad. En un marco en el que la funcin productiva decae, mientras se fortalecen otras funciones importantes como la ambiental, la paisajstica y la de uso pblico de un patrimonio ligado estrechamente al agua y a la obra hidrulica tradicional, resultan difciles de justificar iniciativas convencionales de modernizacin del regado como las ejecutadas en la zona, atendiendo slo al objetivo de eficiencia del uso hdrico, sin valorar el impacto negativo sobre otras importantes funciones del espacio regado, ms an cuando la nocin de ineficiencia atribuida a los regados tradicionales est siendo revisada en los ltimos tiempos64. Los proyectos clsicos de modernizacin de regados tienen importantes efectos sobre el paisaje, pues junto al pretendido ahorro de agua generan impactos y prdidas significativas de patrimonio histrico y natural, derivados de la regularizacin de trazados y secciones de la red de riego, as como de los revestimientos y el entubado de canales y acequias, que eliminan gran parte de los valores de las redes como urdimbre del paisaje, como ejes patrimoniales enraizados en la historia y en las condiciones ambientales del lugar65. Es importante, por ello, que los proyectos de modernizacin de infraestructuras de riego tengan presente, en determinados contextos territoriales como el del Tajua, el valor cultural y ecolgico de las redes tradicionales de distribucin de agua, considerando junto a las mejoras en la eficiencia otros criterios de igual o mayor significado. Es preciso conservar y poner en valor el rico patrimonio natural y cultural de este paisaje de regado histrico que se ha salvado milagrosamente del asalto edificatorio, empezando por la recuperacin y restauracin del propio ro y de su ribera, comprometida ya desde 2004. Sera importante, adems, extender esas acciones a los elementos principales del sistema hidrulico de riego, como azudes y caceras mayores, que al tiempo que parten y distribuyen las aguas, constituyen en la vega del Tajua ambientes hmedos de inters y componentes del paisaje muy apreciados. Ante la dureza irreversible de entubados y soterramientos, es necesario aplicar en casos como ste soluciones tcnicas menos agresivas, teniendo en cuenta, como se ha dicho, que un bajo rendimiento hdrico a escala de parcela o de rea regable, no implica necesariamente un balance negativo en cuanto a la conservacin de los recursos naturales a escala de cuenca. Hay que avanzar tambin en la rehabilitacin y reacondicionamiento funcional del abundante patrimonio molinero de la vega, que cuenta ya con buenos resultados como el del Molino de la Huerta de Angulo. Todos estos elementos ro, humedales, azudes, caceras e ingenios-, junto a parcelas, cultivos, caminos y vas pecuarias, configuran un paisaje de calidad, cada vez ms visitado y que
64 Jos A. GMEZ-LIMN, Julio BERBEL, J. y Carlos GUTIRREZ, C., Multifuncionalidad del regado: una aproximacin emprica, en Jos A. GMEZ-LIMN, J.A. y Julio BARREIRO HURL (coords.), La multifuncionalidad de la agricultura en Espaa. Concepto, aspectos horizontales, cuantificacin y casos prcticos. Madrid, EUMEDIA y MAPA, 2007, pp. 207-224. LOSADA, A. y ROLDN, J. (2002): Uso racional del agua de riego, en Leandro del MORAL, L. del (ed.): III Congreso Ibrico sobre Gestin y Planificacin del Agua. La Directiva Marco del Agua: Realidad y Futuros, Sevila, Universidad de Sevilla-Universidad Pablo de Olavide-Fundacin Nueva Cultura del Agua (citado por Jos A. GMEZ-LIMN y otros, op. cit., p. 215).Segn los autores citados, determinadas actuaciones de modernizacin encaminadas nica y exclusivamente a incrementar la eficiencia de las operaciones riego pueden suponer elevados costes, sin apenas ahorros reales de agua en el conjunto del sistema. 65 Julia Martnez Fernndez y Miguel ngel. Esteve Selma, Evolucin de los regados tradicionales del sudeste ibrico: aplicacin de un modelo de simulacin dinmica, en III Congreso Ibrico de gestin y planificacin de Aguas. Sevilla, 2002, 10 pp. (http://grupo.us.es/ ciberico/archivos_acrobat/sevilla5martinez.pdf). Los autores se han hecho eco de las perniciosas consecuencias ecolgicas y culturales, en pos de un supuesto ahorro de agua a escala de parcela y a costa de elevados costes econmicos, del plan de modernizacin de los regados tradicionales de Cieza, en la Vega Alta del Segura. El plan, que afecta de forma conjunta a la huerta tradicional y a nuevos regados, est ocasionando, entre otros impactos, el entubado de la acequia de Los Charcos, de origen romano, con importantes valores culturales, histricos, arqueolgicos, y paisajsticos.
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cuenta ya con documentos publicados para su interpretacin y disfrute66. La multiplicidad de valores y de funciones, a partir de la produccin agraria de regado, constituye la base para la gestin sostenible de un paisaje tan valioso como frgil. La modernizacin debera entenderse aqu como la accin capaz de gestionar con prudencia un patrimonio multifuncional de mucho inters a las puertas de un rea metropolitana de ms de cinco millones de habitantes. Pero junto a esas medidas de mejora y activacin paisajstica, se precisan programas de fomento de la actividad agraria entre agricultores profesionales, y entre otros colectivos deseosos de hacer agricultura no profesional67, y reglas claras sobre clasificacin y regulacin del suelo en reas metropolitanas como sta, con fuertes expectativas de urbanizacin. No bastan los instrumentos de planeamiento municipal, siendo en todo caso necesarios. Se requiere otra escala de gobierno, la del territorio y el paisaje, hasta ahora ausente en la Comunidad de Madrid. En un paisaje de tantos valores y tensiones como el de la Vega de Granada, expertos y agentes locales organizados en la Plataforma Salvemos la Vega desconfan de las posibilidades del instrumento reglado de planificacin territorial (el Plan de Ordenacin del Territorio del rea Urbana de Granada), aprobado hace aos, y reclaman una figura de proteccin, la de Zona Patrimonial prevista en la nueva Ley de Patrimonio Histrico de Andaluca68. En el paisaje agrario del Baix Llobregat se aplica la figura del Parc Agrari69. Y para la Huerta de Valencia, el Plan de Accin Territorial citado en nota 53, de muy difcil tramitacin, reclama una ley especfica de proteccin de la Huerta. Habr que decidir en funcin de los valores y de las posibilidades de cada caso, pero siempre garantizando las bases territoriales del paisaje.
3.2. hitos y Conjuntos Patrimoniales en el Paisaje rural. del entorno al Paisaje: el Caso de la sierra de los molinos en CamPo de CriPtana
Frente a paisajes de altos valores patrimoniales y fuertes tensiones territoriales como las huertas y vegas periurbanas, grandes extensiones del espacio rural ofrecen un paisaje de dominante agraria, con tierras dedicadas a la produccin primaria, sin valores excepcionales y, en general, sin conflictos destacables por el uso del suelo, si se exceptan los entornos de pueblos y villas, y algunos otros enclaves. Son paisajes que requieren sobre todo gestin para compatibilizar el carcter y la identidad del paisaje rural con una produccin remuneradora, y con la implantacin de determinadas construcciones y usos propios de los suelos rsticos70. sta es la faz que ofrecen buena parte de los espacios rurales de las mesetas y campias del interior ibrico. Formando parte de esos grandes conjuntos paisajsticos, salpican el territorio monumentos, con66 COMUNIDAD DE MADRID, Rutas por el valle medio del Tajua. Madrid, Consejera de Economa e Innovacin Tecnolgica, 2006, 82 pp. Ibid., Rutas por la Comunidad de Madrid. 6. Tajo y bajo Jarama. Madrid, Direccin General de Urbanismo y Planificacin Regional. Consejera de Medio Ambiente y Ordenacin del Territorio, 2007, 137 pp. 67 Estos paisajes podran ser buenos destinatarios de los programas agroambientales que viene impulsando la poltica de desarrollo rural de la Unin Europea, en alianza con iniciativas verdes de gobiernos regionales y locales. Vanse, en ese sentido, las propuestas que plantean para este tipo de regados rururbanos Fernando E. GARRIDO FERNNDEZ y Eduardo MOYANO ESTRADA, Regados agrcolas, territorio y desarrollo rural, en ARBOR. Ciencia, Pensamiento y Cultura, N. 729, enero-febrero 2008, pp. 71-85, p. 79-80. 68 Eugenio CEJUDO GARCA y Jos CASTILLO RUIZ, La Vega de Granada. La construccin patrimonial de un espacio agrario, op. cit., p. 279. 69 Referencias al Plan Especial del Parc Agrari del Baix Llobregat en Joaqun SABAT, En la identidad del territorio est su alternativa, op. cit. pp. 16-19. 70 Sobre los impactos en el paisaje rural de pequeas implantaciones y artefactos, y medidas para mitigarlas, Pascual RIESCO CHUECA, La interpretacin de perturbaciones en el paisaje rural. Propuestas de atenuacin. Andaluca Geogrfica. Boletn de la Asociacin de Gegrafos Profesionales de Andaluca, 2001, N. 7, pp. 27-33. De inters la reciente Gua dintegraci paisagstica. Construccins agrries, Departamento de Poltica Territorial de la Generalitat de Catalunya-Fundaci de LEnginyera Agrcola Catalana, Barcelona, 2010, 145 pp.
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juntos y sitios de valores patrimoniales significativos, muchos de los cuales cuentan con figuras especficas de proteccin. Estos hitos del paisaje, que con frecuencia constituyen por su emplazamiento encumbrado puntos focales y buenos belvederes, requieren intervenciones de integracin en el paisaje, no slo para velar por la integridad de las vistas, siendo esto importante, sino para garantizar la interpretacin del elemento patrimonial en el cuadro paisajstico que le da sentido. El hito se convierte as en una pieza cualificada del paisaje, y el paisaje gana en valor y significado como mbito de integracin e interpretacin del elemento patrimonial. La figura de entorno, recogida desde hace tiempo, como ya se ha sealado, en la legislacin de patrimonio histrico-cultural del Estado y de las comunidades autnomas, abarcando inmuebles y espacios colindantes, pero en su caso tambin alejados, como seala la reciente Ley de Patrimonio Histrico de Andaluca de 2007, constituye una oportunidad para la salvaguarda y gestin del sistema de paisaje que forman monumento y territorio, y para la puesta en valor de unos recursos paisajsticos que con frecuencia superan los lmites estrictos del bien cultural protegido71. Esa ha sido la experiencia de estudio y propuesta que ha conducido al Plan Especial de la Sierra de los Molinos en la provincia de Ciudad Real. En el corazn de La Mancha, la Sierra de los Molinos de Campo de Criptana alberga un conjunto patrimonial de singular inters, constituido por tres molinos de viento histricos rehabilitados y por otros siete completamente reconstruidos en el decenio de 1960. El conjunto fue declarado Bien de Inters Cultural (BIC), con la categora de Sitio Histrico (Decreto 63/2002 del Gobierno de CastillaLa Mancha). El emplazamiento de los molinos junto al ncleo urbano y su integracin en un entorno rural caracterstico de la llanura manchega, de notable pureza formal y funcional, configuran un paisaje cultural con entidad propia de acuerdo con la doctrina contempornea en materia de patrimonio y con el Convenio Europeo del Paisaje. Este conjunto se identifica adems con los molinos que inspiraron a Miguel de Cervantes la aventura del captulo octavo de la primera parte de Don Quijote de la Mancha. El inters del Ayuntamiento de Campo de Criptana por la restauracin de tan significativo monumento condujo a la firma en 2005 de un Convenio con la Fundacin Caja Madrid, por el cual, junto a la iniciativa restauradora, se acuerda la ordenacin global del conjunto de la Sierra de los Molinos y del barrio del Albaicn, mediante un Plan Especial, abarcando el entorno que en funcin del valor y de las caractersticas del conjunto patrimonial se estimara tcnicamente necesario Fundamenta el sentido y el alcance del Plan Especial un entendimiento del entorno patrimonial abierto al concepto territorial de paisaje, desarrollando as los objetivos que preconiza el Convenio Europeo del Paisaje (CEP). El objetivo prioritario del Plan Especial de integrar la proteccin y mejora del conjunto molinero en su entorno paisajstico cuenta con la complicidad del variado mosaico de paisajes culturales de Campo de Criptana. Por eso, en los estudios previos del Plan y en la propia justificacin del instrumento urbanstico resultante se camina de de fuera a dentro, del paisaje de las tierras manchegas al ncleo de la Sierra de los Molinos y su contiguo barrio del Albaicn72.
71 Sobre la evolucin conceptual y las implicaciones metodolgicas y estratgicas de la nocin de entorno, vase la obra ya citada de Jos CASTILLO RUIZ, El entorno de los bienes inmuebles de inters cultural, op. cit. El tratamiento del entorno paisajstico de los conjuntos arqueolgicos en Jos Vicente CABALLERO SNCHEZ y Florencio ZOIDO NARANJO, Formacin y desarrollo de una lnea de investigacin: la dimensin paisajstica de los conjuntos arqueolgicos, en Cuadernos Geogrficos (Universidad de Granada) (nmero monogrfico sobre La Convencin Europea del Paisaje. Desarrollos prcticos), N. 48, 2008, pp. 181-198. 72 Una exposicin ms detallada de este caso en Rafael MATA OLMO, Ordenacin y gestin del patrimonio cultural y el paisaje. La experiencia del Plan Especial de la Sierra de los Molinos en Campo de Criptana, en Patrimonio y Territorio. Actas del V Congreso Internacional Restaurar la Memoria, Junta de Castilla y Len, Valladolid, 2007, 2 vols., I, pp. 125-160.
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Tal recorrido paisajstico no es slo visual o fisonmico que tambin-, sino que atiende a los procesos naturales y culturales que subyacen en la forma y el carcter de los paisajes. El extenso trmino de Campo de Criptana constituye, de hecho, una valiosa sntesis de los paisajes de La Mancha central. En su territorio estn presentes los distintos elementos del paisaje de la llanura que, articulados en el espacio geogrfico, configuran al menos cuatro grandes unidades de paisaje, cuatro expresiones morfolgicas y funcionales dentro de ese mundo aparentemente montono de la planicie manchega: la Sierra de los Molinos, donde est emplazado el BIC; los viedos de los llanos del Zncara; las labranzas latifundistas y laguna del Salicor; y los llanos de Miguel Esteban. De la genealoga de las transformaciones del uso agrario del suelo deben destacarse por su sentido patrimonial y paisajstico los siguientes hechos: El paso del viejo orden cerealista, ganadero y latifundista, dominante hasta mediados del siglo XIX, con importante de propiedad concejil y de rdenes militares, a un paisaje cultural dominado por el viedo. El gran viedo que ocupa hoy buena parte del trmino municipal de Campo de Criptana, resultado de las trasformaciones contemporneas de la estructura de la propiedad (desamortizacin eclesistica, de Propios y de rdenes militares), del mercado nacional e internacional del vino y del desarrollo de los transportes. Un interesante patrimonio construido, de naturaleza agraria e industrial (casas de labranza, quinteras, chozos y bombos, corralizas y palomares, bodegas y molinos, etc.) y de valor etnogrfico, asociado al modelado del paisaje y a los usos agropecuarios.
La Sierra de los Molinos constituye, en ese contexto, un singular y notable paisaje de la Mancha central. A la presencia del conjunto molinero en su parte culminante, la Sierra aade el valor de un paisaje cultural modelado sobre un abombamiento de calizas dolomticas jursicas, suavemente tendido hacia el Norte, con un talud y pequeos escarpes hacia el sur, en el que se han horadado las caractersticas cuevas del barrio del Albaicn, que conforman hoy el valioso conjunto de casascueva, organizadas en manzanas alargadas con parcelas a dos calles, salvando el desnivel del talud calizo. Del paisaje rural de la Sierra, el aspecto de mayor significado morfolgico, histrico y patrimonial es el de su parcelario minifundista, de longueros dispuestos entre una densa red de caminos que convergen en el ncleo de Campo de Criptana. Ese parcelario es heredero directo del reparto entre vecinos, documentado ya en el tercer decenio del siglo XIX, de la Dehesa del Puerco, perteneciente al caudal de los Propios del municipio. El carcter del paisaje rural de la Sierra y el sentido de pertenencia que despierta entre la poblacin radica precisamente en esos tres ingredientes: su elevada parcelacin y la presencia de muchos vecinos como propietarios; su antiguo reparto entre los ms menesterosos del lugar; y su gnesis de patrimonio concejil de uso colectivo. La intensa parcelacin y las peculiaridades fsicas del relieve, de los suelos y de la vegetacin natural han propiciado un mosaico de cultivos mediterrneos entre los que se disponen cercas de piedra y bellos linderos de almendros y de vegetacin natural; un valioso contexto paisajstico del conjunto molinero que constituye el Sitio Histrico la Sierra de los Molinos. Sobre estas bases, el Plan Especial ha definido el entorno del Bien de Inters Cultural con finalidad y criterios paisajsticos. Garantizando unas posibilidades de crecimiento urbano razonable para la villa manchega, y asumiendo los principios y objetivos del Convenio Europeo del Paisaje, el instrumento urbanstico establece criterios de proteccin y de gestin para un sector del casco urbano estrechamente ligado al conjunto monumental de los molinos, pero tambin y ah reside su compromiso con una renovada poltica de patrimonio y paisaje- para una parte significativa del espacio
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rural contiguo (prximo y lejano) al permetro urbano, por constituir el marco paisajstico (histricocultural y visual) en el que se integra, se percibe y se interpreta el monumento ya protegido. Junto a la ordenacin especfica, de naturaleza eminentemente urbanstica, que se establece para cada una de las zonas integrantes del entorno, el Plan Especial constituye tambin una oportunidad para plantear acciones positivas y una estrategia de puesta en valor del conjunto que forman el rea molinera y el paisaje.
3.3. la ruralidad de los Paisajes del montaa, una oPortunudad de desarrollo territorial: el Caso del valle
del
nansa (Cantabria)
Los espacios de montaa, a los que habitualmente se atribuyen funciones, valores e imgenes de la naturaleza73, estn igualmente modelados por las actividades agrosilvopastoriles. Sus paisajes muestran las huellas de viejas civilizaciones agrarias, pero tambin del abandono reciente en muchos casos, y de nuevas formas de aprovechamiento y ocupacin del suelo. El reto de una montaa viva74 radica en armonizar la conservacin de los altos valores patrimoniales y del carcter del variado mosaico paisajstico, con el mantenimiento y la renovacin del tejido social y de las actividades productivas que dan forma y vida al paisaje. En contextos de despoblacin y envejecimiento, de marginalidad y abandono, de fuertes presiones externas sobre espacios crecientemente desarticulados y desgobernados, el paisaje-patrimonio puede y debe constituir un objetivo y un aliado de iniciativas de desarrollo territorial. Esa es la experiencia llevada a cabo en los ltimos aos en el Valle del Nansa en torno a la patrimonializacin de paisajes de fuerte contenido rural. El Valle del Nansa, situado en la Cordillera Cantbrica, con alrededor de 500 km y algo ms de 3.000 habitantes, constituye un buen ejemplo de espacio de montaa de baja densidad demogrfica, cierta marginacin en el contexto regional y escasa capacidad de innovacin, con pocas alternativas econmicas. No obstante, el Valle cuenta con altos valores paisajsticos, resultado de fuertes contrastes naturales y de una larga historia de ocupacin y organizacin del espacio rural, adaptada al variado potencial agroecolgico de la zona. Ese paisaje, expresin de un territorio construido y gestionado secularmente en torno a un numeroso grupo de pequeas aldeas, unidas por una densa red de caminos histricos, presenta todava un buen estado de conservacin. Se trata de un valioso legado que, como en tantas otras zonas de caractersticas similares, corre el riesgo de deteriorarse o perderse ante la decadencia de las actividades productivas tradicionales. Una diferencia importante de este territorio respecto a otros prximos de la misma regin, como Libana o la Montaa Pasiega, es que carece de marca o imagen externa diferenciada. Su organizacin, el funcionamiento de las actividades y el diverso mosaico de sus paisajes se desenvuelven en el mbito de lo cotidiano, de los quehaceres locales; no se habra producido an, o al menos no de forma significativa, el proceso de patrimonializacin que atribuye al paisaje valores singulares y excepcionales, significados simblicos y toda una ordenacin orientada a su proteccin y
73 Eduardo MARTNEZ DE PISN, Imgenes de la naturaleza de las montaas, en E. MARTNEZ DE PISN (dir.), Estudios sobre el paisaje,. Madrid, Fundacin Duques de Soria-Servicio de Publicaciones de la Universidad Autnoma de Madrid, 2000, pp. 15-53. 74 Es abundante la bibliografa sobre dinmicas y problemas de desarrollo en reas de montaa. Entre otras, resulta de inters la siguiente, en la que puede incardinarse el proyecto del Valle del Nansa, que se presenta en este texto. Carmen DELGADO VIAS (ed.), La montaa cantbrica, una montaa vida, Santander, Parlamento de Cantabria-Universidad de Cantabria, 2006, 234 pp. Vase tambin el estado de la cuestin de Juan Ignacio PLAZA GUITRREZ, Las reas de montaa. Balance sobre su investigacin y su tratamiento en los ltimos quince aos, en Era. Revista cuatrimestral de Geografa, 2008, N. 75, pp. 5-25.
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valorizacin. Uno de los retos de la iniciativa en marcha consiste en hacer del paisaje cotidiano un recurso de desarrollo, contando con la gente, implicndola, e incidiendo en la gestin del carcter y no en la invencin y sacralizacin de lo excepcional. En ese contexto, la Fundacin Marcelino Botn, una organizacin de la sociedad civil de fuerte arraigo en Cantabria, plantea, dentro de su Programa Territorio y Patrimonio, el proyecto Valoracin del Patrimonio Territorial y Paisajstico del Valle del Nansa75. El proyecto consiste en una iniciativa de desarrollo territorial, comprometida con la salvaguarda y puesta en valor del patrimonio y el paisaje, y con el desarrollo de la comarca a partir de sus propios recursos naturales, econmicos especialmente forestales y ganaderos, culturales y paisajsticos, articulados todos ellos en una propuesta global de intervencin. La iniciativa y el desarrollo del programa corresponde a los siguientes actores: una fundacin como ente promotor; un grupo pluridisciplinar de especialistas, al que se ha encomendado el estudio del territorio y la formulacin de la propuesta, basada en el conocimiento experto y en una amplia consulta pblica; los elegidos locales (alcaldes) y, en ltima instancia, el Gobierno de Cantabria, que conoce, participa y asume el Programa, y al que compete la aplicacin de la mayor parte de las propuestas. El proyecto constituye una excelente oportunidad para la aplicacin del Convenio Europeo del Paisaje, pero tambin, para el desarrollo de otros objetivos de mandatos legales recientes contenidos en normas de rango estatal, como la Ley del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad (2007), la Ley para el desarrollo sostenible del medio rural (2007) y la Ley de Montes de 2003, esta ltima en lo que respecta al Plan de Ordenacin de los Recursos Forestales de Libana-Nansa, y en otras normas y polticas sectoriales del Gobierno de la comunidad autnoma de Cantabria en materia medio ambiente, agricultura, patrimonio cultural, turismo y ordenacin del territorio. El proyecto ha entendido el paisaje, de acuerdo con la definicin del Convenio de Florencia y con las tradiciones disciplinares que tal definicin sintetiza, como la expresin fisonmica y visible de los procesos naturales y culturales que identifican el carcter del territorio, contando con la percepcin de la poblacin. La tarea de identificacin y caracterizacin de la diversidad paisajstica del Nansa se ha plasmado cartogrficamente a 1:25.000, lo que implica un reconocimiento visual de proximidad, a travs de carreteras, caminos, puertos y cerros, y el tratamiento de los elementos estructurantes del paisaje propios de esa escala de organizacin y lectura del territorio. Teniendo en cuenta las caractersticas de este espacio de montaa, se han considerado como elementos estructurantes del paisaje los siguientes: la configuracin del relieve y la hidrografa; la organizacin espacial de la propiedad de la tierra; el sistema de asentamientos y viario rural; la vegetacin y usos del suelo; y la organizacin visual del espacio geogrfico. Junto a esos componentes, la aportacin del mtodo de estudio adoptado consiste en considerar las denominadas Unidades Territoriales como piezas nucleares de la organizacin morfolgica y funcional del paisaje. Estas unidades se caracterizan por su homogeneidad formal, pero sobre todo porque son las clulas bsicas de la estructura territorial del valle, resultantes de modelos histricos de organizacin cotidiana del espacio, y a las que se asigna, tanto en el pasado como en la actualidad, una determinada funcin social y econmica. Las unidades territoriales, como piezas bsicas de la organizacin y el aprovechamiento del territorio, se integran a un nivel de escala superior en
75 Los estudios llevados a cabo y la propuesta de desarrollo territorial resultante se han plasmado en ngela de MEER LECHA-MARZO (coord.): Valoracin del Patrimonio Territorial, Valle del Nansa. Diagnstico y Propuestas (Plan de Accin), Fundacin Marcelino Botn, Santander, 2010.
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unidades de paisaje, que en su mayora presentan el carcter de mosaico propio de un rea de montaa. Junto al ncleo del estudio territorial y paisajstico, se han analizado tambin otros asuntos de carcter sectorial, relevantes para la propuesta de desarrollo sostenible: el patrimonio histricocultural, con especial nfasis en la caminera histrica del valle y en el patrimonio industrial en torno a la energa hidrulica; el estado ambiental y la gestin del ro Nansa; la situacin de las actividades productivas estratgicas del Valle (ganadera, explotacin forestal de los montes, turismo); o la morfologa y dinmica de los ncleos de poblacin y de los elementos de hbitat rural disperso caractersticos de la zona, los invernales, sometidos a procesos de abandono y cambio funcional. Toda esta labor de estudio y conocimiento del territorio ha contado con un proceso de consulta y participacin social ajustado a los requerimientos de las distintas fases del Programa. Se han combinado para ello encuestas, entrevistas en profundidad y diversos talleres, uno con los alcaldes de la comarca, y otros tres de carcter temtico, con agentes locales, sobre ganadera, medio natural y turismo rural. Importante ha sido tambin la constitucin de una Comisin de Seguimiento de carcter mixto (FMB, expertos, agentes sociales, Gobierno de Cantabria), reunida peridicamente para conocer y orientar el desarrollo del Programa, y que en la actualidad est ya tomando decisiones sobre algunas de las acciones previstas. En lo que al paisaje se refiere, el proyecto ha incorporado la percepcin social a travs del mtodo de las entrevistas en profundidad. Se ha considerado un mtodo adecuado para un espacio de las caractersticas del valle del Nansa (muy poco poblado) y un complemento de la rica y abundante informacin obtenida de los talleres sectoriales. El estudio realizado ha puesto de manifiesto como mayor fortaleza y oportunidad del Valle del Nansa la sobresaliente diversidad paisajstica desde los elementos patrimoniales constitutivos a los grandes conjuntos-, el buen estado de conservacin de buena parte de este patrimonio, y a la vez, su modesto conocimiento y puesta en valor, dentro incluso de la propia regin. El diagnstico ha constatado tambin desajustes y conflictos entre los valores patrimoniales existentes y las actividades que inciden en el funcionamiento y el carcter de los paisajes. A corregir tales desajustes y a promover el desarrollo territorial del Valle del Nansa se dedica el Plan de Accin, concebido como una propuesta global de intervencin. Su fuerza reside en su carcter transversal y en su voluntad de armonizar y favorecer sinergias entre innovacin econmica y mantenimiento de los valores del patrimonio territorial y el paisaje como recurso de desarrollo. Para ello el primer conjunto de acciones se refieren a la salvaguarda, recuperacin y valoracin del patrimonio territorial y paisajstico, mediante acciones de conservacin activa de determinados elementos y estructuras, de fomento del acceso pblico al paisaje y de mejora de su interpretacin, a travs, por el ejemplo, de un Plan Especial de Caminos Histricos, que asume el Gobierno de Cantabria, y de una red de miradores que integra hitos y elementos de valor patrimonial (ermitas, torres, cascos de aldeas, reas arqueolgicas, puntos geolgicos destacados, etc.) con la experiencia de lectura del paisaje . Pero ese compromiso con el patrimonio territorial y el paisaje no resulta viable sin la bsqueda de alternativas productivas basadas en el aprovechamiento de los recursos y conocimiento locales. El Plan de Accin incluye, por eso, medidas alguna de ellas ya iniciada- de promocin del sistema ganadero basado en el aprovechamiento de los montes y pastos vecinales, a travs de acciones como el desarrollo de una lnea de apoyo a la mejora gentica de las razas autctonas, preferentemente al bovino de raza Tudanca, y a la cra caballar, o la recuperacin y adaptacin de los sistemas
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tradicionales de turnos y calendarios de pastoreo segn los ciclos vegetativos y las especies de ganado. No hay otro camino para la defensa y vitalidad de los bellos paisajes montaeses que una ganadera renovada, ms atenta a la calidad y a la especificidad de la produccin, que a la tradicional intensificacin lechera, de oscuro horizonte econmico. Entre las acciones en marcha destaca as mismo un proyecto de mejora del ro y la red hidrogrfica del Nansa, eje material y percibido del paisaje del valle, pero dedicado por completo a la produccin de energa elctrica, tras la construccin en los aos cuarenta del siglo XX de un sofisticado sistema de aprovechamiento hidroelctrico a cargo de Saltos del Nansa, hoy dentro del grupo Endesa, que acab con los usos tradicionales. Se trata promover la revitalizacin ambiental y el uso pblico de la red fluvial en beneficio de los de dentro y los de fuera, para lo cual ha sido decisiva la intervencin del Plan de Accin y de la Comisin de Seguimiento que formula y promueve las distintas iniciativas. En definitiva, aprendiendo de experiencias de otros espacios de montaa europeos, el plan de accin pretende contribuir al desarrollo de la comarca del Nansa a partir de los valores patrimoniales del territorio y el paisaje. Para eso, como en los otros casos presentados, es preciso armonizar criterios de proteccin y prcticas de gestin capaces de mantener vivos y funcionales los paisajes, velando por su carcter y sus valores patrimoniales, pero asumiendo las transformaciones como parte de su evolucin.
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los maPas de Paisaje de aragn
Luis Cancer Pomar Pablo Dolz Milln

Direccin General de Ordenacin del Territorio Departamento de Poltica Territorial e Interior. Gobierno de Aragn
resuMen
El Gobierno de Aragn, a travs de la Direccin General de Ordenacin del Territorio del Departamento de Poltica Territorial e Interior, est elaborando los Mapas de Paisaje de varias de sus comarcas, estando previsto completar la cartografa de paisaje de todo el territorio aragons a medio plazo. Se expone el marco legal en el que se encuadran estos mapas, la utilidad de los mismos y su estructura organizativa.
1. los Antecedentes de lA elAborAcin de los MApAs de pAisAje en ArAgn:

MArco legAl
1.1. antes del Convenio euroPeo del Paisaje
El Convenio Europeo del Paisaje de 20 de octubre de 2000 (Consejo de Europa) fue ratificado por el Estado Espaol (B.O.E de 5 de febrero de 2008) y est vigente en Espaa desde el 1 de marzo de 2008. Previamente a esta ratificacin, la Comunidad Autnoma de Aragn haba aprobado dos leyes de ndole territorial (Ley de Ordenacin del Territorio del ao 1992 y Directrices Generales de Ordenacin Territorial para Aragn) que incluan referencias al paisaje, la mayor parte de las cuales contienen medidas para la preservacin de este recurso. Por otra parte, la mencionada Ley de Ordenacin del Territorio estableca la figura de las Directrices Parciales de Ordenacin Territorial, que, segn su artculo 11, podrn ser Directrices de mbito Territorial, referidas a partes determinadas del territorio aragons () y que tienen por finalidad la ordenacin de reas geogrficas supramunicipales de caractersticas homogneas o funcionales que, por las caractersticas que en ellas concurran, precisen de una ordenacin singular en ese mbito. Como consecuencia de tal previsin, se aprobaron en el ao 2005 las Directrices Parciales de Ordenacin Territorial del Pirineo Aragons, y en el ao 2008, las Directrices Parciales de Ordenacin Territorial de la Comarca del Matarraa/ Matarranya. Ambas contienen un ttulo especfico referido a directrices de proteccin del paisaje.
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Los mapas del paisaje de Aragn Luis Cancer Pomar
En este apartado expondremos brevemente las referencias paisajsticas de las dos leyes mencionadas, dejando las Directrices del Pirineo y del Matarraa para uno posterior. En estas referencias nos limitamos a la legislacin de ordenacin territorial aragonesa, sin entrar en la de otros mbitos normativos (urbanismo, medio ambiente) que tambin contienen menciones al paisaje, aunque desde distintas perspectivas. a) La Ley 11/1992, de 24 de noviembre, de Ordenacin del Territorio (B.O.A. n 142, de 7 de diciembre), que estuvo vigente hasta el 1 de julio de 2009, incluye menciones expresas al paisaje en varios de sus artculos. Artculo 2. Son objetivos fundamentales de la ordenacin del territorio: c) Promover una gestin eficaz de los recursos naturales que coordine las necesidades del desarrollo socioeconmico con las obligaciones de conservacin y mejora () de los lugares o construcciones () de inters () paisajstico. e) Identificar las reas territoriales que () por su riqueza paisajstica, deban ser objeto de especial proteccin y ser sometidos a gestin sectorial especfica () Artculo 17. Las Directrices Generales de Ordenacin Territorial contendrn, como mnimo, las siguientes determinaciones: d) Criterio general para la delimitacin de espacios, elementos naturales y bienes culturales () que es necesario conservar y proteger, en atencin a factores () paisajsticos () Artculo 37 (puntos 3 y 4). El anlisis del impacto territorial es un documento tcnico, que debe incorporarse como anexo a la memoria explicativa de los proyectos que inciden sobre el territorio (). Su contenido deber incluir una anlisis de los impactos en funcin de la incidencia de la intervencin sobre, entre otros factores, el medio paisajstico b) La Ley 7/1998, de 16 de julio, por la que se aprueban las Directrices Generales de Ordenacin Territorial para Aragn (BOA n 89, de 29 de julio de 1998), establece un conjunto de criterios orientadores, no vinculantes, para las actuaciones del Gobierno de Aragn en los diferentes sectores con incidencia en la ordenacin del territorio. Dentro de los relativos al Medio Fsico, Patrimonio Natural, se incluyen referencias al paisaje. Primero. El desarrollo sostenible (103) Las reas de influencia de los Espacios Naturales Protegidos estarn dotadas de Planes de Desarrollo Sostenible para promover actividades socioeconmicas basadas en el aprovechamiento ponderado y racional de los recursos naturales y paisajsticos () Segundo. Conocimiento y proteccin del medio natural (104) Mejorar los instrumentos de anlisis, estudio y valoracin del patrimonio natural que presenten, entre otras, las siguientes caractersticas: a) valores ecolgicos, paisajsticos, culturales o educativos () Quinto. Conservacin del paisaje
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(114) La localizacin de infraestructuras e instalaciones de presumible impacto visual () deber contar, en su caso, con estudio de impacto paisajstico y medidas correctoras. (115) El paisaje rural tradicional (aterrazamientos y bancales, linderos, setos arbreos y arbustivos, construcciones agrcolas tradicionales, etc.) deber protegerse, e incentivar su conservacin. (116) Se crear una red de corredores verdes utilizando infraestructuras lineales de carcter pblico y de baja utilizacin () (117) Se elaborar una ley forestal y se redactar un plan forestal que cubra las necesidades de Aragn, teniendo en cuenta que la conservacin del paisaje y la lucha contra la erosin mantienen una estrecha relacin () La misma Ley 7/1998, de 16 de julio, contiene un amplio listado de Directrices de ordenacin territorial. Dentro de las relativas al patrimonio natural, a las infraestructuras territoriales y a las actividades econmicas, varias contienen menciones al paisaje. Se trata de las siguientes: (188). Se proceder a la elaboracin de un Catlogo-inventario de aspectos ldico-paisajsticos, parajes de especial belleza () valores paisajsticos relacionados con el agua () (192). Elaboracin de Directrices Parciales Sectoriales con la finalidad de minimizar los efectos negativos de la actividad humana sobre el medio natural: (194) b) Actividades extractivas. 1. Normalizacin de los procedimientos de restauracin paisajstica de las explotaciones mineras y de las actividades extractivas que incidan sobre el paisaje. (197) e) Implantacin de infraestructuras. 3. El trazado de grandes infraestructuras lineales en reas de inters ecolgico y paisajstico y espacios naturales protegidos deber estar previsto en los respectivos Planes de Ordenacin de los Recursos Naturales. (242) Las obras pblicas constituyen en muchos casos fuertes agresiones al medio ambiente. Esta circunstancia es particularmente grave en las zonas en las que el paisaje es uno de los recursos ms significativos de la regin. Por ello, se elaborar una Directriz Parcial Sectorial para la ordenacin de las obras pblicas con objeto de reducir los impactos medioambientales (). (247) La explotacin de los lignitos representa en el sector minero de Aragn un elevado porcentaje de participacin () Esta circunstancia demanda (): c) Promover sistemas de extraccin y utilizacin del lignito, cuya incidencia sobre el medio ambiente y paisajstico sea mnima.
1.2. tras el Convenio euroPeo del Paisaje
La ley de ordenacin del Territorio actualmente vigente en Aragn es la Ley 4/2009, de 22 de junio,
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de Ordenacin del Territorio de Aragn (B.O.A. n 124, de 30 de junio). Las referencias expresas a paisaje se exponen seguidamente. Ttulo preliminar. Disposiciones generales. Artculo 3. Estrategias. La poltica aragonesa de ordenacin del territorio debe desarrollarse conforme a las siguientes estrategias: c) Tutela ambiental, por medio de la proteccin activa del medio natural y del patrimonio cultural, con particular atencin a la gestin de los recursos hdricos y del paisaje, y la evaluacin de los riesgos naturales e inducidos. Ttulo II. Instrumentos de planeamiento territorial. Captulo I. Estrategia de Ordenacin Territorial de Aragn. El artculo 18 seala que la Estrategia de Ordenacin Territorial de Aragn est integrada por la memoria, las normas y el documento resumen. Dentro de la memoria se deber incluir el anlisis del sistema territorial de Aragn, considerando, al menos, el siguiente conjunto de componentes, en el que -como puede apreciarse- se incluye el paisaje: Poblacin Medio natural Sistema de asentamientos Vivienda Actividades econmicas Infraestructuras Servicios pblicos y equipamientos Patrimonio cultural y ambiental Paisaje Rgimen urbanstico del suelo Organizacin poltico-administrativa Contexto territorial Movilidad
Ttulo V. Instrumentos complementarios de la ordenacin del territorio. Captulo II. Informe territorial sobre Planes, Programas y Proyectos. Artculo 55. Contenido de la documentacin. () El promotor de la actuacin adjuntar la documentacin que permita al Consejo de Ordenacin del Territorio de Aragn valorar las incidencias previsibles en la ordenacin del territorio. La documentacin a adjuntar deber incluir, al menos, el anlisis de los efectos de la actuacin sobre los elementos del sistema territorial especificados a continuacin, entre los que tambin se menciona el paisaje.
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Poblacin, sistema de asentamientos, vivienda. Ejes de comunicaciones, infraestructuras bsicas. Equipamientos Usos del suelo y actividades econmicas Uso, aprovechamiento y conservacin de los recursos naturales bsicos, patrimonio natural y paisaje.
Por otra parte, esta Ley establece la figura de las Directrices de Ordenacin Territorial, que segn el artculo 21.1.a. pueden ser Zonales, con la finalidad de establecer la ordenacin territorial de comarcas o zonas delimitadas por sus caractersticas homogneas o funcionales y que tienen similar significado al de las Directrices Parciales de Ordenacin Territorial de mbito Territorial, establecidas por la anterior Ley de Ordenacin del Territorio de 1992, en su artculo 11.
1.3. inCorPoraCin de los Criterios de la ley de ordenaCin del territorio de aragn: las direCtriCes ParCiales/zonales de ordenaCin territorial
En la actualidad, Aragn dispone de dos directrices de ordenacin territorial aprobadas. Ambas lo fueron como consecuencia de la aplicacin de la Ley 11/1992, de 24 de noviembre, de Ordenacin del Territorio, que estableca la figura de las Directrices Parciales de Ordenacin Territorial de mbito Territorial. De acuerdo con ella, se aprob en primer lugar el Decreto 291/2005, de 13 de diciembre, del Gobierno de Aragn, por el que se aprueban las Directrices Parciales de Ordenacin Territorial del Pirineo Aragons (B.O.A. n 153, de 28 de diciembre). Posteriormente se aprob el Decreto 205/2008, de 21 de octubre, del Gobierno de Aragn, por el que se aprueban las Directrices parciales de Ordenacin Territorial de la Comarca del Matarraa/Matarranya (B.O.A. n 184, de 6 de noviembre). Ambas directrices, en lo referente a sus implicaciones paisajsticas, son objeto de este apartado. Las dos Directrices incluyen un Ttulo sobre Proteccin del Paisaje. Podemos considerar que son, del conjunto de instrumentos legales de la CC.AA. de Aragn, aqullos que contienen los mayores compromisos concretos en materia de paisaje. Ntese que las Directrices del Pirineo fueron aprobadas algo ms de dos aos antes de la ratificacin por parte de Espaa del Convenio Europeo del Paisaje (de 5 de febrero de 2008) mientras que las del Matarraa lo fueron ocho meses despus de sta. Dicha ratificacin obliga al Estado a ya sus Comunidades Autnomas a cumplir con los compromisos adquiridos en materia paisajstica. Aragn se adelant a esta exigencia, demostrando una preocupacin y asumiendo compromisos sobre paisaje previos a la asuncin por parte del Estado espaol de los derivados de dicha ratificacin, mediante las Directrices Parciales de Ordenacin Territorial del Pirineo Aragons. Este compromiso se ha seguido manteniendo con las Directrices del Matarraa. El tratamiento que se da al paisaje en las Directrices del Pirineo y del Matarraa se basa en cuatro apoyos principales: - Asuncin del Convenio Europeo del Paisaje - Elaboracin de Mapas de Paisaje - Elaboracin de Estudios de Impacto Paisajstico - Determinacin de medidas de proteccin y restauracin paisajstica
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Asuncin del Convenio Europeo del Paisaje Este Convenio establece como compromisos ms destacados los siguientes (artculo 6.c) Con la participacin activa de las Partes interesadas y con vistas a profundizar en el conocimiento de sus paisajes, cada Parte se compromete a identificar y calificar sus propios paisajes en todo su territorio. Cada Parte se compromete a definir los objetivos de calidad paisajstica para los paisajes identificados y calificados, previa consulta al pblico. Para aplicar las polticas en materia de paisajes, cada Parte se compromete a establecer instrumentos de intervencin destinados a la proteccin, gestin y/u ordenacin del paisaje.
Elaboracin de Mapas de Paisaje La elaboracin de estos mapas se realiza de acuerdo a las fases secuenciales especificadas en el apartado 4 de este texto. Conviene indicar aqu, no obstante, que esos mapas se realizan con una clara finalidad, cual es la de servir de documentos de apoyo en las polticas de ordenacin territorial de los territorios concernidos. Las utilidades de estos mapas, sobre las cuales coinciden ambas directrices, se especifican en el apartado 2. Elaboracin de Estudios de Impacto Paisajstico Los Estudios de Impacto Paisajstico son documentos tcnicos que identifican, describen y valoran los efectos directos e indirectos de una actuacin sobre el paisaje, y que proponen las medidas necesarias para su integracin en el mismo. El planeamiento urbanstico municipal determinar los tipos de actividades para las cuales el promotor deber acompaar a su solicitud de licencia urbanstica un Estudio de Impacto Paisajstico. Este Estudio no ser exigible en los proyectos sujetos al procedimiento de evaluacin de impacto ambiental, ni tampoco en los espacios incluidos en la Red de Espacios Naturales Protegidos de Aragn, que se regirn por sus instrumentos de planificacin correspondientes. Las directrices del Pirineo y del Matarraa sealan tambin para qu tipologas de proyectos consideradas de especial incidencia en el paisaje- y en qu zonas es exigible el Estudio de Impacto Paisajstico, siempre con las excepciones acabadas de sealar. Respecto a lo primero, en el Pirineo se incluyen las siguientes: minicentrales elctricas, antenas de telecomunicaciones, tendidos y aerogeneradores elctricos, parques solares y transporte por cable. En el Matarraa se aaden a este listado otras dos tipologas: nuevos ncleos de poblacin, en determinados supuestos, y viviendas familiares de nueva planta en el suelo no urbanizable especial. Respecto a lo segundo, zonas donde es exigible este Estudio, las Directrices del Pirineo sealan que, para los proyectos acabados de detallar, el planeamiento general municipal determinar las zonas en las que dicho Estudio es exigible, en funcin de los niveles de calidad del paisaje determinados por el Mapa de Paisaje. Por su parte, las Directrices del Matarraa establecen que la tipologa de proyectos reseada debe contar con este Estudio en cualquier ubicacin. Y cuando se trate de actividades no recogidas en ese listado, el planeamiento urbanstico general y, en su caso, el especial, especificar aquellas zonas en las que, en funcin de su valor paisajstico, podr exigirse el Estudio de Impacto Paisajstico para determinadas actuaciones.
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Las dos Directrices que nos ocupan son anteriores a la elaboracin de los Mapas de Paisaje de sus respectivos territorios, de manera que ambas prevn la situacin transitoria de no disponibilidad de esos mapas. En este caso, ante la carencia de informacin referida a las valoraciones del paisaje que stos deben incluir, se sealan los casos de Estudio de Impacto Paisajstico obligatorio en razn de la ubicacin de los proyectos, cuando stos afecten a determinadas zonas genricas que se consideran de espacial sensibilidad paisajstica, y que se especifican detalladamente en cada una de las Directrices. Determinacin de medidas de proteccin y restauracin paisajstica Ambas directrices incluyen un conjunto de artculos dedicados a medidas concretas de proteccin y restauracin paisajstica. Se refieren, con escasas diferencias entre una y otra, a los siguientes aspectos: Criterios paisajsticos para la edificacin y usos del suelo Proteccin paisajstica de conjuntos urbanos de inters Tendidos elctricos y otros tendidos areos Aerogeneradores elctricos y antenas de telecomunicaciones Conservacin del paisaje rural tradicional Restauracin paisajstica
1.4. inCorPoraCin de los Criterios de la ley de ordenaCin del territorio de aragn: informes territoriales
sobre Planes urbanstiCos
Estos informes, que deben ser elaborados por el Departamento competente en materia de ordenacin del territorio (artculos 51 y 52 de la Ley 4/2009), incorporan en su captulo 3, referido a estrategias de poltica territorial, el apartado 3.1.: Desarrollo sostenible, gestin inteligente y proteccin de los elementos representativos, en el que se analizan los criterios que deben ser tenidos en cuenta para la clasificacin de suelo en el planeamiento urbanstico. Entre esos criterios se presta atencin a los condicionantes que han de ser considerados para preservar y proteger los suelos que poseen unas caractersticas especiales que les hacen inapropiados para el desarrollo urbanstico. Dentro de estos suelos es necesario atender, al menos, a los siguientes criterios de proteccin: 1. Especial proteccin para los suelos que presenten unos condicionantes ambientales que as lo requieran. 2. Especial proteccin para los suelos que presenten unos condicionantes patrimoniales que as lo requieran. 3. Especial proteccin para los suelos que presenten unos condicionantes paisajsticos que as lo requieran. Para la determinacin de estos valores se contar con la informacin derivada de los mapas de paisaje, cuando los hubiera disponibles, pudiendo exigirse la realizacin de estudios de impacto paisajstico para determinadas actividades a realizar en el territorio en las zonas de mayor calidad paisajstica, y siempre que las mismas no estuvieran sometidas a la realizacin de evaluacin de impacto ambiental. En caso de no existir mapas de paisaje, deber valorarse la exigencia de estudios de impacto paisajstico para determinadas actividades, al menos en los SNU Especiales y en el entorno de los bienes y elementos naturales y culturales singulares de mayor calidad siempre que no estn some-
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tidas a evaluacin de impacto ambiental. Igualmente, se establecer regulacin para que tanto antenas como lneas elctricas se ubiquen en las zonas con menor visibilidad posible y ocupando corredores ya antropizados. Puede apreciarse, por lo tanto, la importante consideracin que toma el paisaje en estos informes territoriales, as como, descendiendo a un nivel ms concreto, las menciones expresas a los Mapas de Paisaje y a los Estudios de Impacto Paisajstico.
2. deFinicin y utilidAdes de los MApAs de pAisAje de ArAgn

Qu son los Mapas de Paisaje Los Mapas de Paisaje son documentos de carcter descriptivo, analtico y prospectivo que identifican los paisajes de las diferentes zonas del territorio aragons, analizan sus caractersticas y las fuerzas y presiones que los transforman, identifican sus valores y estado de conservacin y proponen los objetivos de calidad paisajstica que deben cumplir. Conviene precisar que estos mapas cumplen estrictamente con el artculo 2 del Convenio Europeo del Paisaje, referido a su mbito de aplicacin y que dice lo siguiente: () El presente Convenio se aplicar a todo el territorio de las Partes y abarcar las reas naturales, rurales, urbanas y periurbanas (). Se refiere tanto a los paisajes que puedan considerarse excepcionales como a los paisajes cotidianos o degradados. De tal manera, los Mapas de Paisaje de Aragn abarcan la totalidad de los mbitos territoriales sobre los que se realizan y analizan, califican y clasifican la totalidad de los paisajes existentes, independientemente de sus caractersticas. Qu utilidad van a tener estos mapas En el apartado 1.3. hemos sealado que los Mapas de Paisaje se elaboran con la finalidad principal de servir de documentos de apoyo en las polticas de ordenacin territorial de los territorios concernidos. En este sentido, tres son las utilidades principales de los mismos: a) Disponer de cartografa detallada b) Ser utilizados por el planeamiento urbanstico c) Servir de base a los estudios de impacto paisajstico a) Cartografa detallada: los mapas representan un nuevo instrumento cartogrfico informativo, a escala 1:25:000. En principio, de mbito comarcal, aunque no se excluyen otros. b) Utilizacin por el planeamiento urbanstico - Zonificacin en la asignacin de usos del suelo. La zonificacin resultante de estos mapas ser tenida en cuenta en la asignacin de usos del suelo y de actividades a desarrollar en esos territorios. Usos y actividades sern precisados y detallados por el planeamiento urbanstico municipal y, en su caso, por las directrices de ordenacin territorial comarcales que pudieran aprobarse en el futuro. - Catlogos previstos en la normativa urbanstica: El Mapa de Paisaje servir de base para la elaboracin de los catlogos previstos en la normativa urbanstica, que debern incluir una categora de paisajes y establecern objetivos de calidad paisajstica.
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Limitacin de ciertas actividades en las zonas de mayor calidad paisajstica.
c) Servir de base para los Estudios de Impacto Paisajstico: el planeamiento urbanstico deber especificar aquellas zonas en las que, en funcin de su valor paisajstico, podr exigirse Estudio de Impacto Paisajstico para determinadas actuaciones, tal como se ha explicado en el apartado 1.3.
3. ritMo de elAborAcin de los MApAs

La Ley 8/1996, de 2 de diciembre, de Delimitacin Comarcal de Aragn (B.O.A. n 145, de 11 de diciembre) establece la delimitacin comarcal de esta Comunidad Autnoma, que queda constituida por un conjunto de 33 delimitaciones, de las cuales, hasta la fecha, 32 de ellas se han constituido como comarcas. Las comarcas son definidas como realidades geogrficas, econmicas, culturales e histricas con caractersticas e intereses comunes, segn el prembulo de la Ley 10/1993, de 4 de noviembre, de Comarcalizacin de Aragn (B.O.A. n 133, de 19 de noviembre).
Comarcas aragonesas que dispondrn de Mapas de Paisaje a finales de 2011
En el momento en que el Gobierno de Aragn se plante la conveniencia de abordar la realizacin de Mapas de Paisaje, se consider que el mbito territorial ms adecuado para su elaboracin eran las comarcas, lo cual no significa que no puedan acometerse mapas de otras delimitaciones. Como resultado de los trabajos realizados, a finales de 2011 Aragn dispondr de los Mapas de Paisaje de 12 comarcas (Ver mapa), que representan el 36,3 % del conjunto de las comarcas aragonesas y que conjuntamente afectan a 18.285 km, el 38,3% de la superficie aragonesa. Se trata de las siguientes: Las cuatro comarcas pirenaicas: La Jacetania, Alto Gllego, Sobrarbe y La Ribagorza.
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Cuatro comarcas turolenses, encuadradas en el Sistema Ibrico: Matarraa/Matarranya, Maestrazgo, Gdar-Javalambre y La Sierra de Albarracn. Comarca de Los Monegros. Tres comarcas del mbito del Moncayo, en el Sistema Ibrico zaragozano: Aranda, Tarazona y el Moncayo y Campo de Borja.
En aos sucesivos se ir completando progresivamente el conjunto de los Mapas de Paisaje comarcales de Aragn.
4. contenido y estructurA de los MApAs de pAisAje de ArAgn

Los Mapas de Paisaje se estructuran en un conjunto de captulos-documentos interrelacionados y que de desarrollan segn un esquema secuencial, de manera que, en la mayora de los casos, cada uno de ellos da paso a los siguientes y cada uno no puede entenderse cabalmente sin tener en consideracin los anteriores. En el cuadro que acompaa a estas lneas puede apreciarse esta estructura organizativa, que pasamos a explicar sucintamente.
Se comienza con unos captulos de carcter informativo-descriptivo, con la finalidad de conocer qu paisajes tenemos. Comprenden la delimitacin de unidades de paisaje, la determinacin de los tipos o modalidades paisajsticas existentes, la relacin y clasificacin de los impactos que afectan a esos paisajes, el catlogo de elementos singulares que dotan de un plus a los paisajes a los que afectan y el estudio de las condiciones de visibilidad, desde diferentes perspectivas complementarias.
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Estas fases iniciales resultan imprescindibles para pasar a las siguientes, referidas a la valoracin de ciertos atributos de los paisajes, que resultan de gran utilidad para la gestin de los mismos. Debemos recordar aqu que la finalidad fundamental de estos Mapas de Paisaje es que sean instrumentos tiles para la ordenacin del territorio. En este sentido, abordar la valoracin de cualidades paisajsticas como la calidad, la fragilidad y la aptitud para determinados usos supone un apoyo bsico en las tareas de gestin de los paisajes. Los paisajes actuales no son ms que una instantnea fugaz dentro de un proceso evolutivo constante. Los paisajes actuales no podemos entenderlos sin saber cules han sido los procesos naturales y las actividades antrpicas que los han conformado. Por otra parte, en unos Mapas de Paisaje orientados hacia la ordenacin del territorio, conviene realizar un estudio de prospectiva que permita prever hacia dnde van a evolucionar los paisajes en una perspectiva temporal manejable. Estas tareas son abordadas en dos captulos agrupados bajo la denominacin genrica de evolucin. El Convenio Europeo del Paisaje insiste en dos aspectos que resultan imprescindibles desde la perspectiva ya comentada de la utilidad de estos mapas para la ordenacin del territorio: el establecimiento de objetivos de calidad paisajstica y la determinacin de propuestas para la proteccin, gestin y ordenacin de los paisajes. Lgicamente, unos y otras slo se pueden determinar de una manera correcta si previamente se han estudiado los paisajes con el suficiente detalle. Motivo por el cual, este bloque se sita tras los anteriormente explicitados. Para terminar con esta presentacin de los bloques que configuran los Mapas de Paisaje de Aragn, queda referirnos a unos documentos finales que complementan a los anteriores. El primero se refiere a una propuesta de recorridos de inters paisajstico que permiten conocer las caractersticas ms destacadas de los paisajes de los diferentes mbitos territoriales a que se refieren los distintos mapas. Son recorridos a pie, en coche o en bicicleta que facilitan una comprensin global de los aspectos paisajsticos abordados en los documentos previos. El segundo analiza las relaciones de estos mapas con otros vecinos que pudieran existir, realizando las propuestas pertinentes de engarces cartogrficos y metodolgicos. Finalmente, se incorpora un informe resumen fcilmente compresible, que facilite la labor de difusin y comprensin de estos mapas. Dicho informe se presenta en diferentes formatos, cada uno de ellos con distintos niveles de informacin, desde sencillos folletos y textos divulgativos, hasta presentaciones multimedia que pretenden aportar el suficiente detalle de cada uno de los captulos.
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resumen de PonenCias y ComuniCaCiones. Paisaje y Patrimonio territorial. valores a desarrollar y Conservar

Pere Sala i Mart
Coordinador tcnico del Observatorio del Paisaje de Catalua
La Pennsula Ibrica goza de una gran riqueza de paisajes, aunque fuertemente amenazada por algunas dinmicas territoriales que han tenido algunos efectos ms bien perversos. En las ltimas dcadas se ha producido un evidente alejamiento, una ruptura, entre la poblacin y su territorio, hasta el punto de que una parte significativa de la poblacin se ha vuelto insensible a los valores del paisaje. Durante este perodo el ritmo de degradacin de nuestros paisajes ha sido -y contina siendo- intenso y por ello es conveniente actuar con determinacin y rapidez. As, el territorio se ha modificado a gran velocidad y, en general, ello no ha redundado en una mejora de la calidad del paisaje, sino ms bien lo contrario, con unas dinmicas muy palpables: por un lado, un crecimiento urbanstico desorganizado, incoherente, desordenado y desligado de los asentamientos urbanos tradicionales; en segundo lugar, la proliferacin de infraestructuras diseminadas y de baja calidad esttica; han aparecido tambin nuevos paisajes mediocres, dominados cada vez ms por la homogeneizacin y la banalizacin, que emergen en todos los espacios suburbanos; o, por ltimo, el abandono progresivo de la actividad agraria y forestal, que amenaza muchos paisajes agrarios y forestales de calidad. La lista de amenazas a unos paisajes que cuentan con valores de gran relevancia es larga. Lejos de la organizacin, la armona y la tranquilidad, que son valores latentes de muchos paisajes, surgen en algunos de ellos el desorden, el abandono, la vulnerabilidad y el desarraigo. Y es precisamente la prdida de calidad de algunos de los paisajes la que a veces provoca en la poblacin un cierto desconcierto, agobio, ambigedad, y desarraigo. La demanda de unos paisajes de calidad ya no es, pues, una reivindicacin meramente ecolgica, patrimonial, esttica o identitaria, sino que tiene que ver con nuestro bienestar y nuestra calidad de vida. Quizs esta sea una de las consecuencias de la cuales menos se habla y no por eso menos importantes para la poblacin. He aqu un mbito en el cual se debera poner mucha atencin. El texto que acompaaba el ttulo del mbito 5 (Paisaje y patrimonio territorial. Valores a desarrollar y conservar) solicitaba soluciones para revertir esta situacin: La aprobacin del Convenio Europeo del Paisaje por parte del Consejo de Europa constituye una magnfica oportunidad para reflexionar y avanzar con decisin hacia una nueva cultura de ordenacin del territorio que exige dosis elevadas de sensibilidad paisajstica por parte de las administraciones y de todos los agentes que intervienen en l. Se daba una importancia especial al Convenio Europeo del Paisaje porqu resulta difcil hoy imaginar cualquier iniciativa en relacin con la temtica paisajstica que no se
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Paisaje y patrimonio territorial. Valores a desarrollar y conservar Pere Sala i Mart
inspirara en este Convenio. En general, este planteamiento de fondo emerge en las 29 ponencias presentadas en este mbito. La variedad de temas, disciplinas, y de escalas de las ponencias y comunicaciones presentadas es extraordinaria, pero an as pueden leerse en la mayora de ellas algunos retos y planteamientos comunes relacionados con la proteccin, gestin y ordenacin de nuestros paisajes. En la base de todas las ponencias y comunicaciones aparece una defensa del carcter del paisaje, de su identidad, en contraposicin a la profunda homogeneizacin que sufren nuestros territorios. Empezamos a observar hoy en Europa una movilizacin de las complicidades sociales e institucionales para mantener la diversidad de paisajes y sus particularidades, sin impedir que estos paisajes evolucionen, ni que eso implique dejar de intervenir en ellos ni de modificarlos. Porqu, no lo perdamos de vista, el carcter o la identidad de un paisaje hoy ya no son estticos, sino dinmicos. Desde hace ya unos aos se preservan en la Pennsula Ibrica bajo la figura de parques naturales aquellos paisajes ms singulares y excepcionales y se limitan ciertos usos en otros espacios naturales. En este sentido, algunas ponencias muestran avances positivos en su gestin, como el paso de proteger especies que peores poblaciones o estado presentaban a conservar los hbitats que dichas especies ocupan (Lozano y Gurruchaga), o la incorporacin del patrimonio cultural y el medio social y econmico en la manera de afrontar los PORN (Santos y Herrera), lo cual permite la utilizacin del paisaje como factor de integrador de la informacin para la planificacin. Los esfuerzos que se realizan en los espacios protegidos son sin duda relevantes, pero no debemos olvidar el resto del territorio, es decir los paisajes con los que convivimos a diario, los paisajes cuotidianos, que tienen ante s importantes riesgos y amenazas de degradacin. El gran reto de la Europa consiste, sobre todo, ahora, en saber ordenar y gestionar adecuadamente los paisajes cotidianos, que son, en definitiva, los que marcan nuestra existencia. Apunta en esta direccin el proyecto de ordenacin y recualificacin del territorio fluvial del ro Genil de Granada (Cabrera-Manzano, Rodrguez, Martnez, Skotheim y Cordero). El punto anterior deriva de inmediato en otro: las nuevas tendencias en gestin del territorio y del paisaje en Europa van ms all de la estricta proteccin de los paisajes por otro lado, seguramente sta sea una etapa inevitable en el proceso de concienciacin paisajstica de una sociedad-, y promueven tambin su gestin y ordenacin. Ninguna de las ponencias presentadas fomenta una absoluta inmutabilidad de los paisajes, sino la defensa de unos valores que no deben desaparecer con su evolucin, gestionar su uso y ordenar los cambios que en l se producen creando nuevos paisajes. He aqu la variedad de posibilidades que aparecen, pues, para la restauracin de los degradados (Villarino), como las tcnicas de restitucin o mejora de los atributos de calidad, la integracin de nuevos componentes, la potenciacin de los elementos ms valiosos o el clsico pero efectivo camuflaje, entre otras. Este punto y el anterior constituyen unos de los principales cambios en la nueva concepcin del paisaje que emana del Convenio Europeo del Paisaje y que impregna el tono de fondo de la mayora de las ponencias. Un grupo de ponencias plantean la cuestin de la gestin del patrimonio en los paisajes contemporneos. Plantean el reto de superar la visin monumental y aislada del patrimonio, hoy an vigente, e incorporar cada vez ms los aspectos paisajsticos y territoriales en la proteccin del patrimonio cultural (Lalana). Contribuyen al debate sobre esta cuestin, con enfoques distintos y en algunas con el turismo como protagonista, el anlisis del patrimonio en la regin turstica de Madrid (Troitio), la experiencia de revalorizacin del paisaje de la isla de Tenerife (Cano), el Plan Director Parque Arqueolgico y Paisajstico de Monte Cantabria (Ayuntamiento de Logroo); las iniciativas de puesta en valor de los activos paisajsticos del eje cantbrico del Pas Vasco (Servert y Alonso); el anlisis del espacio pblico a la ciudad como local de consumo en Parat debido a su Patrimonio Histrico
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(do Nascimento); o el proyecto de la Calle del Agua de Pliego-Murcia Gil, Martnez y Gmez). A diferencia de muchos pases de nuestro entorno, como Francia, Inglaterra u Holanda, entre otros, el paisaje no nunca se ha tenido en cuenta seriamente por el legislador o por las polticas pblicas, ni a escala autonmica ni a escala estatal. Pero esta circunstancia, afortunadamente, ltimamente est cambiando. En este sentido, Elorrieta pone de manifiesto en su ponencia los avances legislativos y en materia de integracin del paisaje en la planificacin territorial en Espaa, con resultados desiguales en cada sitio. Pero aunque existe un compromiso creciente de las administraciones con el paisaje, es notorio que an se ha avanzado poco en relacin a los objetivos de integracin paisajstica en este tipo de polticas pblicas. As, las Comunidades Autnomas de Valencia, Catalua o Galicia, a travs de sus respectivas Leyes del paisaje, han situado normativamente el paisaje, por primera vez y de maneras distintas, en la cspide de la planificacin territorial. Otras comunidades, como Andaluca, o como el Consejo Insular de Mallorca, han iniciado sus respetivas Estrategias del Paisaje. En este sentido, el documento base para la futura Estrategia andaluza define las principales lneas de actuacin y el contenido de la futura poltica andaluza de paisaje, integrada y basada en los paisajes comunes y en la relacin entre paisaje y turismo (Zamora). Retomando los avances en integracin del paisaje en la planificacin territorial, los sistemas de parques (Jimnez), a escalas diferentes, desde la municipal a la territorial, estn jugando en los planes territoriales un papel fundamental en esta integracin, que aportan adems un valor de uso y de percepcin para la poblacin. Queda ms que demostrado que ahora es necesario superar la visin protectora del territorio en forma de manchas de aceite; es decir, espacios naturales protegidos dispersos por el territorio y, en el mejor de los casos, conectados por corredores biolgicos (Gurrutxaga y Lozano). Pero an as es muy necesario precisar ms los instrumentos que permitan traspasar este objetivo de la escala territorial a la municipal, introduciendo el paisaje en la normativa de urbanismo y edificacin y en los instrumentos de planeamiento urbanstico, ya que es en este nivel donde se podran abordar las principales dinmicas urbansticas y evitar la degradacin y empobrecimiento de la calidad de la mayor parte de nuestros paisajes cotidianos. La integracin del medio ambiente en la Estrategia y Modelo Municipal de Ocupacin del Territorio (EMOT) de Tudela (Zabaleta) hace emerger precisamente el reto del tratamiento de las fronteras, aquellos espacios ms conflictivos o frgiles y la importancia de su tratamiento y salvaguarda, donde la suma de intereses e interpretaciones ofrece las mejores posibilidades creativas para incrementar la calidad de este tipo de paisaje. Por otro lado, casi todas las ponencias reivindican implcita o explcitamente la conveniencia de integrar el paisaje en las polticas sectoriales. El principal reto de este ambicioso objetivo es la necesidad de una interrelacin entre las polticas territoriales con otras polticas que intervienen en el territorio y que tambin crean y modifican el paisaje (de infraestructuras, industriales, agrcolas, tursticas), tal y como se plantea en el anlisis de la urbanizacin del paisaje cultural agrario en Galicia y del colapso al que ha llegado el sistema productivo tradicional (Gonzlez y Constenla), la gestin de la sierra de Guadarrama (Garca), la gestin del entorno metropolitano del ro Jarama (Benlliure), los nuevos paisajes del olivar en el condado de Jan (Paniza), el mantenimiento de la caa en el paisaje de la Vega (Prez), o de nuevo el proyecto de ordenacin y recualificacin del territorio fluvial del ro Genil de Granada (Cabrera-Manzano, Rodrguez, Martnez, Skotheim y Cordero). Estos casos alertan de las dificultades en algunas ocasiones por barreras de carcter institucional y organizativo, con lo cual se requiere de una coordinacin efectiva entre las diferentes administraciones, as como de mecanismos o instrumentos que permitan hacer convergir las prioridades paisajsticas en la poltica territorial con las de las polticas sectoriales. Es fundamental, por lo tanto, que las polticas de paisaje no sean independientes de las dems polticas en inciden en
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el territorio. Otro de los retos tiene que ver con la presencia de una dinmica sociedad civil que ha sabido reaccionar a tiempo a las dinmicas citadas al principio, generando un estado de opinin que conecta perfectamente con una nueva cultura del territorio. La ponencia sobre los conflictos paisajsticos en las comarcas del Priorat y la Terra Alta (Saladi) ejemplifica esta situacin y hace evidente la necesidad de mejorar la gobernabilidad de las polticas territoriales, incidiendo mucho ms en las formas de participacin ciudadana. Esto se produce tambin a raz de otro fenmeno presente en las sociedades contemporneas y que tambin se lee implcitamente en las ponencias y comunicaciones: la creciente importancia del lugar, del carcter de cada zona, de reivindicar sus peculiaridades y singularidades paisajsticas, en un contexto de globalizacin muy fuerte. En una sociedad cada vez ms compleja y polidrica, con unos niveles de conocimiento del paisaje y de sociabilidad paisajstica cada vez mayores, las decisiones que se tomen en relacin a los paisajes no slo requieren de nuevos contenidos, sino tambin de nuevas formas. Tensiones como las aqu expuestas ponen de manifiesto que las iniciativas de gestin e intervencin en el paisaje que no tengan en cuenta la diversidad de percepciones del paisaje y de aspiraciones de la poblacin estn condenadas, tarde o temprano, a fracasar. La experiencia de valoracin social de los espacios Red Natura 2000 en el Pas Vasco (Lozano y Gurruchaga) va en la direccin de obtener una amplia variedad de opiniones. As, si bien en muchos casos la participacin ciudadana se entiende ms como una finalidad que como un instrumento, las ponencias mencionadas la consideran una herramienta para mejorar y legitimar los instrumentos de planificacin, sensibilizar a la poblacin y a los agentes sobre el paisaje y garantizar la calidad democrtica de los procesos. Por ltimo, muchas ponencias plantean la necesidad de avanzar en la concienciacin paisajstica de los poderes pblicos, agentes privados y de la sociedad en general, sobre todo a travs del fomento de la sensibilizacin sobre el paisaje y sus valores. Es fundamental que la educacin sobre paisaje sea la base para avanzar hacia un nivel alto de conciencia paisajstica colectiva. Ahora bien, las responsabilidades en la gestin del paisaje no recaen solo en las administraciones. Los ciudadanos debemos involucrarnos y corresponsabilizarnos en su gestin y ordenacin, como ha pasado con la iniciativa del Grupo Adocrin de recuperacin del patrimonio arquitectnico tradicional, entre otras actuaciones de revalorizacin del paisaje rural de la Montaa del Montcayo, en Zaragoza (Sahn). Pero de la lectura de las ponencias se nos sugieren nuevas preguntas, que tambin se plantea el Convenio Europeo del Paisaje: Cmo identificar, caracterizar y transmitir a la poblacin, de una manera ordenada y sistemtica, la gran diversidad paisajstica existente y sus valores inherentes? Y an ms: Cmo conseguir que, una vez identificados y caracterizados estos paisajes, a nivel local, se les apliquen polticas efectivas de proteccin, gestin y ordenacin? Ha llegado la hora, en efecto, de avanzar hacia una nueva cultura del territorio que exigir un tratamiento nuevo e imaginativo del paisaje en su conjunto, elevadas dosis de sensibilidad paisajstica por parte de todos los agentes que intervengan, y en una nueva forma de gobierno y de gestin del territorio basada en el dilogo y la concertacin. Se trata de entender el territorio como un recurso necesario para la vida humana, un derecho, un inters comn, un patrimonio colectivo, poniendo nfasis en su trascendencia social ms que en el paisaje como objeto material (de la Puente). El Congreso es una magnfica oportunidad para la reflexin sobre el modelo territorial y de desarrollo, sustituyendo progresivamente un modelo basado en los rendimientos econmicos de las decisiones antes que en los costes paisajsticos, ambientales y sociales, porque es un hecho mil veces demostrado que un entorno fsico atractivo, agradable y estticamente armnico genera una agradable sensacin de bienestar, que aumenta notablemente la calidad de vida de los ciudadanos.
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Territorio e infraestructuras. La problemtica del agua en el territorio
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territorio e infraestruCturas. la alta veloCidad esPaola. desarrollo o desPilfarro?

ngel Aparicio
Profesor titular Universidad Politcnica de Madrid
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Territorio e infraestructuras. La alta velocidad espaola. Desarrollo o despilfarro? ngel Aparicio
territorio e infraestructuras. la Problemtica

Del agua en el territorio
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la ProblemtiCa del agua en el territorio
Roque Gistau
Ingeniero de Caminos. Presidente de AEAS. Expresidente de la ExpoZaragoza 2008
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La problemtica del agua en el territorio Roque Gistau

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el agua desde la ordenaCin del territorio y la ordenaCin del territorio desde la gestin del agua en naCiones unidas. la ConsideraCin de
imPliCaCiones territoriales.
Josefina Maestu
Directora de la Oficina de Naciones Unidas de apoyo al Decenio Internacional para la Accin El Agua, Fuente de Vida 2005-2015
los Costes eConmiCos y finanCieros y sus
1. resuMen
El agua ha sido considerada en la ordenacin del territorio como un aspecto clave en el marco global. Ya en la Declaracin de Vancouver de 1976 se considera la importancia de la poltica de asentamientos dentro de las polticas de desarrollo econmico, que considere la necesidad de que se creen servicios de agua, dentro de la misin de la OT de guiar los esfuerzos de desarrollo econmico de manera armoniosa. En 1992 la Agenda 21 y luego en 2000 la CDS plantea que la OT debe hacerse conforme a los principios de la agenda 21 y por tanto considerando la necesidad de abordar las interacciones entre los recursos y las actividades humanas en todas sus dimensiones (social, econmica y ambiental). La necesidad de asumir la responsabilidad global de luchar contra la pobreza entra con fuerza en el 2000 (Informe del SG del ao 2000 y Declaracin de los Objetivos del Milenio) y se refleja en la preocupacin por los asentamientos marginales en las ciudades. Hace mencin al agua como un servicio fundamental en la lucha contra la pobreza. Esta preocupacin tambin se refleja en los informes del SG y de DESA del 2005. La Comisin Econmica para Europa recoge y desarrolla los aspectos de la OT y la gestin Sostenible del agua en el 2008 y plantea que la OT debe servir para reducir el dao ambiental, mejorar y proteger los RRNN y el patrimonio natural, y limitar el impacto de los desastres naturales, incluyendo las inundaciones. La preocupacin por la localizacin no planificada de los asentamientos y las inundaciones como un problema global se recoge asimismo en el informe del SG de NNUU de ese mismo ao. En el ao 2009 el informe del SG ya explica de manera contundente que la OT debe tener en consideracin como la poltica de localizacin afecta a los recursos de agua en cantidad y calidad. Desde la gestin del agua la GWP en el 2000 considera que la Gestin Integrada del agua promueve la gestin y desarrollo coordinado del suelo y otros recursos. Se considera que la GIRH es un proceso que promueve el manejo y desarrollo coordinado del agua, el suelo y los recursos relacionados, con el fin de maximizar el bienestar social y econmico resultante de manera equitativa sin comprometer la sostenibilidad de los sistemas vitales. Adems se hace especial hincapi en que a la hora de combatir las inundaciones y las sequias hay que considerar la amenaza de la urbanizacin no planificada. En los aos 2009 y 2010 el WWAP plantea la necesidad de aumentar la prioridad poltica del agua debido a como estn creciendo las zonas urbanas.
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El agua desde la OT y la OT desde la gestin del agua en Naciones Unidas Josefina Maestu

El WWAP plantea que es fundamental considerar la relacin entre la gestin integrada del agua y el desarrollo econmico y espacial. En el informe de valoracin econmica del agua que se est preparando se plantea que el desarrollo de las actividades econmicas considera los costes financieros, incluyendo los derivados de la gestin del agua. Sin embargo, la falta de consideracin de los costes y beneficios econmicos conlleva que no abordemos los problemas de los servicios de agua a los ms pobres adecuadamente y que en algunos casos se desarrollen actividades que conllevan un deterioro ambiental y econmico a largo plazo.
2. el AguA desde lA ordenAcin del territorio en nAciones unidAs

2.1 En 1976 aparece la primera referencia expresa en la Declaracin de Vancouver sobre asentamientos humanos, a la importancia de la planificacin territorial de los asentamientos humanos: La poltica de asentamientos, su vinculacin al desarrollo econmico considerando las necesidades de servicios: Estas polticas deben ser un componente esencial de una estrategia global de desarrollo, la vinculacin y armonizacin con las polticas de industrializacin, la agricultura, bienestar social, y la preservacin ambiental y cultural para que cada uno apoye al otro en una progresiva mejora en el bienestar de toda la humanidad. Una poltica de asentamientos humanos debe buscar la integracin armoniosa o coordinacin de una amplia variedad de componentes, incluyendo, por ejemplo el crecimiento demogrfico y su distribucin, el empleo, la vivienda, el uso del suelo, la infraestructura y los servicios Destaca la Necesidad de la Planificacin territorial. Es responsabilidad de los gobiernos preparar planes estratgicos de ordenacin territorial y adoptar polticas de asentamientos humanos para guiar los esfuerzos de desarrollo socioeconmico. 2.2 En 1992, la Agenda 21 dedica el captulo 10 a la planificacin integrada y la gestin del suelo, consistente en coordinar las actividades sectoriales de planificacin y gestin relacionadas con los diversos aspectos de la utilizacin del suelo y los recursos de tierras y en el captulo 18 se centra en la planificacin integrada del recurso agua: Necesidad de Gestin Integrada del agua en el contexto del desarrollo econmico y espacial. La escasez generalizada de recursos de agua dulce, su destruccin gradual y su creciente contaminacin, as como la implantacin progresiva de actividades incompatibles en muchas regiones del mundo, exigen una planificacin y una ordenacin integradas del agua. Esa integracin ha de abarcar todos los tipos de masas interrelacionadas de agua dulce, tanto las aguas superficiales como las subterrneas, y ha de tener debidamente en cuenta los aspectos de la cantidad y calidad del agua. Debe reconocerse el carcter multisectorial del aprovechamiento de agua en el contexto del desarrollo socioeconmico, as como la utilizacin de esos recursos para fines mltiples como el abastecimiento de agua y el saneamiento, la agricultura, la industria, el desarrollo urbano, la generacin de energa hidroelctrica, la pesca en aguas interiores, el transporte, las actividades recreativas, la ordenacin de las tierras bajas y las planicies y otras actividades.
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2.3 En 2000 La Comisin sobre el Desarrollo Sostenible (CSD) adopta una resolucin clave referente a la OT: Decisin 03/08: La planificacin integrada y la gestin del suelo. La OT y la gestin de los recursos considerando las interacciones y la agenda 21. En ella determina que las actividades en el mbito de la planificacin integrada y la gestin del suelo deben llevarse a cabo de plena conformidad con el Programa 21. Este enfoque permite abordar las interacciones entre los recursos de tierra, agua, aire, biota y las actividades humanas, con el fin de responder a los desafos prioritarios de la desertificacin y la sequa, el desarrollo sostenible de las montaas, la prevencin y mitigacin de la degradacin del suelo, las zonas costeras, la deforestacin, el cambio climtico, las zonas rurales y el uso del suelo urbana, el crecimiento urbano y la conservacin de la diversidad biolgica. 2.4 En el ao 2000 el Informe que prepar el Secretario General para esta CSD Desafos y prioridades para la planificacin del uso del suelo y la gestin de las zonas urbanas considera que: Accin sobre asentamientos no planificados causa competicin por los recursos en zonas urbanas y periurbanas y degradacin en las zonas rurales (por la contaminacin). Seala como prioritaria la accin sobre los asentamientos no planificados que crecen rpidamente, las zonas periurbanas y urbana donde la agricultura, la industria y el transporte compiten por los recursos (tierra, agua, energa) y las zonas rurales donde se produce una degradacin casi irreversible por la eliminacin incontrolada de residuos urbanos e industriales. En este mismo ao se adopta por los Estados Miembros, a iniciativa del Secretario General de NNUU la Declaracin del Milenio. El agua es fundamental en la lucha contra la pobreza para mejorar la calidad de vida en las zonas marginales de las ciudades. La meta 11 del ODM 7 aboga por detener la explotacin insostenible de agua formulando estrategias de gestin a nivel regional, nacional y local, que promuevan un acceso equitativo y un abastecimiento adecuado, para lograr, para 2020 una mejora significativa en la vida de al menos 100 millones de habitantes marginales. 2.5 En el ao 2005 el Informe del Secretario General Asentamientos humanos, opciones polticas y posibles medidas para acelerar la ejecucin a la CSD de este ao pone el acento en la urgencia de frenar el crecimiento incontrolado de los asentamientos urbanos: Necesidad de nuevos enfoques integrados. Los nuevos enfoques son necesarios para la planificacin y el desarrollo de los asentamientos humanos. Estos enfoques deben integrar la planificacin urbana, el desarrollo de la vivienda, el suministro de agua potable y saneamiento, el manejo de residuos slidos, la educacin y los servicios de salud, el transporte, el empleo y el desarrollo empresarial. 2.6 En ese mismo ao 2005, el Departamento de Asuntos econmicos y sociales de NNUU (UNDESA) presenta un informe sobre Urbanismo.
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Ciudades Sostenibles y la mejora de la calidad de vida requieren la planificacin de los servicios de agua. El informe incide en que para que las ciudades sean ms sostenibles y aumentar la calidad de la vida urbana en general, se requiere una planificacin integrada y una gestin urbana, que implican la cooperacin entre los organismos responsables de uso del suelo, el medio ambiente y transporte. En esta planificacin, ocupa un lugar predominante la planificacin de los servicios de agua. La captacin, el tratamiento y la distribucin del agua potable, la recogida de aguas residuales y su tratamiento, constituyen por los elevados costes de estos procesos, una pesada carga para los presupuestos municipales. 2.7 En el 2008 varios Informes sobre OT de la UNECE definen los objetivos de la OT, los retos y el camino a seguir: Los objetivos de la OT incluyen reducir el dao ambiental, mejorar y proteger los RRNN y el patrimonio natural, limitar el impacto de los desastres naturales. La ordenacin del territorio tiene por objeto: Promover la cohesin territorial Fomentar el desarrollo generado por las funciones urbanas y mejorar la relacin entre la ciudad y el campo Promover una accesibilidad ms equilibrada Desarrollar el acceso a la informacin y el conocimiento Reducir el dao ambiental Mejorar y proteger los recursos naturales y el patrimonio natural Mejorar el patrimonio cultural como factor de desarrollo Desarrollar los recursos energticos, manteniendo la seguridad Fomentar un turismo sostenible y de alta calidad Limitar el impacto de los desastres naturales.
Considera las amenazas de la urbanizacin no planificada para los servicios del agua y en relacin con las inundaciones. Relaciona los retos que tiene ante s la ordenacin del territorio: (CEPE 2008). Globalizacin. Desarrollo sostenible. En Europa: la integracin europea y las reformas de economa de mercado Los cambios demogrficos (aumento de la urbanizacin). Los barrios marginales. Los barrios marginales se caracterizan por viviendas precarias, la falta de servicios bsicos como agua potable, saneamiento y son a menudo propensos a los riesgos ambientales como las inundaciones. Hoy en da, hay cerca de mil millones de habitantes marginales en el mundo. La participacin de los interesados durante todo el proceso para una ordenacin del territorio eficaz.
2.8 En el 2008 el Informe del Secretario General de NNUU sobre La amenaza de la urbanizacin no planificada en relacin con relacin a las inundaciones y los procesos hidrolgicos.
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Asentamientos no planificados y consecuencias de las inundaciones. Pone el acento en la incidencia de las inundaciones y corrimientos de tierras sobre los ms pobres, que son los que ocupan asentamientos no planificados habitualmente en terrenos peligrosos. La expansin incontrolada de los asentamientos humanos constituye un reto para la planificacin sostenible del suelo y de gestin. Adems, la urbanizacin est influyendo en los procesos hidrolgicos y la acentuacin de crecida. Varios cambios de uso del suelo, como la eliminacin de la retencin de las inundaciones naturales, junto con la interferencia con las condiciones de drenaje natural debido al desarrollo de infraestructura tambin podra aumentar el riesgo de inundacin tanto en los tramos aguas abajo y aguas arriba. 2.9 En el 2009 el Informe del SG para la CSD de este ao Informe sobre el suelo: las opciones polticas y acciones para acelerar el progreso en su aplicacin. Los usos del suelo como factor determinante de la calidad y cantidad de agua. Gestin sostenible del suelo responde a los desafos actuales de la escasez de tierras, la escasez de agua, el cambio climtico y el conflicto, que en la actualidad una amenaza para la subsistencia de millones de personas en todo el mundo. [...] Uso del suelo es tambin un factor determinante para la cantidad y calidad de agua. Participacin social para la promocin eficaz sostenible del suelo y las cuestiones de gestin del agua. Pone el acento en la Gestin sostenible del suelo, basada en la rendicin de cuentas y la participacin ciudadana, para hacer frente a los desafos actuales en la OT. La implementacin de mejores prcticas con la participacin social es la clave para la promocin eficaz sostenible del suelo y las cuestiones de gestin del agua, la lucha contra la desertificacin y mitigar los efectos de la sequa.
3. lA plAniFicAcin territoriAl desde lA gestin del AguA

3.1 En el ao 2000 el informe del TAC de la GWP sobre GIRHH considera que:
La Gestin Integrada del agua promueve la gestin y desarrollo coordinado del suelo y otros recursos. La GIRH es un proceso que promueve el manejo y desarrollo coordinado del agua, el suelo y los recursos relacionados, con el fin de maximizar el bienestar social y econmico resultante de manera equitativa sin comprometer la sostenibilidad de los sistemas vitales. La GIRH debe integrar en una nica planificacin: el sistema natural: el curso fluvial con su franja costera ,el rio y los ecosistemas asociados el ciclo hidrolgico completo: todos los recursos hdricos de la cuenca, la suma del agua superficial mas la subterrnea es la cantidad total del recurso
405

3.2
Integracin de la calidad y cantidad en el manejo de recursos de Agua Integracin/participacin de todos los interesados /usuarios. Integracin entre los intereses de usuarios aguas arriba y aguas abajo: cooperacin y consenso Cooperacin transfronteriza entre pases Los mecanismos institucionales y jurdicos necesarios Los mecanismos financieros necesarios buscando la recuperacin de los costes. En el 2008 el Informe de poltica n1 de ONU-Agua:
A la hora de combatir las inundaciones y las sequias hay que considerar la amenaza de la urbanizacin no planificada. La amenaza de la urbanizacin no planificada en relacin a las inundaciones y los procesos hidrolgicos. 3.3 En el ao 2009, el informe WWAP 3, UNEP UNESCO hace las siguientes consideraciones: ,
Los factores que deben ser considerados para la gestin integrada del agua. Una serie de factores ejercen presin sobre los recursos hdricos y afectan a las opciones de gestin del agua. Se trata principalmente de motores socioeconmicos pero tambin se incluyen factores menos controlables, como el cambio climtico. El crecimiento de la poblacin es una presin muy importante, creando demandas para obtener ms agua y produciendo ms aguas residuales y contaminacin adicional. Se estima que la poblacin mundial aumentar en cerca de tres mil millones de personas en 2050 - que es un aumento de casi el 50 por ciento. El crecimiento econmico fuerte y sostenido en muchos pases en desarrollo o pases de renta media con grandes poblaciones (como Brasil, China e India) ha contribuido a aumentar an ms la presin sobre los recursos hdricos. La tendencia general hacia el consumismo que est asociada con el aumento de la riqueza es probable que lleve a una huella ms grande de agua per cpita: ms agua para lavarse, regar jardines, usos recreativos Otro motor econmico, la globalizacin del comercio de bienes y servicios, ofrece oportunidades, pero tambin se suma a la presin sobre los recursos hdricos. La reubicacin de la produccin y el empleo en las zonas ms baratas, est a menudo impulsado nicamente por consideraciones econmicas. Sin embargo, estas zonas con frecuencia no estn adaptadas a gestionar el abastecimiento de agua de calidad y el tratamiento de las aguas residuales. 3.4 En el 2010 Informe de polticas en gestin urbana del agua. Mensajes clave. UN-WWAP/ UNHABITAT. La importancia de aumentar la prioridad poltica del agua debido a como estn creciendo las zonas urbanas. Incide en que hay que poner el agua y el saneamiento en las agendas nacionales, regionales e internacionales.
406

Hoy en da, la mitad de la poblacin mundial vive en zonas urbanas y las poblaciones urbanas estn creciendo rpidamente en muchas regiones. Las estrategias Integradas de gestin de los recursos de agua y las estrategias para responder a los riesgos relacionados con el agua, son vitales. El crecimiento de los asentamientos humanos urbanos no puede ser sostenible sin asegurar el acceso seguro al agua potable y a un saneamiento adecuado. La gestin integrada del recurso hdrico tiene como principales retos. Asegurar el agua para las personas. Aunque muchos pases dan prioridad a la satisfaccin de las necesidades humanas bsicas de agua, un quinto de la poblacin no tiene acceso a agua potable segura y la mitad de la poblacin mundial no tiene acceso a condiciones sanitarias adecuadas. Estas deficiencias en los servicios afectan principalmente a los segmentos ms pobres de la poblacin en los pases en desarrollo (GWP; TAC, 2000). Asegurar el agua para la produccin de alimentos. Crecientemente, se observa una restriccin del agua en la produccin de alimentos, a la par o mayor que la escasez de tierras. Actualmente la agricultura de regado es responsable de ms del 70% del consumo de agua. Si surgen necesidades adicionales de agua para regado en los prximos aos, estimadas en un 15 20% adicional, lo cual es probablemente bajo, se producirn serios conflictos entre el agua para la agricultura, el agua para otros usos humanos y las necesidades de los ecosistemas (GWP; TAC, 2000). Desarrollar otras actividades creadoras de trabajo. Todas las actividades humanas necesitan agua y producen desechos, pero algunas de ellas requieren ms agua y producen ms desechos que otras. Esta consideracin debe tomarse en cuenta al planificar estrategias de desarrollo econmico en los pases, especialmente en regiones con escasez de recursos de agua (GWP; TAC, 2000). Proteger los ecosistemas vitales. Los ecosistemas acuticos producen constantemente beneficios econmicos, incluyendo aquellos productos como la madera y plantas medicinales y proveen hbitats para la vida salvaje y terrenos para su reproduccin. Los ecosistemas dependen del flujo del agua, la estacionalidad, las fluctuaciones en los niveles de agua y tienen la calidad de agua como factor determinante. El manejo de los recursos del agua y el suelo deben garantizar que se mantenga la vida de los ecosistemas y que los efectos adversos sobre otros recursos naturales se consideren en la toma de decisiones sobre los planes de desarrollo. Relacin entre la gestin integrada del agua y el desarrollo econmico y espacial. La tabla siguiente muestra ejemplos destacados de cmo la GIRH se relaciona con los temas clave de desarrollo y ayuda a hacerles frente.
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Temas clave de desarrollo
Ejemplos de la relacin GIRH y los temas clave de desarrollo Ayuda a la planificacin adecuada del uso del agua, la conservacin y la proteccin de las aguas superficiales y subterrneas, mejorando la capacidad de recuperacin y / o los mrgenes de seguridad.
Ejemplos de adopcin de la GIRH para tratar los problemas de desarrollo El Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climtico (IPCC) insiste en el objetivo de lograr un desarrollo sostenible de la gestin de agua a travs de la GIRH. Las gobernanzas del agua y del suelo se consideran componentes importantes. La adopcin de medidas de gestin que son slidas frente a la incertidumbre es esencial. La GIRH es til en este sentido porque se basa en los conceptos de flexibilidad y adaptabilidad. La Organizacin Meteorolgica Mundial (OMM) adopt un enfoque de gestin integrada de las inundaciones (IFM) en el marco de la GIRH y form el Programa Asociado de Gestin de Inundaciones (APFM) en noviembre de 2000. La Asociacin Mundial del Agua (GWP) ayud a considerar este programa asociado y es un socio prximo. La discusin de Los ministros africanos sobre la seguridad alimentaria sostenible se celebr en paralelo con la 32 Conferencia de Naciones Unidas (FAO) celebrada en diciembre de 2003 en Roma. El grupo de frica coincidi en que todos los pases africanos deberan mejorar la eficiencia en la produccin de alimentos mediante la agricultura de regado mediante la adopcin de un enfoque integrado de la gestin del agua. El Protocolo UNECE de la Convencin sobre el Agua y la Salud entr en vigor en 2007. El protocolo exige a los pases establecer objetivos de salud y medidas para la mejor ordenacin del agua con el fin de alcanzar las metas. El progreso hacia la GIRH se ha elegido como indicador de la gestin del agua mejorada. En virtud de su poltica y estrategia de aguas de 2007, el programa de agua dulce de UNEP promueve y facilita la gestin de ecosistemas como una parte integral de los procesos de reforma nacionales y regionales de la GIRH. La asignacin de caudales mnimos para los ecosistemas (caudales ambientales) es fuertemente promovida por IUCN y se puede considerar como un componente del marco de la GIRH. Integrar la gestin de Zonas Costeras y sus Cuencas Hidrogrficas, enlaza con la GIRH Esta integracin de zonas est avalada por el Fondo para el Medio Ambiente Mundial (FMAM) como un concepto bsico. Del mismo modo, la integracin de las acciones de proteccin de las zonas costeras en los procesos nacionales de GIRH es una estrategia adoptada por los pases miembros del Programa de Accin Mundial para la Proteccin del Medio Marino (ACP). La falta de planes de gestin integrada de desarrollo de recursos hdricos puede ser muy costosa cuando se trata de invertir en infraestructuras. Una adecuada coordinacin intersectorial, una base slida de conocimientos cientficos, la evaluacin de los mecanismos de asignacin de agua, las normativas medioambientales, etc. son fundamentales para la prevencin de fallos o una recuperacin de la inversin inferior al ptimo. Esto es reconocido por la Comisin Mundial de Presas que prev veintisis principios rectores. Un subconjunto de estos principios refleja las reas clave del concepto de GIRH. La Comisin del Ro Mekong (MRC) hace hincapi en la gestin coordinada del suelo y el agua a travs de su estrategia adoptada de GIRH. Esta estrategia est siendo objeto de seguimiento a travs del Plan de Desarrollo de la Cuenca (BDP 2), preparado en colaboracin por Laos, Camboya, Vietnam y Tailandia, donde el agua y el suelo son de gran importancia estratgica para la economa.
Adaptacin al cambio climtico.
Reduccin de los riesgos de desastres (ej. inundaciones y sequias).
Ayuda a preparase ante los desastres.
Produccin segura de alimentos.
Ayuda en la produccin eficiente de alimentos por la agricultura de regado.
Reduccin de riesgos para la salud.
Reducir los riesgos para la salud a travs de la gestin de la calidad del agua.
Mantenimiento de un medio ambiente acutico saludable.
Apoyar el mantenimiento de caudales ambientales y reservas ecolgicas.
Colaboracin en la gestin de la cuenca del rio y de su zona costera.
Avances en la gestin del agua dulce y de la zona costera como un continuo.
Construir infraestructuras de agua sostenibles econmica, social y ambientalmente.
Ayuda a dar una visin intersectorial de desarrollo de agua y una infraestructura de usos mltiples.
Colaboracin en la gestin del agua y del suelo.
Avances en la gestin del suelo y el agua considerando sus mutuos impactos.
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Planificacin de la cooperacin transfronteriza.
Ayuda a la gestin del agua con la cuenca como unidad de gestin, independientemente de si est dentro de un pas o el rio se comparte entre varios pases.
Gestin de la relacin agua-energa.
Aborda la relacin entre el agua y la energa.
Jefes de Estado y de Gobierno en la Regin de la Comunidad Econmica de Estados de frica Occidental (CEDEAO) aprobaron en Bamako, Mal, en diciembre de 2000, el Plan de Accin Regional para la GIRH para frica Occidental. Esto respalda plan de GIRH como un marco para la gestin de agua de la regin que comprende, entre otros, los ros transfronterizos Nger, Volta y Senegal. Junto con las grandes cantidades de agua que se extraen y se consume durante la produccin de energa, las cantidades masivas de electricidad necesaria para el transporte, tratamiento y aplicacin de agua en diversas circunstancias es un tema de creciente preocupacin. Esto es particularmente cierto en situaciones en que existe una creciente competencia por los recursos limitados de agua y / o los cambios climticos estn alterando el calendario y la disponibilidad de agua. Si bien este es un tema relativamente nuevo en la agenda mundial, es reconocido ya que la GIRH ofrece maneras de tomar decisiones de gestin equilibrada.
4. lA considerAcin de los costes econMicos y FinAncieros en lA gestin del AguA: iMplicAciones territoriAles
4.1
ros.
las deCisiones de loCalizaCin y de inversin se realizan sobre la informaCin de los Costes finanCie-
El valor financiero del agua se refiere a los costes y beneficios que se obtiene gracias a los servicios del agua y a los costes de la provisin de dichos servicios, segn la percepcin de los usuarios directos y los productores de estos servicios: los ingresos de los agricultores aumentan considerablemente cuando se cambia de la agricultura de secano a la de regado; la energa hidroelctrica permite la venta de la energa sin utilizar combustibles fsiles, que son cada vez ms caros. Todos estos beneficios individuales son visibles y se pueden medir en trminos monetarios, pero representan slo una parte de los beneficios del agua. El valor econmico se refiere a la totalidad de los costes y beneficios del agua para el bienestar, para la economa y para el desarrollo sostenible. La informacin clave sobre los costes y beneficios del uso del agua, no es considerada por los usuarios a la hora de decidir cunta agua y cmo la usan, ni por las empresas en el momento de decidir qu, cmo y dnde se produce, ni por los agricultores para decidir qu cultivos plantar y donde, ni por las instituciones a la hora de decidir las prioridades en las inversiones a realizar para la gestin y asignacin del agua. La diferencia significativa entre los valores financieros y econmicos del agua est en la base de muchos fallos de mercado y del gobierno que an dominan la gestin del agua. Los incentivos pblicos y privados para invertir en infraestructuras de agua y en su gestin difieren de lo que es ms eficiente para el desarrollo espacial sostenible y equilibrado.
4.2
la mejora de las CondiCiones de vida en las zonas urbanas marginales requiere informaCin de los
benefiCios eConmiCos.
409

Incluso si los beneficios econmicos son innegables, y ms evidentes para los pobres, cuando la gente no puede permitirse el lujo de pagar el costo total del servicio financiero, en ausencia de una accin colectiva, continuarn sin acceso a agua potable y saneamiento bsico en las zonas marginales de la ciudades y en reas rurales deprimidas. A pesar de los beneficios econmicos sustanciales en la prestacin de los servicios de agua para la gente y para la produccin de alimentos, la baja capacidad de pago y los incentivos financieros suficientes para invertir en las instalaciones necesarias, son los factores clave para explicar la incapacidad permanente de muchos pases pobres para satisfacer las necesidades bsicas del pueblo. Darse cuenta del valor total de los beneficios econmicos obtenidos y perdidos es esencial para dar al suministro de agua a la gente la suficiente prioridad en la agenda poltica y para encontrar formas socialmente aceptables para fomentar la inversin en agua y formas sostenibles financieramente para mantener los servicios con una calidad aceptable. En muchos pases pobres slo una pequea parte de los beneficios obtenidos pueden ser capitalizados por las organizaciones pblicas o privadas que soportan el coste financiero. Solo por estrictas razones financieras, el suministro de agua no es una oportunidad atractiva para las empresas privadas y las infraestructuras del agua y los servicios bsicos no se mantienen y se deterioran. Esto conduce a un crculo vicioso de falta de inversin que conduce a un mal servicio que socava la capacidad de captar ingresos suficientes para operar, mantener e invertir en estos sistemas. La disposicin a pagar por el suministro de agua, si bien es importante a la hora de identificar un conjunto de precios asequibles y viables para encontrar acuerdos financieros, da poca informacin sobre los beneficios que la sociedad puede obtener mejorando el acceso a los recursos de agua.
4.3
la sobre exPlotaCin y la degradaCin del agua Por la falta de ConsideraCin de los benefiCios y Cos-
tes eConmiCos.
En una situacin inversa, cuando los servicios de suministro de agua ya estn disponibles para la economa, pero las instituciones que regulan el agua no logran controlar su uso, esto podra permitir a los usuarios obtener beneficios financieros a corto plazo a costa de degradar la base de recurso y deteriorar su valor econmico a largo plazo. Informes mundiales sobre la sobreexplotacin de aguas superficiales y subterrneas revelan el hecho de que, en muchos lugares la sociedad ha sido capaz de ir ms all con las oportunidades de inversin donde los beneficios econmicos a largo plazo podran ser inferiores a los retornos financieros a corto plazo para los usuarios del agua. Los costes externos ocasionados por el uso excesivo, la contaminacin y la salinidad y por la desviacin del agua de sus funciones ecolgicas en el rio, pueden permanecer ignorados hasta que la escasez y la degradacin de la calidad del agua reducen el valor de las infraestructuras y ponen en peligro la sostenibilidad de los servicios. Para los usuarios de agua y los productores de bienes y servicios, los precios del agua y los costes de produccin son la informacin financiera bsica que explica las decisiones sobre el uso del agua y la produccin. Cada usuario del agua decide sobre la base de su capacidad de pago, con los precios actuales y los costes financieros y sobre el valor que l / ella obtiene del uso del agua. Como consecuencia, los precios no reflejan los costes reales de produccin y el valor econmico del agua, principalmente porque no reflejan la disminucin de las reservas de capital natural que
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sostienen la produccin de todos los bienes y servicios relacionados con el agua. Cuando los retornos financieros privados de las infraestructuras y de los servicios del agua son altos a pesar del coste econmico sustancial y de la mayor escasez y degradacin del medio ambiente, la decisin sobre las inversiones en infraestructuras puede ir ms all de lo que es eficiente y sostenible para la economa y el medio ambiente. Es necesario hacer hincapi en la coordinacin de todos los usos econmicos del agua en el territorio, centrndose en asegurar los servicios a largo plazo de los ecosistemas protegiendo de manera efectiva los recursos hdricos. El desarrollo trae consigo un aumento de la presin sobre los recursos hdricos y simultneamente un aumento de la competencia por el agua. La competencia y los posibles conflictos alimentados por una combinacin de un suministro reducido y variable de agua sumados al aumento de la demanda de agua y de la carga contaminante son las principales causas del agotamiento de los recursos. Puede ser ms fcil hacer frente a la competencia entre los usos del agua y evitar la degradacin si se cuenta con la informacin sobre el valor econmico, social y ambiental del agua para diferentes usos y en diferentes lugares.
4.4
la valoraCin de los benefiCios del agua Como instrumento Para la ot y la sostenibilidad.
La principal contribucin de la valoracin del agua para tomar las decisiones polticas viene de proporcionar a la sociedad la informacin sobre los costes y beneficios econmicos de diferentes alternativas de gestin que no se han tenido en cuenta en las decisiones individuales y pblicas sobre el agua. Esta informacin tambin podra desempear un papel clave para ayudar a encontrar el mecanismo institucional necesario para conciliar las decisiones individuales con las prioridades acordadas colectivamente. Valorar los muchos beneficios no financieros del agua es esencial para permitir a las sociedades y sus gestores aprovechar las oportunidades de desarrollo y planificar el desarrollo espacial y la localizacin de actividades y as evitar las tendencias insostenibles en las polticas de agua y en la localizacin de actividades econmicas. La valoracin es til para el diseo de incentivos econmicos para alinear intereses y decisiones individuales con los objetivos y las opciones colectivas
4.5
el PaPel de los inCentivos eConmiCos Para un desarrollo territorial sostenible.
La valoracin es importante para informar a la sociedad sobre los costes y beneficios de las diferentes opciones de asignacin de agua .Las instituciones necesitan encontrar mejores formas de distribuir el agua, utilizando principios - como la equidad y la eficiencia, el equilibro territorial y la sostenibilidad ambiental - que pueden ser polticamente difciles de aplicar en la prctica En las regiones ridas donde el agua ha sido histricamente asignada al regado, el agua est ahora bajo la presin de las demandas emergentes de los municipios, las industrias y, en algunos casos, de la demanda ambiental (FAO 2010). Los Incentivos econmicos pueden jugar un papel reforzando la capacidad de adaptacin y los mercados del agua podran ser una oportunidad para mejorar la eficiencia del agua. Si hay acuerdos institucionales que hagan posible que el agua se destine al uso ms valioso, esto facilitara acuerdos mutuamente beneficiosos para la asignacin del agua entre las distintas partes involucradas.
411

Los precios y los subsidios son poderosos instrumentos financieros que sirven para hacer sostenible la provisin de agua para la economa, asegurar los servicios en las zonas marginales. Adems de para la recuperacin de los costes de la prestacin de los servicios de agua, estos precios son a menudo utilizados para apoyar las actividades econmicas que se consideran una prioridad en la agenda poltica, como el crecimiento territorial equilibrado, la seguridad alimentaria, la inversin de la despoblacin en las zonas rurales y as sucesivamente. La valoracin de los efectos de estos incentivos sobre los recursos de agua es necesaria para poner todas estas prioridades polticas en equilibrio y para mostrar de forma transparente si estos objetivos estn alineados con la gestin sostenible de agua. Teniendo en cuenta la gran diferencia entre los valores econmicos y financieros, la valoracin tambin podra ayudar a identificar en qu circunstancias, tasas de agua ms bajas que la recuperacin total de los costes es justificable y dnde, cundo y para quin pueden contribuir positivamente las subvenciones a los objetivos de la gestin del agua y el desarrollo, como sucede en los pases pobres. Por otra parte, tambin hay que reconocer que subsidios y bajos precios del agua son incentivos para impulsar la demanda de agua con los posibles efectos perjudiciales sobre los recursos hdricos. La valoracin de los beneficios de la conservacin del agua es la base para evaluar el potencial del pago por servicios ambientales.
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agua y territorio: una reflexin desde el CantbriCo
Jorge Marqunez Garca

Presidente de la Confederacin Hidrogrfica del Cantbrico
Segn el World Resources Institute, del agua existente en la Tierra, el 97% es agua salada y el 3% restante es agua dulce. De sta, el 69% corresponde a glaciares, el 30% se encuentra en el subsuelo y, nicamente el 1%, discurre por la superficie. De ste agua superficial, el 87% se encuentra en lagos, el 11% en pantanos y solamente el 2% restante discurre por los cursos fluviales. La disponibilidad de agua es, junto con las caractersticas del suelo y la disponibilidad de nutrientes, uno de los elementos esenciales que define los ecosistemas existentes en la Tierra. Adems, a nivel global, nuestra existencia, actividades econmicas y desarrollo territorial dependen de este recurso, que demandan mltiples usos como son los de la agricultura, la industria y el consumo domstico. A escala global, las demandas de agua han crecido enormemente como lo ha hecho la propia poblacin. Desde 1950 hasta el ao 2006, el consumo de agua mundial se ha triplicado, sobrepasando los 4.300 km3/ao. La Evaluacin de los Ecosistemas del Milenio (2005) de la Organizacin de Naciones Unidas indica que prcticamente todos los ecosistemas de la tierra han sido transformados de forma significativa por las actividades humanas, y que estos cambios han sido especialmente rpidos en los ltimos 50 aos. Este informe evidencia algunos cambios constatables en los ecosistemas, indicando que aproximadamente el 25% de la superficie terrestre de los continentes se encuentra bajo algn tipo de sistema de cultivo, que la degradacin ha sido diferente en diferentes tipos de ecosistemas (mayor en los templados y tropicales y menor los pastizales de montaa o sabana), que el nmero de especies marinas explotadas se ha reducido en un 90% en la mayor parte del mundo a causa de la pesca comercial o que un cuarto de las especies de mamferos se encuentra hoy en da en peligro de extincin. La causa radica en la alteracin del ciclo del nitrgeno, del carbono, del fsforo, pero especialmente, del ciclo del agua, como consecuencia de la transformacin de los usos del suelo, el aumento de la contaminacin o el efecto del cambio climtico. La carta de la Organizacin de Naciones Unidas emitida con motivo del Da Mundial del Agua 2010 apunta que una mala calidad del agua de los ecosistemas perjudica al medio ambiente y al bienestar de las personas, recordando que las enfermedades que se propagan por el agua causan cada ao la muerte a ms de 1,5 millones de nios. En el mundo, millones de personas continan hoy en da sin acceso a agua potable de calidad. Tal y como indica la ONU en su informe Objetivos de desarrollo del milenio 2010, durante la dcada
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Agua y territorio: Una reflexin desde el Cantbrico Jorge Marqunez Garca

pasada, la mayor actividad agrcola y manufacturera no slo increment la demanda de agua, sino que tambin contribuy a la contaminacin del agua de superficie y la subterrnea. El porcentaje de poblacin que tiene acceso a un suministro de agua potable canalizada y tratada es, de media, ms del doble en las reas urbanas que en las rurales; 79% y 34%, respectivamente. Desde 1990 se han producido grandes avances en el acceso de la poblacin al agua potable, mejorando hasta un 30% en el Asia Oriental y un 22% en el frica subsahariana. La ONU estima que, de seguir la tendencia actual, el mundo alcanzara los objetivos del milenio marcados sobre agua potable en 2015, momento en que el 86% de la poblacin de las regiones en vas de desarrollo tendr acceso a mejores fuentes de agua potable. En cualquier caso, aunque se est en camino de cumplir con la meta sobre agua potable, en algunas regiones queda mucho por hacer. El ndice de Pobreza del Agua (IPA), elaborado en 2006 por un grupo de expertos del Consejo Mundial del Agua y el Centro para la Ecologa y la Hidrologa del Reino Unido, clasificaron la situacin del agua en 147 pases en base a cinco criterios: recursos, acceso, capacidad, impacto ambiental y uso. Como resultado, se obtuvo que los diez pases ms ricos en agua del mundo son, en orden descendente: Finlandia, Canad, Islandia, Noruega, Guyana, Surinam, Austria, Irlanda, Suecia y Suiza. En el otro extremo, los diez pases situados ltimos en esta clasificacin estn todos en el mundo en desarrollo: Hait, Nger, Etiopa, Eritrea, Malawi, Djibouti, Chad, Benin, Ruanda, y Burundi. Espaa se sita en el puesto 39. El IPA demuestra que no es la cantidad de recursos disponibles la que determina los niveles de pobreza en un pas, sino la eficacia en el uso de esos recursos. El agua tiene una importancia relativa para el desarrollo y crecimiento entre los diferentes pases del mundo. La disponibilidad del recurso, la eficacia en su uso y las caractersticas histricas de sus economas hacen que, en los pases desarrollados el agua sea un factor importante para el desarrollo del territorio, pero que no resulte determinante. A medida que descendemos en el nivel de desarrollo de los pases, el acceso al agua potable toma una relevancia mayor, hasta llegar a convertirse en un elemento crtico para el crecimiento en los pases subdesarrollados. Para los pases desarrollados, el objetivo a alcanzar en relacin al ciclo integral del agua (abastecimiento, saneamiento, depuracin y reutilizacin), se deber de centrar en dos aspectos fundamentales. Por un lado, se deber de garantizar el abastecimiento durante los periodos de sequa, los cuales se vern adems agravados a consecuencia del cambio climtico, y en alcanzar unos estndares de calidad muy superiores a los actuales. Para ello, se deber de buscar un agua de calidad en origen que limite los tratamientos habituales, como la cloracin. Por otro lado, se deber de desarrollar una depuracin de segunda generacin que limite los tratamientos a aplicar, de modo que se pueda alcanzar una reutilizacin ambiental segura y de calidad. Es decir, se trata de mejorar la calidad del efluente que se retorna al sistema fluvial, al subsuelo o al mar, sin incorporar significativamente substancias nocivas para el medio ambiente o para nuestra salud. En este contexto, el cambio climtico representa una carga adicional para el abastecimiento de agua potable. El Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climtico (IPCC), alerta sobre los efectos observados del cambio climtico sobre la calidad y cantidad de los recursos hdricos, y ms concretamente sobre los abastecimientos de agua. Sus previsiones indican que el aumento del nivel del mar salinizar los acuferos costeros; que los cambios en las pautas de precipitacin provocar una mayor variacin de la disponibilidad del agua; que el aumento de la variabilidad interanual har ms difcil controlar las avenidas y utilizar los embalses durante la estacin de crecidas; que el aumento de la evapotranspiracin dar una menor disponibilidad de agua, un aumento en la salinizacin de los recursos hdricos y una disminucin del nivel fretico; y que el aumento de la frecuencia e intensidad de fenmenos extremos har que las avenidas afecten a la
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calidad del agua y acenten la erosin fluvial. Segn el IPCC, las previsiones indican que el nmero de personas que podran padecer un agravamiento del estrs hdrico podra cifrarse entre 400 millones y 1.700 millones de aqu al decenio de 2020, entre 1.000 millones y 2.000 millones de aqu al decenio de 2050, y entre 1.100 millones y 3.200 millones de aqu al decenio de 2080, segn los diversos escenarios contemplados. Las poblaciones ms afectadas por el efecto del cambio climtico sobre los recursos hdricos sern las situadas en las cuencas de frica, regin del Mediterrneo, Oriente Prximo, sur de Asia, norte de China, Australia, Estados Unidos, centro y norte de Mxico, nordeste de Brasil, y costa occidental de Amrica del Sur. Los ms expuestos a este peligro sern los habitantes de megalpolis, de las reas rurales fuertemente dependientes del agua subterrnea, de islas pequeas, y los de las cuencas alimentadas por glaciares. En este contexto global, poco halageo, Espaa se muestra como un pas con fortalezas y con gran capacidad para gestionar adecuadamente sus demandas y sus recursos hdricos, pero tambin un pas con gran vulnerabilidad al cambio climtico y en el que el binomio agua/territorio constituye un extraordinario reto social y polticamente. Climticamente, Espaa presenta una marcada diversidad, donde la estrecha franja CantabroAtlntica se caracteriza por un clima templado y hmedo, mientras que en la zona central y mediterrnea la aridez es mucho ms acusada. En este sentido, la distribucin geogrfica de los recursos hdricos es altamente irregular, de modo que el 40% se encuentra en la estrecha franja norte, que apenas alcanza el 11% de la superficie peninsular, mientras que el 60% se reparte en el 89% de la superficie restante. Por otro lado, la escorrenta media es de 220 mm, lo que proporciona un volumen de recursos naturales en un ao medio de 111.000 hm3 (82.000 hm3 superficiales y 29.000 hm3 subterrneos, de los que 2.000 hm3 corresponden a acuferos drenados directamente al mar). En el mbito comunitario, Espaa es el pas ms rido, la precipitacin es el 85% de la media de la UE, presentando una evapotranspiracin potencial de las ms altas del continente y una marcada irregularidad temporal y espacial de los recursos en rgimen natural. Adems de la irregularidad espacial del recurso, existe una marcada irregularidad temporal, estacional e interanual, en las aportaciones. Por ello, el tratamiento de las sequas ha dejado de ser considerado como una serie de medidas de actuacin para casos excepcionales y ha pasado a ser un elemento estructural en la gestin hidrolgica de las demarcaciones hidrogrficas. En este sentido, los Planes Especiales de Sequa aprobados por la Orden MAM/698/2007, persiguen que, en el marco de un desarrollo sostenible, se pueda garantizar la disponibilidad de agua requerida para asegurar la salud y la vida de la poblacin, evitar o minimizar los efectos negativos de la sequa sobre el estado ecolgico de las masas de agua, en especial sobre el rgimen de caudales ecolgicos, evitando, en todo caso, efectos permanentes sobre el mismo; minimizar los efectos negativos sobre el abastecimiento urbano; y minimizar los efectos negativos sobre las actividades econmicas, segn la priorizacin de usos establecidos en la legislacin de aguas y en los planes hidrolgicos. Este fenmeno, se ver agravado probablemente a consecuencia de los efectos del cambio climtico. En Espaa, la Orden ARM/2656/2008, de 10 de septiembre, por la que se aprueba la instruccin de planificacin hidrolgica establece un porcentaje de disminucin de la aportacin natural, de cara a incorporar el efecto del cambio climtico en los Planes Hidrolgicos, que vara entre el 11% en la Demarcacin Hidrogrfica del Guadiana y Segura, al 2% en la del Cantbrico.
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Los datos de las reservas de agua de 2009 indican un aumento generalizado de las reservas de agua durante el ltimo ao aunque la media de los ltimos 5 aos es sensiblemente inferior a la media de los ltimos 10 aos, corroborando una tendencia descendente que vena ya detectndose y que refuerza las pesimistas predicciones de evolucin futura. En lo que se refiere a la calidad del recurso, en Espaa existen un total de 2.320 aglomeraciones urbanas que constituyen una carga contaminante de 68.772.103 habitantes equivalentes. Existen 938 EDAR en las que se realiza un tratamiento secundario convencional y 773 en las que se realiza un mayor nivel de depuracin a travs de un tratamiento secundario ms riguroso, que implica lareduccin de nutrientes (N y/o P), la filtracin, la desinfeccin, etc. Desde 1995 hasta la actualidad, la poblacin equivalente que dispone de instalacin de tratamiento de aguas residuales ha pasado del 41% al 95%. En 2008 el grado de conformidad de la carga contaminante tratada se sita en el 78% de conformidad con la Directiva 91/271/CEE. El Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino y las distintas Comunidades Autnomas cuentan con una serie de planes y actuaciones encaminadas a mejorar la calidad de los vertidos, entre los que destaca el Plan Nacional de Calidad de las Aguas. El control y la polica de vertidos, la promocin de buenas prcticas en todos los sectores contaminantes o la adecuada ordenacin del territorio en cuanto a ubicacin de actividades potencialmente contaminantes o la proteccin de zonas importantes para el abastecimiento, son igualmente claves para lograr una mejora sostenible en la calidad. El principal uso de los recursos hdricos disponibles en Espaa es, segn el boletn informativo del INE (2008), el correspondiente al sector agrcola (75%), le siguen los hogares (12%), la industria (10%) y los servicios (3%). Del gasto correspondiente al sector agrcola, el 23,8 % es efectuado en Andaluca, el 14,2 % en Aragn, el 13,5 % en Castilla-Len, el 10,9 % en Castilla-La Mancha y el 9,8% en Valencia. Es destacable que el uso de suelo agrcola representa el 50% del territorio segn la Distribucin de la Superficie en Espaa (CLC 2006). El segundo consumidor de los recursos hdricos es el correspondiente a los hogares. Las comunidades autnomas con mayor consumo (ms de 180 litros/habitante/da son Asturias, Cantabria, Extremadura y Valencia. Cabe destacar que, sin duda, existe una falta de asignacin de precios adecuados. Como ejemplo, resulta significativo que el mayor consumo de agua se produce en Cantabria (201 litros/habitante/da), que es donde el valor unitario del agua es ms bajo de toda Espaa (0,71/m3). No cabe una poltica del agua que no transfiera al usuario los costes del recurso. Adems, en conveniente destacar que el consumo de agua est muy vinculado al sector turstico en los sectores de la hostelera y los servicios recreativos (balnearios, campos de golf, etc.). El uso medio de agua por habitante en los municipios tursticos es sustancialmente superior al de los municipios en donde la poblacin estacional no es significativa. En trminos generales, el consumo de agua del sector turstico en Espaa alcanza ya el equivalente al 12% del agua facturada para consumo urbano. Complementariamente a la necesidad de repercutir en el consumidor el precio adecuado al coste del agua, perdura hoy en da cierta ineficacia en la utilizacin del recurso. Pese a la mejora efectuada en los ltimos aos (se ha pasado del 21,5% de prdidas en 1999 al 15,9% en 2009), aun existe despilfarro e importantes prdidas en las redes de abastecimiento. El tercer consumidor de los recursos hdricos es el industrial, principalmente el correspondiente a las centrales trmicas y nucleares. El agua usada para estos fines retorna, en un 95%, al medio ambiente en condiciones similares de calidad pero con incremento de temperatura. Hoy en da, en Espaa, la disponibilidad al agua no resulta en general un factor condicionante crtico para los
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desarrollos urbanos, siendo otros los aspectos territoriales que lo controlan. En cambio, s resulta un factor limitante en el sector agrcola. La tcnica de riego por gravedad es la menos eficiente y, aunque va descendiendo su uso, en 2007 supona casi el 42% del total, frente al 34% que utilizaban la tcnica de goteo o el 24% la de aspersin. En definitiva, el sistema de regado espaol es un importante sector productivo pero requiere una modernizacin de las infraestructuras y una adaptacin a las nuevas necesidades de gestin. El importantsimo esfuerzo que se viene realizando en la modernizacin de las infraestructuras de regado debera acompaarse tambin de importantes avances en la difcil tarea de reestructuracin del sector para adaptarse a los nuevos condicionantes que impone la actual coyuntura internacional. En este contexto, la competencia entre distintos territorios por el agua y el anlisis y la consideracin de la mayor competitividad econmica y social de las distintas alternativas, constituyen una de las claves de la poltica del agua. Una de las mayores fortalezas para la gestin hdrica en nuestro pas es la potente infraestructura de regulacin. En Espaa, la mayor parte de los volmenes superficiales se encuentran regulados, disponiendo de ms de 1000 grandes presas, lo que nos sita en el cuarto pas en el mundo en nmero y en el de mayor dotacin por habitante de la UE (900 m3/hab/ao, frente a 660 de media en la UE). En cualquier caso, esta potente infraestructura de regulacin est envejecida. La edad media de estas grandes presas vara entre 30 y 50 aos, durante este tiempo, la acumulacin de sedimentos o el envejecimiento de la estructura pueden reducir considerablemente la productividad de la obra y aumentar los gastos de mantenimiento, cuya inversin ha sido muy reducida durante este periodo. En su mayor parte, estas infraestructuras fueron construidas durante los aos 60 y 70 en un momento histrico muy distinto al actual. Algunas de estas infraestructuras son actualmente poco operativas y, sin embargo, afloran nuevas necesidades. Por lo tanto, es necesario adaptar esta situacin, invirtiendo en modernizacin y conservacin y desarrollando polticas hidrulicas que den soluciones responsables y duraderas, para lo que la inversin en construccin de infraestructuras tiene que sustentarse en una planificacin con una nueva visin estratgica y en rigurosos anlisis de alternativas. En Espaa, la planificacin hidrolgica est basada en los Planes de Gestin de las Demarcaciones Hidrogrficas, tal y como establece la Directiva Marco del Agua. Estos planes, bajo la direccin superior de la poltica de aguas en la Administracin General del Estado llevada a cabo por la Direccin General del Agua y el informe preceptivo del Consejo Nacional del Agua, son desarrollados por las Confederaciones Hidrogrficas en las cuencas hidrogrficas intercomunitarias y por los rganos equivalentes en las cuencas hidrogrficas intracomunitarias. Un aspecto de la poltica de gestin del agua de nuestro pas objeto de controversia, es el concerniente a los trasvases de agua entre cuencas. Uno de los polos de opinin defiende la necesidad de efectuar los trasvases de agua que sean necesarios con el objeto de atender la demanda existente, como una prioridad que no debe de ser limitada por otras consideraciones. En el polo opuesto se sita la tesis de que las demandas se deberan de ajustar a los recursos existentes en cada cuenca. En Espaa, durante varias dcadas, se ha gestionado el recurso conforme a la primera postura. Como resultado, son varios los trasvases que funcionan en la actualidad entre distintas cuencas y subcuencas. En el contexto actual, resulta obvio que cada actuacin debe ser objeto de un riguroso anlisis que integre las perspectivas econmica, ambiental y social; que tenga como referencia la
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planificacin integral de las demarcaciones hidrogrficas involucradas y la perspectiva del inters general y la cohesin territorial que corresponde al Estado. Sin embargo, la nueva situacin tiene que atenerse tambin a la nueva organizacin de la administracin espaola, en la que la representacin del inters de los distintos territorios y el ejercicio de muchas competencias territoriales son desempeadas por las Comunidades Autnomas. Esta difcil ecuacin exige rigor, dilogo y negociacin poltica para coordinar la planificacin hidrolgica con los Estatutos de Autonoma y las estrategias de desarrollo de los distintos territorios. Implica adems una revisin de los organismos de cuenca y de la administracin hidrulica, para adaptarse a una nueva realidad y facilitar el cumplimiento de su importante papel en esta cuestin. Me resulta especialmente interesante realizar una reflexin especfica sobre agua y territorio en la Demarcacin Hidrogrfica del Cantbrico, cuya problemtica, comn en parte a la que se produce en las Cuencas internas Gallegas, la Cuenca interna Vasca o algunos sectores de las cuencas internas de Catalua, se diferencia no obstante muy marcadamente de la del resto Espaa. El medio natural Cantbrico est condicionado por una orografa montaosa, (la cuenca tiene el mayor Indice de Relieve de Espaa) dispuesta prxima y paralela a la costa y dominada por fuertes pendientes que conforman numerosas cuencas hidrogrficas de pequeo tamao, y por un clima en el que abundan las precipitaciones que dan lugar a una cubierta vegetal continua. Aunque la pluviosidad anual es elevada, los valores medios en verano son reducidos y la extraordinariamente rpida escorrenta da lugar a caudales muy escasos en estiaje. Por otro lado, en el subsuelo de la zona norte se caracteriza por una estructura geolgica compleja, especialmente en los terrenos paleozoicos dominantes en Galicia, Asturias y parte de Cantabria. En estas condiciones los acuferos estn muy fragmentados y presentan generalmente una escasa productividad, lo que condiciona una relativa escasez de agua subterrnea til. Estos aspectos del medio natural han contribuido a condicionar tambin la configuracin econmica y social del mbito Cantbrico, caracterizada por una elevada densidad y dispersin de poblacin, una intensa actividad industrial y ganadera y una enorme concentracin de usos en las vegas, que provocan una fuerte presin de vertidos en el medio fluvial, adems de impactos ambientales y alternaciones morfodinmicas y una elevada exposicin a daos por inundaciones. Como se ve el la tabla anexa, no existe un consumo agrcola significativo destacando los consumos industriales y el abastecimiento urbano.
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DEMARCACIN HIDROGRFICA CANTBRICO. Usos del agua (2005)
Uso Demanda en alta
Retorno (hm3/ao)
Consumo (hm3/ao)
Abast. urbano Abast. turstico Industria Refrigeracin trmicas Regado Ganadera Acuicultura Campos de golf TOTAL
255,43 4,39 425,07 78,80 9,07 45,16 454,40 2,96 1.275,3
204,35 3,51 271,40 39,40 2,54 18,06 454,40 0,15 993,8
51,09 0,88 153,66 39,40 6,54 27,10 2,82 281,5
Es significativo destacar que, a pesar de la importante aprovechamiento hidroelctrico en el Cantbrico, este se produce en una medida importante por pequeas centrales que aprovechan los caudales circulantes y los fuertes desniveles, siendo escasas las presas de cierta entidad y, en consecuencia, muy reducida la capacidad de agua embalsada. La fuerte carga de vertidos urbanos, industriales y ganaderos, presionando sobre los escasos caudales de verano, comprometen la calidad y el estado ecolgico de algunas de las masas de agua del Cantbrico donde se concentra la poblacin. Aunque se ha avanzado mucho en su mejora, an no existe una depuracin completa y satisfactoria de los vertidos generados. Esta demarcacin se encuentra con importantes problemas ambientales y de gestin debidos a la desnaturalizacin de muchos ros y a la significativa exposicin a los riesgos por inundaciones, como consecuencia de la creciente ocupacin de las zonas inundables durante las ltimas dcadas que supone el mayor reto de gestin para esta demarcacin. Todos estos problemas se vern agravados, en cierta medida, ante las negativas perspectivas del cambio climtico, dado que distintos modelos predictivos apuntan a una disminucin de los recursos superficiales en el Cantbrico, ms modesta que en otras cuencas pero ms acusada precisamente en la poca estival, crtica para nuestros abastecimientos. Ante esta situacin (fuerte estacionalidad, escasa regulacin superficial, incertidumbre en la utilizacin de las aguas subterrneas, distribucin espacial de los recursos y demandas, bajo potencial de reutilizacin, la amenaza del cambio climtico), los abastecimientos de agua en el Cantbrico se caracterizan por una grave falta de garanta que obliga a que, en situaciones de estiaje, se est atendiendo la demanda con problemas y agotando los recursos circulantes. La implantacin del rgimen de caudales ecolgicos en la nueva planificacin hidrolgica puede agravar esta situacin. La gran dispersin de la poblacin, las fuertes pendientes medias y la alta humedad de los suelos han dado lugar a la existencia de unas redes de abastecimiento y saneamiento complejas y con deficiencias, que presentan problemas de operatividad y elevados costes de gestin por habitante. Ante esta situacin, el MARM, a travs de la Confederacin Hidrogrfica del Cantbrico y de la Empresa pblica acuaNorte, viene desarrollando una serie de actuaciones singulares destinadas a mejorar la gestin del abastecimiento urbano en su mbito de actuacin. Estas actuaciones res-
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ponden a diferentes modelos que se adaptan a las caractersticas de cada situacin. En unos casos se trata de actuaciones que permitan una regulacin anual mediante la construccin de pequeas presas, como la Presa de Ibiur, construida para el abastecimiento del Oria medio (Guipzcoa) y para la que uno de los objetivos es el de aportar al ro Oria un caudal ecolgico que mejore su calidad durante el estiaje. El mismo modelo se ha utilizado repetidamente en el Pas Vasco, como en la Presa de Ibaieder (abastecimiento a la cuenca del Urola media y baja), la Presa de San Antn (abastecimiento a Irn- Fuenterraba), Presa de Aarbe (Abastecimiento a San Sebastin y munipios del Aarbe), Presa de Urkulu (Abastecimiento al Alto Deba) o la Presa de Barrendiola (Abastecimiento al Alto Urola). Tambin es uno de los modelos en estudio para la mejora del abastecimiento a la zona central de Asturias, con la proyeccin de la Presa de Caleao. En otras situaciones, lo que se persigue es el aprovechamiento de infraestructuras existentes para regular los abastecimientos urbanos, como es la situacin de la actuacin del Abastecimiento de agua a los municipios costeros del extremo occidental de Asturias, donde se ha desarrollado la construccin de la ETAP de Arbn y se realizar el trasvase a los municipios costeros desde un embalse hidroelctrico existente. Este mismo modelo es el que se estconstruyendo en el Alto Bierzo, para abastecer Bembibre y otros municipios aprovechando el Embalse de Brcena. En otras ocasiones, el modelo adecuado es el el intercambio de recursos entre cuencas. Los trasvases de agua se realizan en las ya comentadasactuaciones de Abastecimiento de agua a los municipios costeros del extremo occidental de Asturias y en la autova del agua en Cantabria, pero tambin es el modelo utilizado en varias actuaciones ms a lo largo de la Demarcacin. En Asturias, el trasvase Narcea-Arcelor y el trasvase Arrudos-Gijn. En Cantabria, el bitrasvase Ebro-Besaya y en el Pas Vasco, el trasvase Cerneja-Ordunte, el trasvase Zadorra-Arratia, el trasvase Alzania-Oria o el trasvase de las cuencas internas del Pas Vasco. Estos sistemas se complementan en el Pas Vasco con transferencias entre cuencas vecinas, como el Zadorra-Arratia, que trasvasa caudales de la cuenca del Ebro a la cuenca del Cantbrico, turbinndolos en el salto de Barazar y utilizndolos para el abastecimiento al Gran Bilbao, o los trasvases a las cuencas internas del Pas Vasco. Finalmente, otros modelos significativos son los que persiguen entre sus objetivos la reposicin de los caudales saneados a modo de reutilizacin ambiental, como la actuacin de Abastecimiento de agua a Lugo, o el uso de las aguas subterrneas como refuerzo en estiaje, opcin utilizada por el Consorcio de Aguas Bilbao Bizkaia y en estudio para la mejora del abastecimiento a la zona central de Asturias. Esta opcin, es utilizada por algunos consorcios en el Pas Vasco y, ms puntualmente, otras administraciones municipales. Tambin se est procediendo a mejoras generales de redes, capacidad de los depsitos, refuerzos de captaciones y bombeos, etc. (Monforte, Alto y Bajo Bierzo, Ourense, Ra de Pontevedra, etc..) responden igualmente a estos modelos que, siguiendo alternativas distintas, pretenden superar las dificultades descritas. Las inversiones en marcha desde el MARM para mejoras de abastecimiento asciende a 456 millones de euros. Por otro lado, las actuaciones de saneamiento ms significativas que est abordando la Confederacin Hidrogrfica del Cantbrico son las siguientes: en el Pas Vasco (Saneamiento y depuracin del Alto Nervin, Depuracin y vertido de la Ra de Guernica Urdaibai, Depuracin y vertido de San Sebastin-Pasajes, Colector de saneamiento del Bajo Oria para incorporacin al de San Sebastin Pasajes, Saneamiento y depuracin de aguas residuales del Alto Deba y Edar de Lamiako), en Cantabria (Saneamiento de la cuenca Saja-Besaya y Saneamiento de las marismas de Santoa) y en Asturias (Saneamiento de las cuencas fluviales de la zona central de Asturias, Saneamiento de Gijn y Saneamiento de la ra de Avils). Por su parte, a travs de la Empresa pblica acuaNorte, se
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est trabajando en la Ampliacin y mejoras de las EDARes de San Claudio y Villaprez, en Asturias. La inversin total en estas obras de saneamiento asciende, solamente en el Cantbrico, a ms de 1.000 millones de euros y a ms de 1.500 mill. Si consideramos la totalidad de la Comunidad autnoma de Galicia. Ms all de los problemas de gestin de los recursos para abastecimiento o de los problemas derivados de la calidad, una cuestin de relevante en el binomio territorio y agua es la asociada a las crecidas de los ros y las tormentas en la costa. El importante papel de estos eventos en la dinmica natural de los ros y las costas y la incidencia en las actividades humanas constituye un reto de importancia capital. En la Demarcacin Cantbrica es, en mi criterio, la cuestin que tiene mayor incidencia en el territorio y la que plantea tambin las mayores dificultades. Cada vez es mayor la conciencia social, acorde con la opinin cientfica, de que los ros deben permanecer en su estado natural sufriendo los procesos de crecidas y estiajes que conforman su fisonoma y la de los ecosistemas a los que sirve de soporte. La inundacin de los terrenos colindantes con los cauces es una parte importante de la dinmica fluvial que resulta preciso preservar en la medida de lo posible. En este sentido, la eliminacin de las llanuras inundables supone una reduccin de zonas con un elevado potencial de retencin de caudales y carga slida, lo que ha contribuido en muchas reas a agravar tambin los daos por avenidas. A la vez, el trasporte de sedimentos y de nutrientes que se produce durante las crecidas constituye un proceso clave para la estabilidad de muchos sistemas costeros, cuya alteracin por esta cuestin puede ocasionar efectos indeseados de difcil correccin. Algunas ideas de partida a tener en cuenta para la gestin de las avenidas son las siguientes: la actual sociedad es ms vulnerable que antes a los desastres naturales, la proteccin frente a inundaciones nunca es absoluta, los ros no tienen fronteras, los usos deben adaptarse a los riesgos, las medidas no estructurales son las ms sostenibles a largo plazo y es necesario transformar las medidas defensivas que deben constituir una autntica gestin de los riesgos, lo que significa reducir los impactos sin necesariamente reducir la probabilidad de ocurrencia. Con una incmoda normalidad nos hemos acostumbrado a recibir trgicas noticias por inundaciones ocurridas en el mundo, las cuales causan deslizamientos de tierra, crecidas de los ros, miles de muertos e innumerables damnificados. En 1998, el huracn Mitch dej ms de 19.000 muertos en Guatemala, Honduras y Nicaragua. En 2000, como resultado de ms de un mes de lluvias torrenciales, Mozambique sufre las peores inundaciones de los ltimos 50 aos, las cuales provocan el xodo obligado de ms de 1.000.000 de personas. En 2004, las inundaciones provocadas por la tormenta tropical Jeanne en el noroeste de Hait dejaron un saldo de ms 1.600 muertos y unos 80.000 damnificados. En 2005, la tormenta tropical Stan se cobr oficialmente la vida de por lo menos 1.600 centroamericanos. Ese mismo ao, el huracn Katrina arrasa 3 estados del sur de EE.UU y sumerge a Nueva Orleans, causando la muerte a 1.836 personas y dejando daos materiales por valor de 75 mil millones de dlares. En 2007, en el norte de India, Bangladesh, Nepal y el sur de Pakistn, las inundaciones causadas por lluvias torrenciales provocan la muerte de ms de 2.000 personas y obligan a 25 millones a desplazarse. El Servicio Meteorolgico de India inform que el rea haba estado sufriendo diluvios en esas reas por ms de 20 das debido a patrones anormales del monzn. Las inundaciones en Pakistn comenzaron durante el Cicln 03B. La fusin nival de glaciares del Himalaya increment el caudal del Ro Brahmaputra. En 2010, una serie de lluvias torrenciales fueron la causa de grandes inundaciones en Pakistn, en las que perdieron la vida al menos 1.600 personas. La frecuencia de estos desastres en China y su extraordinaria incidencia resulta muy preocupante, batindose todos los records de afectados.
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Estos son nicamente algunos ejemplos de algunos de los desastres ocurridos durante los ltimos aos a escala global. Las inundaciones son un fenmeno natural y recurrente, desencadenado por procesos de fuertes lluvias de diverso tipo (monzones, ciclones, convectivas, huracanes, tormentas tropicales, etc.) y, desgraciadamente, las vulnerabilidades frente a estos fenmenos no han hecho sino crecer a consecuencia de que la poblacin aumenta y se ubica en zonas de riesgo. Por su parte, Europa, sufri ms de 100 inundaciones importantes entre 1998 y 2004, las cuales causaron unos 700 muertos y obligaron al desplazamiento de alrededor de medio milln de personas y que ocasionaron unas prdidas econmicas, cubiertas por seguros, de por lo menos 25.000millones de euros. La Unin Europea ha aprobado la Directiva de evaluacin y gestin de los riesgos de inundacin (2007/60/CE), cuyo objetivo consiste en reducir y gestionar los riesgos derivados de las inundaciones para la salud humana, el medio ambiente, el patrimonio cultural y la actividad econmica. Para ello, prev cartografiar la peligrosidad y el riesgo de inundacin en todas las regiones donde este riesgo es elevado, acometer actuaciones coordinadas en las cuencas hidrogrficas compartidas por varios pases y elaborar planes de gestin de los riesgos de inundacin que sean el resultado de una cooperacin y una participacin lo ms amplias posible de los Estados miembros. La Directiva hace nfasis en la utilizacin de medidas no estructurales para la defensa ante inundaciones, tales como la utilizacin de las llanuras aluviales como reas de retencin de agua y carga slida transportada, reclama una mayor atencin sobre la influencia del cambio climtico en las inundaciones, y la consideracin de los anlisis coste-beneficio. Pero la Directiva indica especficamente que se debern de tener en cuenta los efectos de las polticas de gestin del agua y de los usos del suelo en el riesgo de inundaciones. Adems de esta consideracin, el artculo 4 indica que la evaluacin preliminar del riesgo de inundacin contendr informacin de los usos del suelo existentes, y en el artculo 7, se especifica que los planes de gestin del riesgo de inundaciones tendrn en cuenta la gestin y el uso del suelo y la ordenacin del territorio. As mismo, promovern prcticas de uso sostenible del suelo y la mejora de la retencin de aguas y la inundacin controlada de determinadas zonas en caso de inundacin. En Espaa la incidencia de las inundaciones ha supuesto y supone un captulo a tener en cuenta de manera muy especial en todas las polticas asociadas con la gestin del agua, la ordenacin del territorio, la conservacin del medio ambiente y el desarrollo econmico sostenible. Las prdidas econmicas directas por inundaciones durante el periodo 1987-2002 ascendieron a casi 12.000 millones de euros. Adems, se prevn prdidas cercanas a los 26.000 millones de euros en los prximos 30 aos (Prdidas por terremotos e inundaciones en Espaa durante el periodo 1987-2001 y su estimacin para los prximos 30 aos (2004-2033). IGME, 2004). En Espaa, las inundaciones ms peligrosas para las personas son las avenidas repentinas generadas en las corrientes de agua intermitentes del Mediterrneo y en los torrentes de montaa. El Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino ha venido desarrollando una serie de medidas entre las que destacan el desarrollo del Programa de actuaciones en cauces y la implantacin del Plan Nacional de Restauracin de ros. Adems, el Real Decreto 9/2008, de 11 de enero, por el que se modifica el Reglamento del Dominio Pblico Hidrulico, aprobado por el Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, plantea la realizacin de un Sistema Nacional de Cartografa de Zonas Inundables (SNCZI) el cual permitir integrar, de forma coordinada, la cartografa que desarrollan los diferentes organismos de cuenca, las CCAA, Proteccin Civil y dems entidades involucradas,
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de forma que se rentabilicen al mximo las inversiones pblicas, facilitando la gestin por parte de las administraciones competentes y creando una herramienta fundamental para el cumplimiento de las exigencias de la Directiva de evaluacin y gestin de los riesgos de inundacin. Para ello, los trabajos de cartografa que se desarrollen en el marco del SNCZI identificarn, al menos, las siguientes unidades: el Dominio Pblico Hidrulico probable, la zona de servidumbre y las riberas, la zona de polica y la o las zonas de flujo preferente. As mismo, se abordar la evaluacin preliminar del riesgo de inundacin, con objeto de determinar aquellas zonas del territorio sometidas a un riesgo potencial de inundacin significativo, y en stas se identificarn las zonas inundables con distintas frecuencias y tipologas (fluvio-mareales, fluviales, torrenciales, por deficiencias de drenaje, urbanas, etc., incluyendo una aproximacin a los calados y velocidades esperadas), las zonas susceptibles de sufrir avenidas rpidas de alta densidad y flujos de derrubios y las zonas de inundacin peligrosa. Este Real Decreto, adems, contempla la posibilidad de ampliar los 100 metros de anchura de la zona de polica cuando sea necesario para la seguridad de las personas y bienes y define los cauces naturales no slo a partir de criterios hidrolgicos, sino atendiendo tambin a otras caractersticas, como las geomorfolgicas, las ecolgicas y teniendo en cuenta referencias histricas. La proteccin del dominio pblico hidrulico, a travs de las zonas de servidumbre y de polica, permite prevenir su deterioro y el de los ecosistemas acuticos y proteger el rgimen de las corrientes en avenidas. Por ello, la zona de servidumbre tiene nuevas funciones como la proteccin del ecosistema fluvial y del paso pblico peatonal, adems de las tradicionales de vigilancia, salvamento y amarre de embarcaciones. Finalmente, define como zona de flujo preferente como la necesaria para proteger el rgimen de corrientes en avenidas y reducir el riesgo de produccin de daos en personas y bienes, y establece que, en ellas, el Organismo de Cuenca slo podr autorizar actividades no vulnerables frente a las avenidas. Sin duda, uno de los elementos ms problemticos para la gestin en la Confederacin Hidrogrfica del Cantbrico es la intensiva ocupacin de las llanuras de inundacin, donde la existencia de un relieve abrupto aumenta la presin urbanstica sobre las llanuras aluviales. La progresiva ocupacin de estas zonas da lugar a importantes efectos negativos: aumento directo del riesgo de inundaciones en las zonas ocupadas, prdida de la capacidad de laminacin de las avenidas y de retencin de la carga slida (-> aumento del riesgo en tramos adyacentes) y degradacin de los ecosistemas fluviales. Complementariamente a la rigurosa aplicacin de estos criterios y este nuevo marco normativo, especialmente a partir de la incorporacin del informe preceptivo de los organismos de cuenca y la modificacin del art. 25 de la Ley de Aguas (en 2005) en mayo de 2007, la antigua Confederacin Hidrogrfica del Norte comenz a establecer zonas de proteccin fluvial mediante la firma de Protocolos de Colaboracin con los ayuntamientos de los municipios afectados. Estos convenios de colaboracin incluyen la delimitacin, por parte de la Confederacin y su aceptacin por las administraciones locales, de tres tipos defiguras: Corredor Fluvial: espacio fluvial en el que seconcentran los caudales lquidos y slidos durante avenidas (aproximacin a la zona de flujo preferente) mbito de Proteccin Especfica del Medio Fluvial:zonas de proteccin en cursos fluviales de orden alto que engloban espacios naturales de naturaleza fluvial (LIC, Reservas de la Biosfera, etc.), bandas de proteccin a distancias regulares de las orillas y humedales catalogados. Zonas Torrenciales: zonas expuestas a avenidas de naturaleza torrencial
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Son ya numerosos los protocolos firmados entre la Confederacin Hidrogrfica del Cantbrico y los Ayuntamientos del Norte, en los que se conviene, entre otras cuestiones, la calificacin de los suelos incluidos en estos corredores como suelos no urbanizables de proteccin en coherencia con las previsiones de la Ley del Suelo. Junto a las necesarias labores de mantenimiento de cauces y, especialmente de las obras de defensa realizadas con anterioridad, junto a las nuevas intervenciones de restauracin, de eliminacin de obstculos y azudes o presas obsoletas, resulta indispensable un extraordinario rigor en los nuevos desarrollos que exige la cooperacin interadministrativa, en el que la firma de acuerdos que se menciona puede constituir un modelo a seguir. Finalmente, los nuevos planes a elaborar en desarrollo de la Directiva de evaluacin y gestin de los riesgos de inundacin (2007/60/CE), suponen un nuevo reto que complementariamente a la planificacin de las demarcaciones en desarrollo de la Directiva Marco del Agua, marcar la tarea a afrontar en los prximos aos.
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resumen y ConClusiones. infraestruCturas y territorio

ngel Aparicio
Profesor titular Universidad Politcnica de Madrid
descripcin del reA teMticA

La relacin entre infraestructuras y territorio puede considerarse como un verdadero clsico de los congresos de ordenacin del territorio. Sorprendentemente, el intenso estudio de esa relacin en Espaa, a pesar de contar con notables aportaciones, parece haber consolidado, ms que disipado, numerosos mitos. La combinacin de una cierta manera de entender la investigacin sobre el desarrollo territorial como la bsqueda de relaciones causa-efecto, la consolidacin de una prctica poltica de desarrollo regional apoyada durante muchos aos desde la Unin Europea y fuertemente ligada a las infraestructuras, y la asociacin en el imaginario colectivo entre el indudable progreso econmico experimentado desde los aos 80 y la modernizacin del equipamiento en obras pblicas (transporte, agua y energa principalmente) sin duda ha contribuido a la popularidad de estos mitos en los responsables polticos, los medios de comunicacin e, incluso, una parte de la comunidad cientfica y tcnica. La peticin de comunicaciones para este sexto congreso optaba por una posicin de partida crtica con esa perspectiva todava dominante. Ya en el subttulo del rea temtica se destacaba la necesidad de cambios por la eficacia y eficiencia en el capital productivo territorial. En la descripcin que segua, se pona el acento en la transicin que se ha producido, en un espacio relativamente corto de tiempo, entre la consideracin de las infraestructuras como un elemento central para la estructuracin del territorio, y su percepcin como un elemento desarticulador, como una amenaza no solamente ambiental (aunque la ambiental ha sido sin duda la ms temprana y todava principal crtica), sino econmica (por distraer recursos productivos que estaran mejor dedicados a otras actividades y consumir un capital natural importante) y social (por amenazar la calidad de vida con sus impactos de todo tipo y establecer una movilidad excluyente) para el desarrollo sostenible del territorio. Desde esta perspectiva, la peticin de comunicaciones sugera desplazar la mirada desde la tradicional perspectiva infraestructuras hacia la perspectiva gestin, es decir, centrar la reflexin en la utilidad, eficiencia y adaptacin a las necesidades de los usuarios de los servicios efectivamente disponibles y no sobre el equipamiento en infraestructuras.
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Resumen y conclusiones Infraetructuras y territorio ngel Aparicio

A la luz de las ponencias y comunicaciones recibidas (12 en total), puede decirse que esta nueva perspectiva, si bien mayoritaria, todava no goza de un consenso general. Nos encontramos ante un momento de transicin. Y en esa transicin, la inercia del business as usual es todava considerable. La reivindicacin de infraestructuras de altas prestaciones todava se fundamenta en la nebulosa de la experiencia del pasado y se intenta trasladar a nuevos territorios, a pesar de su escasa poblacin, de su fragilidad, o en definitiva de la evidente falta de proporcin en la escala de la gran infraestructura con respecto al territorio de acogida. Tres de las aportaciones en esta rea (Ortuo et al, Sancha et al, Molero, todas ellas referidas al transporte) se desarrollan desde la perspectiva de considerar fundamental la relacin entre equipamiento y desarrollo territorial y entender la variable equipamiento principalmente en trminos de conseguir las mejores prestaciones disponibles. Asociada a esta visin de poltica de xito indudablemente se asocia un fuerte riesgo poltico en caso de optar por una lnea alternativa. Un riesgo incluso econmico, en cuanto que asociada a esa poltica de fuerte inversin se encuentra una parte apreciable del tejido econmico, y una serie de estrategias empresariales. Desde una perspectiva sumamente crtica, Rodrguez et al analizan estas relaciones en su ponencia. Puede considerarse, como parece deducirse de la ponencia, que hay una estrategia consciente desde los poderes pblicos por favorecer un desarrollo econmico basado en la produccin de ciertos productos inmobiliarios a partir de una poltica de construccin de grandes infraestructuras de transporte? Las evidencias que aportan los autores en este sentido son escasas, y quiz este planteamiento sobreeestima la capacidad de previsin y de coordinacin - de planificacin en suma - de los poderes pblicos y de los agentes econmicos. Por otra parte, es cuestionable la validez de aplicar el anlisis de dinmicas bien conocidas del mbito metropolitana a espacios territoriales ms amplios. De hecho, muchas de las dinmicas de ocupacin del territorio que se sealan son anteriores en el tiempo a la materializacin de la infraestructura de transporte, lo que sugerira que el simple anuncio de la infraestructura es suficiente para desencadenar procesos de ocupacin del territorio como los que se describen. Una conclusin que probablemente otorga un poder desmesurado a la planificacin. Desde esta perspectiva crtica en cuanto a las relaciones entre las infraestructuras y el desarrollo del territorio desde una lgica de produccin inmobiliaria, quiz resulte ms fructfero el considerar que las posturas adoptadas por las administraciones territoriales (local y autonmica), por los agentes econmicos involucrados e incluso por una mayora de la opinin pblica responde precisamente a una profunda ignorancia, unida a la falta de un modelo slido de futuro para el territorio. Y desde esa falta de ideas, emerge una actitud defensiva, que intenta asegurar que el territorio propio al menos no pierda atractivo frente a los territorios vecinos: una actitud que explicara esa no por absurda menos consolidada demanda del AVE para todos y para ya. Esta reflexin nos llevara a identificar otra paradoja: la de unos gestores y actores del territorio que dicen necesitar equipamientos costosos y sofisticados para apoyar estrategias de desarrollo que pueden calificarse de todo excepto de sofisticadas, basadas en un modelo productivo de creacin de oferta inmobiliaria de todo tipo. Lamentablemente, poco puede decirse, a partir de las ponencias, en cuanto a la emergencia y consolidacin de polticas alternativas de desarrollo territorial unidas a polticas de infraestructuras y servicios coherentes con ellas. Resulta inquietante que la precisin en el diagnstico se disuelva, las ms de las veces, en propuestas demasiado genricas, y donde suele faltar la reflexin sobre el elemento clave de cmo articular los consensos entre administraciones pblicas, agentes privados y sociedad civil para poder impulsar un cambio de rumbo. Una situacin que, como se seala en varias de las ponencias (Serrano, Rodrguez) se produce frecuentemente en los propios documen-
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Resumen y conclusiones Infraetructuras y territorio ngel Aparicio
tos de esas administraciones pblicas, como ocurre en el PEIT, que desde un diagnstico crtico con la situacin de partida y con una propuesta de cambio de rumbo, parece haberse mostrado incapaz de desarrollar todas sus propuestas de reforma, para de hecho consolidar todava ms el modelo de sobredotacin en el sector concreto del transporte. Sirva como ejemplo la situacin reflejada por Tauler et al en cuanto a la perspectiva de los usuarios en cuanto al uso de los diversos modos de transporte, donde se constata- una vez ms- la incapacidad del sistema para actuar de manera eficiente sobre la eleccin de modo del usuario, y disminuir la parte modal del vehculo privado, sin duda el principal desequilibrio en el transporte de viajeros. Sin duda, como seala Aguayo et al nos encontramos ante una necesidad urgente de avanzar hacia sistemas de gestin integrada o, por qu no expresarlo de manera todava ms ambiciosas, de gobernanza integrada de nuestros sistemas de infraestructuras. Pero tampoco este autor nos describe un camino. Puede constatarse una situacin de cierto bloqueo, de inmovilismo en la interaccin entre la ordenacin territorial y las diferentes polticas sectoriales de infraestructuras y servicios. El dilogo existente sigue dominado por los mitos, por la falta de liderazgo que debera aportar una visin del territorio ms ilustrada, y por la rigidez de los interlocutores- sobre todo pblicos- en la defensa de sus competencias: si las grandes infraestructuras siguen considerndose como una competencia estatal y la visin territorial como una competencia autnomica o local de manera excluyente, slo tendremos un pseudo-dilogo, que la experiencia nos dice que es a la vez conservador (incapaz de generar nuevos modelos de desarrollo territorial basados en ese cambio de modelo productivo del que tanto se habla y que tan mal se define), derrochador (porque es un dialogo basado en exigir, y en exigir desde el miedo a que otros territorios lo hagan mejor, y lleva por tanto a construir infraestructuras sobredimensionadas e intiles) e insostenible (puesto que ser incapaz de ayudar a hacer frente a los grandes retos: el energtico, el del cambio climtico, y el del uso prudente de los recursos naturales.
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FUNDICOT - Crisis y Territorio

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Crisis y territorio

AportAciones y conclusiones del sexto congreso internAcionAl

pAMplonA, octubre de 2010

Da. Margarita Ortega Delgado D. Jos Luis Nicols Rodrigo

D. Jos Antonio Bguena Latorre

D. Alfonso Sanz Araujo

Antonio Serrano Rodrguez

Caminando hacia un compromiso por el territorio Miguel Sanz Sesma

ConClusiones del Congreso

107 exPerienCias y buen gobierno de ordenaCin del territorio en esPaa

CRISIS Y TERRITORIO Aportaciones y conclusiones del VI CIOT

183 Ciudad y Cambio global

235 turismo y territorio

CRISIS Y TERRITORIO Aportaciones y conclusiones del VI CIOT

turisMo interior y costero e incidenciA de lA segundA residenciA en el desArrollo territoriAl. lA

267 desarrollo rural y reservas de la biosfera

309 Paisaje y Patrimonio territorial

383 territorio e infraestruCturas. la ProblemtiCa del agua en el territorio

CRISIS Y TERRITORIO Aportaciones y conclusiones del VI CIOT

CRISIS Y TERRITORIO Aportaciones y conclusiones del VI CIOT

CRISIS Y TERRITORIO Aportaciones y conclusiones del VI CIOT

plAnteAMiento generAl MArco del congreso

y principAles AportAciones de lAs

CRISIS Y TERRITORIO Aportaciones y conclusiones del VI CIOT

CRISIS Y TERRITORIO Aportaciones y conclusiones del VI CIOT

experienciAs y buen gobierno de ordenAcin del territorio en espAA

CRISIS Y TERRITORIO Aportaciones y conclusiones del VI CIOT

CRISIS Y TERRITORIO Aportaciones y conclusiones del VI CIOT

de emplear la imaginacin para disear un futuro alternativo ms satisfactorio.

ciudAd y cAMbio globAl

CRISIS Y TERRITORIO Aportaciones y conclusiones del VI CIOT

CRISIS Y TERRITORIO Aportaciones y conclusiones del VI CIOT

desArrollo rurAl y reservAs de lA biosFerA

CRISIS Y TERRITORIO Aportaciones y conclusiones del VI CIOT

pAisAje y pAtriMonio territoriAl

CRISIS Y TERRITORIO Aportaciones y conclusiones del VI CIOT

CRISIS Y TERRITORIO Aportaciones y conclusiones del VI CIOT

CRISIS Y TERRITORIO Aportaciones y conclusiones del VI CIOT

territorio e inFrAestructurAs. lA probleMticA del AguA en el territorio

CRISIS Y TERRITORIO Aportaciones y conclusiones del VI CIOT

CRISIS Y TERRITORIO Aportaciones y conclusiones del VI CIOT

unA reFlexin FinAl sobre lA situAcin espAolA

CRISIS Y TERRITORIO Aportaciones y conclusiones del VI CIOT

CRISIS Y TERRITORIO Aportaciones y conclusiones del VI CIOT

disCurso de Clausura: Caminando haCia un ComPromiso Por el territorio

CRISIS Y TERRITORIO Aportaciones y conclusiones del VI CIOT

CRISIS Y TERRITORIO Aportaciones y conclusiones del VI CIOT

QUEDA CLAUSURADO EL SEXTO CONGRESO INTERNACIONAL DE ORDENACIN DEL TERRITORIO

Baluarte, 29 de octubre de 2010.

CRISIS Y TERRITORIO Aportaciones y conclusiones del VI CIOT

CRISIS Y TERRITORIO Aportaciones y conclusiones del VI CIOT

conclusiones Del congreso

CRISIS Y TERRITORIO Aportaciones y conclusiones del VI CIOT

conclusiones Del congreso

CRISIS Y TERRITORIO Aportaciones y conclusiones del VI CIOT

disCurso de inauguraCin: Caminando haCia un ComPromiso Por el territorio

CRISIS Y TERRITORIO Aportaciones y conclusiones del VI CIOT

Caminando hacia un compromiso por el territorio Amelia Salanueva Murguialday

2. instruMentos de plAniFicAcin AdecuAdos y eFicAces

CRISIS Y TERRITORIO Aportaciones y conclusiones del VI CIOT

Caminando hacia un compromiso por el territorio Amelia Salanueva Murguialday

3. cAMinAndo hAciA lA iMpleMentAcin de los plAnes.

CRISIS Y TERRITORIO Aportaciones y conclusiones del VI CIOT

Caminando hacia un compromiso por el territorio Amelia Salanueva Murguialday