La relacin planificacin / presupuesto en el marco de la gestin orientada a resultados

Anbal Jorge Sotelo Maciel

Los dioses haban condenado a Ssifo a empujar sin cesar una roca hasta la cima de una montaa, desde donde la piedra volvera a caer por su propio peso. Haban pensado con algn fundamento que no hay castigo ms terrible que el trabajo intil y sin esperanza. Albert Camus

I. Introduccin Por qu los dioses del Olimpo obligan a Ssifo a semejante condena? Algunas de las versiones sindican que Ssifo habra revelado algunos secretos de los dioses con la condicin de que Asopo proporcionase agua a ciudad de Corinto. Un tpico problema de poltica pblica. Prefiri la bendicin del agua a los rayos celestes, dice Camus. Sin embargo, fue el propio Mercurio dios del comercio- el encargado de capturarlo y llevarlo al infierno: al trabajo intil y sin esperanza de subir una roca que lo condenaba eternamente a volver a empujarla hasta la cima. El sector pblico suele estar signado por un destino de Ssifo: las mejores intenciones de solucin de los problemas de la sociedad, las ideas ms creativas e innovadoras, suelen zozobrar y empantanarse en prcticas rutinarias, sin resultados y sin futuro. Desde hace dcadas nos preguntamos cules son las claves de este fracaso. Las ciencias polticas, el estudio de las polticas pblicas y las teoras de la organizacin han intentado dar cuenta de este fenmeno. Frecuentemente se ha hecho foco en la eficacia y eficiencia de las organizaciones pblicas y en sus modelos de gestin. Por ejemplo, se ha advertido insistentemente sobre la necesidad de lograr un mayor alineamiento -correspondencia relativa o consistencia- entre la planificacin, el diseo organizacional y el presupuesto institucional para mejorar la eficacia y la eficiencia de las organizaciones pblicas. Asimismo, se ha postulado que una adecuada resolucin de ese tringulo constituye una condicin fundamental para la implantacin de un modelo de gestin orientado a resultados, ya que posibilita la asignacin de responsabilidades sobre resultados acompaada de la correspondiente delegacin de autoridad sobre el uso de los recursos. Y se ha cifrado las esperanzas en que esto pueda sacarnos de esa trampa (MAKON, 2000). Sin embargo, son numerosas las denuncias sobre frecuentes rupturas entre estos tres mbitos. Incluso, en ocasiones, parecieran presentarse como dominios hostiles o refractarios, aun cuando explcitamente se apuesta a una interdependencia armnica. El presente artculo, intentar concentrarse en uno de los lados del mencionado tringulo: el que une los polos de la Planificacin y el Presupuesto.

En particular, se ha insistido en la importancia de la planificacin en la constitucin del vnculo planificacin / presupuesto. De hecho, estamos convencidos de que en la definicin productos resultados impactos convergen tres funciones de la cadena insumos crticas: la Planificacin Estratgica de Alta Direccin, la Planificacin Operativa y la Formulacin Presupuestaria. Estos tres campos cuentan con herramientas metodolgicas, tcnicas e instrumentos diferenciados, pero operan o deberan operar- sobre un mismo y nico proceso (SOTELO 2003). La definicin de los impactos y resultados esperados de una poltica e, incluso, la definicin del perfil de produccin de una organizacin pblica para alcanzar dichos objetivos, es materia de la Planificacin Estratgica de Alta Direccin: constituye, por tanto, un factor determinante de la relacin. La Planificacin Operativa es el proceso mediante el cual una organizacin disea en detalle las acciones que permitirn transformar los insumos en los productos requeridos por la poltica en cuestin. En tanto que la Formulacin Presupuestaria debe reflejar estos procesos productivos garantizando que los recursos financieros estn asignados adecuadamente y que se los pueda gestionar de manera gil y efectiva durante la implementacin.

Planificacin Estratgica de Alta Direccin Formulacin Presupuestaria

Acciones

Operaciones

Recursos

Productos

Resultados

Impacto

Planificacin Operativa

Grfico 1:

Las tres funciones crticas de la definicin de los procesos de produccin institucional.

Es en esta secuencia, no obstante, donde ocurren las principales disrupciones. Intentaremos examinar los posibles determinantes y condicionantes de este fenmeno. Para ello nos centraremos tanto en aspectos relacionados con los lmites y debilidades ms frecuentes de cada dominio en particular, as como en las relaciones que estos campos mantienen entre s. Intentaremos finalmente explorar algunos caminos que permitan sortear ests desavenencias a partir de una reconfiguracin conceptual del problema.

II. Planificacin, Presupuesto y Policy Cycle Un ejercicio interesante si se quiere examinar crticamente la exigencia de alineamiento entre planificacin y presupuesto, consiste en analizar cmo juegan estos dominios en los distintos momentos del proceso de produccin de polticas pblicas. Utilizaremos para ello el enfoque del policy cycle propuesto por Charles Jones (1970). Desde tal perspectiva, se aborda el anlisis del proceso de produccin de polticas pblicas descomponindolo en etapas secuenciales de un ciclo ideal. A saber: a) en un inicio del itinerario se encuentra la fase de configuracin de la agenda pblica (agenda setting), b) los problemas que han logrado ingresar a la agenda demandan un procesamiento que da lugar a la etapa de formulacin de alternativas (policy formulation), c) el examen de las alternativas y la seleccin de la respuesta al problema constituyen el momento de toma de decisin por parte de los actores e instituciones con autoridad para hacerlo (binding decision), d) esto da lugar a la etapa de implementacin prctica que debe transformar las decisiones en realizaciones concretas (implementation) e) y, finalmente, resultados e impactos obtenidos debern someterse a evaluacin (policy evaluation), a efectos de generar elementos de juicio que retroalimenten el ciclo. En realidad, la elaboracin de polticas rara vez se parece a las discusiones que aparecen en los libros de texto sobre el ciclo de las polticas (NELSON 1996). Frecuentemente, las etapas de diseo e implementacin se solapan durante perodos muy largos; otras veces son las soluciones las que construyen sus propios problemas; en otras ocasiones la propia inscripcin de un asunto en la agenda ya comporta la alternativa a implementar; es comn que ciertas polticas se desarrollen como producto de oportunidades aun cuando sus problemas no se encuentren en agenda; a lo largo de la implementacin, la interaccin poltica suele impedir o condicionar una poltica e incluso hasta cambiar por completo su sentido. Todo indica la plena vigencia de la aquella afirmacin de Charles Lindblom (1991) que caracterizaba al proceso como complejo y confuso. Si bien el policy cycle es un artilugio propio de la concepcin clsica y racionalista de las polticas pblicas -que pretende ingenuamente que stas pueden desplegarse de manera ordenada y evidente- tiene la ventaja de poner el acento en el proceso ms que en la consistencia lgica o sincrnica de sus componentes. Y si bien detrs del enfoque subsiste la temprana divisin wilsionana entre poltica y administracin, posee la virtud de advertir quiz de manera sigilosa e involuntaria- que el proceso de produccin de polticas pblicas atraviesa por campos de naturaleza muy diferentes, que constituyen arenas en las que se dirimen conflictos distintos, que convocan a actores diversos y que se estructuran en torno a reglas de juegos especficas. Aun cuando entendamos estos campos como dimensiones traslapadas del proceso y no como etapas secuenciales.

Si se descompone el proceso de produccin de polticas pblicas en una serie de estadios sucesivos, como propone el enfoque del policy cycle, se puede conjeturar que la Planificacin Estratgica de Alta Direccin, la Planificacin Operativa y la Formulacin Presupuestaria gravitan de diferente manera en las diversas fases del ciclo. La Planificacin Estratgica de Alta Direccin -entendida como el proceso mediante el cual llegan a definirse los impactos y resultados esperados de una poltica- marca fundamentalmente las etapas de configuracin de la agenda (Etapa I), formulacin de alternativas (Etapa II), y toma de decisiones (Etapa III) y, en menor medida, la etapa de implementacin (Etapa IV), en tanto instrumento que gua y preside el desarrollo de una poltica. La Planificacin Operativa y la Formulacin Presupuestaria -entendidas como el proceso mediante el cual se disean en detalle operaciones que transformen recursos en productos (bienes y servicios) que las organizaciones pblicas ponen al servicio de la poblacin y que comprende tanto decisiones sobre la produccin fsica como sobre recursos financieros- gravitan fundamentalmente en la etapa de implementacin (Etapa IV). La Planificacin Estratgica de Alta Direccin enfrenta, entonces, tipos de desafos marcadamente diferentes a los de la Planificacin Operativa y la Formulacin Presupuestaria. Slo nos detendremos en dos: las exigencias propias de los procesos de construccin de consenso entre diversos actores pblicos y privados- vinculados directa e indirectamente con la poltica en cuestin y los requerimientos del abordaje interinstitucional, sectorial y transectorial que demanda el abordaje de cualquier problema de carcter social. A su vez, la Planificacin Operativa y el Presupuesto enfrentan desafos propios del campo de la implementacin, con apremios diferentes y reglas de juego distintas. Incluso, aun cuando en muchos casos un buen nmero de actores intervinientes pudieran ser los mismos que en las primeras etapas del ciclo, el juego que se juega es otro y sus resultados hasta pueden contradecir los consensos previos. Profundizar este anlisis arrojara resultados interesantes con relacin a la exigencia de alineamiento correspondencia relativa o consistencia- entre estas funciones.

III.

Alcance y funciones de la Planificacin Estratgica

Una de las limitaciones ms frecuente en este terreno es la concepcin de planificacin estratgica con la que se opera, particularmente en lo que hace a sus funciones y alcances. Es frecuente entender la Planificacin Estratgica de Alta Direccin como el proceso mediante el cual una institucin define los productos terminales que entregar a la poblacin y el impacto que, en trmino de resultados, pretende suscitar en la sociedad. No obstante, este es slo un aspecto del dominio de la planificacin estratgica. El direccionamiento estratgico comporta dos elementos en tensin permanente: la definicin anticipada de un rumbo y el manejo cotidiano en situaciones conflictivas que posibiliten la concrecin de un camino que no necesariamente ser el previsto. En esa tensin se originan

las estrategias, surgen por la existencia del otro, se definen de manera relacional. En este sentido, las estrategias emergen, se definen en el camino, se construyen: se forman, no se formulan. Es necesario redescubrir en el concepto original de estrategia ( : direccin de ejrcitos), dos aspectos esenciales: la existencia de conflictos y la presencia de actores. Esto permite rescatarlo del lugar ms cmodo de la definicin racional y previa. En esa lnea, se puede diferenciar una doble funcin de la planificacin estratgica: a) la funcin normativa, que tiene como propsito la definicin de la trayectoria, sus objetivos y metas, y b) la funcin paraggica1, que refiere a la tarea de lidiar, en situaciones complejas, conflictivas e inciertas, con actores que representan intereses diversos e, incluso, contrapuestos, a efectos de hacer viable la trayectoria elegida. Por otra parte, la planificacin estratgica suele ser confinada al nivel institucional. La cuestin del alcance de la planificacin no es un tema menor: su campo puede definirse segn los lmites de la poltica pblica o circunscribirse al contorno de un organismo pblico. En el primer caso, se trata de un abordaje frecuentemente interinstitucional, que incluso puede involucrar a actores pblicos y privados, directa o indirectamente relacionados con un sector, o hasta alcanzar desbordes transectoriales. Entendida en esa extensin, la Planificacin Estratgica de Alta Direccin puede ser para el sector pblico una poderosa herramienta que fortalezca su intervencin en las primeras fases del ciclo de polticas. Un instrumento que permita lidiar con situaciones complejas vinculadas a la construccin de la agenda pblica, la formulacin de alternativas y al proceso de toma de decisiones fundamentales de las polticas.
ALCANCE Planificacin Estratgica de Alta Direccin I. FUNCIN Normativa Poltica Pblica
-interinstitucional, sectorial, transectorial-

Organismo Pblico Definicin del rumbo, formulacin de objetivos y metas de una institucin Manejo de situaciones complejas, conflictivas e inciertas en el entorno institucional

Definicin del rumbo, formulacin de objetivos y metas de la poltica Manejo de situaciones complejas, conflictivas e inciertas en contexto ampliado

II. Paraggica

Grfico 2: Alcance y funciones de la Planificacin Estratgica

Sin embargo, en las experiencias que se verifican en la regin, aun prevalece la concepcin que restringe el alcance de la planificacin estratgica a su funcin normativa aplicada exclusivamente a los organismos pblicos aislados. Esta idea es claramente deudora de un
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Paraggico: ADJ. relativo a la paragoge (RAE). Si bien el nico significado que se recuper del vocablo paragoge en las lenguas modernas es el de alteracin del lenguaje (adicin de un sonido al fin de un vocablo), es conveniente destacar la riqueza de un sentido olvidado de esta palabra. El trmino proviene del verbo griego ( PREP. junto a, cerca de, en, entre y TR. conducir, guiar, persuadir, educar, juzgar, considerar), cuyo sentido etimolgico es: conducir, navegar silenciosamente, desviar, seducir, inducir, alterar.

enfoque racionalista clsico. En ese sentido, resulta interesante atender al movimiento de las ciencias polticas respecto del accionar pblico, de principios del siglo XX a la actualidad. Dicho movimiento se caracteriza por el trnsito del paradigma racionalista primigenio hacia enfoques que destacan el carcter multiactoral, la interdependencia y la complejidad del proceso de produccin de polticas pblicas, hasta llegar a los estudios recientes sobre redes de polticas pblicas. Podemos identificar dos lneas de desarrollo de ese trnsito. La primera parte del enfoque centrado en el actor racional, y en las condiciones y procedimientos que posibilitan la toma fundamentada de decisiones correctas. Las crticas tempranas de los aos cuarenta y cincuenta, por su carcter fundamentalmente prescriptivo y su excesiva confianza en la potencialidad ilimitada de la razn humana, dieron lugar al enfoque de la racionalidad limitada que plantea que el anlisis completo de los problemas no es posible ni deseable (SIMON, LINDBLOM). El inters luego se centra en los problemas de implementacin ms que en la toma de decisiones previas (PRESSMAN y WILDAVSKY, 1973), para finalmente concentrarse en la poltica pblica como proceso (ALLISON, 1971, COBB y ELDER, 1983, LINDBLOM, 1991). En estos nuevos enfoques, el centro est en la complejidad de dicho proceso, ocasionada por la gran cantidad de factores intervinientes: la diversidad de actores que intentan influir en las polticas, las interacciones complejas de diferentes formas de accin estratgica, la imprecisin y ambigedad en el terreno de las preferencias, las cambiantes percepciones acerca de los problemas y soluciones a lo largo del tiempo, entre otras. La poltica pblica es el resultado de un complejo proceso de interaccin. La segunda lnea de desarrollo es la que parte del debate entre pluralistas (DAHL, TRUMAN) y elitistas, en los aos cincuenta, sobre la distribucin / concentracin del poder en las decisiones de carcter pblico. Da lugar a los estudios sobre conformacin de la agenda gubernamental (BACHRACH y BARATZ, COBB y ELDER, LOWI) y la relacin entre los grupos de presin y las agencias gubernamentales, en Norteamrica. En tanto que, en Europa, se concentra en la discusin entre el pluralismo y los planteos del corporativismo (SCHMITTER, LEHMBRUCH, CAWSON), sobre el papel especial de los actores mejor organizados, el rol del estado y el carcter relativamente cerrado de la arena poltica. Y se orientan posteriormente en la profundizacin de los conceptos de subsistema, subgobiernos y comunidades de polticas (FREEMAN, REPLEY y FRANKLIN, JORDAN; RHODES). En estas perspectivas de anlisis el centro est puesto en los modos de relacionamiento de los actores que participan en el proceso de produccin de polticas pblicas, las reglas de juego que los rigen, el carcter restringido o abierto de las tramas interorganizacionales. El proceso de interaccin del que resultan las polticas pblicas tiene lugar en sistemas de actores que configuran un modo de distribucin del poder. Ambas lneas de desarrollo convergen en los estudios recientes sobre redes de polticas pblicas. La importancia asignada actualmente al concepto de redes subraya el valor del contexto institucional en el que tal proceso ocurre. El proceso complejo de produccin de polticas pblicas ocurre en ciertas redes interorganizacionales de naturaleza ms o menos duradera. La puja por los problemas, la diversidad de actores e intereses, las cambiantes percepciones, el desarrollo de los conflictos, la construccin de consensos no ocurren de

manera fortuita, sino en el marco de un entramado institucional pblico-privado que los configura, condiciona y regula. Resulta, cuanto menos, curiosa la pervivencia del paradigma racionalista en las concepciones actuales de planificacin estratgica, si se tiene en cuenta este recorrido de los estudios sobre las polticas pblicas. Esta evolucin muestra la necesidad de potenciar la funcin paraggica de la planificacin estratgica y ampliar su campo de aplicacin. Pero tambin evidencia la necesidad de extraerla de la herencia racionalista que aun subsiste en sus planteos. La funcin paraggica no debe entenderse como una prctica signada por el anlisis exhaustivo de los actores intervinientes, sus matrices de intereses y su vector de peso, para poder anticiprseles (MATUS, 1983). Debe incorporarse como desafo la creacin de marcos de referencia y dispositivos que permitan la creacin de rumbos de polticas resultantes de la interaccin, que podrn ser ms o menos concordantes con la direccionalidad del actor gubernamental. La produccin de polticas pblicas est atravesada por una dimensin que es de la misma naturaleza que la poltica. En sus distintas fases hay aspectos que son materia de debate pblico, de puja entre actores, que coexisten con el dominio, ms previsible y ordenado, de la administracin. Sin embargo, insistentemente se ha criticado la polisemia del trmino poltica en los idiomas latinos, que refiere tanto a la poltica como a las polticas pblicas, en contraposicin al ingls, que se vale de dos trminos diferentes -politics y policy- los que posibilitan distinguir claramente estas dos acepciones. A nuestro entender, en este terreno, los idiomas latinos develan ms de lo que encubren: la doble acepcin no hace ms que evidenciar que se trata de dos fenmenos constituidos por una misma materia. Los intentos de establecer lmites marcados entre ambos terrenos no han hecho ms que renovar la distincin entre poltica y administracin, reforzar las tendencias a reducir la poltica pblica a su naturaleza administrativa y promover las interpretaciones que acusan a la politics de deformar radicalmente a las policy. No parece acertado ni fructfero insistir en esta distincin. Es preferible admitir que la poltica es parte constitutiva de las polticas pblicas y que, al interior de las polticas pblicas, se mantiene una tensin entre su naturaleza de interaccin poltica y su dimensin de administracin. Esto nos lleva a cuestionarnos la posibilidad de una correspondencia automtica o lineal entre los resultados de la planificacin estratgica y los resultados de la planificacin operativa y el presupuesto.

IV.

Limitaciones de la Planificacin Operativa y Formulacin Presupuestaria

En trminos del ciclo de polticas, la planificacin operativa y la formulacin presupuestaria gravitan fundamentalmente en la etapa de implementacin (Etapa IV). Este sealamiento sirve, como se ha planteado ms arriba, para poner de relieve que estos procesos enfrentan desafos y apremios diferentes a los de las primeras etapas del ciclo y reglas de juego

distintas. No obstante, la fase de implementacin y sus organismos ejecutores, conservan una dimensin poltica significativa que es importante no perder de vista y que muestra los lmites del enfoque del policy cycle. Esto se expresa tanto en la interaccin de los organismos con actores externos, como en los procesos de interaccin del propio sector pblico, ya sea al interior de una organizacin o de carcter interinstitucional. Mucho se ha avanzado en el las ltimas dcadas en el terreno presupuestario. Son numerosos los pases que han tomado la reforma presupuestal como punta de lanza de reformas mas integrales de la administracin pblica, con la concepcin de que modificaciones profundas en el sistema de presupuesto ocasionan cambios en otros sistemas institucionales (MAKON, 2000). Esto se debe a que, en el marco de una administracin financiera integrada es el presupuesto el que establece el nexo con la funcin de direccionamiento estratgico del Estado. Es decir que se caracteriza por un doble rol: es un sistema de administracin y, a su vez, una herramienta estratgica. Sin embargo, uno de los dficits ms habituales es la desvinculacin entre el proceso presupuestario y las prcticas de planificacin. Esta fractura constituye uno de los riesgos ms serios de los procesos de reforma, ya que quita potencialidad a las nuevas propuestas y refuerza la conducta presupuestaria inercial e incrementalista, a la vez que convierte la planificacin en una prctica estril, en tanto, no se encuentra ligada a los criterios de factibilidad basados en la asignacin de recursos. Esto no slo impide un efectivo control de la calidad del gasto, sino que al desalentar la programacin operativa dificulta la fijacin de metas efectivas. El riesgo que esto comporta es que, aun cuando el sector pblico restrinja o ample su gasto a un lmite concordante con los objetivos macroeconmicos, no conoce especficamente qu resultados se propone alcanzar. Es, por tanto, imposible valorar la eficiencia con la que se usan los recursos as como el impacto de la accin de gobierno. Otra de las deficiencias que se verifican es este campo es que el proceso de descentralizacin operativa, postulado por los procesos de reforma de la administracin financiera, se ha encontrado, en los hechos, con numerosos obstculos que hacen que, al interior de las organizaciones, el presupuesto no se haya transformado aun en una verdadera herramienta de gestin. Las reas sustantivas no participan activamente de los procesos de administracin financiera, lo que termina desvinculando el manejo de los recursos de los resultados previstos en la formulacin de las polticas. De esa manera, las reas administrativas de las instituciones y los rganos rectores de la administracin financiera, terminan finalmente condicionando el desarrollo operativo de la accin de gobierno de una manera no prevista en los propsitos originales de las reformas. Estas deficiencias sealadas se expresan en una gran cantidad de problemas particulares en todas las fases del proceso presupuestario y de la planificacin operativa, pero se los pueden sintetizar en tres afirmaciones generales: La planificacin operativa se transformado en una prctica superficial, espordica o fragmentaria.

El presupuesto ha perdido su dimensin estratgica. El presupuesto presenta serias deficiencias en tanto herramienta de gestin

La mayor limitacin es el carcter litrgico que han adquirido. La inercia parece haberse instalado definitivamente en estas prcticas. Al fin y al cabo, las instituciones estn preparadas para hacer lo que hacen y saben hacerlo de la manera en que lo hacen. Salvo que haya una fuerte voluntad transformadora en las instituciones, el diseo operativo y la formulacin presupuestaria, como prcticas de planeamiento, se vuelven insustanciales. Entre los mltiples aspectos que esta situacin encierra, hay tres cuestiones sobre las que queremos reflexionar en el marco de esta ponencia: la produccin institucional, las relaciones interinstitucionales y la eficiencia asignativa.

IV.1. Acerca del producto Aunque, caracterizada por la interaccin, el campo de la poltica se torna intangible, la definicin del rumbo y de objetivos, inherente a ella, constituye una demanda de produccin al sector pblico. Sin embargo, es frecuente toparnos con un cierto desconocimiento o una comprensin vaga de lo que nuestros organismos pblicos producen. La produccin de resultados es lo que justifica la existencia de las instituciones y, por lo tanto, debiera ser el punto de partida de cualquier anlisis sobre ellas y el fundamento de cualquier planificacin estratgica. Sin embargo, para las instituciones pblicas, en la prctica, suele no resultar tan obvio cules son o debieran ser sus productos, usuarios, resultados o beneficiarios. Incluso las definiciones mismas de estos conceptos suelen ser objeto de interminables controversias (HINTZE, 2001). Si interrogramos a las mximas autoridades de una institucin pblica acerca de la produccin terminal del organismo, probablemente escucharamos una mezcla de productos intermedios, prioridades polticas, formulaciones generales de la misin, impactos esperados, comportamiento del gasto institucional y, quiz, slo quiz, intercalados, aparezcan algunos bienes o servicios que la institucin ofrece a la poblacin. El olvido del producto no es slo un fenmeno de la prctica de las organizaciones, es tambin un descuido de las propuestas conceptuales y metodolgicas con relacin al sector pblico. El nfasis puesto, en los ltimos aos, en los resultados (Gestin por Resultados, Presupuesto por Resultados), evidencia ese abandono. En los pases de Amrica Latina, al menos, donde frecuentemente no hay claridad sobre cul es la produccin terminal de la organizacin, qu productos son los ms importantes, qu usuarios de esos productos se consideran prioritarios, cul es el gasto por producto y, por tanto, tampoco se puede dar cuenta, a ciencia cierta, sobre cul es la misin efectiva de una organizacin, no parece viable y quiz ni siquiera recomendable- la implantacin de modelos o herramientas orientados a resultados.

El concepto de producto llega a ser, incluso, a nuestro entender, ms relevante que el concepto de resultado, ya que constituye el eslabn que enlaza las tres funciones crticas que convergen en la cadena insumos productos resultados impactos: la planificacin estratgica de alta direccin, la planificacin operativa y la formulacin presupuestaria. Parece, a todas luces, necesario reinstalar en el sector pblico primordialmente la cultura de la produccin institucional.

IV.2. Acerca de las relaciones interinstitucionales La planificacin operativa y el presupuesto son prcticas confinadas a los lmites de organizaciones individuales aisladas. El sistema presupuestario, en rigor de verdad, reconoce dos niveles, el global y el institucional, pero est estructurado en torno a un modelo de relacin de tipo radial: el rgano rector se vincula de manera separada con cada organismo. No hallamos relaciones horizontales entre organizaciones en este terreno. El rgano rector del presupuesto cumple, durante la fase de formulacin, dos funciones clave entre otras, a efectos de garantizar la viabilidad macroeconmica del presupuesto; a saber: elaboracin de los lmites financieros por institucin (techos presupuestarios) y consolidacin y ajuste de los anteproyectos de presupuesto institucional. Sin embargo, esto no supone relaciones horizontales entre organismos. Vale la pena repasar el recorrido de la sociologa de las organizaciones sobre algunos temas que pueden aportar a la mirada sobre esta situacin. Los estudios en esta rea se han desplazado del primer enfoque de la organizacin racional (TAYLOR, FAYOL, WEBER) de principios del siglo XX -entendida como unidad coherente con propsitos claros, procesos racionales y decisiones estratgicas tomadas desde arriba por la autoridad central- hacia perspectivas que fueron gradualmente abriendo el campo de la organizacin. En los aos cuarenta y cincuenta, aparece la preocupacin por el entorno y se comienza a aplicar el concepto de sistema al campo de las organizaciones. La teora de la contingencia (BURNS, STALKER, LAWRENCE y LORSCH, MINTZBERG) de los aos 60, postula que una organizacin es dependiente de su entorno y qu slo puede sobrevivir adaptndose a l, as el entorno determina las caractersticas de la institucin, su organizacin interna y sus procesos. Sin embargo, el entorno no es una variable nica y homognea, el entorno contiene otras organizaciones: la teora interorganizacional (LEVINE y WHITE, ALDRICH, PFEFFER, BENSON y CROISIER) entonces, se aboca a estudiar las relaciones entre las organizaciones, la dependencia mutua en torno a los recursos, los compromisos interinstitucionales que aseguran la coordinacin entre organizaciones. La interdependencia de los recursos es un concepto clave de este enfoque. Cada organizacin, para adquirir los recursos necesarios para lograr sus objetivos, tiene que interactuar con otras, ya que ninguna puede generar todos los recursos necesarios por s misma. Estas interdependencias crean redes de organizaciones que interactan entre s con distinta frecuencia e intensidad. Las organizaciones, a su vez, pueden tratar de evitar la interdependencia o influir sobre ella

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adquiriendo recursos crticos, procurando recursos alternativos, estableciendo alianzas con otros actores o modificando el alcance de sus metas. El poder es un concepto central en el modelo de dependencia de recursos y est conectado con la posesin de recursos o con la asimetra de las relaciones de dependencia entre los actores. El enfoque interorganizacional ha influido de manera significativa en los estudios sobre redes de polticas pblicas. La preocupacin por precisar el concepto de red ha dirigido el anlisis hacia los patrones de relacin entre actores, sus interdependencias y la manera en que estas configuraciones influyen en el proceso poltico. Este enfoque insiste en la naturaleza altamente interactiva de los procesos polticos pero enfatiza, al mismo tiempo, el contexto institucional en el que estos procesos tienen lugar. Los contextos institucionalizados se caracterizan por relaciones relativamente estables entre organizaciones que se sustentan en un continuo flujo de recursos entre esas organizaciones. Sin embargo, a pesar de los avances que ha habido en la teora de las organizaciones, la concepcin dominante que subyace en las prcticas de planificacin operativa y presupuesto sigue siendo la del primer enfoque de la organizacin racional. Las pocas prcticas de coordinacin institucional existentes en nuestros pases no interpelan a la planificacin operativa y el presupuesto, que permanecen encerrados en los lmites de organizaciones individuales. La impronta racionalista en la concepcin vigente de la organizacin, el dbil reconocimiento del entorno y sus organizaciones como un factor crtico, cimienta una flaqueza de la planificacin operativa y el presupuesto: sus sistemas, procedimientos y herramientas no se encuentran preparadas para los nuevos y futuros desafos de la gestin pblica. La interaccin que caracteriza al proceso de polticas pblicas no se da solamente entre los actores que participan de las primeras etapas del ciclo (agenda, formulacin, decisin), si no tambin entre organizaciones en la fase de implementacin.

IV.3. La eficiencia asignativa Los estudios realizados desde la perspectiva de la economa institucional, plantean tres niveles de resultados en la gestin del gasto pblico: disciplina fiscal, eficiencia asignativa y eficiencia tcnica. Las iniciativas de reforma, en general, han estado llamativamente concentradas en el primero y en el ltimo de los niveles. Es decir, las propuestas de mejora ligadas a la asignacin de recursos en base a prioridades estratgicas han sido dbiles, cuando no, inexistentes. Por ejemplo, en Argentina ni el proceso de transformacin de la Administracin Financiera, iniciado en 1991, caracterizado por su claridad, mtodo y liderazgo para llevar adelante

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cambios impensados en dcadas anteriores2; ni el intento de introducir un nuevo modelo de gestin pblica, orientado a resultados, en el marco de una propuesta de tipo gerencialista desarrollada desde la Secretara de Modernizacin del Estado durante los aos 2000 y 2001; ni la introduccin de las distintas reglas macrofiscales adoptadas en aos anteriores3, abordaron de manera directa el proceso de asignacin estratgica de recursos como objeto explcito de los proceso de reforma. Esto se explica por dos razones: a) De los tres niveles de resultados presupuestales, el de la asignacin de recursos en base a prioridades estratgicas es el que reviste un carcter ms poltico y conflictivo, podra decirse, incluso, menos racional o, mejor, menos abordable desde una perspectiva racionalista. b) De los tres niveles de resultados presupuestales, el de la asignacin de recursos en base a prioridades estratgicas es el que demanda estrategias menos tcnicas, menos normativas, menos prescriptivas. En realidad, los procesos de reforma han operado sobre supuestos que, de verificarse en la realidad, garantizaran la consistencia del sistema y la excelencia de sus resultados, pero, si no ocurren, comprometen seriamente la calidad de los mismos. Estos supuestos son (SOTELO, 2003):

i. El comportamiento racional del aparato pblico.

La produccin de polticas pblicas puede ser un proceso secuencial, claro, ordenado, en el que la accin estatal se subordina a la tcnica administrativa y el comportamiento organizacional se dirige al logro de resultados e impactos bien determinados, eligiendo para ello los medios ms racionales.

ii. La existencia de una funcin de direccionamiento estratgico

La definicin del rumbo estratgico de las polticas, la valoracin y eleccin de alternativas, la definicin de resultados monitoreables, tanto en el mximo nivel del ejecutivo como en las jurisdicciones y entidades es una prctica corriente.

iii. La posibilidad de resolver los problemas de eleccin de polticas y por tanto de asignacin de recursos- sobre la base de criterios tcnicos.
Existen siempre criterios racionales que permiten resolver los problemas de prioridades sobre una base relativamente objetiva que tienda al bien comn. El hecho de que estos supuestos no se cumplan (o no siempre se cumplan, o rara vez se cumplan) explican por qu reformas caracterizadas por una alta consistencia y calidad tcnica
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Presupuestos aprobado en fecha, reintroduccin de la tcnica de presupuesto por programa, integracin de los sistemas, informacin fidedigna e integral sobre la gestin econmica financiera, desarrollo de indicadores de fsicos y financiero, entre otros logros. 3 Por ejemplo la Ley de Solvencia Fiscal, 25152/99, modificada por la Ley de Presupuesto 2001, que establece lmites al dficit, a la deuda y al gasto corriente.

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-que han logrado incluso ciertos cambios culturales importantes en la administracin pblicano han podido garantizar buenos resultados en el gasto pblico en los tres niveles especificados. Porque en la prctica el proceso de produccin de polticas pblicas es complejo y confuso, plagado de conflictos y tensiones, intervienen en l actores con lgicas, racionalidades e intereses diversos y los instrumentos tcnicos se manifiestan frecuentemente impotentes para encauzarlo. La funcin de direccionamiento estratgico suele ser muy dbil, frecuentemente las organizaciones no tienen rumbos claros ni definen resultados (o lo hacen de manera meramente formal) y la asignacin de recursos est signada por un juego de conflictos de suma cero. Finalmente, tal complejidad suele redundar en desaliento e inhibir la peticin y rendicin de cuenta al interior del Poder Ejecutivo, desde el Poder Legislativo y desde la sociedad civil. Esto no constituye una mirada escptica, sino una observacin realista de la situacin que enfrentamos que debe permitirnos nuevas apuestas para lograr una mejor gestin del gasto pblico. Para esto es necesario cuestionar aquellos supuestos y transformarlos en objeto de nuestras estrategias.

V. Sntesis V.1. Los problemas

Volviendo a la relacin planificacin estratgica / planificacin operativa / presupuesto, podramos esquematizar las observaciones del siguiente modo: La planificacin estratgica se encuentra usualmente restringida a su funcin normativa y acotada a su alcance institucional. El hecho de no asumir la funcin paraggica de la planificacin y de no contextualizar su funcin normativa en el campo ms general de las polticas que contienen a los organismos, frecuentemente debilita su prctica y la torna superficial. Esto hace que incluso muchos organismos ni siquiera la practiquen. Esto constituye uno de los factores que desalienta la planificacin operativa, consolida una doble ruptura, posibilitando la preeminencia de un proceso presupuestario

Funciones y Alcance Restringidos / Inexistencia

Alcance Restringido / Inexistencia

Alcance Restringido / Ritualizacin e inercia

Planificacin Estratgica

Planificacin Operativa

Presupuesto

Ruptura

Ruptura
Grfico 3: Rupturas entre Planificacin / Presupuesto

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rutinario e inercial. Caractersticas estas que alcanza a la propia planificacin operativa cuando se la practica. De esta manera el presupuesto pierde su dimensin estratgica y pierde su potencialidad como herramienta de gestin. La planificacin operativa se encuentra relegada al mbito institucional y el presupuesto institucional no est preparado para abordar relaciones interinstitucionales La planificacin operativa y el presupuesto son prcticas pensadas para organizaciones recluidas en sus propios lmites. Esto les dificulta la posibilidad de jugar en el terreno de lo paraggico. Ese campo comn con la planificacin estratgica podra restablecer la preeminencia de la direccionalidad de la poltica por sobre el comportamiento inercial del presupuesto y ayudar a restablecer una cultura de resultado y productos institucionales.

V.2.

Los supuestos

Los supuestos que estructuran la concepcin del campo de las polticas pblicas que se encuentra en la base de estos problemas, o en muchas de las alternativas que hemos concebidos para revertirlos, son todos de corte racionalista y se hallan estrechamente vinculados entre s. El primero y ms general de ellos es que el proceso de produccin de polticas es claro, ordenado y racional. Este supuesto se sustenta en la celebre distincin entre poltica y administracin que establecen los primeros estudios sobre el tema. Estos axiomas presumen garantizada la existencia de una funcin de direccionamiento estratgica del estado y la presencia de un actor que se dirige a fines y toma decisiones sobre la base de criterios tcnicos e informacin suficiente. Supone adems que, si el proceso ha de desarrollarse de este modo, tambin las cuestiones de preferencia de polticas y, por consiguiente, de asignacin de recursos, pueden dirimirse a travs de criterios tcnicos o racionales. Por otra parte, de los primeros supuestos se deriva que los organismos pblicos son meramente ejecutores, su dominio exclusivo es la implementacin, la administracin, las decisiones fundamentales se toma en otro lado. Se piensa entonces en instituciones organizadas racionalmente que conocen perfectamente qu producen y para las que el reconocimiento del entorno, entendido este como la red de organizaciones con la que se interacta, no resulta determinante.

VI. Caminos Visto as el problema, ante la encrucijada, se abren slo tres caminos. El primero: reducir las expectativas y volver ms modesto el proyecto. Es decir, no exigirle al presupuesto una dimensin estratgica, aceptar que refleja de manera muy imperfecta el campo de las

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polticas pblicas, aceptar que un gran nmero de los objetivos y metas, y consecuentemente de posibles indicadores de resultado y produccin, de los que podemos disponer son -en el mejor de los casos- frutos de procesos de planificacin mecnicos y rutinarios. El segundo: insistir en el perfeccionamiento de los instrumentos y mantener la pretensin de un sistema nico y consistente, de fuerte alineamiento de los tres campos en cuestin, que partiendo de las definiciones fundamentales de polticas, encomiende sus objetivos y metas desagregados a los organismos pblicos a la luz de los cuales stos definirn su estructura programtica presupuestaria y su organizacin interna, desarrollarn su planificacin operativa y formularn su presupuesto, posibilitando de esta manera la formulacin de indicadores de resultado y de produccin pertinentes y efectivos. El tercero: reconocer que no es posible un alineamiento fuerte entre planificacin estratgica, planificacin operativa y presupuesto, ya que son dominios de naturaleza diferente y concentrar la atencin en la relacin entre estos campos, tratando de imaginar dispositivos que permitan establecer dilogos fructferos entre ellos. Esto no implica renunciar a la lgica del modelo, sino aceptar que el camino no pasa por perfeccionar los instrumentos existentes tanto como por complementarlos con herramientas que permitan gestionar los aspectos ms polticos y conflictivos (o, dicho de otro modo, menos abordables desde una perspectiva racionalista) que inciden en un proceso complejo y confuso como es la produccin de polticas pblicas. Nuestra sugerencia es tomar el tercer sendero. El primer desafo pasa por combatir la rutina instalada en estas prcticas. Segn Hannah Arendt, todos los procesos tienden a volverse automticos y rara vez ocurren disrupciones que cambien dichos procesos. Ahora bien, esas interrupciones de la inercia son una suerte de milagro humano que se origina en la libertad como cualidad de la existencia humana, que caracteriza la accin poltica y posibilita el advenimiento de lo imposible o inesperado. Todo cambio en este terreno no provendr del refinamiento de los instrumentos, sino de la arena de la poltica. La exigencia de alineacin entre Presupuesto, Planificacin Operativa y Planificacin Estratgica de Alta Direccin es un intento de arrancar a los primeros de la soolencia de la rutina. Pero ese reclamo tiene la pretensin de ordenar linealmente esferas que son de naturaleza diversa. La produccin pblica y la poltica constituyen terrenos muy diferentes. Por eso proponemos pensar en cmo hacer dialogar estos campos ms que en cmo alinearlos. Para estos creemos necesario ensanchar la Planificacin Estratgica de Alta Direccin. Su papel ms importante se da cuando su aplicacin se define segn los lmites de una poltica en cuestin y no queda circunscripta a los lmites de los organismos individuales relacionados con dicha poltica. Su funcin ms relevante es la de conducir entre (otros), la funcin paraggica. Por otra parte, creemos necesario preparar los procesos de planificacin operativa y formulacin presupuestaria para que puedan abrirse al campo de la poltica, al terreno de lo paraggico. Para ello es fundamental que puedan acompaar el abordaje interinstitucional,

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sectorial o transectorial que proponemos para la planificacin estratgica, no slo en una etapa inicial, sino a lo largo de todo el proceso de implementacin. Es imprescindible en este nivel recuperar la labor rigurosa en el campo de la produccin institucional, ya que la materia fundamental de trabajo en el terreno de la coordinacin interinstitucional se vincula al modo en que la produccin de diversos organismos colabora en la consecucin de resultados de polticas y la manera ms efectiva de articular recursos presupuestarios. Esto tanto con actores pblico como privados. Tales desafos hacen necesario pensar en nuevas herramientas, o mejor, cmo aplicar, en los particulares contextos de nuestros pases, herramientas ya conocidas que puedan ser apropiadas para la situacin problema descripta. En ese sentido, identificamos instrumentos de dos tipos: a. Dispositivos institucionales que permitan arreglos entre actores diversos, directa e indirectamente vinculados con los problemas, para la toma de decisiones, en el marco de reglas de juego simples y claras que regulen instancias de conflicto/negociacin y que posibiliten procesos de construccin parcial de consensos y tiendan a la construccin de visiones compartidas. Estos dispositivos pueden ser de dos tipos: i.

Espacios de poltica: Marcos de referencia para el relacionamiento de actores,

pblicos y privados, directamente o indirectamente involucrados con polticas pblicas especficas o con problemas particulares de polticas pblicas.

ii.

mbitos de gestin estratgica del gasto: mbitos que articulan actores del sector pblico, bajo reglas de juego explcitas, para la toma de decisiones vinculadas a la calidad del gasto -en el marco de restricciones de recursos, objetivos de polticas y prioridades- a travs de un clculo estratgico sobre el intercambio de problemas que suponen dichas decisiones.

b. Instrumentos centrados en la produccin institucional que posibiliten una discusin reglada de las asignacin estratgica del gasto en el sector pblico y constituya la base de instancias de coordinacin institucional entre organismos pblicos y entre stos y actores privados.

VII.

Algunas experiencias

Resulta interesante prestar atencin a algunas experiencias recientes, en pases de la regin, que pueden verificar en el futuro algunos aportes en el sentido descripto. Mencionaremos dos. El primer caso se refiere al Sistema Nacional de Planificacin e Inversin Pblica de Repblica Dominicana, recientemente creado por Ley del Congreso Nacional. En l se definen cuatro tipos de dispositivos institucionales, dos de ellos vinculados a Espacios de Polticas y dos

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internos del sector pblico. Los primeros se conciben como mbitos basados en la interaccin de actores y la construccin de consenso: Los Consejos Sectoriales que prevn la participacin de actores pblicos y privados en cada sector de poltica pblica y que, entre otras funciones, tiene la responsabilidad de elaborar Planes Estratgicos Sectoriales que contendrn: agenda estratgica del sector, problemas prioritarios, objetivos de mediano plazo, estrategias recomendadas, estrategia de financiamiento sectorial, roles y compromisos de los principales actores del sector, compromisos relativos a la movilizacin de recursos de los actores involucrados. Se prev que dichos planes tomen como marco de referencia la estrategia de desarrollo a largo plazo a nivel pas y orienten la actualizacin de los planes estratgicos y operativos de los organismos pblicos. Los Consejos Territoriales de Desarrollo que prevn la participacin de actores del sector pblico, agentes econmico y sociales del territorio y que, entre otras funciones, tiene la responsabilidad de la elaboracin de estrategias territoriales de desarrollo conteniendo: anlisis de base territorial, problemas prioritarios, estrategias, dispositivos para la coordinacin de recursos (del nivel central, de los gobiernos locales y del sector privado), matriz de interrelacin territorial / sectorial.

Tanto la planificacin sectorial como la territorial constituyen procesos participativos que involucran a actores no gubernamentales, tanto corporativos como de la sociedad civil. La planificacin sectorial y la territorial pueden estar vinculadas por confluencias parciales o intersecciones. A su vez, estos procesos impactan necesariamente en la planificacin de carcter institucional. Es deseable, pero no siempre se puede asegurar, que las estrategias que deriven de dichos procesos sean consistentes con la planificacin global (o de orden nacional). Los otros dispositivos constituyen mbitos de pleno gobierno del sector pblico, si bien suponen procesos de interaccin, conflictos y negociaciones entre sus actores internos: El Consejo de Gobierno, pleno de todos los Secretarios de Estado y el Presidente, que entiende en todos los temas de planificacin y presupuesto del sector pblico nacional y que, entre otros temas, discute y aprueba las prioridades estratgicas y los lmites financieros institucionales que sirven de parmetro para la planificacin y presupuestacin institucional. La Comisin Tcnica Delegada, espacio de consenso entre los Subsecretarios de Estado y los rganos Rectores que realiza el procesamiento tcno-poltico previo de los temas que trata el Consejo de Gobierno.

El segundo caso se refiere a la aplicacin en el mbito del Ministerio de Salud Pblica y Asistencia Social de la Repblica de Guatemala de un instrumento denominado Programacin Preliminar Institucional. Se trata de una herramienta que le permite al organismo participar de la fijacin del techo presupuestario sobre la base de la produccin institucional, elevando la discusin de la asignacin estratgica al mbito del Gabinete Nacional. El propsito es

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participar con argumentos slidos de la discusin sobre definiciones que deber tomar el gobierno (prioridades de polticas y lmites financieros) que oficiarn de parmetros para continuar el proceso de planificacin. Una de las frecuentes amenazas a la legitimidad del proceso de planificacin / presupuesto entendido como un continuum, es la prctica habitual de fijacin de limites financieros (techos presupuestarios) por parte del rgano rector de manera completamente desvinculada de los requerimientos de las instituciones. Esta metodologa, si bien garantiza cierta consistencia macroeconmica del presupuesto agregado, tiene fuerte limitaciones para recoger, expresar o tener en cuenta las prioridades de las instituciones y las capacidades operativas para instrumentarlas. Resulta atractivo, entonces, un instrumento que apuesta a compatibilizar las restricciones econmicas macro con las prioridades institucionales, participando del proceso de fijacin de los techos a travs de una discusin reglada en la que cualquier demanda adicional de recursos est fundamentada en incrementos de produccin y prioridades estratgicas y cualquier recorte presupuestario especifique en detrimento de qu segmento de la produccin institucional se realiza. El proceso exige a los cuadros de alta direccin del organismo su mxima autoridad junto con la direccin superior- y a los niveles tcnicos de los programas de salud y de las reas de planeamiento / presupuesto:} Determinar la produccin terminal de la institucin, para lo cual deben identificar todos sus productos finales. Diferenciar productos finales de productos intermedios, lo cual implica relacionarlos y, por tanto, realizar una primera aproximacin a los procesos de produccin institucional. Fundamentar los bienes y servicios producidos en funcin de resultados a lograr y stos, a su vez, en posibles impactos esperados. Determinar indicadores cuantitativos de los bienes y servicios a generar que permitan medir el volumen de produccin institucional. Determinar indicadores de logro de los resultados y del impacto esperado. Definir claramente los usuarios de los bienes y servicios producidos o a producir. Realizar una primera vinculacin entre productos y recursos presupuestarios. Realizar una priorizacin de los productos terminales y de sus destinatarios. Explicitar con precisin las decisiones de la Alta Direccin del organismo sobre el perfil y volumen de produccin institucional para el ejercicio fiscal siguiente.

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Identificar posibles ahorros por mejoras en la eficiencia. Fundamentar la posible demanda adicional de recursos presupuestarios sobre la base de volmenes de produccin y prioridades. Prever, a partir de las priorizaciones efectuadas, posibles escenarios diversos de produccin / asignacin financiera.

La confeccin de esta suerte de matriz de produccin no implica un proceso de clculo presupuestario en detalle, pero s exige la toma de decisiones de carcter estratgico sobre qu se produce, cunto se produce, para qu se produce y para quin se produce. Lo que permite, a su vez, un ejercicio de priorizacin que prepara a la organizacin para escenarios diferentes en relacin con los recursos. Se trata de un instrumento breve que expresa con lgica sencilla una variedad de informacin para la toma de decisiones. La pretensin es que la experiencia del Ministerio de Salud funcione como experiencia piloto que posibilite en un futuro que un mbito de alta definicin poltica funcione cmo dispositivo institucional de gestin estratgica del gasto que opere con reglas de juego del tipo:
i. Como toda demanda de recursos presupuestarios se fundamenta siempre en la produccin institucional, cualquier modificacin en el nivel de recursos solicitado para el ejercicio fiscal prximo respecto del actual, debe estar fundamentada en un cambio en el perfil de produccin del organismo, ya sea por la incorporacin de nuevos productos, por un incremento en los volmenes de produccin o una combinacin de ambos, consistente con los objetivos de polticas del Gobierno.

ii. No se definirn lmites financieros superiores a los que, una vez consolidadas, permitan sostener el objetivo de factibilidad macroeconmica del presupuesto en el mediano plazo. iii. La definicin de techos presupuestarios que favorezcan a una produccin en detrimento de otras se justificar nicamente en prioridades establecidas en objetivos de polticas explcitos.

El valor de la apuesta es alto porque eleva a la discusin de los techos presupuestarios a un nivel que devuelve la preeminencia a la poltica por sobre factores vinculados a la inercia o a criterios de corte meramente tecnocrtico. Si bien son experiencias parciales presentan aspectos interesantes para estudiar y seguir en la bsqueda de caminos alternativos que complementen los esfuerzos que venimos realizando.

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RESEA BIOGRFICA Anbal Jorge Sotelo Maciel es egresado de la carrera de Filosofa de la Universidad Nacional de La Plata (UNLP), se ha especializado en Gerencia Pblica para el Desarrollo Social en el Instituto Nacional para las Administraciones Pblicas (INAP) de Espaa y en Planificacin Estratgica y Presupuesto en la Asociacin Argentina de Presupuesto Pblico y Administracin Financiera. En la ltima dcada, ha profundizado su desempeo profesional en los sectores salud, educacin y trabajo, as como en temas vinculados a nuevos modelos de gestin pblica y modernizacin del estado.

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En el mbito de la administracin pblica, se ha desempeado como Director Nacional de Educacin Tcnico-Profesional y como Director Nacional del Sistema Federal de Empleo. Realiza consultoras en el mbito nacional e internacional (Repblica de Panam, Repblica Dominicana, Bolivia y Repblica de Guatemala). Se desempea, desde hace 18 aos, como docente universitario, ejerciendo actualmente como titular de la Ctedra Administracin y Planificacin en Trabajo Social en la UNLP. Ha asistido a diversos encuentros, seminarios y congresos tanto de carcter nacional como internacional. Ha dictado cursos y seminarios, dentro y fuera del pas. Ha realizado publicaciones de carcter institucional y en revistas especializadas.

RESUMEN Se ha advertido insistentemente sobre la necesidad de lograr un mayor alineamiento entre la planificacin, el diseo organizacional y el presupuesto institucional para mejorar la eficacia y la eficiencia de las organizaciones pblicas y generar condiciones para la implantacin de un modelo de gestin orientado a resultados. Esto posibilitara la asignacin de responsabilidades sobre resultados acompaada de la correspondiente delegacin de autoridad sobre el uso de los recursos. Sin embargo, son numerosas las denuncias sobre frecuentes rupturas entre estos tres mbitos. Incluso, en ocasiones, parecieran presentarse como dominios hostiles o refractarios, aun cuando explcitamente se apuesta a una interdependencia armnica. La ponencia examina los factores que determinan si es posible una correspondencia automtica y lineal entre planificacin y presupuesto. Para ello identifica las debilidades ms frecuentes de la Planificacin Estratgica de Alta Direccin, la Planificacin Operativa y la Formulacin Presupuestaria, as como en las relaciones que mantienen estos mbitos entre s. Enfatiza la necesidad de lograr dispositivos de dilogo entre estos dominios ms que en procurar un fuerte alineamiento, ya que se trata de territorios estructurados en torno a desafos de naturaleza diferente. Presenta algunas experiencias de pases de la regin que pueden arrojar a futuro algunas enseanzas en tal sentido.

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