ASOCIACIN DE ECONOMISTAS DE PUERTO RICO

Asamblea Anual Agosto de 2001

El Futuro Sobre el Tapete:

tres escenarios y una provocacin
Por Elas R. Gutirrez, Ph.D.

Introduccin
El Futuro Sobre el Tapete: tres escenarios y una provocacin, publicado en septiembre del 2000 por el Centro de Investigacin y Poltica Pblica, es el producto de un proyecto de auscultacin del futuro que utiliz el mtodo conocido por Delphi" y que se prolong por un periodo de dos aos de intenso trabajo. El mtodo consiste de un proceso iterativo de consulta a un grupo de personas que cuentan con cierto conocimiento experto en la materia bajo estudio. El Delphi se utiliza, por lo general, para anticipar condiciones futuras. De ah que se le haya denominado en alusin al mtico orculo de Apolo, ubicado en la ciudad de la antigua Grecia, Delfos. Es preciso aclarar que la propuesta aproximacin al futuro no debe confundirse con un mero ejercicio adivinatorio. Mucho menos debiera entenderse como la formulacin de un pronstico de condiciones ineludibles. Por el contrario, en la consulta a los expertos, se intent, aprovechar la opinin informada que da el conocimiento especializado sobre aspectos de la condicin actual del pas. El proyecto Delphi es una auscultacin del futuro que es lgico esperar. El objetivo, claro est, busca otear el futuro que con mayor probabilidad enfrentar Puerto Rico a un plazo de 20 aos y la ruta que seguir para llegar all. Con una conciencia de que el futuro no es un destino inalterable y menos puede concebirse como un tiempo donde todo necesariamente ser mejor. El proyecto busca futuros factibles y rutas que conduzcan hacia el deseado. Por otro lado, en opinin del panel, ciertos problemas que sufre el pas alcanzan carcter de emergencia. Esa caracterstica obliga a considerar accin social urgente dirigida a detener tendencias y conductas sancionadas por el mismo gobierno, aun en violacin de leyes y de sus propios reglamentos. Tal es el caso que presenta el desorden patente en la utilizacin del territorio. El instrumento utilizado para realizar el proceso de consulta consisti de un cuestionario que se incluye en el libro como anexo. El cuestionario da comienzo con una provocacin al panel al presentar inicialmente tres escenarios o posibles futuros entre los que se pide que el panel escoja el de mayor probabilidad. Cada escenario se present como un relato que sita al reportero que informa hechos consumados a 20 aos del momento actual. El cuestionario busca esa respuesta insistentemente. De hecho, se recurri a cuatro formas

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distintas indagar del panel su opinin en torna a lo factible en horizonte futuro del pas. Una de esas formas consiste de un juego con el que se trat de precisar el diagnstico de la situacin actual y, ms an, la ruta al futuro implcita en el pensamiento de los panelistas.

Lo deseable, lo posible, lo probable y lo necesario

La planificacin de largo alcance requiere definir lo deseable, lo posible, lo probable y lo necesario. De ah se determinan las acciones requeridas para hacer realidad lo necesario. Por lo tanto, el elemento prctico es central a la planificacin. Las interrogantes planteadas al panel buscan respuesta a las siguientes preguntas: qu metas son posibles, necesarias y alcanzables? Qu prcticas habr que evitar a toda costa para garantizar la supervivencia? Cuales son las acciones necesarias y factibles para poner en marcha una iniciativa de planificacin desde el mbito de la sociedad civil? Los tres escenarios presentados a los expertos llevaban ttulos sugestivos: Turbulencia Sin Cambio, La Fuga y La Transformacin Gloriosa. Los escogidos por el panel como los ms probables anticipan etapas muy difciles para el pas. En ciertos aspectos, la ruta al futuro conlleva la posibilidad real de tiempos difciles antes de que la situacin socioeconmica mejore sustancialmente. Lograr esa mejora exigir, en primera instancia, toma de conciencia y, en segunda instancia, accin social deliberada. Para calibrar mejor la probabilidad de los escenarios futuros, se pidi a los expertos que tomaran en cuenta fuerzas que tienen efecto determinante sobre el potencial actual y, por lo tanto, sobre lo que ser factible alcanzar en el futuro. El panel de expertos opin sobre las que anticipan sern fuerzas o factores decisivos para el futuro. Dentro de un plazo de 20 aos las fuerzas decisivas incluyen la estructura demogrfica y la composicin sectorial de la economa. Debido a su influencia, stas fuerzas condicionan el potencial y los lmites que circunscriben al pas. Por ejemplo, la composicin demogrfica esperada permite anticipar, entre otras, actitudes del electorado. El panel reconoce una tendencia importante en el envejecimiento relativo de la poblacin --segn reflejado por la mediana de edad. Mientras el grupo ms joven, 16 aos o menos, ser el ms pequeo, el nmero de personas en edad de retiro se mantendr en continuo aumento por los prximos 20 aos. Dicha tendencia se intensifica por la emigracin. Debido a la composicin anticipada, la emigracin es un factor de importancia. En lo econmico, el resultado neto tendr efectos importantes sobre la capacidad de produccin y sobre la composicin de la demanda. En lo puramente social, los efectos de la emigracin pueden ser tan importantes como en lo econmico. La evidente naturaleza circular de la emigracin puertorriquea, as como el cambio que se ha producido en dcadas recientes en el destino y el patrn de aglomeracin de la misma en los EE.UU., fue planteado al panel. Los expertos anticipan que la concentracin de la dispora puertorriquea se mantendr en las ciudades donde lo ha hecho hasta el presente. No obstante, el panel considera que la dispersin de la emigracin futura aumentar reflejando las caractersticas sociales de los emigrantes. El panel respondi a preguntas que fueron diseadas para establecer el grado de consistencia que integraba su anticipacin de lo factible y con lo probable. Algunas preguntas se plantearon en trminos de metas. Las metas fueron evaluadas en funcin de lo

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que el panel consider como su factibilidad a la luz del potencial del pas y de sus limitaciones. Qu posibilidades hay de recuperacin del dao producido a la manufactura por la derogacin de la seccin 936 del Cdigo Federal? El panel escogi que, como meta razonable de recuperacin que la manufactura retenga una participacin de 30% en la generacin del producto bruto de la isla, a un plazo de 20 aos. Esta meta, factible en opinin del panel, representa, no obstante, una prdida de 10 puntos con respecto al por ciento de contribucin actual del sector de la manufactura al ingreso bruto. La meta de progreso en el estndar de vida escogida por el panel, es una tasa de crecimiento de un 1.0% anual en el ingreso personal disponible real per cpita. Ntese que independientemente de lo pequea que pudiera lucir a primera vista la meta es considerable. Especialmente cuando se toma en cuenta que consiste de un crecimiento sobre el efecto que infunden los precios. Adems distribuye el ingreso personal en trminos per cpita, descontando de esa forma la presin demogrfica. La meta, adems, tomo en cuenta el efecto neto de los impuestos y las transferencias a las personas. De sostenerse ese ritmo de crecimiento por veinte aos, el estndar de vida ciertamente mostrara un avance considerable. El panel considera que, de movilizarse los recursos y la voluntad requerida, la meta es viable. En cuanto a la disparidad de ingreso entre Puerto Rico y Mississippi, estado ms pobre de los EE.UU. y con el que generalmente se compara a la isla al considerar la viabilidad de la estadidad o de la independencia, el panel consider viable cerrar la brecha de diferencia en un 50%. Es decir, que el ingreso personal en Puerto Rico, al cabo de dos dcadas, llegue a la mitad del de Mississippi. Ello, no obstante, slo con relacin al ingreso que alcanz ya Mississippi. Por otro lado, el panel se mostr notablemente menos optimista en cuanto a las probabilidades de recuperacin del sector de la manufactura hasta volver a las condiciones previas a la derogacin de la seccin 936 del Cdigo Federal de Rentas Internas. El panel tiende a opinar que dicha recuperacin no es probable. El gobierno ha sido el sector dominante en la economa desde mediados de siglo. Ante el aparente retraimiento del sector pblico en ciertas actividades de produccin y servicios directos, el panel consider viable cierto crecimiento del sector privado. La meta anticipada por los expertos contempla que el ingreso originado por el sector privado alcance eventualmente un 55% del total. El panel consider factible un crecimiento relativo en el ahorro interno de Puerto Rico, que por mucho tiempo ha sido insuficiente. Los expertos se inclinaron a plantear una meta de ahorro interno que resultase no negativa. Es decir, que el ahorro positivo realizado por unos sectores podra resultar suficiente para cancelar el desahorro de otros sectores. El panel consider tres aspectos fundamentales referentes a la distribucin del ingreso. La distribucin contina polarizada al concluir el siglo. La correlacin entre educacin y destrezas en el dominio del idioma ha sido establecida. De hecho, el ingreso que informan las familias est directamente relacionado con su dominio o falta de dominio del idioma ingls. Hay indicaciones de que la polarizacin de la distribucin est bajo la influencia de factores de gnero. La distribucin empeora en lo que se refiere a las mujeres.

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El estndar de vida guarda relacin directa con la educacin y del acceso a las fuentes de riqueza que en la actualidad requieren el dominio del ingls. Las fuentes de riqueza son hoy ms intangibles. Se refieren a la informacin y al conocimiento. Por otro lado, los expertos reconocieron que la condicin econmica determina el nivel de accesos a esas fuentes de riqueza. De ah que, un 95% de los expertos consultados opin que la distribucin del ingreso seguir polarizndose al mismo ritmo observado en la ltima dcada del siglo 20. Aqu, ciertamente, el panel lanza un llamado de alerta. El panel mostr preferencias distintas a las derivadas de la distribucin que se observa en categoras presupuestarias del gasto pblico. As pues, partidas catalogadas como educacin y cultura, y desarrollo social merece, en opinin del panel, una mayor atencin. En cuanto a la inversin pblica, los expertos plantearon como meta factible dedicar 25% de la inversin bruta anual al mantenimiento y reposicin de los activos fsicos. A pesar de la dificultad de hacer progresar esta meta, debido a las obvias presiones polticas, el panel plantea la viabilidad de la misma. Los expertos manifestaron una abierta preferencia por la descentralizacin de la administracin pblica. El panel consider que una meta factible para promover dicha descentralizacin del gobierno consiste en nivelar la distribucin de competencia del gobierno central y con los gobiernos municipales. El objetivo sera que el primero conserve un mnimo de responsabilidad. En concreto, la distribucin de responsabilidad asignara la mayor parte, ms del 50%, a los gobiernos locales. Los gobiernos central y federal compartiran la competencia restante. El gobierno local asumira mayor competencia que el federal. Este ltimo retendra un 10% de la misma. Ntese que los porcentajes sirven slo para ofrecer una indicacin de preferencias. Un ejercicio de auscultacin del futuro del pas no poda dejar de lado el ineludible asunto del status. Consultados sobre dicho asunto y sobre lo que juzgaban viable dentro del mbito jurdico poltico como solucin al tema del status el panel ofreci varios sealamientos. En cuento a la capacidad del sistema electoral para resolver el problema del status los expertos sealaron que ste explica por lo menos en parte la incapacidad para resolver el problema. Incluso plantearon que el proceso de desarrollo poltico, segn se manifiesta en el sistema electoral, ha llegado a su lmite, ya no da ms. Por lo mismo, se seala la necesidad de recurrir a procesos no electorales para llegar a una solucin del asunto, que para el 2020 habr llegado a un tranque. El panel se inclina a considerar que el sistema electoral vigente es incapaz de aportar soluciones al asunto del status, se afirma claramente que ste no se va a desvanecer por agotamiento. Los expertos no anticipan la integracin jurdica de Puerto Rico a los Estados Unidos como tampoco la asimilacin cultural sin integracin. Ms bien, el panel ve la identidad cultural fortalecida por el nacionalismo. El panel se dividi ante la pregunta de s la voluntad poltica en los EE.UU. pudiese darle solucin al asunto del status. En cambio, el panel mostr consenso al opinar con firmeza que no se llegar a una solucin jurdica del status slo por voluntad poltica local. Lo que s considera probable es una solucin provocada por realidades econmicas.

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Un punto en que los expertos consultados se mostraron pesimistas fue en lo que concierne a la acumulacin de capital social. Un buen indicador del acervo de capital social con que cuenta una comunidad est en la importancia de las actividades informales y criminales, entonces el pesimismo de los expertos es mucho ms que evidente. La mayora de los panelistas anticip que lo ms probable es que para el ao 2020, la proporcin de actividades informales criminales equivaldr a una quinta parte de las actividades econmicas del pas. Al tomar en cuenta, como criterio de progreso, el balance entre los componentes tangibles e intangibles de infraestructura social y fsica, una tercera parte del panel prev que, al compararse con el balance vigente, la situacin del pas empeorar antes de mejorar. Una proporcin an mayor, dos de cada cinco expertos, anticipa que la posicin relativa del pas no mejorar en la dimensin fsica, aunque prev que en la dimensin social s podr haber mejora durante el perodo. Aparentemente, el panel anticipa el advenimiento de un proceso de compensacin. Durante ese periodo la sociedad recurrir a fortalecer relaciones e instituciones, como respuesta a una condicin de retroceso material.

Futuros alternos
Para precisar qu consideraba realizable el panel, se pidi a los expertos que consideraran futuros alternativos probables. Se definieron cinco escenarios, o futuros alternos, mediante igual nmero de conjuntos de indicadores socioeconmicos. Estos respondan a estadsticas histricas reales observadas en distintos lugares o tiempos. Uno de esos lugares correspondi al estado de Mississippi. Mississippi se ha utilizado frecuentemente como un punto de referencia en lo relativo al progreso econmico de Puerto Rico. Se considera a ese estado el ms pobre de los EE.UU. Se incluy a Colorado por razn de su geografa y su cultura. La geografa de Colorado, a pesar de no tener costa martima, tiene paralelos con la de Puerto Rico. Consiste en una franja de rea similar en extensin a la de la isla, en dnde se concentra la inmensa proporcin de su poblacin residente. Por razones histricas, su poblacin hispanohablante o, por lo menos, de raz hispana, es muy considerable. El archipilago de Hawaii ha sido otro punto de referencia. Dada su estructura econmica, ese estado se ha presentado como modelo por los que favorecen la estadidad federada en Puerto Rico. El otro punto de referencia fue el estado de Florida ya que en este ltimo se ha desarrollado una poblacin con races hispanas influyente en trminos polticos. Ante la naturaleza de los problemas y de los riesgos que confronta la sociedad contempornea los mercados no ofrecern soluciones socialmente suficientes. Se requiere, pues, planificacin y accin social. De ah que sea imperioso establecer prioridades. El panel fue confrontado con una lista de prioridades para el perodo de los prximos veinte aos. A continuacin aparece en orden de importancia el ordenamiento producido por el panel. Frente al crecimiento acelerado del sector informal y criminal fortalecer la estructura de produccin formal de la economa es primera prioridad. Modificar el patrn de consumo y ahorro que ha regido hasta la fecha. Frenar la creciente desigualdad en la distribucin del ingreso familiar. Elevar el estndar de vida, medido en funcin del ingreso per cpita.

Resumen ejecutivo Delphi, /9, 11/25/02 Ajustar la presente distribucin del gasto pblico entre

6 partidas

presupuestarias. Reestructurar el origen sectorial de la actual distribucin del ingreso neto. Invertir radicalmente la distribucin porcentual de la inversin pblica para dar mayor jerarqua a la reposicin y al mantenimiento. Inyectar mayor raciocinio la distribucin de las actividades en el espacio territorial. Definir, por va constitucional, la distribucin de responsabilidades y competencias pblicas entre los distintos niveles de gobierno para hacer efectiva la descentralizacin. Ajustar significativamente la actual distribucin geogrfica de la poblacin. Establecer como meta la reduccin de la creciente brecha existente entre ingreso real per cpita de Puerto Rico y algn punto de referencia aceptable, como pudiera ser el estado de Mississippi. Buscar un ajuste en la distribucin etrea de la poblacin residente. Alcanzar los objetivos derivados de prioridades estratgicas requiere contar con recursos en suficientes. Algunos recursos sern opcionales, otros complementarios y otros indispensables. El panel estima que el capital intelectual es el requisito estratgico primordial. Estima, adems, que el acervo de capital intelectual deber crecer por un mltiplo superior a ocho veces su disponibilidad actual. El acervo de capital fsico, aunque importante, fue colocado por el panel en ltima posicin relativa al conjunto de seis categoras identificadas.

Capital social
La segunda mitad del siglo XX fue para Puerto Rico un periodo de rpido crecimiento en su capacidad de produccin, en su capacidad de consumo y en su acervo de capital social. Ese perodo comenz al terminar la Segunda Guerra Mundial. Simultneamente, durante el periodo de posguerra, la polarizacin social y la marginalidad se intensificaron. Al concluir el siglo XX, el pas ha continuado acumulando riqueza fsica, a pesar de perodos cclicos de recesin y de un alto grado de irresponsabilidad en el mantenimiento de la infraestructura de capital pblico. Esto ha sido posible en gran medida por las transferencias de fondos posibilitadas por los programas federales de subsidio y beneficencia. No obstante, la sociedad puertorriquea ha sufrido un serio revs en su capacidad para acumular capital social. La prdida de ese elemento crucial para la viabilidad del colectivo ahonda la trampa en que muchos perciben al pas. El desarrollo de una sociedad civil comprometida con la accin se ha planteado como la avenida que podra llevar a una mejor calidad de vida y a la resolucin de muchos

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problemas. Problemas que resultan difciles, o imposibles, de resolver por medio de las estructuras tradicionales. Es probable que la sociedad civil pueda incrementar su potencial. Especialmente, si la ciudadana cobrara conciencia de la imperiosa necesidad de su participacin educada e inteligente en los procesos de decisin colectiva. La gran dificultad estriba en que dicha participacin ser viable slo en la medida que lo permitan los gobiernos y, sobretodo, los partidos polticos. En cuanto al papel que se le asigna a los distintos actores en la bsqueda de un mejor maana, es evidente la siguiente conclusin: el gobierno no tiene la capacidad para resolver la problemtica del pas. No obstante, sin el gobierno no es posible alcanzar soluciones. Los partidos polticos no son ya instrumentos eficaces de solucin. De hecho, el panel parece decir que el gobierno y los partidos se han convertido en parte del problema. No obstante, sin la colaboracin de los partidos, la accin cvica, incluso con la colaboracin del gobierno, quedar cancelada.

Limitaciones
El pas confronta restricciones muy considerables para alcanzar las metas escogidas por el panel. Los expertos trabajaron con un nmero de posibles reas limitantes. En una sociedad en la que el gobierno ejerce un grado de influencia desproporcionado en todas las facetas de la vida, es notable que el panel coloca en primera posicin, como restriccin al desarrollo del pas, al liderato y a los partidos polticos. Le siguen de cerca la cultura de la dependencia. En cada categora son importantes, no slo el orden en que se colocaron los limitantes, sino los mltiplos que expresan el progreso que se requiere, en opinin del panel. El miedo, en opinin del panel, constituye un limitante que requiere una buena dosis de esfuerzo. Miedo que se percibe al cambio, a la libertad, a la disensin y miedo al gobierno.

Desafos
La vulnerabilidad del medio ambiente ha sido exacerbada por la utilizacin irresponsable del territorio y la ausencia de prcticas elementales de planificacin. Los expertos apuntan a que esa crisis se precipitar con intensidad, provocada por el cambio climtico. Los expertos sealan que ya se notan cambios en los patrones climticos en Puerto Rico. Por ejemplo, los periodos de sequa se alargan, y los periodos de lluvia se concentran en perodos cortos por lo que provocan eventos de inundacin. Los cdigos en vigencia que determinan los parmetros mnimos de diseo en lo referente a la capacidad del drenaje urbano son totalmente inadecuados. La inadecuada y obsolescente capacidad para manejar la precipitacin pluvial, avasallada por la excesiva construccin horizontal en desparrame y el abandono de las mejores prcticas de manejo de los recursos de agua, se refuerzan en procesos de retroalimentacin negativa para elevar los niveles de riesgo. La precariedad de esta situacin se combina con la concentracin de viviendas en reas anegables y laderas expuestas. Evidencia del creciente grado de riesgo es la frecuencia con que ha sido necesario declarar situaciones de emergencia federal en las pasadas dos dcadas y como esta frecuencia ha ido en aumento.

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El panel anticipa que los cambios que finalmente atajarn las tendencias negativas identificadas sern provocados por eventos exgenos y por la propia crisis que provocarn dichas tendencias. Lo que significa que el precio de la recuperacin se pagar por adelantado y el mismo ser sustancial. Adems, la fuerza determinante ser de carcter externo y no necesariamente de origen interno. He aqu el elemento ms preocupante de la perspectiva de los expertos. El problema de la ingobernabilidad y la urgencia por hallar soluciones para mitigarlo se manifest con fuerza durante toda la investigacin. La expectativa de los expertos no es halagadora. El panel, en general, anticipa, un proceso de deterioro; el pas ser testigo de un retroceso cualitativo. Ahora bien, a ms largo plazo, el futuro del pas es percibido por el panel de expertos con cierto grado de optimismo. De mltiples formas el panel dej clara su perspectiva. As pues, un periodo difcil, definido para unos en un tiempo ms corto y para otros ms largo, ser seguido por otro durante el cual Puerto Rico recuperar el terreno perdido. En sntesis, la expectativa de los expertos no es halagadora. El futuro del pas est sobre el tapete en una jugada de alto riesgo. Ante tal situacin, es urgente trazarse un plan de accin. Uno de los objetivos del proyecto Delphi consisti en definir una agenda de trabajo para el CIPP. Enriquecido por la experiencia y participacin amplia de los miembros del panel de expertos y de otros que con su entusiasmo contribuyeron con su tiempo y su intelecto, se escogieron reas de importancia estratgica para aadirse a la agenda de trabajo de CIPP. Los criterios para haberlas escogido, por supuesto, parten de la naturaleza de la misin de esta entidad, que es colocarse en posicin de poder formular recomendaciones de poltica pblica sustentadas sobre una base slida de pensamiento y dirigidas a la accin social. Porqu, entonces, anticipan los expertos una recuperacin a ms largo plazo? Una recuperacin que parecera dirigida a la culminacin de un proceso de superacin cualitativa verdaderamente sorprendente. Sorprendente ante el diagnstico relativo a las condiciones prevalecientes y las tendencias dominantes. Parecera haber en el panel de expertos una fe superior en que eventos exgenos puedan ejercer influencia positiva suficiente sobre aquello para lo que los recursos endgenos resulten insuficientes. Desde el punto de vista de la planificacin de la accin, la tarea que hay por delate conlleva la ampliacin del mbito de lo probable para incluir lo deseable. Puesto en los trminos del juego mediante el cual los expertos corroboraron su visin del presente y establecieron la ruta probable al futuro, se dira que la accin debe dirigirse a lograr niveles relativamente altos de capital social y fsico. De esa forma, se plantea como un reto escapar de la trampa que representa el escenario caracterizado por la continua turbulencia sin cambio real. Lamentablemente, Turbulencia Sin Cambio luce ser, ms que una posibilidad futura, el diagnstico del presente. Finalmente, el libro se desarrolla en torno a las contestaciones a preguntas dirigidas a investigar futuros que se ciernen como posibilidad ante la nacin puertorriquea. La formulacin y seleccin del conjunto de preguntas es, por tanto, la contribucin central del proyecto. Las respuestas, producidas por un panel de conocedores o expertos y la interpretacin que hemos dado a las mismas, constituyen los elementos que completan la

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investigacin. Nuestra interpretacin, por supuesto, no reclama exclusividad. Cada lector podr realizar su propia conclusin en torno a las reacciones obtenidas del panel.