El Salvador es el nico pas es democracia de Latinoamrica que no cuenta con un rgimen de gobiernos municipales pluripartidistas.

La democracia se ve minada por esta situacin, ya que se afecta mediante el tema de la transparencia, la representatividad y la rendicin de cuentas. La implantacin de este rgimen de gobierno local no ha sido posible debido a la falta de voluntad poltica, ya que para instaurarlo solo basta con reforman un artculo del cdigo electoral salvadoreo.

Concejos Municipales Plurales en El Salvador:

Una necesidad hacia el avance democrtico
Miguel Armando Paniagua / enero, 2011

Introduccin El Salvador es, hoy en da, junto con Cuba el nico pas de la regin latinoamericana donde no opera un sistema pluripartidista en la eleccin y conformacin de los concejos municipales1. En este pas, la eleccin para estos cargos pblicos se hace mediante elecciones populares, pero la actual normativa electoral salvadorea dictamina que el partido poltico que obtenga mayor cantidad de votos en el proceso de eleccin se agenciar el derecho de implantar a su candidato como alcalde (y con esto la potestad de elegir arbitrariamente a todo su cuerpo concejal). Esta realidad ha provocado descontento entre algunos sectores de la sociedad, los cuales arguyen que este proceso premia en demasa a quien obtuvo mayor cantidad de votos (aunque sus oponentes hayan recibido ms en conjunto), y castiga sobremanera a quienes, aunque haya sido solo por una papeleta, no pudieron ganar la mayora de marcas de preferencia. Ante la realidad antes expuesta es que se plantea la posibilidad de reformar el cdigo electoral para que se permita, en El Salvador, la conformacin de consejos pluripartidistas, donde tambin se d cabida a aquellas fuerzas polticas que cuenten con una considerable base social en el municipio en cuestin. Esta situacin ha generado largo debate entre la sociedad civil y la clase poltica desde 1994, ao en el cual, el entonces candidato a la Presidencia, y posterior ganador de los comicios, Armando Caldern Sol2, propusiera la implantacin de un rgimen pluralista en la conformacin de los gobiernos municipales. Sin embargo, aun a la fecha, no se ha resuelto nada de manera definitiva sobre este tema. Ms all de si esta modalidad es conveniente o no, unos alegan que esta dinmica mina la capacidad de gobernar, ya que crea fricciones internas que dificultan la posibilidad de consenso, mientras que otros sostienen que esta manera de formar los concejos municipales es necesaria para garantizar un mayor grado de representatividad y transparencia el proceso de gobierno local. El presente texto tiene como intencin dar al lector una idea de cul es la dinmica de la conformacin de los concejos municipales en los pases de la regin latinoamericana. Estos sern presentados en tres grupos: Centroamrica y Repblica Dominicana, Suramrica y Mxico y Brasil. Se intenta expondr en qu consiste un gobierno municipal multipartidista y los mtodos utilizados, en cada nacin, para la creacin de estos. Luego se enuncian algunos de los diversos argumentos, tanto a favor como en contra, de este tipo de corporacin municipal, con el objetivo de ilustrar cuales son los obstculos y retos que esta medida puede generar. Por ltimo, se cierra la discusin dando una breve resea histrica del surgimiento de esta clase de gobierno y se hace un simulacro, con datos de las elecciones salvadoreas de 2006, de cmo hubiesen quedado conformadas las diversas administraciones edilicias de haberse usado algn tipo de metodologa que permitiese la formacin de concejos municipales poli-cromticos.
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FUSADES. Memorndum poltico N 2. Octubre 2010. Gobernabilidad Democrtica (2009), Concejos municipales plurales y gobernabilidad democrtica para El Salvador: Una propuesta de reforma electoral, Fundacin Nacional para el desarrollo (FUNDE), 2009.

Qu es un concejo municipal?
Dada la complejidad de las sociedades civilizadas y el elevado nivel de intrincamiento de los procesos humanos, y ante la imposibilidad del gobernante central de ser ubicuo en todos los asuntos, es que se vuelve necesario que exista algn tipo de autoridad local sobre la cual se delegue la responsabilidad de mandar en un sub-territorio del mapa nacional. Esta unidad, a la que se hace mencin, se conocer en este texto con el nombre de municipio3. Estos son, por decirlo de alguna manera, la unidad territorial ms pequea con cierto nivel de autonoma, dentro de la estructura administrativa de un pas. Ahora, dentro del municipio, quien detenta y ejerce el poder es el as llamado concejo municipal4 (CM). Este es un cuerpo colegiado, el cual est conformado por un alcalde, mxima autoridad y quien preside el concejo, y una cantidad variable5 de regidores o concejales, los cuales, en conjunto con el alcalde, toman las decisiones sobre que se har o no se har dentro del territorio municipal. Tomando en cuenta la dinmica anterior, puede decirse que el Alcalde bien podra pensarse como una especie de representacin del rgano ejecutivo a nivel local y que, los regidores o concejales, al tener control sobre las acciones del alcalde mediante la aprobacin o la negativa hacia las acciones propuestas por este, bien podran decirse que son un tipo de rgano legislativo a escala municipal. Por la estructura expuesta de cmo se componen los CM, y las funciones atribuidas a estos, es que se vuelve necesario que estas unidades de autoridad cuenten con algunas caractersticas deseables que las hagan ms coherentes con los principios democrticos de las sociedades en las cuales tienen cabida6. Puede decirse, pues, que as como se exige que exista cierto nivel de representatividad a nivel nacional, para que se tomen en cuentan tambin los objetivos de las minoras que participan en la dinmica poltica, tambin debe ser el caso para los niveles de gobierno local. Por otra parte, estos cuerpos colegiados deben a su vez tener la capacidad de llegar a consensos que les permitan poder poner en marcha medidas en la jurisdiccin donde ejercen control y no adolecer, de lo contrario, de una parlisis de gobernabilidad. Por el tema de representatividad, y en pro de la democracia, es que diversos sectores sociales, autoridades y tanques de pensamiento han propuesto que en El Salvador se adopte un rgimen pluripartidista en la conformacin de gobiernos a nivel local, es decir que si permita la formacin de concejos municipales plurales7.

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Este nombre puede variar de pas a pas. Por ejemplo en Costa Rica se les conoce como cantones. De nuevo, esta denominacin puede cambiar segn el pas del que se trate. En Guatemala se les llama corporaciones municipales. 5 La legislacin electoral de cada pas regula esta cantidad de funcionarios en funcin de la poblacin de cada municipio, o bien asignndolos de manera fija segn el nivel de subdivisiones territoriales que el municipio pueda presentar. 6 Gua de reformas electorales en Centroamrica y Repblica Dominicana, Fundacin DEMUCA, 2010. 7 http://www.newsmillenium.com/elsalvador/politica/2011/09/20/isd-propone-la-creacion-de-consejosmunicipales-plurales/

Concejos municipales plurales: definicin, beneficios y perjuicios

La literatura que versa sobre derecho electoral define al concepto de magnitud de la circunscripcin como la cantidad de escaos (cargos pblicos) que han de elegirse mediante el voto en un territorio en especfico, esto es, en una circunscripcin electoral dada. La magnitud de una circunscripcin puede ser uninominal, es decir, solo es un cargo poltico el que ha de elegirse, o en cambio puede ser plurinominal, o sea que han de escogerse ms de un funcionario en la circunscripcin electoral en cuestin. Ya que los CM estn formados por mltiples personas puede decirse que se trata de elecciones en circunscripciones cuya magnitud es plurinominal, y esto posibilita, pues, la existencia de un CM compuesto por integrantes de diversos institutos polticos, concejos municipales plurales (CMP) los cuales representan, en teora, a la mirada de ideologas e intereses de un territorio dado. Dado el smil que se hizo anteriormente entre los CM y el rgano ejecutivo y legislativo es de suma importancia que existan niveles competitivos de representacin de diversos sectores de la poblacin dentro de los CM, tal como ocurre en la Asamblea Legislativa (o su equivalente) en cada pas. A pesar de lo anterior, El Salvador se erige como el nico pas en democracia de la regin latinoamericana cuyo sistema electoral impide la conformacin de los CMP.

Eleccin de los concejos municipales en El Salvador

Las elecciones a nivel municipal, tcnicamente, ostentan las siguientes caractersticas8:
Tabla 1
Sistema electoral para las elecciones de Concejos Municipales en El Salvador

Componente Sitema electoral Magnitud

Descripcin Mayoritario Plurinominal. En cada municipio se elige a un alcalde, un sndido y un npumero variable de regidores, segn el tamao poblacional del municipio 262 circunscripciones plurinominales que se corresponden con la divisin polticoadministrativa en municipios

Circuncunscripciones electorales

Forma de candidatura De lista: cerrada y bloqueada Tipos de voto Voto nico Frmula electoral Mayora simple
Fuente: Elaboracin propia en base a FUNDE (2007)

Para mayor referencia sobre la base tcnica electoral, vase el marco conceptual brindado por ArtigaGonzlez en El sistema electoral salvadoreo de posguerra (1994-2007). 2008

Se dice que el sistema electoral es mayoritario puesto que premia, sobre todo, a aquella fraccin poltica que gana los comicios, o, dicho de otra manera, y aplicado al caso salvadoreo a nivel municipal, quien gana se lleva todo, ya que el partido que resulta vencedor no solo obtienen la alcalda y la sindicala, sino que tambin se hace con todas las vacantes a regidores (concejales). La frmula electoral9 es de mayora simple, puesto que se declara como ganador a quien obtenga ms votos que sus contrincantes. Esta diferencia bien puede ser por mil votos, o bien puede ser por uno solo. El tipo de candidatura es de lista cerrada y bloqueada, esto es, los electores votan por las banderas de los partidos polticos, y con esto por la lista de candidatos que estos han de antemano preseleccionado, sin capacidad de incidir, el votante, en la seleccin de los candidatos con las cuales estas planillas estn compuestas, ni por el orden en que estos son propuestos. Sin embargo, lo que imposibilita los Conejos Municipales Plurales en El Salvador, no es el tipo de lista, sino ms bien el sistema electoral, ya que, como ya se dijo, premia solamente a quien gana la eleccin, y deja fuera de los cargos pblicos, en este caso a los de concejales, a los dems partidos polticos que resultan perdedores en los comicios. Se sostiene que esta situacin no es deseable, ya que, si se sigue comparando al CM como al legislativo del municipio, sera como tener una asamblea legislativa conformada por un solo partido.

Beneficios y perjuicios de los Consejos Municipales Plurales

Mucho debate se ha generado respecto a las ventajas y desventajas que los Consejos Municipales Plurales podran representar para el escenario poltico salvadoreo. Por un lado, estn los grupos que sostienen que la presencia de los CMP es de fundamental importancia si se quiere seguir avanzando por el correcto camino hacia democratizacin, y que la ausencia de esto en el marco regulatorio salvadoreo no hace ms que socavar la representatividad. Por otra lado, estn aquellos que son de la opinin que la puesta en marcha de los Concejos Municipales Plurales no har ms que incrementar los problemas de gobernabilidad, ya que muchos detractores de los CMP parten de la premisa que la clase poltica salvadorea aun no est lista, es decir que carece de madurez, para enfrentar un escenario poltico de esta ndole. En este apartado se abordarn los argumentos de estas dos posturas respecto a los Consejos Municipales Pluripartidistas.

Beneficios
Representatividad Uno de los atributos ms importantes de un rgimen democrtico es el de la representatividad. Esto significa que este sistema busca, en teora, conglomerar en sus representantes la mayor cantidad de intereses que puedan existir en la poblacin para que cada grupo, por minoritario que sea, tenga algn nivel de voz dentro de la deliberacin de la toma de decisiones. Sin embargo, la dinmica actual de conformacin de Concejos Municipales en El Salvador no cumple con este
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Para ms sobre frmulas electorales vase Ruz Navarro-Pinar, Jos Luis, en Diccionario Electoral, Tomo I, Instituto Interamericano de Derechos Humanos, 2000.

compromiso democrtico10. Esto se debe a que estos cuerpos colegiados son conformados solo por miembros que el partido ganador de cada municipio elija para tal o cual posicin dentro de la corporacin municipal. No importa si se gana con el ochenta o con el veinte por ciento de los votos. El ganador se lo lleva todo, y los perdedores se quedan con nada11. Tomando como referencia los resultados de las elecciones del perodo 1994-2006, puede apreciarse que en casi el setenta por ciento (70%) de los municipios los gobiernos municipales pueden considerarse de carcter minoritario. Lo anterior se refiere a que en estas ciudades un partido poltico vencedor ha ganado todas las plazas de la corporacin municipal, aun si haber obtenido siquiera la mitad de los votos vlidos de su distrito electoral. Esto es un problema, ya que esto significa que en todos estos municipios ms de la mitad de las personas votaron por partidos polticos distintos al que gan la mayor cantidad de votos. Y todos estos ciudadanos no tienen a alguien que les represente en el concejo municipal. Esto tiene como consecuencia que una gran porcin de la poblacin del municipio no se sienta representada dentro del concejo municipal. Lo anterior se comprueba al observarse que segn el Informe del segundo ao de gobierno de Mauricio Funes, Asamblea legislativa y alcaldas elaborado por el IUDOP se constata que, en promedio, casi el sesenta y dos por ciento (61.5%) de la poblacin percibe que sus intereses ciudadanos estn poco o nada representados dentro del concejo municipal12. Esta falta de representacin, real y percibida, tambin tiene efectos en la opinin de los ciudadanos respecto al desempeo de los gobiernos municipales. Tambin con datos del documento hecho por el IUDOP se aprecia que casi el cincuenta y cinco por ciento (54.8%) de la poblacin tiene la impresin que su respectiva municipalidad ha hecho poco o nada para resolver problemas en el municipio13. Por tanto, la propuesta de formar Concejos Municipales plurales mediante alguna frmula electoral de proporcionalidad traera consigo una mejora en el nivel de representatividad dentro de los gobiernos locales. Segn FUNDE (2008), de haberse usado el mtodo de cocientes de Hare para la formacin de gobiernos locales en 2006, los partidos ARENA y FMLN habran aumentado su presencia, con al menos un regidos, dentro de los concejos municipales a lo largo del pas. El primero hubiera pasado de una presencia del 56% al 98%, y el segundo de una presencia del 22% al 62%14. Este aumento de participacin, de al menos la segundo fuerza poltica en municipio, en las corporaciones municipales abona grandemente a la representatividad a nivel local, ya que aumenta los vnculos representante-representado, se combate la sensacin de la existencia de votos intiles (si se vota por el partido que no va a ganar), y al sentirse el ciudadano ms
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Concejos municipales plurales y gobernabilidad democrtica para El Salvador: Una propuesta de reforma electoral, Fundacin Nacional para el Desarrollo (FUNDE), 2008. 11 FUNDE (2008) 12 Informe del segundo ao de gobierno de Mauricio Funes, Asamblea legislativa y alcaldas, IUDOP, 2011. Qu tanto cree Ud. que sus intereses ciudadanos han estado representados por el actual gobierno municipal? 13 Ibd. Qu tanto cree Ud. que ha hecho el gobierno municipal durante el presente ao para resolver los principales problemas del municipio? 14 Memorndum poltico N 02: Elecciones en Per: Concejos Municipales Plurales, FUSADES, Departamento de Estudios Polticos, Octubre, 2010.

representado dentro del gobierno local, tambin aumentara compromiso con la vida democrtica de la localidad.

Transparencia Tambin se sostiene que los Concejos Municipales Plurales mejoraran los niveles de transparencia en la gestin municipal15. Puede entenderse la transparencia como el nivel de coherencia que existe entre aquellos que los gobernantes reportan, o dejan ver, a los ciudadanos sobre sus acciones y lo que verdaderamente hacen. Por tanto, la transparencia a nivel municipal es importante, entre otras cosas, porque se fomenta una cultura de rendicin de cuentas y de esta manera de potencia la eficiencia y la eficacia en el uso de los fondos pblicos municipales16. La transparencia debe ser objeto de preocupacin tanto por parte de los ciudadanos como por parte de los dirigentes. Este tema cobra validez para el caso de los gobiernos municipales, ya que estos, como delegados del pueblo para llevar a cabo polticas en pro del bien comn, tambin son los encargados de administrar la cosa pblica. Para llevar a cabo estas tareas las municipalidades reciben anualmente, como conjunto, no menos del seis por ciento del presupuesto de la nacin; pueden ser sujetos de deuda pblica y son a la vez recaudadoras de impuestos17. Por esta gama de recursos a los que tienen acceso, es que se vuelve necesario un sistema que permita la efectiva rendicin de cuentas de la manera ms transparente posible. Histricamente los miembros de los concejos municipales han sido esquivos en la prctica de una ntegra rendicin de cuentas. Pngase de ejemplo como se han comportado las declaraciones de patrimonio al inicio y al cese de los perodos de los funcionarios del gobierno municipal. Segn Castro (2001), para el perodo 1997-2000, el setenta y dos (72%) por ciento de los concejales present su declaracin patrimonial, sin embargo solo el treinta y cuatro (34%) por ciento de los mismos present dicha declaracin al trmino de su mandato. Esta discrepancia en las declaraciones en el inicio y el final de las funciones de los gobernantes hace suponer que estos pueden verse reacios a presentarlas por la presencia de irregularidades en sus respectivos procesos de enriquecimiento. Es por eso que los Concejos Municipales Plurales son necesarios, ya que estos fomentaran, va fiscalizacin y contralora, una cultura ms sana de rendicin de cuentas.

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Memorndum poltico N 02: Elecciones en Per: Concejos municipales plurales, FUSADES, Departamento de Estudios Polticos, Octubre 2010. 16 Propuesta para crear el Sistema municipal de transparencia, Corporacin de municipalidades de la repblica de El Salvador (COMURES), 2003. 17 Probidad pblica municipal. Compendio estadstico 1991-2000, Castro, Luis, FUNDAUNGO, 2001

COMURES18 propone un modelo de transparencia municipal definido de la siguiente manera:

Dnde: TM I D R P : : : : : Transparencia municipal Sistemas de informacin Control de las discrecionalidad arbitraria Rendicin de cuentas Facilitar la participacin ciudadana

Dado lo anterior parece lgico que los Concejos Municipales Plurales abonan al tema de la transparencia a travs de varias vertientes. En primer lugar, al existir presencia de mltiples institutos polticos dentro del CM, estos trasmitirn los pormenores del quehacer de la gestin municipal cuanto menos a sus cpulas partidarias, si no es que lo hagan de conocimiento pblico y general. Por otro lado, los CM tambin ejerceran un papel de control sobre la discrecionalidad arbitraria por parte de los ediles. Esto, ya que los concejales de oposicin tendran especial inters en observar en qu medida las actividades de la alcalda se realiza dentro de los trminos legales establecidos. De igual manera, y siguiendo el modelo de transparencia propuesto pro COMURES, los Concejos Municipales Plurales tambin aportan de manera positiva en las reas de rendicin de cuentas, ya que como se dijo antes, habr una cantidad, en principio, ms variada de intereses que vigilar las actividades edilicias y, por otro lado, mediante el aumento del nivel representatividad dentro de las corporaciones municipales, y el consecuente fortalecimiento del vnculo representante-representado19, tambin se facilitar la participacin ciudadana con lo cual el nivel de transparencia a nivel local aumentar.
La manera en que los Concejos Municipales Plurales ayudan a obtener niveles de transparencia ms sanos a nivel municipales puede ilustrarse, tambin, de la siguiente manera. Puede penserase que la transparencia aumenta con la presencia de concejales de distintos partidos, es lgico incluso desde el punto de vista cientfico, ya que aumenta los incentivos a realizar un trabajo, por parte del gobierno local, que est de acuerdo a los intereses de la comunidad y que se evite comportamientos que puedan ser mal valorados por los actores en cuestin, esto es, electores y
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COMURES (2003) FUSADES (2010)

oposicin. Puede aplicarse el modelo propuesto por Becker20 para la conducta criminal para entender como la presencia de concejales de oposicin mejorara la calidad de la transparencia en la gestin local. Becker propone que la decisin de un individuo a cometer algn acto delictivo esta explicado por mltiples variables, entre las cuales se encuentra la probabilidad percibida de ser capturado por haber cometido algn ilcito. Si se adapta esta idea al caso de los alcaldes bien pude decirse que la decisin de un alcalde de emprender acciones que estn en contra de los valores de su comuna o que contravengan los intereses municipales est explicada, entre otras cosas por la probabilidad que este perciba de que su comportamiento sea descubierto por sus electores. Por tanto, si al concejo municipal se anexan individuos de filiaciones polticas diferentes a las del alcalde puede decirse que la probabilidad que el jefe municipal sea descubierto en acciones contrarias al inters comunal aumenta, con lo que se disminuye la propensin de este de involucrarse en actos mal vistos por la comunidad o bien, se disminuye la probabilidad que este omita la ejecucin de labores que beneficien al municipio en general.

Entonces puede decirse que la puesta en marcha de un rgimen electoral que implique la formacin de Concejos Municipales Plurales mejorara la transparencia dentro de la gestin de las alcaldas. Por una parte la presencia de diversos partidos polticos dentro de la corporacin municipal servir como funcin de contralora y fiscalizacin; Como consecuencia de los anterior podra esperarse un mejor uso de los recursos municipales en la ejecucin de obras en beneficio de la comunidad; se podrn trabas a los intentos de enriquecimientos ilcitos, con recursos municipales, por parte de los miembros de los concejos municipales. Por ltimo se fomentar una cultura ms sana en el mbito de la rendicin de cuentas

Legitimidad La legitimidad hace referencia segn Mackenzie21 a Una amplia aceptacin por parte de la comunidad poltica de ciertas reglas de juego que limitan la lucha por el poder y mediante la aceptacin de estos parmetros, tambin se acepta, por defecto, los resultados que estos puedan acarrear, esto es, los representantes que sean electos mediante la aplicacin de estas reglas. Debido a que la legitimidad tiene que ver con la sumisin con la autoridad22 puede decirse que en la medida que un candidato obtiene ms votos a su favor est adquiriendo a la vez un grado mayor de legitimidad, ya que ms electores han hecho explcita, mediante el sufragio, su voluntad de someterse a la autoridad que la legalidad conferir al representante por el cual votan. La legitimidad
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The economics of crime and punishment, Becker, Gary, 1974 Vase Fernndez Segado, Francisco en Diccionario Electoral, Tomo II, Instituto interamericano de derechos humanos, 2000 22 Ibdem.

crece en la medida en que ms apegados hayan sido los comicios a eso que la ley estipula, y en la medida que una porcin mayor del electorado haya respaldado a tal o cual candidato. Como ya se ha expuesto antes, los concejos municipales en El Salvador son conformados por el partido poltico que obtiene la mayor cantidad de votos vlidos dentro del municipio, sin importar cuantos votos recibieron, en conjunto, los institutos polticos perdedores. Esta modalidad para elegir al concejo municipal, junto con el comportamiento electoral de las elecciones comprendidas entre 1994 y 2006, atenta contra el principio de legitimidad segn los gestores de la propuesta de reforma electoral (FUNDE, ISD, etc.)23. En base a los datos de las elecciones municipales para el perodo 1994-2006, se observa que en alrededor del setenta (70%) por ciento24 de los municipios los concejos municipales fueron de corte minoritario, esto es, obtuvieron ms votos que sus rivales, pero no pudieron aglomerar ni siquiera la mitad de la preferencia dentro del municipio respectivo. Estos niveles son preocupantes, ya que muestran que al menos en este porcentaje de municipios ms de la mitad de la poblacin habra votado por un partido distinto al que gan la mayor cantidad de votos. Para el mismo perodo las elecciones municipales se han vuelto cada vez ms competitivas. El porcentaje de municipios donde la brecha de votos entre el primer y segundo lugar es menor al trece por ciento ha ido mostrando nmero significativos. Ya para la elecciones de 2009 la cantidad de municipalidad que present esta caracterstica fue alrededor de un 65%25. Esto permite concluir que la actual modalidad para construir los concejos municipales dista cada vez ms de reflejar la realidad poltica dentro de un municipio dado, ya que se premia con todos los puestos de concejales al partidos que haya contado con ms votos aun si el segundo lugar tuvo solamente una papeleta menos en contra, y por otro lado mina la legitimidad de la corporacin municipal que entra en funciones, ya que cada vez es mayor la poblacin que no ha votado por el partido ganador, que sin embargo tendr que aceptar las propuestas para el concejo municipal del partido oficialista del municipio. Es por eso que se sostiene que los Concejos municipales plurales son una medida positiva en la bsqueda de un mayor grado de legitimidad dentro del gobierno local. Al pasarse de un sistema mayoritario a uno de cuotas de poder26 se crea la sensacin en el electorado que la fraccin poltica por la que votaron tiene, de hecho, injerencia al menos en la
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Concejos municipales plurales y gobernabilidad democrtica para El Salvador: Una propuesta de reforma electoral, Fundacin Nacional para el desarrollo (FUNDE), 2009. 24 Ibdem. 25 Gua de reformas electorales en Centroamrica y Repblica Dominicana, Fundacin DEMUCA, 2010. 26 Ibdem.

deliberacin de la toma de decisiones, y al contar con representantes dentro de los concejos municipales y aumentar el grado de legitimidad, mediante un reparto de poder ms acorde a la voluntad popular, se est combatiendo al mismo tiempo la generacin de sentimientos que puedan formar percepciones de la existencia de votos intiles27. Los concejos plurales como posibles debilitadores de la gobernabilidad municipal
La Gobernabilidad es otra cualidad que se espera con la que cuenten las instituciones y las autoridades democrticas. Segn Daniel Kauffman28, la Gobernabilidad es el ejercicio de la autoridad a travs de tradiciones e instituciones para el bien comn y que, entre otras cosas, abarca la capacidad de formular e implantar polticas responsables y prestar servicios pblicos. De igual manera este trmino se puede entender como la situacin en la que concurren un conjunto de condiciones favorables para la accin de gobierno que se sitan en su entorno o que son intrnsecas a este29 En otras palabras puede decirse que Gobernabilidad es la cualidad de la autoridad democrtica de poder hacer y la existencia de un ambiente que le permita llevar a cabo sus cometidos. A pesar de las aparentes ventajas que los Concejos Municipales plurales pueden traer al mbito poltico salvadoreo, y el apoyo que esta propuesta ha tenido por parte de varios actores del escenario poltico30 nacional, el pluralismo en las corporaciones municipales tiene sus detractores, justamente por el tema de Gobernabilidad. Aquellos que se oponen a esta modalidad de gobierno sostienen que lo que est en peligro es la gobernabilidad31 dentro de las comunas. Lo anterior debido a que al incluir concejales de diversos partidos, la probabilidad de llegar a acuerdos ser menor, ya que el ejercicio de deliberacin dentro del concejo municipal se convertir en un debate estril, segn la opinin de algunos alcaldes del perodo 2009-2012. En palabras del Alcalde de San Jos de la fuente, departamento de La Unin: No es conveniente aplicar los consejos pluralistas. Yo creo que sera difcil ponerse de acuerdo con otros polticos en cuestiones de gobernabilidad32 donde es evidente la preocupacin del edil en la posibilidad que los CMP impidan la toma de decisiones dentro del colegio de concejales. Ms radical aun fue la postura que tomaron, en noviembre de 2009, los treinta y seis jefes edilicios adscritos al Partido de Conciliacin Nacional (PCN), y la cual era de una completa negativa hacia la implantacin de los Concejos Plurales33. De nuevo, el argumento central fue que el dejar que
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FUNDE (2008) Reporte Global de Competitividad 2002 2003, Foro Econmico Mundial, 2003. 29 Gobernabilidad, crisis y cambio, Centro de estudios constitucionales, Madrid, 2004. 30 Mendoza, R. (2009), Diputados interesados en concejos municipales plurales, La Presa Grfica, 25 de agosto 2009; Santos, J. (2010), Ortiz apuesta a los concejos municipales pluralistas, La Prensa Grfica, 14 de agosto de 2011. 31 Alfaro, A (2011), Alcaldes conocen sobre concejos plurales, La Prensa Grfica, 30 de septiembre de 2011. 32 Ibdem. 33 valos, J. (2009), Alcaldes del PCN se oponen a compartir concejos municipales, La Presa Grfica, 25 de noviembre de 2009.

otros partidos conformen el gobierno municipal no har ms que entorpecer el trabajo de la alcalda. Igualmente, Milton Flores, alcalde de San Luis la herradura coment: La mayora de alcaldes cree que ahora, que somos del mismo partido, hay problemas, y que no va a haber gobernabilidad en los municipios si hay de varios. El pas est acostumbrado a lo que tenemos ahorita34, En la misma lnea se expres Jess Medina35, alcalde unionense de Conchagua, diciendo que llegarn (los concejos municipales plurales) a entrampar el espacio para que el alcalde haga su trabajo36. Estos temores son sustentados, segn diversas personalidades de la poltica salvadorea, en la idea que no existe actualmente en el pas la suficiente madurez poltica para incorporar a los CMP en la dinmica de gobierno municipal37. Esto fue secundado de igual forma por figuras como Mario Valiente (ex-alcalde de San Salvador), y por el difunto Shafick Handal (otrora lder histrico del FMLN y candidato a la presidencia en los comicios de 2004), en una serie de entrevistas realizadas a inicios de 2009 por FUNDEMUCA38. No obstante hay otras personalidades de la poltica salvadorea, diputados como alcaldes, que aunque de manera moderada, muestran su apoyo a la posible puesta en marcha de los Concejos Municipales Plurales39. De igual forma, el ya citado alcalde de San Jos de la Fuente, en 2011, mostr una postura ms blanda respecto a los CMP; Si es con visin del desarrollo, excelente, pero si los concejos ms se van a involucrar en el dime que te dir, jalando cada quien para su lado, no es lo ms idneo40. Claramente la preocupacin de los alcaldes, como harto se ha dicho, es el posible socavo a la gobernabilidad que pueda generar la mayor pluralidad dentro del Concejo Municipal. Es relevante mencionar que estos temores no son en vano, ya que se han documentado casos, en pases con un rgimen de CMP, en los cuales esta pluralidad ha paralizado al gobierno local. Ante esta posibilidad es que quienes se muestran escpticos a esta temtica declaran que la funcionalidad y operatividad de los CMP pude ser factible en tanto y cuanto se garantice la capacidad de actuar del alcalde, y no se paralice la agenda de este. Este sentir puede apreciarse en las palabras del diputado del partido ARENA, Donato Vaquerano segn fuentes periodsticas Donato Vaquerano, explica que ellos siempre han estado de acuerdo con la idea, pero siempre y cuando la reforma implique que los partidos perdedores solo sern fiscalizadores y no cogobierno41, donde la reforma a la que se hace mencin es a la de adecuar el sistema electoral salvadoreo a la existencia de concejos municipales pluripartidistas. En aras de ser apegados al mtodo cientfico se citan aqu dos ejemplos, en 2011, donde el pluralismo dentro del concejo municipal, si bien refleja un nivel ms proporcional en el tema de representatividad, socav la capacidad de la alcalda para tomar decisiones. Hay que destacar de

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Ibdem. vila, M. (2011), Ediles aun no apoyan concejos plurales, Diario el Mundo, 28 de septiembre de 2011. 36 Ibdem. 37 Ibdem. 38 Gua de reformas electorales en Centroamrica y Repblica Dominicana, Fundacin DEMUCA, 2010 39 valos, J. (2009). 40 vila, M (2011) 41 Arauz, S. (2011), Concejos pluripartidistas a un paso de convertirse en realidad, El Faro, 24 de febrero de 2011.

en ninguno de los casos aqu descritos operaba una clausula de gobernabilidad42. En primer lugar se hace referencia a la crisis de gobernabilidad que sufri la comuna espaola de San Sebastin dnde el alcalde electo, Juan Carlos Izaguirre y sus ocho concejales (de los veintitrs que forman el gobierno municipal de esa ciudad), pretendan llevar a cabo una reforma interna respecto al presupuesto de la alcalda, como al nmero de personas a contratar para que fungieran como personal de apoyo a las comisiones edilicias. Debido a que los concejales restantes formaban parte de la oposicin, y a que estos estaban en desacuerdo con las medidas impulsadas por el jefe edilicio y sus concejales partidarios, la comuna entr en una especie de paro administrativo43. Tambin puede hacerse referencia al caso de la crisis poltica dentro del cantn (municipio) ecuatoriano de Mauricio Mariduea44 donde los conflictos entre el alcalde y su concejo municipal fueron tales, que incluso este ltimo impulso una propuesta de revocatoria de mandato, la cual se llev a cabo, pero en la cual el electorado decidi ratificar en el cargo al jefe municipal. En el mismo sentido, este mismo rgano colegiado fue incapaz de nombrar al vice-alcalde de la comuna, en agosto de 2011, debido a la imposibilidad de llegar a consenso sobre quien debera ocupar est vacante en la alcalda. Estos acontecimientos pueden ser tomados como evidencia para sustentar la hiptesis que los Concejos Municipales Plurales traen consigo la posibilidad de volver al municipio ms proclive a caer en un pantano de ingobernabilidad, ms aun si se toma en cuenta que la poltica salvadorea adolece, todava en la actualidad, de un alto grado de polarizacin, tal como lo expresa ADE45 en un informe elaborado para la Comisin Europea. Sin embargo, esta situacin puede ser salvada si, por ejemplo, la reparticin de escaos se hace de manera proporcional, pero en la cual opera una clausula de gobernabilidad, tal como lo plantean quienes estn apoyando la reforma electoral a nivel municipal, y como lo solicitan algunos polticos nacionales

Motivos por los cuales los CMP aun no son una realidad en El Salvador
Los Concejos Municipales plurales han contado con un gran apoyo, tanto de la clase poltica como por parte del electorado46, desde que entraron a la palestra del debate pblica hace casi diecisiete aos47. Sin embargo despus de transcurrido todo este lapso, aun no se ve clara la fecha en que se termine de avalar este tipo de rgimen de gobierno local en El Salvador, y as se d luz verde a su aplicacin en la dinmica electoral salvadorea. En base a las opiniones declaradas por diversos actores polticos, y haciendo referencia a las ideas expuestas por mltiples movimientos en pro de
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Se profundizar sobre este trmino y sus implicaciones en el apartado siguiente Mungua, A. (2011), La Alcalda y la oposicin no se ponen de acuerdo sobre las primeras medidas, Diario vasco, 14 de junio de 2011. 44 La ltima noticia de naranjito: portal de noticias del cantn ecuatoriano de Naranjito, Fallida eleccin de vicealcalde de Marcelino Mariduea, 8 de agosto de 2011. http://laultimanoticiadenaranjito.com 45 ADE (Aide la Dcision conomique), Evaluacin de la Cooperacin de la Comisin Europea con El Salvador, Marzo 2010. 46 Aparicio, Y (2010), Concejos municipales plurales contribuiran a la gobernabilidad del pas, Diario Co Latino, 10 de junio de 2010; Arauz, S. (2011), Concejos pluripartidistas a un paso de convertirse en realidad, El Faro, 24 de febrero de 2011. 47 Arauz, S. (2011)

los Concejos Municipales Plurales, puede pensarse que existen tres motivos por los cuales los CMP aun no son una realidad en el modus operandi del proceso de conformacin de corporaciones municipales. En primer lugar el nivel escepticismo que esta propuesta genera en legisladores; la voluntad que los polticos puedan presentar para aprobar esta medida; y por ltimo las dificultades tcnicas que puedan existir para poner en marcha esta reforma. El escepticismo por parte de los polticos y miembros de los Concejos Municipales del perodo 2009-2012 ha sido explcito. Como ya se expuso de antemano, el miedo de los ediles actuales es que la representacin proporcional en los CM haga imposible la gobernabilidad48. Sin embargo puede penarse que esta actitud est enraizada en vicios de asimetra de la informacin entre la clase poltica. Segn la propuesta hecha por FUNDE 200849 no se pide simplemente proporcionalidad dentro del colegio de concejales, sin que se expone la necesidad de establecer una clausula de gobernabilidad, es decir, estipular que sea el partido ganador el que tenga mayora entre los concejales del gobierno municipal. Sin embargo muchos alcaldes se han mostrado reacios hacia esta postura. Tal como lo estipul, en 2009, Mario Ponce, del Partido de Conciliacin Nacional: Los alcaldes no estn conformes con la propuesta, no tienen toda la informacin que tenemos en nuestro poder. Ellos no dieron argumentos de peso, pero me imagino que es por la informacin que ha recibido de la prensa50. Claramente puede apreciarse que el escepticismo por parte de algunos actores polticos est relacionado con acceso asimtrico a la informacin, ya que siempre se habla de la falta de capacidad de gobierno que los CMP pueden generar, pero nunca se trae en mencin el tema de la clausula de gobernabilidad. Por otra parte se tiene que la falta de voluntad poltica ha siso evidente para sacar adelante las reformas necesarias para el tema de concejos plurales. Los primeros pasos buscando la entrada en vigencia de los CMP re remonta a la campaa de proselitismo electoral para la carrera presidencial de 1994. Los entonces candidatos Armando Caldern Sol y Rubn Zamora firmaron un pacto en el cual el acordaban llevar acabo toda una serie de reformas en materia electoral entre las cuales se inclua la posibilidad de Concejos Municipales plurales. Desde entonces han sido al menos cuatro las propuestas de ley que han sido enviadas a la Asamblea legislativa51, pero nada se ha dictaminado en pro de los CMP. Incluso, dentro de los propulsores de esta medida, se encuentran alcaldes como el caso de Oscar Ortiz52, alcalde de Santa Tecla, y Norman Quijano, Alcalde de San Salvador. Ms aun, el edil tecleo present, en 201053, una pieza de correspondencia donde peda al Asamblea legislativa agilizara los procesos para hacer realidad la metodologa que permita la
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valos, J. (2009), Alcaldes del PCN se oponen a compartir concejos municipales, La Presa Grfica, 25 de noviembre de 2009. 49 Gobernabilidad Democrtica (2009), Concejos municipales plurales y gobernabilidad democrtica para El Salvador: Una propuesta de reforma electoral, Fundacin Nacional para el desarrollo (FUNDE), 2009 50 valos, J (2009). 51 Gobernabilidad Democrtica (2009), Concejos municipales plurales y gobernabilidad democrtica para El Salvador: Una propuesta de reforma electoral, Fundacin Nacional para el desarrollo (FUNDE), 2009 52 Santos, J. (2010), Ortiz apuesta a los concejos municipales pluralistas, La Prensa Grfica, 14 de agosto de 2010. 53 Velzquez, E. (2010), Ediles piden concejos plurales para 2012, El Diario de Hoy, 16 de noviembre de 2010.

conformacin de CMP. Roberto Rubio, Director ejecutivo de FUSAL, manifest en septiembre de 2011 que la falta de agilidad en la resolucin del caso de los concejos plurales se debe a que los diputados son muy conservadores electoralmente hablando: El problema viene desde antes. La coalicin nuestra (varias organizaciones) les present (a diputados) hace unos dos aos que planteamos que se hicieran estas reformas, todos dijeron que estaban de acuerdo, pero a las horas de las horas, cuando ya viene la decisin, no se toma... en el fondo son partidos electoralmente muy conservadores, dijo Rubio para El diario de Hoy54. Para concluir, cabe sealar el hecho que la legislatura 2009-2012 decidi no seguir deliberando ms sobre los CMP, ya que segn algunos diputados siempre ocurren vicisitudes coyunturales que deben ser resueltas de manera ms urgente55. Los CMP se esperan, de ser dictaminado algo sobre su funcionamiento en la legislatura 2012-101556, entren en rigor hasta la segunda mitad de la dcada. Puede pensarse que tanto el escepticismo como la falta de voluntad poltica para el avance de los CMP tienen parte de sus orgenes en el alto grado de polarizacin de la actividad poltica salvadorea. Esta dinmica polarizada, segn Artiga-Gonzlez, se puede describir as: De lo estril que resulta la mayora de veces el debate poltico se ha llegado a la conclusin de que este se da en un ambiente enrarecido por los planteamiento ideolgicos, donde la posicin del adversario se ve como inconciliable con la propia; no tanto por el planteamiento en s, sino porque se trata del planteamiento del adversario57 . De aqu, como se ha reiterado, el temor de la falta de gobernabilidad y que no se pueda llegar a acuerdos dentro de los gobiernos locales. Por ltimo se tiene el argumento que los Concejos Municipales Plurales aun no pueden proceder, ya que el cambio legal (o tcnico) que hay que llevar a cabo podra causar ms confusin en el electorado. Para estar en contexto, debe mencionarse que paralelo a la pugna por la implantacin de CMP, tambin se fraguaba la lucha por establecer, para la eleccin de diputados, un sistema electoral de listas abiertas que permitiese tambin el concurso de candidaturas independientes. Esto cobr aun ms fuerza desde julio de 2010, fecha en la cual la Sala de lo Constitucional de la corte suprema de justicia de El Salvador declar la inconstitucionalidad del sistema vigente en ese momento para la eleccin de los curules (listas cerrada y bloqueadas)58. Este sistema de votacin entrara en vigencia en las elecciones para diputados de 2010. Por tanto, algunos diputados arguyeron que no era conveniente emprender los cambios respectivos en el cdigo electoral, para permitir los concejos municipales plurales, ya que esto significara ms preocupacin para la poblacin. As lo expres Mario Valiente, ex-alcalde de San Salvador y actual diputado en la Asamblea Legislativa: Yo creo que todos estamos a favor, pero por alguna razn siempre surgen

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Zometa, J. (2011), No ven "voluntad real" en diputados, El Diario de Hoy, 4 de septiembre de 2011. Zometa, J. (2011), Concejos plurales postergados hasta para el 2015, El Diario de Hoy, 4 de septiembre de 2011.
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Ibdem. Artiga, ., et. Al; La polarizacin en El salvador, FUNDAUNGO, FLACSO, 2007. 58 Memorndum poltico N 11: Recta final de la reforma electoral, FUSADES, Departamento de Estudios Polticos, mayo, 2011; Memorndum poltico N 15: Cmo votar en 2012?: La necesidad de impulsar una campaa de educacin cvica, FUSADES, Departamento de Estudios Polticos, noviembre, 2011.

otras cosas en el camino y no se discute. Yo eso hara (posponerlas) por prudencia. Mire, se est aplicando la nueva manera de votar y va cambiar tambin la conformacin de los concejos, yo creo que la gente no est preparada, sobre todo a la hora de la eleccin, va a ser una eleccin demasiado complicada59. Sin embargo, segn lo expuesto por FUNDES60 no existe tal complicacin, ya que el nico requerimiento para dar vida a los Concejos Municipales Plurales es la reforma del artculo 264 del Cdigo Electoral, la inclusin de un inciso que establezca cual ser la frmula de proporcionalidad que ha de emplearse para elegir a la mitad de los concejales (Dhondt, Hare, Imperialli, etc.) y la definicin de la clausula de gobernabilidad que asegure el poder de decisin del partido ganador. No habr cambios en la manera de votar, ni en la manera de contar por lo que se descarta que la inclusin de los CMP causar ms traumas al electorado. Por tanto, se concluye que la no vigencia de los Concejos Municipales Plurales en El Salvador descansa en la poca o nula voluntad de los diputados en aprobar esta nueva normativa.

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Zometa, J. (2011), Concejos plurales postergados hasta para el 2015, El Diario de Hoy, 4 de septiembre de 2011. 60 Gobernabilidad Democrtica (2009), Concejos municipales plurales y gobernabilidad democrtica para El Salvador: Una propuesta de reforma electoral, Fundacin Nacional para el desarrollo (FUNDE), 2009