AGENDA PARA LA REDEFINICIN EN LAS POLTICAS DE SEGURIDAD DE MXICO HACIA EL SIGLO XXI

Por : Dr. Jos Ma. Ramos Director Departamento de Estudios de Administracin Pblica El Colegio de la Frontera Norte

INTRODUCCIN Este documento presenta una evaluacin preliminar y una propuesta de redefinicin de polticas de seguridad en Mxico. La premisa central del texto es que el diseo de las polticas de seguridad deben sustentarse en un modelo eficaz de gestin estratgica, que tiene como prioridad la creacin de valor pblico, es decir, ser polticas eficaces y efectivas y orientadas a reducir la inseguridad en sus distintas dimensiones y respetar los derechos humanos de los distintos actores.

I.- CONTEXTO Y DIMENSIONES Son cuatro las dimensiones de la seguridad que representan un reto para una gestin eficaz y planeacin transversal e intergubernamental para el Estado mexicano: Seguridad nacional: narcotrfico, trfico de armas, lavado de dinero Seguridad pblica: incidencia delictiva, delitos fuero comn y federal Seguridad fronteriza: terrorismo Seguridad humana: polticas de prevencin y desarrollo humano

La poltica mexicana contra la inseguridad implementada en la actual administracin gubernamental, no ha sido totalmente efectiva porque no ha logrado conciliar una eficaz poltica reactiva con una poltica de prevencin integral (la cual vincula los problemas de seguridad con las dimensiones social, econmica, etc.), estratgica (prev y se concibe en distintos plazos) y transversal (la poltica de seguridad se asocia a las dimensiones social, cultural, ambiental y urbana, etc.). Adems, estas dos dimensiones de la poltica de seguridad no se han articulado de manera eficaz con las polticas de seguridad nacional y fronteriza. Las principales amenazas a la seguridad ciudadana en Mxico son: 1. El incremento del nmero de delitos del fuero comn acompaados del recurso a la violencia Los delitos del fuero comn representan aproximadamente el 92% de los millones de delitos que se cometen al ao (y que varan entre los 11.8 millones que registr el ICESI y los 22.7 millones de delitos segn las ltimas estimaciones del INEGI). 2. La violencia en la que participan las instituciones del Estado para enfrentar a la delincuencia organizada, que hace que la violencia escale y genere condiciones de alto riesgo para el respeto de los derechos humanos que reduce la legitimidad y el apoyo social hacia las polticas de seguridad. 2

3. La creciente demanda de drogas de la sociedad estadounidense y las limitaciones de la poltica de seguridad fronteriza del gobierno de Estados Unidos en la frontera con Mxico, la cual prioriza el control de la oferta y distribucin, en lugar de una estrategia integral, en la cual se enfatice la reduccin efectiva de la demandas de drogas ilcitas. 4. No ha existido un modelo eficaz de gobernanza transfronteriza que concilie la seguridad y prosperidad en la frontera Mxico-Estados Unidos, bsicamente porque en la prctica la poltica de seguridad fronteriza ha concedido prioridad a la seguridad, lo que genera demoras excesivas en los flujos de personas, mercancas y autos. 5. Uno de los grandes rezagos de la estrategia de fortalecimiento de capacidades en materia de seguridad bajo la Iniciativa Mrida fue que no fortaleci los programas de prevencin con una visin integral, estratgica y transversal. Por ello, la poltica de seguridad fronteriza de Estados Unidos con Mxico no le concedi importancia a promover un enfoque de prevencin, con la finalidad de fortalecer a las comunidades fronterizas en ambos lados de la frontera. 6. Adicionalmente, los procesos de crecimiento econmico en la frontera con Estados Unidos marginaron la implementacin de un enfoque del desarrollo local-regional. Situacin que ha influido en la alta incidencia delictiva en las fronteras de parte de jvenes y adolescentes. Bajo este contexto, las prioridades de la poltica hacia la frontera norte deberan ser el de fomentar la competitividad y el bienestar fronteriza. Otros datos del impacto de la inseguridad y violencia se reflejan en los siguientes datos: Se reportaron 996 nios y nias muertos en Mxico entre diciembre de 2006 y octubre de 2010 a causa de la lucha contra el crimen organizado; a la par de esta estrategia en 2010 la cifra oscura de delitos lleg a su nivel ms alto registrando 92 por ciento; para el 2010 alrededor de 230,000 personas haban sido desplazadas en Mxico debido a la violencia generada por la delincuencia organizada; aplicando esta estrategia, en el mbito nacional la tasa de homicidios dolosos por cada 100 mil habitantes se increment 20.6 por ciento entre 2009 y 2010 y 5.6 por ciento entre 2010 y 2011; hubo un incremento en la impunidad promedio nacional para el homicidio doloso, la cual pas de 73.3 por ciento en 2009 a 80.6 por ciento en 2010; entre diciembre de 2006 y febrero de 2010 los siete crteles reconocidos tuvieron 1,306 bajas por prisin y se ha informado que medio milln de personas participa en sus filas; un plan que echa mano de 70 mil militares y marinos llev a la detencin de 13 lderes de las organizaciones delictivas y la consignacin de mil 306 lugartenientes; ese nmero de 3

consignados represent el 1.12 por ciento de los ms de 121 mil personas detenidas por presuntos vnculos con la delincuencia organizada, cifra informada por el presidente Caldern a los legisladores el 12 de abril de 2010; las entidades federativas se transfieren en promedio 20 mil millones de pesos para la seguridad pblica, cifra sin precedentes en la historia y la informacin disponible no permite validar su adecuada aplicacin (Lpez Portillo, El Universal, 30 mayo, 2012).

La propuesta de un nuevo enfoque de gestin en materia de seguridad se vincula a las siguientes premisas centrales: Primero: el Estado mexicano debe promover un combate eficaz al crimen organizado bajo un sistema nacional de seguridad pblica articulado eficazmente en una estrategia nacional y con un enfoque efectivo de gestin intergubernamental y sujeto a un sistema de evaluacin con indicadores de eficacia, eficiencia y efectividad. Segundo: la necesidad de redefinir el concepto de seguridad pblica en la gestin y poltica pblicas en materia de seguridad, que se asocia a la seguridad del conjunto de la sociedad nacional en trminos de proteccin de su integridad fsica, de las garantas individuales, de los derechos de propiedad, de niveles mnimos de bienestar y acceso a servicios pblicos. Esta nocin de seguridad cuestiona el concepto tradicional de seguridad pblica con una orientacin policaca, enfatizando en su lugar, el papel central en el ciudadano, con derechos y responsabilidades. Tercero: la importancia de fortalecer una gestin eficaz y de corresponsabilidad en el marco de la Iniciativa Mrida, con la finalidad de reducir los problemas de gestin, coordinacin, intercambios y de planeacin estratgica entre ambos pases y segn los problemas de trfico de armas, lavado de dinero, procuracin de justicia, cultura de la legalidad, narcotrfico y consumo de drogas y poltica social. Estos problemas de gestin en su conjunto han impactado en que se mantienen de manera general los mismos niveles de trfico de drogas entre Mxico y Estados Unidos como en los aos noventa.

II.- LIMITACIONES DE LAS POLTICAS DE SEGURIDAD Un indicador de la relativa relevancia de la seguridad pblica en la agenda gubernamental en Mxico es el hecho de que en el sexenio del presidente Vicente Fox, no se propuso una reforma del sistema de seguridad pblica en Mxico. Esta reforma era necesaria, porque los factores estructurales de la inseguridad (corrupcin, impunidad e ineficiencia de los mbitos Ejecutivo, 4

Legislativo y Judicial), estaban cuestionando la capacidad del Estado para proveer de un eficaz sistema nacional de seguridad pblica. La administracin del presidente Caldern propuso un programa de seguridad estructurado en dos etapas. La primera correspondi al Plan Nacional de Desarrollo 2006-2012 (PND) en cuyo primer eje, Estado de derecho y Seguridad, se plantearon los objetivos de garantizar certeza jurdica, modernizar la procuracin e imparticin de la justicia, articular el sistema de informacin e inteligencia, combatir frontalmente al crimen organizado, generar confianza en las instituciones pblicas, fomentar el desarrollo de una cultura de la legalidad, asegurar el respeto irrestricto de los derechos humanos, defender la soberana, salvaguardar la seguridad fronteriza, fortalecer la cooperacin internacional, salvaguardar la seguridad pblica, integrar la polica federal nica, modernizar e integrar los cuerpos policiacos y fomentar la participacin ciudadana para la prevencin y el combate al delito. Estos objetivos si bien presentaron algunos logros, en su conjunto no lograron reducir la inseguridad, la criminalidad y la violencia en especial en los estados de mayor violencia en el pas. Para cada uno de estos objetivos se propusieron estrategias y acciones que se ampliaron en el Plan Nacional de Seguridad Pblica y en los programas sectoriales de seguridad pblica, procuracin de justicia, defensa nacional, marina y seguridad nacional. Bajo las limitaciones de la poltica, el gobierno federal redefini sus prioridades a travs de un segundo instrumento: la Estrategia Nacional de Seguridad. En general, sta surge como la respuesta ms actual a los retos que implicaban la inseguridad, la reforma constitucional para la justicia y la seguridad de junio del 2008, la renovacin del Sistema Nacional de Seguridad Pblica y los acuerdos con los gobernadores en el Consejo Nacional de Seguridad Pblica. En la ms reciente formulacin, se definieron los siguientes ejes para enfocar la estrategia gubernamental: 5

1. La contencin y el debilitamiento de las organizaciones criminales, que se caracteriz por la ausencia de una estrategia integral (investigacin, inteligencia, procuracin y prevencin). Desde la perspectiva del presidente Caldern se ha avanzado en la desarticulacin logstica y operativa de las organizaciones criminales. Han sido capturados o abatidos 22 de los 37 lderes criminales ms poderosos que operaban en Mxico (Discurso 33. Reunin del Consejo Nacional de Seguridad Publica). 2. El incremento de las capacidades del Estado para prevenir y castigar el delito. Se presentaron algunos avances, pero estos no se consideraron como parte de una poltica integral; que en su conjunto haya reducido y prevenido la criminalidad y la violencia. Desde la perspectiva del presidente Caldern se ha presentado una reduccin del 7 por ciento en los homicidios dolosos en el pas y 15 por ciento si se refiere slo a los cometidos entre bandas delincuenciales, cifras al primer semestre de este ao y respecto al 2011. 3. La transformacin institucional de la seguridad pblica. El cambio no se fundament con base en un enfoque de gestin y gobernanza por resultados. 4. La reconstruccin del tejido social. Esta poltica no se integr como parte de una poltica integral y que implicara en un cambio en la cultura de gestin basado en un nuevo modelo policial. Adicionalmente, en la presente administracin federal hubo un esfuerzo de coordinacin federal por medio de los acuerdos del Sistema Nacional de Seguridad Pblica (SNSP), de los compromisos de fortalecimiento institucional e inversin en infraestructura para estados y municipios que se derivan del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pblica (FASP) y del Subsidio para la Seguridad Pblica Municipal (SUBSEMUN). El gran reto fue la ejecucin eficaz de este conjunto de programas y articularlo con una poltica reactiva y de prevencin orientada bajo un modelo de gerencia estratgica para consolidar un sistema de seguridad ciudadana.

En resumen: 1. El concepto de la seguridad sigue asociado al uso de la fuerza por parte del Estado sin relacionarlo con una forma de convivir construida desde mltiples instituciones del Estado y actores sociales.

2. An domina el paradigma incrementalista que presupone una relacin de causa efecto entre crecimiento de recursos para seguridad y la mejora en los resultados, aunque la evidencia emprica no lo avale. En el ao 2001 se destinaban al gasto pblico federal en materia de seguridad pblica 133.5 pesos por habitante, para el 2010 la cantidad ya ascenda a 390.8 pesos. 3. La mayora de los gobiernos estn anclados en mecanismos de autoevaluacin asociados a indicadores cuantitativos que no pasan por la medicin de impacto en torno a la percepcin de seguridad, la victimizacin y la confianza institucional. III.- HACIA UNA REDEFINICIN DE LAS POLTICAS DE SEGURIDAD 3.1 Cambio de perspectiva conceptual La necesidad de consolidar una doble transicin: de polticas de gobierno a polticas de estado, y de polticas unilaterales a polticas integrales. La seguridad no es una cuestin de ms o menos fuerza sino de ms o menos calidad democratica (Beliz, 2012) y resultados socialmente aceptables. 3.2 Redefinicion de polticas La gobernabilidad electrnica (e-governance) de la seguridad implica la incorporacin de nuevas tecnologas de gestin, con instancias institucionales ms democrticas y eficaces, que requieren una condicin bsica para construir gobernabilidad: marcos estadsticos slidos e informacin confiable accesible en las redes sociales, para la construccin de polticas pblicas sostenidas con criterio cientfico (Beliz, ibdem). Antes que grandes reformas legislativas y una inflacin penal normativa, la regin requiere la aplicacin judicial concreta de la normativa existente para construir as una selectividad inteligente del sistema penal que permita superar la sensacin de impunidad y desconfianza que hoy reinan sobre los sistemas judiciales. El liderazgo y la coordinacin interinstitucional son imprescindibles. Dada la complejidad de la problemtica de la violencia y la diversidad de soluciones factibles, es imperativa tanto una coordinacin vertical (entre gobierno nacional y los gobiernos subnacionales) como horizontal (entre los diferentes organismos pblicos). Jerarquizar los problemas y focalizar la accin. Para evitar el riesgo de programas dispersos y con mltiples y descoordinadas intervenciones, es preciso establecer una escala de prioridades en cuanto a los factores de riesgo crticos a atender. Una dispersin de los programas sin una adecuada coordinacin ni foco estratgico puede conducir a la falta de resultados.

Implementacin de mecanismos de monitoreo y evaluacin de las acciones. Adems de la gestin tcnica y administrativa de los programas, es clave contar con lneas de base claras, marcos lgicos realistas, grupos de control de referencia, encuestas de victimizacin para comparar la percepcin de la violencia con datos de denuncias y medir impactos, entre otros, para poder corregir desviaciones y otorgarle continuidad ms eficaz a los programas y polticas. (BID (2009a) 3.3 Estrategias y acciones para reducir los delitos del fuero comn Con el objeto de reducir la delincuencia del fuero comn, se proponen las siguientes seis estrategias: 1. El fortalecimiento de los sistemas de seguridad pblica en los estados con base de un modelo de gestin estratgica y de prevencin y desarrollo comunitario. 2. Fortalecer un sistema eficaz de investigacin e inteligencia estratgica comunitaria, policial y militar con mando nico. 3. La integracin de mandos y la reforma policial con base de una polica militarizada con mando civil y encargada de intervenir en el combate al crimen organizado en los municipios de mayor debilidad institucional y operativa. Esta propuesta implica adoptar una opcin intermedia de manera que no deja slo a las Fuerzas Armadas esta tarea y tampoco la entrega a la Polica Federal. La propuesta implicara contar con una Polica Federal de aproximadamente 70 mil miembros, lo que implica duplicar los que ahora existen. La experiencia internacional indica que la existencia de policas nacionales y gendarmeras generalmente ha garantizado equilibrios y contrapesos entre ambas instituciones. (Lpez Portillo, El Universal, 3 mayo 2012) 4. La implantacin pronta y cuidadosa de la reforma penal aprobada desde 2008 para lograr una mejor procuracin e imparticin de justicia. 5. El mejoramiento del sistema penitenciario y de reinsercin social, basado en un modelo de gerencia estratgica y efectiva reinsercin, segn experiencias internacionales exitosas. 6. La prevencin del lavado de dinero y de la operacin de los mercados negros, con base en una regulacin gubernamental nacional y binacional eficaz. 7. El establecimiento de un marco integral para mejorar la seguridad pblica desde el desarrollo social y las polticas de prevencin.

3.4 Redefinicin de la poltica de seguridad fronteriza con Estados Unidos Redefinir la Iniciativa Mrida en funcin de una evaluacin estratgica y segn los logros y limitaciones existentes y acorde las distintas polticas: narcotrfico, procuracin de justicia, lavado de dinero y fortalecimiento al tejido social. Promover un enfoque eficaz de corresponsabilidad en las distintas fases y dimensiones de la poltica de Iniciativa Mrida y segn acciones y estrategias comunes. Fortalecer los procesos de evaluacin y monitoreo ciudadano de los derechos humanos acorde a lo establecido por la Iniciativa Mrida. As como las reformas policiales y las reformas judiciales a la administracin mexicana entrante, inculcndoles la alta prioridad en que el gobierno de EE.UU. asigne esfuerzos de reforma. Estas reformas son a largo plazo, tcnicamente es difcil y requiere la cooperacin poltica entre los partidos, as como la cooperacin entre las autoridades federales y estatales de nivel. (Kerry, 2012) El Gobierno de los EE.UU. debe aumentar los esfuerzos para fortalecer la aplicacin de mecanismos de rendicin de cuentas dentro de las fuerzas policiales mexicanas federales y estatales, tales como la descalificacin efectiva del personal y facultar a entidades internacionales autnomas de investigacin de unidades, que logren prevenir la corrupcin y los abusos contra los derechos humanos (Kerry, ibdem). El aumento de las capacidades efectivas de la polica civil evitara la necesidad de desplegar efectivos militares para fines de seguridad interna. Los esfuerzos de Estados Unidos para fortalecer las capacidades de la polica mexicana al mismo tiempo debe fomentar la reduccin del papel del Ejrcito mexicano en la prestacin de la seguridad interna (Kerry, ibdem).

BIBLIOGRAFA GENERAL
Bliz, Gustavo. 2007. Hacia una nueva generacin de reformas de seguridad ciudadana? Washington, D.C: BID. BID. 2009b. Guas Operativas para los Programas de Seguridad y Convivencia Ciudadana. Washington, D.C.: BID. Frhling, Hugo et al. 2009. Anlisis de experiencias mundiales de evaluacin de programas de seguridad ciudadana y prevencin de la violencia. Documento especialmente preparado a pedido del BID. Washington D.C.: BID. Kerry, J (2012), Judicial and Police Reforms in Mexico: essential building blocks for a lawful society. Mxico Evala, Seguridad y justicia penal en los estados: 25 indicadores de nuestra debilidad institucional. REAL

Mockus, Antanas, Henry Murran y Mara Villa. 2010. Antpodas de la violencia. Ciudades latinoamericanas descubriendo la corresponsabilidad. Bogot: Corporacin Visionarios por Colombia. Bogot.

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