Conferencia Magistral de Jacqueline Peschard en el seminario "Hacia una poltica de rendicin de cuentas en Mxico

Seminario Internacional:

Hacia una poltica de rendicin de cuentas en Mxico

Intervencin de Jacqueline Peschard Mariscal

Comisionada Presidenta

Instituto Federal de Acceso a la Informacin y Proteccin de Datos

El papel del derecho de acceso a la informacin en la rendicin de cuentas

Muy buenos das a todos.

Es un verdadero placer estar con ustedes el da de hoy.

El papel del derecho de acceso a la informacin en la rendicin de cuentas es un tema que requiere imaginacin y rigor conceptual, reflexin metdica y tambin una perspectiva poltica. Como lo seala Andreas Schedler:

Cmo exigir cuentas claras si no contamos con conceptos claros? En este sentido... nuestro esfuerzo por la transparencia conceptual, por trazar las coordenadas conceptuales de la rendicin de cuentas, tendr no solamente ciertas implicaciones lingsticas, sino tambin prcticas

En tal sentido, quiero dividir mi exposicin en los siguientes apartados: En primer lugar, un diagnstico de en dnde nos encontramos.

En segundo trmino, cmo creo que interactan un derecho fundamental y un rgimen de rendicin de cuentas.

Y, finalmente, algunas propuestas concretas para los trabajos de la Red por la Rendicin de Cuentas.

En dnde nos encontramos?

Una rpida mirada al texto constitucional y en particular a los artculos que establecen los principios que rigen la fiscalizacin de los recursos pblicos (79, 116 y 122 relativos a la revisin del gasto de la federacin, estados y el Distrito Federal, respectivamente), nos permiten una primera aseveracin: los esquemas de rendicin de cuentas no estn engarzados constitucionalmente con el derecho de acceso a la informacin.

En efecto, llama la atencin que entre los principios que regulan la fiscalizacin de recursos pblicos (posterioridad, anualidad, legalidad, definitividad, imparcialidad y confiabilidad) no se contemple el de transparencia.

Por su parte, al revisar el artculo 6 Constitucional referido especficamente al derecho de acceso a la informacin, ubicado en la parte dogmtica de nuestra Constitucin, podemos constatar lo mismo: no se prev un vnculo jurdico-operativo con el tema de la rendicin de cuentas y el derecho de acceso a la informacin. Lo anterior quiere decir que, aun cuando en la fraccin V del mencionado artculo se contemple la obligatoriedad de los sujetos obligados de publicar informacin sobre sus indicadores de gestin y el ejercicio de sus recursos pblicos, no se observe, en este o en los artculos anteriormente citados, la manera de instrumentar dicha obligacin y su efecto sobre la esfera de libertades.

En ese tenor, quiz se pueda afirmar que es un problema del legislador ordinario y no del Constituyente Permanente, en tanto que dicho vnculo operativo se resuelve en la esfera de las leyes y no en el marco constitucional, a lo que podra responder en primer lugar que, dada la tradicin legislativa en nuestro pas, no deja de ser apenas un pobre consuelo, porque de nada sirve establecer derechos y obligaciones en la Constitucin si estos requieren de aos, lustros si no es que dcadas para que se vuelvan efectivos. No cito ejemplos porque los presentes seguramente ya tendrn varios en mente.

Pero en segundo lugar dira que en todo caso, y esto es lo fundamental, lo que se debe resaltar es esta disociacin entre la parte dogmtica de los derechos y la parte orgnica del ejercicio de la funcin pblica y ello es lo que constituye la parte medular de mi intervencin.

A mi juicio, un tema central que debe tenerse en consideracin en la evaluacin de nuestro incipiente rgimen de rendicin de cuentas, es que dicho rgimen no est anclado en una perspectiva garantista que tenga como obligado referente los derechos fundamentales. Intentar explicarme con claridad: el diseo, los principios, los mecanismos y los objetivos para la rendicin de cuentas no parten de la premisa fundamental de un rgimen democrtico, que es garantizar derechos fundamentales. Aunque la rendicin de cuentas vincula al Estado con sus gobernados a travs de la responsabilidad del primero de cumplir con el conjunto de sus obligaciones frente al gobernado, ello no tiene una traduccin en trminos de ampliacin, fortalecimiento y en ocasiones ni siquiera como simple garanta para el ejercicio de derechos fundamentales.

Inclusive la reciente reforma constitucional al artculo 1 de nuestra Constitucin que extiende la proteccin de los derechos a lo establecido en tratados internacionales tampoco vincula de manera alguna los derechos fundamentales con el rgimen de rendicin de cuentas. Ms all de la interpretacin de las normas relativas a los derechos humanos a la luz de los tratados internacionales y ms all de la obligacin de toda autoridad de

promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad

no encontramos ninguna seal, ningn atisbo que nos permita dilucidar de qu manera un derecho humano como el del acceso a la informacin tenga cabida en la obligacin de rendir cuentas de toda autoridad. En una palabra, quiz esta deficiente integracin entre ambas esferas deriva en la ausencia de una orientacin sobre la manera de ejercer la administracin pblica en general, lo que nos conduce a la fragmentacin en la prctica de la rendicin de cuentas, que es la tesis de este seminario y que comparto.

Por eso tengo la certeza de que en Mxico nos enfrentamos a una situacin normativa que requiere de toda nuestra imaginacin para arar en terreno poco explorado. Mucho se ha escrito sobre las condiciones bsicas para que funcione un rgimen de rendicin de cuentas. Distintos autores nos explican que las autoridades deben rendir cuentas, explicar y justificar sus acciones sobre contenidos de programas, acciones especficas y mandatos legales particulares. Sin embargo, es preciso enfatizar y recordar que toda accin del Estado repercute en las personas y que la parte sustantiva para toda persona en un rgimen democrtico son sus derechos y libertades.

Por ello creo que nuestro primer paso es dilucidar cmo hacer que estas dos esferas constitucionales, la dogmtica y la orgnica, puedan establecer un dilogo constructivo y armnico.

Quisiera compartir con ustedes slo algunos datos para sustentar la idea de cmo se manifiesta la distancia que guardan el andamiaje de la rendicin de cuentas y el edificio garantista:

Estadsticas del INEGI muestran condiciones lamentables para nuestro rgimen de derechos: hay entidades federativas con tasas de analfabetismo que rayan el 20%.

En 2008, slo el 25% de los jvenes de entre 19 y 23 aos (25% del total) accedi a la educacin superior.

Tambin de acuerdo al INEGI, slo el 22% de los hogares mexicanos tiene acceso a Internet y el 60% de los encuestados dice carecer del servicio por falta de recursos.

De acuerdo con el mismo INEGI, 15% de nuestros nios de 5 aos y 12.8% de nuestras nias de la misma edad tienen un dficit de talla para su edad.

El reciente trabajo de la UNAM Elementos para la construccin de una poltica de Estado para la seguridad y justicia en Democracia establece que menos del 5% de los delitos denunciados son objeto de un proceso penal.

Todos estos datos dan cuenta de cmo algunos derechos consagrados en nuestra Carta Magna (educacin, informacin, salud o justicia) se cubren deficientemente, no obstante la correlativa obligacin estatal de atenderlos. Y ello sin referirme a las eventuales responsabilidades concretas de quienes tienen dicha tarea en sus manos.

Estas cifras tienen sin duda tambin un efecto desmoralizante, el cual se puede apreciar, por ejemplo, en el desencanto con la democracia misma. En la edicin 2010 del Latinobarmetro, Mxico ocupa el penltimo lugar en Amrica Latina de apoyo a la democracia, con un 49% de la poblacin, lugar que comparte con Paraguay y slo por encima de Guatemala. En cuanto a la satisfaccin con la democracia, nuestro pas ocupa el ltimo lugar de la tabla con slo 27% de mexicanos satisfechos, cuando el promedio en la regin es de 44% y muy distante del 78% de Uruguay.

Por ello, insisto en que debemos imaginar soluciones de continuidad entre la garanta de los derechos humanos y el rgimen de rendicin de cuentas. Dicho de otra manera, nuestra preocupacin por la falta de un rgimen de rendicin de cuentas no abarca slo a la mecnica de la administracin de la cosa pblica sino que debe verse en su impacto sobre el goce de los derechos polticos, cvicos y sociales en general.

El derecho de acceso a la informacin y la rendicin de cuentas.

Creo que es claro para todos nosotros y para muchsimos usuarios de leyes de acceso a la informacin, tanto federales como estatales, que obtener informacin pblica no se traduce de manera automtica en una activacin de las instancias y mecanismos propios de la rendicin de cuentas. Tampoco se traduce, necesariamente, en imposicin de sanciones o en reparacin de daos. Tampoco redunda mecnicamente en mejoras de la gestin institucional ni en mejores decisiones para la utilizacin de los recursos pblicos.

Esta situacin no debe perpetuarse a riesgo de mermar la credibilidad y la potencialidad democrtica del ejercicio del derecho de acceso a la informacin. Como hace unos momentos, pongo un pequeo botn de muestra: a nivel federal, cerca del 8% de las solicitudes de informacin son respondidas diciendo al solicitante que el documento requerido no est en los archivos de la institucin. Sin embargo, cuando el IFAI ordena a la institucin una bsqueda exhaustiva del documento, en cerca del 60% de los casos el documento aparece.

Esto revela que hay una deficiente organizacin d elos archivos administrativos que impide que los servidores pblicos sepan que informacin tienen, lo cual incide en que la toma de decisiones no sea capaz de tomar en consideracin lo realizado anteriormente. Es decir, no es posible aprender de errores del pasado para as evitarlos en el futuro.

Por otra parte, la falta de un esquema homogneo de sanciones por incumplimiento de la ley de transparencia y acceso a la informacin ha impedido que exista una comprensin cabal del significado del mismo.

Al mismo tiempo, creo que el ejercicio del derecho de acceso a la informacin, sobre todo por parte de organizaciones civiles y medios informativos, aunque tambin gracias a personas en lo individual, ha incidido lenta pero progresivamente en la mejora de las condiciones existentes para deliberar pblicamente sobre problemas de relevancia pblica. Y parto del supuesto de que un rgimen de rendicin de cuentas debe generar no solamente acciones de control, medicin, evaluacin y fiscalizacin, sino incrementar las posibilidades y objetivos especficos de la democracia deliberativa, tanto para las agencias del Estado como para los actores polticos y sociales.

En este breve diagnstico que comparto con ustedes, creo que es muy importante sealar que el ejercicio del derecho de acceso a la informacin (como mecanismo de ejercicio de un derecho, pero tambin como materia de litigio) ha encontrado condiciones mnimas de

justiciabilidad en nuestro pas. Es decir, a travs del litigio estratgico organizaciones civiles como Sonora Ciudadana, Litiga OLE, la Comisin Mexicana de Defensa y Promocin de los Derechos Humanos, Fundar o el Centro Mexicano de Derecho Ambiental han logrado movilizar a favor de distintos derechos fundamentales los mecanismos judiciales disponibles, inclusive recurriendo a instancias internacionales de justicia. Y en ello el ejercicio del derecho de acceso a la informacin ha sido una pieza fundamental.

Ejemplos Dupont y Radilla

Esta prctica es algo que debemos reconocer y auspiciar; sin embargo, no hay que olvidar que son pocos los recursos instalados (datos) y pocas las personas que pueden acceder a ellos para lograr que el ejercicio del derecho de acceso a la informacin imponga al Estado obligaciones vinculadas con derechos humanos. Para litigar en contra de resoluciones que afectan el derecho de acceso a la informacin es necesario contar con conocimientos jurdicos o con recursos para allegarse de la respectiva asesora.

Basada en lo anterior, creo que para mejorar la relacin y el impacto del derecho de acceso a la informacin con el rgimen de rendicin de cuentas, debe ponerse atencin en cuatro dimensiones distintas pero interconectadas:

La dimensin sistmica: a nivel constitucional, el derecho de acceso a la informacin, en particular, pero todos los derechos humanos en general, deben vincularse con las finalidades y definiciones conceptuales del rgimen de rendicin de cuentas para todos los rdenes de gobierno. El ejercicio sistemtico del derecho mismo puede incidir en la mecnica de la gestin pblica porque implica un escrutinio y control de la sociedad.

Las responsabilidades pblicas y la prevencin: el ejercicio del derecho de acceso a la informacin debe generar efectos claros en, al menos, los siguientes aspectos:

Responsabilidades de los servidores pblicos por violaciones a leyes de acceso a la informacin

Responsabilidades administrativas, penales o civiles que salgan a la luz pblica como resultado del acceso a la informacin.

Reparacin de daos a otros derechos fundamentales. La eventual sancin a un servidor pblico por rehusarse a entregar la informacin a un solicitante no asegura que ste la obtenga, por lo que es necesario contemplar esta faceta de la normatividad.

Para ello, es necesario mejorar la eficiencia de los mecanismos de sancin existentes.

No debe perderse de vista que la adjudicacin de responsabilidades individuales debe estar acompaada, e incluso antecedida, por mecanismos eficientes que permitan detectar fallas estructurales y sistmicas que sean el origen de violaciones a la normatividad en materia de derecho de acceso a la informacin. Se trata, por supuesto, de prevenir que se violen las leyes y de contar con mecanismos y procedimientos institucionales adecuados y eficaces para conseguirlo.

El fortalecimiento institucional. Los organismos garantes del derecho de acceso a la informacin deben ser fortalecidos. Es indispensable brindar mejores condiciones para la efectiva autonoma de los organismos garantes del derecho de acceso a la informacin. Asimismo, considero necesario dotar de mejores atribuciones a estos organismos en materia de archivos y gestin de la informacin, as como de indicadores de gestin para reforzar los mecanismos de evaluacin. Finalmente, es necesario facultarlos para ordenar que se genere informacin pblica cuando las inexistencias guarden relacin con obligaciones normativas.

La justiciabilidad. Es necesario analizar con detenimiento los mecanismos disponibles en nuestro sistema jurdico para que los individuos gocen de mejores condiciones institucionales para que sus derechos sean garantizados. Para ello deben fortalecerse esquemas de atencin y respaldo para litigios a favor del acceso a la informacin.

Algunas propuestas.

Quisiera ahora compartir con ustedes algunas consideraciones que me parecen relevantes para incrementar el impacto del derecho de acceso a la informacin en el rgimen de rendicin de cuentas y en la efectiva garanta de ste y otros derechos.

Vinculacin entre la rendicin de cuentas y los derechos fundamentales. Uno de los propsitos ms ambiciosos y necesarios de la Red por la Rendicin de Cuentas es influir en la agenda pblica sobre la rendicin de cuentas. Por ello me parece esencial que uno de los conceptos que deben normar las acciones de las instancias de fiscalizacin y control en todos los rdenes de gobierno debe ser el que marca el artculo 1 constitucional, es decir: promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En otros trminos, la evaluacin del desempeo institucional debe generar mecanismos suficientes para ponderar los efectos de las polticas pblicas en los distintos derechos fundamentales, y de ah generar los correctivos necesarios en el desarrollo de dichas polticas.

Fortalecer y ampliar el esquema de control constitucional. Como ustedes saben, hoy los organismos garantes del derecho de acceso a la informacin no cuentan con la facultad de interponer acciones de inconstitucionalidad en contra de leyes que violen los principios y bases contemplados en el artculo 6 constitucional. De igual forma, tampoco cuenta con los medios legales que le permita interponer controversias constitucionales. Los organismos que garantizan el derecho de acceso a la informacin son instancias de control del Estado y deben contar con las herramientas legales que les permitan ejercer sus atribuciones en plenitud. Por lo tanto, sera conveniente otorgarles la facultad para interponer acciones de inconstitucionalidad ante leyes que resulten lesivas al derecho de acceso a la informacin, as como controversias constitucionales en el supuesto de que otras instancias del Estado se arroguen facultades que deben ser exclusivas de dichos rganos de transparencia. sta me parece una ruta efectiva y lgica para dar al derecho de acceso a la informacin mejores condiciones de justiciabilidad y mayor impacto en el rgimen de rendicin de cuentas.

Autonoma constitucional a todos los organismos garantes del derecho de acceso a la informacin. Un tema central para la rendicin de cuentas es fortalecer y ampliar la independencia y el margen de maniobra para los organismos de control del Estado. En este sentido, es preciso que nuestro pas encare la tarea de robustecer el edificio institucional en materia de acceso a la informacin. A la fecha, en 15 entidades federativas se contempla ya la autonoma constitucional para sus organismos garantes de este derecho. Tenemos que avanzar en este sentido y garantizar para el resto de dichos rganos, incluido el IFAI, su plena autonoma constitucional, la cual contemplamos desde una doble ptica. Por un lado, en trminos de la irreversibilidad de su desempeo independiente, pero tambin, en trminos de su plena desvinculacin orgnica de la administracin pblica a la que busca vigilar. En caso contrario, siempre estar presente la tentacin de regresiones y de ejercer presiones veladas. Se trata, sin duda, de la va ms segura para garantizar el mandato constitucional de mxima publicidad, la cual slo ser limitada por disposiciones legales y conforme a una adecuada motivacin.

Construccin de indicadores de gestin en materia de acceso a la informacin. Como saben, la reforma al artculo 6 constitucional mandata a todas las autoridades a publicar sus indicadores de gestin. Si entendemos este mandato constitucional de manera garantista y somos consecuentes con lo dicho hasta ahora en materia de rendicin de cuentas y democracia deliberativa, considero necesario que los organismos garantes del derecho de acceso a la informacin construyamos indicadores de nuestra gestin como organismos garantes de un derecho fundamental. Debemos rendir cuentas sobre los efectos de nuestras resoluciones, sobre nuestras tareas de promocin del ejercicio del derecho de acceso a la informacin y sobre nuestras actividades de proteccin de datos personales.

Estos indicadores deben ser comprehensivos y servir para que la sociedad pueda conocer, evaluar y deliberar sobre lo que hacemos, sobre sus alcances y sus efectos. Pero tambin para que los Congresos que aprueban nuestros presupuestos tengan mejores elementos de juicio para evaluar si stos son bien ejercidos y si su impacto social est en relacin con el gasto. Estoy convencida de que el primer paso para exigir es ofrecer, y los organismos garantes del derecho de acceso a la informacin debemos ser modelos a seguir en la rendicin de cuentas hacia la sociedad y hacia las instancias que nos fiscalizan.

Creo que los saberes que se allegue y desarrolle esta Red por la Rendicin de Cuentas muy bien pueden ponerse al servicio de esta tarea.

Mejorar y fortalecer el sistema de responsabilidades y prevencin en materia de acceso a la informacin. El derecho de acceso a la informacin tiene la particularidad de que su sentido depende, en esencia, de que la informacin se entregue de manera oportuna y sta sea de calidad. Por ello, creo que hay que generar un sistema de incentivos ms eficiente para que los servidores pblicos brinden la informacin solicitada con esas caractersticas. Repito, antes de sancionar, debemos prevenir, buscando una frmula que asegure que la informacin se entregue y mecanismos flexibles que permitan evaluar de manera constante el sistema y los procesos para efectuar medidas correctivas. En esto, como ustedes pueden suponer, tenemos un largo camino que recorrer.

Fortalecer y homologar en los distintos rdenes de gobierno los esquemas de generacin de informacin presupuestaria. Como saben, en la actualidad es imposible comparar y evaluar las cuentas gubernamentales, el ejercicio de recursos y su impacto pblico. Necesitamos transitar a un esquema que permita comparar la informacin presupuestaria de ingresos y gastos sin que los regmenes autnomos o el orden de gobierno signifiquen un obstculo. La ley General de Contabilidad Pblica es un paso importante, pero es necesario dar seguimiento a su instrumentacin y ptimo cumplimiento.

Uso eficiente de nuevas tecnologas para mejorar las condiciones de acceso y uso de la informacin. La informacin, como base para la rendicin de cuentas, debe ser uno de los ejes fundamentales de nuestra discusin. Creo que es preciso ampliar nuestro marco conceptual para poner el nfasis en la nocin de sistemas de informacin ms que en el slo manejo de documentos. Ello permitir a cualquier persona o ente de fiscalizacin conocer de manera contextualizada lo que acontece en cualquier institucin pblica. Para ello, necesitamos extender el uso de las tecnologas de la informacin y construir sistemas de consulta que permitan a los usuarios analizar y cruzar la informacin disponible para comprender desde distintos ngulos la funcin pblica.

Incentivar la demanda de informacin y de rendicin de cuentas. Como autoridades, los organismos garantes del derecho de acceso a la informacin tenemos la obligacin de promover el derecho de acceso a la informacin con la finalidad no slo de garantizarlo sino de hacerlo progresivo, a fin de que potencie otros derechos fundamentales. Y estoy convencida de que para ello resulta crucial la coordinacin estratgica entre organismos garantes, academia y organizaciones civiles y ser un ejemplo no slo por el tipo de actores que congrega, sino por la claridad en los objetivos que persigue.

Finalmente, quisiera hacer algunas consideraciones generales sobre la viabilidad de las propuestas que resulten de este magnfico Seminario.

Como todos ustedes pueden suponer, un objetivo central de esta Red por la Rendicin de Cuentas es la incidencia. Sus integrantes nos hemos propuesto trabajar de la mano de los actores polticos relevantes para impulsar el incipiente rgimen de rendicin de cuentas con el que contamos en Mxico. Partimos de un sentido de urgencia y del convencimiento de que la rendicin de cuentas puede y debe ser un motor de cambio no slo en las mecnicas y orientaciones de la gestin pblica, sino en la relacin entre esta y la sociedad.

El IFAI, y ahora me atrevo a hablar en nombre de mis colegas del Pleno, tiene la conviccin de que el derecho de acceso a la informacin, la transparencia y la rendicin de cuentas son elementos indispensables para oxigenar nuestra institucionalidad democrtica, para alcanzar un rgimen que garantice con plenitud los derechos fundamentales consagrados en nuestra Constitucin y en los tratados internacionales que ha suscrito nuestro pas. Como bien ha dicho Mauricio Merino, sino avanzamos en la construccin de un slido rgimen de rendicin de cuentas, nuestro edificio democrtico puede caer en pedazos, tirando por la borda todos los esfuerzos y recursos invertidos en los ltimos 25 aos en nuestra apuesta por la consolidacin democrtica.

Es necesario que los partidos polticos perciban la rendicin de cuentas como un ingrediente fundamental de la reforma poltica. Creo que desperdiciaramos una oportunidad de oro si mantenemos en vas distintas lo poltico y el rgimen de rendicin de cuentas.

Por ello, el IFAI ha abierto en la Semana Nacional de Transparencia que se realizar en del 7 al 9 de septiembre prximo, un espacio en el que los partidos polticos fijarn su postura sobre la

transparencia y la rendicin de cuentas para el prximo gobierno. Creo indispensable mantener con todos ellos un dilogo permanente y constructivo que desemboque no slo en pronunciamientos de campaa, sino en compromisos claros de poltica pblica.

S que las conclusiones de este seminario abonarn a este propsito.

Muchas gracias por su atencin.