Instituto de Investigacin para el Desarrollo y la Defensa Nacional INIDEN -

Informe de Educacin
Enero 2008 Ao XVII. N 1 ltimas dcadas. En 1996 se dio el paso ms significativo de los ltimos aos, con la Resolucin Ministerial N 016, que avanz en un proyecto de transferencia de varias de funciones a los centros educativos con el objeto de aumentar su capacidad de gestin y de toma de decisiones. Adicionalmente la municipalizacin de la educacin se ve respaldada por otro argumento no menos importante: el deterioro de la imagen de los rganos de la administracin intermedia, en especial de las Unidades de Gestin Educativa Local que, no obstante tener un papel clave en el xito que las polticas educativas, son vistas por lo general como instituciones que poco aportan al trabajo de los profesores y personal directivo de los centros educativos; por el contrario, se las percibe como rganos ineficientes, de freno a la innovacin y con altos niveles de corrupcin. Previo al anuncio del presidente Garca, varios pases de Amrica Latina y otras regiones del mundo haban desarrollado amplia experiencia en municipalizacin de la educacin. Quiz una de las ms relevantes y de ms cerca recordacin es la realizada en Chile. Hoy varios se preguntan cmo pudo perdurar un proyecto que en lugar de favorecer la equidad aumentaba las desigualdades, aumentando las brechas de calidad de la educacin que reciben los ricos y los pobres. Cmo podran administrar centros educativos una gran mayora de municipios sobrecargados de

Dnde estamos con la

Municipalizacin de la educacin
En julio del 2006, el presidente Alan Garca anunci la municipalizacin de la educacin como un programa orientado a otorgar un rol protagnico en la mejora de la calidad de la enseanza al alcalde, la comunidad y los padres de familia, unidos en un Consejo Educativo Municipal. Uno de los aspectos en los que el presidente Garca puso mayor nfasis en apoyo de la municipalizacin fue que los destinos de la educacin local recaeran especialmente en manos de una autoridad elegida democrticamente y no por el Ministerio de Educacin: el alcalde. Es ste quien ejerce liderazgo en su mbito y que vive mucho ms cerca que el director de la Unidad de Gestin Educativa Local los problemas y soluciones que requiere la educacin peruana. Adems, gozando el municipio de mayores niveles de autonoma, se rompa una cadena que establece una fuerte dependencia de las instituciones de enseanza a una administracin que se resiste a perder poder de decisiones y que hace de la autonoma escolar un sueo ms que una realidad. La municipalizacin aparece como una forma efectiva de profundizar un proceso de descentralizacin que en educacin comenz a ejecutarse formalmente desde 1962 aunque enfrentando avances y retrocesos en el transcurso de las

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obligaciones y a la vez con precarias capacidades profesionales y financieras? La municipalizacin de la educacin era la nica salida para combatir la ineficiencia y centralismo burocrtico? En el balance de 26 aos, segn el especialista Loreto Egaa del PIIE, se encuentran ahora varias respuestas. Los municipios ms pobres, cuentan con un tercio menos de recursos que los ms ricos para proveer servicio educativo. Las capacidades profesionales de los municipios para administrar los establecimientos son precarias, a lo que se aaden las mltiples otras funciones que deben atender. Los municipios son organismos centralizados y con una dependencia notable del alcalde de turno. La preocupacin por la educacin municipal depende en gran medida, del inters del alcalde en el tema. Por ltimo, la apertura del mercado educativo a los proveedores privados, a travs de un sistema nico nacional de financiamiento va subvencin por alumno, fue el complemento necesario de la municipalizacin. Posibilit abrir la competencia para captar alumnos entre los establecimientos tanto particulares como municipales, pero la calidad de los procesos educativos, no mejoraron por el incentivo de la ganancia, pues los estudiantes que ms necesitan no constituan un buen negocio para los municipios y particulares involucrados. Son apreciaciones a tener en cuenta en la experiencia peruana. Ms an cuando estando por iniciar el segundo ao de ejecucin del plan piloto se ha anunciado oficialmente que a fines del 2008, se efectuarn las modificaciones normativas y de poltica que la experiencia recomiende, a fin de expandir progresivamente la municipalizacin hasta su generalizacin el ao 2015.

ao, las autoridades del Ministerio de Educacin han expresado que aplicarn lineamientos similares a los diseados el ao anterior, aunque ampliando la cobertura del piloto. A las 47 municipalidades que participaron el 2007, se adicionarn nueve que reemplazarn a las que interrumpieron su participacin en ao 2007 y otras 56 municipalidades. En la seleccin de estas ltimas participaran los gobiernos regionales. Una primera interrogante que despierta la estrategia de municipalizacin de la educacin para el 2008 es si durante el 2007 se ha generado suficiente experiencia positiva que permita al Ministerio de Educacin inclinarse por una ampliacin del piloto a 65 nuevos municipios. La evaluacin realizada, que se difunde en la pgina web del Ministerio de Educacin, es slo descriptiva de las acciones programadas, sin incidir mayormente en reflexiones respecto de la pertinencia del enfoque y modelo de municipalizacin, sus objetivos, el inters y la calidad de la participacin de los alcaldes y la comunidad, los avances cualitativos en cuanto a gestin y mejora del servicio que en las instituciones educativas participantes se est produciendo. De otro lado, es conocida la precariedad de recursos que el Ministerio de Educacin asign para la municipalizacin y que no llegaron a transferirse el ao pasado. Los pocos recursos utilizados fueron ejecutados centralizadamente, por el propio Ministerio, en actividades de capacitacin y monitoreo. En parte explica el poco inters de muchos alcaldes de participar en el Taller, que sobre la Dinmica Funcional de los Consejos Educativos Municipales, realiz el Ministerio de Educacin en setiembre pasado. De los 47 alcaldes invitados asistieron 23 y ocho enviaron sus representantes.

Municipalizacin 2008. Para definir

su estrategia de trabajo en el presente

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Para el 2008, el presupuesto asignado para la Municipalizacin es slo el 50% de lo disponible el ao pasado; es decir, para atender 114 y no 47 municipios, solo se dispone de dos millones de soles. No haber transferido recursos a tiempo y la pobre perspectiva de disponibilidad presupuestaria para este ao est desanimando a varios municipios de continuar o iniciar su participacin en el piloto en el presente ao. Carece de sustento el argumento sealado en la evaluacin oficial del Piloto, que la municipalizacin se ejecuta sin costos adicionales, para evitar en el futuro la interrupcin del proceso por falta de recursos y para asegurar su sostenibilidad. No es difcil llegar a la conclusin que si se quiere enfrentar la raz de los problemas de calidad y equidad de la educacin en las clulas bsicas de funcionamiento del sistema educativo hay que invertir; sobre todo en la superacin del significativo dficit de financiamiento que muestran las partidas asociadas al funcionamiento de las aulas y los centros de enseanza. Con un presupuesto promedio mensual para bienes y servicios de S/. 0.80 por estudiante en educacin primaria es imposible cambiar la tendencia de los resultados que muestran las evaluaciones de rendimiento estudiantil. Lo que pueden aportar las comunidades y los municipios pobres es insuficiente y a veces imposible de lograr. Lo demuestra la estadstica que para la evaluacin del piloto ha preparado el Ministerio de Educacin: en el mejor de los casos, el 57% de los 47 municipios participantes en el 2007 hizo alguna inversin en construccin, equipo, mantenimiento y adquisicin de textos y material educativo. Algunos, no tanto por el inters y conviccin respecto de las bondades del piloto, sino porque aprovecharon los aportes del canon minero.

No es equivocado pensar que en la estrategia del gobierno est el aprovechar el potencial de recursos que los gobiernos regionales, locales y las comunidades pueden ofrecer a la educacin. Es un buen objetivo, pero que toma su tiempo. Lo que muestra la experiencia de municipalizacin es que son pocos los Gobiernos Regionales interesados y dispuestos a apoyar financieramente el piloto; ms bien se percibe a los municipios como nuevos competidores en un presupuesto que representa una parte significativa de los recursos que maneja la Regin. De no aumentar el presupuesto para la municipalizacin a niveles mnimos razonables, que permitan cubrir una canasta de funcionamiento de la estructura bsica de organizacin y de inversin en factores de calidad, lo que estara por suceder es la frustracin de muchas comunidades por una nueva reforma de gestin fracasada De all que lo recomendable sera que las autoridades del Ministerio tomen conciencia que sin recursos adicionales no hay ninguna posibilidad de un piloto de municipalizacin exitoso. A mayor plazo, se necesita una reforma profunda del proceso de asignacin de recursos presupuestarios donde los principales beneficiados sean los centros educativos. Complementariamente, habra que destacar que la poltica de inversiones en centros educativos requerira ser ms coherente. Se quiere que los municipios asuman el liderazgo de los procesos educativos en su mbito, pero se dan medidas en paralelo que los ignoran y posibilitan que los centros educativos reciban directamente recursos para mejorar o reparar su infraestructura. No se critica la necesidad de invertir en la mejora de los locales escolares; lo que est en cuestin es la coherencia del modelo de gestin, que con unas

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medidas busca fortalecer al municipio y con otras lo debilita. Una segunda interrogante que sugiere la aplicacin del piloto de municipalizacin es si el Ministerio de Educacin debe apostar por un solo modelo de gestin de instituciones educativas o si la administracin intermedia y la escolar deberan ser manejadas con criterios ms flexibles. Por ahora las autoridades de gobierno pareceran inclinarse por la primera opcin, no obstante las preocupantes lecciones de la experiencia internacional y lo que puede desprenderse de una realidad geogrfica y cultural muy heterognea, de altos contrastes en trminos de capacidades y potencialidades de cada mbito territorial. Esta preocupacin se complementa con otra de mayor alcance, qu se desea enfatizar con la municipalizacin de la educacin: lo administrativo, lo pedaggico, los resultados y calidad de la educacin?. La descripcin oficial del modelo puesto en prctica por el Ministerio de Educacin no ha sido explcita en sus intenciones; ms bien de las acciones de capacitacin realizadas al personal de los municipios se desprende que el nfasis es administrativo. Para la transferencia se capacitaron 289 trabajadores entre planilleros, especialistas en presupuesto y planificacin, informtica, personal, trmite documentario y secretarios tcnicos. La intencionalidad en cuanto a lo pedaggico solo se abord en la campaa inicial de conformacin de los consejos educativos municipales. La reorganizacin que el Ministerio de Educacin debe realizar para adecuarse a la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo debera ser el espacio para pensar en una reingeniera integral. Equivocado sera reorganizar solo el nivel central. INIDEN no se cansar de recordar que al pas se le presenta una oportunidad nica de mejorar su educacin. En los siguientes aos manejar incrementos

presupuestales nunca antes administrados y debera hacerlo con alta eficacia y eficiencia; por otro lado, hay que aceptar que sin un buen soporte de asesora y capacitacin, los centros educativos difcilmente podrn mejorar sus resultados educativos. Ese apoyo debe proveerlo la administracin intermedia. En esa intencin, sera recomendable, para la adecuacin a la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo y para ilustracin de la opinin pblica y de quienes monitorean la municipalizacin de la educacin, dar a conocer los cambios que la municipalizacin acarrear en la organizacin de las Unidades de Gestin Educativa Local: subsistirn o existirn dos estructuras paralelas? habr transferencia de especialistas o las municipalidades tendrn libertad de seleccionar su personal? An cuando son evidentes las limitaciones que enfrenta el Ministerio de Educacin para emprender el piloto de municipalizacin, sorprende la decisin que piensa adoptar a partir de este ao. Adicionalmente a cubrir los niveles de educacin inicial y primaria, piensa incluir a las instituciones de educacin secundaria, superior no universitaria y tcnico productiva. Nuevamente las preguntas son: con qu estructura de organizacin y presupuesto? O nicamente ser una transferencia de recursos sin tener como eje de preocupacin lo que el servicio podra mejorar. Quedan en la lista de preocupaciones otros aspectos de la experiencia del piloto de municipalizacin que tendran que ser esclarecidos.

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