A actividade das freguesias e o desenvolvimento local: limites e potencialidades Artur Manuel Moura Baptista Pereira

1. Enquadramento Geral

A histria da freguesia est associada, nos seus primrdios implantao da religio catlica em Portugal, alis a palavra freguesia deriva de fregus, que por sua vez descende da expresso latina que significa filho da Igreja. A freguesia comeou essencialmente por ser uma parquia eclesistica, mas alm de se constituir como espao de comunho espiritual e religiosa assumiu desde logo importncia, como lugar de trocas, partilha de bens e de relaes humanas, marcadas por um forte sentido comunitrio, solidificado pela criao de hbitos e tradies comuns que vo configurar a existncia uma cultura local. A freguesia surge deste modo, tambm como um espao potenciador da satisfao das necessidades da populao, mas s lhe conferido o estatuto de autarquia local na sequncia da Revoluo Liberal. A separao de poderes entre a Igreja e o Estado, operada a partir da I Repblica, veio permitir freguesia assumir plenamente o referido estatuto. O Estado Novo colocou as freguesias na dependncia dos municpios e, estes funcionavam mais como uma delegao local do Governo, do que propriamente como uma pessoa colectiva territorial dotada de rgos prprios representativos da populao. Ao longo deste perodo a freguesia vai ser esvaziada de atribuies, as funes do rgo executivo ficaram assim praticamente reduzidas passagem recenseamento eleitoral. A Constituio de 1976 definiu (...) as autarquias locais como pessoas colectivas territoriais dotadas de rgos representativos, que visam a prossecuo de interesses prprios das populaes respectivas. (Art. 237) A concepo de autarquia local, no quadro da organizao democrtica do Estado, enquadra-se no principio de autonomia das autarquias locais face ao poder central e

de atestados e ao

Licenciado em Servio Social Mestre em Administrao Pblica da Universidade do Minho.

da descentralizao da Administrao Pblica. A consagrao constitucional destes princpios constituiu um passo decisivo para que as autarquias assumissem um papel de interveno directa na criao de condies que facilitadoras da melhoria da qualidade de vida das populaes. Assim, a freguesia por ser a autarquia que mais prximo se encontra da populao respectiva e, como tal espao privilegiado para a participao desta, na vida colectiva e elemento potenciador da sua identificao e materializador das suas aspiraes, anseios e interesses poder mais facilmente contribuir para a resoluo de alguns dos problemas, com que a populao se defronta no quotidiano. Nesta perspectiva tambm se situa actualmente, Freitas do Amaral (1994:441) ao considerar que, no passado tinha apresentado uma (...) viso pessimista e redutora da freguesia no nosso sistema de administrao local autrquica, que estava visivelmente influenciada pela constante diminuio de atribuies e recursos das freguesias no Estado Novo. Anteriormente este autor considerava que a importncia das freguesias era muito reduzida, pelo que as encarava como (...) unidades administrativas que arrastam penosamente uma vida difcil, quase somente feita de boas vontades e dedicao cvica (Amaral, 1986: 516). Perspectivava-lhes um futuro difcil, sugerindo mesmo que mais tarde ou mais cedo teria de se colocar o problema da sua sobrevivncia. Acrescentava ainda que esta questo se tornava mais pertinente, dada a existncia uma dificuldade suplementar, que era a de encontrar uma grande quantidade de cidados disponveis e capazes de assumirem a gesto desta categoria de autarquias locais. A mudana de opinio que veio posteriormente a assumir deveu-se possibilidade que teve em conhecer, no exerccio de funes poltico-partidrias, a actividade quotidiana desenvolvida pelas mesmas, em favor das populaes respectivas, quer a dos grandes centros urbanos quer as do interior, para quem estas entidades constituem o nico elo de contacto com a Administrao Pblica, alm de desempenharem um papel importante ao nvel da aco social local, sobretudo as primeiras (Amaral,1990). A defesa da ideia da importncia da freguesia no desenvolvimento das comunidades locais e no potenciar da participao democrtica dos cidados na vida colectiva foi igualmente corroborada por Jorge Miranda (1990:87) ao afirmar que o legislador no tem aproveitado as virtualidades constitucionais da freguesia, antes pelo contrrio, pois a realidade tem demonstrado que (...) especialmente nas freguesias

correspondentes a vilas, que no so sedes de concelho, e em algumas freguesias das grandes cidades, tem-se verificado um forte dinamismo local e uma importantssima 2

contribuio das freguesias para a melhoria da qualidade de vida das pessoas desde a habitao s vias de comunicao, desde a cultura aos lazeres". A realidade tem vindo a demonstrar , que apesar de as freguesias terem a mesma dignidade constitucional que o municpio, estas acabam por ser tratadas como autarquias menores, As freguesias sempre foram e continuam a ser o enteado da nossa Administrao Pblica, subordinadas a um regime jurdico equvoco que, de iure, consagra a sua independncia e autonomia, mas que de facto, as impossibilita de desenvolverem qualquer poltica local. ( Montalvo, 1992: 435). A legislao autrquica tem vindo a tratar de igual modo as pequenas freguesias rurais e as grandes freguesias urbanas, o que no tem permitido o reforo da capacidade administrativa da autarquia-freguesia, dado que os contextos sociais, culturais so bastante diferenciados, o que decorre essencialmente do processo de urbanizao, que em algumas reas do nosso pas progrediu de uma forma bastante acelerada, sobretudo a partir da dcada de sessenta. Como poderemos verificar mais adiante, observam-se grandes disparidades entre as freguesias, em termos de reas e em nmero de eleitores, pelo que existe um conjunto bastante significativo de freguesias em franca expanso urbano-demogrfica, sobretudo nas reas metropolitanas e, que tm um nmero mais elevado de eleitores do que muito dos municpios e apesar disso detm o mesmo conjunto de competncias do que as freguesias com apenas cem eleitores, pelo que como defende Montalvo (1992:588) (...) o seu estatuto deveria reflectir a diversidade existente entre elas". Esta foi tambm a posio assumida de Sousa Franco ao afirmar que (...) falar de freguesia, fala-se de realidades sociolgicas, geogrficas e demogrficas muito diversificadas, cujo tratamento uniforme, se no for impossvel, carece ao menos de estudo profundo e ponderao cuidada (Franco,1990: 80). A situao descrita deve-se em grande parte ao modelo de criao das freguesias civis que no sculo XIX, seguiu a diviso territorial estabelecida para as parquias eclesisticas, que entretanto sofreram mudanas na sua diviso geogrfica e, tambm ao crescimento acentuado do nmero de novas freguesias, nas ltimas duas dcadas, sem que isso tenha correspondido a uma reforma planeada da diviso administrativa do pas. Alguns sinais de mudana na situao observada comearam-se a fazer sentir, nos ltimos anos, designadamente: a possibilidade de as freguesias receberem directamente do

Oramento do Estado as verbas referentes sua participao nas receitas do F.E.F 1; o aumento do financiamento; a instituio de um regime de cooperao entre as freguesias e o Estado; a fixao de um regime de permanncia ao exerccio do mandato dos membros das juntas de freguesia; o reconhecimento da Anafre como parceiro social; a possibilidade legal das freguesias se associarem e o alargamento, ainda que tmido, das competncias prprias. 2. Caracterizao genrica das freguesias portuguesas

A presente caracterizao assenta na anlise e tratamento dos resultados do recenseamento eleitoral do ano de 1997 e da tipologia das reas urbanas2, aprovada pelo Conselho Superior de Estatstica em 1998. No territrio portugus existem 4241 freguesias e que de acordo com o art. 5 do decreto-lei n 169/99 de 18 de Setembro as podemos agrupar em seis classes, a saber: 1mais de 30 000 eleitores; 2- entre 20 001 e 30 000 eleitores; 3- entre 5 001 e 20 000 eleitores; 4- entre 1 001 e 5 000 eleitores; entre 201 e 1000 eleitores; 6- menor ou igual a 200 eleitores. A distribuio das freguesias pelas diferentes classes faz-se de acordo com o quadro n 1. Da sua leitura podemos concluir que mais de metade (55,5%) tm menos de mil eleitores, sendo a classe mais numerosa a classe 5 e a menos numerosa a classe 1.Verifica-se a existncia de uma grande disparidade nesta categoria de autarquias, em termos de nmero de eleitores.
Quadro n1 : Distribuio das freguesias por classes (art.5 do decreto-lei 100/84 de 29 de Maro) Classes de freguesias Mais de 30 000 eleitores 20 001 a 30 0000 eleitores 5001 a 20 000 eleitores 1001 a 5000 eleitores 201 a 1000 eleitores 200 ou menos eleitores Total
Fonte : STAPE,1997
1 2

N de freguesias por classe 19 24 315 1528 2116 239 4241

N de freg. classe/ Total freg. 0.4 % 0.6% 7.4% 36% 49.9% 5.6 % 100%

Actualmente tem a designao de Fundo Financeiro das Freguesias. A tipologia de reas urbanas foi aprovada pela 158 deliberao do Conselho Nacional de Estatstica em 3

de Julho de 1998 e publicada no Dirio da Repblica n210 II Srie, de 11 de Setembro de 1998.

A distribuio das 4241 freguesias pelo territrio nacional seguinte: Regio Norte, 2024, que corresponde a 47,72% do total; Regio Centro, 1109 (26,15%); Regio de Lisboa e Vale do Tejo, 526 (12,40%); Regio Alentejo. 294 (6,93%); Regio Algarve, 84 (1,98); Regio Autnoma dos Aores, 150 (3,54%) e Regio Autnoma da Madeira, 54 (1,27%).

O Conselho Superior de Estatstica estabeleceu em 1998, a tipologia de reas urbanas3 , que constituda, por trs nveis a saber : - reas Predominantemente Urbanas (APU). So as seguintes as situaes que integram este nvel : freguesias urbanas4; freguesias semi-urbanas5, includas na rea urbana, segundo orientaes e critrios de funcionalidade e planeamento; freguesias semi-urbanas; constituindo por si s reas predominantemente urbanas segundo orientaes e critrios de funcionalidade e planeamento; freguesias sedes de Concelho com populao residente superior a 5.000 habitantes. reas Mediamente Urbanas (AMU).

Este nvel integrado pelas seguintes situaes: Freguesias semi-urbanas, no includas na rea predominantemente urbana; freguesias sedes de Concelho no includas na rea predominantemente urbana. - reas Predominantemente Rurais (APR). Os restantes casos. (INE,1999:13)

A distribuio das freguesias do Continente pelos diferentes nveis de tipologia de reas urbanas faz-se de acordo, com o quadro que a seguir se apresenta.

Este documento foi elaborado em conjunto pelo Instituto Nacional de Estatstica (INE) e pela Direco

Geral do Ordenamento do Territrio e Desenvolvimento Urbano e, abrangeu as freguesias existentes data do Censo de 91 e no incluiu os dados relativos s freguesias das Regies Autnomas dos Aores e da Madeira.
4

o conceito de freguesias urbanas integra as que possuam densidade populacional superior a 500 hab./Km 2

ou que integrem um lugar com populao residente superior ou igual a 5.000 habitantes (INE,1996).
5

O conceito de freguesias semi-urbanas integra as no urbanas que possuam uma densidade populacional

superior a 100hab./Km2 e inferior ou igual 500 hab/Km2 ou que integrem um lugar com populao superior ou igual a 2000 habitantes e inferior a 5000 habitantes (INE,1996).

Quadro n3 - Distribuio das freguesias pelos diferentes nveis da tipologia de reas urbanas Classificao APU AMU APR TOTAL
Fonte: INE; 1999

N Freg. 961 1044 2000 4005

N Freg./N Freg. Total 24% 26% 50% 100

rea (Km2) 16366,73 16562.92 55867.72 88797.37

Pop. Resid. 63761159 1542715 1457052 9375926

Pop. Resid./Pop. Resid. Total 68% 16% 16% 100

A leitura deste quadro permite-nos confirmar a tendncia de crescimento das reas urbanas no pas que se tem vindo a fazer sentir sobretudo a partir dos finais da dcada de sessenta. Nas reas predominantemente urbanas (APU) reside 68% do total da populao do continente que ocupa 18% da rea geogrfica total, enquanto nas reas predominantemente rurais (APR) o nmero de habitantes representa 16% do total da populao do continente e a rea geogrfica ocupada de 63%. Estes valores indiciam a existncia de freguesias densamente povoadas, nas reas urbanas, sobretudo nos grandes centros urbanos e de desertificao populacional num conjunto muito significativo de freguesias que ocupam uma rea geogrfica considervel. O quadro seguinte permite-nos complementar o anterior e refere-se distribuio das freguesias por classes de eleitores e tipologias de reas urbanas. 6
Quadro n4 - Freguesias por classes de inscritos e tipologias de reas urbanas reas Inscritos 0-1000 1001- 5000 5001 -20000 >20000 total

APU fi fr
104 531 281 43 959 2,58% 13,15% 6,96% 1,07% 23,76%

AMU fi
520 525 0 0 1045

fr
12,88% 13,00% 0,00% 0,00% 25,89%

APR fi fr
1632 366 1 0 1999 40,43% 9,09% 0,00% 0,00% 49,52%

NS/NR fi fr
5 13 16 0 34 0,12% 0,32% 0,40% 0,00% 0,84%

Total fi
2261 1435 298 43

fr
56,01% 35,57% 7,38% 1,07%

4037 100,00%

Este quadro foi construdo com base no cruzamento dos resultados do recenseamento eleitoral do ano de

1997 das freguesias do continente num total de 4037, e dos relativos tipologia de reas urbanas. Criamos quatro classes de eleitores: classe 1 menos de mil eleitores, classe 2, entre 101 e 5000, classe 3 entre 5001 e 20000 e classe 4 com mais de vinte mil eleitores. A coluna no sabe/ no responde (NS/NR) refere-se s freguesias a que no foi atribuda qualquer nvel daquela tipologia.

Assim podemos verificar 56,01% das freguesias pertence classe 1 e, que nesta a maioria das freguesias so do tipo APR o que corresponde a 72,1% do total da classe e s 4,56% pertencem ao tipo APU. No que se refere classe 2, a distribuio no interior da mesma mais homognea, contudo o nmero de freguesias no urbanas bastante reduzido em termos proporcionais, como podemos observar pelos seguintes resultados, 36,9% so do tipo APU, 36,5% do tipo AMU e 26,6% do tipo APR. Registe-se que nas classes 3 e 4 no foi detectada, a existncia de qualquer freguesia do tipo AMU, e s uma do tipo APR na classe 3, pelo que as mesmas so quase exclusivamente constitudas pelas freguesias do tipo APU, num total de 324 freguesias e das quais, 203 pertencem s reas metropolitanas de Lisboa e do Porto, ou seja 62.5% do total da freguesias do Continente com mais de 5000 eleitores.
Quadro n5 - Nmero de eleitores do continente por tipologia de reas urbanas Tipologias Inscritos 0-1000 1001- 5000 5001 -20000 >20000 total APU fi
71292 1338016 2628815 1271727 5309850

AMU fr fi
314968 964181 0 0

APR fr fi
728083 557447 5129 0

fr
9,01% 6,97% 0,06% 0,00%

NS/NR fi fr
4937 30286 161536 0 196759 0,06% 0,37% 2,00% 0,00% 2,44%

Total fi
1119280 2889930 2795480 1271727

fr
13,86% 35,78% 34,61% 15,75%

0,88% 16,57% 32,55% 15,75%

3,90% 11,94% 0,00% 0,00%

65,75% 1279149 15,84% 1290659 15,98%

8076417 100,00%

A anlise conjunta dos dois quadros anteriores, possibilita-nos consolidar a ideia da diversidade das caractersticas demogrficas entre as freguesias do continente. Deste modo podemos observar que: a classe de eleitores 1, integra 2261 (56,1%) freguesias, o que representa 13,86% dos eleitores; a classe 2 a que pertencem 1436 (35,57%) freguesias tem uma representatividade em relao ao total de eleitores do continente de 35,78%; a classe 3 a que pertencem 298 (7,38%) freguesias representa em termos do total de eleitores

34,61%, enquanto a classe 4, a que menor nmero de freguesias integra, mas so as mais densamente povoadas, 43 (1,07%), detm 15,75% dos eleitores. A distribuio regional das classes de eleitores pelas freguesias do continente, pode ser observada no quadro seguinte.

Quadro n 6 - Freguesias por classes de eleitores e regies do continente

reas Inscritos 0 -1000 1001- 5000 5001 -20000 >20000 Total fi 1306 618 89 11 2024 Norte fr 32,35% 15,31% 2,20% 0,27% 50,14% fi 667 398 41 3 1109 Centro fr 16,52% 9,86% 1,02% 0,07% 27,47% fi 124 237 138 27 526 LVT fr 3,07% 5,87% 3,42% 0,67% 13,03% fi 148 132 14 0 294 Alentejo fr 3,67% 3,27% 0,35% 0,00% 7,28% Algarve fi 16 51 15 2 84 Fr 0,40% 1,26% 0,37% 0,05% 2,08% fi 2261 1436 297 43 4037 total fr 56,01% 35,57% 7,36% 1,07%
100,00%

3. As atribuies das freguesias e as competncias das juntas de freguesia

A primeira Lei das Autarquias Locais (lei n 79/77 de 25 de Outubro) deu suporte ao funcionamento dos rgos que j tinham sido objecto de eleio democrtica e, conferiu s autarquias locais as seguintes atribuies: a administrao de bens prprios sob a sua jurisdio; o fomento; o abastecimento pblico; a cultura e assistncia; de salubridade pblica. A prpria lei previa a sua reviso passado um ano, o que s veio acontecer seis anos depois, pelo decreto-lei 100/84 de 29 de Maro, Este diploma legal manteve a uniformidade de atribuies para as freguesias e os municpios, e, radicavam numa clusula geral, em que era reconhecida s autarquias locais a plena faculdade de poderem desempenhar funes que prossigam os interesses prprios das populaes respectivas, disposio que decorria directamente do texto constitucional. A lei enumerava a ttulo indicativo, como atribuies das autarquias locais: o desenvolvimento; a salubridade pblica e o saneamento bsico; a sade; a educao e ensino; a proteco infncia e terceira idade; a cultura tempos livres e desporto; a defesa e proteco do meio ambiente e da qualidade de vida do respectivo agregado populacional e a proteco civil. A sua materializao deveria contudo ser feita (..) no respeito pelo principio da unidade do Estado legalmente definido de delimitao e coordenao de actuaes da administrao central e local em matria de investimento (Art. 2 n2 ). Esta disposio legal acabou por diferenciar a capacidade de interveno das freguesias e dos municpios, ao privilegiar fundamentalmente os ltimos. Aquele regime foi consagrado pelo decretolei n 77/84 de 8 de Maro e colocou as juntas de freguesia em segundo plano, uma vez que ficaram impedidas de realizar investimentos pblicos, a no ser por via indirecta, ou seja por delegao de competncias do municpio. Esta situao veio bastante mais tarde em 8

parte a ser alterada, pelo menos do ponto de vista formal, atravs do decreto-lei 215/95 de 30 de Agosto, que tinha por objectivo permitir s freguesias realizar contratos-programa com a Administrao Central em matria de investimentos pblicos. Mas na prtica no teve at ao momento efeitos prticos, na medida em que no foi objecto de regulamentao, conforme era determinando no prprio texto legal. As freguesias passaram por via daquela legislao ordinria (decreto- lei 77/84 de 8 de Maro), a ter um estatuto menorizado em relao aos municpios e ao contrrio do texto constitucional que as colocava em plano de igualdade com estes, de acordo com os princpios da descentralizao administrativa e da autonomia local.. Os municpios tinham assim a possibilidade de realizar investimentos pblicos em sectores como: o saneamento bsico, o equipamento urbano, a energia, os transportes e comunicaes, educao e ensino, cultura, tempos livres e desporto e ordenamento do territrio. Tal situao retirou s freguesias a capacidade de poderem executar uma poltica local de acordo com as necessidades especificas da populao a quem servem. Com uma capacidade administrativa bastante reduzida, estas autarquias salvo um conjunto limitado de excepes, limitavam-se emisso de atestados e organizao do recenseamento eleitoral e a servirem de intermedirios do municpio, o que levou alguns autores a classific-las como subunidades municipais. Esta situao tem vindo a sofrer um evoluo positiva, ainda que distante das aspiraes dos autarcas de freguesia 7. Apesar de como referem Canotilho et al. (1993:885), (...) as relaes entre as diferentes categorias de autarquias serem caracterizadas pela independncia, isto de em termos de direito, no existir entre elas qualquer relao hirarquica ou rgnico-

estrutural, pelo que segundo os mesmos autores, a actividade da freguesia no deve reduzir-se realizao de tarefas delegadas pelo Governo ou pelos municpios, uma vez que tal situao contraditria com os principios constiticionais atrs referidos. As freguesias so autarquias locais como tal no podem ser (...) transformadas em simples rgos perifricos dos muncipios (nem obviamente da Administrao Central) (Canotilho et al.,1993: 900). Rebordo Montalvo, salientou alis, que (...) sem competncia em matrias

prprias e, em muitos casos, sem receitas que lhes permitam ir alm do pagamento dos

Ver as moes de estratgia dos V, VI e VII Congressos da ANAFRE realizados respectivamente nos anos

de 1996, 1998 e 2000

abonos aos membros dos seus rgos as freguesias funcionam, como meros servios administrativos (Montalvo,1992: 435). No mesmo sentido se pronunciou Freitas do Amaral (1990) ao manifestar a sua opinio desfavorvel quanto ao facto de as freguesias no disporem das competncias nem dos recursos que as tornem em verdadeiras autarquias, em vez de uma dependncia excessiva da Cmara Municipal, pelo que props a transferncia de competncias e de recursos financeiros, de modo a reforar a importncia das freguesias no quadro do poder local. A referida lei das autarquias locais (decreto-lei 100/84 de 29 de Maro) conferia um amplo leque de atribuies s freguesias, mas acompanhada de um conjunto de competncias prprias muito restrito, que impediam a concretizao plena das finalidades supra-referidas pelos seus rgos. As freguesias ficaram, deste modo, esvaziadas da capacidade para prosseguir de uma forma eficaz os interesses prprios das populaes respectivas. Estava-lhe assim vedada, o que ainda se continua a verificar, apesar das mudanas legislativas8 operadas desde ento, a possibilidade de terem uma participao decisiva em domnios importantes como a poltica de gesto e ordenamento do seu territrio, designadamente na elaborao e implementao dos planos de ordenamento (planos directores municipais, planos de urbanizao e planos de pormenor) e, na definio das prioridades de interveno urbanstica (participao na delimitao e aprovao de reas de desenvolvimento prioritrio matrias. A sua capacidade de interveno no desenvolvimento scio-econmico reduzida, apesar de terem um potencial, na maioria das vezes desperdiado, de actuao neste domnio, uma vez que so as autarquias que mais prximo esto das populaes e, como tal podem deter um maior conhecimento, atravs dos seus rgos, das necessidades locais, bem como estaro em melhores condies de congregar com maior eficcia as sinergias locais com vista promoo do bem-estar social. Neste sentido poder-se-ia tambm corpo descentralizao da actividade do Estado como uma das tarefas fundamentais do exerccio do poder local e da participao das populaes na vida das comunidades locais. Como defende Cndido de Oliveira (1993), a freguesia encontra-se em melhores condies do que o municpio, para ser a primeira escola da democracia, o que se deve existncia de uma maior proximidade mais prximo entre os cidados e os rgos do poder pblico.
8

e reas de construo prioritria),

entre outras

lei 23/97 de 2 de Julho, lei 159/99 d de 14 de Setembro e lei 169/99 de 18 de Setembro

10

Os constrangimentos j referidos associados fraca capacidade financeira das freguesias, leva a que actividade destas seja muitas vezes residual e, se situe excessivamente na complementaridade da aco dos municpios. Assim, como sublinha Carvalho (1996:507) Sendo este o cenrio de constrangimento em que as Freguesias se movimentam, poder-se-ia colocar a questo: qual o interesse em manter uma estrutura do poder local - as freguesias - cujas competncias so to exguas e sem qualquer

possibilidade de granjear os meios financeiros minimamente necessrios , para ter uma actuao independente? Ou seja, qual o interesse em manter as Freguesias se estas no forem dotadas de atribuies e competncias mais amplas e dos correspondentes recursos para as desenvolver?. A situao que temos estado a descrever, tem vindo a sofrer, nos ltimos anos alteraes no sentido de reforo da capacidade administrativa das freguesias e um dos primeiros passos foi a aprovao da lei 23 /97 de 2 de Julho, sobre atribuies e competncias das freguesias. As atribuies que as freguesias passaram a dispor segundo este novo diploma, so as que j estavam previstas no dec. lei 100/84 de 29 de Maro e em outra legislao ordinria e nomeadamente nos seguintes domnios: abastecimento pblico; salubridade; cuidados primrios de sade; infncia; aco social; cultura tempos livres e desporto; ambiente; segurana e ordenamento urbano e rural. As competncias prprias da junta de freguesia elencadas no naquele diploma, eram as seguintes: gesto, conservao e limpeza de balnerios, lavadouros, sanitrios, parques infantis, cemitrios, chafarizes e fontanrios e abrigos de passageiros no concessionados a empresas, bem como o material de limpeza e de expediente das escolas primrias e pr- primrias (Art. n4 n1). Competia ainda, aquele rgo autrquico: a participao nos Conselhos Municipais de Segurana, no processo de elaborao dos planos municipais de ordenamento do territrio, bem como colaborar no inqurito pblico e facultar a consulta dos mesmos aos interessados e ainda colaborar com os sistemas locais de proteco civil, aprovar projectos de loteamento urbano respeitantes a terrenos integrados no seu domnio patrimonial, pronunciar-se, sempre que tal for solicitado pelo Municpio, sobre projectos de construo e ocupao da via pblica, bem como o licenciamento de candeos, a regulao da apascentao de gados e a passagem dos atestados previstos na lei . A lei enumerava a titulo exemplificativo um conjunto de competncias que

poderiam ser delegadas s freguesias, desde que acompanhadas dos respectivos meios 11

financeiros e includas no plano de actividades e no oramento do municpio (Art. 6 n1). Neste diploma foi tambm definido que as verbas provenientes do Fundo de Equilbrio Financeiro passavam para o limite mnimo de 15% nos termos da Lei das Finanas Locais e da Lei do Oramento do Estado, bem como pela primeira vez era consagrado o direito do acesso ao crdito por parte das freguesias (Arts 10 e 11). O direito de associao passa a ser reconhecido s freguesias, bem como ganha forma de disposio legislativa o estabelecimento de formas de cooperao com entidades pblicas ou privadas, no mbito das suas atribuies, o que na prtica j muitas juntas de freguesias o vinham fazendo. A titulo de exemplo podemos referir a participao de juntas de freguesia, desde h vrios anos, sobretudo a partir do meio da dcada de oitenta, como scias fundadoras de instituies de solidariedade social, de agncias de desenvolvimento local e, como entidades promotoras ou parceiras em projectos de desenvolvimento comunitrio. Apesar de considerar que lei 23/97 de 2 de Julho, correspondeu a uma conquista sua, a estrutura representativa das freguesias veio defender mais tarde, nas concluses do seu VI Congresso realizado em 1998, a revogao deste diploma, devido s mltiplas interrogaes e dvidas legislativas e, funcionais levantadas com a sua execuo e que levaram muitos municpios a deixarem delegar competncias nas freguesias, uma vez que entendiam que elas passaram a constituir competncias prprias das. Em 1999, foram aprovadas dois novos diplomas legislativos para as autarquias locais, a lei 159/99 de 14 de Setembro que estabelece o quadro de transferncias de atribuies e competncias para as autarquias locais, que revogou o decreto-lei 77/84 de 8 de Maro e a lei 169/99 de 18 de Setembro (Lei das Autarquias Locais) que veio estabelecer o quadro de competncias, assim como o regime jurdico de funcionamento, dos rgos dos municpios e das freguesias e que revogou os decretos-lei n100/84 de 29 de Maro, a Lei n 23/97 de 2 de Julho, a Lei n 17/99 de 25 de Maro e a Lei 96/99 de 17 de Julho9. Passaremos a apresentar de um modo sistematizado aqueles diplomas legais, no que dizem respeito s freguesias. No que se refere ao primeiro (Lei n159/99), alm de
9

Foram igualmente revogados o art8 do decreto- - lei n116/84 de 6 de Abril, o art. 27 do decreto-lei 45 248 de 16 de

Setembro de 1963, os artigos 1 a 4 da lei 11796 de 18 de Abril, os artigos 99, 102 e 104 do Cdigo Administrativo

as referncias feitas na lei n 16/96 revogadas, so consideradas como feitas para as disposies correspondentes desta lei
(art100)

12

estabelecer o quadro de transferncias de atribuies e competncias para as autarquias locais, veio delimitar a interveno da administrao central e da administrao local, concretizando os princpios da descentralizao administrativa e da autonomia do poder local (Art. 1). Nos princpios gerais (Art. 2) consagram-se alguns dos que devem fazer parte integrante da descentralizao administrativa, como o reforo da coeso nacional, a solidariedade inter-regional, a eficcia da gesto pblica, o principio da subsidariedade, da coordenao das intervenes entre a administrao central e a administrao local (Costa, 1999). Neste mesmo artigo no seu nmero dois, referido que os poderes a conceder aos rgos das autarquias locais lhes permitiro actuar em diversas vertentes, e que podem ser de natureza consultiva, de planeamento, de gesto de investimento, de fiscalizao e, de licenciamento. A transferncia de atribuies e competncias efectua-se para autarquia local, que de acordo com a sua natureza, se mostre mais adequada ao exerccio da competncia em causa e deve ser acompanhada dos meios humanos, dos recursos financeiros adequados (Art3) Neste artigo consagra-se o princpio da subsidariedade, que alis corresponde ao que est previsto na Carta Europeia da Autonomia Local (CEAL), o exerccio das actividades pblicas deve caber de uma forma geral e de preferncia s autoridades mais prximas dos cidados (Art. 1 n2). A ANAFRE desde o seu I Congresso que vinha solicitando a transposio deste principio para a nossa legislao autrquica, na defesa da ideia de (...) que existe um conjunto de actividades que poderiam ser realizadas de forma mais eficiente e de modo mais rentvel e econmico pelas freguesias do que pelos municpios (ANAFRE, 1990: 97). Esta ideia fundamenta-se no facto de as primeiras estarem mais prximos das necessidades locais, pelo que tm uma maior facilidade em mobilizar os recursos da comunidade para a realizao de obras de interesse local.

Naquele artigo da lei tambm aberta a possibilidade de serem transferidas directamente competncias da administrao central para as freguesias. O que tambm corresponde a uma aspirao daquela associao, segundo a qual as competncias delegadas "no devero ficar confinadas ao Municpio mas tambm ao Estado (Jornal das Freguesias n2,1996: 3). A concretizao das novas competncias estabelecidas no Capitulo III desta lei quadro, ser concretizado de uma forma gradual para os municpios num perodo de quatro anos (Art. 4). A lei no se refere aqui concretamente s freguesias, apesar de no n3 do mesmo artigo se referir que o montante das transferncias financeiras sero anualmente fixadas no Oramento de Estado. 13

Quanto natureza das atribuies e competncias transferidas (Art6), estas "(...) so tendencialmente universais, podendo, no entanto, assumir a natureza de no universais". Este artigo refere apenas os municpios como objecto da transferncia de atribuies e competncias, no entanto, segundo Ribeiro da Costa (1999:22) (...) deve considerar-se, quer pela insero do dispositivo, quer pelos princpios que enformadores do diploma, que as freguesias tambm so destinatrias do processo de descentralizao administrativa". Este artigo, de acordo com a interpretao atrs citada, deixa em aberto a possibilidade, para acabar gradualmente com o estatuto de uniformidade que tem penalizado sobretudo as freguesias rurais distantes da sede do concelho, que so as mais desprovidas de recursos e, como tal muito solicitadas para fazer face s necessidades sentidas pelos cidados e, por outro lado no permite a potencializar a capacidade instalada de conhecimento/experincia e, organizao das grandes freguesias urbanas. No artigo 8 prev-se a possibilidade do estabelecimento de parcerias entre a administrao central e as autarquias locais, sem prejuzo das suas competncias prprias com o objectivo da melhor prossecuo do interesse pblico. No n2 daquele artigo faz somente ao referncia ao exerccio de competncias municipais, mas na opinio do autor supracitado, (...) deve entender-se que as que as competncias das freguesias tambm podem ser exercidas em idntico regime (Costa, 1999: 24). Refira-se que, mesmo antes da entrada em vigor desta lei foram celebrados vrios acordos de parceria entre as freguesias e administrao central, designadamente na rea da aco social, como por exemplo o atendimento integrado populao com servios de segurana social, no mbito da Aco Social , as parcerias estabelecidas no quadro das Comisses Locais de Acompanhamento do Rendimento Mnimo Garantido, os acordos de cooperao para gesto e funcionamento de equipamentos sociais estabelecidos entre os Centros Regionais de Segurana Social e algumas juntas de freguesias, as unidades de insero para a vida activa (Univa) e os clubes de emprego. No capitulo II so delimitadas as atribuies dos municpios e das freguesias, os primeiros dispem de atribuies nos seguintes domnios: equipamento rural e urbano; energia; transportes e comunicaes; educao; patrimnio, cultura e cincia; tempos livres e desporto; sade; aco social; habitao; proteco civil; ambiente e saneamento bsico; defesa do consumidor; promoo do desenvolvimento; ordenamento do territrio e urbanismo; polcia municipal e cooperao externa (Art. 13 n1). O n2 deste artigo prevista a possibilidade da delegao de competncias dos municpios nas freguesias no mbito das referidas atribuies, mediante protocolo e o seu 14

exerccio deve ser facultado a todas as que nisso tenham interesse. O legislador quis aqui assegurar a igualdade de tratamento entre todas as freguesias de um mesmo municpio, evitando deste modo a eventual excluso de alguma, motivada por exemplo por diferenas poltico-partidrias. No artigo 14 so definidas as atribuies das freguesias nos seguintes domnios: equipamento rural e urbano; abastecimento pblico; educao; cultura desporto e tempos livres e desporto; cuidados primrios de sade; aco social; proteco social; ambiente e salubridade; desenvolvimento; ordenamento urbano e rural e proteco da comunidade. Estas atribuies e as competncias dos respectivos rgos abrangem o planeamento, a gesto e a realizao de investimentos nos casos e nos termos previstos na lei (art. 14 n2). O legislador optou por no definir o conjunto de competncias prprias das freguesias como o fez com os municpios no captulo III. A soluo adoptada foi a utilizao de acordo com art. 15 n1 "(...) do instrumento da delegao de competncias, mediante protocolo a celebrar com o municpio, a freguesia pode realizar investimentos cometidos quele ou gerir equipamentos ou servios municipais". Importa ainda referir que o prprio diploma legal no seu art. 32 prev a realizao de uma primeira avaliao sobre o modo como decorre a transferncia das novas atribuies e competncias, at ao final do primeiro trimestre do ano 2001, que ainda no se encontra concludo. Este processo de avaliao da por uma comisso de acompanhamento constituda por um representante do ministrio de tutela das autarquias locais, um representante por cada ministrio da tutela das competncias a transferir e um representante de cada uma das associaes nacionais representativas de ambas as categorias de autarquias locais. Outros momentos de avaliao se seguiro no perodo de quatro anos desde a entrada em vigor desta lei. Como aspectos inovadores desta lei podemos referir a possibilidade dela poder vir a conferir mais autonomia actividade das freguesias, desde que sejam concretizado o principio da subsidariedade e de formalizadas situaes, que na prtica j se vm a suceder com a parceria entre estas e os organismos e servios dependentes da administrao central. De qualquer modo, o municpio continua deter o poder de decidir, de facto, quais as competncias a transferir, mantendo as freguesias como uma espcie de uma delegao semi-autnoma. Perdeu-se, com a elaborao desta nova lei, uma oportunidade para atribuir um conjunto de competncias prprias s freguesias em domnios em que a sua 15

actuao poderia ser mais eficaz que os municpios, de forma a concretizar uma relao de complementaridade entre estas duas categorias de autarquias, em detrimento da continuada dependncia da freguesia em relao ao municpio. Nesse sentido se pronunciou o VII Congresso da ANAFRE, uma vez que a moo de estratgia a aprovada defende a alterao desta lei, para que esta passe a conferir competncias s juntas de freguesia nos domnios" (...) da educao pr-escolar e primeiro ciclo do ensino bsico, dos tempos livres e desporto, aco social e promoo e desenvolvimento ( ANAFRE,2000). Passamos de seguida apresentao da lei 169/99 de 18 de Setembro, no que se refere s competncias que consideramos mais relevantes dos rgos da freguesia No que diz respeito s competncias da Junta de Freguesia elas podem ser prprias ou delegadas (art. 33). O legislador arrumou as competncias prprias daquele rgo de em diversas reas de actuao ( art34), que passamos a apresentar: a) rea da organizao e funcionamento dos servios e da gesto corrente compete-lhe dar execuo e fazer cumprir as deliberaes do rgo deliberativo; gerir os servios e os recursos humanos neles integrados, instaurar pleitos; administrar e conservar o patrimnio da freguesia; elaborar e manter actualizado o cadastro dos bens e imveis; proceder aquisio e alienao de bens mveis, adquirir, alienar ou onerar bens imveis de valor at 200 vezes ndice 100 da escala salarial das carreiras do regime geral do sistema remuneratrio da funo pblica; alienar bens em hasta pblica nos termos previstos na lei; designar os representantes da freguesia nos rgos municipais; proceder marcao de faltas dos seus membros e respectiva justificao. b) rea do planeamento e da gesto financeira - elaborar e submeter aprovao do rgo deliberativo as opes do plano, a proposta de oramento e as suas revises e proceder sua execuo, bem como apresentar assembleia de freguesia para sua apreciao o relatrio de actividades e a conta de gerncia e, remeter ao Tribunal de Contas, nos termos da lei, as contas da freguesia. c) rea do ordenamento do territrio e urbanismo - participar no processo de elaborao dos planos municipais de ordenamento do territrio e colaborar no inqurito pblico do mesmo, nos termos a acordar com a cmara municipal e facultar a sua consulta pblica; aprovar operaes de loteamento de terrenos integrados no domnio privado do patrimnio da freguesia, nos termos da lei; 16

pronunciar-se sobre projectos de construo e de ocupao da via pblica por solicitao da cmara municipal; executar as obras previstas nas opes do plano, por empreitada ou administrao directa. d) rea dos equipamentos integrados no patrimnio da freguesia - gesto, conservao e limpeza de balnerios, lavadouros, sanitrios, parques infantis, cemitrios, chafarizes e fontanrios e abrigos de passageiros no concessionados a empresas gesto, conservao e limpeza de balnerios, lavadouros, sanitrios, parques infantis, cemitrios, chafarizes e fontanrios e abrigos de passageiros no concessionados a empresas. e) rea das relaes com outros rgos autrquicos - formulao de propostas ao rgo deliberativo, submeter aprovao daquele regulamentos e posturas no mbito das atribuies cometidas junta, bem como propor ao mesmo a ratificao da aceitao de delegao de competncias do municpio.

A lei enumera ainda um conjunto extenso de outras competncias, das quais destacamos as que nos parecem mais relevantes e/ ou inovadoras do ponto de vista formal: deliberar sobre as formas de apoio a entidades e organismos com existncia legal com o objectivo da realizao de obras e aces de interesse para a freguesia, bem como informao e defesa dos cidados; apoiar e comparticipar nas actividades interesse para a autarquia designadamente as de caracter social, cultural, educativa, desportiva, recreativa; promover a participao da freguesia em empresas de capitais pblicos de mbito municipal e dar cumprimento, no que lhe diz respeito ao Estatuto da Oposio. As competncias prprias previstas neste diploma resultam no essencial na integrao das que j estavam consignadas no artigo 27 do decreto-lei 100/84 de 29 de Maro, na lei 23/97 de 2 de Julho e na lei 24/98 de 26 de Maio (Estatuto do Direito da Oposio) e da adequao ao texto do artigo 237, n2 da Constituio Foram tambm produzidas algumas alteraes, que visam permitir o apoio financeiro s actividades de interesse local promovidas, normalmente promovidas pelas associaes locais. A anterior Lei das Autarquias Locais era omissa quanto a este aspecto, o que levantou algumas questes sobre a legalidade de uma prtica antiga das juntas que era o da atribuio de subsdios pecunirios aquelas entidades, como um meio de promover o desenvolvimento comunitrio. Inovador tambm o facto de passar ser competncia da junta de freguesia a defesa dos direitos do cidado, questo de mbito muito geral e inclui 17

os direitos fundamentais consagrados na Constituio, no Cdigo do Procedimento Administrativo e um conjunto diversificado de legislao especfica em vrias matrias como defesa do consumidor, servios essenciais, direito de petio e reclamao, direito qualidade de servios pblicos (Inverno:1999). O legislador aproveitou tambm para afinar a linguagem em relao lei 23/97 de 2 de Julho, ao precisar no artigo 34 n4 que a junta tem competncias num conjunto de equipamentos a discriminados, desde que eles estejam integrados no respectivo patrimnio. No que refere ao elenco das competncias delegveis nas freguesia por parte do municpio ( art. 66), o legislador fez a transposio dos artigos 6 e 7 da lei 23/97 de 2 de Julho, a que j nos referimos anteriormente, para alm de materializar o previsto no artigo 15 da lei 159/99 de 14 de Setembro (Lei-Quadro de transferncia de atribuies e competncias paras as autarquias locais) e, que tambm j fizemos referncia. Para a ANAFRE (2000:22) a nova lei "(...) constituiu uma reviso muito superficial da Lei 23/97, diploma considerado inaplicvel, controversa e confusa, com melhorias insignificantes".

4 - A actividade das freguesias - apresentao sumria dos resultados de um estudo

Apesar de todos os constrangimentos que se tm colocado actividade da freguesias, estes no impedem a realizao, atravs dos seus rgos e com a participao das populaes, de um conjunto de actividades geradoras de desenvolvimento local, conforme procuramos conhecer e demonstrar, atravs de um estudo que realizamos em 50 freguesias do Continente, entre Abril de 1999 e Maro de 2000 e, que foram seleccionadas, com base numa amostra por quotas, onde se reproduziu a distribuio de certas variveis importantes tal como existem no universo em estudo (eleitores; tipologia de reas urbanas, partido poltico e regio). Como tcnica de recolha de dados utilizamos a entrevista semi-directiva. Procuramos, designadamente conhecer o modo como as freguesias intervm no desempenho efectivo de aces a diferentes nveis : planeamento e construo de equipamentos; abastecimento pblico; saneamento bsico; transportes e comunicaes; educao e ensino; aco social; cultura; desporto e tempos livres; sade; salubridade; e defesa e proteco do meio ambiente. Este estudo permitiu-nos enunciar algumas concluses, ainda que estas tenham de ser relativizadas, contudo podemos afirmar com alguma segurana, que as mesmas podem 18

constituir um

primeiro retrato aproximado das funes exercidas por este nvel da

administrao autrquica. Passamos sua apresentao de acordo com os diferentes sectores de actividade, e que correspondem de um modo geral s atribuies das autarquias locais : a) Educao - nesta rea existe uma nica competncia prpria cometida s juntas de freguesia, a do fornecimento do material de expediente e limpeza s escolas do 1 ciclo do ensino bsico e aos jardins de infncia pblicos. A mesma era exercida por 74% do total das freguesias, com predominncia em termos relativos para as freguesias do tipo APU e APR e para classes de eleitores superiores a mil. Constatamos que a actividade das juntas tem um caracter mais amplo, sendo significativa a sua interveno : na realizao de pequenas obras de reparao e manuteno dos estabelecimento de ensino acima citados, 74% das mesmas o fazem, sobretudo as que integram os tipos APU e AMU (rea mediamente urbana) e em termos de classes a frequncia relativa maior nas classes com mais de 1000 eleitores; no apoio financeiro e logstico realizao de actividades escolares nos mesmos, que realizado por 84% do total das juntas, que maioritariamente tm as mesmas caractersticas do que as referenciadas anteriormente; no apoio pontual s actividades desenvolvidas pelos

estabelecimentos do 2 e 3 ciclos e ensino secundrio, que prestado por 64% das juntas. Com menos significado em termos quantitativos so de assinalar pelo impacto que as mesmas tm sobre alguns grupos das respectivas populaes; a administrao de jardins de infncia; a prestao de servios de apoio famlia no mbito do pr-escolar; o apoio ao funcionamento dos cursos de educao de adultos e as iniciativas promovidas pelas prprias juntas dirigidas aos professores e alunos sobretudo do pr-escolar e do 1 ciclo. Este tipo de iniciativas so sobretudo promovidas por juntas dos tipos AMU e APU e com predominncia para as que tm um nmero de eleitores superior a 5000. b) Aco Social - Apesar de estar cometida s juntas de freguesia uma nica competncia prpria de caracter muito genrico, o de apoiar actividades natureza social, podemos concluir que neste sector a actividade das mesmas ultrapassa de um modo muito significativo o que est definido legalmente. Encontramos um conjunto de actividades que prosseguido maioritariamente, pelas juntas de freguesia da amostra, que passamos a enumerar : apoio financeiro e logstico s IPSS e outras entidades equiparadas, o primeiro prosseguido por 72% destas 19

entidades e o segundo por 66%, com idntica predominncia em termos de caractersticas para todos os nveis de tipologias urbanas e, no que refere distribuio por classes de eleitores de destacar que todas as freguesias da classe 14 prestam este tipo de apoios. A participao nas Comisses Locais do Rendimento Mnimo Garantido assumida por 82% das juntas de freguesia, com maior predominncia relativa para as que integram o tipo APU e as classes de eleitores 13 (entre 5000 e 20000 eleitores) e 14; a participao nos ncleos executivos daquelas comisses tambm significativa em termos relativos, uma vez que 30 % das juntas fazem parte (sobretudo as do tipo APU e das classes 13 e 14) daquele rgo responsvel pela implementao desta medida de poltica social ao nvel local; a articulao com os servios de segurana social no encaminhamento de situaes-problema realizada por 62% das juntas. Existe ainda um outro conjunto de actividades que apesar de ser prosseguidas por grupo minoritrio de freguesias, pertencentes na sua maioria ao tipo APU e com um nmero de eleitores superior a 5000, no deixam de ser importantes quer pelo seu caracter inovador, quer pelo impacto qualitativo que tm sobre grupos especficos da populao, com dificuldades de insero social sobretudo nos centros de urbanos. Destacamos, assim as iniciativas de apoio infncia e idosos, a prestao de apoio tcnico especializado s instituies particulares de solidariedade social (IPSS), a administrao de equipamentos sociais, a participao activa na fundao de IPSS e agncias de desenvolvimento local, a promoo e/ou a participao em programas de interveno social comunitria. c) Cultura - A actividade das juntas de freguesia no se limita ao apoio ou comparticipao a actividades de interesse nesta rea (competncia prpria), mas alargada a outros campos como a promoo de iniciativas prprias e a administrao e gesto de equipamentos culturais. No que se refere ao apoio ao associativismo local, este inclui diversas vertentes das quais destacamos a financeira e logstica, relativamente primeira, 76% das juntas prestam apoio financeiro s actividades e ao funcionamento das associaes, com maior

predominncia relativa nas freguesias APU e nas que pertencem s classes de eleitores 12 (entre 1000 a 5000 eleitores), 13 e 14. No que se refere segunda e que consiste nomeadamente na cedncia de materiais e equipamentos, espaos, as juntas que o fazem representam 66% do total da amostra. A promoo de iniciativas culturais assumida por 58% das juntas, maioritariamente, em termos 20

relativos, do tipo APU e com mais de mil eleitores. A administrao de equipamentos culturais outra das funes que realizada por 20% das juntas, e que pertencem predominantemente ao tipo APU e o nmero de eleitores na generalidade superior a 5000. d) Desporto - Neste sector o tipo de actividades desenvolvidas pelas juntas da amostra muito idntica prosseguida na cultura. Assim so 82% das mesmas financiam as actividades e o funcionamento das associaes e, 80% prestam-lhes apoio logstico, com maior frequncia relativa para as pertencem tipos AMU e APU e tm mais de mil eleitores. A promoo de iniciativas prprias assumida por 38% das juntas com grande predominncia para as do tipo APU e das classes 13 e 14. A administrao de equipamentos desportivos realizada por estas entidades 32% das freguesias, com anterior. e) Habitao - Apesar de no deterem nenhuma competncia nesta rea, as juntas por serem as entidades que mais prximo se encontram da populao, tm uma interveno importante, como interlocutoras junto das entidades competentes, da administrao central e local, sobretudo as que esto localizadas nos grandes centros urbanos. Assim, verificamos que 70% das mesmas, com maior predominncia para as dos tipos AMU e APU, procedem ao caractersticas idnticas s da funo

atendimento/encaminhamento dos cidados com problemas habitacionais para a cmara municipal. Ao prestarem este servio as juntas passam a assumir um estatuto de provedor do cidado junto dos servios municipais. Registe-se que 42% das juntas, maioritariamente dos tipos AMU e APU e cujas freguesias tm um nmero de eleitores a 1000, realizam o levantamento dos problemas habitacionais e que serve muitas vezes como instrumento de reivindicao junto de outras entidades para a resoluo dos problemas que neste sector afectam as respectivas autarquias. A realizao de pequenas obras de reparao e beneficiao de casas degradadas, a participao nos processos de realojamento e na gesto de bairros de habitao social, so outras das actividades prosseguidas normalmente em parceria ou por delegao de competncias da cmara municipal, ainda que por um menor nmero de juntas, sobretudo em freguesias do tipo APU e das classes 13 e 14. f) Sade - A actividade das juntas nesta rea pouco significativa, que alis no detm qualquer tipo de competncia prpria, situando-se a mesma ao nvel da 21

prestao directa de servios de sade (8% do total), com predominncia, da colaborao com os centros de sade e outros servios de sade (42% do total) e da cedncia de espaos para o funcionamento de servios de sade (12% do total). g) Comunicaes e Transportes - Este sector vital para a qualidade de vida das populaes, e apesar deterem uma nica competncia prpria, a da colocao de abrigos de passageiros no concessionados, desenvolvem uma actividade importante na reparao de caminhos, arruamentos e passeios, onde tm muitas vezes uma capacidade de interveno mais rpida que servios municipais, quando se trata de pequenas obras e reparaes. Assim, 76% das juntas realizam obras de construo, reparao e beneficiao de passeios, quer de modo prprio, quer atravs de delegao de competncias, a distribuio pelos diferentes nveis de tipologia de reas urbanas revela uma frequncia relativa elevada em todos eles, mas com maior relevncia para os tipos AMU e APU, no que se refere distribuio pelas diferentes classes de eleitores as frequncias mais elevadas verificam-se nas classes 11 e 14. No que se refere a obras em caminhos e arruamentos, as juntas que o fazem representam 68% do total da amostra e, a distribuio pelos diferentes nveis de tipologia de reas urbanas significativa em todos eles, mas sobretudo nos tipos APR e APU, as classes de eleitores com maior frequncia relativa so as 11 e 12. A participao na denominao das ruas uma funo assumida por 76% das juntas, a distribuio por tipos de reas urbanas muito elevada, sobretudo nas do tipo APR (100% do total da categoria), no que se refere repartio por classes de eleitores, as frequncias relativas mais elevadas registam-se nas classes 12 e 14. A colocao e manuteno da sinalizao toponmica e de sinalizao vertical e horizontal, a participao na regulamentao do trnsito e a colocao de abrigos nas paragens de autocarros so outras das funes realizadas pelas juntas de freguesia da amostra, ainda que por um conjunto mais restrito das mesmas. h) Abastecimento Pblico - A conservao e limpeza de chafarizes e fontanrios constituem competncia prprias desta categoria de autarquias, desde que estejam integrados no seu patrimnio, realizada por 25% das juntas, com predominncia nas freguesias do tipo AMU e APR e na classe 11. A outra actividade desenvolvida a da gesto, conservao e limpeza de mercados retalhistas e de levante e assumida por 22% das juntas, com maior 22

predominncia, em termos relativos, para as freguesias dos tipos AMU e APU e para a classe de eleitores 14. i) Saneamento e Salubridade - As juntas de freguesia detm competncias prprias na gesto conservao e limpeza de cemitrios, balnerios e lavadouros integrados no respectivo patrimnio. As actividades prosseguidas com maior frequncia pelas juntas neste sector so: levantamento dos problemas relacionados com a rede de esgotos e diligncias para a sua resoluo ( 76% do total) e cujas freguesias integram sobretudo os tipos AMU e APR e as classes at 20000 eleitores); a gesto, conservao e limpeza de cemitrios (66% do total), com maior predominncia nas freguesias do tipo AMU e APR e nas pertencentes s classes 11,12 e 14 e, a gesto, conservao e limpeza de lavadouros (50% do total e maioritariamente pertencentes aos tipos AMU e APR e s classes 11 e 12. Neste sector so ainda realizadas outras aces ainda que por um nmero menor de juntas, como a gesto, conservao e limpeza de balnerios (34% do total) e a construo da rede de esgotos e saneamento bsico (6%). j) Ambiente - No est cometida nesta rea qualquer competncia prpria, contudo as juntas realizam sobretudo por delegao de competncias da cmara, actividades de limpeza pblica e de criao e/ou manuteno de jardins e outros espaos ajardinados. A primeira assumida por 68% das juntas, com maior predominncia relativa nas freguesias do tipo APR e AMU e nas classes 11,12 e 13. A segunda prosseguida por 58% das juntas, cujas freguesias pertencem maioritariamente em termos relativos aos tipos APR e APU e nas classes de eleitores 11,12 e 13. k) Administrao do territrio - As competncias prprias cometidas neste domnio s juntas de freguesia so: a aprovao de projectos de loteamento de terrenos integrados no patrimnio; a participao (auscultao) na elaborao do Plano Director Municipal e pronunciar-se sobre os projectos de ocupao da via pblica. No que se refere primeira s 4% das juntas o fazem. A segunda prosseguida por 66% das mesmas, com uma predominncia bastante elevada em termos de quaisquer dos tipos de reas urbanas, no que se refere repartio por classes de eleitores que apresentam as frequncias relativas mais expressivas so as classes 11 e 12. Refira-se, no entanto, que para a maioria dos respectivos presidentes a auscultao das juntas de freguesia resumiu-se a uma mera audio. No que se refere terceira, a 56% das juntas foi solicitado o seu parecer, situao 23

que ocorreu maioritariamente nas freguesias do tipo APU e pertencentes s classes de eleitores 13 e 14. l) Servios gerais de administrao pblica - No que diz respeito ao horrio de funcionamento das juntas da amostra, 68% das mesmas funcionam pelo menos sete horas dirias, 90% das quais pertencem ao tipo APU e s classes 13 e 14. O atendimento dos autarcas aos cidados realizado em todas elas, com modalidades diferentes como a existncia ou no de dias previamente marcados para o efeito. Os problemas colocados pelos cidados s juntas variam conforme os nveis de tipologia urbana a que pertencem a diferentes freguesias da amostra. Nas freguesias do tipo AMU e APR so apresentados com maior frequncia os relacionados com as acessibilidades em termos de vias de comunicao, bem como a conservao e beneficiao das mesmas. Nas do tipo APU os que se referem s vias de comunicao, habitao e os de caracter social ( precaridade econmica, emprego, respostas sociais etc.). m) Recursos humanos - A maioria das juntas de freguesia da amostra dispe de quadro de pessoal aprovado (66% do total), com grande predominncia para as freguesias do tipo APU e nas que tm mais de 5000 eleitores. Refira-se ainda que 78% das juntas tm pessoal em regime de contrato a termo certo e/ou em regime de prestao de servios, o que denota ao nvel da precarizao da relao de emprego e que est directamente relacionada com o reduzido ncleo de competncias prprias e com existncia de algum grau de incerteza na continuidade das competncias delegadas. Sintoma do mesmo problema o recurso a trabalhadores ao abrigo dos programas ocupacionais promovidos pelo Instituto de Emprego e Formao Profissional, 56% do total das juntas da amostra o fazem. n) Delegao de competncias das cmaras municipais nas juntas de freguesia - A maioria das juntas de freguesia da amostra (78% do total) exercem competncias delegadas pelas respectivas cmaras municipais, com predominncia para as dos tipos AMU e APU e com um nmero de eleitores superior a 1000.Verificamos tambm que o seu nmero aumenta medida que maior nmero de eleitores nas mesmas. No que se refere ao tipo de competncias delegadas, nas freguesias AMU so maioritrias as relativas realizao de obras de conservao e/ou reparao de passeios, caminhos e arruamentos. Nas do tipo APR acresce-se a realizao de pequenas obras de conservao nas escolas do 1 ciclo e jardins de 24

infncia da rede pblica. Nas do tipo APU, para alm das j referidas, a limpeza pblica e a criao e/ou manuteno de jardins e outros espaos ajardinados. Constatamos que s em 3 juntas que a delegao de competncias foi acompanhada da do destacamento de pessoal da cmara municipal, o que constitu um limite para uma utilizao mais eficaz deste instrumento de descentralizao e para que as reas de competncia delgadas, se concentrem em sectores com maior incidncia directa na qualidade de vida dos cidados como o urbanismo (licenciamento de obras de pequena e mdia dimenso), outros licenciamentos municipais, equipamentos e infra-estruturas e aco social. As concluses que acabamos de enunciar sobre actividade das freguesias da amostra, vm demonstrar que estas autarquias atravs dos seus rgos desenvolvem um conjunto de actividades que ultrapassa o reduzido ncleo de competncias prprias e at em alguns casos as delegadas, sobretudo as que se situam em reas predominantemente urbanas e as mediamente urbanas, bem como as rurais com mais de 1000 eleitores. Sublinhamos de um modo particular a importncia do trabalho das freguesias mais populosas dos centros urbanos, pelo seu caracter inovador e de impacto junto da populao e tambm os das freguesias no urbanas distantes das sedes dos concelhos. Confirma-se, deste modo, tambm a ideia de que o actual estatuto de uniformidade pouco eficaz ao tratar de igual modo freguesias com caractersticas e tipo e intensidade de actividades muito diferenciadas. O que igualmente confirmado pela anlise dos discursos dos presidentes de junta da amostra, que na sua maioria, o classificam de no adequado, uma vez que no tem em conta algumas especificidades locais, sobretudo no que se refere s freguesias urbanas de mdia e grande dimenso ao nvel demogrfico e, s rurais. Um conjunto significativo destas ltimas apresentam valores de grandeza considerveis, no que concerne s reas geogrficas e compostas por diversos lugares. Este tema merece contudo um estudo mais exaustivo, contudo e, com alguma prudncia propomos que se possa ter como ponto de partida para diferenciao do estatuto funcional das freguesias o cruzamento entre a tipologia das reas urbanas e as diferentes classes de eleitores. Verificamos tambm a existncia de uma relao de dependncia, das juntas em relao s cmaras municipais, com base na maioria das representaes dos presidentes de junta da amostra sobre este tema, e que se fundamentam na escassez das transferncias financeiras do Oramento de Estado e de competncias prprias. Assim as juntas tm de recorrer ao apoio financeiro das cmaras, que actualmente tem por base o estabelecimento 25

de acordos de transferncia de competncias, pelo que a actividade das primeiras depende da vontade poltica e disponibilidade das segundas. Sublinhe-se ainda o facto de a maioria das juntas que constituram a amostra exercerem competncias delegadas. O que, se por um lado sintoma de descentralizao administrativa, constitui igualmente um sinal de dependncia da cmara, dado que esta pode unilateralmente retirar um determinado

conjunto de poderes delegados na junta, com base em critrios polticos (Amaral,1990). Pensamos, contudo que este tema deve tambm ser objecto de uma investigao mais aprofundada, que deve incluir o estudo de aspectos financeiros como a relao existente entre as receitas originrias do Oramento de Estado, as transferidas da Cmara por via da delegao de competncias e as actividades desenvolvidas pelas juntas. No que se refere importncia atribuda pelas freguesias no contexto da Administrao Pblica, em sentido lato, pudemos verificar que apesar de a maioria dos presidentes de junta alvo do nosso trabalho consideraram que a mesma reduzida (58%). Este facto deve-se, segundo aqueles autarcas, ao desconhecimento que o poder poltico e a administrao central tm do trabalho, que os rgos desta categoria de autarquias desenvolvem na prossecuo dos interesses da populao. Contudo, os sinais de mudana que anteriormente referenciamos revelam um maior reconhecimento do estatuto das freguesias pelo poder poltico central e pela administrao pblica, o que confirmado por um conjunto relativamente significativo de presidentes da junta (36%), para quem as freguesias ao longo do actual regime democrtico, ganharam uma maior relevncia, deixando cada vez mais de ser entidades que dedicam a maior parte do seu tempo, a tratar da emisso de atestados e de outras tarefas de caracter eminentemente burocrticos. As freguesias, encerram em si virtualidades para o desenvolvimento local e consequentemente para o reforo da coeso social, quer pelo seu substracto sociolgico quer pelo papel que podero desempenhar na territorializao das polticas pblicas. Para alm de serem portadoras de um importante patrimnio histrico e socio-poltico que no deve ser desprezado no quadro da descentralizao administrativa do Estado.

26

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
Amaral, Diogo Freitas do,1986. Curso de Direito Administrativo. Vol. I. Coimbra: Livraria Almedina. Amaral, Diogo Freitas do, 1990. " O futuro das freguesias no sistema portugus de Autarquias Locais" In ANAFRE, ed., Papel das freguesias na Administrao Portuguesa, Benedita: ANAFRE, pp. 38-42. ANAFRE.1996, "Atribuies e competncias". Jornal das Freguesias.(Janeiro/Fevereiro),3. ANAFRE, 1990. "Declarao de princpios aprovada no 1 Congresso Nacional de Freguesias" In ANAFRE, ed., Papel das freguesias na Administrao Portuguesa, Benedita: ANAFRE, pp.89-108. ANAFRE.1998, 6 Congresso da ANAFRE - um novo milnio com plena autonomiaconcluses. Lisboa: ANAFRE . ANAFRE.2000, 7 Congresso - um novo milnio com plena autonomia. Caldas da Rainha: ANAFRE. Canotilho. J.J. Gomes e Moreira, Vital, 1993. Constituio da Republica Portuguesa Anotada. Coimbra: Coimbra Editora. Carvalho, Joaquim dos Santos,1996. "0s recursos financeiros das freguesias" . Revista de Administrao Local (Setembro/Outubro),505-512. Conselho da Europa, 1990. " Carta Europeia de Autonomia Local" In ANAFRE, ed., Papel das freguesias na Administrao Portuguesa, Benedita: ANAFRE, pp.127-133 . Costa, Gonalo Ribeiro da, 1999. Nova legislao autrquica. Lisboa: Editora Pergaminho. Franco, Antnio de Sousa, 1990. "A freguesia na organizao do poder local. Aspectos financeiros" In ANAFRE, ed., Papel das freguesias na Administrao Portuguesa, Benedita: ANAFRE, pp. 70-85. Instituto Nacional de Estatstica e Direco Geral do Ordenamento do Territrio e Desenvolvimento Urbano, 1999. Indicadores Urbanos do Continente. Srie Estudos n80. Lisboa : INE. Ministrio do Equipamento, Planeamento e da Administrao do Territrio,1997. Finanas Locais: Aplicao em 1998. Indicadores das freguesias;3. Lisboa: DGAA. Miranda, Jorge,1990. " Autarquias Locais" In ANAFRE, ed., Papel das freguesias na Administrao Portuguesa, Benedita: ANAFRE, pp.86-87. 27

Montalvo, Antnio Rebordo,1992."Dignificar as freguesias". Revista de Administrao Local.(Julho/Agosto), 435-436. Montalvo, Antnio Rebordo,1992."Contributos para a reforma das freguesias

portuguesas". Revista de Administrao Local.(Setembro/Outubro), 577-594. Oliveira, Antnio Cndido,1993.Direito das Autarquias Locais. Coimbra: Coimbra Editora. Poder Local,1991."Estatuto das freguesias: A luta por um lugar na organizao democrtica do Estado". Revista Poder Local. (Dezembro), 28-41 Secretariado Tcnico dos Assuntos para o Processo Eleitoral,1997. Actualizao do Recenseamento Eleitoral - 1997 - Resultados Definitivos. Lisboa: STAPE.

Legislao Constituio da Repblica Portuguesa de 1976 Lei n 79/77, de 25 de Outubro Decreto-Lei n100/84, de 29 de Maro Decreto-Lei n 77/84, de 8 de Junho Decreto-Lei n215, de 30 de Agosto Lei 23/97, de 2 de Julho Lei n 159/99, de 14 de Setembro Lei n169/99, de 18 de Setembro Lei n 175/99 de 21 de Setembro

28