REFORMAS CONSTITUCIONALES Y EVOLUCIN POLTICA EN NICARAGUA 1995-2003

Gabriel Alvarez Argello. Pofesor Titular de Derecho Constitucional. UNAN-Len (Nicaragua).

Joan Vintr Castells. Profesor Titular de Derecho Constitucional. Universidad de Barcelona. (Espaa).

Introduccin

Tras cuarenta y cinco aos del rgimen dinstico de los Somoza, iniciado en 1934 con el asesinato del General Augusto Csar Sandino por rdenes del primer Somoza, el pueblo nicaragense se insurreccionaba y daba al traste con la dictadura militar el 19 de julio de 1979 iniciando un proceso revolucionario, encabezado por el Frente Sandinista de Liberacin Nacional (FSLN) y con la participacin de otras fuerzas polticas, cuyas notas distintivas eran el pluralismo poltico, la economa mixta y el no alineamiento internacional.

Pocos meses despus del triunfo revolucionario estallaron las disensiones polticas entre los sandinistas y sus aliados y el Gobierno nicaragense qued en

manos nicamente del FSLN. Al propio tiempo, con el ascenso al poder del Presidente Ronald Reagan, el gobierno norteamericano organiz y financi las fuerzas contrarrevolucionarias para derrocar al gobierno sandinista de acuerdo con su concepcin estratgica de guerra de baja intensidad.

As pues, en un contexto poltico muy singular, caracterizado por el empeo del gobierno nicaragense en impulsar el proceso de transformacin social del pas en medio del conflicto blico con la contrarrevolucin, se promulg en enero de 1987 la Constitucin Poltica que, reformada parcialmente en 1995 y en 2000, contina vigente en Nicaragua. Debe destacarse que las fuerzas polticas no sandinistas, que obtuvieron representacin parlamentaria en las elecciones de 1984, participaron en los debates de la elaboracin de la Constitucin de 1987.

La Constitucin de 1987 consagraba el principio democrtico

de soberana

popular (arto. 2); la supremaca constitucional (arto. 182); el sufragio universal (artos. 51, 132 y 146); el pluralismo poltico (artos. 5 y 55); la divisin de poderes (artos. 7 y 129); la independencia de los jueces (arto. 165) y un amplio catlogo de derechos individuales.

Sin embargo, por otro lado estableca un concepto de pueblo que no se identificaba con el conjunto de ciudadanos sino con los sectores econmicos ms desfavorecidos (arto. 4); limitaba el pluralismo poltico prohibiendo muy ambiguamente a las organizaciones que pretendieran el retorno al pasado o propugnaran por establecer un sistema poltico similar (arto. 5); matizaba fuertemente el principio de divisin de poderes configurando un presidencialismo reforzado al otorgar al Presidente de la Repblica amplias facultades normativas que le permitan dictar decretos ejecutivos con fuerza de ley en materia de carcter fiscal y administrativo (arto. 150. 4), leyes delegadas (arto. 150.7), e incluso el Presupuesto General de la Repblica en perodo de emergencia constitucional (arto. 185); autorizaba un intervencionismo estatal relativamente atpico para la tradicin democrtica pues iba ms all de una mera planificacin

indicativa; y sealaba que el Estado era el principal instrumento del pueblo para eliminar toda forma de sumisin y explotacin del ser humano y cuya defensa corresponda al Ejrcito Popular Sandinista, brazo armado del pueblo (artos. 4 y 95).

Se trataba de la presencia en la Constitucin Nicaragense de dos lgicas y tradiciones: la tradicin liberal-democrtica que pone el nfasis en la democracia pluralista y representativa y que tal vez tena un reconocimiento formal ms explicito, y la de la izquierda revolucionaria con una concepcin un tanto mstica de la figura del pueblo y con la incorporacin de soluciones institucionales no muy acordes con los principios del pluralismo poltico y la democracia representativa.

En el decir de muchos crticos era una Constitucin ms partidista que nacional con una fuerte subordinacin de los dems poderes del Estado al Ejecutivo. Segn los opositores reflejaba la autocracia del FSLN y no representaba los intereses nacionales a pesar de estar revestida con un leguaje popular que catalogaban de demaggico. De ah que el mismo ao de 1987 circulara un

documento suscrito por 14 partidos polticos con un listado de 17 puntos sobre propuestas de reformas constitucionales. Desde entonces el tema de las reformas estuvo siempre presente, aunque no iban a concretarse en la realidad mientras el Frente Sandinista estuviera en el poder.

Reformas Constitucionales de 1995

La derrota del Frente Sandinista en las elecciones de 1990 y el consecuente acceso al poder de Doa Violeta Barrios de Chamorro encabezando la coalicin de la Unin Nacional Opositora (UNO) constituyeron condiciones favorables para la aprobacin, luego de varios intentos y tras un difcil proceso poltico

caracterizado por la polarizacin entre los dos bloques referidos, de la Ley 192 de Reforma Parcial de la Constitucin Poltica aprobada el 25 de Noviembre de 1994 en primera legislatura y el primero de Febrero de 1995 en segunda y definitiva

legislatura.

El texto es remitido a la Presidenta de la Repblica para su

promulgacin y publicacin y transcurrido el plazo sin haber procedido a ello, la Asamblea Nacional la manda a publicar el 24 de Febrero de 1995.

Como ya se dijo, fue un difcil proceso que inici con la aprobacin de la Ley 173 de reforma de los artculos 192 y 195 de la Constitucin, es decir, suprimiendo para toda reforma constitucional legislaturas distintas. parcial el requisito de la doble discusin en

Esta Ley 173 despert ms de una polmica jurdica pues se afirm que para reformar las disposiciones que regulan la reforma parcial slo puede utilizarse el procedimiento de la reforma total y as evitar el fenmeno de autoaplicacin de la reforma parcial. Sin embargo, mientras no fuera declarada inconstitucional por la Corte Suprema de Justicia segua siendo ley de obligatorio cumplimiento para todos. Con todo, el procedimiento seguido por la Asamblea Nacional para la

reforma sustantiva de la Constitucin de 1995, mediante la Ley 192, fue un procedimiento inexistente, es decir, el procedimiento que ella misma haba reformado a travs de aquella Ley 173.

Este tortuoso camino termina con la curiosa Implementacin de las Reformas Constitucionales.

Ley 199, Ley Marco de En realidad se trat de un

acuerdo poltico para superar la grave crisis institucional en que se encontraba el pas derivada de la oposicin del Poder Ejecutivo a las reformas constitucionales aprobadas por el Legislativo. La Ley Marco fue considerada como una aberracin jurdica y un atentado contra la propia constitucionalidad del pas, pues no se entenda cmo la virtualidad jurdica de la norma suprema dependiera de lo

dispuesto por una norma de rango inferior.

A continuacin se describen brevemente los principales aspectos sustantivos de la reforma constitucional de 1995.

A. Parte Dogmtica:

En general las reformas de 1995 van en la lnea de reforzar la democracia representativa y de eliminar los elementos singulares del texto de 1987 ms atpicos en relacin con la tradicin liberal democrtica y, tambin,

constitucionalizar un marco de relaciones econmicas de economa social de mercado en coherencia con la definicin de Nicaragua como Estado Social de Derecho que aparece por primera vez en el arto. 130 de la Constitucin reformada.

El concepto de pueblo pierde su sesgo clasista y parece comprender ahora a todo el conjunto de ciudadanos, y se aade, contra una cierta manera de venir comprendiendo y aplicando la idea de que el Frente Sandinista era la vanguardia del pueblo, que ninguna persona o reunin de personas podr arrogarse el poder o representacin del mismo (arto. 2). Consecuente con ello el papel del Estado pasa a ser de promocin del progreso social y econmico de toda la nacin (arto. 4). Por otra parte se concreta la forma mediante la cual el pueblo podr ejercer de manera directa el poder poltico, esto es, referndum y plebiscito (arto. 2).

Aunque se conoce la poca o casi nula virtualidad jurdica de este tipo de clusulas, se reduce un poco la ambigua limitante del pluralismo poltico prohibiendo ahora slo a aquellas organizaciones polticas que pretendan el restablecimiento de todo tipo de dictadura o de cualquier sistema antidemocrtico (arto. 5).

El Ejrcito Popular Sandinista pasa a llamarse Ejrcito de Nicaragua y se enfatiza su carcter profesional, apartidista, apoltico, obediente, no deliberante y sometido a la autoridad civil directamente ejercida por el Presidente de la Repblica. Igualmente, se suprimen todas las referencias de la Carta de 1987 al pueblo en armas como instrumento de defensa de las conquistas revolucionarias y se reserva la posible intervencin del Ejrcito, previa disposicin del Presidente de la

Repblica en Consejo de Ministros, a supuestos de graves desrdenes internos, calamidades o desastres naturales (artos. 92, 93 y 95).

En cuanto a la regulacin del sistema econmico la reforma constitucional de 1995 vino en cierto modo a formalizar jurdicamente la evolucin de la realidad econmica nicaragense en el perodo posterior a las elecciones de 1990. As, se garantiza en un plano de igualdad a los diversos tipos de propiedad (arto. 104) y, ms an, se elimina el carcter dirigente del Estado en la economa reconociendo ahora el carcter preponderante de los particulares y el rol protagnico de la iniciativa privada en el ejercicio de las actividades econmicas. Tambin se reconoce expresamente la actuacin privada en reas que antes correspondan slo al Estado: Banca, Seguros y Reaseguros y Comercio Exterior (arto. 99).

Con todo, el Estado Social de Derecho nicaragense, como lo define el nuevo artculo 130 segn ya se seal, sigue teniendo como mandato realizar una distribucin cada vez ms justa de la riqueza (arto. 98), la promocin del desarrollo integral del pas (arto. 99), el aseguramiento de derechos constitucionales bsicos como educacin, salud y seguridad social (arto. 105), la democratizacin de la propiedad de la tierra (arto. 106) y la conservacin, desarrollo y explotacin

racional de los recursos naturales (arto. 102).

En relacin con los derechos fundamentales y sus garantas debe reconocerse la amplitud del texto de 1987. Su regulacin, en el marco del constitucionalismo democrtico, no contena aspectos destacables salvo, talvez, el particular relieve otorgado a los derechos de carcter social entendidos como mandatos dirigidos al Estado que tena la obligacin de eliminar los obstculos que impedan de hecho la igualdad entre los nicaragenses y su participacin efectiva en la vida poltica, econmica y social del pas (arto. 48). Es importante tambin sealar la plena

vigencia de los derechos reconocidos por los ms importantes instrumentos internacionales en materia de derechos humanos (arto. 46).

En cuanto a las garantas de los derechos deben sealarse el procedimiento de reforma parcial para su modificacin (artos. 191 y ss), el principio de reserva de ley para su regulacin concreta, la tutela de todos los rganos judiciales para su proteccin ordinaria (arto. 160) y la garanta jurisdiccional especfica del recurso de amparo ante la Corte Suprema de Justicia por la violacin o amenaza de violacin de cualquier derecho consagrado en la Constitucin por parte de los poderes pblicos (arto. 188).

La reforma de 1995 ampla y perfecciona el catlogo de derechos fundamentales y sus garantas. Se consagra el derecho de transparencia y acceso a la informacin (arto. 26.4) tan importante en la actual sociedad en donde el Estado acumula un importante caudal de informacin sobre los ciudadanos con la utilizacin de nuevas tecnologas informticas.

Se extiende el derecho de gozar de la proteccin del Estado a todos los nicaragenses que se encuentren en el extranjero y no slo a los que se encuentren ah temporalmente (arto. 28). Se reduce el plazo mximo de 72 a 48 horas para liberar a los detenidos o enviarlos a la orden de autoridad competente (arto . 33).

Se establece la competencia exclusiva del Poder Judicial para autorizar la entrada en un domicilio, aunque debe anotarse que las excepciones se regulan con una amplitud no conveniente a favor de las fuerzas de seguridad (arto. 26). Se

fortalece el derecho al proceso debido prohibiendo las jurisdicciones especiales y la sustraccin del procesado a su juez o tribunal competente (arto. 34).

Se fortalece el derecho de propiedad privada de los medios de produccin limitndola slo en virtud de su funcin social y prohibiendo expresamente la

confiscacin de bienes que tanto dao caus a la economa y estabilidad poltica del pas durante los aos 80 (arto. 44).

Se restringe la competencia de los tribunales militares exclusivamente al juzgamiento de los delitos y faltas militares cometidos por miembros de las fuerzas armadas en el ejercicio de sus funciones (arto. 93).

Por ltimo, en cuanto a las garantas de los derechos, se introdujo un nuevo cauce institucional a travs del Procurador de los Derechos Humanos cuyo

procedimiento de eleccin y atribuciones lo asemeja al Ombudsman o Defensor del Pueblo ya suficientemente conocidos en el constitucionalismo latinoamericano (arto. 138.9). Sin embargo, a pesar del reforzamiento del papel de la Asamblea

Nacional en la decisin sobre la declaracin del Estado de Emergencia (arto. 150. 9), no se modific la tcnica poco garantista de enumerar taxativamente los derechos no suspendibles con lo cual se mantiene una amplitud favorable al abuso al momento de decidir la suspensin de importantes derechos ciudadanos (arto. 186).

B. Parte Orgnica

Cabe sealar en relacin con la Asamblea Nacional la disminucin espacial de las circunscripciones electorales con el fin de potenciar el efecto mayoritario de la frmula proporcional y corregir la atomizacin de la representacin en el Poder Legislativo: se mantiene el nmero de 90 diputados, pero ahora 20 son elegidos en circunscripcin nacional y los 70 restantes en las circunscripciones

departamentales y de las regiones autnomas (arto. 132). Asimismo se redujo el mandato de los diputados de 6 a 5 aos (arto. 136). Idntica reduccin sufri el Presidente de la Repblica (arto. 148) para cuya eleccin ya no basta obtener la mayora relativa de votos, pues se modific el sistema a favor de un mecanismo de doble vuelta.

Para ser electo Presidente en la primera vuelta se requiere obtener al menos el 45% de los votos vlidos. De no darse, se realiza una segunda vuelta entre los

que hubiesen obtenido el primero y segundo lugar resultando electo quien obtenga el mayor nmero de votos (arto. 147). Pero las ms importantes modificaciones se dieron en el mbito de las atribuciones presidenciales y legislativas dirigidas a atenuar el intenso presidencialismo consagrado en la Constitucin de 1987. A continuacin se describen los aspectos ms significativos:

Se disminuyen las facultades electivas del Presidente al tener que competir ahora con listas presentadas por los diputados de la Asamblea Nacional para candidatos a Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo Supremo Electoral, al Contralor y Sub-Contralor General de la Repblica (arto. 138), siendo la Asamblea Nacional la que decide por votacin favorable del 60% de los diputados. Al

Presidente de la Corte Suprema de Justicia ya no lo nombra el Presidente de la Repblica de entre los Magistrados elegidos por la Asamblea Nacional, sino que ellos mismos lo eligen de entre su seno (arto. 163).

Una considerable prdida de las facultades normativas del Presidente que se expresa en lo siguiente: se disminuye la potestad de veto del Presidente pues no puede oponer ste a las reformas constitucionales, a las leyes constitucionales y a los decretos de la Asamblea Nacional (arto. 141); se suprime la facultad de dictar decretos ejecutivos con fuerza de ley en materia de carcter fiscal, quedando limitada su potestad a la materia administrativa con normas de rango reglamentario (arto. 150.4). Esta reforma puso remedio a las quiebras al principio de reserva de ley en materia tributaria (arto. 115), que se sucedieron tanto en el gobierno sandinista como en el de Doa Violeta Barrios de Chamorro. Se suprime la posibilidad de delegar las facultades legislativas al Presidente de la Repblica en perodos de receso de la Asamblea Nacional (arto. 114).

En una de las menos afortunadas disposiciones de las reformas, se limita intensamente la potestad reglamentaria del Presidente. Se opta por una

concepcin muy rgida del principio de vinculacin positiva a la Ley que se traduce en que el ejercicio de la potestad se ejerce slo cuando la ley expresamente lo

determina (arto. 141) en cuyo caso, la reglamentacin debe producirse en un plazo no mayor de 60 das (Arto. 150.9) y que de no hacerlo ser la propia Asamblea Nacional la que dicte el reglamento correspondiente (arto. 141).

Se reserva a la ley la creacin de la estructura organizativa principal de la administracin pblica del Estado (arto. 151). Se refuerzan las atribuciones

presupuestarias efectivamente decisorias de la Asamblea Nacional en detrimento de una vieja prctica que la limitaba a dar su aprobacin formal al Presupuesto decidido por el Presidente (artos. 138.6 y 150.5). Cabe destacar aqu la afortunada desaparicin en el arto. 185 de la facultad presidencial de aprobar el Presupuesto durante la vigencia del Estado de Emergencia cuya declaratoria, por otro lado, sigue siendo de la iniciativa exclusiva del Presidente pero el plazo para ser sometido al control de la Asamblea Nacional se redujo de 45 das a 72 horas (arto. 150.9).

Por ltimo, deben sealarse dos aspectos que

recuerdan cierta lgica

parlamentarizante y que pueden llegar a incidir de manera notable en el funcionamiento y en la estructura tradicional y todava formalmente unipersonal del Poder Ejecutivo nicaragense: la constitucionalizacin del Consejo de Ministros y la incorporacin del refrendo ministerial. En cuanto a ste, parece que debe sostenerse la inconstitucionalidad de los decretos y providencias del Presidente que adolezcan del refrendo del ministro del ramo, salvo los que se refieran a nombramientos o remocin de sus ministros o viceministros de Estado (arto. 151).

En cuanto al Consejo de Ministros, aunque no tiene importantes atribuciones (arto. 151), cabe destacar que se trata de un notable intento de limitar la

discrecionalidad del Presidente sobre todo en relacin a la suspensin de derechos y garantas (arto. 185) y a la intervencin del Ejrcito en asuntos de orden interno (arto. 92).

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Por su parte, en el mbito judicial, se puede afirmar que la lgica de la reforma constitucional persigue reforzar la independencia de los rganos jurisdiccionales, extender la reserva de jurisdiccin y sentar las bases para una nueva organizacin del Poder Judicial.

Las garantas esenciales de su independencia estriban en la fijacin constitucional de no menos del 4% del Presupuesto General de la Repblica para el Poder Judicial y en el establecimiento de la carrera judicial (arto. 159). La reserva de jurisdiccin se extiende mediante la creacin de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema (arto. 163) desarrollada por la Ley 350 de Regulacin de lo Contencioso-Administrativo publicada en la Gaceta Diario Oficial del 25 de Julio del ao 2000.

En relacin con la organizacin se crea una sala constitucional en la Corte Suprema y se atribuyen al pleno el conocimiento y la resolucin de los recursos de inconstitucionalidad de la ley y los conflictos de competencia y constitucionalidad entre los Poderes del Estado (arto. 173) que comprenden tanto los conflictos de atribuciones entre rganos polticos y administrativos como los de competencia entre rganos centrales y rganos de las regiones autnomas y de los municipios (arto. 164). Por lo que hace a stos, finalmente, vale decir que la reforma de

1995 refuerza la autonoma municipal mediante una caracterizacin ms explcita de su contenido en una triple dimensin: autonoma poltica, autonoma

administrativa y autonoma financiera (arto. 177).

En trminos generales puede decirse que la reforma de 1995, sin perjuicio de uno que otro aspecto puntual discutible y a pesar de un procedimiento fuertemente cuestionado por amplios sectores, dise un modelo de relaciones

interinstitucionales ms acorde con las realidades polticas y econmicas de entonces y con los principios propios del constitucionalismo democrtico.

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Reformas Constitucionales del 2000

En las elecciones de octubre de 1996 el candidato de la Alianza Liberal encabezada por el Partido Liberal Constitucionalista, Dr. Arnoldo Alemn Lacayo, venci al candidato del FSLN, Daniel Ortega Saavedra. En principio se vivi un

fuerte enfrentamiento que erosionaba la credibilidad de ambos partidos y disminua las posibilidades de xito del nuevo gobierno al no existir la necesaria estabilidad poltica para ello. Con el tiempo las tensiones se fueron limando sobre todo a raz de las negociaciones que condujeron a los acuerdos polticos de1999, popularmente llamados Pacto, y subsiguientes reformas constitucionales promulgadas el 18 de Enero del ao 2000.

Antes de promulgarse ya se hacan muchas conjeturas sobre sus consecuencias. A pesar de que sus principales protagonistas, los partidos mayoritarios Liberal y Sandinista, alegaban en su favor la necesidad de dar estabilidad al pas, de tener el apoyo popular suficiente por contar con los votos necesarios para reformar la Constitucin y de la legitimidad de su intencin de recuperar los espacios perdidos a raz de la reforma constitucional de 1995 impulsada por una diversidad de partidos pequeos que no haban logrado validar su representatividad en las recin pasadas elecciones, sin embargo el juicio de la gran mayora ha sido muy desfavorable, acusando a sus gestores de velar ms por intereses personales o de cpulas partidarias que por una legislacin acorde con lo que la nacin demandaba.

En realidad, la reforma del 2000 no parece seguir una lgica global con finalidades claramente definidas en favor del fortalecimiento democrtico del sistema. Ni en su aspecto dogmtico, ni orgnico, ni econmico, ni de ningn tipo. Se trata

simplemente de la modificacin cuantitativa, que no cualitativa, de los principales rganos estatales que probablemente justifican a aqullos que cuestionaron la reforma como pacto prebendario para la reparticin de magistraturas, curules y sinecuras entre los partidos mayoritarios. Y tambin de la modificacin de

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algunas reglas del juego electoral por supuesto siempre en provecho de los mismos usufructuarios.

En el caso de modificaciones de la parte dogmtica de la Constitucin, stas fueron de importancia relativamente menor o para solucionar problemas muy concretos y circunstanciales a lo interno del Partido Liberal. Veamos las ms importantes a continuacin.

A. Parte Dogmtica

En este mbito slo hubo dos artculos reformados: el arto. 10 que define el territorio nacional y el arto. 20 que se refiere a la privacin de la nacionalidad.

El primer caso se explica por la ratificacin en ese entonces

del Congreso

Hondureo de un tratado internacional que reconoce las pretensiones territoriales colombianas sobre territorio martimo reivindicado por Nicaragua en el Mar Caribe. Por tal razn los legisladores consideraron conveniente agregar a este artculo un prrafo que dice as: La Repblica de Nicaragua nicamente reconoce

obligaciones internacionales sobre su territorio que hayan sido libremente consentidas y de conformidad con la Constitucin Poltica de la Republica y con las normas de Derecho Internacional. Asimismo, no acepta los Tratados suscritos por otros pases en los cuales Nicaragua no sea parte contratante. Por su parte, el artculo 20 reformado establece que Ningn nacional puede ser privado de su nacionalidad. La calidad de nacional nicaragense no se pierde por el hecho de adquirir otra nacionalidad.

Aunque esto, obviamente, puede favorecer las situaciones jurdicas de los nicaragenses, en el contexto de las reformas del 2000 slo pretenda allanar el camino para que destacados precandidatos presidenciales del Partido Liberal Constitucionalista no se viesen impedidos de participar en las futuras elecciones

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generales dado que el anterior artculo 20 admita la prdida de la nacionalidad nicaragense cuando voluntariamente se adquiriese otra. Ya que algunos de ellos haban adquirido distintas nacionalidades, quedaban prcticamente fuera de la contienda electoral al exigir el artculo 147 ser nacional de Nicaragua como requisito indispensable para ser elegido Presidente de la Repblica.

Esta nueva regulacin exigi, para asegurar una coherencia sistemtica, las correspondientes modificaciones de las regulaciones del requisito de la nacionalidad para optar a altos cargos electivos del Estado (artos. 134, 147, 150, 161, 171).

B. Parte Orgnica

En primer lugar cabe destacar la reduccin del 45 al 40 % de los votos vlidos necesarios para ganar en primera vuelta la Presidencia de la Repblica,

aadiendo la posibilidad de obtener el triunfo con slo el 35% de los votos vlidos siempre y cuando se supere a los candidatos que obtengan el segundo lugar por una diferencia mnima de 5 puntos porcentuales (arto. 147). Este fue uno de los puntos ms importantes para el Frente Sandinista dada la conviccin de no poder superar el techo de su apoyo electoral oscilante entre el 35 y 40% en las ltimas contiendas electorales.

Tambin se modific el qurum de decisin necesario para privar de inmunidad al Presidente de la Repblica amplindolo de la mayora absoluta de los diputados a los 2/3 de los mismos (arto. 130). Respecto a otros funcionarios que gozan de

inmunidad, la declaracin de privacin de inmunidad se aprueba con el voto favorable de la mayora de los diputados (arto. 130). El debate y la prctica reciente parece demostrar que existe amplio consenso en considerar que se trata de la mayora absoluta de la totalidad de diputados. Sin embargo, la interpretacin

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sistemtica de tal arto. 130 con el arto. 141 sugiere que se trata mas bien de la mayora absoluta de los diputados presentes en la Asamblea Nacional.

Siguiendo con asuntos relacionados con la figura de la inmunidad, uno de los artculos que mayor crtica origin fue el 133 que qued as: Tambin forman parte de la Asamblea Nacionalcomo diputados, propietario y suplente

respectivamente, el ex Presidente de la Repblica y ex Vicepresidente de la Repblica electos por el voto popular directo en el perodo inmediato anterior ; y, como diputados, propietario y suplente los candidatos a Presidente y

Vicepresidente de la Repblica que participaron en la eleccin correspondiente y hubiesen obtenido el segundo lugar.

Se cuestionaba la voluntad auto proteccionista de los dos lderes polticos mas importantes del pas que, frente a sealamientos de responsabilidad penal que se les haca por distintas razones, pretendan evadir eventuales acusaciones formales ante la justicia. Efectivamente, con tal artculo, las principales figuras del Pacto quedaban inmunes. Arnoldo Alemn por ser ex Presidente y Daniel Ortega porque tena asegurado el primero o segundo puesto en las elecciones. Se tena la certeza de que ningn otro candidato podra ni triunfar ni ser segundo. Paradjicamente, aunque a un costo poltico muy alto que signific, entre otras cosas, la paralizacin del Poder Legislativo durante un largo perodo de tiempo, el Presidente Alemn se encuentra procesado y a la espera de la sentencia definitiva por cargos de corrupcin y lavado de dinero entre otros delitos.

Con estas reformas constitucionales se aument el nmero de miembros de todos los Poderes del Estado u rganos de relevancia constitucional sin obedecer a criterios tcnicos sino para modificar la correlacin de fuerzas partidarias a lo interno de aquellos entes a favor de las dos fuerzas polticas dominantes, dando lugar a lo que se ha llamado por la sociedad nicaragense como partidizacin de los Poderes del Estado. Incluso se lleg a actuar en contra de personas en particular en dependencia de los intereses de cada uno de los partidos

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mayoritarios. As por ejemplo, ces en sus funciones la ex Presidenta del Consejo Supremo Electoral, Rosa Marina Zelaya, por exigencias del FSLN; o el caso de Agustn Jarqun, ex Contralor General de la Repblica, quien se vio obligado a renunciar de acuerdo con los planes del Partido Liberal Constitucionalista.

La Corte Suprema de Justicia aument el nmero de magistrados de 12 a 16 con sus respectivos conjueces y se redujo el perodo de los mismos de 7 a 5 aos (arto. 138, 162 y 163); el Consejo Supremo Electoral pas de estar integrado por 5 magistrados propietarios con sus respectivos suplentes a estarlo por 7

magistrados propietarios con 3 suplentes. Ya no es la Asamblea Nacional quien elige al Presidente del Consejo Supremo Electoral, sino que los propios miembros del Consejo eligen de entre ellos mismos a su Presidente y Vicepresidente por un perodo de un ao pudiendo ser reelegidos (arto. 170).

La Contralora General de la Repblica pas de estar a cargo de un Contralor General y un Subcontralor General a estarlo de un Consejo General integrado por 5 miembros propietarios y 3 suplentes electos por la Asamblea nacional para un perodo de 5 aos (arto. 154).

La reestructuracin de todas estas instituciones implic la modificacin de las regulaciones referidas a la forma de eleccin de sus miembros. Bsicamente siguen la siguiente frmula: eleccin por la Asamblea Nacional con el 60% de los votos favorables de sus diputados de ternas propuestas para cada cargo por el Presidente de la Repblica y por los diputados y, para los magistrados de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo Supremo Electoral, con la necesaria consulta de las asociaciones civiles pertinentes (artos. 138 y 150).

Las consecuencias prcticas de las reformas ha terminado dando definitivamente la razn a quienes las criticaron. Los Poderes del Estado padecen probablemente del mayor descrdito en la historia de Nicaragua. La Corte Suprema de Justicia y el Consejo Supremo Electoral funcionan con verdaderas bancadas partidarias

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como si de la Asamblea Nacional se trataran, lo cual ha llevado a su paralizacin alternativa en dependencia de qu bancada impide el qurum y el consecuente funcionamiento de la institucin respectiva en aras de objetivos estrictamente partidarios y absolutamente ajenos a los intereses institucionales que se supone inspiran su actuacin.

Recientemente fueron electos 9 magistrados a la Corte Suprema de Justicia violando los preceptos constitucionales que obligaban a la eleccin individual cargo por cargo de cada terna presentada (arto. 138.7). La desconfianza mutua oblig a los partidos mayoritarios a elegirlos a todos en una sola lista dando como resultado una Corte Suprema de Justicia integrada por una mitad de magistrados liberales y la otra mitad de magistrados sandinistas.

Las consecuencias han sido catastrficas. Para sealar solo algunos ejemplos, el Poder Judicial nicaragense tiene ms de un mes de no contar con Presidente ni Vicepresidente, ni tener Salas integradas, ni existen Tribunales de Apelaciones en los departamentos de Masaya y Granada, violando el derecho a la tutela judicial efectiva de miles de nicaragenses sencillamente porque las bancadas judiciales no se ponen de acuerdo en la distribucin equitativa de cargos para sus partidarios.

Por otra parte, una importante institucin creada por las reformas constitucionales del 2000 es el Ministerio Pblico a cuyo cargo se encuentran el Fiscal General y el Fiscal General Adjunto de la Repblica, electos igualmente con voto favorable del 60% de los miembros de la Asamblea Nacional de ternas separadas propuestas por el Presidente de la Repblica y por los diputados para un perodo de 5 aos. Aqu tambin correspondi un cargo para cada uno de los dos partidos principales.

Finalmente, la reforma del artculo 173 que atribuye al Consejo Supremo Electoral la facultad de velar por el cumplimiento de las disposiciones referentes al proceso

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electoral por los candidatos que participen en las elecciones generales y municipales. En el caso de las elecciones municipales se requiere, entre otras cosas, haber residido en forma continuada los dos ltimos aos en el municipio por el cual se pretende salir electo. Tambin la de cancelar la personalidad

jurdica de los partidos polticos que no obtengan al menos un 4% del total de votos vlidos en las elecciones de autoridades generales, y cancelar o suspender la misma en los otros casos que regule la ley de la materia.

Todo ello con la finalidad, por un lado, de evitar la participacin en la contienda electoral del municipio de Managua de un precandidato que se perfilaba como amplio triunfador y que no perteneca ni a las filas sandinistas ni a las liberales. Y por otro lado, de fortalecer el sistema bipartidista dificultando la conformacin de partidos polticos distintos de los mayoritarios.

Consideraciones Finales

Hasta aqu se ha intentado describir esquemticamente los rasgos ms importantes de la evolucin constitucional nicaragense desde 1987.

Nicaragua ha ido construyendo, con sus vaivenes, un Estado de Derecho segn los cnones ms tradicionales. Comparado con los sistemas dictatoriales o

situaciones blicas del pasado reciente podemos decir que se ha transitado hacia la democracia. Para algunos esta transicin inici en 1990, para otros en 1979, y ms particularmente en 1987 cuando se promulga la Constitucin vigente.

Pero independientemente de cundo halla comenzado, lo que hoy es indiscutible es que no basta con transitar hacia la democracia. Tambin hay que consolidarla y conservarla. Es obvio que se necesitan muchos ajustes, sobre todo en el mbito institucional para seguir avanzando.

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Parece que la disyuntiva de Nicaragua consiste en avanzar hacia una reforma que consolide el Estado Constitucional Democrtico, o iniciar el retroceso institucional por la erosin progresiva de la organizacin y funcionamiento del poder. Dejar las cosas como estn puede significar la condena a un deterioro paulatino que acabar destruyendo en poco tiempo lo que se ha construido a lo largo de dcadas.

En este sentido, cabe subrayar la presentacin de diversas propuestas de reforma constitucional de distintos sectores de la sociedad nicaragense. Entre otros, el Consejo Nacional de Planificacin Econmica Social, creado por la reforma constitucional de 1995 como rgano asesor del Presidente de la Repblica (arto.150.13); o, mas recientemente, la propuesta de Plan Nacional de Desarrollo del Gobierno de la Repblica que recoge aportes ciudadanos tras un amplio proceso de consultas.

Entre las propuestas mas importantes podemos sealar: El establecimiento de la no reeleccin presidencial absoluta. La supresin o, al menos, modificacin del alcance le la figura de la inmunidad. La creacin de sendos rganos especializados de justicia constitucional y de gobierno del Poder Judicial separados de la Corte Suprema de Justicia. Conversin, segn el modelo mexicano, del Poder Electoral en un Instituto Electoral autnomo de carcter tcnico. Eleccin de diputados de la Asamblea Nacional en circunscripciones uninominales. Fortalecimiento de la democratizacin interna de los partidos polticos. Reduccin del numero de magistrados de la Corte Suprema de Justicia y de diputados de la Asamblea Nacional.

Pero frente a la necesidad de una renovacin democrtica se advierte la presencia de argumentos que la rechazan. Se ha dicho que las reformas constitucionales pueden producir inestabilidad al pas, por un lado; y por otro, se dice que las

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reformas constitucionales pueden distraer los esfuerzos que en este momento deben priorizarse en aras del desarrollo econmico del pas.

Sobre el primer punto, debemos constatar que la inestabilidad del pas se debe ms a la voluntad de la clase poltica que a la propia operacin de reforma. Tan es as, que las reformas constitucionales del 2000, contando con el acuerdo de los partidos mayoritarios y pese a los fuertes cuestionamientos de la sociedad civil, no provocaron acciones o reacciones que cupiera calificar como antisistmicas o que causaran una inestabilidad exacerbada.

Adems, sin haber intentado formalmente una reforma constitucional, los ltimos dos aos se han caracterizado por una gran inestabilidad poltica. En definitiva, reforma constitucional e inestabilidad poltica son trminos inseparables slo si la clase poltica as lo decide.

Por otro lado, sugerir que intentar una reforma institucional del Estado implica postergar la solucin de los problemas ms urgentes de la poblacin, no es ms que la expresin de una visin parcializada que considera a la pobreza y a la institucionalidad democrtica como compartimientos estancos.

Por el contrario, si enfocamos adecuada y sistemticamente estos problemas llegaremos a sostener que el Estado Constitucional de Derecho es inseparable de un concepto integral de desarrollo humano. En cuanto constitutivo del desarrollo, la realizacin plena del Estado de Derecho, depende de los avances en desarrollo econmico, poltico y social, siendo stos a su vez dependientes de los desarrollos normativos e institucionales.

Esta interdependencia del Estado de Derecho de las dems dimensiones del desarrollo permiten enfatizar sus mbitos poltico, econmico, social y ambiental, aspectos stos que conllevan un concepto complejo de Estado Social de Derecho, que como ya vimos se plasma en la Constitucin nicaragense en su arto. 130, y

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cuyos horizontes normativos conllevan arreglos institucionales comprometidos con la libertad y dignidad humanas en cuanto fines centrales del proceso de desarrollo.

Efectivamente, existen estudios suficientemente serios y acreditados que demuestran que la escasa entidad del crecimiento econmico en Amrica Latina no slo se debe a la elevada vulnerabilidad comercial, a la significativa dependencia de los ciclos de volatilidad financiera y al mal uso de polticas monetarias y fiscales, entre otros, sino tambin, y sobre todo, a los deficientes desempeos institucionales en los pases de la regin, que generan elevados costes de transaccin, obstculos a la iniciativa empresarial y altos grados de informalidad e inseguridad.

As pues, la reforma institucional es una tarea urgente y solidariamente simultnea con la solucin de los problemas de naturaleza estrictamente econmica y social. Puede parecer, entonces, que los planteamientos contrarios slo sirven para encubrir los intereses de una minora que quiere seguir usufructuando con carcter de exclusividad el status quo.

Sin embargo, la consolidacin de la democracia en Nicaragua, y realmente en cualquier pas con caractersticas similares, no depende, como se sabe, solamente de las regulaciones jurdicas. Por eso, sin perjuicio de la importancia de realizar las modificaciones y ajustes normativos que fuesen necesarios, resulta indispensable empezar a construir una nueva cultura poltica, unos nuevos valores que persigan la realizacin efectiva de las ideas de que el fortalecimiento de las instituciones requiere el respeto a sus autonomas, de que el principio de divisin de poderes es un principio fundamental del Estado Democrtico de Derecho y de que sin Estado Democrtico de Derecho difcilmente se logran la justicia, la paz social y el desarrollo econmico.

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