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REVISTA DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE MINAS GERAIS

abril | maio | junho 2009 | v. 71 n. 2 ano XXVII

Indenizao de despesas com viagem a servidor pblico e agente poltico


CONSuLTA N. 748.370

EMENTA: Cmara Municipal Agente pblico Indenizao de despesas com viagem Possibilidades de formalizao dos gastos: I. Dirias de viagem. Regime previsto em lei. Regulamentao por ato normativo prprio. Empenho prvio ordinrio. Prestao de contas simplificada. II. Regime de adiantamento. Previso legal. Empenho prvio por estimativa. Prestao de contas rigorosa. III. Reembolso. Ausncia de previso legal para dirias de viagem ou regime de adiantamento. Empenho prvio por estimativa. Prestao de contas detalhada Princpios da razoabilidade, moralidade e economicidade Cancelamento da Smula n. 82. RELATRIO

(...) visando eficincia do controle interno e externo da gesto de recursos pblicos, repita-se: este Tribunal de Contas recomenda que os chefes de poder municipal regulamentem o pagamento de dirias de viagem, pois esta a forma mais segura e transparente de se processarem as despesas de viagem. RELATOR: CONSELHEIRO ANTNIO CARLOS ANDRADA

Versam os autos sobre consulta formulada por Marcus Vinicius Pereira, Presidente da Cmara Municipal de Divispolis, por meio da qual solicita que esta Corte se manifeste quanto legalidade da indenizao de despesas de viagem de agentes pblicos sem a apresentao de comprovantes. O consulente encaminha cpia do Ofcio-Circular 2 P/MP/MG n. 043/2008, de 21/02/08, e cpia da Recomendao n. 001/2008, de 11/02/08, emitidos pela 2a Promotoria de Justia da Comarca de Almenara (fls. 03 a 07). Nos referidos documentos, a Promotoria de Justia recomenda ao Poder Executivo dos Municpios que compem a Comarca de Almenara no sentido de no indenizarem despesas de viagem que estejam descobertas dos respectivos comprovantes, Pareceres e decises 197

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sob pena de restar configurado ato de improbidade administrativa. Aduz o rgo do Ministrio Pblico que o enunciado de Smula n. 82 desta Corte contraria o ordenamento jurdico.

PRELIMINAR
Preliminarmente, em que pese a forma utilizada para a formulao da consulta no se apresentar como a mais adequada, tomo conhecimento do questionamento em razo da extrema relevncia do tema, sendo a parte legtima, nos termos do art. 210, I, do Regimento Interno, e considerando que a matria se insere no mbito de competncia desta Corte. Ressalto, ainda, que em recente diagnstico produzido pela comisso de jurisprudncia e smula, apresentado junto Vice-Presidncia no incio de maro deste ano, concluiu-se que a matria ora em julgamento suscita questionamentos de significativo nmero de rgos tcnicos desta Corte. Pelo exposto, passo ao exame da questo suscitada, ressaltando que a competncia constitucional desta Corte exercida com autonomia, de modo que no interferem nas aes de fiscalizao do Tribunal de Contas eventuais divergncias de entendimento manifestadas por outros rgos de controle, como o Ministrio Pblico estadual.

MRITO
Apesar de reiteradas vezes a matria ter sido discutida neste Tribunal, ante o recente cancelamento do enunciado da Smula de n. 82 e a reviso do Enunciado n. 79, a questo da indenizao de despesas de viagem merece reexame, visando a um regramento claro e detalhado. Iniciamos a anlise do tema citando trecho da Consulta n. 658.053, de relatoria do Conselheiro Moura e Castro:
(...) a administrao pblica, por disposio constitucional, dever ser exercida sob a gide dos princpios de legalidade, impessoalidade, eficincia e, sobretudo, da moralidade. Logo, os agentes polticos devero obedecer a preceitos genricos estabelecidos no art. 37, bem como aos ditames do pargrafo nico do art. 70, ambos da Lex Fundamentalis da Repblica, esse ltimo com a redao determinada pela Emenda Constitucional n. 19/98, que passamos a transcrever: Art. 70 (...)

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Pargrafo nico. Prestar contas qualquer pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores pblicos (...) Assim, aquele que utiliza e administra bens ou interesses pblicos deve prestar contas, dever que se impe ao servidor ou agente poltico. A prestao de contas de verbas indenizatrias, mesmo que haja saldo favorvel para quem as presta, imposio inerente prpria natureza da relao jurdica existente entre o prestador e a administrao, para se conhecer o resultado definitivo do emprego do dinheiro (...)

O mandamento constitucional da realizao da prestao de contas deve ser efetivado em cada situao jurdica de maneira distinta, adequada realidade do agente pblico e do ente respectivo. Os valores recebidos pelo servidor pblico em virtude da realizao de viagem a servio tm carter indenizatrio, sendo destinados a compens-lo por gastos realizados com hospedagem, alimentao e locomoo. Tais valores devem obedecer s etapas previstas em lei para o processamento da despesa pblica, entre as quais se destaca o prvio empenho em dotao oramentria especfica. Ademais, seu pagamento deve se dar em decorrncia do exerccio da funo pblica em Municpio distinto daquele em que o servidor trabalha, mediante necessidade do servio. A concesso de dirias necessita, portanto, de motivao para o deslocamento do agente pblico, demonstrando-se a existncia de nexo entre suas atribuies regulamentares e as atividades realizadas na viagem. H trs possibilidades de formalizao de despesas de viagem: 1 mediante dirias de viagem, cujo regime deve estar previsto em lei e regulamentado em ato normativo prprio do respectivo poder, com a realizao de empenho prvio ordinrio; 2 mediante regime de adiantamento, desde que tal hiptese esteja prevista expressamente em lei do ente, conforme exigncia do art. 68 da Lei Federal n. 4.320/64, com a realizao de empenho prvio por estimativa; 3 mediante reembolso, quando no houver regulamentao de dirias de viagem e nem de regime de adiantamento, hiptese em que deve ser realizado empenho prvio por estimativa. Pareceres e decises 199

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Na hiptese de existir a previso normativa de dirias de viagem, a prestao de contas poder ser feita de forma simplificada, atravs de relatrio ou da apresentao de alguns comprovantes especficos relativos s atividades exercidas na viagem, conforme exigncias estabelecidas na regulamentao respectiva. Nesse sentido, ficou assentado na Consulta n. 658.053:
(...) a no-obrigatoriedade de se juntarem documentos comprobatrios de gastos est na natureza desse tipo de dirias, qual seja, o custeio presumvel de despesas de viagem. Observe-se que, nesse tipo de verba indenizatria, o risco de mo dupla, pois caso o servidor ou agente poltico consiga gastar menos que esperado comendo sanduches, dormindo em pousadas ou andando a p exempli gratia, a sobra lhe pertencer, sem que isso seja classificado como vencimento. Mas, se o contrrio se verificar, ou seja, gastos superiores aos valores das dirias, a Administrao Pblica nada complementar, da o equilbrio do risco.

J na segunda e terceira hiptese, em que no h a previso normativa de dirias de viagem, as despesas de viagens feitas a servio de rgo ou entidade pblica s se consideram regulares, se houver a apresentao de todos os documentos legais comprobatrios dos gastos realizados e se estes estiverem de acordo com os princpios constitucionais da moralidade, da economicidade e da razoabilidade. O exame da observncia de tais princpios constitucionais ser realizado pelo ordenador de despesas, responsvel pela legalidade e pela legitimidade dos gastos, demonstradas em despacho fundamentado quando do processamento da expensa. A necessidade de um processo complexo e completo de prestao de contas nessas hipteses em que no h previso de dirias de viagem est expressa no enunciado de Smula n. 79 desta Casa: irregular a despesa de viagem realizada por servidor municipal que no se fizer acompanhar dos respectivos comprovantes. Nesse sentido, repita-se, a exigncia de comprovantes exarada no citado entendimento jurisprudencial s se aplica s situaes em que no h a previso normativa de dirias de viagem. Tais situaes exigem prestao de contas rigorosa, com documentos que demonstrem cada um dos gastos realizados, no sendo suficiente a apresentao de relatrio de viagem ou de apenas alguns comprovantes. essa a interpretao adequada quanto aplicabilidade do enunciado de Smula n. 79, a qual restou assentada na Consulta n. 656.186, de relatoria do Conselheiro Eduardo Carone, nos seguintes termos:
(...) no existindo previso do pagamento de dirias em lei e a fixao de seu correspondente valor em ato normativo prprio, as despesas de viagens feitas a

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servio de rgo ou entidade pblica podero ser ressarcidas mediante a apresentao dos documentos legais comprobatrios dos gastos feitos, conforme entendimento desta egrgia Corte consubstanciado na Smula TC n. 79 (...)

Por fim, passo anlise da questo da prestao de contas de despesas de viagem de agentes polticos. Deve-se ressaltar, primeiramente, que foi cancelado em sesso de novembro de 2008 o enunciado de Smula n. 82 desta Corte, que assim previa: as despesas de viagem do chefe do Executivo municipal so regulares se acompanhadas do relatrio dos gastos feitos. Ante o cancelamento desse enunciado jurisprudencial, tenho que devem se adequar os agentes polticos (no apenas prefeito, mas tambm secretrios, vereadores, presidente da cmara e at mesmo os agentes polticos estaduais) s mesmas regras explanadas acima, aplicveis aos servidores pblicos. Dessa forma, visando concretizao dos princpios da isonomia e da moralidade, tenho que, em havendo previso normativa de dirias de viagem, os agentes polticos sero indenizados quanto a excurses a servio atravs de tais dirias. Por outro lado, se no existir no ordenamento do ente a previso de dirias, aplica-se a esses agentes a exigncia do enunciado de Smula n. 79, de modo que devero ser apresentados todos os comprovantes de gastos realizados, estes, necessariamente, em conformidade com os princpios constitucionais da razoabilidade, moralidade e economicidade. Como afirmado pelo Conselheiro Eduardo Carone na Consulta n. 658.053, a prestao de contas mandamento constitucional que se impe no apenas aos servidores pblicos, mas tambm aos agentes polticos, visto que, em conformidade com o art. 74, 2, I, da Constituio Estadual, a simples movimentao de numerrio do Municpio, ainda que a ttulo de verbas indenizatrias, traduz necessidade de o beneficirio prestar contas. Finalmente, destaco trecho de deciso do Tribunal de Justia de Minas Gerais, citada na Consulta n. 658.053, a qual declarou inconstitucional lei oriunda do Municpio de Baependi que dispensa os agentes polticos de prestar contas quanto a verbas indenizatrias:
a lei, por ofender os princpios da moralidade administrativa e da impessoalidade, no pode alterar o conceito universalmente aceito da indenizao para dispensar a prestao de contas aos agentes polticos que a fizeram e dela obtiveram vantagens. (TJMG. Quarta Turma. Processo 211.187-0/00, Relator Desembargador Almeida Melo. Julgamento em 29/11/2001)

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Concluso: diante do exposto, tenho que a indenizao de despesas de viagem de servidor pblico ou de agente poltico estadual ou municipal deve se dar, preferencialmente, mediante o pagamento de dirias de viagem, previstas em lei e regulamentadas em ato normativo prprio do respectivo poder, com prestao de contas simplificada e empenho prvio ordinrio. Na ausncia de tal previso, poder a indenizao ser paga em regime de adiantamento e com empenho prvio por estimativa, se houver autorizao legal para tanto, ou atravs de reembolso, tambm com empenho prvio por estimativa. Nas hipteses de adiantamento e de reembolso, ser imprescindvel a comprovao posterior de gastos pelo servidor pblico ou agente poltico, com rigorosa prestao de contas, em processo complexo, conforme enunciado de Smula n. 79 desta Corte. Em qualquer dessas situaes, devem ser observados os princpios constitucionais da razoabilidade, da economicidade e da moralidade quanto natureza e ao montante do gasto, para que as despesas sejam consideradas regulares. Finalmente, visando eficincia do controle interno e externo da gesto de recursos pblicos, repita-se: este Tribunal de Contas recomenda que os chefes de poder municipal regulamentem o pagamento de dirias de viagem, pois esta a forma mais segura e transparente de se processarem as despesas de viagem. Conforme art. 216 do Regimento Interno deste Tribunal, este entendimento, firmado no mesmo sentido das Consultas n. 658.053 e 725.864, implica a revogao das teses das Consultas n. 55.757, 89.572, 652.407, 656.186, 703.945 e 748.954, que dispem sobre a matria em outro sentido. Sugiro, por conseguinte, ante o papel pedaggico desta Corte e a repercusso das deliberaes em sede de consultas, que seja anotada a revogao no arquivo das Consultas n. 55.757, 89.572, 652.407, 656.186, 703.945 e 748.954, disponibilizado no stio eletrnico do Tribunal. Adotando tal procedimento, poderemos evitar a ocorrncia de interpretaes equivocadas de nossa jurisprudncia, conferindo efetividade ao art. 216 do RITCMG. o meu voto. Em sendo aprovado, encaminhe-se cpia da deciso Biblioteca desta Corte, responsvel pelo gerenciamento do banco de dados que disponibiliza a pesquisa das consultas, para que anote a revogao supracitada com a maior brevidade de tempo possvel. 202 Pareceres e decises

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A consulta em epgrafe foi respondida pelo Tribunal Pleno na Sesso do dia 20/05/09 presidida pelo Conselheiro Wanderley vila; presentes os Conselheiros Eduardo Carone Costa, Elmo Braz, Adriene Andrade, Conselheiros em exerccio Gilberto Diniz e Licurgo Mouro, que aprovaram, por unanimidade, o parecer exarado pelo Relator, Conselheiro Antnio Carlos Andrada.

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