IBP1773_12 ASPECTOS CONTRATUAIS E REGULATRIOS DA QUEIMA DO GS NATURAL Las Palazzo Almada1, Bruna Rocha Rodrigues2

Copyright 2012, Instituto Brasileiro de Petrleo, Gs e Biocombustveis - IBP Este Trabalho Tcnico foi preparado para apresentao na Rio Oil & Gas Expo and Conference 2012, realizado no perodo de 17 a 20 de setembro de 2012, no Rio de Janeiro. Este Trabalho Tcnico foi selecionado para apresentao pelo Comit Tcnico do evento, seguindo as informaes contidas no trabalho completo submetido pelo(s) autor(es). Os organizadores no iro traduzir ou corrigir os textos recebidos. O material conforme, apresentado, no necessariamente reflete as opinies do Instituto Brasileiro de Petrleo, Gs e Biocombustveis, Scios e Representantes. de conhecimento e aprovao do(s) autor(es) que este Trabalho Tcnico seja publicado nos Anais da Rio Oil & Gas Expo and Conference 2012.

Resumo
Este trabalho aborda alguns aspectos regulatrios e contratuais da queima do gs natural no Brasil, dando nfase atuao da Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis ANP. A queima do gs natural importante tema que desperta a ateno dos Estados, de Instituies Internacionais e de Organizaes no Governamentais, locais e mundiais. Aps a anlise do panorama da indstria do gs natural, no Brasil e no mundo, fizemos a anlise da queima do gs natural. Diante de contexto, fizemos um apanhado de aes e medidas tomadas com o objetivo de reduzir o volume de gs queimado e ventilado.

Abstract
This paper discusses regulatory and contractual aspects of gas flaring in Brazil, emphasizing the activities of National Agency of Petroleum, Natural Gas and Biofuels (ANP). Gas flaring is an important issue that calls global attencion, including Governments, Nacional and International Associations and local and global nongovernmental organizations. As we made a study of the natural gas industry, we analised the natural gas flaring. Then, we collected some mesures in order to decrease the volume of associated gas flared and vented. Finally, we tried to suggest some other aspects that can be treathen by Goverments that affects gas flaring.

1. Introduo
A indstria do gs natural uma indstria de rede, composta por atividades responsveis pela produo, tratamento, transporte e distribuio, com caractersticas prprias, nas quais se destacam o elevado grau de especificidade dos ativos de rede, geralmente de capital intensivo, e as dificuldades de transporte e armazenamento do gs natural (Mathias, 2008). Em sua cadeia, o aproveitamento do gs natural em estado gasoso depende de estrutura prpria de escoamento, por meio de gasodutos de transporte. Os grandes campos produtores de gs natural no Brasil localizam-se offshore, distantes da costa, ou na Amaznia, como no caso do campo de Urucu, de forma que as distncias entre centros produtores e consumidores constituem o grande desafio a ser enfrentado pela indstria do gs natural nacional. Do gs natural queimado, grande parcela origina-se de problemas operacionais durante a produo de gs natural, uma vez que mais interessante, economicamente, queimar o gs natural que no pde ser aproveitado que parar ou reduzir a produo do petrleo bruto. Esse panorama ensejou diversas aes governamentais no sentido da preservao dos hidrocarbonetos. Verificase que a preocupao com a queima de gs natural no recente: em 2002 a Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis ANP j elaborava estudos sobre o tema, demonstrando preocupao com o volume do gs queimado no Brasil (ANP, 2002). Algumas medidas foram tomadas, como a anlise acurada de cada Plano Anual de Produo e da projeo de queima extraordinria contida nesses documentos. A queima acima do autorizado, ou fora das hipteses previstas volume igual ou inferior a 3% da produo mensal de gs natural associado do campo; queima por motivos de segurana

______________________________ 1 Mestranda em Energia (IEE/USP), Bacharel em Direito (UFRJ), Especialista em Regulao - ANP 2 Mestre em Planejamento Energtico (COPPE/UFRJ), Engenheira Qumica (UFSC), Especialista em Regulao - ANP

Rio Oil & Gas Expo and Conference 2012 e queima por motivo de emergncia ensejou tambm a lavratura de 57 Autos de Infrao pela Superintendncia de Desenvolvimento e Produo da Agncia, nos anos de 2010 e 2011. Outro grande marco da ANP em razo da excessiva queima de gs natural por parte dos concessionrios foi a reviso da interpretao adotada no clculo da Participao Especial, que passou a considerar o gs queimado para efeitos de clculo da alquota da Participao Especial, bem como na sua base de clculo, conforme discutido na Audincia Pblica de 23/08/2010 e consolidado na Resoluo ANP n 35/2010. A medida no pode ser encarada como uma autorizao tcita para a queima, mas ao revs, um mecanismo para desestimular a queima de gs natural. Ademais, cumpre ressaltar que o pagamento das participaes governamentais no exime o concessionrio do cumprimento das demais regras do setor, cujo desrespeito pode ensejar a aplicao de penalidade. Nesse contexto, deve-se destacar que a queima excessiva de gs natural pode vir a configurar o inadimplemento reiterado do Contrato de Concesso e via de consequncia, a sua resciso. Cumpre destacar que desde a alcunhada Rodada 0 denominao dada aos contratos assinados pela PETROBRAS e ANP quando da sua criao, sem que houvesse licitao, nos termos do artigo 34, da Lei n 9.478/97 os Contratos de Concesso impem a observncia das melhores prticas da indstria e a preservao dos recursos. Sendo assim, pelo menos em tese, possvel vislumbrar a resciso contratual pelo inadimplemento reiterado em razo da queima de gs sem autorizao.

2. Contextualizao
Em vrios pases, o desenvolvimento da explorao do gs natural tem sido prejudicado pelo o baixo valor de mercado, comparado a outras fontes energticas, em especial o petrleo e o carvo mineral. A baixa valorao do gs natural, inicialmente, refletia um valor determinado pelo mercado, ou fixado pelos governos. Ademais, os recursos energticos historicamente vm sendo subsidiados pelos Governos, em especial a energia nuclear, hidroeltrica e carvo, resultando em energia barata e competitiva, sendo empecilho para o crescimento e desenvolvimento da indstria do gs natural em pases em desenvolvimento e industrializados (The World Bank, 2009). O constante aumento do valor internacional do petrleo o do gs natural, desde o incio da dcada de 70 mudou a percepo do valor do gs natural e aumentou a produo de gs associado em muitos pases produtores de petrleo. Os governos passaram a se preocupar com a diversificao da matriz energtica a fim de assegurar a garantia do abastecimento e minimizar as externalidades negativas, em especial as ambientais, por meio da adoo de fontes alternativas, como o gs natural, cuja indstria possui caractersticas prprias que impem condies especiais em sua explorao, transporte e armazenamento. As reservas de gs natural podem ser de gs natural associado ou no associado. Diz-se que o gs natural associado quando a sua produo se d conjuntamente com a explorao do petrleo, e no associado quando o reservatrio produz basicamente gs natural e condensado. O gs natural composto de hidrocarbonetos, apresentando elevado poder calorfico, mas baixa densidade calrica ou grande volume. A mesma quantidade de energia em forma de gs natural ocupa um volume 1000 vezes maior que a energia em forma de petrleo (Pinto Jnior, 2007). Consequentemente, o custo de transporte do gs natural bastante elevado e feito prioritariamente por dutos, que devem interligar fornecedores e consumidores. Por esse motivo, o mercado de gs natural se desenvolveu prioritariamente nos mercados nacionais. Contudo, existem alguns gasodutos que ultrapassam a fronteira entre os pases, a exemplo do Gasoduto BolviaBrasil, maior gasoduto da Amrica Latina, operado pela TBG. Outro bom exemplo a West Africa Gas Pipeline (WAGP), que transporta gs natural por meio de gasoduto da Nigria para os pases vizinhos: Benim, Togo, and Ghana (Farina, 2010). Alguns recursos tecnolgicos tambm permitem a comercializao internacional do gs natural, ou mesmo o transporte interno a longas distncias e para reas que no possuem gasodutos de transporte, como a liquefao e a compresso do gs natural. O GNL gs natural liquefeito resulta da refrigerao do gs natural a cerca de -162 C, reduzindo o seu volume para, aproximadamente, 1/600 vezes o volume original temperatura ambiente (Thomas & Dawe, 2003), permitindo o transporte do gs natural por meio de navios metaneiros, sendo regaseificado em plantas prprias para tal no seu destino, e distribudo aos consumidores finais por meio de gasodutos locais. No Brasil, recentemente a Petrobras investiu em dois projetos de GNL, localizados em Pecm (CE) e na Baa de Guanabara (RJ), com capacidade para regaseificar, respectivamente, 7 milhes de m/dia e 14 milhes de m/dia (ANP, 2010). Por sua vez, o GNC gs natural comprimido o gs processado e acondicionado para o transporte em cilindros temperatura ambiente e a uma presso que o mantenha em estado gasoso. Diversos mercados podem ser atendidos por esta tecnologia: como o suprimento de demanda de pico, ou de mercados cujo atendimento por gasodutos foi interrompido, ou ainda no iniciado. Assim, a dificuldade de transporte no consiste barreira intransponvel para a explorao e utilizao do gs natural. 2

Rio Oil & Gas Expo and Conference 2012 Citamos como exemplo o campo de Lagoa Pacas, localizado no Municpio de Roteiro/AL, que um campo de gs natural no associado. A produo do gs se d somente aps a chegada da carreta na localidade do poo. O gs produzido e encaminhado para unidade de compresso, que feita em trs etapas: compresso, resfriamento e nova compresso. Paralelamente, feita a coleta e armazenamento do condensando, frao de gs natural em estado lquido, no tanque. O condensado recolhido periodicamente, por meio de carretas, sem a necessidade de equipamento especial, tal qual o petrleo bruto. De acordo com Bispo (2011), o gs natural produzido possui quatro utilizaes possveis: (i) ser consumido na prpria instalao de produo como combustvel; (ii) ser reinjetado no reservatrio para aumentar o fator de recuperao do campo, ou simplesmente por no possuir mercado consumidor; (iii) ser queimado nos flares das instalaes por razes de segurana ou indisponibilidade de sistema de escoamento; e (iv) ser enviado para os consumidores externos de gs natural. Note que a queima justificada somente por motivo de segurana ou em carter emergencial. As demais hipteses de uso, que constituem alternativas para a queima do gs natural, so viveis, tanto do ponto de vista tecnolgico, como, em regra, do ponto de vista econmico.

3. A Queima de Gs Natural
A queima de gs em todo o mundo um grande desafio da ambiental e energtico. A queima de gs natural mundial anual atinge a casa dos 150 bilhes de metros cbicos, o equivalente a 5% da produo mundial de gs natural, energia suficiente para atender todo o uso residencial nos Estados Unidos, por um ano (Farina, 2010). A preocupao internacional com a queima do gs natural j supera uma dcada, coincidindo com o alerta mundial para as importantes questes ambientais, em especial, a emisso de gases de efeito estufa. Pases com governos sem polticas transparentes e sem legislaes ambientais adequadas so propensos a queimar enorme volume de gs natural. A situao se agrava em pases que oferecem subsdios para a explorao de outros hidrocarbonetos e energia eltrica e no adotam medidas de coero em relao queima do gs natural. No h como sustentar que a queima do gs oriunda da falta de tecnologia disponvel para o adequado aproveitamento desta fonte energtica. Contudo, em geral, a falta de polticas governamentais que garantam a viabilidade econmica do projeto e a carncia de infraestrutura de coleta e transporte levam queima do gs natural. Nesse contexto, destaca-se os problemas operacionais na produo de gs natural, que so responsveis por grande parcela da queima do gs natural, em especial do gs natural associado. Soma-se a isso o fator financeiro, uma vez que mais interessante economicamente queimar o gs natural que por motivos operacionais no pode ser aproveitado, do que parar ou reduzir a produo do petrleo bruto, embora existam barreiras regulatrias visando impedir tal situao. 3.1. A Queima de Gs Natural no Mundo Em nvel mundial, a Nigria apontada por diversas pesquisas como o pas com o maior volume de queima de gs natural (Farina, 2010). O pas vem protagonizando conflitos na regio produtora. Os diversos adiamentos pelo Governo das medidas restritivas queima vm diminuindo as esperanas de uma soluo final. O desafio da Nigria, assim como de outros pases do oeste da frica a criao de uma poltica efetiva, que ao mesmo tempo construa um setor energtico dinmico, com desenvolvimento do mercado local, e o aumento do comprometimento governamental com a regulao e o cumprimento das normas. A Rssia tambm apontada em alguns trabalhos como o principal pas em volume de queima de gs natural (Farina, 2010). Embora recentemente tenha apresentado avanos em seus nmeros, decorrente de uma parceria entre as empresas produtoras de petrleo e a estatal petroqumica russa. Mesmo diante do aumento da produo de leo, a queima de gs sofreu reduo. Em outros casos, como no Oriente Mdio, a problemtica reside na fixao pelos Governos do preo do gs natural (Farina, 2010) que inviabiliza economicamente o aproveitamento do gs natural associado, ainda quando exista mercado com demanda prximo s reas de produo. A ao de organismos internacionais, como a International Energy Agency - IEA, vem surtindo efeito nas empresas internacionais de petrleo, bem como na postura dos Governos. Muitos pases, como Angola, Sria e Indonsia, parecem ter feito grandes avanos na limitao da queima do gs natural. Em outros pases como Cazaquisto e Kuait, polticas estritas antiqueima e a melhoria na fiscalizao esto gerando efeitos positivos nos volumes de gs queimado. Tambm chama a ateno o caso de Angola. Em 2009, 67% do volume de gs produzido em Angola (aproximadamente 10,11 bilhes de metros cbicos) foi queimado e perdido, 23% foi reinjetado nos poos e apenas 7% foi efetivamente destinado ao mercado (EIA, 2011). Diante de tal panorama, o Governo Angolano passou a atuar em duas frentes, quais sejam, passou a obrigar os operadores a reinjetar o gs produzido, e a implantar uma rede de transporte de gs natural que estabelecer a ligao 3

Rio Oil & Gas Expo and Conference 2012 entre diversos poos offshore a um terminal de GNL (BNDES, 2009), previsto para entrar em operao em 2012 (EIA, 2011). Por outro lado, outros pases vm aumentando seus volumes de queima, como no caso da Venezuela. Verifica-se que as medidas mais restritivas esto sendo tomadas nas regies onde j h o aproveitamento do gs natural, ficando as regies mais remotas sem uma regulamentao mais adequada. Ademais, nessas regies a diminuio da queima de gs depende de investimentos tecnolgicos de capital representativos, nem sempre disponveis. 3.1. A Queima de Gs Natural no Brasil Segundo os dados fornecidos pela ANP nos Boletins Mensais de Produo, a produo anual de petrleo e gs natural no Brasil em 2011 foi a maior do pas at hoje. Foram produzidos, aproximadamente, 768 milhes de barris de petrleo e 24 bilhes de metros cbicos de gs natural*. Da produo de gs natural de 2011, 24,5% proveniente de gs no associado, e 73,5% de gs associado. Em comparao com o ano de 2010, houve aumento de 4,9% na produo de gs natural. Nos ltimos dez anos (2002-2011) a produo de gs natural no pas cresceu 55%. No ms de dezembro de 2011, 306 concesses, operadas por 25 empresas distintas, foram responsveis pela produo nacional, das quais 78 so concesses martimas e 228 so terrestres. Destas, nove encontram-se em atividades exploratrias e produziram atravs de Testes de Longa Durao (TLD), e outras dez so de Campos licitados contendo Acumulaes Marginais. Em torno de 91,2% da produo de petrleo e gs natural proveniente de Campos operados pela Petrobras. Aproximadamente, 91,9% da produo de petrleo foram explotados de campos martimos, enquanto 76,2% da produo de gs natural do Brasil oriunda da produo martima. A maior produo de gs natural foi em Rio Urucu, campo localizado bacia de Solimes. Os campos terrestres Rio do Urucu e Leste do Urucu, ambos na Bacia de Solimes, ocuparam a 1 e 2 posio, respectivamente, no ranking de maiores produtores de gs natural, e so os nicos campos terrestres entre os 20 maiores produtores em barris de leo equivalente. A produo de petrleo e gs natural no Brasil em dezembro foi de aproximadamente 2,214 MMbbl/d (milhes barris por dia) e 71 MMm/d (milhes de m por dia), respectivamente, totalizando em torno de 2,663 MMboe/d (milhes barris de leo equivalente por dia). Esses passam a ser os novos recordes mensais de produo de petrleo e gs natural no Brasil, superando respectivamente, as produes de novembro de 2011 e dezembro de 2010. Houve aumento de aproximadamente 3,1% na produo de gs natural se comparada ao mesmo ms em 2010 e de aproximadamente 5,1% da produo de gs natural se comparada ao ms anterior. Com relao destinao do gs natural produzido em dezembro que 2011, verificou-se a distribuio mostrada na Figura 1. Deve-se entender como disponvel o gs natural colocado no mercado para processamento e consumo. A queima se refere ao gs queimado nos flares. A injeo inclui a injeo no prprio campo ou em outro campo produtor, e por fim, o consumo interno diz respeito ao gs natural consumido como energtico pelo prprio concessionrio em suas instalaes.

7,10% 14,40% disponvel injeo consumo interno 14,80%

63,30%

queima

Figura 1. Utilizao do gs natural produzido no Brasil em 2011/Fonte: Elaborao prpria a partir de ANP (2011). Em relao a queima de gs natural, houve reduo de cerca de 27% em 2011, se comparada queima realizada em 2010. O ano de 2011 tambm foi o de melhor aproveitamento do gs natural, atingindo mdia de 92,7% de todo o gs natural produzido no pas, chegando a 95,42% em abril de 2011. Segundo esses dados, divulgados pela ANP (2011), depreende-se a mudana do papel do gs natural no cenrio energtico nacional. O histrico da queima de gs natural no pas apresentado na Figura2. 4

Rio Oil & Gas Expo and Conference 2012

4.000.000

volume de gs natural (10m)

3.500.000
3.000.000

2.500.000
2.000.000 1.500.000

1.000.000
500.000

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Figura 2. Histrico da queima de gs natural no Brasil/Fonte: Elaborao prpria a partir de ANP (2011). A Petrobras, em resposta ao Jornal Valor Econmico (Petrobras, 2010), manifestou-se no seguinte sentido, quantos s razes da queima excessiva, em especial em 2009: a queima do gs, produzido junto com o petrleo, inerente ao processo de produo em todas as empresas operadoras. Em primeiro lugar, por questo de segurana: a chama-piloto das plataformas realiza a queima para evitar que o excesso de gs circule em ambiente imprprio e cause danos graves como incndios, intoxicaes ou exploses. Ocorre tambm por ocasio do incio de operao de novas unidades de produo, at que elas sejam estabilizadas e termine a fase de testes de todos os sistemas. Em primeiro lugar, conforme frisado, no existe relao entre a queima de gs da Petrobras e o consumo de gs no Brasil. A queima ocorrida foi devida a razes tcnicas: em 2009 entraram em operao trs grandes sistemas, elevando a produo de gs e, conforme explicado anteriormente, existe uma queima intrnseca a esses projetos durante a fase de comissionamento e testes, que se prolongou pelo incio de 2010. Embora menos comum, destaca-se tambm a possibilidade de ocorrncia de queima de gs natural fora das reas de concesso da fase de Produo, como por exemplo, nos casos de etapas de comissionamento e condicionamento de Unidades de Processamento de Gs Natural (UPGNs) e em casos de parada para manutenes de gasodutos, que podem resultar em queima de volumes significativos de gs natural nos flares das UPGNs e refinarias. H de se destacar tambm, o efeito do Plano de Antecipao da Produo de Gs Natural (Plangs), em implementao pela Petrobras, sobre a reduo da queima de gs natural (Bispo, 2011).

4. Impactos Regulatrios e Contratuais da Queima do Gs Natural

No que tange ao gs associado, trs importantes questes implicam na deciso quanto queima ou o aproveitamento do gs natural: a adoo de padres, incentivos financeiros e direitos contratuais aliados estrutura do mercado consumidor e do abastecimento (The World Bank, 2009). A existncia de padres nacionais e internacionais capaz de atingir objetivos que nem sempre so facilmente alcanados pela legislao e regulao em sentido estrito. A criao de padres capaz de direcionar os aprimoramentos da reduo da queima do gs natural, bem como, atuar no sentido de criar modelos de monitoramento e fornecimento de informaes. Esses padres so desenvolvidos conjuntamente pelas empresas, entidades no governamentais e representantes dos governos, que geram um documento oficial, de adeso voluntria. A sua adeso, contudo, em regra, cria vantagens queles que se submetem s suas proposies, apesar de no serem obrigaes legais. A experincia demonstra que, em alguns casos, as empresas de petrleo e gs natural adotam padres internos, em especial em questes relacionadas segurana, que por vezes so mais rgidos que as exigncias da legislao local. A disseminao de uma cultura de aproveitamento dos recursos pode gerar benefcios, independentemente da atuao coercitiva dos Estados. No plano internacional, a The Global Gas Flaring Reduction GGFR, uma parceria pblico-privada, est criando um padro internacional com o objetivo de auxiliar governos e produtores de petrleo em todo o mundo na reduo do volume de gs natural queimado e ventilado (The World Bank, 2009). O valor de mercado do gs associado, em tese, o principal fator na deciso do operador em utilizar, queimar ou ventilar o gs natural. Na teoria, se os benefcios de utilizar o gs natural forem superiores ao seu custo, ele evitar a queima ou perda do gs natural. Na prtica, isso no se revela uma verdade: muitos pases desenvolvidos entendem que a utilizao do gs natural ainda um empecilho para a produo de petrleo. Dois fatores exercem influncia sobre a economia do gs natural associado: a existncia de um mercado de gs natural baseado em gs no associado e a poltica governamental relacionada ao petrleo e o gs natural. 5

2011

Rio Oil & Gas Expo and Conference 2012 O aumento do valor do gs natural fez com que os governos procurassem desenvolver o mercado consumidor de gs natural. A criao desse mercado serviu de incentivo ao aproveitamento do gs natural associado. Outra consequncia foi a formao de parceria pblico-privadas por governos de pases desenvolvidos, com o objetivo de desenvolver a malha de distribuio do gs natural economicamente viveis, inclusive para os pases vizinhos, bem como para investimentos em GNL gs natural liquefeito, que permite o transporte a longas distncias. Vale lembrar a experincia de Angola, j citada. Os governos dos pases desenvolvidos esto tambm oferecendo subsdios para o mercado de gs natural, bem como permitindo que os operadores vendam o gs diretamente s empresas distribuidoras de gs natural. Muitos pases produtores de petrleo esto desenvolvendo o mercado local de gs natural, como Arbia Saudita, Egito e Arglia. Em suma, aumento de preo de gs natural, a mudana da estrutura de preos e a criao de um cenrio de competio no setor energtico pela eliminao dos subsdios tero um resultado positivo no desenvolvimento do mercado domstico de gs natural e criar oportunidade para utilizao do gs associado. Uma ltima questo no pode ser deixada de fora: a poltica fiscal do setor de leo e gs natural, que afeta, direta ou indiretamente, os volumes de gs queimado e ventilado. As participaes dos governos, em ingls denominada government takes, incluem o pagamento de royalties, impostos e tributos, e o percentual de partilha nos contratos de Partilha de Produo. O tratamento privilegiado conferido ao gs natural, incluindo royalties e impostos, constitui um importante incentivo para a expanso da indstria do gs natural e do mercado de gs natural. Tal poltica pode propiciar que operadores de campos de petrleo tambm venham a comercializar o gs natural produzido. Tal estratgia foi adotada pela Nigria, com a inteno de incentivar a expanso do mercado de gs natural. Alguns pases adotam o sistema de alquotas variveis de royalties a fim de proporcionar maior retorno econmico ao gs natural. A provncia de Alberta, no Canad, adotou esse sistema em 1998 para incentivar os operadores de campos de gs no associado, que estavam queimando o gs natural, por no ser economicamente vivel a sua utilizao. Embora no seja um instrumento largamente utilizado, em especial, Nigria e Noruega adotam um sistema fiscal com o intuito de desencorajar a queima de gs natural. Em 1991 foi introduzida na Noruega a taxa de emisso de gs carbnico (CO 2) com o objetivo de reduzir as emisses de gs carbnico pelas indstrias petrolferas. A taxa de 0.8402 NOK (coroa norueguesa) por litro de leo e incide sobre o volume de petrleo queimado e sobre a quantidade de gs carbnico que foi liberado na atmosfera (BNDES, 2009). A taxa devida pelas indstrias produtoras ou transportadoras de petrleo cujas instalaes se localizem nas guas interiores, no Mar Territorial ou na Plataforma Continental; nas reas martimas adjacentes Plataforma Continental, mas que estejam fora desta, pela extenso reservada ao Estado da Noruega atravs de acordos com pases estrangeiros; e nas reas martimas fora da Plataforma Continental, restritas s instalaes norueguesas que se dediquem ao transporte de petrleo (BNDES, 2009). O mecanismo de crditos de carbono, criado pelo Protocolo de Quioto, pode constituir outra ferramenta de incentivo reduo de queima de gs natural, permitindo a obteno de financiamentos para os projetos de reduo da queima de gs natural e possibilidade de negociar seus crditos de carbono. Contudo, entre 2005 e 2010, apenas nove, dentre mais de 2.000 projetos, foram relacionados com a reduo da queima de gs natural em larga escala. O principal obstculo que se verifica nesses casos provar que o projeto somente seria possvel por meio do financiamento, e que de fato constitui uma reduo da emisso de gases de efeito estufa. No Brasil, foi tomada uma medida regulatria com impacto econmico-financeiro no Contrato de Concesso com o fito de reduzir a queima de gs natural: a mudana de interpretao dos efeitos da queima na cobrana de Participao Especial PE. A interpretao legislativa aplicada at dezembro de 2010 no considerava o gs natural queimado em flares para efeitos de PE, com reflexos na base de clculo e na alquota. Vale lembrar que a alquota aplicada para o clculo da PE determinada em razo de trs fatores: localizao do campo, ano de produo e volume produzido. O volume de gs queimado passou a ser considerado para efeitos de determinao alquota, bem como passou a integrar tambm a base de clculo. Vale ressaltar que a anlise da ANP quanto questo foi no sentido de que tanto o entendimento atual, quanto o anterior, eram juridicamente vlidos. Contudo, a compreenso da necessidade de reduo da queima de gs levou concluso de que a nova interpretao a que melhor atende ao interesse pblico. Vale mencionar que a referida distino nunca existiu em relao aos royalties, isto , sobre o gs queimado sempre incidiram os royalties. As polticas fiscais podem ter o maior impacto sobre a queima do gs natural. Contudo, os incentivos fiscais apenas so eficientes quando fixados em um patamar que, comparados com o valor total da produo do campo, mostram-se representativos. Os mecanismos fiscais devem, ainda, ser adotados em conjunto com outras medidas de incentivo do mercado local e de adoo de tecnologias que permitam a exportao. Caso contrrio, o nico efeito da adoo desta poltica fiscal pode ser aumentar o custo de produo do petrleo e reduzir a viabilidade econmica do campo.

Rio Oil & Gas Expo and Conference 2012 4.1. Legislao brasileira relacionada As queimas e as perdas de gs natural foram regulamentadas pela ANP atravs da Portaria n 249, de 1 de novembro de 2000 e de seu respectivo Regulamento Tcnico. Essa regulamentao baseia-se no estabelecido no art. 1 da Lei n 9.478, de 06 de agosto de 1997, que apresenta como um dos objetivos das polticas nacionais para o aproveitamento racional das fontes de energia proteger o meio ambiente e promover a conservao de energia. Alm disso, o inciso IX, art. 8, Seo I, Captulo IV, estabelece que atribuio da ANP fazer cumprir as boas prticas de conservao e uso racional do petrleo, dos derivados e do gs natural e de preservao do meio ambiente. Ademais, a Lei n 9.478/1997 estabelece no 3 do art. 47 que as queimas de gs em flares, em prejuzo de sua comercializao, bem como as perdas do produto ocorridas sob a responsabilidade do concessionrio sero includas no volume total da produo a ser computada para clculo de royalties devido. Complementarmente, o inciso XI do art. 3 do Decreto n 2.705, de 03 de agosto de 1998, estabelece que esto excludas do clculo de royalties devido, apenas as quantidades de gs natural reinjetadas na jazida e as quantidades de gs natural queimadas em flares, por razes de segurana ou de comprovada necessidade operacional, desde que esta queima seja de quantidades razoveis e compatveis com as prticas usuais da indstria do petrleo e que seja previamente aprovada pela ANP, ou posteriormente perante ela justificada pelo concessionrio, por escrito e at quarenta e oito horas aps a sua ocorrncia. A cada ano, juntamente com as aprovaes dos Programas Anuais de Produo dos campos, a ANP aprova os volumes de queimas e perdas de gs natural e define as quantidades que no estaro sujeitas ao pagamento de royalties. 4.2. A atuao da ANP em relao queima de gs natural No que tange s competncias da ANP, deve-se destacar a preservao dos hidrocarbonetos, recurso natural finito. Neste sentido, vedado, por exemplo, a explorao predatria dos recursos, ou seja, a explorao e produo do hidrocarboneto deve observar o maior fator de recuperao dos reservatrios. O tema no recente, e em 2002 j era objeto de anlise pela ANP, que culminou com a elaborao da Nota Tcnica n 010/02/SCG. O documento ressaltava os objetivos da poltica energtica nacional, bem como conclua que a adequao dos padres de queima de gs natural traria impactos na produo de petrleo no pas e, em decorrncia, consequncias quanto a to almejada autossuficincia. No cenrio atual, a excessiva queima de gs natural levou ANP a tomar diversas medidas no seu mbito de competncia. A queima acima do autorizado, ou fora das hipteses previstas - volume igual ou inferior a 3% da produo mensal de gs natural associado do campo; queima por motivos de segurana e queima por motivo de emergncia ensejou a lavratura de Autos de Infrao pela Superintendncia de Desenvolvimento e Produo. Os limites para a queima devem, ainda, observar a Portaria ANP n 249/2000 que estabelece que o volume de gs associado efetivamente queimado em cada campo, a cada ms, no poder ser superior a 15% em relao ao nvel de queima previsto para o ms em questo no Programa Anual de Produo em curso, exceto quando essa variao resultar de motivos de comprovada necessidade operacional, conforme justificativa a ser devidamente apresentada ANP, no Boletim Mensal de Produo. A Portaria ANP n 249/2000, impe, ainda que o volume de gs associado efetivamente queimado em cada campo, a cada ano, no poder ser superior a 10% em relao ao nvel de queima previsto para esse ano no Programa Anual de Produo em curso, exceto quando essa variao resultar de motivos de comprovada necessidade operacional, conforme justificativa a ser apresentada ANP, at o dia 31 de janeiro do ano seguinte. Os processos administrativos punitivos com o fito de apurar infraes relativas queima de gs tiveram incio em 2010, culminando com a lavratura de 38 Autos de Infrao em 2010 e 19 em 2011, totalizando 57, at dezembro de 2011. As multas aplicadas em razo da queima de gs natural fora das hipteses legais so elevadas, se comparadas com outras multas aplicadas pela ANP, mas o carter pedaggico punitivo da aplicao de penalidade no vem sendo amplamente atingido, uma vez que grande parte dos processos instaurados ainda no foram julgados, nem mesmo em primeira instncia. A Figura 3 demonstra o andamento desses processos, em dezembro de 2011.

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Aguardando jugalmento
Deciso de 1 instncia insubsistncia Deciso de 1 instncia - sujeita a recurso Deciso da Diretoria Colegiada

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Figura 3. Andamento dos processos relativos s autuaes da ANP referentes queima de gs natural/ Fonte: Elaborao prpria. Verifica-se que esses processos possuem trmite mais lento que os demais processos para aplicao de penalidade no mbito no upstream. O tempo mdio entre a lavratura do Auto de Infrao e o julgamento de primeira instncia na Superintendncia de Participaes Governamentais de 68 dias; e de 114 dias, a contar da lavratura do Auto de Infrao at a deciso da Diretoria Colegiada, nos casos em que houve recurso. J a Coordenadoria Segurana Operacional tem o tempo mdio julgamento dos processos at a deciso final, de 116 dias, considerando conjuntamente os processos em que houve a interposio de recurso e aqueles em que o concessionrio no recorreu. Embora a adoo de procedimento para apurao de infraes relativas queima do gs natural j constitua um avano nas aes da ANP sobre o tema, a demora no julgamento dos processos gera a sensao de impunidade e compromete a eficcia das aes coercitivas. As aes coordenadas da ANP vm gerando efeitos, uma vez que se verifica uma diminuio em termos absolutos e percentual na queima de gs natural, comparando-se os anos de 2010 e 2011, destacando-se que o Brasil bateu recorde de produo neste perodo. Em termos contratuais, os Contratos de Concesso firmados com a ANP preveem que inadimplemento reiterado pode dar causa resciso do contrato. Todavia, os casos recentes de extino dos Contratos de Concesso firmados com a ANP restringem-se ao no cumprimento do PEM Programa Exploratrio Mnimo e de devoluo da rea em razo de no ter ocorrido descoberta economicamente vivel. A interpretao sistemtica das clusulas do Contrato de Concesso permite afirmar que a queima reiterada de gs natural fora das hipteses autorizadas pode levar resciso do Contrato de Concesso. O Contrato de Concesso possui diversas clusulas abertas que permitem que o rgo regulador exija do Concessionrio uma atuao no sentido de minimizar a queima do gs natural. Neste sentido, o Contrato impe o respeito s melhores prticas de indstria do petrleo, bem como o dever de preservao dos recursos. Cumpre destacar que desde a alcunhada Rodada 0 os Contratos de Concesso impem a observncia das melhores prticas da indstria e a preservao dos recursos. Nesse contexto, questes formais e materiais devem ser ponderadas. No resta dvida de que o processo administrativo dever ser regido sob os princpios do contraditrio e da ampla defesa. Os argumentos apresentados pelo concessionrio devero ser devidamente enfrentados e ponderados. A primeira questo a ser enfrentada o instrumento normativo que regir o processo. Nesse contexto, pode-se argumentar tanto a aplicao da Lei n 9.784/99 Lei de Processo Administrativo Federal, bem como do Decreto n. 2.953/99. Entendemos que, por se tratar de procedimento para aplicao de penalidade, ainda que contratual, deve o processo ser regido pelo Decreto n 2.953/99, aplicando-se subsidiariamente a Lei n 9.784/99, conforme determina o seu artigo 69. O Decreto n 2.953/99 norma especfica e que melhor assegura os princpios do contraditrio e da ampla defesa do administrado, por deixar pouca margem de discricionaridade ao administrador pblico. Consoante o artigo 13 do mencionado Decreto, o prazo para defesa de 15 dias, prazo bastante razovel, uma vez que se equipara ao prazo de defesa judicial. A Lei de Processo Administrativo Federal, embora garanta o direito de apresentar alegaes iniciais, no fixa prazo, ficando ao arbtrio do administrador pblico fixar o prazo de acordo com o princpio de razoabilidade, ou aplicar o prazo subsidirio da lei, de cinco dias, conforme o artigo 24. Poder-se-ia afirmar que a Lei n 9.847/99 a que melhor atende ao princpio da ampla defesa, por possuir prazo mais dilatado para apresentao de alegaes finais. Contudo, mais uma vez a lei no fixou prazo, mas sim limite para a fixao deste, de acordo com o artigo 44, o prazo mximo de 10 dias.

Rio Oil & Gas Expo and Conference 2012 Quanto ao recurso, no h grandes diferenas, uma vez que ambos instrumentos normativos prevem o prazo de 10 dias para recurso, facultando a apresentao de documentos novos e o exerccio do juzo de retratao do rgo prolator da deciso, conforme artigos 18 e 19 do Decreto n 2.953/99. Do ponto de vista material, a pergunta que se impem no caso da queima de gs natural : como caracterizar esse inadimplemento reiterado? A queima acima do permitido por um perodo de um ano, sem que a ANP tenha tomado qualquer medida com o fito de coibir a prtica infracional autoriza a resciso contratual? A questo tormentosa e no h precedentes administrativos ou judiciais sob o tema. Os Contratos de Concesso so firmados somente aps um processo de escolha do Contratado, por meio de Licitao e depende do pagamento de Bnus de Assinatura, bem como atendimento dos demais requisitos legais. A segurana jurdica, nesses contratos, ganha maior relevo do que nas relaes estritamente privadas. As sociedades que atuam indstria do petrleo e gs natural so de natureza transnacional, e na maioria das vezes atuam por meio de consrcios. Assim, pelas caractersticas da prpria indstria, a conduta do chamado pas hospedeiro, isto , o detentor dos reservatrios de hidrocarbonetos, no repercute apenas sobre os contratantes de determinado contrato, mas alvo de anlise por todos os outros agentes que atuam na indstria. Por tais razes, entendemos no ser aconselhvel a resciso contratual por inadimplemento reiterado, quando a conduta do agente regulado, no caso do operador do campo, no foi objeto de anterior apurao e aplicao de penalidade, em procedimento especfico. Nas hipteses de inadimplemento reiterado do contrato, em razo da queima de gs natural, o princpio da segurana jurdica, em especial na sua vertente da vedao surpresa recomenda que a prtica infracional tenha sido anteriormente apurada, preservando-se, assim, a credibilidade do Estado. Uma linha tnue, contudo, restaria, uma vez que o inadimplemento grave pode tambm levar resciso do Contrato de Concesso. Quanto a esta ltima hiptese, somente diante do caso concreto poder-se-ia analisar adequadamente a questo. Vale ressaltar, que em tese, no seria impossvel vislumbrar a resciso, bastando, imaginar grandes volumes de queima, em um curto perodo, a justificar uma medida drstica do rgo regulador.

5. Consideraes Finais
O exemplo do Brasil indcio de que medidas regionais podem contribuir para a diminuio da queima do gs natural em nvel global. Neste sentido, a elevao do preo do gs natural no mercado, colocando-o em outro patamar na importncia como matriz energtica gerou efeitos significativos. Em termos nacionais, preciso compreender o papel que o gs natural pode representar no desenvolvimento do mercado nacional. Nesse sentido, o trabalho desenvolvido pela FIRJAN Quanto custa o gs natural para a indstria no Brasil? ressaltou que o gs natural, como insumo da indstria, deve ser garantido em quantidade, qualidade e segurana necessrias, bem como a valores razoveis. As empresas de petrleo e gs natural no esto alheias a esta demanda. A PETROBRAS divulgou em seu site oficial que a empresa: Acompanhando a tendncia mundial de aproveitamento de combustveis mais limpos, investimos na expanso da rede de distribuio e em novas tecnologias que estimulem a oferta e o consumo de gs natural. Verstil, o gs natural pode ser utilizado em aplicaes domsticas, industriais e automotivas, substituindo a gasolina, o etanol, o leo diesel e como fonte de gerao de energia eltrica. O Brasil tambm j alcanou outra importante etapa na reduo da queima de gs natural, qual seja, a compreenso das entidades estatais de sua importncia, no s em termos ambientais, mas tambm para o suprimento energtico e a garantia do abastecimento. evidente, por outro lado, que o fator econmico representa um importante papel nesse contexto. Assim, como j frisado anteriormente, os mecanismos de financiamento internacional so uma importante fonte de recursos. Contudo, carecem de aprimoramento para a melhor adequao ao mercado de gs natural, em especial aos projetos relacionados com crdito de carbono. No Brasil, os financiamentos do BNDES ao setor de petrleo e gs natural merecem destaque. Grandes entraves para o maior desenvolvimento do mercado de gs natural residem nas incertezas que envolvem produtores e consumidores. Estes temem a falta de abastecimento, deixando de desenvolver um mercado potencial. Por sua vez, os produtores temem alocar investimento nas estruturas de escoamento e transporte e no obter o retorno financeiro esperado. A soluo proposta em relao ao tema pela FIRJAN diz respeito elaborao de um Plano Nacional de Gs, com o objetivo de criar cenrios futuros de demanda e oferta de gs natural, a exemplo do que elaborado para o setor de energia pela EPE Empresa de Planejamento Energtico. notrio que a diminuio da queima de gs natural est intrinsecamente interligada existncia de gasodutos e malhas de escoamento. Neste sentido, pode-se dizer que a atuao regulatria da ANP ainda incipiente.

Rio Oil & Gas Expo and Conference 2012 A implementao das modificaes trazidas pela Lei do Gs Lei n 11.909/09 ainda no foi efetiva, no sentido que ainda no foram realizados os leiles para a concesso da explorao da atividade de transporte do gs natural por meio de dutos de transporte, prevista no artigo 3 da referida lei. De todo o exposto, verifica-se que a soluo para a reduo da queima do gs natural exige no s medidas regulatrias e contratuais, mas a ao estatal para o desenvolvimento e amadurecimento do mercado, a fim de que este importante insumo energtico seja aproveitado e ganhe peso na matriz energtica nacional.

6. Agradecimentos
As autoras agradecem Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis ANP.

7. Referncias
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