Control, Medios de Comunicacin y Calidad Institucional

Lorena Gagliardi/ Daniel Muchnik/ Guillermo Schweinheim/ Mar a Estela Moreno/ Hugo Buisel Quintana APOC, 2007, 132 pginas.

Eliana Medvedev
Este libro pertenece a la coleccin Educar al Soberano, una serie dedicada a la temtica de la administracin pblica referida al rea del control y la auditora gubernamental. En este volumen encontramos cuatro captulos que tratan diferentes tpicos en este campo, entrelazados en torno a la cuestin de la calidad de las instituciones democrticas. El primer apartado con ttulo a modo de interrogante, Es posible la calidad institucional sin divisin de poderes?, escrito por la abogada Lorena Gagliardi trata desde una perspectiva jurdica la cuestin de la divisin de poderes. Recupera la nocin de los tericos del constitucionalismo clsico al mencionar que el concepto de democracia conlleva implcito el de la Divisin de Poderes y el de Control sobre la gestin de los rganos de gobierno. El control sobre los poderes pblicos es inherente a la nocin de organizacin del sistema poltico democrtico es inequvoco, nico: hacer efectivo el principio de la limitacin del poder (pg. 23). Por ello, menciona que la relacin entre control y la calidad institucional, afirmando que el primero se convierte en la herramienta modeladora de una administracin pblica orientada hacia los ciudadanos. En sus postulados menciona que es preciso sacar a la luz el accionar de la administracin pblica, y correr el velo de la Razn de Estado, que muchas veces tambin se enmascara con justificaciones de ndole prctica, argumentando agilidad operativa, a los efectos de volver ms turbios y poco accesibles a los ciudadanos los mecanismos mediante los cuales el accionar gubernamental se desenvuelve. Este captulo tambin trata el tema de la divisin de poderes como mecanismo de control mutuo de los rganos de gobierno, y hace un recorrido por los dispositivos constitucionales de control que existen entre los diferentes poderes del Estado, entroncndolo con los principios de Locke y Montesquieu. La Divisin de Poderes est directamente relacionada con la separacin, colaboracin o distribucin de poderes pura, constituyndose como un sistema de limitaciones al ejercicio del poder y, por lo tanto, de garanta de la libertad de los individuos (pg. 31). En esta perspectiva, expone el sistema de control instaurado con la reforma constitucional de 1994 que le

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dio jerarqua Constitucional a la Auditora General de la Nacin, sumando a la divisin tripartita del Poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial, el nuevo Poder de Contralor. Finalmente, cierra describiendo la prctica de la divisin de poder y control tal cual funciona en la Argentina, advirtiendo que es indispensable el fortalecimiento de los poderes que controlan al Ejecutivo a los fines de traer la plena vigencia el Estado de Derecho El segundo captulo Medio de Comunicacin, Periodismo y Calidad Institucional, escrito por Daniel Muchnik aborda el tema de la relacin de la prensa como mecanismo de control en los regmenes democrticos. La prensa y el poder es un tema de debate que ha existido, existe y existir siempre. A los tres poderes que Montesquieu diferenciaba se les aadi en su momento un cuarto, la prensa, cuya funcin debera ser la de juzgar el funcionamiento de los otros tres. Sin embargo en el mundo moderno esas determinaciones tericas han cambiado. Parte de la premisa que el periodismo es uno de los instrumentos ms eficaces y explcitos de control para bajar las barreras a los desbordes del Gobierno. A veces bordea el escndalo o se ve a obligado a codearse con l (pg. 45). Se puede trazar un continuo entre dos extremos polares: por un lado el periodista complaciente, que se dedica a las comunicaciones oficiales, que acta como agente de propaganda del gobierno, en donde la independencia es muchas cuestionada; y otro , cual tbano socrtico que despierta a la sociedad del letargo denuncia el mal funcionamiento de la administracin. Los tres poderes tradicionales -Legislativo, Ejecutivo y Judicial- pueden fallar, confundirse y cometer errores, por ello la prensa juega un papel fundamental. Una prensa que se encuentre continuamente en ''tensin'' con el poder, con periodistas de corte crtico, nunca complacientes, que trasmitan con objetividad y sin autocensura, sus visiones de las coyunturas. Esta ltima imagen es la que se recupera en el captulo. Cita ejemplos histricos como Watergate, Vietnam, la Gran Depresin; sin dejar de nombrar la filosa pluma con la que nuestros padres fundadores como Sarmiento y Mitre encendieron los debates sobre el nuevo pas. Es por ello que desarrolla las fricciones que se dan entre el poder poltico y la prensa, en donde muchas veces lderes incomodados con el clamor de la prensa no dudan en limitarla; pero al mismo tiempo muchas veces esa satisfaccin del derecho a la informacin esconde intereses solapados. Por ello hay una doble arista: por un lado la tensin que guarda con los gobernantes debido que denuncia lo que no hace bien, pero al mismo tiempo que hay que debatir acerca de los lmites que debe guardar la actividad periodstica actuando de manera irresponsable. Ah es en donde entra la dimensin que ms pondera el autor: la de los derechos de los ciudadanos de la libertad de expresin y el derecho a la libre informacin pblica. Tras el recorrido de las disposiciones normativas internacionales, nacionales y fallos de la justicia argentina, termina diciendo que es imposible imaginar la democracia si la prensa no dispone de las garantas mximas para llevar adelante su tarea. Paralelamente el periodismo debe poner mayor esfuerzo en perfeccionarse, en conocer los derechos de que goza, como as tambin de los lmites rigurosos en el respeto a los derechos que tambin tienen los otros. Sin aventurerismo ni sensacionalismo. (pg. 73).

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El captulo tercero, escrito por Guillermo Schweinheim Funcionamiento de la Administracin Pblica y la Calidad Institucional, se concentra en como influye el tipo de servicio civil en la institucionalidad democrtica. Comienza diciendo que la experiencia internacional muestra que un adecuado funcionamiento de la administracin pblica, las empresas del Estado y los bancos oficiales caracteriza tambin a los pases con calidad institucional (pg. 76); y despus trae a colacin qu es lo que la ciudadana reclama en relacin a las burocracias pblicas entre las que se encuentra la de un Estado fuerte, austero, eficiente y eficaz, que se encargue las polticas de Estado; al mismo que requieren un servicio civil profesionalizado y un Estado transparente y con controles. En el apartado siguiente, analiza los requisitos para lograr una administracin pblica de calidad, subrayando que en general, en muchas experiencias se observa que los distintos partidos polticos se han puesto de acuerdo sobre cmo deba funcionar la Administracin Pblica, luego de ejercitar un dilogo sincero entre todos ellos. Quizs el caso ms conocido sea el de Espaa con los Pactos de La Moncloa, que entre otras cuestiones determinaron la construccin de una nueva administracin pblica para Espaa. Analizando el caso Argentino, la situacin de crisis permanente ha redundado en marchas y contramarchas, y los partidos polticos no han encarado juntos con otros actores sociales relevantes un serio debate sobre el servicio civil . Por ello, lo ms importante es que las principales fuerzas polticas y sociales estn de acuerdo y haya consenso de cmo debe funcionar la Administracin Pblica( pg. 83), como prerrequisito a cualquier normativa, ya que no hay reglas de juego que se impongan a conductas de los actores. Luego remarca 9 puntos que considera fundamentales para la calidad institucional en la administracin pblica. El primero es existencia de polticas de Estado que tengan continuidad ms all de un gobierno; el segundo un servicio civil de funcionarios idneos e independientes; tercero la continuidad de los ms altos funcionarios, en algunos organismos como el BCRA, AFIP, ANSES, INDEC, AGN, y los organismo de control regulacin y control de servicios pblicos. El cuarto elemento es la adecuacin del funcionamiento de los Bancos, Empresas y Fondos Especiales de acuerdo a reglas de Plan Accin Estratgico, Plan Financiero y de Inversiones, Rendicin de Cuentas, Auditora y Control Parlamentario. El quinto elemento es la formulacin, la ejecucin y el control del presupuesto; el sexto el mejoramiento de los sistemas de contrataciones del Estado y de obras e inversin pblica. El sptimo es la existencia de reglas de presupuestacin, anlisis econmico y social de los impactos y costos, rendicin de cuentas y auditora, y control parlamentario, de los subsidios y transferencias. El octavo una reforma de las administraciones provinciales y municipales; y finalmente una resolucin de la coparticipacin federal. Como cierre del captulo enfatiza el carcter poltico de la reforma de la administracin pblica sosteniendo que se trata en verdad de un desafo poltico con profundas implicancias para el funcionamiento de la participacin ciudadana, para la reconstruccin de los partidos polticos que afecta el funcionamiento de la divisin de poderes y el rol de los organismos de control y la prensa (pg. 97). El ltimo captulo El Control y la Calidad Institucional, de Mara Estela Moreno y Hugo Busel Quinatana se focaliza en las instancias de control, entendido como la actividad de monitoreo de los resultados de una accin con la finalidad de tomar medidas de efectuar

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correcciones en un futuro de dicha actividad. El control no se lleva en abstracto sino por medio de los rganos destinados a tales efectos. El control es un anlisis sistemtico y objetivo, de pruebas tendientes a demostrar el cumplimiento de los objetivos mediante una evaluacin independiente sobre la gestin de una organizacin, programa o actividad existente o prevista, en orden a proveer informacin til para mejorar la informacin pblica y la toma de decisiones (pg. 107). Los autores resaltan la importancia de equipos de auditores interdisciplinarios y capacitados en planificacin estratgica, negociacin, programacin de auditoras, definicin y manejo de variables, dominio conceptual de control interno, y tcnicas de auditoras en general. La Auditora no es meramente un mecanismo de evaluacin por medio de indicadores de metas, tambin se espera que el control sea un medio eficaz para evitar los abusos de poder, sino tambin como un elemento que sirva para exigir a los gobernantes rendiciones de cuentas peridicas, pblicas y claras, sometidas a un examen profesional, objetivo e independiente, con el fin de acreditar la probidad y la efectividad de la funcin de gobierno (pg. 112). En este sentido se opone al modelo de democracia delegativa, ya que los mecanismos de accountability ejercen controles de los ciudadanos por sobre los gobernantes. En este punto los autores entroncan las teoras de la democracia con los mecanismos de rendicin de cuentas. A la luz de las transformaciones en la representacin, es necesario profundizar la democracia, ya que las instituciones que dieron origen a los gobiernos representativos modernos presentan limitaciones, que pueden ser saldadas por el control. Esta es la apuesta de los autores. Suman al concepto de control gubernamental el de control social, en donde instancias de la sociedad civil participan, como en el caso de Brasil el programa Adopte un Municipio, que propone la accin conjunta de entidades de la sociedad civil con los organismos de control. Fortalecer los mecanismos de rendicin de cuenta es fortalecer la democracia. Como corolario, podemos decir que es un libro de lectura gil que analiza desde diferentes perspectivas las nociones de la calidad institucional y del control. La tnica que tiene esta obra es que antepone el fortalecimiento del control como una prerrequisito para la calidad institucional. Ya sea en su forma constitucional, en donde los poderes se controlan mutuamente; o la prensa vigilando el accionar gubernamental; con una administracin pblica profesionalizada que est al servicio de los ciudadanos en cumplimiento de polticas de Estado; o superando la democracia delegativa a travs de mltiples instancias de rendicin de cuenta a travs de los mecanismos de auditora y control social; la idea central es que la calidad de las instituciones depende de un entramado de organismos de control e instancias de participacin de la sociedad en el accionar gubernamental.

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