Desafios Del Ministerio Publico

DESAFOS DEL MINISTERIO PBLICO FISCAL EN AMRICA LATINA
Centro de Estudios de Justicia de las Amricas, CEJA Av. Holanda 2023, Providencia Santiago, Chile Tel + (562) 2742933 Fax + (562) 3415769 Equipo Editorial: Andrea Cabezn P. (Coordinadora de Edicin) Sandra Araneda ISBN: 956-8491-11-2 Registro de propiedad intelectual N 158134 Diseo e Impresin: Alfabeta Artes Grficas Carmen 1985 - Santiago Fono Fax: 551 5657
Los redactores principales del presente documento son Mauricio Duce y Cristin Riego, Coordinador de Capacitacin y Director Acadmico de CEJA, respectivamente, ambos profesores de la Facultad de Derecho de la Universidad Diego Portales. Contribuyeron en su estructuracin Mildred Hartmann y Juan Enrique Vargas. Una primera versin fue discutida en un taller realizado en Santiago-Chile el da 8 de septiembre de 2005, las ideas y opiniones discutidas sirvieron de base para la redaccin de esta versin final. En este taller participaron, adems de las personas ya mencionadas: Alberto Binder (Argentina), Adrin Marchisio (Argentina), Ileana Arduino (Argentina), Ricardo Mendaa (Argentina), Teresa Ledesma (Bolivia), Carlos Mara Jimnez (Costa Rica), Cristin Hernndez (Chile), Andrs Baytelman (Chile), Csar Azabache (Per).
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NDICE
P RESENTACIN .................................................................................................. 9 1. INTRODUCCIN ......................................................................................... 13 2. BREVE CARACTERIZACIN DE LA REFORMA PROCESAL PENAL EN A MRICA L ATINA , SUS O BJETIVOS Y DESAFOS QUE PLANTEA AL MINISTERIO PBLICO F ISCAL ............................................ 17 3. CAMBIOS DEL M INISTERIO PBLICO F ISCAL COMO CONSECUENCIA DE LA R EFORMA PROCESAL PENAL EN A MRICA LATINA .................................................................................. 23 3.1 MODIFICACIONES CONSTITUCIONALES, ORGNICAS Y LEGALES ............................................................................................. 23 3.2 ENTREGA DE FACULTADES PARA SELECCIONAR CASOS ............................ 27 3.3 AUMENTO DE PRESUPUESTOS Y RECURSOS HUMANOS .......................... 29 4. D EBILIDADES MS COMUNES DEL TRABAJO DEL M INISTERIO P BLICO FRENTE A LA REFORMA PROCESAL PENAL ...................................... 37 4.1 CONTEXTO GENERAL ........................................................................... 37 4.2 PROBLEMAS DE DISEO INSTITUCIONAL ............................................... 40 4.3 PROBLEMAS DE GESTIN E IMPLEMENTACIN ....................................... 44 5. H ACIA UN CAMBIO DE PARADIGMA DE LOS MINISTERIOS P BLICOS F ISCALES EN AMRICA LATINA .................................................... 59 5.1 INSTRUCCIN VERSUS RECOPILACIN DE INFORMACIN , DECISIN Y LITIGACIN ...................................................................... 61 5.2 POSICIN DE NEUTRALIDAD VERSUS POSICIN ESTRATGICA ................ 64 5.3 DISCURSO LEGAL GENERAL Y NEUTRAL VERSUS DISCURSO LEGAL ESPECFICO DE LA PERSECUCIN ................................ 65 5.4 ORIENTACIN A LOS CASOS CONCRETOS VERSUS MULTIPLICIDAD DE OBJETIVOS ............................................................. 66
5.5 RESPONSABILIDAD POR APEGO A LA LEGALIDAD VERSUS

RESPONSABILIDAD POR RESULTADOS SOCIALMENTE CUANTIFICABLES .................................................................................
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5.6 TRABAJO BASADO EN LA AUTONOMA DEL FISCAL Y LA

JERARQUA VERSUS LA NECESIDAD DE GENERAR LIDERAZGOS OPERATIVOS ....................................................................
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6. LAS TAREAS BSICAS EN EL TRABAJO DEL M INISTERIO PBLICO FISCAL EN AMRICA L ATINA ....................................................................... 71 6.1 PRIMERA TAREA :
POSICIONAMIENTO INSTITUCIONAL
..................................................... 71 ........................................... 73 77 79
6.2 SEGUNDA TAREA :

MANEJO DE FLUJO DE CASOS DEL SISTEMA
6.3 TERCERA TAREA :

AUMENTO DE LA CAPACIDAD DE RESPUESTA .........................................
6.4 CUARTA TAREA:

CONTRIBUCIN EN MATERIA DE SEGURIDAD CIUDADANA .....................
ANEXO ESTADSTICO ........................................................................................ 87

I) INFORMACIN POR PASES .......................................................................... ARGENTINA
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............................................................................................... 89 93 BRASIL ....................................................................................................... 95 COLOMBIA ................................................................................................. 98 COSTA RICA ............................................................................................. 100 CHILE ...................................................................................................... 102 ECUADOR ................................................................................................ 105 EL SALVADOR ........................................................................................... 107 GUATEMALA ............................................................................................. 109 HONDURAS ............................................................................................. 111 MXICO ................................................................................................... 113 NICARAGUA ............................................................................................. 116 PANAM .................................................................................................. 118 PARAGUAY ............................................................................................... 121 PER ....................................................................................................... 123 PUERTO RICO ........................................................................................... 126 REPBLICA DOMINICANA .......................................................................... 127 URUGUAY ................................................................................................ 129 VENEZUELA .............................................................................................. 131
BOLIVIA ..................................................................................................... II) CUADROS COMPARATIVOS ........................................................................ A) B) C) COBERTURA DEL SISTEMA PRESUPUESTO
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.................................................................. 133 ................................................................................... 134 INGRESO DE CASOS .......................................................................... 135
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PRESENTACIN
El proceso de reformar los sistemas de justicia criminal para adecuarlos a las exigencias propias del Estado de Derecho y, al mismo tiempo, mejorar su capacidad de respuesta ante las demandas por seguridad por parte de la ciudadana, es una tarea compleja, que debe revertir fuertes y arraigadas culturas y bregar con un conjunto de instituciones no acostumbradas al cambio ni tampoco a dar cuenta ante la ciudadana de su trabajo. Por ello, la nica forma de emprender un proceso de transformacin en ese entorno es a travs de estrategias de largo plazo capaces de combinar diferentes instrumentos a lo largo del tiempo, con grados crecientes de sofisticacin y de ir incorporando a su vez nuevos actores a la tarea. No es otra cosa lo que ha sucedido con la reforma penal en Latinoamrica. Si en un comienzo los instrumentos que permitieron desatar el proceso fueron fundamentalmente los normativos, hoy nos damos cuenta que para avanzar, los nfasis deben estar puestos en los temas ms operativos, directamente asociados a la gestin y la capacitacin. Si en un inicio los principales destinatarios del discurso reformador fueron los jueces, hoy tenemos claro que no basta contar con ellos, sino que necesitamos de fiscales activos con capacidad de asumir plenamente su rol. Si en una primera etapa tuvimos, en la mayora de los pases, que dejar a un lado de la reforma a la polica, hoy estamos ciertos que sin adaptarla a los nuevos estndares que exigen los sistemas adversariales jams lograremos los objetivos que nos propusimos.
CEJA est consciente en la necesidad de ir profundizando el trabajo reformador en esas lneas. Desde un comienzo nos propusimos ir avanzando en forma sucesiva hacia nuevos niveles de complejidad. En un principio hicimos ejercicios muy generales de diagnstico para ver qu estaba pasando con las reformas, qu se haba logrado y qu no, con el fin de levantar problemas a partir de la informacin y as poder generar un debate especfico sobre la situacin y sus posibles soluciones. Ms adelante esos estudios han ido siendo complementados en reas determinadas, como ser los de reformas y temas de gnero; reformas y pueblos indgenas, y defensa penal pblica. De todo ese conocimiento ha emanado una serie de actividades de capacitacin que persiguen precisamente entregarles herramientas a los actores de las instituciones de justicia y de la sociedad civil para hacerse cargo y resolver los problemas relevados. La consecuencia natural de ello ha sido involucrarnos institucionalmente en varios proyectos que hemos denominado de rereforma, hoy en marcha en pases como Argentina, Costa Rica Ecuador y Guatemala. Siguiendo esa misma lnea, nos hemos propuesto a partir del ao 2005 profundizar los temas relativos a la persecucin penal, particularmente sobre el rol del Ministerio Pblico y su relacionamiento con las dems instituciones del sistema penal, particularmente la polica. El xito de la reforma procesal penal depende de su capacidad de desmontar la muy extendida idea de que existe un juego de suma cero entre garantas y eficiencia. Es decir, que todo lo que se gana en trminos de garantas, de respeto de los derechos, debe hacerse a costa de sacrificar eficiencia. Los antiguos sistemas inquisitivos ya demostraron que era falsa esta afirmacin, pues como se sabe sus resultados eran tan magros en el respeto a los derechos como en trminos de eficiencia en la persecucin y sancin del delito. Ahora la exigencia es para los nuevos sistemas reformados demostrar que son capaces, respetando la presuncin de inocencia, el derecho a defensa y todos los otros derechos bsicos involucrados, de responder frente al crecientemente importante fenmeno de la delincuencia.
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Lo anterior solo podr hacerse en la medida en que los Ministerios Pblicos reestudien la forma como desempean su rol, potencien sus herramientas estratgicas y, sobre todo, se inserten activamente como un actor con liderazgo en el aparato de persecucin penal con un adecuado entendimiento y coordinacin con las policas. El presente texto explora todas estas cuestiones, abriendo una lnea de trabajo para CEJA que deber producir para cada uno de los temas tratados conocimientos y experiencias an ms especficos. Para que ello sea posible es vital que la comunidad latinoamericana interesada en estos temas participe y aporte activamente en este proceso.
Juan Enrique Vargas Viancos Director Ejecutivo Centro de Estudios de Justicia de las Amricas
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1. INTRODUCCIN
En las ltimas dos dcadas los sistemas procesales penales de la mayora de los pases de Amrica Latina han experimentado cambios muy significativos. Una parte importante de esos cambios se ha traducido en el otorgamiento de nuevas funciones al Ministerio Pblico Fiscal1, que ha pasado a constituirse en el rgano encargado de la persecucin penal. Hasta antes de estos cambios, en varios pases el Ministerio Pblico se encontraba en una posicin muy dbil o incluso prcticamente inexistente; en algunos otros exista como una institucin relativamente fuerte pero concentrada en tareas muy diversas consistentes bsicamente en la proteccin de la legalidad por medio de la presentacin de dictmenes legales y de recursos en los procesos judiciales ms importantes. Adems de este cambio tan importante derivado del proceso de reforma a la justicia penal que ha tenido lugar en la mayor parte de los pases de la regin, en las ltimas dos dcadas se han desarrollado otros procesos que han impactado fuertemente a los sistemas judiciales y a los organismos encargados de la persecucin en particular. En trminos generales podemos decir que se ha producido un proceso que ha generado enormes expectativas sociales sobre el funcionamiento del
Existen diversas formas de denominar al Ministerio Pblico Fiscal en Amrica Latina, para los efectos de este trabajo lo llamaremos indistintamente de esta forma o simplemente como Ministerio Pblico o Fiscala. Cabe destacar que solo nos referiremos a las funciones penales de esta institucin ya que es comn en la regin que cumplan algunas otras funciones adicionales, las que no son objeto de reflexin en este trabajo.
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sistema judicial. A diferencia de tiempos anteriores en que los rganos judiciales cumplan roles relativamente marginales en los sistemas institucionales de hoy, en especial en el rea penal, estamos en presencia de rganos que son permanentemente llamados a resolver conflictos de la mayor importancia social, econmica y poltica, respecto de los cuales se concentra enormes expectativas sociales. Este cambio del marco de expectativas tiene efectos muy especficos respecto del Ministerio Pblico Fiscal. Dadas las nuevas funciones que ha asumido dicha institucin, ella aparece llamada a hacerse cargo de responder algunas de las demandas ciudadanas ms importantes de los ltimos tiempos, como son, por ejemplo, la de contribuir a reducir las tasas de criminalidad, o a controlar el fenmeno de la corrupcin. Todos estos cambios se han dado, adems, en un contexto institucional que en muchos pases ha sido muy problemtico, donde han existido crisis polticas muy graves o donde la voluntad poltica ha estado orientada ms bien a la manipulacin que a la consolidacin de las nuevas instituciones. Es por todo esto que el panorama actual aparece algo confuso. En las fiscalas de nuestros pases se cruzan permanentemente las tendencias ms innovadoras orientadas a adecuarse a la lgica de los nuevos sistemas procesales con otras atadas a los patrones de trabajo ms tradicionales. Asimismo, las nuevas demandas sociales suelen ser vistas dentro de la institucin como amenazas o incluso asociadas al riesgo de la manipulacin poltica: esto hace que no se hayan desarrollado iniciativas destinadas a dar respuesta a esas demandas sociales. Este documento tiene la pretensin de contribuir a esclarecer el panorama, planteando en primer lugar una somera descripcin de los cambios ocurridos y su efecto sobre los Ministerios Pblicos en Amrica Latina. Luego se describen los principales desafos que se derivan del nuevo escenario. Finalmente, se presentar lo que, en nuestra opinin, constituye la nueva agenda de tareas y preocupaciones de la institucin para los prximos aos. El planteamiento que presentamos se basa en generalizaciones de situaciones que afectan a pases bastante diversos y en los cuales todos estos proce-
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sos de cambio han estado muy condicionados por las realidades locales; por lo tanto, su pretensin se limita a la identificacin de tendencias generales y su aplicabilidad depender en todo caso de su adaptacin a la realidad local especfica.
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2. BREVE CARACTERIZACIN DE LA REFORMA PROCESAL PENAL EN AMRICA LATINA, SUS OBJETIVOS Y DESAFOS QUE PLANTEA AL MINISTERIO PBLICO FISCAL
La reforma procesal penal en Amrica Latina ha sido un proceso bastante homogneo y generalizado, que ha pretendido sustituir los tradicionales modelos inquisitivos escritos por otros acusatorios y orales. Esta transformacin ha estado fuertemente vinculada a los procesos de democratizacin que han tenido lugar en los diversos pases, y en general, ha estado orientada a dar vigencia a los principios del debido proceso. Adems, el proceso de reforma ha buscado superar la rigidez y la burocratizacin de la instruccin tradicional por la va de flexibilizarla y reducir su duracin. Tambin se han entregado a los fiscales facultades para derivar los casos hacia nuevas alternativas de solucin de los conflictos penales, basadas fundamentalmente en el acuerdo de las partes. Hasta antes de las reformas, las funciones asignadas al Ministerio Pblico en el contexto de los sistemas inquisitivos eran muy secundarias. En estos modelos procesales los fiscales cumplan funciones vinculadas al control de la legalidad del proceso judicial y no relacionadas con la investigacin activa, cuestin que normativamente era entregada a los jueces de instruccin y realizada en la prctica por la polica. En la mejor de las hiptesis, el rol de los fiscales se traduca en una colaboracin menor a la investigacin judicial por medio de la presentacin de algunos antecedentes y la solicitud de diligencias investigativas, que el juez de instruccin, a su discrecin, poda decretar o negar. En la teora, la principal funcin de los fiscales se desarrollaba durante el juicio, donde se esperaba que
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estos adquirieran un protagonismo representando a la sociedad. Sin embargo, la realidad fue que la etapa de instruccin se constituy en el ncleo del proceso y que los jueces asumieron un rol protagnico en la produccin de la prueba en el juicio con lo que tambin en esta etapa se releg al Ministerio Pblico Fiscal a un papel secundario2. Al describir al Ministerio Pblico con anterioridad a los procesos de reforma en la regin, Binder concluye que el Ministerio Pblico es una institucin raqutica, acerca de la cual poco sabemos, que no hemos estudiado, que no tiene perfil poltico propio, sin una historia importante y que genera desconfianza en los ciudadanos3. Como consecuencia directa de esta situacin de irrelevancia, algunos pases de la regin eliminaron de su sistema procesal penal al Ministerio Pblico Fiscal. En Chile se suprimieron los promotores fiscales de primera instancia en el ao 1927 por considerarse, segn el propio texto del Decreto 426 de 1927, que no eran indispensables4. En la lgica del funcionamiento del sistema, esta decisin fue bastante racional, ya que permiti un ahorro de recursos econmicos al Estado y de trmites superfluos al proceso. En Honduras ocurri un fenmeno similar. Con todo, la eliminacin del Ministerio Pblico del sistema procesal penal no constituy la regla general en la Regin. Por el contrario, la mayora de los pases lo mantuvo, pero con un perfil muy bajo. De esta forma es posible afirmar que la existencia de esta institucin no
No solo por la prctica, sino incluso a nivel normativo, el sistema inquisitivo reformado reconoci un rol preponderante de los jueces en la produccin de prueba en el juicio oral. Un claro ejemplo de esto son las facultades de interrogacin de testigos entregadas a los jueces de juicio oral. As, en varios pases quien tiene la facultad de interrogar en primer trmino a un testigo es el juez y no las partes. Ello hace que el examen posterior de las partes sea subordinado a la actividad realizada por los jueces. Alberto Binder. Funciones y Disfunciones del Ministerio Pblico Penal, en El Ministerio Pblico para una Nueva Justicia Penal (Santiago: Corporacin de Promocin Universitaria, Fundacin Paz Ciudadana y Escuela de Derecho Universidad Diego Portales, 1994) p. 68. Una breve historia acerca de los promotores fiscales chilenos y su extincin puede verse en Armando de Ramn. Promotores Fiscales. Su Historia (1876 - 1927) en Boletn de la Academia Chilena de Historia Nro. 100 (Santiago, 1989) pp. 315 a 336.
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pas de ser una abstraccin legal en una buena cantidad de pases de la Regin antes del proceso de reforma5 . Un caso extremo de esta existencia meramente formal estuvo constituido por el Ministerio Pblico de Guatemala con anterioridad a la reforma del ao 1992 en ese pas. En febrero de 1991, la oficina del Ministerio Pblico tena solo 24 fiscales para todo el pas, que contaba con una poblacin que superaba los nueve millones de habitantes. Observadores de la poca reportaron que cuando los fiscales aparecan en los tribunales, los jueces preguntaban en algunas ocasiones que quines eran ellos y que qu hacan all6. Similares opiniones acerca del funcionamiento del Ministerio Pblico Fiscal antes del proceso de reforma tambin pueden encontrarse en otros pases de la Regin. Este escaso perfil y la irrelevancia de los roles desempeados por el Ministerio Pblico tambin impactan en los aspectos organizacionales de la institucin, que se caracterizaba por una estructura muy dbil. Al respecto, Linn Hammergren reporta que: incluso donde el Ministerio Pblico existe, su organizacin ha sido dbil. Cualquiera sea la lgica detrs de su estructura, esta ha sido congruente con el sistema inquisitivo. Donde no se espera que los fiscales hagan mucho, no hay necesidad de una organizacin que apoye o monitoree su trabajo. Presupuesto, personal y sistemas de planificacin han sido casi inexistentes. Mecanismos de asignacin de casos han sido similarmente no desarrollados la pobreza organizacional ha sido la regla general e incluso ms extrema que en el caso de los tribunales7. No obstante, existen algunos casos de pases importantes en que los Ministerios Pblicos Fiscales tuvieron bastante presencia institucional y en los que la funcin dictaminadora de control de la legali-
En este mismo sentido vase tambin El Ministerio Pblico en el Proceso de Reforma Penal en Amrica Latina, entrevista a Julio Maier en Pena y Estado Nro. 2 (Buenos Aires: Editores del Puerto, 1997) p. 173. Vase Linn Hammergren, The Politics of Justice and Justice Reform in Latin America (Philadelphia: Westview Press, 1998) p. 84 (la traduccin es realizada por CEJA). Linn Hammergren, Institutional Strengthening and Justice Reform, Center For Democracy and Government USAID, 1998, p. 36 (la traduccin es realizada por CEJA).
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dad se desarroll con mucha consistencia a lo largo de importantes perodos de tiempo8. En otros casos importantes, los Ministerios Pblicos reemplazaron en la actividad de investigacin a los jueces de instruccin y pasaron a constituir una organizacin con gran centralidad en el proceso penal inquisitivo9. No obstante, en estos ltimos casos la centralidad del trabajo del Ministerio Pblico y, aun su fortalecimiento institucional, no fue acompaada de un cambio de la metodologa de trabajo sino que bsicamente se reprodujo la forma tradicional de conducir la instruccin escrita heredada del juez de instruccin. En cualquier caso, sea que se trate de Ministerios Pblicos dbiles o fuertes en el marco de sistemas inquisitivos, el avance a sistemas de corte acusatorio o adversarial tiene un impacto profundo en las funciones que los fiscales cumplen en el proceso penal. Este cambio supone un potenciamiento de la institucin, en la medida en que se le agregan nuevas facultades a las tradicionales. Como producto de la reforma se ha adjudicado a los fiscales que no la tenan, la responsabilidad de llevar adelante la investigacin preparatoria de los delitos y de dirigir a la polica en el desarrollo de las investigaciones. Adems, en la mayora de los casos se le han entregado algunas facultades discrecionales para decidir acerca del ejercicio o abandono de la accin penal pblica. La lgica del nuevo sistema opera con base en la idea de que una institucin fuerte estar a cargo de conducir la investigacin, formular
El caso ms paradigmtico en esta lnea es el de Per. Para mayor informacin sobre el Ministerio Pblico en dicho pas vase Pedro Angulo, El Ministerio Pblico: Orgenes, Principios, Misiones, Funciones y Facultades, Lima 2001, 469 pginas. Ver especialmente pp. 353 a 362. Los casos ms paradigmticos en esta rea son los de Mxico, Colombia y Panam. Para el caso de Mxico vase Guillermo Zepeda, Crimen sin Castigo: Procuracin de Justicia Penal y Ministerio Pblico en Mxico, Centro para la Investigacin y el Desarrollo y Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 2004, 462 p. Para el caso de Colombia puede revisarse, Jaime Bernal Cullar y Eduardo Montealegre Lynett, El Proceso Penal, Editorial Universidad Externado de Colombia, Bogot, 1997. En el caso de Panam puede revisarse Rigoberto Gonzlez, el Ministerio Pblico en Panam, en www.ministeriopublico.gob.pa (pgina visitada por ltima vez el 18 de octubre de 2005).
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cargos en contra de los acusados y representar a la sociedad en los juicios orales. Sin un Ministerio Pblico poderoso que est capacitado para cumplir con estos cometidos, es imposible concebir al nuevo sistema funcionando adecuadamente, en tanto el rol acusador no estar apropiadamente personificado. Adems, el nuevo modelo requiere que el Ministerio Pblico imprima el ritmo de trabajo al conjunto del sistema, para que este funcione ptimamente. Hay dos reas que a modo ejemplar dan cuenta de cun crucial resulta el Ministerio Pblico para el nuevo sistema. En primer trmino, es una institucin clave para desformalizar la etapa de investigacin criminal, lo cual ha demostrado ser uno de los aspectos ms deficitarios del modelo inquisitivo vigente antes de la reforma en la mayora de los pases de la regin. Este modelo se caracterizaba por tener una etapa de investigacin burocrtica, ritualista y excesivamente formalizada. El nuevo sistema requiere, en cambio, que el Ministerio Pblico sea capaz de dinamizar el proceso de investigacin criminal dotndolo de mayor flexibilidad, desarrollando trabajo en equipos multidisciplinarios, coordinando ms eficientemente el trabajo policial, en fin, constituyndose en un puente de comunicacin entre el mundo de la actividad policial y el trabajo judicial dinmico. En segundo trmino, la actuacin del Ministerio Pblico es fundamental para el diseo de una poltica de control de la carga del trabajo que no solo posibilite a la institucin funcionar dentro de parmetros de eficiencia y calidad ptimos, sino tambin al sistema de justicia criminal en su conjunto. El Ministerio Pblico, en el marco de las nuevas reglas, es la institucin que dispone de las herramientas idneas para establecer una poltica de este tipo y superar as uno de los males endmicos de la justicia criminal en Latinoamrica: la sobrecarga de trabajo de sus distintos operadores. Es por ello que, en la mayora de los procesos de reforma, se entregaron importantes facultades discrecionales a los fiscales para que no ejercieran la accin penal y recurrieran, en cambio, a diversas manifestaciones del principio de oportunidad, a salidas alternativas del sistema y a la aplicacin de mecanismos de simplificacin procesal.
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3. CAMBIOS DEL MINISTERIO PBLICO FISCAL COMO CONSECUENCIA DE LA REFORMA PROCESAL PENAL EN AMRICA LATINA
El rol asignado a los fiscales en los nuevos modelos procesales penales acusatorios en la regin se ha traducido en diversos cambios que a continuacin se exponen.
3.1.
MODIFICACIONES CONSTITUCIONALES, ORGNICAS Y LEGALES
Lo primero que resultaba indispensable modificar para permitir al Ministerio Pblico cumplir sus nuevas funciones eran las disposiciones constitucionales o leyes orgnicas, que contenan las definiciones bsicas de la institucin en diversos pases de la regin. Por lo mismo, en forma paralela a la reforma de los cdigos procesales penales, buena parte de los pases de la regin han avanzado en modificaciones a los estatutos legales que regan sus Ministerios Pblicos. La tabla nmero uno presenta un resumen bsico de doce de ellos que han realizado reformas a sus procesos penales, contrastando la fuente y fecha de reforma al Ministerio Pblico con la fecha de entrada en vigencia del nuevo sistema procesal penal. Se agrega, adems, informacin acerca de la ubicacin institucional del Ministerio Pblico en cada pas. Dos breves observaciones respecto a esta primera tabla. La primera es que se puede apreciar claramente un paralelismo cronolgico entre las reformas al proceso penal experimentadas en cada uno
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de estos pases, con las reformas emprendidas al Ministerio Pblico. La segunda es que, desde el punto de vista institucional, estas reformas han estado orientadas de manera bastante generalizada hacia la autonoma de los Ministerio Pblicos. Tabla 1 REFORMAS PROCESALES P ENALES Y REFORMAS P BLICOS EN LA REGIN
Pas Ubicacin Institucional
A LOS
MINISTERIOS
Fuente Reforma al MP
Fecha entrada en vigencia Proceso Penal Reformado
Argentina (Sistema Federal)
rgano autnomo o extrapoder
Reforma Constitucional de 1994 5 de septiembre y Ley Orgnica del Ministerio de 1992 Pblico Nro. 24.946 de 1998 Constitucin Poltica y Ley 24 de marzo Nro. 2.175 ley del 13 de febrero de 200110 de 2001 que modifica a la Ley Orgnica del Ministerio Pblico Nro. 1.469 de 1993 Constitucin de 1991 y Ley 1 de enero Orgnica del Ministerio Pblico, de 200511 Decreto Nro. 2.699 de 1991 Ley Orgnica del Ministerio Pblico Nro. 7.442 de 1994 1 de enero de 1998
Bolivia
Colombia
Afiliacin a la Rama Judicial, pero con autonoma funcional rgano dependiente del Poder Judicial rgano autnomo o extrapoder
Costa Rica
Chile
Reforma Constitucional de 1997 16 de diciembre (Ley Nro. 19.519) y Ley Orgnica de 200012 Constitucional del Ministerio Pblico Nro. 19.640 de 1999
Fuente: Elaboracin propia

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El cdigo entr en vigencia en tres etapas: una al promulgarse el 31 de mayo de 1999 donde entraron en vigencia algunos institutos como la recategorizacin de acciones; el 31 de mayo de 2000 entraron en vigencia salidas alternativas, medidas cautelares y prescripcin y la vigencia plena fue el 31 de mayo de 2001. Comienzo de un proceso de implementacin gradual en Bogot. Tambin se trata de la fecha de inicio de un proceso de implementacin gradual. Dicho proceso concluy con la entrada en vigencia en la Regin Metropolitana el da 16 de junio de 2005.
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Continuacin Tabla 1
Pas
Ubicacin Institucional
Fuente Reforma al MP
Fecha entrada en vigencia Proceso Penal Reformado 1 de julio de 2001
Ecuador
Constitucin de 1998 y Ley Orgnica del Ministerio Pblico Nro. 2000-19 de 2000
El Salvador
Ley Orgnica de la Procuradura 20 de abril General de la Repblica de 22 de 1999 de diciembre de 2000 Reforma Constitucional por Acuerdo Legislativo 18-93 de 1993 y Ley Orgnica del Ministerio Pblico, Decreto Nro. 40-94 de 1994 Ley del Ministerio Pblico, Decreto Nro. 228-93 de 1993 Ley Orgnica del Ministerio Pblico de 2000 Constitucin del Paraguay de 1992, Ley Orgnica del Ministerio Pblico, Ley Nro. 1562/00 Ley Nro. 78-02 de 2003 Junio de 1994
Guatemala
Honduras
rgano autnomo o extrapoder rgano autnomo o extrapoder Afiliacin al Poder Judicial pero con autonoma funcional Integral Sistema Judicial, con autonoma funcional rgano autnomo o extrapoder
20 de febrero de 2002 Diciembre de 2002 9 de julio de 1999
Nicaragua
Paraguay
Repblica Dominicana
27 de septiembre de 2004
Venezuela
Ley Orgnica del Ministerio Pblico Nro. 5.262 de 1998.
1 de julio de 1999
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La ubicacin institucional del Ministerio Pblico ha sido tradicionalmente uno de los debates ms intensos que han existido en la literatura especializada en la Regin sobre esta institucin13. Luego de largos aos de debate acadmico y legislativo, la mayora de los pases de la regin, salvo algunos casos de excepcin 14 han optado, en el marco del proceso de reforma, por un modelo de Ministerio Pblico autnomo o independiente. En el mbito regional, dos son los modelos de autonoma del Ministerio Pblico que es posible encontrar. En primer lugar, el modelo que ubica al Ministerio Pblico como un rgano extrapoder, es decir, un rgano ubicado fuera de los poderes tradicionales del Estado, opcin seguida por la mayora de los pases de la regin, entre estos: Argentina, Bolivia, Chile, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Per y Venezuela. El segundo modelo regula a la institucin como un organismo insertado dentro del Poder Judicial, pero con un estatuto de autonoma funcional (bsicamente control presupuestario y potestad reglamentaria autnomas) como es el caso de Colombia y Paraguay.
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As por ejemplo puede revisarse: Alberto Bovino. El Ministerio Pblico en el Proceso de Reforma de la Justicia Penal en Amrica Latina en Problemas de Derecho Procesal Contemporneo (Buenos Aires: Editores del Puerto, 1998) pp. 29 a 46; Alberto Bovino. Ministerio Pblico y Poder Ejecutivo, mimeo en poder nuestro; Juan Bustos La Configuracin Orgnica e Institucional del Ministerio Pblico en El Ministerio Pblico para una Nueva Justicia Penal, ob. cit. pp. 173 a 180; Andrs DAlessio. The Function of the Prosecution in the Trasition to Democracy in Latin America enTransition To Democracy in Latin America: The Role of the Judiciary (Philadelphia: Westview Press, 1993) pp. 189 y ss; Philip B. Heymann. Should Latin American Prosecutors Be Independent of the Executive in Prosecuting Government Abuses en 26 U. Miami Inter-Am. L. Rev., pp. 535 a 559; Elizabeth Iglesias. Designing the Institucional and Legal Structure of Prosecutorial Power in the Transition to Democracy en Transition To Democracy in Latin America: The Role of the Judiciary, ob. cit. pp. 269 y siguientes; Andrs Montes. Algunas Consideraciones sobre la Reforma Constitucional que Crea al Ministerio Pblico en Primer Congreso Nacional Sobre la Reforma del Proceso Penal, Cuaderno de Anlisis Jurdico Nro. 39 (Santiago: Escuela de Derecho Universidad Diego Portales, 1998) pp. 135 a 154; Maximiliano Rusconi. La Reforma Procesal Penal y la Llamada Ubicacin Institucional del Ministerio Pblico en El Ministerio Pblico en el Nuevo Proceso Penal (Buenos Aires: Ad-Hoc, 1993) pp. 59 a 79; y Enrique Soller, La Separacin de los Poderes en la Repblica Argentina Despus de la reforma Constitucional del ao 1994 Adis a la Doctrina de Montesquieu?, Conferencia presentada en el VI Congreso Internacional del Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucional, Bogot-Colombia, abril de 1998. Costa Rica representa el caso ms significativo. En dicho pas el Ministerio Pblico es un rgano dependiente del Poder Judicial.
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En este contexto, la opcin adoptada por la mayora de los pases de la regin se fundamenta en la idea que la autonoma asegura que el Ministerio Pblico tenga el espacio institucional necesario para que pueda cumplir sus funciones y objetivos de acuerdo con el nuevo sistema procesal penal. Con todo, como se ver ms adelante, este estatuto de autonoma del Ministerio Pblico en general se ha hecho siguiendo de cerca el modelo judicial, sin un diseo institucional complejo, que impida el aislamiento institucional del Ministerio Pblico. En consecuencia, ms all de la decisin de autonomizar a esta institucin, no ha existido una respuesta ms desarrollada en trminos de hacerse cargo de las interacciones que necesariamente tienen que existir entre este organismo y los dems rganos estatales.
3.2.
ENTREGA DE FACULTADES PARA SELECCIONAR CASOS
Adems de lo descrito, en la mayora de los casos el traspaso de facultades de persecucin a los fiscales ha estado acompaado por el otorgamiento de nuevos instrumentos legales, destinados fundamentalmente a permitir a los fiscales una seleccin de los casos viables para su investigacin y procesamiento, al mismo tiempo que a la creacin de un conjunto de respuestas diferenciadas frente a los casos, con el fin de ampliar las posibilidades de solucin y permitir que puedan negociar con el imputado formas de salida del sistema ms sencillas y breves, al mismo tiempo que ms ajustadas a las expectativas de las partes. No obstante, en algunas ocasiones los legisladores han mostrado reticencia a abandonar el tradicional principio de legalidad, de acuerdo con el cual los rganos de persecucin no tenan ninguna discrecionalidad al ejercitar la persecucin penal15. La tabla nmero dos contiene una visin panormica acerca de la regulacin que diversos Cdigos de la Regin en la materia.
15
Vase por ejemplo el artculo 5 del CPP de la Provincia de Crdoba.
27
A pesar de esta tendencia al otorgamiento de nuevas facultades para el manejo de los casos, estas suelen disearse sobre la base de ideas muy generales o concepciones muy abstractas acerca de cmo pueden resolverse los asuntos. Solo en muy pocas ocasiones, este diseo se ha hecho sobre la base de un conocimiento ms o menos realista de la carga de trabajo esperada, de las respuestas socialmente deseables para esta, de los recursos disponibles para lograrlas y de una estimacin concreta de resultados posibles. Por una parte, la carencia de este tipo de estimacin hace muy difcil la posibilidad de exigir resultados y, por otra, corre el riesgo de inducir a fuertes disparidades en la relacin entre el trabajo que se encarga al Ministerio Pblico y los recursos que se le otorgan. Tabla 2 FACULTADES
DISCRECIONALES, SALIDAS ALTERNATIVAS Y MECANISMOS DE SIMPLIFICACIN PROCESAL REGULADOS EN LOS CDIGOS PROCESALES PENALES M. Simp. procesal Archivo Desestimacin Oportunidad Susp. a Acuerdo P. Abreviado prueba reparatorio SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI NO SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI NO NO SI SI NO SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI NO SI SI SI SI SI SI SI NO SI SI NO SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI Facultades discrecionales Salidas alternativas
Cdigo Pas
Bolivia Buenos Aires (Arg) Crdoba (Arg) Costa Rica Chile Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Paraguay Venezuela
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3.3.
AUMENTO DE PRESUPUESTOS Y RECURSOS HUMANOS
El fortalecimiento de los Ministerios Pblicos de la mano de la reforma tambin se tradujo en aumentos importantes en los recursos que le son otorgados. As, por ejemplo, en Ecuador el presupuesto destinado al Ministerio Pblico para el ao 2001 era el equivalente a US$ 7.65 millones. En cambio en 2002, ao en que comenz a funcionar la reforma en dicho pas, la cifra se increment en un 158% para alcanzar un presupuesto de US$ 17.46 millones16. Hoy da dicho presupuesto asciende a US$ 31.95 millones, con lo cual entre el 2001 y el 2005, ha crecido en total 317%. En El Salvador, el ao 1997 se destinaban cerca de US$ 8 millones anuales al presupuesto del Ministerio Pblico, en tanto que al ao 2004 dicha cifra se haba ms que duplicado, superando los US$ 19 millones de presupuesto anual17. En Guatemala, en cambio, el presupuesto se ha quintuplicado desde la entrada en vigencia de la reforma. As, en el ao 1995 el presupuesto anual de la institucin llegaba a US$ 11 millones, para llegar al ao 2005 a ser de US$ 56 millones 18. Finalmente, en el caso de Chile, la situacin es an ms radical, debido a la inexistencia del Ministerio Pblico con anterioridad al proceso de reforma. As, en el ao 1999 no exista presupuesto para dicha institucin, y para el 2004 (momento en el cual la reforma estaba implementada en 12 de las 13 regiones del pas) se contaba con un presupuesto superior a los $ 52 mil millones de pesos (equivalentes a cerca de US$ 89 millones)19.
16
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18
19
Vase Evaluacin de la Reforma Procesal Penal en Ecuador en www.cejamericas.org p. 30; informacin otorgada por el Ministerio Pblico en el ao 2005, con destino al Reporte sobre el Estado de la Justicia en las Amricas 2005. Vase Segundo Informe Comparativo Seguimiento de los Procesos de Reforma Judicial en Amrica Latina, en Revista Sistemas Judiciales Nro. 5 (Buenos Aires: CEJA e INECIP, 2003) p. 55, as como Fiscala General de la Repblica. Memoria de Labores 2004-2005. Disponible en: http://www.fgr.gob.sv/sitenew/ Vase Segundo Informe Comparativo Seguimiento, p. 58, as como ley de presupuesto. Vase Andrs Baytelman y Mauricio Duce. Evaluacin de la Reforma Procesal Penal: Estado de una Reforma en Marcha (Santiago: Facultad de Derecho Universidad Diego Portales, Centro de Estudios de Justicia de las Amricas, 2003) p. 43, en concordancia con www.ministeriopublico.cl. Cabe sealar que por tratarse de una institucin nueva, el presupuesto del Ministerio Pblico en Chile no solo incluye los costos de operacin, sino tambin los de inversin inicial para la construccin de inmuebles y dotacin fsica de las oficinas.
29
La tabla nmero tres contiene informacin general de los presupuestos de los Ministerios Pblicos de varios pases de la regin entre los aos 2002 y 2005. Tabla 3 MINISTERIO PBLICO
2003
P RESUPUESTOS
PRESUPUESTO
(en dlares al tipo de cambio de cada ao)
DEL
ENTRE
2002
2005
2005
Presupuesto per cpita del ltimo ao conocido 1,15 1,8 2,9 6,6 4,3 5,8 2,4 2,9 4,5 2,6 0,06 0,4 15,3 S/I 2,9 5,7
2002
2004
ARGENTINA (Federal) BOLIVIA BRASIL COLOMBIA COSTA RICA CHILE ECUADOR EL SALVADOR GUATEMALA HONDURAS MXICO (Federal) NICARAGUA PANAM PARAGUAY PER VENEZUELA
71.695.343 10.131.932 20 S/I 252.236.342 16.238.157 32.668.448 17.459.263 19.504.860 S/I S/I
31.896.039 S/I S/I 238.822.970 17.016.735 63.923.465 27.730.790 19.808.500 51.656.629 17.959.183
44.803.862 9.797.475 520.833.333 21
S/I S/I S/I
249.820.402 299.280.042 17.465.837 89.793.061 31.948.099 19.396.600 S/I S/I S/I S/I 32.792.580 S/I 56.276.730 S/I S/I S/I 46.031.666 S/I S/I S/I
6.991.865.000 7.267.047.000 6.094.783.000 S/I 48.135.199 S/I 67.600.904 S/I S/I 45.603.257 S/I 79.825.001 S/I 2.625.000 51.552.549 18.346.115 79.524.117 147.674.644
20
21
Fuente: Informe sobre la Implementacin de la Reforma Procesal Penal en Bolivia, www.cejamericas.org, p. 51 En el orden Estatal, el Ministerio Pblico de So Paulo, el ao 2000, recibi un presupuesto de 460 millones de reales. Y el Ministerio Pblico de Alagoas, para el ao 2004, recibi un presupuesto de 43 millones de dlares.
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Como ya sealbamos, los incrementos ms importantes de presupuestos se han dado en los contextos de sistemas reformados y en la comparacin del momento anterior o coetneo a la reforma y la actualidad. En este sentido el cuadro solo muestra el estado actual de los presupuestos en la Regin. El aumento de presupuesto ha estado destinado en gran parte a mejorar las pobres condiciones de infraestructura y sistemas de soporte que posean los fiscales del Ministerio Pblico en la Regin. A la vez, ha existido un esfuerzo muy relevante por aumentar el n-
N F ISCALES
PAIS
POR
Tabla 4 100.000
HABITANTES Ao al cual corresponde el clculo 2004 2004 2004 2004 2004 2004 2004 2004 2002 2004 2001 2004 2004
Total de fiscales
Fiscales x cada 100.000 H. 2,8 4,5 7,8 7,1 4,2 2,4 9,9 6,9 5,4 2,4 5,8 8 5
ARGENTINA BOLIVIA COLOMBIA COSTA RICA CHILE ECUADOR EL SALVADOR GUATEMALA HONDURAS NICARAGUA PARAGUAY R. DOMINICANA VENEZUELA Fuente: Elaboracin propia
1.09022 411 3.512 290 640 323 647 847 364 131 31823 S/I 1.292
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Este nmero est compuesto por 311 Fiscales del Ministerio Pblico a nivel federal ms 779 fiscales que trabajan en los poderes judiciales de las provincias. Este nmero no aparece publicado, sino que corresponde a un clculo nuestro, a partir de la poblacin y la tasa de fiscales cada 100.000 habitantes, que aparece en www.ministeriopublico.gov.py
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mero de fiscales que cumplen funciones en tal institucin, lo que constituye otra rea de fortalecimiento institucional. La tabla nmero cuatro contiene los datos acerca del nmero de fiscales por cada 100.000 habitantes en trece pases de la Regin, despus del proceso de reforma. Los datos corresponden al ao ms reciente para el cual est disponible la informacin, que es en todos los casos posterior a la reforma. Resulta difcil comparar estas cifras con las existentes en pases desarrollados que cuentan con sistemas de orientacin similar a los de la Regin, debido a la gran variedad existente en la materia. As, en los extremos, es posible encontrar pases como Estados Unidos, donde a nivel estatal para el ao 2001 se contaba con 12,3 fiscales por cada 100.000 habitantes en ciudades con poblaciones superiores al milln de habitantes, y 10,5 fiscales en ciudades con poblacin entre 500.000 y 999.999 habitantes24, en contrapartida con pases como Japn, que contaran con menos de un fiscal por cada 100.000 habitantes25. Con todo, ninguno de los dos ejemplos pareciera constituir la regla general, en el contexto de otros pases desarrollados con sistemas procesales similares a los que se han intentado establecer en Amrica Latina, los cuales tienen tasas que se ubican en franjas intermedias a las ya vistas. Un primer ejemplo est constituido por Canad, con un proceso penal de caractersticas muy similares al de los Estados Unidos, pero en donde la tasa de fiscales era de 6,2 por cada 100.000 habitantes para el ao 2.000/2.00126. Una situacin similar ocurre en Alemania, cuya ordenanza procesal penal ha sido fuente de inspiracin para varios de los cdigos reformados de la Regin. Es as como al 31 de diciembre de 2002, la tasa en dicho pas era de 6
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Vase Carol De Frances. State Courts Prosecutors in Large Districs (Washington: Bureau of Justice Statistics, December 2001) p. 2. Vase A. Didrick Castberg Prosecutorial Independence in Japan, 16 UCLA Pac. Bas. L. J. 38, 44 (1997). Vase, Canadian Center for Justice Statistics, Criminal Prosecutions, Personnel and Expenditures 2000/01.
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fiscales por cada 100.000 habitantes27. Otro pas cuya legislacin procesal penal de 1989 ha sido fuente de inspiracin a los cdigos reformados en Amrica Latina es Italia. De acuerdo con las cifras disponibles en dicho pas para el ao 1997, la tasa era de 3,73 fiscales por 100.000 habitantes28. Si las tasas se comparan con las existentes en Amrica Latina, se puede concluir que varios de nuestros pases cuentan con cifras parecidas o incluso superiores a las existentes en sistemas comparados pertenecientes a pases de mayor desarrollo econmico. Por ejemplo, El Salvador (9,9 fiscales por cada 100.000 habitantes), Repblica Dominicana (8 fiscales por cada 100.000 habitantes), Colombia (7,8 fiscales por cada 100.000 habitantes), Costa Rica (7,1 fiscales por cada 100.000 habitantes) y Guatemala (6,9 fiscales por cada 100.000 habitantes). Constituyen una excepcin los casos de Ecuador y Nicaragua (ambos con 2,4 fiscales por cada 100.000 habitantes). Muchos pases se encuentran en un rango intermedio que, si bien resulta ms bajo que las cifras de Canad o Alemania, de todas formas no son tasas de fiscales tan lejanas a los mismos o incluso superiores a un pas de mucho mayor desarrollo econmico como Italia (3,7 fiscales por cada 100.000 habitantes). Casos de este tipo son Paraguay (5,8 fiscales por cada 100.000 habitantes), Honduras (5,4 fiscales por cada 100.000 habitantes), Venezuela (5 fiscales por cada 100.000 habitantes), Bolivia (4,5 fiscales por cada 100.000 habitantes) y Chile (4,2 fiscales por cada 100.000 habitantes). Con las prevenciones sealadas acerca de la comparabilidad de estas cifras, ellas parecen ser bastante elocuentes para relativizar la afirmacin que tradicionalmente se escucha en Amrica Latina, segn la cual los principales problemas de funcionamiento de los fiscales se deben escencialmente a la falta de recursos disponibles. Ello porque, al menos tratndose del recurso humano central de
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Datos proporcionados por Stefan Brings de la oficina alemana estatal de estadsticas el da 7 de enero de 2004 por va de correo electrnico. El clculo ha sido realizado sobre la base de los datos contenidos en David Clark. Italian Styles: Criminal Justice and the Rise of an Active Magistracy en Legal Culture in the Age of Globalization (Stanford: University Press, 2003) p. 247.
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dicha institucin, los fiscales, las tasas revisadas indicaran que varios pases de la regin cuentan con cantidades equivalentes o superiores a las de pases con mayor desarrollo econmico. Es evidente que este problema es mucho ms complejo que la sola cantidad de fiscales, y el objetivo no es simplificarlo para efectos del argumento presentado, pero las cifras revisadas tienden a mostrarnos que hay que buscar explicaciones en otras reas para los problemas que enfrentan los Ministerios Pblicos en la Regin, donde tradicionalmente la respuesta de falta de recursos no parece ser tan evidente. Con todos los problemas que un clculo comparativo puede generar, pareciera que si adems del nmero de fiscales, tomamos en cuenta las causas ingresadas, los nmeros son ms elocuentes en trminos de mostrar que actualmente en Amrica Latina existe una cantidad de fiscales muy importante, en relacin con la carga de trabajo que enfrentan.
Tabla 5 CAUSAS
Pas Bolivia Colombia Argentina (Sistema Federal) Costa Rica Chile Ecuador El Salvador Guatemala Paraguay Nicaragua Per Venezuela INGRESADAS Y CANTIDAD DE FISCALES Ao 2003 2004 2003 2004 2004 2002 Junio 2004 Mayo 2005 2004 2001 2003 2003 2004 Nro. Total de Casos Ingresados 43.325 831.028 296.930 128.003 485.796 122.180 109.171 247.179 33.305 63.873 268.082 530.000 Nro. Casos Promedio por Fiscal 105,4 236,6 272,4 441,3 759,0 378 168,7 291,8 104,7 487,5 199 410,2
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Segn se puede observar, la carga de trabajo anual promedio de varios fiscales en inferior a los 200 ingresos (Bolivia, El Salvador, Paraguay y Per). Otra cantidad importante est por debajo de los 300 (Argentina, Colombia y Guatemala). En consecuencia, estamos frente a una mayora de pases cuyos flujos de casos por fiscal son inferiores a un ingreso diario, es decir, una carga de trabajo absolutamente manejable.
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4. DEBILIDADES MS COMUNES DEL TRABAJO DEL MINISTERIO PBLICO FRENTE A LA REFORMA PROCESAL PENAL
El objetivo de esta seccin es realizar una revisin panormica de las debilidades ms comunes que ha presentado el trabajo de los Ministerios Pblicos Fiscales en la Regin. Para ello en primer lugar pondremos informacin del contexto general en el que se han desarrollado los Ministerios Pblicos en la Regin en los ltimos aos y luego presentaremos los problemas divididos en dos categoras: problemas de diseo institucional y problemas de gestin e implementacin.
4.1.
CONTEXTO GENERAL
Un primer elemento importante que es necesario tener presente al momento de analizar las debilidades y problemas que han enfrentado los Ministerios Pblicos de la Regin en el cumplimiento de sus funciones, es el contexto poltico en el cual esta institucin se ha desarrollado. Este se ha caracterizado por un entorno de inestabilidad y crisis que ha generado diversas presiones y tensiones polticas a los Ministerios Pblicos, constituyndose en un obstculo relevante para su consolidacin. Recordemos que en este mismo perodo, la reforma procesal penal ha transferido una cuota importante de poder, nada menos que el de la persecucin penal, a los Ministerios Pblicos. Ello ha hecho que muchas de las presiones que antes se dirigan al sistema judicial se hayan transferido al Ministerio Pblico, justo en un perodo en que este rgano se encontraba en pleno proceso de transicin y fortalecimiento institucional.
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Estas tensiones o presiones han generado dos tipos de problemas. Por una parte, est la intervencin, o al menos los intentos de intervencin, del Poder Ejecutivo en la determinacin de sus polticas y en algunos casos en la conduccin de casos especficos. Esta intervencin no solo ha creado el riesgo de politizar la persecucin penal, sino tambin de generar impunidad en casos vinculados a corrupcin poltica o administrativa, e incluso en algunos casos de derechos humanos. Debe destacarse que no se trata de un fenmeno que se haya presentado de manera uniforme y con la misma intensidad en todos los pases, pero ha sido una tendencia suficientemente significativa como para destacarla en este contexto general. Un segundo problema que es posible constatar, es la tensin que genera el potencial intervencionismo de los otros poderes del Estado, que ha llevado en muchos casos a una suerte de aislamiento institucional y poltico del Ministerio Pblico, lo que ha dificultado su capacidad para lograr sus objetivos. En efecto, frente a los intentos de intervencin, la reaccin de muchos Ministerios Pblicos de la Regin ha sido la de aislarse del resto de los poderes del Estado y, en general, este aislamiento tambin ha comprendido al conjunto de la comunidad. El aspecto ms problemtico de esta reaccin es que se ha confundido la intervencin ilegtima de otros poderes del Estado en la fijacin de polticas y gestin del trabajo del Ministerio Pblico que se quiere evitar, con la necesaria coordinacin que el trabajo de esta institucin supone con dichos poderes para el cumplimiento de sus funciones, que es indispensable para el buen funcionamiento de todo el sistema, como se mostrar con ocasin de varios temas a lo largo del presente texto. Lamentablemente, una cierta versin de la autonoma institucional se ha esgrimido en varios pases como una forma de evitar la necesaria coordinacin del trabajo de fiscales con otras agencias estatales y con otros poderes del Estado, incluido el Ejecutivo. As, se ha generado una mala versin de la independencia o autonoma, segn la cual el Ministerio Pblico no puede construir vnculos de trabajo y coordinacin con otras agencias o poderes estatales. Ello ha llevado a un aislamiento del Ministerio Pblico que dificulta su insercin en el sistema institucional y le hace perder posibilidades de transformarse en un actor relevante, y con la suficiente fuerza para cumplir su mandato.
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Un segundo factor externo que debe tenerse presente para entender el desarrollo que han experimentados los Ministerios Pblicos de la Regin est representado por las crecientes demandas ciudadanas por mejoras en la seguridad pblica o ciudadana. As, desde fines de la dcada de los 80 es posible constatar que en la mayora de los pases de la regin se ha consolidado una creciente preocupacin de la opinin pblica respecto a la seguridad ciudadana. Una muy extendida percepcin en la regin es que las tasas de criminalidad han ido desde ese entonces aumentado drsticamente, sin que el sistema de justicia criminal haya entregado respuestas apropiadas. De esta forma, el tema de la seguridad ciudadana se ha transformado en uno de los aspectos ms presentes en el debate pblico y poltico en la Regin. La prensa lo ha adoptado como uno de sus predilectos. La agenda de casi todos los gobiernos ha incluido, de una forma u otra, polticas para combatir este problema. Las polticas de seguridad ciudadana se transforman en parte importante de los debates de quienes aspiran a gobernar. Es as como la reforma procesal penal es utilizada por gobiernos y polticos de distintas vertientes como una de las respuestas institucionales ms significativas en el rea. Frente a la presin social, los gobernantes y la clase poltica esgrimen con diversos niveles de intensidad una nueva respuesta institucional capaz de resolver los problemas: la reforma procesal penal. No es nuestro objetivo discutir en este punto acerca de si esa respuesta es adecuada o no, sino ms bien marcar que a partir de respuestas de este tipo se ha generado un aumento de las expectativas sociales con respecto a las posibilidades reales de producir cambios significativos en el rea en un corto plazo. Estas altas expectativas se han transferido a los Ministerios Pblicos, que han pasado a ser vistos por parte de la ciudadana como el actor que es capaz de llevar adelante polticas de persecucin penal que acaben con la impunidad. Todo esto ha generado diversas tensiones para este organismo, el cual, por regla general, no ha sido muy receptivo a estas demandas. Por el contrario, la actitud ms extendida en la Regin de parte de los Ministerios Pblicos ha sido la de desvincularse del problema y sostener que la responsabilidad por la seguri-
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dad ciudadana no es algo propio ni central de su funcin. Esto ha generado un choque fuerte entre las expectativas ciudadanas y la propia concepcin institucional acerca de su rol, lo cual en muchas ocasiones se ha traducido en problemas de legitimidad institucional. El fenmeno descrito se asocia a otra tendencia general del trabajo del Ministerio Pblico que ha dificultado su consolidacin en los procesos penales reformados. As, no obstante los cambios significativos que ha experimentado la institucin, ha existido una persistencia de un cierto estilo de hacer las cosas, en el que todava se privilegia una aproximacin terica o dogmtica a los problemas del sistema de justicia criminal por sobre una lgica destinada a solucionar problemas concretos y especficos. Se trata de una manera de enfrentar la realidad en la que se privilegia un tipo de respuesta abstracta a los problemas, sobre una fundada en las necesidades especficas de solucin de los mismos.
4.2.
PROBLEMAS DE DISEO INSTITUCIONAL
En un primer nivel de anlisis, es posible detectar que la fuente de varias de las dificultades que han enfrentado las fiscalas en la Regin se vincula a un diseo institucional pensado para una organizacin que cumpla roles distintos a los que imponen los nuevos sistemas acusatorios y que se enfrentaba a demandas sociales muy diversas a las que existen en el contexto actual. Veamos los principales de ellos. a) Organizacin refleja a la judicial
Es necesario recordar que en sus orgenes histricos modernos (el surgimiento en Europa Continental durante el siglo XIX), el Ministerio Pblico se desarroll como una institucin con fuerte afinidad al sistema judicial, lo que llev incluso a afirmaciones tales como que los fiscales surgan de la costilla de los jueces. Esta afinidad hizo que el Ministerio Pblico se constituyera como un organismo cuasi judicial o a medio camino entre una institucin con identidad corporativa propia, y una adoptada de los rganos judiciales. Esta si40
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tuacin tuvo un impacto tanto el delineamiento de sus funciones procesales como en la forma en que fue pensada y organizada su estructura. En este ltimo mbito, la tendencia fue la creacin de instituciones que contaban con una estructura equivalente a la de los sistemas judiciales e incluso en muchas ocasiones con dependencia del propio sistema judicial. La situacin descrita se traspas a los Ministerios Pblicos de Amrica Latina, los cuales en general siguieron muy de cerca los desarrollos experimentados por los sistemas europeos continentales al momento de disear las instituciones del sector de la justicia penal. En consecuencia, antes de los procesos de reforma, la tendencia mayoritaria fue la de organizar al Ministerio Pblico de manera refleja a las estructuras judiciales. Es decir, como una copia al carbn de las mismas. La organizacin refleja del Ministerio Pblico se traduce en que las fiscalas se organizaron tradicionalmente como una sombra del modelo de organizacin judicial, tpicamente por jerarqua de tribunales (fiscales de corte superior, fiscales de corte intermedia, fiscales de tribunal de instancia) con competencia exclusiva en cada uno de dichos niveles e incluso por distribucin de tribunales (un fiscal por un tribunal). La oficina de los fiscales se constituye tambin de manera idntica a un tribunal, con funcionarios adscritos a un fiscal que asumen el mismo rol que los actuarios, de forma tal que muchas veces es difcil identificar unas de otras. El problema surge cuando el Ministerio Pblico adquiere el protagonismo que le entrega el ser el responsable de la funcin de persecucin penal que le han asignado los nuevos sistemas acusatorios y, en consecuencia, se transforma en el motor del nuevo sistema. El punto est en que este cambio de funciones y de protagonismo no se ha visto acompaado de un cambio de diseo institucional equivalente, en una buena parte de los Ministerios Pblicos de la Regin. Es as como una porcin significativa de los mismos an mantiene el modelo de organizacin refleja a la judicial, completamente o en porciones significativas, como elemento central de su diseo.
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Debe destacarse que la persistencia de este modelo no solo ha sido una prctica administrativa, sino que en algunos casos se ha plasmado a nivel legal en los nuevos estatutos orgnicos de la institucin. Esta situacin ha sido fuente de una muy variada gama de problemas, pero en lo medular ha dificultado que el Ministerio Pblico pueda desarrollarse con un perfil propio, para asumir con eficiencia el nuevo rol entregado por los sistemas reformados. Por el contrario, la forma de organizacin refleja a la judicial ha permitido perpetuar prcticas, dinmicas y lgicas de trabajo instaladas con anterioridad a la reforma y disfuncionales a las nuevas exigencias. As, por ejemplo, este modelo ha tendido a rigidizar el uso de los recursos humanos al interior de las fiscalas, las cuales no pueden organizar el aparato de persecucin penal de acuerdo con las necesidades contingentes de esta funcin. La lgica de la organizacin judicial est pensada fundamentalmente en clave de proteccin de garantas, en cambio, la de un Ministerio Pblico moderno debiera estar en clave de aumentar la eficacia y racionalidad de las actividades de persecucin penal, que son su trabajo central. As, elementos propios y centrales de la organizacin judicial, destinados a asegurar la independencia y la imparcialidad de los jueces, como tambin otros principios bsicos tales como la idea de juez natural, tienden a establecer limitaciones en el trabajo judicial que no parecen tener sentido o ser razonables tratndose del trabajo de fiscales, como por ejemplo la idea de trabajo en equipos pensados especficamente para las necesidades de un caso concreto. De ah tambin los lmites territoriales a la competencia de los fiscales, que carecen de sentido en el nuevo modelo. b) Estructura no Funcional a la Rendicin de Cuentas (accountability)
Un segundo aspecto en que el diseo del Ministerio Pblico ha sido defectuoso, es la carencia de mecanismos institucionales que aseguren una clara vocacin por rendir cuenta pblica de su gestin. Se trata de una caracterstica que no es imputable con exclusi42
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vidad a dicha institucin ya que parece ser bastante extendida al resto de los rganos pblicos en Latinoamrica. Cuando se observa el comportamiento de buena parte de los Ministerios Pblicos de la Regin, es posible constatar la inexistencia de prcticas estandarizadas que permitan acceder a informacin completa y en forma peridica acerca de los aspectos ms bsicos de su gestin. Por ejemplo, resulta complejo acceder a los datos bsicos que dan cuenta de su capacidad de respuesta frente a las denuncias que reciben. Tambin resulta difcil acceder a las polticas institucionales que se aplican, particularmente aquellas vinculadas a la persecucin penal. En fin, el Ministerio Pblico parece ser una institucin blindada a los ciudadanos comunes y corrientes, sin disposicin clara a dar cuenta de su trabajo en la arena pblica y a responder y hacerse responsable de los aspectos crticos del mismo. La poca disposicin de los Ministerios Pblicos a rendir cuentas se origina en varios y complejos factores. El primero tiene que ver con la ya sealada mala interpretacin de la autonoma que se les ha entregado en la mayora de los pases, la que se invoca como inmunidad o como un estatuto jurdico que blinda a la institucin frente al control pblico y a la crtica respecto a su funcionamiento29. La autonoma, lejos de representar mayores niveles de control y responsabilidad por parte de los Ministerios Pblicos, ha sido entendida como un estatuto jurdico de proteccin frente a ellas. De esta forma, no es poco comn encontrarse con Ministerios Pblicos en la Regin que bsicamente no son responsables ante nadie. Esta situacin impide que se perciba a la sociedad como un cliente al cual hay que rendir cuentas acerca de su actuacin. Esto se traduce en una segunda dimensin del problema, los fiscales se perciben como operadores estrictamente jurdicos y no como agentes que cumplen una funcin social relevan-
29
Este fenmeno pareciera repetirse en otros sistemas fuera de la Regin, en donde se ha identificado que uno de los principales desafos para asegurar el deber de rendicin de cuentas de las instituciones del sistema de justicia criminal se encuentra, precisamente, en la invocacin de distintos niveles de independencia y autonoma. Vase Philip Stenning. Introduction en Accountability for Criminal Justice (Toronto: University of Toronto Press, 1995) p. 7.
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te, respecto de la cual exista la necesidad de satisfacer expectativas concretas de la comunidad o cliente. As, en la mayora de nuestros pases los fiscales tienen una nocin muy restringida de su labor, sin percibir que las decisiones de persecucin penal representan mucho ms que una cuestin tcnica.
4.3.
PROBLEMAS DE GESTIN E IMPLEMENTACIN
A continuacin centraremos el anlisis en las debilidades que han evidenciado los Ministerios Pblicos en la Regin tanto como consecuencia de una inadecuada gestin interna, como de defectos en los programas de implementacin de los cambios, todo lo cual ha dificultado que la institucin pueda cumplir con los objetivos y expectativas que existan sobre ella. Para estos efectos analizaremos ocho debilidades principales. a) Problemas de liderazgo
Un problema de carcter general que es posible identificar es la falta de liderazgo a nivel institucional en el Ministerio Pblico. Esto no se refiere a la falta de cualidades personales de quienes cumplen funciones de conduccin en los diversos Ministerios Pblicos de la Regin, sino ms bien a una cierta concepcin imperante en muchos pases que tiende a replicar la lgica de autonoma individual de los jueces y que impide el desarrollo claro de un liderazgo de carcter ms central capaz de imprimir a la institucin una dinmica orientada a la consecucin de objetivos generales o comunes. Nos encontramos aqu con una nueva dimensin de problemas generados producto del diseo de la estructura del Ministerio Pblico como organismo reflejo al judicial, as como de la comprensin que se ha tenido del alcance del estatuto de autonoma. As, un fenmeno muy extendido es el de concebir que cada uno de los fiscales operativos goza de importantes niveles de autonoma para organizar su trabajo y tomar decisiones acerca de la persecucin penal, sin poder aceptar instrucciones o directivas acerca de cmo llevarlo adelante. Esto lleva a modelos de Ministerio Pblico bastan44
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te horizontales, en los que no existe jerarqua que pueda imponer patrones de trabajo colectivos. Evidentemente la autonoma de los fiscales es un valor del sistema a proteger, especialmente frente a la posibilidad de interferencias externas que puedan afectar las decisiones concretas de persecucin penal en un caso determinado. No obstante, la autonoma en el trabajo de un fiscal no parece ser un valor relevante tratndose de la necesidad de actuar con criterios comunes que permitan aumentar la eficiencia del trabajo de la institucin y, en consecuencia, no parece ser razonable proteger a cada fiscal para que haga su trabajo del modo que le parezca. Tampoco parece razonable que sea esgrimida como justificacin para obstaculizar el logro de los objetivos de carcter general y estratgico de la institucin. Es por estas razones que si al fenmeno descrito se suma la carencia de sistemas de estandarizacin y seguimiento del trabajo de esos mismos fiscales 30, el resultado es que muchas cpulas a nivel regional tienen serios problemas para ejercer una conduccin institucional orientada a ciertos fines estratgicos por sobre el criterio especfico de cada fiscal en concreto, orientado mucho ms fuertemente al da a da en el cumplimiento de sus funciones especficas, que al cumplimiento de objetivos institucionales ms generales 31. En varias ocasiones a ello se suma que las cpulas de la institucin tampoco tienen una visin de conduccin global que marque una pauta clara de accin a nivel operativo.
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Un ejemplo de esto est constituido por el caso de Bolivia. En el informe del proyecto de seguimiento se reporta que en dicho pas, no obstante existir la posibilidad de dictar instrucciones generales tendientes a unificar el criterio de fiscales, ellas no han sido desarrolladas en actividades bsicas, como la fijacin de criterios para el rechazo de denuncias o priorizacin de causas a investigarse en la etapa preparatoria. Vase Daniel Mogrovejo, ob. cit. punto 2.3.4 del informe. Un ejemplo de esto es lo que ocurre en algunos pases, como por ejemplo en Argentina, en donde en varias provincias existe diferenciacin entre fiscales de la etapa de investigacin y fiscales de juicio. En varios de estos casos ocurre que los fiscales de juicio no se sienten vinculados con las decisiones de los fiscales de las etapas preliminares, por lo que al ir a juicio oral solicitan la absolucin del acusado. Si bien se trata de situaciones que en un caso concreto pueden ser razonables, sistemticamente parecieran ser impresentables. Una institucin que ha llevado adelante la persecucin penal por meses o aos, con eventuales restricciones a los derechos de los imputados, y luego masivamente no se hace cargo de esas decisiones, no pareciera tener una justificacin pblica medianamente clara.
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b)
Falta de sistemas de recaudo de informacin estratgicamente diseados
Una funcin clave para el funcionamiento de un sistema de persecucin penal moderno y eficaz es la produccin de informacin que le permita al sistema tener un conocimiento muy detallado y actualizado de los principales resultados obtenidos y del desarrollo de su gestin. No nos referimos simplemente a contar con estadsticas generales del funcionamiento de la institucin, sino a un sistema pensado para generar informacin que permita conocer, de manera concreta y en forma permanente, el desempeo institucional e individual de quienes se desempean en ella, para de ese modo poder incidir en la calidad y productividad del sistema. Salvo excepciones muy especficas, los Ministerios Pblicos de la Regin no han podido instalar en sus propias instituciones una capacidad que les permita producir informacin emprica detallada acerca de la realidad del trabajo de sus fiscales, y as, hacer seguimiento cotidiano de la misma. Incluso, obtener informacin estadstica bsica acerca de temas como la carga de trabajo de la institucin, el flujo y el destino de los casos, la distribucin y asignacin de personal, entre otras, resulta una tarea casi imposible de realizar. Lo ms comn es encontrarse con instituciones que solo estn en condiciones de producir informacin estadstica general, con poco nivel de desagregacin y con bastante variacin respecto de su actualidad. Este tipo de informacin normalmente contiene solo los ingresos y egresos generales del sistema. Detrs del fenmeno descrito, es posible identificar un problema general de concepcin del rol de la informacin en el trabajo del Ministerio Pblico. As, las carencias reseadas dan cuenta que la informacin no ocupa un lugar de importancia en el desarrollo de la institucin, lo que ha llevado a que en su diseo e implementacin, la existencia de sistemas de recaudo adecuados no se haya contemplado como un componente de relevancia. Por otra parte, en los casos que se cuenta con algo de informacin, esta no es utilizada con la finalidad de planificar y corregir el trabajo de los fiscales, o de evaluarlos. Por ello, en la medida en que la produccin de infor46
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macin sea solo considerada una suerte de obligacin legal formal, pero sin relevancia en el propio trabajo interno de evaluacin y planeacin institucional, seguir ocupando un rol secundario en los Ministerios Pblicos de nuestros pases. En consecuencia, es necesario producir un vuelco en la lgica con la cual se ha manejado el tema hasta el momento. c) Falta de gestin profesional
Cuando se analiza la composicin del personal de los Ministerios Pblicos de la Regin, se puede apreciar que ellos son fundamentalmente el lugar de trabajo de juristas; es decir, los cargos profesionales y tcnicos se integran en forma mayoritaria, cuando no exclusiva, por abogados. Esto implica que los abogados no solo ocupan, como parece lgico, las plazas destinadas a los cargos de fiscales, sino tambin buena parte del resto de las funciones operativas, de administracin y de soporte tcnico de la persecucin penal. Son los propios abogados quienes tienen un rol decisivo en la administracin de la institucin, desaprovechando as el conocimiento y experiencia acumulados en otras disciplinas, que podran aportar innovacin en la forma de organizar la gestin del trabajo de los fiscales. Organizar en forma ms eficiente el trabajo de un equipo de investigacin o el procesamiento de la informacin no es materia en la cual un abogado tenga, por formacin profesional, ms herramientas que un administrador. Es por eso que se echa de menos la profesionalizacin de la administracin de las fiscalas y de los servicios de soporte tcnico. No obstante lo sealado, la sola incorporacin de profesionales del rea de la administracin a las fiscalas no es una medida que en forma automtica genere la profesionalizacin real de la gestin del Ministerio Pblico. Junto con ello, se requiere que su incorporacin se produzca en cargos y con responsabilidades que les permitan efectivamente desarrollar e implementar cambios significativos en la gestin. Es as como en muchos Ministerios Pblicos se ha producido la incorporacin de este tipo de profesionales, pero en posiciones que al interior de la institucin carecen de peso y capacidad real de decisin. Para que la profesionalizacin se produzca,
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es necesario que ellos cuenten con espacio real de poder para desarrollar su trabajo, de otra forma se trata de un cambio puramente cosmtico. d) Debilidades en el diseo de procesos de trabajo adecuados a las nuevas funciones
La reforma procesal penal ha supuesto un cambio muy radical respecto de las funciones que los fiscales ejercan en los sistemas previos. As, all donde estos tenan un rol bastante pasivo, los sistemas acusatorios les han exigido asumir una funcin muy activa que ha hecho que como se caracteriz en secciones previas los fiscales se transformen en el motor del sistema. Este cambio de funciones requiere una alteracin muy significativa en los procesos de trabajo de los fiscales. No obstante, cuando se observa lo que ha pasado en esta materia, es posible constatar una fuerte tendencia de los fiscales a reproducir los mtodos de trabajo que los jueces de instruccin realizaban en el contexto de los sistemas inquisitivos. Es decir, seguir una pauta homognea, formalista y burocrtica de tramitacin de casos, destinada como objetivo principal a la construccin del expediente. Uno de los ejemplos ms paradigmticos de problemas de organizacin y falta de innovacin en las metodologas de trabajo del Ministerio Pblico se encuentra en los sistemas de asignacin de casos. El sistema que todava impera en una gran cantidad de pases es la asignacin individual de casos, reproduciendo nuevamente la lgica de los sistemas jurisdiccionales. Esto significa que una vez ingresado el caso a la fiscala, este es asignado a un fiscal, el cual tendr competencia para conocer todo el caso (o al menos en la etapa procesal en donde interviene ese fiscal, ya que debido a la organizacin refleja, muchos sistemas entregan a los fiscales competencia por etapas del proceso). En este modelo, cada fiscal litigar las audiencias que generan sus propios casos y solo l podr tomar decisiones en ellos. Esto genera importantes espacios de tiempos muertos y no aprovecha economas de escala, que formas de organizacin de trabajo ms colectivas u horizontales permitiran. En este sentido, es posible constatar una casi inexistencia de trabajo en equipos. Cada
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fiscal trabaja en sus propios casos sin permitir que otros se inmiscuyan en cmo l lo lleva adelante. El punto aqu no es afirmar la inconveniencia absoluta de este modelo de asignacin por cartera; de hecho en algunos casos puede resultar el ms eficiente de acuerdo con las caractersticas especficas de una fiscala determinada. El punto es otro, destacar que no existe una mayor innovacin en la forma de organizar el trabajo, que lleve a pensar modelos distintos y flexibles para diversos tipos de situaciones en donde la experiencia acumulada indica, por ejemplo, que la asignacin horizontal o por flujo puede ser ms idnea que la vertical o por cartera. Esto es lo que constituye una debilidad de parte de los Ministerios Pblicos. Un segundo ejemplo en donde es posible constatar una falta de innovacin en los modelos de organizacin del trabajo del Ministerio Pblico se refiere a la especializacin de funciones como criterio de la misma. Salvo casos de especializacin temtica para la investigacin y procesamiento de algunas categoras especficas de delitos (tpicamente las unidades de investigacin por ejemplo en drogas, delitos sexuales, etc.) no existen otras formas de organizacin especializada del trabajo. Esto impide la produccin de innovaciones y resultados muy importantes en el trabajo de los fiscales por va de sistemas de diferenciacin funcional, que permitiran identificar cules son las actividades claves de la fiscala y luego, organizar el trabajo en torno a las mismas. Por ejemplo, estableciendo unidades destinadas a realizar la funcin de evaluacin y seleccin de casos, la de litigacin de determinadas audiencias especialmente complejas, la de llevar adelante la persecucin penal de casos de alto perfil pblico, el establecimiento de niveles de supervisin, entre otras. Nuevamente el punto aqu no es sealar la inconveniencia de la especializacin temtica, la cual puede ser muy til en ciertos casos, sino marcar que existen mltiples y ms sofisticadas frmulas para especializar un trabajo en una fiscala, que tienen capacidad potencial de mejorar significativamente los resultados del trabajo. Estas formas de organizacin normalmente estn ausentes en los Ministerios Pblicos de la Regin, ms por desconocimiento o inercia de las formas ms tradicionales de trabajo, que por decisiones explcitas sobre la conveniencia de las mismas.
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e)
Carencia de definicin de metas concretas en el trabajo de fiscales y fiscalas
El trabajo de persecucin penal en un sistema moderno y eficaz supone el desarrollo de metas e indicadores por parte del Ministerio Pblico, que permitan hacer seguimiento y evaluacin del trabajo institucional y de los distintos fiscales en particular. Para poder proyectar el trabajo de los fiscales y de las oficinas operativas a las que pertenecen, hacer seguimiento para apoyarlos, corregir dificultades y luego evaluar su trabajo, resulta indispensable contar con algunos parmetros mnimos y bsicos que, siendo claramente conocidos por todos, permitan guiar su trabajo. La referencia a las metas e indicadores no dice relacin con un sistema que no tenga flexibilidad para ponderar casos de excepcin o situaciones particulares, es decir, no se trata de un sistema necesariamente rgido. Tampoco significa que ellas solo deban apuntar al desarrollo de cuestiones puramente cuantitativas, ya que por cierto no solo pueden, sino que normalmente debern incluir aspectos cualitativos del trabajo de los fiscales y de las oficinas. Fijar metas e indicadores es simplemente establecer criterios que permitan orientar el trabajo de los fiscales al logro de resultados mnimos que sean medibles y evaluables. Hoy por hoy, no parece presentable que una organizacin como el Ministerio Pblico prescinda de una orientacin a resultados ms especficos y estratgicos que simplemente hacer su trabajo lo mejor posible. Cuando se observa el panorama general en este aspecto, se puede constatar que ha habido muy poco avance en el desarrollo de metas e indicadores de la gestin del Ministerio Pblico. La situacin descrita se explica por varias razones. La primera de ellas se vincula a un tema ya abordado, que es la falta de un liderazgo institucional que sea capaz de orientar estratgicamente a la institucin. As, el trabajo de muchos Ministerios Pblicos en la Regin est abandonado a la dinmica que los fiscales a nivel local le imprimen al mismo, sin que exista una conduccin central que uniformice y establezca patrones de rendimiento mnimos y compartidos por todos. En segundo lugar, como tambin hemos mencionado, la idea de la autonoma individual de cada fiscal ha sido esgrimida como un obstculo en la deter50
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minacin de metas de trabajo, bajo la idea de que ello afectara la independencia de cada fiscal. Finalmente, tambin es posible constatar que existe muy escasa capacidad de seguimiento y evaluacin instalada en los Ministerios Pblicos. Esta funcin no ha sido relevada como una funcin crtica en la gestin de la institucin y, por lo mismo, no ha sido dotada de elementos suficientes que permitan hacer cumplir las metas fijadas en aquellos casos en donde existen. Quiz el rea en donde este problema se manifiesta con mayor fuerza es en el manejo de la carga de trabajo de los fiscales. La mayora de los procesos penales reformados estableci importantes facultades a los fiscales para poder seleccionar los casos que conocen y optar por distintos tipos de salidas y procedimientos con el objetivo de permitirle establecer una poltica clara de control de la carga de trabajo, segn ya hemos visto en el captulo anterior. Con todo, dichas facultades legales no se han traducido normalmente en la fijacin de metas institucionales bsicas y, adems, han sido utilizadas en mrgenes muy bajos. La tabla nmero seis contiene un resumen del porcentaje de casos en los que se utilizan las principales herramientas en nueve pases de la regin, que da cuenta de su bajo uso. Tabla 632 USO DE SALIDAS ALTERNATIVAS Y FACULTADES DISCRECIONALES DEL MINISTERIO PBLICO
Pas Bolivia Crdoba (Argentina) Costa Rica Chile Ecuador El Salvador Honduras Guatemala Paraguay
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% en que se usan 40 1 64 75 2 26 8 4 10
Fuente: Informes Proyecto de Seguimiento citado. En el caso de Chile se ha utilizado Boletn Estadstico del Ministerio Pblico 2003. Se incluyen suspensiones del proceso a prueba, acuerdos reparatorios y el uso de criterios de oportunidad. No se incluyen procedimientos abreviados.
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Segn se puede apreciar, con excepcin de Chile y Costa Rica, el ejercicio de estas herramientas es extremadamente bajo33. El impacto de esto ha sido que los sistemas reformados han debido trabajar con una gran cantidad de casos abiertos, sin que los fiscales efectivamente puedan realizar en aquellos actividades productivas de investigacin. Ello ha reforzado el tratamiento burocrtico de los casos y la reproduccin en la lgica de tramitacin que se les daba en los sistemas inquisitivos, a la vez que ha impedido que el nuevo sistema pueda priorizar su trabajo en los delitos socialmente ms relevantes y en aquellos que el sistema tiene efectivas posibilidades de investigacin. As, la imagen comn de un fiscal en la regin ser con una gran cantidad de casos abiertos al mismo tiempo, muchos de los cuales no tienen posibilidades reales de ser resueltos o socialmente no resulta til perseguir criminalmente y que, no obstante ello, le generan diariamente al fiscal o a la polica una carga de trabajo que copa su tiempo y, adems, produce una sensacin de agobio que impide avanzar con rapidez en aquellos casos en que el sistema s tendra posibilidades concretas de hacerlo. f) Debilidades en la coordinacin interinstitucional con actores de la reforma
Otra rea problemtica en que el Ministerio Pblico presenta debilidades ha sido en materia de coordinacin institucional entre esta institucin y otras organizaciones que participan o forman parte del sistema de justicia criminal34. La coordinacin en el trabajo del
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Debe sealarse que en los casos de Ecuador y Crdoba en Argentina el bajo porcentaje no solo se explica por problemas en el Ministerio Pblico, sino debido a que la legislacin en ambos pases entrega limitadas facultades a los fiscales para seleccionar su carga de trabajo, en comparacin con el resto de pases contenidos en el cuadro. Para estos efectos, entendemos por coordinacin institucional las necesarias interrelaciones que deben tener los fiscales del Ministerio Pblico, y la institucin como un todo, con otras instituciones y sus agentes que intervienen en el sistema de justicia criminal. Estas relaciones son necesarias, porque ellas afectan de manera directa el cumplimiento de las obligaciones y funciones entregadas al Ministerio Pblico, como se mostrar de manera concreta ms adelante. Dejamos expresamente fuera de este anlisis las relaciones del Ministerio Pblico con la Polica, que por su relevancia y caractersticas especiales nos parece que caen ms bien dentro de los problemas especficos que sern analizados en la prxima seccin.
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Ministerio Pblico con los otros actores del sistema, tribunales y defensa, es una actividad indispensable para asegurar el funcionamiento eficaz de cualquier sistema de justicia criminal, y ms an en un contexto de cambio como la reforma procesal penal. Ello afecta tanto el funcionamiento global del sistema, como el propio trabajo del Ministerio Pblico. En efecto, los mejores diseos de procesos de trabajo del Ministerio Pblico pueden fracasar, si es que ellos chocan con diseos incompatibles por parte de los tribunales, entre otros mltiples ejemplos que es posible imaginar. Es por estas razones que una mala coordinacin puede afectar seriamente la capacidad institucional para obtener resultados, aun cuando el trabajo interno haya sido realizado de manera impecable. Al observar lo que ha ocurrido en el rea, es posible percibir que el Ministerio Pblico en la Regin no ha sido capaz de desarrollar un patrn consistente de relaciones con las otras agencias que participan en el sistema. Esto ha sido particularmente relevante respecto de las relaciones entre el Ministerio Pblico con los poderes Ejecutivo y Judicial y con la polica35. De hecho, muchos de los problemas ms agudos de funcionamiento de los sistemas reformados derivan directamente de problemas de coordinacin; por ejemplo el fracaso y la consecuente tardanza de las audiencias de juicio, o la tardanza de las investigaciones como producto de los problemas de acceso a las informaciones de otras agencias pblicas como registro de condena, servicios de salud, etctera. Las causas generales que pueden explicar los problemas de coordinacin institucional son diversas y complejas. En primer lugar, el concepto de autonoma del Ministerio Pblico ha sido confundido con la idea de no relacionarse con otras instituciones segn ya hemos visto, lo que ha sido un factor muy decisivo en la generacin de este fenmeno. En segundo lugar, en el proceso regional de reconfiguracin del Ministerio Pblico se enfatiz la atencin al diseo
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En trminos generales para el caso de Guatemala puede verse Steven H. Hendrix. Innovation in Criminal Procedure in Latin America: Guatemalas Conversion to the Adversarial System, 5 Sw. J.L. & Trade Am. 1998, p. 376.
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legal de esta institucin por sobre los aspectos ms concretos requeridos para su funcionamiento en la prctica, dejndose de lado la creacin de una arquitectura institucional que forzara instancias y mecanismos destinados a asegurar el trabajo de coordinacin con otras agencias. En tercer trmino, este proceso tambin se enfoc primordialmente en el diseo institucional interno por sobre una visin ms sistmica del escenario externo en el cual el Ministerio Pblico deba desenvolverse. Finalmente, el aislamiento de esta institucin ha sido tambin resultado de la natural desconfianza y celos institucionales que se generan entre organizaciones acostumbradas a trabajar sin necesidad de coordinar sus acciones36. g) Problemas con la polica
La polica tradicionalmente no fue en general objeto de preocupacin preferente en el diseo de las reformas37. Ms an, en los casos en que las relaciones entre la polica y el Ministerio Pblico han sido reguladas normativamente en los nuevos cdigos procesales penales, ello ha sido en trminos bastante ambiguos, generando serios problemas para la coordinacin entre ambas instituciones. A este respecto, uno de los aspectos problemticos ha sido el significado de direccin funcional del Ministerio Pblico sobre la polica para los efectos de la
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Sobre este tema, en el caso de Guatemala se apunta que La mayor resistencia al cambio ha provenido del Poder Judicial y la polica. Vase Arthur Mudge y otros, ob. cit., p. 54 (la traduccin es realizada por CEJA). En este mismo sentido vase, entre otros, Alberto Binder, ob. cit., Pg. 82; Maximiliano Rusconi. Reformulacin de los Sistemas de Justicia Penal en Amrica Latina y Polica: Algunas Reflexiones, en Pena y Estado Nro. 3, 1998, pp. 189 y 190; y, Mauricio Duce y Felipe Gonzlez. Polica y Estado de Derecho: problemas en torno a su y Funcin y Organizacin, en Pena y Estado Nro. 3, 1998, pp. 51 a 53. En este ltimo se sugiere que una de las razones de esta falta de preocupacin ha sido un entendimiento excesivamente formalista del proceso penal como un conjunto de trmites y plazos de carcter judicial, de acuerdo con el cual solo los procedimientos judiciales son considerados parte del objeto de estudio del proceso penal por parte de los juristas. Una excepcin paradigmtica, en que se ha atendido a la polica en el contexto de la reforma, est constituida por el caso de El Salvador, donde una nueva fuerza policial ha sido creada. Sin embargo, la creacin de este nuevo cuerpo policial es el resultado de la implementacin de los acuerdos de paz y no un producto del nuevo sistema de justicia criminal implementado en ese pas. Sobre la nueva polica de El Salvador puede verse Gustavo Palmieri, Reflexiones y Perspectivas de la Reforma Policial en El Salvador, en Pena y Estado Nro. 3, 1998, pp. 313-340.
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investigacin preliminar. As, la polica ha argumentado que esta direccin entra en conflicto con la cadena de mando institucional y, por otra parte, que ellos no son una institucin que se encuentre bajo la dependencia del Ministerio Pblico, que es lo que ocurre en la mayora de los casos. En el otro extremo, muchos fiscales entienden que tal direccin les da un poder total sobre el trabajo policial, sin considerar la experticia de los investigadores policiales o incluso creyndose autorizados para sustituir el trabajo de los mismos, por va de asumir la investigacin criminal como una funcin propia. En el funcionamiento concreto del sistema, todos estos problemas se han traducido en una incomprensin y falta de comunicacin entre ambas instituciones. Es as como los programas de capacitacin del Ministerio Pblico regularmente no incluyen las nociones ms bsicas acerca de tcnicas, herramientas y estrategias utilizadas por la polica en las investigaciones criminales, que les permita comprender la lgica del mundo policial y las dificultades que enfrenta el trabajo concreto de los policas. Los programas de capacitacin policial tampoco se caracterizan por desarrollar habilidades y destrezas que les permitan a sus agentes establecer relaciones constructivas con los fiscales. En este escenario, es difcil esperar una efectiva y coordinada relacin. Las problemticas relaciones entre el Ministerio Pblico y la polica tambin pueden ser entendidas como el resultado de la tensin generada por el surgimiento de un nuevo actor institucional que comparte el poder que la polica sola tener en el antiguo sistema y, tal vez lo ms importante, un actor que tiene como uno de sus objetivos centrales el control del trabajo policial. No obstante, las reglas formales que establecan que a los jueces de instruccin les corresponda un importante control de la actividad policial en la investigacin de los delitos, la polica en la Regin haba desarrollado amplios espacios de autonoma en la prctica del sistema inquisitivo. En este complejo escenario, en varias ocasiones el Ministerio Pblico ha carecido de una estrategia destinada a acercarse adecuadamente a las policas y desarrollar relaciones constructivas para
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llevar adelante el trabajo de investigacin criminal. En muchos casos el propio Ministerio Pblico no tiene claridad acerca de los roles y funciones y de la correcta divisin de labores que debe haber entre fiscales y policas. Por otra parte, debiera ser capaz de mostrarle a la polica que, sin una coordinacin con su trabajo, los resultados de sus investigaciones sirven de poco o nada. En este sentido, los fiscales del Ministerio Pblico juegan un rol clave en el nuevo modelo procesal al actuar como verdaderas bisagras entre el mundo policial y el judicial, o sea, para transformar la informacin obtenida en la investigacin policial en un caso judicialmente sustentable y ganable. El Ministerio Pblico tiene una posicin privilegiada en el diseo de los nuevos modelos procesales para superar el abismo existente entre ambos mundos. En conclusin, en varios pases exista desde antes de la reforma una enorme carencia en cuanto a las capacidades de investigacin del Estado, que se ha traducido en un problema bastante generalizado de impunidad de delitos violentos, como homicidios y secuestros y, ms recientemente, una incapacidad para abordar otro tipo de situaciones que requieren capacidades investigativas sofisticadas, como son los casos de corrupcin, violaciones a los derechos humanos, crimen organizado y otros de alto perfil pblico. En el contexto de estos problemas, se ha producido el traspaso de facultades de persecucin a los fiscales, y estos en general no han podido hacer una contribucin sustancial a la solucin de esta carencia, todo lo cual puede afirmarse sin perjuicio de reconocer algunas iniciativas importantes en este sentido. Las causas de la persistencia de este problema despus de las reformas se vinculan a los problemas generales antes expuestos como falta de liderazgo, aislamiento poltico, falta de innovacin en los procesos de trabajo, a todo lo cual debe sumarse el contexto poltico en que se produce la reforma, en que no siempre ha sido claro el respaldo del conjunto del aparato del estado para el desarrollo de una capacidad de investigacin importante.
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Relacin con las vctimas
Otra rea en la que el Ministerio Pblico ha presentado debilidades para cumplir con las expectativas bsicas presentes en el proceso de reforma se vincula con sus nuevas funciones respecto de las vctimas de los delitos. No obstante haberse producido avances muy significativos en materia de diseo normativo de derechos a favor de las vctimas, todava es posible constatar que el Ministerio Pblico no se ha convertido en un actor muy vigoroso en la promocin y proteccin de los mismos. Una primera cuestin que es posible constatar en el rea, es la falta de una institucionalidad en el Ministerio Pblico que se encargue de disear y ejecutar polticas en materia de promocin y proteccin de los derechos de las vctimas. Salvo contados casos y con problemas de cobertura territorial son pocos los Ministerios Pblicos que cuentan con algn tipo de institucionalidad especializada en la materia. Esta carencia se traduce tambin en la falta de programas concretos de intervencin en favor de las vctimas, como por ejemplo el diseo y ejecucin de programas de informacin especiales acerca de sus derechos, del estado de avance de los procesos en las que ellas intervienen o la carencia de sistemas de proteccin a las mismas frente a potenciales atentados que su participacin en el proceso pudiera generar. En un escenario generalizado en el que hay falta de institucionalidad al interior del Ministerio Pblico para hacerse cargo de las vctimas, operativamente el vnculo con ellas queda en manos de cada uno de los fiscales que llevan sus casos. En este nivel tambin se detectan varios problemas. En primer lugar, los fiscales no perciben que las vctimas constituyen clientes, cuya opinin deben considerar para tomar decisiones acerca de la persecucin penal de los casos. En segundo lugar, muchas veces tener un rol activo en la promocin de los derechos de las vctimas entra en conflicto con la lgica de persecucin penal, y esta ltima prima finalmente en caso que hubiera una contraposicin de intereses, dejando a la vctima completamente insatisfecha respecto de sus pretensiones. Esto obedece no solo a la falta de sensibilizacin de los fiscales respecto a la
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compresin de los problemas de las vctimas, sino tambin a que normalmente la evaluacin de su trabajo se medir por resultados en funcin de la persecucin penal ms tradicional. Un ejemplo tpico donde se generan dinmicas de esta clase son los casos en los que fiscales privilegian la persecucin penal por sobre el trmino del caso, utilizando mecanismos de reparacin a favor de la vctima y argumentando inters pblico por sobre la voluntad de esta ltima. Finalmente, el abandonar la relacin en cada fiscal individual genera muchos problemas para estandarizar niveles mnimos de calidad de servicio. En el escenario descrito, uno de los problemas centrales que se observa es la falta de una capacitacin a los fiscales que les permita sensibilizarse respecto de las necesidades de las vctimas, como tambin la falta de polticas institucionales que pongan dicho tema como una cuestin de relevancia en su trabajo. Esta sensibilizacin no significa solo cuestiones abstractas o puramente discursivas acerca de la importancia de la vctima, sino el diseo de incentivos concretos, como por ejemplo evaluacin de desempeo, asociados al logro del objetivo de satisfaccin real de los intereses especficos de la vctima en el proceso.
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5. HACIA UN CAMBIO DE PARADIGMA DE LOS MINISTERIOS PBLICOS FISCALES EN AMRICA LATINA
Con el objetivo de resumir y explicar algunos de los principales problemas descritos, as como de perfilar la agenda futura de trabajo de los Ministerios Pblicos Fiscales, podemos decir que en gran medida, estos se vinculan con el hecho de que esas agencias estatales han enfrentado un proceso muy violento de cambios en su entorno de trabajo. Por una parte, ha cambiado el proceso judicial, el contexto institucional en el que funcionan los Ministerios Pblicos Fiscales y las demandas que desde el mundo social y poltico se le dirigen. Por otra parte, han cambiado sus funciones y facultades, as como tambin se ha producido un aumento sostenido de los recursos de que disponen. En este contexto, pareciera que las capacidades de adaptacin de las instituciones a todos estos cambios han estado severamente limitadas por la persistencia en ellas de lo que podramos llamar un paradigma tradicional . Es decir, un conjunto de ideas, prcticas e imgenes que moldean la identidad de la institucin, que condicionan las formas de organizacin y gestin del trabajo de la misma y que establecen los patrones de conductas de sus miembros. Este conjunto de ideas, prcticas e imgenes provienen o se encuentran fuertemente atadas, por regla general, a nociones propias del sistema inquisitivo, de la clsica funcin dictaminadora de los fiscales y de lo que se podra identificar como la cultura jurdica tradicional. Este paradigma resulta en muchos casos directamente contradictorio con las nuevas funciones asignadas a los fis-
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cales y, en otros, en los que esta contradiccin no es tan evidente, su persistencia resulta claramente disfuncional a las nuevas exigencias emanadas de los sistemas acusatorios implementados en la Regin. El arraigo de los Ministerios Pblicos de la Regin al paradigma tradicional se ve favorecido por las dificultades en el surgimiento o siquiera en la formulacin clara de lo que podra ser un nuevo paradigma. Es decir, una referencia a ideas e imgenes simples y claras que permitan moldear nuevas prcticas y actitudes y que, a su vez, aparezcan como consistentes con las nuevas condiciones; tanto institucionales como sociales en que se desenvuelve la actividad de los fiscales. Es necesario aclarar que cuando hablamos de paradigmas nos estamos refiriendo a ideas bastante generales que pueden orientar los cambios de una manera tambin general y en plazos relativamente largos. Como se podr observar, es evidente que la pretensin de identificar estos paradigmas supone simplificaciones muy grandes. De hecho, suele ocurrir que entre los elementos que contribuyen al reforzamiento de paradigma tradicional est, por ejemplo, la propia ley. As, si bien los nuevos estatutos legales que se han dictado en la Regin colocan al Ministerio Pblico Fiscal en un entorno nuevo, muchas veces ellos mismos reproducen algunos elementos contradictorios con el sistema procesal nuevo. Ejemplos de lo anterior son mltiples, tal vez si algunos de los ms paradigmticos sean las detalladas reglas existentes en varios pases acerca de la construccin del expediente como fuente de informacin central del nuevo proceso que le imponen una dinmica de trabajo a los fiscales equivalente a lo que hacan los antiguos jueces de instruccin o formas de rgidas de asignacin de competencias y casos entre los fiscales. De esa misma manera, en un proceso de transicin tan largo y complejo son muchos otros los elementos que van a dar cuenta de ambigedades o falta de definiciones claras en algunos aspectos del rol o atribuciones asignadas a los fiscales. Pensemos, por ejemplo, en todas las normas que les siguen entregando importantes facultades probatorias a los jueces en juicio, en desme-
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dro de la actividad de los propios fiscales o la timidez con la que en muchos pases se han reconocido las facultades de los fiscales de seleccionar casos en las etapas tempranas del proceso (por ejemplo Ecuador o algunas Provincias Argentinas como la de Crdoba). Lo que intentaremos hacer, entonces, es identificar algunas nociones que constituyen el paradigma tradicional de lo que el Ministerio Pblico Fiscal es o debe ser y luego las confrontaremos con lo que, en nuestra opinin, debiera ser un nuevo paradigma. Este nuevo paradigma aspira a ser consistente, por una parte, con el marco procesal actual y, por la otra, con las nuevas demandas del entorno poltico y social. Este ejercicio es una simplificacin de una realidad que presenta muchos matices y solo pretende ilustrar un proceso de cambio muchsimo ms complejo y que, probablemente, se desarrollar en plazos muy largos. Por otra parte, las nociones que se plantean operan en diversos niveles y los avances o retrocesos en esos niveles son relativamente independientes. Es decir, se puede avanzar en algunos de ellos y no en otros, a lo menos hasta un cierto punto. Por otra parte, es probable que siempre vayan a existir manifestaciones del paradigma tradicional. Esto no constituye necesariamente un problema en la medida que ellas no se transformen en obstculos para el adecuado cumplimiento de los parmetros que justifican el nuevo paradigma que se intenta instalar, a saber, la consistencia con los sistemas procesales acusatorios y la capacidad para responder a las demandas del entorno. En el marco descrito, en lo que sigue identificamos seis elementos o componentes relevantes para el anlisis y comprensin de los paradigmas sobre los que se estructuran los Ministerios Pblicos Fiscales.
5.1.
INSTRUCCIN VERSUS RECOPILACIN DE INFORMACIN, DECISIN Y LITIGACIN
Los componentes centrales de lo que llamamos paradigma tradicional se derivan de definiciones de funciones que corresponden a los roles que los fiscales cumplan en los sistemas inquisitivos. En ellos bsicamente cumplan funciones dictaminadoras orientadas al
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control de la legalidad. Despus de producidos los procesos de reforma y recibida por el Ministerio Pblico la facultad de perseguir penalmente, esta funcin dictaminadora ha tendido a ser reemplazada por la funcin de instruir el proceso criminal. Esta funcin, a su vez, ha sido tambin mayoritariamente adoptada del modelo de investigacin establecido en los sistemas inquisitivos, puesto que se ha construido tomando como referencia las actividades que antes realizaban los jueces de instruccin. En este sentido, la reforma en muchos casos simplemente signific un cambio de responsabilidad en la instruccin, pero no un cambio de lgica de la misma ni metodologa de cmo hacerla. La nocin de la funcin de instruccin en el sistema inquisitivo est fuertemente atada a la idea de investigacin de la verdad a travs de diversos pasos estandarizados y al carcter escrito de la misma. En esta lgica, podramos decir que el paradigma tradicional opera sobre la base que la funcin central de los fiscales en el proceso es la investigar los hechos delictivos por medio de la construccin de un expediente escrito siguiendo ciertos ritos o pasos relativamente homogneos para todo tipo de casos. La centralidad de esta funcin aparece a su vez reforzada por la fuerza que esta instruccin cobra en el juicio oral. As, es una prctica comn que el expediente se incorpore por completo o al menos sea conocido de antemano por los jueces del juicio. Esto le resta relevancia a la actividad de litigacin que desempea los fiscales ya que el resultado del juicio est finalmente determinado por la calidad de la instruccin y no por lo que ocurra durante el desarrollo del mismo. El cambio en el entorno procesal, en especial la pretensin de la centralidad del juicio oral, y el otorgamiento al Ministerio Pblico Fiscal de facultades de disposicin de los casos que los jueces de instruccin nunca tuvieron, obligan a un replanteamiento de cules son las funciones centrales de la persecucin penal. En primer lugar, parece claro que el rgano a cargo de esta tarea debe desarrollar, en colaboracin con la polica, actividades destinadas a obtener informacin sobre los casos que recibe. No obstante, la observacin del universo de casos que efectivamente llegan al sistema da cuenta de que las necesidades de informacin de ellos y los mtodos idneos para obtenerla son muy diversos. Esto supone abandonar la nocin
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nica y central de investigacin que est detrs de la instruccin tradicional. Hay casos con muy poca necesidad de informacin, otros que requieren informacin que se encuentra en poder del propio aparato estatal o en registros de diverso tipo, otros que lo que requieren es el anlisis de informacin que es compleja en cuanto a su volumen o al nivel de especialidad con que aparece formulada, y, por supuesto, existen tambin algunos que requieren de una investigacin en un sentido tradicional, de averiguacin mediante un conjunto de pasos sucesivos en el tiempo. Esto supone abandonar cualquier nocin de homogeneidad o formalismos en la investigacin criminal. Pero adems de esta complejizacin de las actividades de obtencin de informacin, el nuevo paradigma requiere relevar como una funcin central de los fiscales las decisiones acerca de la persecucin penal. Efectivamente, las nuevas facultades requieren de los fiscales el anlisis de los casos que manejan y la decisin acerca de si perseguir o no y de cules son los caminos procesales o de negociacin ms adecuados para las caractersticas concretas de cada caso. Como veremos ms adelante, esta funcin de decisin tiene complejidades importantes y parece indispensable incorporarla formalmente como funcin institucional con el fin de hacerse cargo de todo lo que supone hacerla funcionar apropiadamente, es decir, en trminos de operatividad, de incentivos, de responsabilidades y de controles. Por ltimo, si bien es cierto que la centralidad del juicio oral no se ha logrado plenamente en los sistemas procesal penales de Amrica Latina, ella sigue siendo un objetivo hacia el cual parece necesario avanzar. En la medida en que ese avance se vaya produciendo, la funcin de litigacin de los fiscales cobrar creciente relevancia. Es decir, si el entorno procesal es competitivo, la necesidad de que los fiscales litiguen con eficacia se ha de transformar en una de las preocupaciones centrales del Ministerio Pblico Fiscal y debe condicionar fuertemente todos sus componentes, desde el reclutamiento, el entrenamiento, la organizacin del trabajo y, por supuesto, los sistemas de incentivos promociones. Esta necesidad tambin se ver incrementada en la medida en que se comience a producir una efectiva oralizacin de las etapas previas a juicio.
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En consecuencia, el nuevo paradigma impone a los fiscales funciones diferentes y ms complejas que las tradicionales, lo que supone una reorientacin importante de los Ministerios Pblicos en la Regin.
5.2.
POSICIN DE ESTRATGICA
NEUTRALIDAD
VERSUS
POSICIN
En la medida que las funciones cambian como lo hemos indicado antes, la aproximacin de los fiscales a los casos tambin debe hacerlo. En el paradigma tradicional, los fiscales aparecen posicionados en su rol desde una cierta postura de neutralidad. As, el conocimiento de la ley y de los hechos del caso los debiera llevar por un camino progresivo que se define solo a partir de esos elementos hasta el resultado final, el cual en principio les debiera resultar indiferente. En esta lgica, el resultado del caso no es producto de un posicionamiento estratgico de la persecucin penal, sino una consecuencia casi automtica del camino preestablecido por la ley y que el fiscal est simplemente llamado a ejecutar. Este escenario cambia en la lgica de un sistema acusatorio o adversarial. Puestos los fiscales a decidir sobre el curso de los casos y enfrentados a una litigacin competitiva, su posicin frente a ellos pasa en cambio a ser estratgica. Esto es, el fiscal se comporta a partir de decisiones que ha tomado y objetivos que se ha trazado con el fin de que en el proceso judicial se obtengan resultados consistentes con esas decisiones y objetivos. En el paradigma tradicional la interpretacin del llamado principio de objetividad, que suele estar consagrado en la mayora de nuestros pases, se tiende a vincular con la idea de imparcialidad que es propia de los jueces. En el contexto del nuevo paradigma, en cambio, este principio se vincula mucho ms a estndares de profesionalismo, buena fe, lealtad y al derecho que la defensa tiene de aprovecharse de la actividad investigativa del Estado. Es decir, no se trata que el fiscal no pueda adoptar posiciones estratgicas, sino que en la ejecucin de ellas se comporte de acuerdo con estndares
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mnimos que permitan que el imputado pueda utilizar la informacin que el propio Estado produce en su favor o evitar que en ese posicionamiento estratgico el fiscal afecte reglas bsicas de juego justo en contra del imputado.
5.3.
DISCURSO LEGAL GENERAL Y NEUTRAL VERSUS DISCURSO LEGAL ESPECFICO DE LA PERSECUCIN
Vinculado al punto anterior, en el paradigma tradicional el fiscal y el Ministerio Pblico como institucin, comparten en su desempeo un discurso legal comn con el resto de los actores del sistema. Esto quiere decir que en la aplicacin e interpretacin de las normas legales a su trabajo concreto, los fiscales al igual que los jueces por ejemplo eligen las interpretaciones y argumentos que les parecen ms de acuerdo con los principios del sistema jurdico, la racionalidad y la consistencia de las diversas teoras legales. En la medida que el nuevo paradigma supone una aproximacin y un comportamiento estratgico, el discurso jurdico de los fiscales se pone al servicio de los objetivos definidos para el tratamiento del caso o para el cumplimiento de los otros objetivos de la institucin, segn veremos ms adelante. De este modo el fiscal y el Ministerio Pblico, igual que todos los dems actores del sistema legal con excepcin de los jueces, si bien mantienen su lealtad bsica al derecho, dentro de ese marco construyen un discurso funcional a sus objetivos estratgicos, tanto respecto al caso concreto como en relacin con situaciones ms generales que favorecen su trabajo en muchos casos. Para graficar mejor la diferencia que imponen ambos paradigmas, se puede sostener que all en donde en el tradicional, la figura del fiscal se parece ms a la de un jurista con una opinin neutral acerca del derecho, en el nuevo, la figura del fiscal se vincula mucho ms a la de una parte que construye argumentaciones o interpretaciones que, con base en la ley, permiten maximizar su posicin en el proceso.
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5.4.
ORIENTACIN A LOS CASOS CONCRETOS VERSUS MULTIPLICIDAD DE OBJETIVOS
En el marco del paradigma tradicional es claro que el trabajo del Ministerio Pblico est centrado en el tratamiento de los casos individuales, es decir, es similar a la de los dems actores del sistema. En el caso de la fiscala, se puede decir que la tarea especfica es la de investigacin, procesamiento y sancin, pero siempre en los casos concretos. Poniendo una imagen que permita comprender mejor esta nocin, para los fiscales cada caso constituye un mundo aparte o un universo en el cual se desenvuelven sus funciones y respecto de los cuales es responsable de su resultado. La formulacin de un nuevo paradigma requiere complejizar esta cuestin asumiendo que la resolucin de cada caso de acuerdo con la ley es solo una de las funciones del Ministerio Pblico. A esta es necesario agregar otras que la sociedad espera que cumpla y de las cuales tambin debe hacerse responsable. La definicin especfica de estos otros objetivos institucionales puede ser variable y su formulacin y alcance concreto depender del modo en que el Ministerio Pblico Fiscal se relacione con el sistema poltico y con la comunidad en cada lugar. En general, podemos decir que se trata de objetivos que dicen relacin con el efecto agregado del trabajo de los fiscales sobre la comunidad. Esto es, adems de buscar el cumplimiento de la ley en cada caso, los fiscales deben incorporar en su definicin de metas, todos aquellos otros objetivos sociales que se espera que se produzcan por medio de la persecucin del conjunto de casos que aborda o de algn grupo de ellos. Entre estos objetivos debieran estar algunos como los de conseguir que la persecucin se haga con costos razonables para el Estado, mejorar la confianza del pblico en las instituciones del sistema de justicia penal, contribuir a la disminucin del delito, a la disminucin del temor de la poblacin, entre otras. Como se podr observar, la aproximacin del paradigma tradicional dificulta el logro de objetivos que no tienen que ver con el resultado concreto de un caso especfico, sino ms bien con los resultados globales o agregados de la gestin de la institucin. Ello
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ya que impide planificaciones estratgicas ms generales de la institucin en el logro de estos resultados, como tambin por establecer un entorno de incentivos para el trabajo de los fiscales que no privilegia una mirada ms global o de contexto acerca del impacto del mismo.
5.5.
RESPONSABILIDAD POR APEGO A LA LEGALIDAD VERSUS RESPONSABILIDAD POR RESULTADOS SOCIALMENTE CUANTIFICABLES
Derivado directamente del punto anterior surge la cuestin de la responsabilidad. En la medida en que el trabajo de la fiscala est centrado en el tratamiento de los casos individuales, todo el sistema de responsabilidades se estructura sobre la base de evaluar la actuacin de cada uno de los fiscales en ese nivel. Por el contrario, cuando se definen otros objetivos sociales como los mencionados anteriormente, es necesario avanzar hacia la creacin de mecanismos destinados a controlar la responsabilidad por esos otros objetivos. Cualquiera sea la forma de responsabilidad que se defina, esta supone la existencia en primer lugar de informacin que permita cuantificar el cumplimiento o no de los objetivos establecidos como deseados. Lo anterior obliga al Ministerio Pblico Fiscal a incorporar en su lenguaje una lgica distinta, de carcter eminentemente cuantitativo. Esto se traduce, a su vez, en el establecimiento de una funcin especfica vinculada a la produccin de los datos necesarios para hacer efectivas las responsabilidades. En lo que se refiere a las modalidades que puede adoptar un sistema de responsabilidades de los fiscales, estos pueden ser variados y es indudable que la sola existencia de datos que permitan establecer comparaciones temporales o entre diversas unidades desde ya supone algn nivel de control. Pero tambin vale la pena mencionar que esto tiene impacto en la forma en que se selecciona a los cargos ms altos del Ministerio Pblico Fiscal. En general, las designaciones de por vida, por ejemplo, estn orientadas por la lgica de la resolucin de los casos individuales en trminos de proteger al fiscal de manipulaciones indebidas. En la medida en que
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se incorporan otros objetivos sociales cuantificables, la evaluacin de los mismos debiera tener un impacto sobre el sistema de designacin o renovacin de aquellos llamados a responder por el cumplimiento de esos objetivos.
5.6.
TRABAJO BASADO EN LA AUTONOMA DEL FISCAL Y LA JERARQUA VERSUS LA NECESIDAD DE GENERAR LIDERAZGOS OPERATIVOS
Desde el punto de vista de la organizacin de las jerarquas y niveles dentro del Ministerio Pblico Fiscal el paradigma tradicional centrado en el abordaje de los casos suele poner gran nfasis en el fiscal individual, al que reconoce grados importantes de autonoma. Al mismo tiempo, suelen existir niveles jerrquicos similares a los de los tribunales, pero en los cuales no se da una relacin propiamente de jefatura. Normalmente el superior no tiene una funcin de direccin operativa sobre el inferior, ni tiene tampoco la capacidad de definir objetivos y supervisar su cumplimiento. Por regla general, el superior solo cumple una funcin de control de algunas decisiones formales o se le otorga la facultad de dictar algunas instrucciones de carcter ms o menos general destinadas a orientar el trabajo de sus inferiores, pero que son tambin normalmente bastante formales. El establecimiento de otros objetivos sociales vinculados a los efectos de la actividad del Ministerio Pblico requiere de la generacin de liderazgos operativos mucho ms definidos que permitan que la institucin pueda dar coherencia a las actuaciones individuales en trminos de ordenarlas hacia los objetivos planteados. Esta cuestin es tan central que en el establecimiento de un nuevo paradigma pasa de manera inevitable por una revisin del modo en que se estructura la distribucin de roles entre quienes cumplen funciones de jefatura y quienes cumplen roles operativos. El desempeo de las nuevas funciones que la ley establece para los fiscales y la bsqueda de nuevos objetivos por parte del Ministerio Pblico Fiscal requieren una revisin de los sistemas de lideraz68
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go en su interior, en trminos de permitir que se establezcan formas de conduccin que permitan gestionar el sistema para la consecucin de los objetivos. Estas nuevas formas de liderazgo requieren tener la capacidad de definir objetivos y de controlar su cumplimiento por medio del tratamiento de los casos individuales, a su vez se requiere la posibilidad de una supervisin dinmica en la que haya traspaso de experiencia y correccin sin que sea necesario acudir a sistemas disciplinarios. Como se puede observar, la lgica detrs de ambos paradigmas es bastante distinta y entre ellos se cruzan diversos factores y variables. Nos parece que una forma de resumir y facilitar la comprensin de estos se logra con la siguiente tabla de resumen.
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MATRIZ
DE
Tabla 7 PARADIGMAS DE MINISTERIOS PBLICOS

Paradigma Tradicional Elaborar dictmenes Llevar adelante instruccin formal del caso (homognea y expediente) Paradigma Nuevo Complejizacin de la funcin de investigacin criminal (investigacin, recopilacin de informacin, actividades de inteligencia) Decisiones acerca de los casos Litigacin Posicin estratgica en la persecucin Principio de objetividad como profesionalismo, lealtad y buena fe Discurso legal orientado al logro de objetivos estratgicos Interpretacin legal consistente con objetivos estratgicos Resolucin casos Objetivos sociales agregados Satisfaccin de objetivos sociales agregados Superioridad con facultades de definicin operativa directa Trabajo de fiscales orientados al logro de objetivos comunes con poca autonoma interna
Componente o Variable Funciones centrales de los fiscales
Posicin de rol del fiscal
Posicin neutral en la persecucin Principio de objetividad entendido como imparcialidad Discurso legal neutral (dogmtico) Apego neutral a la ley
Discurso legal del fiscal
Objetivos de trabajo del Ministerio Pblico
Resolucin caso a caso
Sistemas de responsablidad
Apego de la ley caso a caso Superioridad con facultades de lineamiento general y poca injerencia operativa Importantes espacios de autonoma interna de cada fiscal
Jerarqua y autonoma del Ministerio Pblico
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6. LAS TAREAS BSICAS EN EL TRABAJO DEL MINISTERIO PBLICO FISCAL EN AMRICA LATINA
A partir de lo expuesto acerca de los problemas que el Ministerio Pblico Fiscal enfrenta en el contexto de una transicin compleja en Amrica Latina, nos parece que es necesario identificar cules son las tareas bsicas que deben ser enfrentadas por esta institucin para asumir eficazmente los aspectos centrales de la nuevas funciones que se les han otorgado y para dar respuesta a las expectativas pblicas que recaen sobre las nuevas instituciones. La siguiente identificacin de tareas es tambin un intento por perfilar de modo muy general cules son los grandes desafos del perodo de transicin en que nos encontramos. Ellas suponen actuaciones en muy diversos niveles. As, por ejemplo, en algunos pases el abordar estas tareas supone tomar algunas medidas administrativas y de gestin, en otros supone en cambio transformaciones legales o institucionales bastante profundas. Por lo mismo, nuestra pretensin es instalar una discusin acerca de cul es la agenda de los Ministerios Pblicos Fiscales para los prximos aos, as como la de ayudar a cada una de las agencias a nivel nacional o local a identificar cules son sus objetivos estratgicos para el mediano y largo plazo.
6.1.
PRIMERA TAREA: POSICIONAMIENTO INSTITUCIONAL
Los Ministerios Pblicos Fiscales provienen en general de una prctica institucional caracterizada por un bajo perfil dado que, por
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una parte, cumplan funciones de poca visibilidad y que, por la otra, se amparaban institucionalmente bajo el paraguas del Poder Judicial, organismo que s cuenta con un posicionamiento institucional importante en la Regin. No queremos discutir aqu el tema de cul debe ser la definicin institucional del Ministerio Pblico, aunque reconocemos la importancia de ese debate para esta cuestin, sino ms bien plantear cmo el cumplimiento apropiado de las tareas que el nuevo sistema procesal y las expectativas sociales que se le atribuyen requieren de un nuevo posicionamiento institucional, ms fuerte y ms complejo que el que hasta ahora ha tenido. La naturaleza de las nuevas tareas de los Ministerios Pblicos Fiscales los ubica en una posicin de gran visibilidad y los obliga a hacerse cargo de construir una relacin con el resto del aparato estatal, con el sistema poltico, con el pblico en general y con quienes intermedian en todas estas relaciones, en especial con los medios de comunicacin. Si pensamos en las complejidades especficas que suponen cada una de las tareas de los Ministerios Pblicos, es posible apreciar cmo estas no se pueden cumplir apropiadamente sin un conjunto de relaciones bien articuladas con los diversos actores mencionados. Pensemos primero en la actividad ms bsica como es la de recolectar informacin acerca de los casos con el fin de esclarecerlos y decidir acerca de su futuro. Esta tarea supone en general un gran esfuerzo de posicionamiento del Ministerio Pblico en relacin con el resto del aparato estatal, quien provee de buena parte de la informacin que sirva para el cumplimiento de tal funcin (no solo estamos hablando de la polica, sino tambin de los sistemas de registro civil que contienen la informacin bsica de las personas, los sistemas de registro de antecedentes, organismos auxiliares de investigacin, etc.). Pero tambin implica una relacin muy fluida con la comunidad que cumple un rol central en trasmitir informacin relevante para la resolucin de los casos. En este contexto, es urgente para el Ministerio Pblico construir una estrategia de posicionamiento institucional. Ella supone no solo identificar objetivos de ese posicionamiento y los pblicos a
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los que se pretende llegar, sino tambin la reorientacin de recursos internos para el logro de los mismos y una apertura institucional importante a la comunidad, entre muchas otras cuestiones. El punto es que el adecuado posicionamiento institucional no es simplemente el tener una campaa de comunicacin, sino un trabajo ms complejo y profundo de construccin de redes y establecimiento de objetivos.
6.2.
SEGUNDA TAREA: MANEJO DEL FLUJO DE CASOS DEL SISTEMA
La funcin ms bsica que un sistema de persecucin penal debe estar en condiciones de satisfacer es la capacidad de manejar razonablemente los casos que conoce, o bien, hacerse cargo del flujo de casos que recibe. As, la variable principal que condiciona el correcto funcionamiento de un Ministerio Pblico, y del sistema de justicia criminal en su conjunto, es el manejo y el control de este flujo de casos. En la medida que el sistema no desarrolle una poltica de control del mismo que le permita dominar la carga de trabajo, resulta difcil que pueda operar dentro de parmetros mnimos de racionalidad y calidad. Por estas razones, como hemos visto con anterioridad, la mayora de las reformas procesales establecieron un conjunto de criterios e instituciones que le permitan al Ministerio Pblico Fiscal, desde muy temprano en el proceso (facultades de desestimacin y aplicacin de salidas abreviadas), desarrollar una poltica de control de la carga de trabajo del sistema, con el objetivo de superar la situacin que impona la vigencia irrestricta del principio de legalidad en el contexto de los sistemas inquisitivos. Sin embargo, como tambin tuvimos oportunidad de explicar, el Ministerio Pblico no ha sido capaz, salvo excepciones, de utilizar intensamente estas facultades, especialmente aquellas que suponen desestimar tempranamente los casos que recibe. El escaso uso de las herramientas legales de desestimacin de casos que disponen los fiscales en la mayora de los pases de la regin es un problema complejo que obedece a diversas variables. Una de las centrales es la falta de sistemas de organizacin del
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trabajo estructurados para el cumplimiento eficiente de tal funcin. El trabajo de desestimar casos tempranamente es tpicamente de aquellos en los que se gana enormemente en eficiencia y productividad, cuando un solo equipo o un sistema centralizado asume la desestimacin para toda la fiscala, haciendo llegar a los fiscales solo casos en los que el sistema est en condiciones de hacerse cargo de manera razonable. Ello permite que el equipo dedicado a desestimar casos se profesionalice y desarrolle las destrezas para detectar aquellos que tienen posibilidades de esclarecerse, al tiempo que cumple las metas fijadas al efecto y centraliza la poltica criminal del Estado. Por el contrario, si el sistema espera que cada fiscal desestime una porcin de los casos que recibe, el resultado ser muy poco homogneo y difcil de controlar, con lo cual la posibilidad de lograr metas institucionales compartidas por todos se diluyen y se atomiza la poltica criminal. De hecho, la experiencia demuestra que lo que ocurre cuando esta decisin es entregada el trabajo de cada fiscal, los porcentajes de desestimacin son sumamente bajos, generado diversos problemas de sobrecarga o atochamiento de casos en el sistema. En un sistema que no selecciona sistemticamente casos, sino que cada fiscal debe hacerlo individualmente, la inercia del trabajo diario har que el fiscal deje dormidos los casos en que no hay posibilidades razonables de xito, aumentando los tiempos procesales promedio y disminuyendo las tasas de trminos generales de la fiscala. Un control efectivo de la carga de trabajo de una fiscala supone que los ingresos se manejan de manera sistemtica. Es decir, que la fiscala no solamente evacua los casos que entran repartindolos a los fiscales que corresponda, sino que genera un mecanismo que permite desechar en forma temprana una gran cantidad de ellos, aplicando las facultades legales concedidas en los nuevos cdigos procesales penales. Por ejemplo, un sistema que depura el 60% de los casos de manera temprana, los convierte en trminos que bajan el promedio de tiempo de resolucin, mientras aumentan las tasas de trmino anuales. Esto permite, adems, que el sistema pueda focalizar su trabajo en el 40% restante, mejorando as las posibilidades de concluir con xito un nmero de casos en que puede priorizar su trabajo.
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En este contexto se ha comenzado a consolidar, con variantes y distinta intensidad, una experiencia que puede ser agrupada bajo la nocin de las Unidades de Decisin Temprana de Casos (en lo sucesivo las UDT). El objetivo principal de las UDT ha sido generar un sistema que permite realizar la funcin de desestimacin de casos en una unidad comn de trabajo y utilizando procedimientos estandarizados en la ejecucin de tales funciones, lo que ha generado un gran impacto en el aumento de desestimaciones tempranas. As, una vez ingresado un caso a una fiscala, este es puesto a disposicin inmediata de estas unidades, que tienen por funcin evaluarlo y determinar si debe ser desestimado o debe ser objeto de persecucin penal. Si se determina su desestimacin, la UDT continuar con la tramitacin de todos los aspectos del mismo, destinados a que dicha decisin pueda ser implementada cumpliendo los requisitos legales y administrativos que existen para poner trmino al caso. Hay diversos modelos en los cuales se puede organizar una UDT, dependiendo del tamao de la fiscala (nmero de fiscales y funcionarios de apoyo), del flujo de casos (nmero de casos ingresados diariamente, semanalmente, mensualmente, anualmente, etc.), de la existencia de fiscales especializados y otros factores similares. En la medida que se tenga claridad de estos elementos, es posible tomar decisiones de diseo. Por lo mismo, es perfectamente posible que en una regin de un mismo pas se encuentren varias de estas formas de organizacin conviviendo en forma paralela, incluso en ciudades vecinas. Esto se produce debido a que, por ejemplo, diferencias en materia de personal disponible o flujo diario de ingreso pueden aconsejar formatos distintos de estructuracin de las UDT. Otro factor central para la organizacin es el tipo de atribuciones que se le quieran conferir a la unidad, por ejemplo, si se limita simplemente a tomar las decisiones o tramitarlas o, por ejemplo, se le asignan funciones de mediacin o negociacin en casos que se estima debieran ser objeto de salidas alternativas, como acuerdos de reparacin o conciliacin. No es esta la oportunidad de entrar con detalle a explicar las diversas posibilidades y desafos que supone desarrollar una gestin
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de casos que se haga cargo de su apropiado y oportuno encausamiento hacia las diversas vas de salida o solucin que la ley otorga. Solo queremos graficar la necesidad de abordar sistemticamente esta tarea por medio de definiciones de organizacin y de proceso de trabajo que deben ser necesariamente innovadoras respecto de lo que han sido los procesos de trabajo tradicionales en la Regin. Esto supone un proceso de bsqueda de caminos y de aprendizaje por la va del mtodo del ensayo y error. Pero adems de la cuestin de la bsqueda de los mtodos que permitan manejar los flujos de casos, vale la pena detenerse tambin en otros desafos que el abordar esta tarea supone. Un uso importante de facultades de desestimacin por parte de los fiscales, sea que se haga de modo centralizado o descentralizado, requiere el desarrollo de sistemas de control efectivos puesto que lo que se busca es la desestimacin por las causas que la ley prev y no la que pueda hacerse por error, negligencia, inexperiencia o corrupcin. Es necesario entonces hacerse cargo de generar formas de registro de estas decisiones que permitan controlarlas efectivamente, as como formas de supervisin que permitan que los fiscales con ms experiencia transmitan a los que tienen menos experiencia sus conocimientos sobre el ejercicio de la funcin de desestimacin en forma adecuada y, al mismo, tiempo vigilen que estos no abusen ni hagan un mal uso de las facultades de desestimacin. Tambin ser necesario pensar en cmo las vctimas se pueden convertir en factores que ayuden al sistema a controlar la desestimacin abusiva. Otro desafo importante que deriva de la instalacin de un sistema de manejo del flujo de casos es cmo se responde institucionalmente a las presiones y crticas que desde la comunidad o desde el mundo poltico este trabajo pueda generar. Desestimar casos o conducirlos por vas no tradicionales suele generar cuestionamientos que pueden provenir de la falta de comprensin de cmo funciona un sistema de justicia penal o de intereses especficos de sectores determinados que reclaman prioridad en la persecucin de los casos que les interesan. En consecuencia, se hace necesario considerar una respuesta institucional a estas presiones, la que supone a su vez
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obligaciones de transparencia muy fuerte de parte del Ministerio Pblico Fiscal. La comunidad tiene derecho a saber qu casos se desestiman o se conducen por otras vas, cuntos son y cules son las razones por las que esto se hace. Al mismo tiempo, la capacidad de transparentar este tipo de informacin va a estar muy vinculada al prestigio y a la credibilidad de la institucin, es decir, nos llevan a los temas de posicionamiento institucional.
6.3.
TERCERA TAREA: AUMENTO DE LA CAPACIDAD DE RESPUESTA
Como ya se ha indicado, el Ministerio Pblico en el nuevo escenario adquiere adems de las responsabilidades relativas al manejo de cada caso, una responsabilidad ms amplia vinculada al manejo del conjunto de casos y al efecto de estos resultados globales sobre el conjunto de la comunidad. Esta contribucin global que el Ministerio Pblico Fiscal realiza al bienestar general puede ser caracterizada como su capacidad de respuesta. Es decir, como el conjunto y la calidad de las soluciones que es capaz de otorgar frente a los conflictos que la comunidad le ha planteado. En otras palabras, la capacidad de respuesta no es otra cosa que las intervenciones que el Ministerio Pblico Fiscal realiza a partir de la suma de demandas de intervencin que recibe de la comunidad y que, apreciadas de modo agregado, permiten tener una visin general acerca de cul es su efectivo aporte al sistema social. Recordemos que el cambio de sistema que la reforma procesal penal supuso estuvo, en la mayora de los pases, vinculado a una percepcin bastante generalizada de ineficacia del sistema inquisitivo en cuanto a su capacidad para otorgar respuestas. En algunos casos esta incapacidad estaba referida a la generalidad de los delitos, en tanto que en otros lo estaba solo a los delitos ms graves o al menos a una porcin de ellos. En todo caso ella era el resultado de diversos factores entre los que se contaba la existencia de un solo tipo de respuesta posible del sistema frente a los casos, la inflexibilidad de los mtodos de conducir la persecucin penal, la falta de recursos, la inexistencia de organismos de investigacin, entre las ms significativas.
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Es a partir de esta cuestin que en el proceso de transicin en el que nos encontramos un desafo principalsimo consiste en trasparentar y progresivamente aumentar la capacidad de respuesta del sistema. Es decir, es necesario instalar la nocin de que el Ministerio Pblico realiza a favor de la comunidad que lo sustenta, una prestacin concreta que es evaluable cuantitativa y cualitativamente y a partir de la cual debiera, adems, discutirse cualquier aumento de recursos o de facultades. Una vez que el Ministerio Pblico Fiscal conoce cul es su capacidad de respuesta, es posible analizar su contenido cuantitativo y cualitativo especfico y examinar, adems, su adecuacin en relacin con los tipos de delitos de que se trata. De esta forma se puede abrir un debate informado respecto del desempeo del Ministerio Pblico, por ejemplo, en trminos de la expectativa social existente acerca de su trabajo, de su comparacin con otros pases o de comparar entre unidades de la propia institucin al interior de un mismo pas. Adems de la discusin acerca de las respuestas, su volumen y su adecuacin a los delitos especficos, esta visin agregada de la contribucin del Ministerio Pblico Fiscal a la comunidad, le permite abocarse a la tarea de procurar agregar valor a las diversas respuestas que otorga. En muchos pases existe la percepcin de que todas aquellas respuestas diversas de la pena tradicional carecen de mayor valor desde el punto de vista de la comunidad y, en la prctica, representan formas de impunidad. En algunos casos ser necesario explicar el valor social que est detrs de estas respuestas alternativas, pero en otros es cierto que algunas de estas salidas del sistema se estn manejando de forma mecnica y no estn significando soluciones de calidad. Entonces, la tarea del Ministerio Pblico ser buscar que cada una de las respuestas que otorga constituya una solucin de la mayor calidad posible. Para esto es indispensable establecer polticas institucionales ya que es algo que por su naturaleza no surge espontneamente del trabajo individual de cada fiscal o siquiera de ciertas unidades de trabajo. De hecho es posible pensar que, aun aquellas salidas que dan cuenta de un fracaso del
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sistema, se le agregue valor a la capacidad de respuesta, lo que se puede expresar entre otras cuestiones en la oportunidad de la respuesta, la calidad de la atencin e informacin a la vctima y los servicios que el sistema puede ofrecer como consecuencia de la salida, entre otras variables sobre las que se puede intervenir.
6.4.
CUARTA TAREA: CONTRIBUCIN EN MATERIA DE SEGURIDAD CIUDADANA
Como ya se ha mencionado antes, el Ministerio Pblico es actualmente objeto de una expectativa ciudadana muy importante en relacin con el tema de seguridad ciudadana. El aumento del temor y en muchos casos tambin del delito en la realidad ha generado que este tema haya pasado a ser uno de los principales motivos de preocupacin en la mayora de los pases de la regin. Esta demanda ha constituido una de las principales formas de relacin que ha tenido el Ministerio Pblico con la comunidad en los distintos pases de Amrica Latina. De hecho, a partir de estas demandas se ha cuestionado seriamente el trabajo de los Ministerios Pblicos, ya que ellos se han mostrado en general bastante insensibles frente a las mismas. Es as como esta institucin comnmente se ha manifestado en forma pblica reacia a asumir cualquier responsabilidad en la materia, argumentando que dicha responsabilidad no forma parte de sus funciones ni obligaciones. Para ello se suelen invocar las viejas nociones que hacen que su responsabilidad se limite a la resolucin de los casos de acuerdo con la ley. A partir del reconocimiento de la necesidad del cambio de paradigmas y de la nocin de que los Ministerios Pblicos deben responder a las expectativas sociales, nos parece que es posible identificar de modo muy especfico cules son las contribuciones que esta institucin puede hacer con el objetivo de mejorar las condiciones de seguridad pblica. Creemos que en esta materia ha faltado una definicin apropiada. Desde el punto de vista del Ministerio Pblico la tendencia general ha sido la de rechazar cualquier responsabilidad, como hemos visto. Pero desde el punto de vista de la comunidad la demanda por mayor seguridad es relativamente general y
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vaga, por lo que resulta muy difcil de satisfacer mientras no se traduzca en definiciones y metas concretas y cuantificables. En este contexto, existen tres niveles de contribucin del Ministerio Pblico Fiscal a la seguridad pblica. Estos son: a) Persecucin oportuna y eficaz de los delitos Esta idea es la ms evidente, la persecucin es el mecanismo destinado a la concrecin de la penas y estas ltimas tienen objetivos preventivos diversos. Es entonces deber del Ministerio Pblico lograr que la persecucin funcione con eficacia para la realizacin de esas funciones preventivas. Es absolutamente razonable que la comunidad pueda exigir esto y que las fiscalas deban responder a esa exigencia. Concretamente, la posibilidad de evaluar el cumplimiento de esta contribucin se expresa por medio del anlisis de la capacidad de respuesta a la que hicimos alusin con anterioridad. b) Maximizacin del efecto simblico de la pena y el proceso Tanto las penas como los procesos que conducen a su imposicin tienen contenidos simblicos muy fuertes, esto es, tienen la capacidad de constituirse en un mensaje que el sistema enva a la comunidad en el sentido de reafirmar el valor de la ley, de manifestar que no existe impunidad y que el Estado responde oportunamente frente a los hechos delictivos. Debido a que una porcin importante del problema de la inseguridad reside en el temor, este componente puede ser combatido, en parte, por medio de una apropiada comunicacin de estos mensajes. El efecto simblico de la persecucin y de la pena no es siempre automtico. Por lo mismo, debe ser manejado profesionalmente con el fin de contribuir en la mayor medida posible a generar confianza y a restablecer la sensacin de seguridad. En general, el hecho de que los Ministerios Pblicos Fiscales hayan cultivado perfiles institucionales bajos perjudica esta posibilidad. Por lo mismo aqu existe otra buena razn para revertir estar tendencia.
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c) Persecucin penal inteligente En general, en otras reas del mundo han existido desarrollos de la persecucin penal; han estado fuertemente orientados a la bsqueda de resultados en dos reas principales: la disminucin del crimen y del temor al crimen. Como es obvio se trata de cosas distintas aunque relacionadas. Mientras la primera se vincula con la posibilidad de lograr una menor ocurrencia de delitos, la segunda se refiere a la percepcin subjetiva de la seguridad. En cualquiera de estas dos reas es necesario formular objetivos precisos que sean evaluables, esto es, que permitan determinar si es que a partir de la actividad de persecucin desarrollada se consiguen o no cambios. En ese sentido no parece razonable fijar objetivos generales como la reduccin de la tasa de criminalidad, debido a que difcilmente una estrategia puede cubrir un espectro tan amplio de circunstancias y, por otra parte, el conjunto de variables que pueden influir en algo tan general son inmanejables. Parece necesario determinar objetivos ms acotados, como reducir el nmero de cierto tipo de delitos, mejorar la seguridad en un cierto lugar de la ciudad; o en el terreno subjetivo, mejorar la percepcin que los ciudadanos tienen del propio sistema de justicia u otorgar una mayor visibilidad al trabajo de los fiscales. Adems de los objetivos mencionados, tambin se ha planteado un tercero de mayor alcance: el mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin. Este planteamiento es ms complejo y se basa en la idea de que la ocurrencia de delitos, y especialmente la percepcin de inseguridad, constituyen elementos que afectan de modo muy radical la vida de las personas, en especial a las ms pobres y dbiles, que cuentan con menos medios. La expresin ms concreta de esta idea es que quienes viven en un entorno de alta inseguridad, tanto objetiva (realidad de delitos) como subjetiva (percepcin de delitos), ven afectada de manera radical su calidad de vida. Su entorno se deteriora, la propiedad pierde valor, y sus posibilidades de obtener trabajo disminuyen. La persona tiende a disminuir sus salidas de su entorno ms estrecho, aumenta la presin sicolgica sobre l y se deteriora su salud mental. A partir de esta nocin es
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posible concebir entonces que un objetivo de la estrategia de persecucin debe ser el mejoramiento de la calidad de vida. Este objetivo tambin es necesario operacionalizarlo, en trminos que hagan posible la evaluacin de la estrategia seguida. Es decir, hay que determinar de modo muy preciso qu cambios se esperan. En nuestra opinin, en los tiempos actuales resulta bastante imperativo que el Ministerio Pblico asuma algn nivel de responsabilidad frente a los problemas de seguridad pblica. Es posible discutir cul ser el alcance de esas responsabilidades, pero no parece haber espacio para eludir completamente este desafo. Si es que el Ministerio Pblico Fiscal debe asumir alguna responsabilidad frente a los problemas de seguridad, esto lo obliga a superar la visin tradicional segn la cual su funcin se limita a la resolucin individual de cada caso de que conoce, y lo obliga a adoptar un posicionamiento estratgico frente al problema de la seguridad pblica. Cuando hablamos de estrategia, estamos pensando en una situacin en la cual existen resultados concretos que es necesario alcanzar y medios disponibles para el logro de esos resultados. Entre estos se cuentan los recursos presupuestarios, el personal disponible, y tambin las facultades legales con que cuenta el Ministerio Pblico. Finalmente, estamos pensando en que existen obstculos, restricciones y limitaciones que es necesario considerar. En cuanto a los medios, estos son mltiples, pero sin duda el ms importante desde el punto de vista de nuestro anlisis es aquel constituido por las facultades de persecucin. Es decir, la estrategia consiste en ordenar las decisiones de persecucin para la consecucin del objetivo definido. Supongamos entonces que el objetivo dice relacin con mejorar la seguridad en un determinado lugar de la ciudad. Esto podr significar perseguir con mucha energa los delitos graves cometidos all, pero tambin puede implicar, por ejemplo, solucionar los incidentes menores por medio de acuerdos reparatorios o suspensiones del procedimiento, que supongan com-
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promisos de evitar los comportamientos ms conflictivos en ese mismo lugar. Sin embargo, adems de estos medios ms tradicionales, el Ministerio Pblico puede implementar otros para el desarrollo de su estrategia, por ejemplo una mejor capacidad de comunicar sus decisiones a la ciudadana, o una adecuada coordinacin con la polica en trminos de compartir objetivos y acciones. Por ltimo, una estrategia deber contar con medios externos al propio sistema de persecucin y tendr que convocar actores que manejen esos medios. Estos podran ser los gobiernos locales, que pueden comprometerse, por ejemplo, a aplicar con mayor rigor las ordenanzas de construccin. Tambin es necesario integrar otras agencias pblicas, tales como los organismos encargados de la salud o educacin, los que pueden tomar parte en una estrategia destinada a mejorar la seguridad o confianza de la poblacin. Asimismo, los propios ciudadanos, por medio de organizaciones o a ttulo individual, pueden participar en una estrategia de este tipo. Finalmente, cabe mencionar que una estrategia debe hacerse cargo de los obstculos que existen para el logro de los objetivos que se definan. Obviamente estas dificultades pueden ser de muy diverso tipo y tienen que ver tanto con las complejidades de la realidad sobre la que se quiere intervenir, como con las limitaciones propias del aparato estatal con el que se cuenta. De manera general, cabe indicar que intervenciones del tipo de las que estamos hablando suponen de un proceso progresivo de aprendizaje. Esto significa que cualquier estrategia que se aplique debe ser evaluada y corregida de manera progresiva, de modo tal que el sistema de persecucin penal aprenda y acumule conocimiento, tanto sobre la realidad y sus dificultades como sobre las lneas posibles de accin y sus limitaciones. Este tipo de aproximaciones estratgicas suelen vincularse con dos ideas muy importantes. Por una parte, se habla de una persecucin penal orientada a los problemas. Esto quiere decir que el trabajo de la persecucin debe ser capaz de trascender la mera tramitacin de cada caso y poder mirar la realidad social de la que los casos provienen, siendo capaz de identificar las situaciones que los generan. A partir de esa identificacin de los problemas, debe dise-
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ar soluciones que en lo posible contribuyan a resolver, o a lo menos a mitigar, la situacin de fondo que genera los incidentes. Es decir, estamos hablando de un mtodo de trabajo que consiste en ir del incidente al problema, y de este a la propuesta de solucin que se traduce en estrategia (el uso de las facultades de persecucin en el contexto de las estrategias), todo esto seguido de una evaluacin y un proceso de aprendizaje institucional. La segunda nocin que suele utilizarse es aquella de persecucin orientada a la comunidad. Entre las ideas ms importantes de este concepto, est el restablecimiento de un vnculo muy fuerte entre la persecucin penal y la comunidad a la que sirve, lo que se traduce en que la definicin de los problemas y estrategias supone la participacin de la comunidad, es decir, los problemas son los que la comunidad identifica como tales y prioritarios. Por otra parte, se refiere al control sobre la actividad de la fiscala, lo que implica que esta debe abrirse a la vigilancia del pblico. Adems, esta idea de orientacin a la comunidad suele ligarse a un cambio en el despliegue territorial de los fiscales, programas de descentralizacin y establecimiento de asignaciones permanentes de fiscales en barrios o sectores de la ciudad, con cuyas comunidades establecen vnculos y formas de responsabilidad. En torno a estas dos nociones, solucin de problemas y persecucin comunitaria, se suele plantear tambin la cuestin de la coordinacin con otras agencias. En la medida en que los fiscales logran identificar situaciones que generan hechos delictivos, deben tratar de conocerlas bien y entenderlas, para lo cual es necesario que recopilen experiencia e informacin que todas las dems agencias y organizaciones vinculadas con ese problema puedan tener. Al mismo tiempo, deben procurar involucrar a todas o varias de ellas, en la estrategia de solucin del problema. El rol del Ministerio Pblico en este tipo de estrategias es muy variable. Es posible pensar que en algunos casos la estrategia provenga de otros actores como el gobierno local o la polica. De hecho, estas ideas surgieron en el mundo anglosajn vinculadas en
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primer lugar al trabajo policial. En ese contexto, es ms bien la polica la que lidera la aproximacin a los problemas y la comunidad, y la fiscala acompaa ese desarrollo con posterioridad. Pero tambin es posible concebir que la fiscala asuma un mayor liderazgo en una aproximacin estratgica a la comunidad y que sea ella la que convoque a los dems actores necesarios para una aproximacin preventiva, en la cual la persecucin se ponga al servicio de un trabajo de ms amplio alcance. Como ya hemos indicado, la posibilidad de otorgar mayor efectividad a la tarea de persecucin se vincula fuertemente con cambiar el foco de su atencin, desde el mero tratamiento de los casos individuales hacia una comprensin ms compleja de la realidad del conjunto de los delitos que se cometen en una cierta jurisdiccin, para identificar all los problemas que generan la ocurrencia de hechos delictivos, diseando estrategias para abordar esos problemas y luego poniendo las facultades de persecucin al servicio de esas estrategias. La posibilidad real de funcionar de la manera indicada, y las experiencias relativamente exitosas que se han desarrollado fundamentalmente en los pases anglosajones, se basan en la idea de que el anlisis del conjunto de los casos que conoce el sistema permite establecer patrones de comportamiento de la criminalidad, es decir elementos comunes al origen o a las manifestaciones concretas de los delitos que pueden dar lugar a la posibilidad de desarrollar estrategias de intervencin mucho ms eficaces que la mera tramitacin de los casos uno a uno. Dicho de otro modo, aparentemente los delitos no surgen en una ciudad o en una comunidad de manera completamente aleatoria. Por el contrario, pareciera ser que a lo menos una gran porcin de ellos se vincula a un conjunto relativamente pequeo de personas, circunstancias o lugares, y pareciera entonces que el modo ms productivo de enfrentarlos tiene que ver con la identificacin de esos factores comunes, que son muy concretos y que una vez identificados pueden pasar a constituir problemas que pueden ser abordados por medio de una estrategia de respuesta que apunte a solucionarlos, o al menos a limitar sus efectos. En este sentido, estas
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experiencias exitosas ayudan a delinear posibles lneas futuras de trabajo y, consiguientemente, resulta pertinente revisarlas con un poco ms de detalle para poder visualizar cules son las posibilidades concretas de actuacin del Ministerio Pblico.
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ANEXO ESTADSTICO
El presente anexo tiene por objetivo mostrar la informacin estadstica disponible acerca de los Ministerios Pblicos de la Regin, que son abordados en el presente documento. Se trata de datos que ilustran acerca de los aspectos y problemas mencionados en el estudio, y de informacin que permite al lector constatar las conclusiones que se sacan, o analizar de forma independiente los datos cuantitativos para sacar sus propias conclusiones. En la primera parte se mostrar la informacin por pases, y en la segunda, se proveen cuadros comparativos entre ellos, sobre cobertura del sistema, carga de trabajo e ingreso de casos. En esta segunda parte, se distingue a nivel comparativo entre pases federales y unitarios, debido a que comparar de forma indiscriminada unos con otros puede incluir muchos elementos de distorsin. Esta informacin ha sido recopilada con base en la metodologa desarrollada por el Reporte sobre la Justicia en las Amricas 2004 2005, desarrollado por el Centro de Estudios de Justicia de las Amricas. Por tanto, es pertinente aclarar que la informacin que aqu se muestra ha sido provista o publicada por los propios organismos de Fiscala, como se puede apreciar a lo largo del documento.
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I) INFORMACIN POR PASES
ARGENTINA
a) Marco legal A nivel federal, el Ministerio Pblico Fiscal est regulado por los siguientes cuerpos legales: 1. Constitucin Nacional (Artculo 120). 2. Ley Orgnica del Ministerio Pblico. Ley 24.946 de 18 de marzo de 1998. 3. Ley 23.984 (Cdigo Procesal Penal de la Nacin). A nivel provincial, el Ministerio Pblico de la Provincia de Buenos Aires posee el siguiente marco regulatorio: 1. Artculo 189 de la Constitucin Provincial. 2. Ley Provincial Nro. 12.061. b) Nmero de fiscales Respecto a la dotacin de recursos humanos, el siguiente cuadro expone las cifras para el Ministerio Pblico Fiscal.
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Otras fuentes sealan que, para el ao 2003, la Procuracin General de la Nacin contaba con 363 fiscales, 633 funcionarios y 1.147 empleados. Debe tenerse presente que a esta cifra se deben agregar los fiscales que trabajan en los poderes judiciales de las provincias, que para el mismo ao sumaban 779, con lo que la cantidad de fiscales de la justicia argentina llega a 1.14238.
Tabla 1 M INISTERIO PBLICO FISCAL

Nmero Total de Fiscales Nmero Total de Fiscales Mujeres Nmero Total de Letrados Adjuntos
AO
2004
311 88 295 1.759 920
Nmero Total de otros efectivos de personal Nmero Total de otros efectivos de personal Mujeres
c) Casos ingresados Durante el ao 2003, ingresaron 296.930 causas a las fiscalas de la Procuracin General de la Nacin (Ministerio Pblico Fiscal). d) Casos judicializados Sobre los valores totales se observa que se elevaron a juicio 13.767 casos, que representan el 4,6% del total de casos iniciados39. e) Presupuesto El Ministerio Pblico Fiscal recibi, el ao 2005, un presupuesto equivalente a 46.100.349 dlares (131.847.000 pesos argentinos).
38 39
Informacin & Justicia: Datos sobre la Justicia Argentina. Unidos por la Justicia. 2003. Anlisis Emprico de la Actividad del Ministerio Pblico Fiscal: Perodo enero diciembre 2003. Procuracin General de la Nacin. Oficina de Investigacin y Estadsticas Poltico Criminales del Ministerio Pblico Fiscal. 2004.
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Tabla 2 P RESUPUESTO EN FISCALA

Dato Presupuesto Pblico total en Fiscala (en moneda corriente) Presupuesto Pblico total en fiscala (en dlares) 2004 130.827.278 2003 106.851.731 2002 100.373.481
44.803.862
31.896.039
71.695.343
Calculado en dlares, el presupuesto asignado el 2005 es un 37% menor que el asignado el 2002. A nivel provincial, el presupuesto del Ministerio Pblico de la Provincia de Buenos Aires se expone en el siguiente cuadro:
Tabla 3 PRESUPUESTO DEL MINISTERIO PBLICO DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES40

Moneda En pesos de cada ao En dlares de cada ao Fuente: Leyes de Presupuesto 2004 156.814.000 53.703.424 2003 147.806.000 44.121.194 2002 137.651.000 98.322.142
En relacin con 2002, en 2004 el presupuesto se increment un 14%, medido en pesos. En perjuicio de lo anterior, al hacer la comparacin en dlares, la variacin experimentada en el perodo fue de - 45,3%.
40
En http://www.ec.gba.gov.ar/Presupuesto/index.htm
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f) Sitio Web www.mpf.gov.ar La pgina Web del Ministerio Pblico Fiscal ofrece una resea de la institucin, de su estructura orgnica, informacin presupuestaria, su ley orgnica y el informe que, anualmente, debe remitir al Congreso. En la seccin Mapa del MPF existen estadsticas, aunque parciales y en extremo desagregadas. Adems, posee links a organismos del Estado y fuentes bibliogrficas. Existe un enlace que permite consultar la Revista del Ministerio Pblico Fiscal.
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BOLIVIA
a) Marco Jurdico 1. Constitucin Poltica del Estado (Artculos 124 al 126). 2. Ley del Ministerio Pblico. Ley Nro. 2.175 de 6 de febrero de 2001. 3. Cdigo de Procedimiento Penal. Ley 1.970 de 31 de mayo de 2001. b) Nmero de fiscales Durante 2004, el Ministerio Pblico tena un total de 411 fiscales, es decir, 4,5 cada 100.000 habitantes. En comparacin a 2002, la cantidad de fiscales aument un 15%. c) Casos ingresados Durante el primer ao de vigencia del nuevo sistema procesal (mayo de 2001 a mayo de 2002) el Ministerio Pblico recibi un total de 24.529 denuncias penales41. d) Casos judicializados De la cifra mencionada en el prrafo anterior, 17.839 culminaron en una acusacin ante los tribunales por parte de la Fiscala42. e) Presupuesto En 2004, el Ministerio Pblico obtuvo un presupuesto de Bs$. 76.812.208, equivalente a US$ 9.797.475. En relacin a 2002, el presupuesto disminuy un 0,05%43.
41 42 43
CEJA. Reporte sobre el Estado de la Justicia en las Amricas 2002 2003. Ibd. Clculo efectuado con base en las cifras en dlares.
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f) Sitio Web www.fiscalia.gov.bo El sitio de la fiscala boliviana entrega una resea institucional que, sucintamente, expone su misin, visin y objetivos. Tambin explica su estructura a travs de un organigrama. Adems, posee un directorio de las fiscalas distritales y los principales textos jurdicos vinculados a su mbito de accin. Tal vez lo ms interesante es su seccin con abundantes enlaces a ministerios pblicos latinoamericanos, rganos del Estado y sitios con informacin jurdica.
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BRASIL
a) Marco legal 1. Constituicao da Repblica Federativa do Brasil de 1988. Artculos 127 al 130. 2. Lei Complementar no. 75 (Lei Organica do Ministerio Publico Federal de 20 de maio de 1993). b) Nmero de fiscales En el ao 2002 en Brasil existan, aproximadamente, 8.500 fiscales ( promotores o procuradores da Repblica) 44. A nivel estatal, el Ministerio Pblico de So Paulo el mayor del pas contaba, ese mismo ao, con 202 procuradores de justica y 1.798 promotores de justica45. Por su parte, el Ministerio Pblico de Maranhao, el ao 2003, contaba con 31 procuradores de justica y 206 promotores de justica46. c) Casos ingresados El Ministerio Pblico del Estado de Ro de Janeiro recibi, durante el ao 2003, 349.864 nuevos casos penales47. Por su parte, el Ministerio Pblico del Estado de Santa Catarina recibi, en el mbito criminal, 129.929 nuevos casos durante el ao 200448.
44 45
46 47
48
http://andreluismelo.vilabol.uol.com.br/QtdeMagistrados.html http://www.scielo.br/scielo.php?pid=S0102-69092001000100007&script= sci_arttext&tlng=pt http://www.apmp.com.br/deptos/estudos/artigos/art_ocqmpr.htm http://www.pgj.ma.gov.br/mp_quantos.asp Informacin disponible en: CEJA, Reporte sobre Estado de la Justicia de las Amricas 2002-2003. Ministerio Pblico do Estado de Santa Catarina. Corregedora-Geral do Ministerio Pblico. Relatorio Estatstico das Atividades das Procuradurias e Promotorias de Justica - 2004.
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Finalmente, cifras para el Estado de Ro Grande do Sul, indican que durante el ao 2002, recibi 138.607 nuevos casos penales49. d) Casos judicializados Durante el ao 2004, el Ministerio Pblico del Estado de Santa Catarina present 25.235 denuncias ante los juzgados criminales50. En el caso del Estado de Ro Grande do Sul, su Ministerio Pblico, en el ao 2002, present 31.893 denuncias ante los juzgados criminales51. e) Presupuesto Durante 2004, el Ministerio Pblico Federal cont con un presupuesto de R$ 1.500.000.000, esto es, US$ 520.833.333. En el orden estatal, el Ministerio Pblico de So Paulo, el ao 2000, recibi un presupuesto de 460 millones de reales, equivalentes a 255.555.555 dlares52. El Ministerio Pblico de Alagoas, por su parte, para el ao 2004, tuvo un presupuesto de 43 millones de dlares53.
49 50
51 52 53
Ver: http://www.al.rs.gov.br/plen/SessoesPlenarias/visualiza.asp?ID_SESSAO=29 Ministerio Pblico do Estado de Santa Catarina. Corregedora-Geral do Ministerio Pblico. Relatorio Estatstico das Atividades das Procuradurias e Promotorias de Justica - 2004. Ver: http://www.al.rs.gov.br/plen/SessoesPlenarias/visualiza.asp?ID_SESSAO=29 http://www1.folha.uol.com.br/folha/cotidiano/ult95u10329.shl http://www.ampal.com.br/jornal_jan_fev.html
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f) Sitio Web www.pgr.mpf.gov.br Dado que el Ministerio Pblico Federal (la rama del Ministerio Pblico de la Unin que debe ejercer, privativamente, la accin penal) se estructura en 5 procuraduras generales de la Repblica, el sitio Web contiene enlaces a sus correspondientes sitios de Internet. Al respecto, el sitio de la Procuradura Regional da Repblica 1 Regiao (www.prr1.mpf.gov.br) contiene informacin institucional, un organigrama, un directorio de los procuradores, informacin financiera, textos legales y una biblioteca con abundantes enlaces a revistas jurdicas. Por su parte, el sitio de la Procuradura Regional da Repblica - 3 Regiao (www.prr3.mpf.gov.br) posee informacin institucional, un organigrama, un directorio de sus procuradores y diversos enlaces, entre los que se cuenta, el que lleva a la revista de la institucin y a su boletn (especie de Diario Oficial).
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COLOMBIA
a) Marco legal Constitucin de 1991. Ley Orgnica del Ministerio Pblico, Decreto Nro. 2.669 de 1991. b) Nmero de fiscales Para el ao 2004 haba en Colombia 3.512 Fiscales, de los cuales 1.778 eran hombres. Lo anterior arroja una tasa de 7,8 fiscales cada 100.000 habitantes. c) Casos ingresados Durante el ao 2004 ingresaron 831.028 nuevos casos a la Fiscala General de la Nacin54. d) Casos judicializados Dado que el fiscal, en Colombia, desempea el rol de juez de instruccin, debe entenderse que el total de los casos ingresados durante el ao 2004 831.028 fueron, por este hecho, judicializados. Sin perjuicio de lo anterior, durante ese ao, en 97.814 casos se solicit, por parte del fiscal, la apertura de la instruccin55. e) Presupuesto Segn la Ley Nacional de Presupuesto, para 2005, la Fiscala General de la Nacin tiene asignado un presupuesto de 709.293.700.000 pesos colombianos, equivalentes a 299.280.042
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Anuario Estadstico de la Fiscala General de la Nacin 1993 - 2004. Disponible en : http://www.fiscalia.gov.co/ Ibd.
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dlares. Desde 2002 a 2005, el presupuesto destinado a la Fiscala General de la Nacin aument 18,6%56.
Tabla 4 P RESUPUESTO FISCALA GENERAL DE

Dato Presupuesto en moneda corriente Presupuesto en dlares 57
LA
NACIN 2002- 2004
Ao 2004 Ao 2003 Ao 2002 656.028.376.844 687.332.508.686 632.608.746.930 249.820.402 238.822.970 252.236.342
Fuente: Divisin Nacional Administrativa y Financiera Grupo de Presupuesto, Divisin Informtica. Fiscala General de la Nacin
f) Sitio Web www.fiscalia.gov.co En esta pgina se puede encontrar informacin institucional, un organigrama y un completo directorio de la entidad; notas de prensa y enlaces a distintos rganos del Estado. Especial mencin merece la seccin que contiene estadsticas sobre diversos aspectos de la institucin.
56 57
Clculo efectuado en base a las cifras en dlares. Tipo de cambio promedio para el ao correspondiente: Ao 2004: 2.626. Ao 2003: 2.878. Ao 2002: 2.508. Cifra consignada en la respuesta a cuestionario de CEJA, por el Consejo Nacional de la Judicatura.
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COSTA RICA
a) Marco legal 1. Constitucin de Costa Rica 2. Ley Orgnica del Ministerio Pblico 3. Cdigo Procesal Penal de 1998 b) Nmero de fiscales Tabla 5 D OTACIN
DE RECURSOS HUMANOS EN EL COSTA RICA
M INISTERIO P BLICO
DE
Dato Nmero total de fiscales Nmero total de letrados adjuntos de la Fiscala Nmero de otros efectivos personales
2004 290 32 353
2003 270 31 327
2002 264 30 313
2001 25258 ND ND
En Costa Rica existen 290 fiscales. Esto entrega una tasa de 7,16 fiscales cada 100.000 habitantes. Ha habido un crecimiento de 14% en la cantidad de fiscales en el perodo transcurrido entre el 2001 y 200459. c) Casos ingresados Durante el ao 2002, ingresaron a las oficinas que integran el Ministerio Pblico, 105.751 casos. Esa cifra, durante el ao 2003,
58 59
CEJA, Reporte sobre el Estado de la Justicia en las Amricas. 2002-2003. Ob. cit. Respuesta remitida por Francisco DallAnese Ruiz en su condicin de Fiscal General de la Repblica de Costa Rica mediante oficio FGR 1902-2004 del 6 de diciembre de 2004.
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se elev a 120.980 casos. En tanto, para el ao 2004, el nmero de casos ingresados lleg a 128.00360. d) Casos judicializados Durante el ao 2004, el Ministerio Pblico puso 9.535 casos a disposicin de los tribunales 61. e) Presupuesto Durante el ao 2004 el Ministerio Pblico costarricense recibi un presupuesto de US$ 17.465.837. Tabla 6 MINISTERIO PBLICO62
Dlares de cada ao 17.789.723 16.238.157 17.016.735 17.465.837 Tipo cambio 328.8 359.5 398.2 456.49
P RESUPUESTO
Ao 2001 2002 2003 2004
DEL
Colones de cada ao 5.849.972.832 5.837.617.271 6.776.064.076 7.972.979.759
El presupuesto destinado a las funciones del Ministerio Pblico disminuy, en el periodo que cubre de 2001 a 2004, un 1,8%63. g) Sitio Web www.poder-judicial.go.cr El Ministerio Pblico costarricense no cuenta con un sitio propio en la red. No obstante, en la pgina del Poder Judicial (del cual
60 61 62
63
Fuente: Seccin de Estadsticas del Poder Judicial de Costa Rica. Ibd. Cuestionario remitido por la Corte Suprema de Justicia. Basado en datos del Departamento de Planificacin, Informe Costo de la Justicia aos 2002 y 2003. Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la Repblica, Fiscal y por Programas para el Ejercicio Econmico 2004. Clculo efectuado en base a las cifras en dlares.
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depende la organizacin) est publicada la Memoria Anual del Ministerio Pblico de Costa Rica, ao 2003, la que contiene detallada informacin sobre diversos aspectos del organismo de persecucin penal.
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CHILE
a) Marco Jurdico 1. Constitucin Poltica de la Repblica de Chile. Artculos 80 A - 80 I. 2. Ley Orgnica Constitucional del Ministerio Pblico. Ley 19.640 de 15 de octubre de 1999. b) Nmero de fiscales El siguiente cuadro muestra los recursos humanos con que cuenta el Ministerio Pblico64:
RECURSOS
Dato Fiscales
HUMANOS
Tabla 7 MINISTERIO PBLICO

2004 642 233 1.673 2003 362 225 1.408 2002 173 105 743
Personal administrativo (letrados adjuntos) Empleados
Como puede apreciarse, a medida que el nuevo proceso penal ha avanzado en sus etapas de implementacin, los cuadros profesionales han ido aumentando, acercndose a lo que ser su composicin definitiva. c) Casos ingresados Durante el ao 2004 al Ministerio Pblico ingresaron 485.796 casos65.
64 65
Idem. Anuario Estadstico Interinstitucional Reforma Procesal Penal 2004.
103
d) Casos judicializados Para ese mismo ao, 106.336 delitos fueron puestos en conocimiento de los juzgados de garanta del pas. Complementariamente a esta informacin, debe sealarse que durante ese ao 96.879 casos fueron resueltos mediante trminos jurisdiccionales66. e) Presupuesto El presupuesto de la institucin tambin ha aumentado en consonancia con el avance en la implementacin del nuevo proceso67.
Tabla 8 P RESUPUESTO
Dato Presupuesto en moneda corriente Presupuesto en dlares EN MONEDA CORRIENTE 2003 44.746.426.000 63.923.465 2002 21.561.176.000 32.668.448
2004 52.977.906.000 89.793.061
Cabe sealar que, en el contexto de la Reforma Procesal Penal, la implementacin del Ministerio Pblico implicar un gasto de 131.000 millones de pesos (233.928.571 dlares). f) Sitio Web www.ministeriopublico.cl Este sitio ofrece informacin institucional, un organigrama, un directorio para contactarse con las fiscalas regionales y una seccin con noticias. Enlaces a su boletn e instructivos, estadsticas y un centro de informacin para vctimas y testigos. Por ltimo, a propsito de la reforma al proceso penal, existe una seccin que da cuenta de la implementacin del ministerio pblico en el pas.
66 67
Ibd. Clculo efectuado en base a las cifras en dlares.
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ECUADOR
a) Marco Jurdico 1. Constitucin Poltica de la Repblica (Artculos 217 al 219). 2. Ley Orgnica del Ministerio Pblico (Registro Oficial N 26 de 19 de marzo de 1997). 3. Cdigo de Procedimiento Penal (13 de julio de 2001). b) Nmero de fiscales Tabla 9 RECURSOS HUMANOS FISCALA
Dato Nmero total de fiscales Nmero total de letrados adjuntos de la Fiscala (AC) Nmero de otros efectivos personales Fuente: Ministerio Pblico de Ecuador 2004 323 0 718 2003 310 18 580 2002 318 9 530
En 2004 la cantidad de fiscales aument 2% en relacin al nmero registrado en 2002, en cambio, el ascenso de efectivos personales fue de 35%. Estos datos indican que en Ecuador hay 2,4 fiscales cada 100.000 habitantes. c) Casos ingresados Durante el ao 2002 el Ministerio Pblico recibi un total de 122.180 denuncias68.
68
Ver: http://www.dlh.lahora.com.ec/paginas/judicial/PAGINAS/D.P.Penal.68.htm
105
d) Casos judicializados Para ese mismo ao, los fiscales del Ministerio Pblico emitieron 8.159 dictmenes acusatorios, poniendo, de esta forma, los casos en conocimiento de los jueces69. Tabla 10 PRESUPUESTO FISCALA
Dato Presupuesto Pblico total en Fiscala (en dlares de cada ao) 2004 31.948.098,85 2003 27.730.789,64 2002 17.459.262,59
Fuente: Ministerio Pblico de Ecuador
e) Presupuesto Para el ao 2005, la institucin tiene asignado un presupuesto de $32.792.580, es decir, la institucin recibi un 88% ms de presupuesto, en trminos nominales, que durante 2002. El incremento promedio para el perodo fue de 26% anual. f) Sitio Web www.fiscalia.gov.ec Este sitio entrega una resea institucional y orgnica, adems de un Informe de Labores del Ao 2002. Adems, hay una referencia al nuevo Cdigo Procesal Penal y documentos sobre la poltica criminal del Estado.
69
Ibd.
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EL SALVADOR
a) Marco legal 1. Constitucin de la Repblica de 1983 (Artculo 193). 2. Ley Orgnica del Ministerio Pblico. Decreto Legislativo Nro. 603, de 4 de marzo de 1952. (Ha sido reformada en seis oportunidades: 1952, 1963, 1982, 1988, 1989 y 1994) 70. b) Nmero de fiscales En la Fiscala existan 647 fiscales y letrados adjuntos para el perodo transcurrido entre el 2002 y el 2004, con lo anterior, existen 9,9 especialistas en la materia por cada 100.000 habitantes y no registrndose un aumento de fiscales en el perodo citado 71. c) Casos ingresados Durante el perodo comprendido entre el 1 de junio de 2004 y el 31 de mayo de 2005 se contabilizaron un total de 109.171 casos ingresados a la Fiscala General de la Repblica72. d) Casos judicializados Durante ese lapso, 43.935 requerimientos fiscales fueron presentados ante el juez competente.
70
71 72
Actualmente, la Ley Orgnica del Ministerio Pblico no est en conformidad a la realidad actual ni a las necesidades institucionales, por lo que la aprobacin de un nuevo ordenamiento legal (Ley Orgnica de la Fiscala General de la Repblica) es necesaria para garantizar el cumplimiento de todas sus funciones. Respuesta institucional de la Fiscala General de la Repblica. Fiscala General de la Repblica. Memoria de Labores 2004-2005. Disponible en: http://www.fgr.gob.sv/sitenew/
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e) Presupuesto El ao 2004 la Fiscala General de la Repblica recibi un presupuesto de 19.396.600 dlares. Tabla 11 FISCALA GENERAL
2004 19.396.600
PRESUPUESTO
Dato
DE LA
DE LA
REPBLICA 73
2002 19.504.860
2003 19.808.500
Presupuesto Pblico total en Fiscala General de la Repblica (en dlares de cada ao)
Los datos reflejan que el presupuesto asignado a la fiscala salvadorea se ha reducido un 0,5% en el perodo que resea el cuadro74. g) Sitio Web En la pgina de la Procuradura General de la Repblica aparece un enlace a la Fiscala General de la Repblica (el organismo de persecucin penal); a saber: www.fgr.gob.sv. Lamentablemente, el sitio todava parece estar en construccin, porque en diversas ocasiones intentamos ingresar a l sin xito.
73 74
Ibd. Clculo efectuado en base a las cifras en dlares.
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GUATEMALA
a) Marco legal 1. Constitucin Poltica de la Repblica (Artculo 1 y 251). 2. Ley Orgnica del Ministerio Pblico. Decreto Nro. 40 - 94. b) Nmero de fiscales El nmero de fiscales, el ao 2004, llegaba a 847.
Tabla 12 RECURSOS HUMANOS M INISTERIO PBLICO

Ao Nro. de fiscales 2002 724 2003 780 2004 847
Como puede apreciarse, el nmero de fiscales, al ao 2004, ha incrementado en un 17% los existentes el ao 2002. Cabe sealar, tambin, que de los 847 fiscales, solo un 9,8% son mujeres. c) Casos ingresados Durante el ao 2004, el Ministerio Pblico de Guatemala recibi 247.179 casos. El ao anterior haba recibido 229.57275. d) Casos judicializados Informacin no disponible.
75
Informacin disponible en: www.mp.lex.gob.gt
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e) Presupuesto El Ministerio Pblico recibi el ao 2005 un presupuesto de 435.581.894 quetzales, equivalentes a 56.276.730 dlares. Tabla 13 MINISTERIO PBLICO
Presupuesto en dlares de cada ao 56.276.730 51.656.629 35.294.299
PRESUPUESTO
Ao 2005 2003 2001
DEL
Presupuesto en moneda corriente 435.581.894 398.789.180 271.413.162
Como se puede apreciar en el cuadro, el presupuesto asignado el ao 2005 es un 8% mayor que el del ao 2003. Si se compara con el que recibi el ao 2001, el aumento experimentado es del 59%76. g) Sitio Web www.mp.lex.gob.gt El sitio ofrece informacin institucional, un organigrama y un directorio con las fiscalas distritales. Adems, posee una seccin de noticias y otra de estadsticas que analiza comparadamente los datos de los aos 2003 y 2004. Dispone, tambin, de los textos legales vinculados a su campo de accin y de enlaces que conectan con distintas instituciones y rganos del Estado, universidades, organismos internacionales, ministerios pblicos latinoamericanos y bibliotecas. Por ltimo, cabe sealar la existencia de una seccin que entrega informacin a las vctimas de un hecho delictivo.
76
Clculo efectuado en base a las cifras en dlares.
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HONDURAS
a) Marco legal 1. Constitucin de Honduras de 1982 (referencia superficial). 2. Decreto nmero 228 - 93 de 13 de diciembre de 1993. 3. Ley del Ministerio Pblico de 6 de enero de 1994. b) Nmero de fiscales En el ao 2002, haba un total de 364 fiscales en el pas. (Es decir, haba 5,4 fiscales por cada cien mil habitantes)77. c) Casos ingresados Informacin no disponible. d) Casos judicializados Informacin no disponible. e) Presupuesto El presupuesto destinado al Ministerio Pblico de Honduras en 2003 fue de 308.000.000 de lempiras, equivalentes a US$ 17.959.18378.
77 78
CEJA. Reporte sobre el Estado de la Justicia en las Amricas 2002-2003. Clculo propio a partir de las cifras que se consignan en la pgina oficial de la Presidencia de la Repblica de Honduras. http://www.casapresidencial.hn/ casa_presidencial/presupuesto.php
111
f) Sitio Web www.ministeriopublico.gob.hn Esta pgina slo posee una resea institucional, una seccin con noticias y enlaces hacia las fiscalas especiales. La mayora de las secciones de esta pgina an se encuentran en construccin.
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MXICO
a) Marco legal La Procuradura General de la Repblica posee el siguiente marco jurdico: 1. Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos (Artculos 21, 102 y 107). 2. Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica, de 27 de diciembre de 2002. 3. Reglamento de la Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica, de 25 de junio de 2003. b) Nmero de fiscales La Procuradura General de la Repblica contaba, el ao 2004, con 2.297 fiscales. Tabla 14 RECURSOS H UMANOS
2004 2.297 30,6% 2003 2.284 30,21% 2002 2.001 30,08%
DOTACIN
Dato Nmero total de fiscales Nmero total de fiscales mujeres
DE
De 2002 a 2004 el nmero total de fiscales aument 15%, mientras que otros recursos como el nmero total de computadores no tuvieron crecimiento. En 2004 exista un 30% de fiscales mujeres79.
79
Respuesta institucional de la Procuradura General de la Repblica.
113
c) Casos ingresados Durante el ao 2003, ingresaron a la Procuradura General de la Repblica 90.831 nuevos casos80. A nivel estatal, la Procuradura General de Justicia del Estado de Puebla recibi, el ao 2004, 64.438 nuevos casos81. d) Casos judicializados Durante el ao 2003, la Procuradura General de la Nacin judicializ 27.172 casos82. Por su parte, en el mbito estatal, la Procuradura General del Estado de Puebla judicializ 13.675 casos83. e) Presupuesto Durante el ao 2004, la Procuradura General de la Nacin ejecut un presupuesto de 537.373.000 dlares.
Tabla 15 DOTACIN
Ejercicio 2002 (Miles de pesos) 2002 (Miles de dlares) 2003 (Miles de pesos) 2003 (Miles de dlares) 2004 (Miles de pesos) 2004 (Miles de dlares) DE RECURSOS PRESUPUESTARIOS84 Original 6.932.584 611.242 7.154.274 630.788 7.256.508 639.802 Modificado 6.893.987 607.839 7.296.064 643.289 7.347.814 647.852 Ejecutado 6.991.865 616.468 7.267.047 640.731 6.094.783 537.373
80 81 82 83 84
Procuradura General de la Nacin. Informe de gestin 2003. Informacin disponible en: http://www.pgjpuebla.gob.mx/ Procuradura General de la Nacin. Informe de gestin 2003. Informacin disponible en: http://www.pgjpuebla.gob.mx/ Respuesta institucional de la Procuradura General de la Repblica.
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El presupuesto ejecutado por la Procuradura General de la Repblica creci 4,7% en el perodo transcurrido entre 2002 y 200485. g) Sitio Web www.pgr.gob.mx El sitio ofrece una resea institucional e histrica de la Procuradura, su organigrama, informacin financiera y los textos que conforman su marco jurdico. Tambin secciones especializadas que contienen informacin sobre el combate a los delitos federales, al narcotrfico y a la corrupcin. Links que permiten acceder a distintos informes institucionales y a abundante informacin jurdica, como legislacin, jurisprudencia y revistas jurdicas. Una seccin de comunicacin social con los boletines de prensa (federal y estatales) y otra de atencin al ciudadano. Pero, adems, como la Procuradura tiene asignada funciones que trascienden, por mucho, al ejercicio de la accin penal pblica, la pgina contiene informacin vinculada a otras materias, como una seccin dedicada a los Derechos Humanos en la que, entre otros tpicos, se aborda la temtica indgena.
85
Clculo realizado en base a las cifras en dlares.
115
NICARAGUA
a) Marco Jurdico 1. Ley Orgnica del Ministerio Pblico. Ley Nro. 346 de 17 de octubre de 2000. 2. Cdigo Procesal Penal. Ley Nro. 406 de 18 de diciembre de 2001. b) Nmero de fiscales A agosto de 2004 la institucin contaba con 131 fiscales86. c) Casos ingresados Durante los 6 primeros meses de vigencia del nuevo proceso penal, el Ministerio Pblico de Nicaragua tramit 6.300 denuncias87. d) Casos judicializados En este mismo lapso de tiempo, tras haber pasado por el proceso de desestimacin, archivo fiscal, arreglos extrajudiciales y falta de mrito de dichas denuncias, el Ministerio Pblico interpuso 1.948 acusaciones88.
86
87
88
http://www.laprensa.com.ni/archivo/2004/agosto/03/nacionales/nacionales20040803-06.html Comisin Nacional de Coordinacin Interinstitucional del Sistema de Justicia Penal de la Repblica de Nicaragua. Primera Evaluacin del Cdigo Procesal Penal. Octubre 2003. Ibd.
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f) Presupuesto El presupuesto asignado al Ministerio Pblico para el ao 2004 alcanza los 2.625.000 dlares (42 millones de crdobas)89. g) Sitio Web El Ministerio Pblico nicaragense an no posee un sitio en la red.
89
http://www-ni.laprensa.com.ni/archivo/2003/diciembre/11/nacionales/
117
PANAM
a) Marco legal 1. Constitucin Poltica de Panam (artculos 221 y 222). b) Nmero de fiscales El ao 2004, la Procuradura General de la Repblica contaba con 65 fiscales. Tabla 16 RECURSOS PERSONALES 2004
Cantidad Tasa cada 100.000 habitantes 2,2 1,2 0,0 0,0 12,2 27,0 2,4 0,2
DOTACIN
Parmetros
DE
Nmero total de fiscales Nmero total de fiscales hombre Nmero total de fiscales afro descendiente Nmero total de fiscales indgenas Nmero total de letrados adjunto a la agencias de Instruccin Nmero de otros efectivos personales hombres Nmero de otros efectivos personales afro descendientes Nmero de otros efectivos personales indgenas
65 36 1 0 367 809 73 7
Para desempear las funciones encomendadas, la Procuradura General de las Repblica cuenta con una totalidad de 2,2 fiscales y 12,2 letrados adjuntos por cada 100.000 habitantes. Segn el informe brindado por las autoridades oficiales, la dotacin de recursos humanos se ha mantenido iguales en los aos que transcurren del 2002 al 200490.
90
Respuestas al cuestionario remitidas por la seora Ana Matilde Gmez Ruiloba en su condicin de Procuradora General de la Nacin.
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c) Casos ingresados Durante el ao 2004, la Procuradura General de la Nacin recibi, aproximadamente 36.000 nuevos casos en el mbito penal 91. d) Casos judicializados Informacin no disponible. e) Presupuesto
P RESUPUESTO
Detalle Total
DEL
Tabla 17 MINISTERIO PBLICO92

Presupuesto 2004 51.552.549 33.561.559 1.856.444 16.134.546 Presupuesto 2003 45.603.257 29.264.071 1.314.420 15.024.766 Presupuesto 2002 48.135.199 29.744.907 1.579.498 16.810.794
Presupuesto 2005 46.031.666
Procuradura General 26.580.720 y Otros Procuradura de la Administracin 2.034.680
Polica Tcnica Judicial 17.416.266
La tasa de crecimiento en el perodo es negativa en trminos generales, pues el monto asignado a la Procuradura General de la Nacin ha disminuido 4% en el ao 2005 respecto a la cifra asignada en 2002. En el perodo transcurrido entre el 2004 y 2005 baj 11%. La tasa de crecimiento en igual perodo ha sido tambin negativa en relacin a la cifra total otorgada a la Institucin ya que se ha
91
92
Procuradura General de la Nacin. Secretara de Asuntos Legales. Informe estadstico sobre el movimiento de expedientes durante el perodo del 1 de enero al 31 de diciembre de 2004. La fuente es el Departamento de Planificacin y Presupuesto del Ministerio Pblico. Las cifras proporcionadas corresponden a Balboas como moneda corriente, lo cual es equivalente a dlares estadounidenses.
119
reducido en promedio un 1%. Sin embargo, el monto asignado a la Procuradura de la Administracin ha crecido en un 29% durante el perodo en cuestin y anualmente ha aumentado 11% en promedio. Cabe mencionar, que del monto total dado a la Procuradura General, el 94% corresponde a gastos de funcionamiento, mientras que el porcentaje restante se destina al presupuesto de inversin. f) Sitio Web http://www.ministeriopublico.gob.pa/ El sitio Web de la Procuradura provee informacin sobre la organizacin, entre las que se cuentan sus antecedentes histricos, sus funciones, sus metas estratgicas y un directorio telefnico. Adems, contiene una seccin con diversos artculos de opinin. Finalmente, ofrece una resea de las principales actividades desarrolladas por la Procuradura y enlaces a otras instituciones del Estado.
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PARAGUAY
a) Marco Jurdico 1. Constitucin Nacional (artculos 266 al 272). 2. Ley Orgnica del Ministerio Pblico. Ley Nro. 1.562 de 29 de mayo de 2000. b) Nmero de fiscales En 2001 haba en Paraguay 5,78 fiscales cada 100.000 habitantes. c) Casos ingresados Informacin no disponible. d) Casos judicializados Informacin no disponible. e) Presupuesto El Ministerio Pblico tiene una partida especfica en el Presupuesto General de la Nacin. En 2004 cont con un presupuesto de Gs. 113.745.914.746, equivalente a US$ 18.346.115 93. En relacin a 2002, el presupuesto se increment 35,6%94.
93 94
Tipo de cambio promedio para el ao 2004: 6200 guaranes por 1 dlar. Clculo efectuado en base a las cifras en dlares.
121
f) Sitio Web www.ministeriopublico.gov.py La pgina entrega una resea institucional e histrica, adems de un organigrama que ilustra su organizacin. Adems, posee referencias legislativas y bibliogrficas y un link a la revista Fiscales. La informacin estadstica es parcial e incompleta. Existe informacin presupuestaria y una seccin de noticias. Por ltimo, se detalla cmo denunciar un delito y se indican los derechos de la vctima y el detenido.
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PER
a) Marco legal 1. Constitucin de la Repblica (Artculos 158 al 160). 2. Ley Orgnica del Ministerio Pblico. Decreto Legislativo Nro. 052 de 18 de marzo de 1981. (Actualmente se trabaja en la elaboracin de una nueva Ley Orgnica para el Ministerio Pblico). b) Nmero de fiscales Al 31 de diciembre de 2004, segn el Directorio de Fiscales el Ministerio Pblico contaba con una poblacin de 1.672 Fiscales, distribuidos de la siguiente manera: El Fiscal de la Nacin, 6 Fiscales Supremos, 13 Fiscales Adjuntos Supremos, 121 Fiscales Superiores, 118 Fiscales Adjuntos Superiores, 604 Fiscales Provinciales y 809 Fiscales Adjuntos Provinciales95. Del total de la poblacin fiscal al 31 de diciembre de 2004, se observa que el 59,9% (1.002) son de sexo masculino y el 40,1% (670) de sexo femenino. Asimismo, el 44,8% (749) son Titulares en su respectiva Fiscala, el 47,0% (786) son Provisionales y el 8,2% (137) son Provisionales con retencin de su titularidad adquirida en otra fiscala. En cuanto a la especialidad observamos, que la mayora de Fiscales atienden asuntos Penales (incluyendo Fiscalas Penales Especializadas) con 593 Fiscales, seguido de los que atienden asuntos Penales y Civiles (Fiscalas Mixtas) con 538 Fiscales; asuntos de Familia con 118 Fiscales; asuntos Civiles con 94 Fiscales; casos de terrorismo 29 fiscales; asuntos de anticorrupcin 29 fiscales; asuntos de Trfico Ilcito de Drogas con 28 Fiscales; Prevencin del Delito
95
Informacin disponible en: http://www.mpfn.gob.pe/estadistica/anuario_2004_sist_nac_fisc.php
123
con 68 Fiscales y dems asuntos 72 Fiscales. Asimismo, cabe mencionar que existen 103 Fiscales Adjuntos Provinciales conformando el Pool de Fiscales de los diferentes Distritos Judiciales. c) Casos ingresados Durante el ao 2002 ingresaron 211.478 denuncias o noticias criminales al Ministerio Pblico96. d) Casos judicializados De esta cifra, se formaliz denuncia penal en 55.992 casos97. e) Presupuesto El presupuesto asignado para el ao 2004 ascendi a 270.382.000 nuevos soles (equivalentes a 79.524.117 dlares). Esto implic una reduccin de 0,4%98 respecto al presupuesto del ao 2003, que haba alcanzado los 279.387.506 nuevos soles (79.825.001 dlares)99.
Tabla 18 PRESUPUESTO MINISTERIO PBLICO 2004

Ao 2001 2002 2003 2004 Presupuesto (en soles de cada ao) 179.278.801 236.603.165 279.387.506 270.382.000 Presupuesto (en dlares de cada ao) 51.222.514 67.600.904 79.825.001 79.524.117
96 97 98 99
Informacin disponible en: http://www.justiciaviva.org.pe/reestruc/info5.pdf Ibd. Clculo realizado en base a las cifras en dlares. CERIAJUS, Los problemas de la Justicia en el Per: hacia un enfoque sistmico, Ob. cit., p. 46.
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f) Sitio Web www.mpfn.gob.pe La pgina ofrece abundante informacin institucional, administrativa y financiera, notas de prensa y publicaciones, entre las que destaca un completo anuario estadstico. Links, un buscador de normas legales y diversa informacin dirigida al ciudadano; por ejemplo: cmo denunciar un delito?
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PUERTO RICO
a) Marco legal Ley de la Judicatura del Estado Libre Asociado de Puerto Rico de 2003. Ley de Reforma Judicial del 22 de agosto de 2003. Cdigo Penal de Puerto Rico 2004. b) Nmero de fiscales A mediados de 2004 la institucin contaba con 313 fiscales. De este nmero, el 52,4% corresponda a mujeres. Adems, el personal de apoyo estaba integrado por 453 empleados100. c) Casos ingresados Informacin no disponible. d) Casos judicializados Informacin no disponible. e) Presupuesto En 2004, el presupuesto de la Oficina del Fiscal General fue de US$ 44.288.000101. f) Sitio Web http://www.justicia.gobierno.pr/rs_template/v2/FiscalGeneral/
100 101
Oficina del Fiscal General de Puerto Rico. Oficina del Fiscal General de Puerto Rico.
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REPBLICA DOMINICANA
a) Marco legal Ley Nro. 78 - 03 de 2003. El nuevo proceso penal inici su vigencia en septiembre de 2004. b) Nmero de fiscales Tabla 19
RECURSOS HUMANOS P ROCURADURA GENERAL
Datos Nmero Nmero Nmero Nmero total total total total de de de de
DE LA
REPBLICA 2002- 2004

Ao 2003 688 ND ND ND Ao 2002 589 ND ND ND
Ao 2004 Fiscales 705 Fiscales mujeres 216 personal de apoyo administrativo 2.011 personal de apoyo administrativo mujeres 846
Fuente: Procuradura General de la Repblica, Departamento de Estadsticas
En Repblica Dominicana existan 8 fiscales cada 100.000 habitantes en 2004. En el mismo ao, la totalidad de fiscales aument 20% en relacin a 2002. c) Casos ingresados Informacin no disponible. d) Casos judicializados Informacin no disponible. e) Presupuesto El ao 2004 la institucin recibi un presupuesto de 15.836.856 dlares.
127
Tabla 20 PRESUPUESTO P ROCURADURA GENERAL DE

Datos Presupuesto Pblico total en la Fiscala en moneda corriente Presupuesto Pblico total en la Fiscala en dlares 102 Nmero de computadoras en la Fiscala Nmero de computadoras en la Fiscala conectadas a Internet Ao 2004
LA
REPBLICA 2002- 2004

Ao 2003 486.280.000 16.768.275 ND ND Ao 2002 450.002.885 25.000.160 ND ND
665.147.961 15.836.856 729 74
Fuente: Procuradura General de la Repblica, Departamento de Estadsticas
Desde 2002 a 2004, el presupuesto asignado a la Procuradura General de la Repblica disminuy un 36,6%103. f) Sitio Web http://www.procuraduria.gov.do
102
103
Estimado con una tasa de cambio promedio de 42 pesos dominicanos por dlar para el ao, informada en la respuesta a cuestionario CEJA, por la Corte Suprema de Justicia. Clculo efectuado en base a las cifras en dlares.
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DEL
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AMRICA L ATINA
URUGUAY
a) Marco Jurdico 1. Decreto Ley 15.365. b) Nmero de fiscales Segn la Memoria Anual 2002 del Ministerio Pblico y Fiscal, la institucin est integrada por 440 personas, de las cuales el cincuenta por ciento son funcionarios tcnicos y los restantes son funcionarios administrativos. Ese ao los fiscales sumaban 64 a nivel nacional, lo que da una tasa de 2,0 fiscales cada 100.000 habitantes. c) Casos ingresados Durante el ao 2003, 5.133 noticias criminales les fueron transmitidas a los fiscales penales de turno. El ao anterior, este nmero haba sido de 4.400104. d) Casos judicializados Informacin no disponible. e) Presupuesto El ao 2001 el Ministerio Pblico y Fiscal recibi un presupuesto de 12.726.000 dlares 105. Cabe sealar que, desde el punto de vista financiero, sus recursos se determinan como una porcin de los que corresponden al Ministerio de Educacin y Cultura.
104 105
Informacin disponible en: http://www.mec.gub.uy/mpf CEJA. Reporte sobre el Estado de la Justicia en las Amricas 2002-2003.
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g) Sitio Web www.mec.gub.uy/mpf/ Esta pgina entrega una resea institucional, la ley orgnica del organismo y la Memoria Anual 2002. Adems, posee una seccin con informacin jurdica (dictmenes - resoluciones) y otra que contiene artculos jurdicos. Por ltimo, ofrece algunos links de inters.
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VENEZUELA
a) Marco Jurdico 1. Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela (Artculos 284 a 286). 2. Ley Orgnica del Ministerio Pblico de 27 de agosto de 1998. b) Nmero de fiscales Tabla 21 D OTACIN
Dato Cantidad de fiscales Cantidad de fiscales mujeres Letrados adjuntos DE RECURSOS
HUMANOS106
Ao 2004 1.292 801 359
Conforme a la informacin suministrada, en Venezuela hay una tasa de 5,05 fiscales por cada 100.000 habitantes. Asimismo, de la totalidad de fiscales un 62% corresponde a mujeres. c) Casos ingresados Durante el ao 2002, ingresaron al Ministerio Pblico, aproximadamente, 400.000 nuevas causas. Este nmero se increment el ao 2003 a 490.000. La tendencia ascendente sigui en el ao 2004, en que se registraron 530.000 nuevos casos107.
106
107
Respuesta institucional del Ministerio Pblico al cuestionario del CEJA. Respuesta remitida por la Directora de Planificacin, Licda. Vernica Silva. Presentacin del Informe Anual del ciudadano Fiscal General de la Repblica. 2005. Disponible en: http://www.asambleanacional.gov.ve/ns2/discursos.asp
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d) Casos judicializados Durante el ao 2002, el Ministerio Pblico puso en conocimiento de los tribunales 50.980 casos108. e) Presupuesto El presupuesto asignado al Ministerio Pblico para el ao 2004 fue 147.674.644 dlares109. f) Sitio Web www.fiscalia.gov.ve Este sitio ofrece una resea institucional e histrica de la Fiscala, su organigrama y un directorio de las Fiscales Superiores. Adems, una seccin con notas de prensa y otra con la legislacin vinculada a su mbito de accin. Por ltimo, enlaces a sitios de inters e informacin dirigida a la ciudadana, como la forma de realizar una denuncia o de atencin a las vctimas.
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109
Informacin disponible en: http://www.derechos.org.ve/publicaciones/infanual/ 2002_03/ Representa 283.535.318.000 bolvares. Direccin de Presupuesto del Ministerio Pblico. La relacin dlar-bolvar se encontraba a 1.920 Bs. por cada dlar americano al 2 de marzo de 2005.
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II) CUADROS COMPARATIVOS
A) COBERTURA DEL SISTEMA 1. Pases con organizacin unitaria

Pas Bolivia Colombia Costa Rica Chile Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam Per Puerto Rico Repblica Dominicana Uruguay Venezuela Nmero de fiscales 411 3.512 290 642 323 647 847 364 131 65 1.285 313 705 64 1.292 Nmero de fiscales cada 100.000 habitantes 4,5 7,8 7,1 4,2 2,4 9,9 6,9 5,4 2,4 2,2 4,7 8,1 8,0 2,0 5,0
2. Pases con organizacin federal

Pas Argentina Brasil Mxico Institucin Ministerio Pblico Fiscal Ministerio Pblico de So Paulo Procuradura General de la Repblica Nmero de fiscales 311 2.000 2.297
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B) PRESUPUESTO 1. Pases con organizacin unitaria

Pas Bolivia Colombia Costa Rica Chile Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam Paraguay Per Puerto Rico Repblica Dominicana Uruguay Venezuela Presupuesto en dlares 9.797.475 299.280.042 17.465.837 89.793.061 31.948.098 19.396.600 56.276.730 17.959.183 2.625.000 26.580.720 18.346.115 79.524.117 44.288.000 15.836.856 12.726.000 147.674.644

Pas Argentina Brasil Mxico Institucin Ministerio Pblico Fiscal Ministerio Pblico Federal Procuradura General de la Nacin Presupuesto en dlares 44.803.862 520.833.333 537.373.000
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C) INGRESO DE CASOS 1. Pases con organizacin unitaria

Pas Bolivia Colombia Costa Rica Chile Ecuador El Salvador Guatemala Nicaragua Panam Per Uruguay Venezuela Nmero de ingresos 24.529 831.028 128.003 485.796 122.180 109.171 247.179 12.600 110 36.000 211.478 5.133 530.000 Nmero de ingresos cada 100.000 habitantes 296 1.834 3.163 3.196 900 1.671 2.009 229 1.200 780 158 2.074

Pas Argentina Brasil Mxico Institucin Ministerio Pblico Fiscal Ministerio Pblico de Ro de Janeiro Procuradura General del Estado de Puebla Nmero de ingresos 296.930 349.864 64.438
110
Proyeccin de las cifras correspondientes a los 6 primeros meses de vigencia del nuevo procedimiento criminal
135

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DESAFOS DEL MINISTERIO PBLICO FISCAL EN AMRICA LATINA

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5.5 RESPONSABILIDAD POR APEGO A LA LEGALIDAD VERSUS

5.6 TRABAJO BASADO EN LA AUTONOMA DEL FISCAL Y LA

6.2 SEGUNDA TAREA :

6.3 TERCERA TAREA :

6.4 CUARTA TAREA:

ANEXO ESTADSTICO ........................................................................................ 87

.................................................................. 133 ................................................................................... 134 INGRESO DE CASOS .......................................................................... 135

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MODIFICACIONES CONSTITUCIONALES, ORGNICAS Y LEGALES

Fecha entrada en vigencia Proceso Penal Reformado

Argentina (Sistema Federal)

rgano autnomo o extrapoder

rgano autnomo o extrapoder

Fuente: Elaboracin propia

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Fecha entrada en vigencia Proceso Penal Reformado 1 de julio de 2001

rgano autnomo o extrapoder

rgano autnomo o extrapoder

rgano autnomo o extrapoder

20 de febrero de 2002 Diciembre de 2002 9 de julio de 1999

Ley Orgnica del Ministerio Pblico Nro. 5.262 de 1998.

Fuente: Elaboracin propia

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ENTREGA DE FACULTADES PARA SELECCIONAR CASOS

Vase por ejemplo el artculo 5 del CPP de la Provincia de Crdoba.

Fuente: Elaboracin propia

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AUMENTO DE PRESUPUESTOS Y RECURSOS HUMANOS

44.803.862 9.797.475 520.833.333 21

S/I S/I S/I

Fuente: Elaboracin propia

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PROBLEMAS DE DISEO INSTITUCIONAL

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PROBLEMAS DE GESTIN E IMPLEMENTACIN

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Falta de sistemas de recaudo de informacin estratgicamente diseados

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Carencia de definicin de metas concretas en el trabajo de fiscales y fiscalas

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Relacin con las vctimas

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5. HACIA UN CAMBIO DE PARADIGMA DE LOS MINISTERIOS PBLICOS FISCALES EN AMRICA LATINA

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INSTRUCCIN VERSUS RECOPILACIN DE INFORMACIN, DECISIN Y LITIGACIN

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