A GESTO DO TRABALHO NO MBITO DO SUAS: uma anlise com base em resultados de pesquisa avaliativa Cleonice Correia de Arajo[1] Maria

Eunice Ferreira Damasceno Pereira[2] Maria Virgnia Moreira Guilhon[3] Salviana de Maria Pastor Santos Sousa[4]

RESUMO Discusso da gesto do trabalho no SUAS referenciada em resultados de pesquisa avaliativa realizada em estados brasileiros das regies norte e nordeste. Apresenta inicialmente o texto da NOB-RH/SUAS, em seguida, desenvolve uma anlise da viso dos gestores, tcnicos e conselheiros sobre o trabalho, seus limites e perspectivas nos estados e municpios pesquisados. Conclui cotejando a norma com aspectos centrais da percepo dos sujeitos acerca do trabalho no contexto do SUAS. Destaca limites advindos de determinantes internos e externos. Estes, decorrentes de fatores estruturais oriundos do processo de formao da sociedade brasileira e do contexto capitalista atual.

Palavras-chaves: Assistncia Social, Trabalho, Norma, Sujeitos Sociais, SUAS.

ABSTRACT Discussion of work management in SUAS referenced in evaluative research results carried through in Brazilian states of regions north and northeast. It presents initially the text of NOB-RH/SUAS, after that, develops an analysis of the managers, technician and council members vision on the work, its limits and perspectives on the states and cities searched. It concludes comparing the norm with central aspects of the citizens perception about the work in the context of SUAS. It highlights limits originating from internal and external determinants. These are caused by structural factors coming from the formation process of Brazilian society and current capitalist context. .

Keyswords: Social assistance, Social Work, Norm, Citizens, SUAS

1 INTRODUO O presente artigo objetiva fazer uma discusso acerca da gesto do trabalho no mbito do SISTEMA NICO DE ASSISTNCIA SOCIAL ( SUAS) a partir do cotejamento entre o que prope a Norma Operacional Bsica de Recursos Humanos do SUAS (NOB-RH/SUAS) e os dados coletados em pesquisa nacional desenvolvida atravs de uma rede de cooperao os programas de Ps- Graduao da Universidade Federal do Maranho (UFMA) e das Pontifcias Universidades Catlicas(PUCs) do Rio Grande do Sul e de So Paulo. Tal pesquisa tem como objetivo avaliar o processo de implantao e implementao do SUAS comportando duas dimenses de anlise. A primeira volta-se para a crtica dos fundamentos da Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS) atravs de reviso bibliogrfica e documental. A segunda refere-se exatamente ao processo de implantao e implementao, considerando o processo de gesto e a dinmica dos centros de Referncia de Assistncia Social Bsica e Especializada (CRAS e CREAS). Esta segunda dimenso envolve pesquisa de campo, atravs de estudo amostral em estados previamente selecionados. A equipe do Maranho que apresenta este artigo ficou responsvel pela coleta nos estados do norte e nordeste (Par, Maranho e Pernambuco) com base na qual realiza esta reflexo ( GUILHON et al, 2007; SOUSA et al, 2007 PEREIRA et al 2007; ARAJO et al, 2008). Na anlise aqui desenvolvida considera-se o trabalho como resultado da expresso metablica entre o homem e a natureza, constituindo-se em elemento mediador entre a esfera da necessidade e de sua realizao, entre o campo dos questionamentos e o das respostas a eles elaboradas (ANTUNES, 1999; MSZROS 1987; SOUSA, 2007). Nesse sentido, tanto o processo de flexibilizao das relaes de trabalho quanto seus desdobramentos: precariedade dos vnculos contratuais, condies inadequados ao exerccio laboral e baixos salrios etc. no se constituem em uma particularidade da Poltica de Assistncia Social. Refletem a feio atual da forma de regulao capitalista. Como lembra Santos, o trabalho, para muitos, deixou at mesmo de representar uma referncia tica de sustentao da autonomia e da autoestima, reduzindo-se penosidade da existncia, quer quando existe, quer quando falta (SANTOS, 1999 p.97). Na exposio do presente texto apresentam-se, inicialmente, os principais pontos enfatizados pela NOB-RH/SUAS em termos de uma Poltica de Recursos Humanos adequada nova institucionalidade necessria para dar sustentao s aes e servios scio-assistenciais na perspectiva dos direitos sociais e como condio fundamental da qualificao dos servios prestados no mbito da Poltica de Assistncia Social. Em seguida, mostram-se alguns dados coletados pela pesquisa referida para, na concluso, tecermos uma avaliao sobre as possveis mudanas ou desafios postos na construo de uma nova forma de pensar a questo da gesto do trabalho nessa rea. 2. A GESTO DO TRABALHO NO SUAS a proposta da NOB-RH. A Poltica de Recursos Humanos ou de Gesto do Trabalho constitui-se num dos eixos estruturantes do SUAS, e se concretiza atravs da Resoluo n

269, de 13 de dezembro de 2006 do Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS) que institui a NOB-RH. Esta se coloca na perspectiva de equacionar, no somente os problemas relacionados questo dos Recursos Humanos, mas tambm de assegurar a prpria qualidade dos servios prestados no mbito desta Poltica. Estudos apontam que esta rea de interveno social, tradicionalmente, foi um campo de trabalho marcado por improvisaes onde atuavam profissionais nem sempre qualificados para o desempenho de tais funes. Do mesmo modo, as aes desenvolvidas estiveram, por muito tempo, ancoradas na ideologia da filantropia e do voluntarismo e repassadas sem um parmetro pblico. Alm disso, esta Poltica tambm sempre contou com parcos recursos financeiros, o que a deixou incapacitada para ofertar mnimos sociais de proteo queles que dela precisavam. Estes fatos trazem implicaes para a atual gesto do trabalho, alm de afetar a qualidade dos servios scio-assistenciais e o processo de mediao dos direitos. O resultado desse passado histrico se associa aos processos de reformas implantados pelo Estado brasileiro - que impuseram a reduo de contrataes de pessoal pelos diferentes entes federativos - e a eles se aliam tambm os limites oramentrio-financeiros colocados pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Esse conjunto de fatores impactou particularmente os municpios e vem afetando o desempenho da PNAS no pas. De fato, embora a implantao do SUAS tenha provocado um aumento significativo de contratao de pessoal pelos municpios, tais contrataes tm se efetivado atravs de um crescente contingente de trabalhadores sem vnculos empregatcios, na condio de prestadores de servios, sem direitos trabalhistas, portanto, atuando de modo precarizado. Este tipo de vnculo tem propiciado o aumento da rotatividade de pessoal dificultando, portanto, a conformao de um quadro funcional estvel e qualificado. Em face deste diagnstico que a NOB-RH/SUAS busca definir responsabilidades e atribuies aos gestores da Poltica nas trs esferas de Governo no que diz respeito gesto do trabalho, entendendo que tal gesto estratgica para a garantia da qualidade da prestao dos servios ofertados aos usurios ,ou seja, que a qualidade dos servios depende da estruturao do trabalho e da qualificao e valorizao dos trabalhadores que prestam tais servios. Nesse sentido a NOB-RH/SUAS traa princpios e diretrizes nacionais para a gesto do trabalho no contexto do SUAS: define a necessidade de equipes permanentes de profissionais de referncias, de planos anuais de capacitao, alm de definir Plano de Carreira, Cargos e Salrios. Estabelece tambm diretrizes para as Entidades e Organizaes de Assistncia Social. Para estas indica a necessidade de valorizao dos seus trabalhadores atravs da implantao de plano de capacitao, de isonomia e do estabelecimento de parceria com o poder pblico. Visando criar condies institucionais para a implantao de tais medidas, a NOB-RH estabelece ainda diretrizes para o co-financiamento da Gesto do Trabalho. Nesta prev a necessidade de reviso da legislao de

financiamento de pessoal - PEC, de assegurar recursos para concursos, estudos e pesquisas e oramento que garanta condies de trabalho e remunerao adequadas aos trabalhadores. De acordo com a NOB-RH/SUAS deve ser assegurada a melhoria da qualidade dos servios prestados e garantido o seu carter pblico. Nesse sentido h de atentar para que os servidores pblicos advenham de profisses regulamentadas por lei e que o preenchimento de cargos para suprir as necessidades da prestao dos servios se d com base na legislao que regula o concurso pblico no pas. Estas indicaes visam romper com a lgica das terceirizaes de servios e, conseqentemente, com o processo de precarizao do trabalho na prestao dos servios scio-assistenciais. Na NOB-RH/SUAS prev, ainda, a necessidade de instalao de sistemas de educao permanente e a incorporao da rotina do planejamento estratgico associado aos princpios da gesto participativa e de controle social, alm da criao e alimentao de sistemas de informao dos trabalhadores do SUAS (CAD - trabalhadores).

3. TRABALHO E TRABALHADORES NA IMPLEMENTAO DO SUAS. Na pesquisa realizada pela equipe do Maranho em 18 (dezoito) municpios de 3 (trs) estados das regies norte e nordeste[5], um dos eixos de anlise considerada incorporou a gesto do trabalho no mbito das instituies responsveis pela prestao dos servios scio-assistenciais. Dos dados coletados, pode-se identificar que a maioria dos profissionais presentes nos municpios pesquisados formada por assistentes sociais, mas relevante a presena de outros trabalhadores, entre os quais se destacam: psiclogos, administradores, pedagogos, bacharis em direito e em matemtica. Porm, uma caracterstica comum identificada em todos eles a defesa da assistncia como direito e o compromisso com sua implementao nesses moldes. Predomina, entre os sujeitos sociais envolvidos com o SUAS, a idia de que a Assistncia uma poltica articuladora, de grande abrangncia, mas que deve possuir um foco, ou seja, no deve querer abarcar tudo. H, portanto, a compreenso de que a poltica tem possibilidade de sedimentar-se, embora a nova institucionalidade preconizada ainda apresente fragilidades. Do ponto de vista dos entrevistados, a frgil institucionalidade da poltica reflete aspectos da economia local e da cultura poltica dos municpios. Esta ltima se expressa pelo clientelismo, mandonismo, assistencialismo e apatia poltica. A fragilidade do tecido associativo de base e a desesperana decorrente da ausncia de alternativas de trabalho para os jovens, alm da sua excluso digital em um mundo globalizado que se orienta por tecnologias de informao e comunicao, que sedimentaria essa apatia poltica que tem suas razes em um processo de formao da sociedade orientada pela lgica patriarcal. Ainda de acordo com a opinio dos entrevistados, essa fragilidade institucional da poltica se revela tambm no campo administrativo atravs da incapacidade

de desenvolver boas estratgias de divulgao da poltica, necessrias para romper com o seu histrico perfil assistencialista; de desenvolver processos sistemticos de capacitao dos conselheiros e da equipe tcnica; de operacionalizar uma das competncias compartilhadas no mbito da poltica, que o co-financiamento estadual; e da falta de estruturao dos rgos gestores na lgica do SUAS. Ao lado dos sujeitos que detm uma compreenso crtica sobre a poltica e conseguem desenvolver uma boa articulao entre a sua prtica e legislao atual que trata do SUAS, h muitos profissionais, tanto tcnicos quanto gestores, que ainda no percebem essas fragilidades e no conseguem traduzir em aes os princpios e diretrizes da poltica. Isso em razo do desconhecimento da filosofia e dos prprios instrumentos normativos ou por limites estruturais postos pela prpria fragilidade da formao acadmica de muitos. Na pesquisa, a anlise da situao dos trabalhadores do SUAS nos municpios foi feita considerando-se a quantidade de pessoal necessrio para desenvolver as aes planejadas e as condies objetivas desses profissionais para operarem essas mesmas aes. Do ponto de vista quantitativo verificaram-se duas situaes bsicas: alguns gestores entrevistados revelaram haver em suas secretarias excesso de pessoal, porm, desmotivado. A situao predominante, porm, foi a identificao de quadro reduzido de pessoal, insuficiente, portanto, para atender s demandas, especialmente, a busca ativa e para institucionalizar sistemas de planejamento, avaliao e monitoramento das aes. Do ponto de vista qualitativo, as principais limitaes apontadas dizem respeito inadequada distribuio das atividades entre os funcionrios, ao desvio de funes, s relaes de trabalho precarizadas, aos contratos provisrios, aos baixos nveis de remunerao (expectativas salariais so bastante superiores aos pisos estipulados na maioria dos municpios). Alm desses fatores, ainda foram apontadas a ausncia de sistemas regulares de reciclagem e a rotatividade de pessoal e, consequentemente, desperdcio dos recursos empregados em capacitao, resultando em recomeos constantes. Nos Centros de Referncia de Assistncia Social (CRAS) e Centros de Referncia Especializada de Assistncia Social (CREAS), essas dificuldades se materializam atravs de equipes incompletas, desestmulo dos profissionais para o trabalho, incapacidade de atendimento das demandas, dificuldades de desenvolver esforo de reflexo sobre a dinmica da poltica e de elaborar/reelaborar o instrumental tcnico adequado para as diferentes aes desenvolvidas, o que resulta em improvisaes. Alm do que, a mudana constante de profissionais entendida como fator que tende a causar quebra do vnculo de confiana entre o usurio e os prprios Centros de Referncia. Entre os avanos identificados no cotidiano do SUAS a pesquisa identificou: a preocupao de muitos profissionais em definir instrumentais que facilitem o exerccio profissional de uma forma mais qualificada; esforos de articulao entre os profissionais do campo assistencial (reunies, estudos, debates, etc.);

desenvolvimento de estratgias criativas de trabalho para potencializar aes e recursos j existentes e a persistncia dos profissionais que no se abatem com as dificuldades e obstculos encontrados no cotidiano. Enfim, as dificuldades dos municpios em contar com um quadro de pessoal quantitativa e qualitativamente adequado para responder ao volume dos servios demandados no contexto do SUAS, de certa maneira, em termos de resultados da poltica, embora no obscuream os avanos, revelam que muito h que se empreender em esforo para que a Assistncia Social se consolide, de fato, como poltica pblica, mesmo nos limites do campo normativo.

4. CONCLUSO Ainda que a questo dos recursos humanos seja um desafio para toda a administrao pblica, assume caractersticas particulares na assistncia social. Isto porque, historicamente, essa rea ainda se apresenta como uma no-poltica, o que se expressa, sobretudo, pela improvisao das estruturas institucionais que a operacionalizam e pelo reduzido investimento na formao de equipes profissionais permanentes e qualificadas para efetivar suas aes. Essa tradio marca com a inrcia as mquinas administrativas em todas as esferas, as quais tm sido pouco afetadas pelas mudanas propugnadas pela NOB-RH/SUAS. O que se observou no decorrer da pesquisa que a realidade dos municpios brasileiros, especialmente os de pequeno porte, pouco se alterou. Para gerir a Poltica, estes contam ainda com estruturas institucionais reduzidas, precrios espaos fsicos e, alm disso, adotam rotinas tcnicas e administrativas rudimentares, muitas vezes contaminadas pelo clientelismo, o que redunda em desestmulo ao desenvolvimento tcnico dos seus recursos humanos. Esse quadro associado ao estigma de caridade e benemerncia que impregna o trabalho de assistentes sociais, psiclogos, socilogos, educadores, entre outros no campo da assistncia social influencia, inclusive, as representaes dos prprios trabalhadores da rea, dificultando a apreenso da sua atuao na perspectiva dos direitos sociais. No tm sido desenvolvidos processos de capacitao que possam (re)construir o perfil desse trabalhador, que congregue a dimenso de interesse pblico que requer a sua funo, (que o faa comprometer-se com relaes democrticas e com a afirmao de direitos) com o domnio de novos conhecimentos cientficos e tecnolgicos como requisitos para operar no contexto dos aparatos tcnicos e institucionais da Poltica. Considera-se que o conhecimento e a formao tcnica e poltica do quadro de pessoal de nvel universitrio no campo da Assistncia Social se constitui em elemento essencial para a qualificao dos servios j que nessa rea de prestao de servios pblicos a mediao principal o prprio profissional.

Contudo, at como expresso das transformaes em curso no mundo do trabalho, o conjunto dos trabalhadores em atuao na Poltica de Assistncia Social tem vnculos trabalhistas caracterizados por formas flexveis e precrias de trabalho informal, parcial, temporrio, terceirizado estando, portanto, margem das garantias derivadas do trabalho formal. Paralelamente, no tm sido cumpridos os requisitos constitucionais do concurso pblico[6] e de aplicao universal de um regime jurdico nico do trabalho. Tais processos parecem indicar que o atendimento ao aumento da demanda social por servios e benefcios sociais, no processo de implantao do SUAS, vem se dando s custas da precarizao e da insegurana do trabalho. Nesse sentido, as atuais tendncias de enxugamento e at mesmo de desconstruo do Estado, com a consequente desvalorizao dos espaos pblicos e da coisa pblica constitui-se em desafio a ser enfrentado como condio necessrio para o avano do SUAS. A implantao do SUAS exige novas formas de gesto do trabalho e para tanto faz-se necessrio: ampliar o nmero de trabalhadores engajados, estabelecer processos continuados de capacitao e qualificao, realizar concursos pblicos, definir carreiras da assistncia social, construir condies adequadas de trabalho, definir remunerao compatvel, etc.

REFERNCIAS ANTUNES, R. Os sentidos do trabalho: ensaio sobre a afirmao e a negao do trabalho. So Paulo: Boitempo. 1999 ARAJO et al.Relatrio Sntese da Pesquisa de Campo. Mimeo. UFMA. 2008 BRASIL, Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, Secretaria Nacional de Assistncia Social. Norma Operacional Bsica de Recursos Humanos do SUAS- NOB-RH/SUAS. Braslia. Dezembro de 2006. acesso em www.mds.gov.br/suas/legislacao13 de julho de 2008.Em: 1/nob/norma_operacional_de_rh_suas.pdf GUILHON, Maria Virgnia et al. Relatrio do Estudo de Campo do Estado de Pernambuco. Mimeo. UFMA.2007 MSZROS, I. A necessidade do controle social. So Paulo: Editora Ensaio, 1987. PEREIRA, Maria Eunice et al. Relatrio do Estudo de Campo do Estado do Maranho. Mimeo UFMA. 2007 SANTOS, Boaventura de Sousa. Reinventar a democracia: entre o prcontratualismo e o ps-contratualismo. In: OLIVEIRA, Francisco e PAOLI,

Maria Clia (Org.). Os sentidos da democracia: polticas de dissenso e hegemonia global. So Paulo: FAPESP./Vozes. 1999. SOUSA, Salviana et al. Relatrio do Estudo de Campo do Estado do Par. Mimeo UFMA. 2007 _________ A questo da descentralizao participativa na gesto no PLANFOR: qual democracia? Rev. Katlysis, Dez 2007, vol.10, no.2, p.256264.

[1] Cleonice Correia Arajo, doutora em Polticas Pblicas pela UFMA, membro do GAEPP (Grupo de Estudo e Avaliao da Pobreza e das Polticas Direcionadas Pobreza) cleonice.araujo.as@bol.com.br [2] Maria Eunice Ferreira Damasceno Pereira, doutora em Economia Aplicada pela Universidade Estadual de Campinas, professora do Departamento de Servio Social da UFMA e membro do GAEPP (Grupo de Estudo e Avaliao da Pobreza e das Polticas Direcionadas Pobreza) nice@elo.com.br [3] Maria Virginia Moreira Guilhon, doutora em Economia Aplicada pela Universidade Estadual de Campinas, professora do Departamento de Servio Social e do Programa de Ps Graduao em Polticas Pblicas da Universidade Federal do Maranho e membro do GAEPP (Grupo de Estudo e Avaliao da Pobreza e das Polticas Direcionadas Pobreza) aguilhon@oi.com.br [4] Salviana de Maria Pastor Santos Sousa,, doutora em Polticas Pblicas UFMA, professora do Departamento de Servio Social e do Programa de Ps Graduao em Polticas Pblicas da Universidade Federal do Maranho e membro do GAEPP (Grupo de Estudo e Avaliao da Pobreza e das Polticas Direcionadas Pobreza) salvi200@globo.com.

[5] Estados selecionados para a pesquisa de campo: Regio Norte Par; Regio Nordeste - Maranho e Pernambuco; Regio Centro-Oeste Braslia; Regio Sudeste -: So Paulo e Minas Gerais e Regio Sul - Rio Grande do Sul e Paran Municpios Selecionados sob a responsabilidade da equipe do Maranho: Maranho:So Lus, Caxias, Chapadinha Morros,Poo de Pedras e Vargem Grande; Par: Belm, Castanhal, Paragominas, So Joo de Pirabas, Tom Au e Ulianpolis; Pernambuco: Recife, Carpina, Caruaru, So Caetano,Tamandar e Tracunham

[6] No momento em que esse artigo estava sendo escrito, municpios como So Lus/Ma j haviam efetivado concurso pblico para ingresso de profissionais na Secretaria Municipal de Assistncia Social.