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Accountability: j podemos traduzi-la para o portugus?*

Jos antonio Gomes de pinho** ana rita Silva Sacramento***

S u m r i o : 1. Introduo; 2. Compreendendo a accountability; 3. Assim caminha o Brasil; 4. E afinal, podemos traduzir accountability? S u m m a ry : 1. Introduction; 2. Understanding accountability; 3. The Brazilian way; 4. Can we finally translate accountability? P a l av r a S - c h av e : accountability; democracia; Estado brasileiro. Key
wordS:

accountability; democracy; Brazilian state.

O objetivo principal deste artigo verificar se as alteraes polticas, sociais e institucionais (ocorridas no Brasil) contriburam para que a traduo da palavra accountability germinasse no solo brasileiro, tendo transcorrido duas dcadas desde a publicao do instigante artigo de Anna Maria Campos sobre a ausncia desse conceito no Brasil. Trata-se de estudo de natureza exploratria, analtica e descritiva, numa abordagem essencialmente qualitativa, em que se procurou, alm de compreender o significado da palavra accountability nos dicionrios e nos trabalhos sucessivos ao de Campos, analisar, por meio da literatura especializada, as principais mudanas processadas no cenrio brasileiro, especialmente quanto organizao da sociedade, descentralizao e transparncia governamental e quanto emergncia de novos valores sociais em substituio aos tradicionais. Reconhecendo que avanos tm sido

* Artigo recebido em mar. e aceito em set. 2009. ** Doutor em planejamento regional pela University of London (LSE), professor associado I da Universidade Federal da Bahia (UFBA), coordenador do Ncleo de Ps-Graduao da Escola de Administrao da UFBA. Endereo: Universidade Federal da Bahia, Escola de Administrao. Av. Reitor Miguel Calmon, s/n, Vale do Canela CEP 40110-100 Salvador, BA, Brasil. E-mail: jagp@ufba.br. *** Doutoranda pela Escola de Administrao da UFBA (EA/UFBA), mestre em administrao pela EA/UFBA, coordenadora do curso de administrao da Faculdade Ansio Teixeira. Endereo: Faculdade Ansio Teixeira de Feira de Santana. Rua Juracy Magalhes, 222 Ponto Central CEP 44032-620, Feira de Santana, BA, Brasil. E-mail: anasacramentos@hotmail.com.

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realizados nessa direo, admite-se ser difcil dar uma resposta conclusiva questo formulada. Considera-se que estamos mais perto da resposta do que quando Campos se defrontou com o problema, mas ainda muito longe de construir uma verdadeira cultura de accountability. Accountability: can we now translate it into Portuguese? The main purpose of this article is to see whether the political, social and institutional changes that took place in Brazil in the last years have contributed to give a meaning to the term accountability, after two decades since Anna Maria Campos published an interesting paper about the absence of this concept in the country. The article presents an exploratory, analytical and descriptive study, carried out under a qualitative methodology, which, besides researching the meaning of accountability in dictionaries and subsequent papers to the study by Campos, analyzed in the specialized literature the main changes that occurred in the Brazilian society in relation to its organization, as well as decentralization, government transparency and the emergence of new social attitudes in place of traditional values. Although there has been some progress, it is still very difficult to reach a conclusive answer for this question. The answer is closer than it was when Campos first searched for it, but we are still far from building a comprehensive accountability culture.

1. Introduo
Vinte anos se passaram desde que Anna Maria Campos exps sua angstia sobre a ausncia do conceito e, consequentemente, de uma palavra que, no dicionrio da lngua portuguesa, traduzisse com perfeio o significado de accountability.1 Na oportunidade, a estudiosa indicou que a possibilidade de tornar a administrao pblica brasileira accountable estava diretamente relacionada s chances das seguintes ocorrncias, as quais, como podem ser verificadas, guardam certa interdependncia e esto diretamente relacionadas democracia: a) organizao dos cidados para exercer o controle poltico do governo; b) descentralizao e transparncia do aparato governamental; e c) substituio de valores tradicionais por valores sociais emergentes (Campos, 1990:48).

O artigo de Anna Maria Campos, embora publicado na RAP de 1990 (fev./abr.), foi produzido em 1987, perodo no qual a Constituio Federal do Brasil estava em elaborao, e publicado originalmente em 1988 na coletnea Public service accountability: a comparative perspective.
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Alis, a angstia de Campos ainda mais antiga, pois, como ela mesma relata, se iniciou em 1975, perodo em que cursando o master of public administration, nos EUA, ouviu pela primeira vez a palavra accountability. Como se sabe, naquele perodo se vivia no Brasil o auge da ditadura, terreno infrtil para brotar qualquer accountability e onde a primazia era a luta contra o estado autoritrio. Quando a autora finalmente conclui seu trabalho, em 1988, o qual geraria a publicao do famoso artigo no Brasil em 1990, o pas desfrutava de ventos mais democrticos, uma vez que o regime militar j havia sido encerrado, mas muito longe ainda de qualquer prtica efetiva de accountability, conforme demonstrou seu estudo. Observa-se, desde ento, que o cenrio poltico brasileiro mudou substancialmente: uma nova Constituio Federal foi elaborada, a democracia se consolidou e reformas no aparelho do Estado foram empreendidas com a promessa de tornar a administrao pblica mais eficiente e, inclusive, mais controlvel. Paralelamente, no meio acadmico, uma imensa literatura tem sido produzida no intuito de analisar e compreender os impactos de tais mudanas no tecido social, bem como suas contribuies para viabilizar pelo menos uma aproximao do contedo do conceito da accountability com a realidade da administrao pblica brasileira. Nesses estudos, a palavra accountability tem sido comumente traduzida como responsabilizao. Conhecer se o caminhar brasileiro est levando aproximao do conceito da accountability, se efetivamente j podemos traduzir o termo para o portugus, a motivao bsica deste estudo, que se inspira bvia e explicitamente no trabalho de Campos, inclusive no prprio ttulo, e para o qual se estabeleceu como ponto de partida o seguinte problema: as alteraes polticas, sociais e institucionais, ocorridas nos ltimos 20 anos, contriburam para que a traduo da palavra accountability germinasse no solo brasileiro? Procura-se fazer, especificamente, um cotejamento do significado da palavra accountability oferecida por Campos e outros autores com as mudanas polticas, sociais e institucionais verificadas no Brasil nas duas ltimas dcadas. O trabalho est dividido em trs sees, alm da introduo. Na primeira seo efetua-se uma anlise do significado da accountability. Na segunda, alguns trabalhos sobre a realidade brasileira so analisados e distribudos em trs subsees, de acordo com o que Campos (1990) estabeleceu como possibilidades de estmulos para o desenvolvimento da accountability no Brasil, a fim de fornecer um retrato sobre a caminhada realizada ao longo desses 20 anos. Assim, trabalhos sobre a organizao da sociedade civil so analisados com o propsito de relacion-los com a organizao dos cidados para exercer o controle poltico do governo. Para a descentralizao e transparncia do
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aparato governamental so buscados indcios nos trabalhos que analisam as mudanas introduzidas aps a reforma do aparelho do Estado, empreendida a partir de 1995. Por fim, para saber se h substituio de valores tradicionais por valores sociais emergentes so buscadas informaes atravs dos autores que analisam a cultura poltica brasileira. Finalmente, na terceira seo, so apresentadas as consideraes finais e limitaes do estudo.

2. Compreendendo a accountability
A compreenso do conceito da accountability o grande objetivo desta seo que, para tanto, subdivide-se em duas subsees. Inicialmente (e j que existem tantas dificuldades de entendimento do termo em portugus) esforos so empreendidos no sentido de conhecer o termo accountability tal qual exposto em dicionrios. Em seguida, os ensinamentos de Campos so cotejados com trabalhos mais recentes a fim de possibilitar uma reflexo a respeito da evoluo do seu significado.

Buscando a compreenso por meio dos dicionrios

Tendo em vista que em muitos trabalhos acerca de accountability so observadas referncias sobre a dificuldade de traduzir o mencionado termo, adota-se o pressuposto de que no existe mesmo uma palavra nica que o expresse em portugus.2 O que se percebe so tradues diferentes para o termo por parte de vrios autores, ainda que os termos produzidos possam estar prximos ou convergentes. Em sntese, no existe perfeita concordncia nas tradues. Desse modo, julgou-se importante, assim como fez Campos, buscar, inicialmente, o significado da accountability a partir do que est exposto em dicionrios da lngua na qual ela se originou, a inglesa, para, em seguida, verificar sua traduo em dicionrios do tipo ingls-portugus. Cumpre informar, e isto foi uma surpresa, que no so todos os dicionrios de ingls que apresentam a palavra. Assim, para maior segurana e conforto, buscou-se tambm termos correlatos, como accountable. Destaque-

De grande importncia notar que em outros trabalhos, ao contrrio, muitos autores assumem uma traduo do termo sem maiores questionamentos, o que nos leva a especular que ou eles tm muita segurana com a traduo adotada, ou simplesmente no querem entrar nessa discusso.
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se que, obviamente, no se pretende esgotar as opes de consulta, mas identificar algumas fontes que possam ajudar no entendimento do termo. De acordo com o descrito no Oxford advanced learners dictionary (2005:10): Accountable: responsible for your decisions or actions and expected to explain them when you are asked: Politicians are ultimately accountable to the voters. Nessa fonte no se encontra uma explicao direta do que accountability representa, sendo citado apenas um exemplo de sua aplicao: the accountability of a companys directors to the shareholders. No Merriam-Websters collegiate dictionary (1996:08): Accountability (1794): the quality or state of being accountable; an obligation or willingness to accept responsibility or to account for ones actions. Verifica-se, pois, que a ideia contida na palavra accountability traz implicitamente a responsabilizao pessoal pelos atos praticados e explicitamente a exigente prontido para a prestao de contas, seja no mbito pblico ou no privado. Constatou-se ainda quo antiga essa palavra nesse idioma, pois desde 1794 ela consta no dicionrio. Em outras palavras, se na realidade brasileira esse termo no tem existncia no final do sculo XX, na realidade inglesa do final do sculo XVIII ele aparece. Especulando, podemos associar o aparecimento do termo na realidade inglesa com a emergncia do capitalismo e, portanto, da empresa capitalista a ser gerida de acordo com os parmetros desse sistema e de uma moderna administrao pblica rompendo com os referenciais do patrimonialismo. Consultando o Rogets thesaurus (1962:366), accountability mostra-se identificada com dueness, que se associa tambm com onus, responsability, obligation e com duty, que se associa com obligation, liability, onus, responsability. Sendo liability a palavra de entendimento mais difcil em portugus, buscou-se sua traduo. Encontrou-se o adjetivo liable for: responsible according to law. Partiu-se para outra fonte, o Learners dictionary of current english e no foi encontrada a palavra accountability, apenas accountable: able to sb/for sth, responsible; expected to give an explanation. Por fim, na busca empreendida nos dicionrios de ingls-portugus, verificamos que em Vallandro e Vallandro (s.d.) tambm no aparece o termo procurado, mas accountable: responsvel frente alguma coisa: sujeito prestar contas. No Michaelis dicionrio prtico (1988:03), a palavra foi localizada apresentando o substantivo responsabilidade como seu correspondente no portugus. Para a traduo de accountable, o Michaelis indica trs adjetivos: 1. responsvel; 2. explicvel; e 3. justificvel.
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Claro est, portanto, que, de acordo com as fontes consultadas, no existe um termo nico em portugus que defina a palavra accountability, havendo que trabalhar com uma forma composta. Buscando uma sntese, accountability encerra a responsabilidade, a obrigao e a responsabilizao de quem ocupa um cargo em prestar contas segundo os parmetros da lei, estando envolvida a possibilidade de nus, o que seria a pena para o no cumprimento dessa diretiva.

Buscando a compreenso por meio dos argumentos de Campos e posteriores

O objetivo deste trabalho, no momento, enriquecer o conceito com contribuies de autores ps-Campos. Interessante notar que Schedler (1999:13) observa que o significado de accountability permanece subexplorado. Para esse autor, muito embora em todo o mundo instituies financeiras, lderes de partidos, ativistas de bases, jornalistas e cientistas polticos tenham descoberto as bnos e aderido causa da accountability pblica, o seu significado permanece evasivo, com fronteiras indefinidas e estrutura interna confusa. Tal afirmao, de certa forma, minimiza o desconforto exposto por Campos (1990) e por todos os brasileiros que se lanaram na busca incessante da sua traduo. Evidentemente, os conceitos esto em permanente construo e evoluo, uma vez que no ficam congelados, pois medida que a realidade social muda, eles tambm devem se adequar, se qualificar, mas a observao de Schedler parece expressar que o conceito, mesmo na realidade anglo-sax, tambm no to preciso assim. Como se sabe, o ponto de partida para Campos (1990) compreender o significado de accountability foi a obra de Frederich Mosher (Democracy and the public service) publicada em 1968. da que a autora extrai elementos para afirmar que a accountability sinnimo de responsabilidade objetiva, isto , trata-se da responsabilidade de uma pessoa ou organizao perante outra, fora de si mesma. Tal responsabilidade tem consequncias, implicando em prmios, pelo seu cumprimento, e castigos, quando o inverso verificado. Para Mosher (apud Campos, 1990:33), quem falha no cumprimento de diretrizes legtimas considerado irresponsvel e est sujeito a penalidades. V-se, portanto, que quem tem responsabilidade para com algo, ou algum, tambm deve estar sujeito responsabilizao pelo desempenho e resultados de suas aes. Trosa (2001:264) alerta para a necessidade de uma viso moderna de responsabilidade, tendo em vista que esta no pode ter como base a ameaa e
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a sano, mas um sentimento interiorizado que cada um faz parte da soluo e no apenas do problema. Essa acepo, que muito nobre, est associada ideia da responsabilidade subjetiva, isto , cobrana que a pessoa exerce sobre si mesma quanto necessidade de prestar contas a algum. Mas Campos (1990) e, mais tarde, Przeworski (1998) e Melo (2007) nos levam a refletir a partir de Madison: Se os homens fossem anjos, no seria necessrio haver governos. Se os homens fossem governados por anjos, dispensar-se-iam os controles internos e externos (Madison, 1982 [1788] apud Melo, 2007:12). Verifica-se que o carter da obrigatoriedade em prestar contas dos atos praticados e da aplicao de penalidades pelos deslizes eventualmente constatados muito caro ao termo sob estudo. Leciona, por exemplo, Przeworski (1998:61) que os governos so accountable se os cidados tm como saber se aqueles esto ou no esto atuando na defesa dos interesses pblicos e podem lhes aplicar as sanes apropriadas, de tal modo que os polticos que atuarem a favor dos interesses dos cidados sejam reeleitos e os que no o tenham feito percam as eleies. Destaque-se tambm que na concepo da accountability construda por Schedler (1999) trs questes so identificadas como necessrias para sua eficcia: informao, justificao e punio. Nessa concepo, as duas primeiras questes informao e justificao remetem-nos ao que o autor denomina de answerability, isto , a obrigao dos detentores de mandatos pblicos informarem, explicarem e responderem pelos seus atos. A ltima punio diz respeito capacidade de enforcement, ou seja, a capacidade das agncias de impor sanes e perda de poder para aqueles que violarem os deveres pblicos. Constata-se, mais uma vez, que a accountability implica em mais do que gerao de dados e interao de argumentos, visto que inclui, tambm, a possibilidade de punir comportamento inadequado. Ainda de acordo com esse autor, exerccios de accountability que expem delitos sem a imposio de penalidades aparecero como fracas e diminudas formas de accountability. Pode-se concluir, diante do exposto, que tanto o pensamento de Przeworski (1998) quanto o de Schedler (1999) contriburam para que o de Mosher, apresentado por Campos em 1988, ficasse mais claro, compreensvel. O carter bidimensional da accountability apresentado por Schedler, por exemplo, funciona como um recurso didtico porque ajuda a visualizar o processamento da accountability no tempo. Pode-se afirmar que esse tempo se constitui em um ciclo dividido em duas partes, ou seja, em dois momentos distintos, porm complementares: o momento da answerability e o momento do enforcement. Necessrio, pois, que estes se juntem para que se possa afirmar que o processo se completou. Resumidamente, podemos afirmar ainda
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que accountability nasce com a assuno por uma pessoa da responsabilidade delegada por outra, da qual se exige a prestao de contas, sendo que a anlise dessas contas pode levar responsabilizao. Representando-a, ainda que num esquema bem simples, temos: A delega responsabilidade para B B, ao assumir a responsabilidade, deve prestar contas de seus atos para A A analisa os atos de B feita tal anlise, A premia ou castiga B. Nesse ponto, considera-se importante destacar que um dos primeiros resultados das reflexes de Campos foi o de relacionar accountability com democracia (1990:33), considerando que maior o interesse pela accountability em sociedades que apresentam avanado estgio democrtico. Mais tarde, Schedler (1999) vai reconhecer que o significado da accountability antagnico ao poder monlogo, o que contribui para reforar a ideia anteriormente apresentada sobre a responsabilidade objetiva, exigida de fora, tornado necessrio o estabelecimento de um dilogo entre os atores responsveis e os responsivos. Esse autor ressalta que a verdadeira razo de ser da accountability reside na pressuposio da existncia do poder e, nesse sentido, o seu principal objetivo no elimin-lo, mas control-lo. De fato, como pensar em exigir prestao de contas em regimes ditatoriais, nos quais a liberdade de expresso tolhida e os dirigentes no so delegados no poder, mas usurpadores do poder? Conclui-se, portanto, que o controle da atividade estatal deve ser visto como um dos eixos que do sustentao ao regime democrtico. Outro estudo que merece ser destacado para a compreenso da accountability o oferecido por ODonnell (1998, 1991). O autor tambm enxerga a accountability como bidimensional, mas, dessa feita, a classificao ocorre de acordo com o lugar ocupado pelos atores que participam do processo, sendo, nesse caso, as dimenses denominadas vertical e horizontal. Na concepo de ODonnell, que poderia ser considerado um autor nacional por sua vinculao com o Brasil, escrevendo entre 1988 e 1991, quando a redemocratizao engatinhava, as aes realizadas individualmente e/ou coletivamente, com referncia aos que, eleitos ou no, exercem posies em instituies do Estado, fazem parte da accountability vertical, ao passo que as agncias estatais possuidoras de direito, poder legal, disposio e capacidade para realizar aes, que vo desde a superviso de rotina e sanes legais ou at o impeachment contra aes ou omisses de outros agentes ou agncias do Estado que possam ser qualificadas como delituosas, fazem parte da accountability horizontal. Destacam-se, como principais integrantes da primeira dimenso, segundo o autor, as eleies, as reivindicaes sociais livremente proferidas e a atuao da mdia divulgando tais reivindicaes ao menos as mais visveis e os atos supostamente ilcitos de autoridades pblicas. E, como mecanisrap rio de Janeiro 43(6):1343-1368, nov./dez. 2009

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mos da segunda dimenso, as instituies clssicas das poliarquias, a saber: o Executivo, o Legislativo, o Judicirio, as agncias de superviso e as instncias responsveis pela fiscalizao das prestaes de contas. Conclui-se, portanto, que, na concepo desse autor, enquanto a dimenso vertical pressupe uma ao entre desiguais cidados versus representantes a dimenso horizontal pressupe uma relao entre iguais checks and balances entre os poderes constitudos. ODonnell (1998) destaca que ainda que tais mecanismos de accountability estejam implantados na Amrica Latina, estes exibem alta fragilidade. No plano vertical, embora admitindo as eleies como seu canal principal, o autor reconhece que, pelo fato destas somente ocorrerem de tempos em tempos, em adio existncia de sistemas partidrios pouco estruturados, a alta volatilidade de eleitores e partidos, temas de polticas pblicas pouco definidas e reverses polticas sbitas, a eficcia da accountability eleitoral torna-se bastante fragilizada. De acordo com ele, a votao retrospectiva que toma informaes apenas no desempenho passado do candidato no suficiente para induzir os governos a atuarem responsavelmente (Przeworski e Stokes apud ODonnell 1998:29). As limitaes das eleies tambm so admitidas por Bobbio (apud Przeworski, 1998:66), uma vez que no seu entendimento estas permitem apenas que os cidados ratifiquem ou rejeitem, de tempos em tempos, as decises tomadas pelas equipes formadas por seus representantes. A anlise de Campos (1990) sobre o processo eleitoral brasileiro ainda mais desalentadora, uma vez que o carter episdico das eleies se agrava com o fato de que muitos eleitores barganham os seus votos. A eficcia dos demais mecanismos de accountability vertical as reivindicaes sociais e atuao da mdia tambm questionada por ODonnell (1998), quando este considera que a mdia, agindo parcialmente ao denunciar possveis delitos, nomeando os supostos responsveis, contribui para que algumas autoridades corruptas sejam poupadas, enquanto inocentes so condenados pela opinio pblica. Mais uma vez, verifica-se que Campos (1990:39) tambm chamou a ateno para a limitao desse mecanismo no Brasil, considerando-o subserviente a interesses e convenincias particulares, portanto, sem liberdade para poder agir como uma instituio vigilante. Tal anlise no nos surpreende, pois Campos olhava para uma imprensa recm-sada do regime militar, em que a capacidade de crtica era bastante reduzida. Com referncia dimenso horizontal, ODonnell considera que sua efetividade depende no apenas de agncias isoladas lidando com questes especficas, mas com uma rede dessas agncias, uma vez que normalmente as decises so tomadas pelos tribunais ou, em caso de impeachment, pelos
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legisladores. ODonnell (1998) reconhece, ainda, a possibilidade de violao da accountability horizontal atravs da usurpao ilegal da autoridade de uma agncia estatal por outra e da corrupo, que consiste na obteno de vantagens ilcitas por uma autoridade pblica para si ou para aqueles de alguma maneira ligados a ela. Verifica-se que tal dimenso no escapou anlise de Campos sobre a realidade brasileira do final da dcada de 1980. Para ela, faltava credibilidade ao Poder Legislativo, cujos representantes no sendo pressionados a cumprir as promessas de campanha preocupavam-se apenas com os seus interesses pessoais e as convenincias de seus parentes e amigos (Campos, 1990:39). A autora considerava ainda que o cidado brasileiro pouco podia esperar do Judicirio, poder dependente do Executivo, inclusive para obteno de recursos financeiros. Esse cenrio de debilidade das instituies, em adio ao baixo nvel de organizao da sociedade civil, o que explica, segundo Campos, a m qualidade do processo de informaes entre governo e sociedade, e que permitiu a supremacia do Executivo federal sobre os nveis estaduais e municipais, bem como sobre os poderes Legislativo e Judicirio no Brasil. Nas palavras da autora, imune a controles externos, a burocracia pblica corrupta e ineficiente, enquanto os cidados continuam sem qualquer proteo contra as decises arbitrrias (Campos, 1990:42). Importante ressaltar que, de acordo com a literatura pesquisada, reduzir a assimetria informacional entre governo e cidados no uma tarefa simples. Para Przeworski (1998:67), mesmo que todas as instituies democrticas clssicas estejam funcionando bem, elas no so suficientes para garantir a accountability e para capacitar os cidados a obrigarem os governos a cumprir com o seu dever, pois estes sempre tero informaes privadas sobre seus objetivos e sobre as relaes entre as polticas e seus resultados. O autor sugere ento que sejam criadas instituies independentes de outros rgos do governo e que ofeream aos cidados as informaes necessrias para que estes aperfeioem sua avaliao a posteriori dos atos do governo e no apenas dos resultados. Schedler (1999) tambm reconhece que, dada assimetria entre atores estatais e no estatais, fictcio um cenrio em que o controle de poder perfeito. Constata-se que esses autores adotam a assimetria informacional como uma premissa praticamente inquestionvel na relao governo/cidados. O Centro Latino-Americano de Administrao para o Desenvolvimento (Clad) alertou, mais recentemente, para o fato de que a realizao do valor poltico da accountability depende de dois fatores: um deles o desenvolvimento da capacidade dos cidados de agir na definio das metas coletivas de sua sociedade, j que uma populao indiferente poltica inviabiliza tal
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processo; o outro a construo de mecanismos institucionais que garantam o controle pblico das aes dos governantes ao longo de todo o seu mandato (2006:27). Como se v, o alerta do Clad guarda estreita relao com o que Campos (1990) denominou como sementes necessrias para o florescer da accountability no Brasil. Naquela oportunidade, Campos (1990:35-37) destacou que no haveria condio para a accountability enquanto o povo se definisse como tutelado e o Estado como tutor. Ademais, considerava ainda essa autora que a virtual ausncia do conceito de accountability no Brasil decorre da sua pobreza poltica, uma vez que as pessoas optam por esperar que o Estado defenda e proteja os interesses no organizados, ao invs de atuar na organizao para agregao de seus prprios interesses ou para enfrentamento do poder do Estado. Convm destacar ainda que o Clad (2006) identifica cinco formas de avaliao da administrao pblica, nas quais fica evidenciado, mais uma vez, o carter multidimensional da accountability: a) pelos controles clssicos; b) pelo controle parlamentar; c) pela introduo lgica dos resultados; d) pela competio administrada; e e) pelo controle social. Pode-se compreender, atravs dessas formas, que a novidade em relao s formas anteriormente citadas situa-se nas alneas c, introduo lgica dos resultados; d, competio administrada; e e, controle social. Tais formas se relacionam com o paradigma da nova gesto pblica, sendo que na introduo lgica dos resultados considera-se fundamental a utilizao de sistemas de avaliao ex post das polticas pblicas como meio para medir seu desempenho e exigir a prestao de contas dos funcionrios responsveis, tanto por sua execuo quanto pelos resultados obtidos. Trata-se, pois, do confronto entre metas estabelecidas e resultados obtidos. Na forma definida por competio administrada, o leque de provedores de servios ampliado para que a dinmica da competio se estabelea entre os provedores, uma vez que nesse paradigma se considera que o monoplio na prestao dos servios pblicos ineficaz. De acordo com Abrcio (2006), a lgica da competio administrada sinaliza, por meio dos custos e da qualidade, quem deve ser premiado ou qual organismo requer reformulaes. Por fim, no controle social, os cidados se tornam controladores dos governantes no apenas nas eleies, mas ao longo do mandato de seus representantes. Para tanto, de acordo com Grau (2006:276), uma srie de condies precisa ser atendida, pois o controle social deve ser aplicado tanto na esfera das decises de polticas pblicas (o ncleo estratgico da administrao pblica) como tambm na esfera da produo de bens e servios pblicos, inclusive nos que foram privatizados.
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Depreende-se, diante do exposto, que o estudo sobre a compreenso do significado da accountability tem carter progressivo, inesgotvel. Observase que, quando Campos pensou e escreveu havia um determinado contexto (1975-1987): regime militar, Estado burocrtico e incio da democratizao, e, depois de 1990 (ano da publicao do artigo), o contexto outro: democratizao, Estado neoliberal, globalizao e tentativas de implantao do Estado gerencial. Desse modo, os estudos que a sucederam acrescentaram qualificaes palavra, evidenciando sua elstica capacidade de ampliao para permanecer dando conta daquilo que se constitui na razo de seu surgimento: garantir que o exerccio do poder seja realizado, to somente, a servio da res publica.

3. Assim caminha o Brasil

Objetiva-se, a partir de agora, promover uma reflexo acerca da realidade brasileira, tomando por base autores que analisam algumas mudanas polticas, sociais e institucionais ocorridas no Brasil nos ltimos 20 anos, a fim de verificar o vnculo destas com a accountability. Antes, porm, considera-se necessrio estudar os marcos legais que as viabilizaram, motivo pelo qual a Constituio Federal de 1988 e a Reforma do Aparelho do Estado de 1995 sero inicialmente destacadas, ainda que de forma panormica. Admite-se, pois, que estes se constituem em fundamentos de natureza macro, os quais favoreceram o desencadeamento das demais aes. A Constituio Federal de 1988 (CF/88) institucionalizou a participao da sociedade na gesto das polticas pblicas. Desde ento, diversos mecanismos de participao da comunidade na gesto dessas polticas vm sendo gradativamente implementados. Conselhos, oramento participativo e plebiscito so alguns exemplos dos mecanismos que podem ser utilizados para efetiva prtica dos dispositivos constitucionais. Ademais, de acordo com Mota (2006), a CF/88 apresenta vrios dispositivos instrumentais que viabilizam o controle dos atos dos agentes pblicos. Destaque-se ainda que, de acordo com a autora, tais dispositivos garantem a publicidade e a transparncia dos atos pblicos, viabilizam o questionamento em si desses atos e trazem a potencialidade de sanes. Ainda segundo Mota (2006), o advento da CF/88 assegurou o direito impetrao da denominada ao popular, instrumento fundamental para o exerccio da accountability, uma vez que, alm de viabilizar a defesa dos interesses pblicos, destaca a possibilidade de o cidado comum agir em defesa do interesse coletivo.
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Com a publicao do Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado, em 1995, e a consequente adoo do paradigma da administrao gerencial em substituio ao burocrtico, a necessidade de mecanismos para o exerccio do controle social no Brasil ganhou especial notoriedade. Desde ento, o foco do controle, que no modelo anterior se dava nos procedimentos, deslocou-se para o resultado. Para Bresser-Pereira (2006), os controles sociais so essenciais na administrao pblica gerencial, na medida em que compensam a reduo do controle legal de procedimentos e complementam o controle de resultados. O pensamento de Abrcio (2006) vai ao encontro do de BresserPereira, pois considera que formas de responsabilizao baseadas no desempenho governamental e na participao devem ser includas para garantir a maior eficincia dos servios prestados pelo Estado, bem como a autonomia gerencial dos administradores pblicos. Constata-se, portanto, a existncia, no Brasil, de marcos legais que chamam a ateno para a necessidade da criao de mecanismos que possibilitem o exerccio do controle poltico do Estado pelos cidados. Logicamente, tudo isso ganhar reforo e possibilidades de concretizao se a sociedade civil estiver consciente de seu papel e os esforos forem mobilizados e utilizados com tal propsito.

Sobre a organizao da sociedade civil

Muitos autores reconhecem que em determinados momentos de sua histria poltica a sociedade civil brasileira demonstrou capacidade de organizao e reao. Compreendendo sociedade civil como a forma por meio da qual a sociedade se organiza politicamente para influenciar a ao do Estado, Dagnino (2002) destaca o papel fundamental exercido pela sociedade civil brasileira no longo processo de transio democrtica, na luta contra o Estado autoritrio instalado em 1964. De acordo com a autora, a partir da dcada de 1980, ocorrncia de fenmenos, tais como o aumento do associativismo e a emergncia de movimentos sociais organizados, provocaram o ressurgimento da sociedade civil brasileira. De forma similar, outros autores reconhecem que a partir de ento, novos potenciais culturais de construo democrtica emergiram e novas prticas, movimentos e instituies tornaram-se possveis (Avritzer, 2002:17). Para se ter uma ideia da significncia desse momento, Dagnino (2002) sustenta que, para alguns analistas, esse ressurgimento considerado como a fundao efetiva da sociedade civil no Brasil. A significncia das aes empreendidas por grupos expressivos da sociedade civil (Cebrap, SBPC,
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OAB, ABI, CNBB etc.) nesse momento particular da histria poltica brasileira tambm resgatada por Sorj (2006), Santos (2006) e Carvalho (2008). Tais grupos foram capazes de construir uma aliana de diferentes em funo de um projeto poltico especfico: democratizar o Pas (Sorj, 2006:60). Outros feitos podem ser resgatados na histria recente da poltica brasileira para demonstrar o poder organizativo da sociedade civil. O movimento pelas eleies diretas em 1984, por exemplo. Se, infelizmente, como nos lembra Carvalho (2008:204) as eleies diretas resultaram na escolha de um presidente despreparado, autoritrio e messinico Fernando Collor de Mello o qual mergulhou num verdadeiro mar de denncias de corrupo, felizmente, esse movimento serviu de aprendizado para a campanha em favor do seu impedimento, outra importante e indita demonstrao de iniciativa cidad (Carvalho, 2008:193). O exemplo do impedimento de Collor neste trabalho est sendo destacado porque se acredita que este pode ser compreendido como um raro exerccio de accountability no Brasil, uma vez que, de acordo com Carvalho (2008), esse fato foi uma vitria cvica importante, pois deu aos cidados a sensao indita de que podiam exercer algum controle sobre os governantes. Sobre tal questo salutar destacar ainda as reflexes oferecidas por Sorj (2006) e Santos (2006), os quais reconhecem que alcanada a democracia, a forma de funcionamento e o lugar da sociedade civil no sistema poltico foram alterados. Para Sorj (2006), os semanrios desapareceram; os rgos de pesquisa no influenciam mais o debate pblico; a CNBB e as pastorais perderam boa parte de sua importncia no cenrio poltico; as organizaes profissionais e sindicais passaram a se dedicar basicamente aos assuntos relativos a suas reas e a seus interesses corporativos. Santos (2006) afirma que o desaparecimento dessas organizaes, findo o regime autoritrio, ocorreu porque elas passaram a partidos polticos ou a empresas de consultoria, ou de representao de lobbys, ou porque se converteram num novo tipo de organizaes, parte maior do terceiro setor, as quais se ocupam do privado e no do pblico; do social, no do poltico; do micro, no do macro (a democracia liberal e o capitalismo neoliberal) (2006:409). Na crtica formulada por Sorj (2006:61), esse novo tipo de organizao se constitui, sociologicamente, como organizaes profissionais, nichos de emprego para ativistas sociais. Entretanto, torna-se imperioso reconhecer neste estudo que a realidade no nos parece to desalentadora, afinal j notrio que uma nova safra de organizaes tem sido plantada, por iniciativa da prpria sociedade, com o propsito de exercer o controle poltico do governo, algumas atuando em nvel local, outras em nvel nacional. Algumas organizaes de carter mais geral, como o Instituto Ethos, articulam pactos empresariais com o objetivo de evitar a corrupo (o Pacto pela Integridade e Contra a Corrupo). Outras,
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como a CNBB, no desanimaram e continuam a se envolver diretamente na questo. Alis, a campanha da fraternidade da CNBB de 1996, cujo tema foi Fraternidade e Poltica, considerada o embrio do Movimento de Combate Corrupo Eleitoral (MCCE).3 Atualmente, tais entidades esto unidas numa campanha denominada Ficha Limpa, efetuando coleta de assinaturas para a aprovao de um novo projeto de lei de iniciativa popular, elaborado pelo MCCE, que busca impedir tanto a candidatura de pessoas com antecedentes criminais quanto o retorno poltico dos que renunciam ao mandato para escapar de punies legais. Tambm fruto de iniciativa do MCCE a mobilizao social que resultou na aprovao do primeiro projeto de iniciativa popular no pas convertido na Lei no 9.840/99, conhecida como Lei de Combate aos Crimes Eleitorais. De acordo com essa lei, proibido a qualquer candidato doar, oferecer, prometer ou entregar ao eleitor, com o fim de obter-lhe o voto, bens ou vantagem pessoal de qualquer natureza, inclusive emprego ou funo pblica. Todas essas aes e instituies da sociedade civil mostram elevada convergncia com a cobrana da accountability. Uma leitura que se pode fazer da tentativa da propositura de tais leis que o processo eleitoral, tal como descreveu Campos em 1988, continua insuficiente para salvaguardar o interesse pblico. Em outras palavras, reconhece-se que o prprio cidado brasileiro no capaz de impedir que candidatos que no atuaram corretamente sejam reeleitos. Da a busca por uma lei que impea tal candidatura, ou seja, um mecanismo ex ante que favorea a accountability. No obstante, todos esses movimentos e aes evidenciam que nesses ltimos 20 anos a sociedade civil brasileira se levantou do bero esplndido e caminhou em direo accountability. Necessrio admitir, logicamente, que esse levantar e caminhar ainda ocorre de maneira tmida, lenta e, evidentemente, sofrendo todo tipo de bloqueio das foras conservadoras e retrgradas ligadas a uma sociedade no accountable.

Sobre a descentralizao e transparncia governamental

Compreendida como a movimentao de autoridade dos governos centrais para os governos locais, a descentralizao uma tendncia nos governos democrticos. No Brasil, desde a reforma institucional, efetuada a partir da promulgao da Constituio Federal de 1988, que definiu os municpios como

Disponvel em: <www.mcce.org.br>. Acesso em: 16 jul. 2008.

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entes da federao, as instituies de governo local no Brasil tm passado por profundas transformaes. Como nos lembra Santos Junior (2001), ao longo dos anos 1990 um conjunto de leis e polticas, federais e estaduais, deu prosseguimento a essa reforma gerando uma crescente transferncia de responsabilidades e de competncias dessas esferas para os governos locais. Observa-se, desde ento, que cada vez mais os governos locais assumem maior autonomia e responsabilidades na gesto e execuo de polticas pblicas. O que se espera desse processo de transferncia que possibilite o aprofundamento da democracia, a aproximao do cidado das instncias decisrias e contribua para que as polticas pblicas sejam realizadas de forma mais eficiente e eficaz, afinal de contas, a priori, a visibilidade do representante torna-se maior no mbito das municipalidades. Assim, a descentralizao deve viabilizar tambm a transparncia dos governos. salutar que se reconhea que medidas tm sido adotadas no sentido de fortalecer a democracia no poder local e, entre essas, destacamos a adoo do processo de elaborao do oramento com a participao da sociedade, o chamado oramento participativo (OP), a obrigatoriedade de criao de conselhos municipais para acompanhar e controlar a aplicao dos recursos recebidos, e da disposio das contas dos municpios para exame e apreciao por qualquer contribuinte. Oportuno esclarecer, de acordo com Dagnino (2004:96), que os OPs so espaos pblicos derivados de escolhas polticas dos diferentes governos municipais e estaduais, onde a populao discute e decide sobre o oramento das suas administraes, ou seja, sobre onde e como os investimentos devem ser realizados. Cumpre salientar que ainda que existam crticas, e pertinentes, aos OPs, especialmente por conta das reduzidas margens de manobra na alocao de recursos do Poder Executivo, no h como negar que constituem aparatos de prtica da exigncia de accountability. A existncia dos conselhos gestores decorre de uma exigncia legal. De fato, tais conselhos materializam o exposto nos artigos da Constituio Federal, que estabelecem essa participao na sade (inciso III, art. 198); na assistncia social (inciso II, art. 204); e na educao (inciso VI, art. 206). Infelizmente, no so poucos os estudos que evidenciam a fragilidade desses conselhos, muito dos quais se limitam ao atendimento formal para viabilizar o recebimento dos recursos. Talvez seja nesse particular, na obrigatoriedade da criao dos conselhos versus a disposio favorvel para instituir ou no o OP, que resida a explicao para o fato de que, diferentemente do que ocorreu com o OP, os conselhos tenham se disseminado por todos os municpios. Deve-se considerar, porm, que nesse contexto, o passo institucional j foi dado (criado o conceito) e este pode vir a ser aperfeioado ao longo do processo histrico.
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Outros fatos que merecem ser destacados so os da aprovao da Lei Complementar no 101/2000, a conhecida Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF); e a criao da Controladoria Geral da Unio (CGU), em abril de 2001. O primeiro instrumento imps limites e condies para a gesto das receitas, despesas e quanto ao endividamento; exigiu a transparncia das contas pblicas e o planejamento como rotina na administrao fiscal, bem como a responsabilizao pelo seu descumprimento. Sacramento (2004) argumenta que, pelo menos no campo formal, a LRF contribui para que o processo de accountability avance no Brasil. A CGU, com funes administrativas de controle, correio, preveno e ouvidoria, disponibiliza, via internet, informaes sobre os valores de repasses de recursos federais destinados s instncias subnacionais. Foi por meio de suas aes que tomamos conhecimento, por exemplo, que fraudes em licitaes continuam sendo o problema mais comum entre as que so constatadas no programa de fiscalizao por sorteios. oportuno lembrar que a CGU provoca a atuao de rgos importantes para a realizao da dimenso de enforcement da accountability, fundamentais para a punio daqueles que transgridem as regras da res publica, tais como os tribunais de contas e o Ministrio Pblico. Autores como Anastasia e Melo (2002) reconhecem essas e outras iniciativas que ampliam a possibilidade de controle poltico pela cidadania organizada, tais como: o Siafi, sistema por meio do qual so obtidas as informaes que subsidiam o balano geral da Unio e os relatrios de execuo do oramento e de administrao financeira que compem a demonstrao das contas apresentadas ao Congresso Nacional pelo presidente da Repblica; o acesso, via internet, ao processo de transferncias do FPE e do FPM (Fundo de Participao dos Estados e Fundo de Participao dos Municpios); as TVs e as rdios da Cmara e do Senado; a criao de ouvidorias; a criao da Comisso de Legislao Participativa, com poderes para acolher e transformar em proposio legislativa sugestes apresentadas por associaes e rgos de classe, sindicatos e entidades organizadas da sociedade civil ou pareceres tcnicos, exposies e propostas oriundas de entidades cientficas e culturais; e a modificao do art. 53 da CF, em dezembro de 2001, dando nova redao questo da imunidade parlamentar e tornando os deputados e senadores passveis de processo pelo Supremo Tribunal Federal sem a necessidade de licena prvia da Casa. Observa-se que mesmo o Poder Judicirio, que Grau (2006) admite como um dos mais difceis no qual empreender reformas na Amrica Latina, no ficou imune ao debate quanto necessidade de transparncia e controle. Prova disso a Emenda Constitucional no 45, de 31 de dezembro de 2004, por
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meio da qual foi criado o Conselho Nacional de Justia (CNJ) rgo competente para controlar a atuao administrativa e financeira do Poder Judicirio e o cumprimento dos deveres funcionais dos juzes. Entre suas atribuies consta, por exemplo, a de receber reclamaes contra membros ou rgos do Judicirio, inclusive contra seus servios auxiliares, serventias e rgos prestadores de servios notariais e de registro que atuem por delegao do poder pblico ou rgos oficializados. Outra inovao a TV do Poder Judicirio, no ar desde 2002, transmitindo julgamentos, programas de debates, seminrios etc.4 Constata-se, pois, que muitas alteraes foram processadas no que se refere descentralizao e transparncia nos ltimos 20 anos. Se, por um lado, ainda no se pode afirmar que o vu da administrao pblica brasileira tenha sido retirado por completo, por outro, se deve reconhecer que o cenrio do momento presente completamente distinto do vivenciado por Campos (1975-1988) ensejando um aumento de accountability ou pelo menos criando algumas condies para isso.

Sobre a substituio de valores tradicionais por valores sociais emergentes

Outro pilar considerado por Campos para a emergncia da accountability refere-se substituio de valores tradicionais por novos valores, o que encontra abrigo nos estudos da cultura poltica. Segundo Krushnir e Carneiro (1999), cultura poltica o conjunto de atitudes, crenas e sentimentos que do ordem e significado a um processo poltico, evidenciando as regras e pressupostos que orientam o comportamento de seus atores. Ao se analisar o ambiente poltico brasileiro, luz dessa definio, compreende-se o porqu de vrios estudiosos considerarem a existncia de certa dualidade na natureza da nossa cultura poltica (por exemplo: Avritzer, 1995; Baquero, 2003; Martins, 1997; Pinho, 1988; Santos, 1993). Admite-se nessa literatura, de maneira geral, que h uma situao paradoxal na Amrica Latina, ou seja, ao mesmo tempo em que traos da arquitetura institucional da democracia (Diniz, 2001:16) so adotados (liberdade de expresso e organizao, eleies livres e idneas, entre outros), traos polticos convencionais, como clientelismo, paternalismo, patrimonialismo e personalismo prevalecem,

Disponvel em: <www.tvjustica.jus.br>. Acesso em: 16 jul. 2008.

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resultando numa cultura poltica na qual o interesse individual se sobrepe ao interesse coletivo. a prevalncia desses traos tradicionais que motiva ODonnell (1988) a considerar a democracia da Amrica Latina como um tipo particular de democracia e a adjetiv-la como delegativa, isto , situao na qual ocorrem eleies livres, mas o vencedor do processo eleitoral est autorizado a governar da maneira que lhe parecer conveniente, no necessitando atuar em conformidade com o prometido durante a campanha eleitoral. Em outras palavras, sacrificando a accountability. Nesse ponto convm destacar que Coelho (2000), ao analisar os resultados de uma survey realizada em 1998, concluiu que os brasileiros preferem a democracia a qualquer outro tipo de governo, mas se necessrio, aceitam o recurso do lder autoritrio. Cumpre informar que essa imperfeio da democracia brasileira tem se confirmado em estudos desenvolvidos na atualidade. Exemplo disso o estudo desenvolvido pelo The Economist (2006),5 no qual cinco categorias gerais so estabelecidas (processo eleitoral e pluralismo, funcionamento do governo, participao poltica, cultura poltica e liberdade civil) para anlise de 167 pases, classificando seus regimes em: democracia completa (full democracies); democracia imperfeita (flawed democracies); regime hbrido (hybrid regimes); e regime autoritrio (authoritarian regimes). Verifica-se nesse estudo que o Brasil alcanou alto score na anlise do processo eleitoral e liberdade civil (9,58 e 9,41, respectivamente), mas os ndices obtidos nas categorias funcionamento do governo (7,86), participao poltica (4,44) e cultura poltica (5,63) levam-no a ocupar a 42a posio, estando enquadrado na situao de democracia imperfeita (flawed democracies), atrs de outros latinos americanos (Chile, 30a; Uruguai, 27a; e Costa Rica, 25a). Observa-se que os dois ltimos fatores (participao poltica e cultura poltica) so aqueles identificados por Campos como carncias, o que confirma que nesses quesitos houve pouco avano ou nenhum nos ltimos 20 anos. Outro estudo que no pode deixar de ser mencionado o desenvolvido por Almeida (2007). Buscando compreender a cabea do brasileiro, ele conclui que no Brasil coexistem dois pases, cujas mentalidades, comandadas pela educao, so bastante distintas: uma moderna, outra arcaica. De acordo com o autor, o Brasil hierrquico, familista, patrimonialista e aprova tanto o jeitinho quanto um amplo leque de comportamentos similares. No obstante, as evidncias indicaram que esses valores se enfraquecem em grupos sociais

Disponvel em: <www.economist.com>. Acesso em: 26 jul. 2008.

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com nvel de escolaridade mais elevado. Da o otimismo do autor ao depreender que como a escolaridade est aumentando, pode-se esperar que no futuro haja mais modernos do que arcaicos (Almeida, 2007:19). Voltando resistncia das prticas relacionadas ao patrimonialismo no Brasil, Simon Schwartzman, na dcada de 1980, cria o conceito de neopatrimonialismo (Schwartzman, 1988) para definir a sociedade brasileira contempornea que em sua perspectiva no seria nem uma sociedade plenamente industrial, nem uma sociedade moderna. Em outras palavras, mesmo a dinamizao da industrializao e outros elementos da modernidade no foram capazes de erradicar o patrimonialismo, configurando, no entanto, essa verso neopatrimonialista onde convivem o moderno e o tradicional. Na literatura que diagnostica o patrimonialismo da cultura poltica brasileira comum relacion-lo origem lusitana desse Estado. Martins (1997:14), por exemplo, converge com esse diagnstico ao afirmar que o Estado e a administrao pblica j nasceram patrimonialistas. De igual forma, para Keith Rosen (apud Barbosa 1992:22), o passado portugus ainda condiciona as atitudes brasileiras em relao ao funcionamento do governo, tais como a tolerncia com a corrupo e a baixa expectativa de servio pblico honesto, caminhando paralelamente com a persistncia da ausncia de accountability. Essa situao tem, por sua vez, origem nos interesses do que Faoro (1979) chama de estamento, grupo que controla o Estado e tem sido resistente s transformaes fundamentais modernizao mantendo um capitalismo politicamente orientado. Essa variante do capitalismo, para usar uma expresso de Nunes (2003:25), adotou do capitalismo moderno a tcnica, as mquinas e as empresas, sem, contudo, aceitar a racionalidade impessoal e legal-universal, garantiu a imutabilidade histrica do patrimonialismo no Estado brasileiro. Nas palavras de Faoro, deitou-se remendo de pano novo em vestido velho, vinho novo em odres velhos, sem que o vestido se rompesse, nem o odre rebentasse (Faoro, 1979:733-748). Observa-se que a incapacidade brasileira para a realizao de grandes rupturas com o tradicional costuma ser destacada em diversos estudos que abordam momentos marcantes da nossa histria. Alm das anlises supracitadas, a reflexo trazida por Lessa (2001) sobre o processo sem traumas e disrupes da nossa independncia tambm se constitui num interessante exemplo. Segundo esse autor, a preservao da estrutura colonial revela a natureza conservadora do movimento pela independncia brasileira, que transmutou um Bragana herdeiro da Coroa Portuguesa em Imperador do Brasil (Lessa, 2001:246).
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Tal caracterstica no passou despercebida na anlise feita por Ianni (1994), quando este afirma que [o] Brasil no propriamente uma nao, mas configura-se, desde o Imprio e ao longo da Repblica, como uma vasta desarticulao (Ianni; 1994:177-178). No parece uma nao o pas em que a populao ainda no se tornou povo, como continua presente nos vrios estudos sobre as recentes reformas promovidas na administrao pblica brasileira. Pinho (1998), por exemplo, ao discutir a possibilidade da reforma do Estado no sentido de implantar a administrao gerencial, mostra as dificuldades dessa ao por conta da existncia dos interesses e valores patrimonialistas na realidade brasileira, que se caracteriza por uma histria de acumulao de fenmenos onde no ocorre ruptura, onde o novo se amolda ao velho e, dialeticamente, o velho se amolda ao novo (Pinho, 1988:76). Tal constatao somente fortalece o quadro interpretativo da realidade brasileira sugerido por Nogueira (1998) que, admitindo a natureza hbrida e didica do Estado brasileiro, considera-o do tipo burocrtico enxertado de patrimonialismo, marcado por uma heterogeneidade congnita que dificulta a plena generalizao da eficcia e da eficincia em seu interior. Esse Estado, segundo o mesmo autor, provavelmente tenha se convertido em espao e instrumento de conciliaes interminveis, no pde se tornar completamente moderno e autenticamente republicano, nem deixar de se submeter a prticas e concepes fortemente vinculadas ao tradicional privatismo das elites:
Nossa burocracia, por exemplo, no rompeu com as formas patrimoniais derivadas da ordem colonial e reproduzidas pela ordem republicano-oligrquica que precedeu a industrializao. (...) Ao invs disso, a burocracia sempre esteve vinculada aos interesses societais, sendo invariavelmente capturada por eles ou por eles envolvida. Esteve imersa em um processo no qual domnio pblico e domnio privado se interpenetravam, no qual a gesto poltica apresentava-se como assunto de interesse particular dos funcionrios e no como assunto pertinente ao campo dos interesses objetivos. (Nogueira, 1998:204)

Aceitos esses argumentos, no de espantar que condies mais estruturais sejam difceis de serem vencidas em um perodo curto de tempo, 20 anos no caso. Em verdade, o que se observa nas ltimas duas dcadas a convivncia de um processo de mudana de valores no Brasil que favorecem a accountability, expressos nos vrios movimentos anteriormente mencionados (CGU, OP, conselhos, ONGs ligadas transparncia, papel da imprensa etc.) com os valores que a dificultam, os mais tradicionais, e que ainda mostram
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muita exuberncia e capacidade de articulao, reforando a ideia de que o Brasil no monoltico, mas uma sociedade dividida entre o arcaico e o moderno (Almeida, 2007:275).

4. E afinal, podemos traduzir accountability?

Este trabalho teve como objetivo central verificar se as alteraes polticas, sociais e institucionais contriburam para que a traduo da palavra accountability germinasse no solo brasileiro, passados 20 anos da elaborao do artigo seminal de Anna Maria Campos, Accountability: quando poderemos traduzi-la para o portugus? e se, assim, o termo j poderia ser traduzido para o portugus. Buscando o significado da palavra accountability em dicionrios, justamente para apreender com maior preciso o que o termo significa em ingls e como tem sido traduzido para o portugus, constatou-se que o significado do conceito envolve responsabilidade (objetiva e subjetiva), controle, transparncia, obrigao de prestao de contas, justificativas para as aes que foram ou deixaram de ser empreendidas, premiao e/ou castigo. Ao observar as alteraes polticas, sociais e institucionais ocorridas no Brasil nesses 20 anos constata-se que, embora muitos passos importantes tenham sido dados em direo accountability, com criao de novas instituies, fortalecimento institucional em geral, a caminhada promete ser longa, principalmente porque ficou caracterizado que no Brasil o surgimento de um novo valor no necessariamente implica extino do tradicional. Parece haver uma impressionante capacidade de superao da ordem legal muitas vezes, com extrema criatividade e inventividade, para fazer valer a velha ordem. O autoritarismo tem mostrado uma enorme capacidade de se redesenhar, se redefinir diante das mudanas institucionais e culturais a favor do aumento de accountability. Em um breve passeio pelo texto de Campos, podemos colher alguns termos que no foram extintos da realidade brasileira, ainda que tenham sofrido certa transfigurao, tais como sociedade passiva, nepotismo, favoritismo, privilgios para alguns/poucos, falta de participao da sociedade civil, autoritarismo, populismo, crise de credibilidade das instituies, principalmente o Congresso, o padro casustico dos partidos polticos, troca de votos por cargos pblicos e um enorme etc. Como dito supra, muitos desses elementos tm sido enfrentados por um novo posicionamento da sociedade civil e do prprio aparato governamental, oferecendo uma dose de otimismo comedido. lgico que superamos o regime autoritrio dos militares, com todas as suas mazelas, mas continuam a aflorar problemas estruturais da nosrap rio de Janeiro 43(6):1343-1368, nov./dez. 2009

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sa formao histrica que podem nos levar a um fundado pessimismo. Mais grave ainda do que a afirmao de Campos quanto falta do conceito de accountability, vimos que para Ianni (1994) ainda nos falta o conceito de nao. Nesse sentido, o Brasil seria uma nao em progresso que busca transformar-se em conceito. Para sintetizar, mostra-se difcil dar uma resposta conclusiva questo formulada neste artigo. Avanos tm sido realizados, pginas tm sido viradas na histria brasileira, mas mudanas de maior flego, de carter estrutural so difceis de ser dadas em um curto perodo de tempo (20 anos), quando se enfrentam foras e culturas conservadoras encasteladas h sculos com capacidade de adequao e de transformao s novas realidades. No querendo fugir da resposta, podemos dizer que estamos mais perto da traduo do que quando Campos se defrontou com a questo, mas ainda muito longe de construir uma verdadeira cultura de accountability. Fechando com palavras otimistas, esse conceito est em construo, assim como o de nao, e dentro dos parmetros da democracia como valor universal, o que no pouco para uma longa tradio de autoritarismo.

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