Os Sistemas Regionais de Proteo dos Direitos Humanos: anlise do sistema de medidas urgentes no sistema interamericano

Bruno Andr Blume Fernanda Gonalves Voigt Iuri Juliano de Sousa

1. Introduo
Indubitavelmente, um dos mais importantes legados da Era dos Direitos o moderno Sistema Internacional de Proteo dos Direitos Humanos (PIOVESAN, 2007, p. 8). Tal sistema guiado pela concepo contempornea de direitos humanos, cuja estrutura foi construda, sobretudo, aps a Segunda Guerra Mundial. A Declarao Universal dos Direitos Humanos, de 1948, o principal apoio documental dessa nova etapa de luta pela garantia de direitos fundamentais do ser humano. Os direitos humanos, desde ento, so entendidos como um esforo racional de resistncia em prol da dignidade humana. Quanto a essa percepo dos direitos humanos como construes racionais, deve-se destacar a clssica frase de Bobbio (apud PIOVESAN, 2007, p. 8): os direitos humanos no nascem todos de uma vez, nem de uma vez por todas. Isso significa que por mais importantes que sejam esses direitos e de serem fruto de uma concepo moral transcendental, eles surgem dentro de contextos especficos, como contrapontos a relaes de poder especficas. O sistema internacional persiste firmemente at a atualidade, mas vrios desafios emergiram ao longo do tempo. Um importante debate acerca dos direitos humanos, sua aplicao e sua validade aquele travado entre universalistas e relativistas. Enquanto aqueles defendem a universalidade dos direitos humanos, estes destacam a importncia da interao de elementos regionais com esses direitos, que por vezes pode inviabilizar sua aplicabilidade. Um importante produto de tal debate a criao de sistemas regionais de proteo dos direitos humanos. Os trs maiores sistemas regionais so o europeu, o interamericano e o africano. Tais aparatos jurdicos internacionais, moldados de acordo com uma srie de documentos ratificados por vrios Estados dessas regies, no so de forma alguma incompatveis com o sistema internacional, regido pelo sistema das Naes Unidas. Muito pelo contrrio; complementam de forma muito eficiente o sistema internacional, facilitando o consenso poltico entre as partes j que em mbito regional h uma tendncia

homogeneidade cultural e possibilitando a formao de respeitveis aparatos jurdicos prprios (PIOVESAN, 2007). Cada um dos sistemas, por consequncia de circunstncias especficas de cada regio, apresenta diferentes nveis de evoluo em suas estruturas institucionais, mecanismos de monitoramento e mesmo na eficcia de suas sentenas. No presente artigo, propomo-nos a apresentar os diferentes sistemas regionais, suas funes e relevncia e fazer uma exposio de um importante aspecto do Sistema Interamericano de Direitos Humanos: seu sistema de medidas urgentes, que inclui a atribuio de emisso medidas provisrias por meio de sua Corte. Analisaremos o funcionamento desse sistema, seus aspectos gerais, suas peculiaridades e a exposio de casos que ilustrem as mais significativas situaes em que se costumam aplicar tais medidas.

2. Dos Sistemas Regionais de Proteo dos Direitos Humanos

Os sistemas regionais so a maior expresso de cooperao regional relacionada aos direitos humanos, algo de que a Carta das Naes Unidas se absteve de prever ou demandar (STEINER apud PIOVESAN, 2007). O endosso formal por parte da ONU dos acordos regionais relacionados a direitos humanos veio apenas em 1977, quando as Convenes Europeia e Americana j haviam sido adotadas mas ainda eram incipientes os esforos na frica, na sia e no Oriente Mdio. H vrias vantagens nos sistemas regionais, como bem apontam alguns autores (SMITH apud PIOVESAN, 2007; HEYNS e VILJOEN apud PIOVESAN, 2007). Segundo eles, o consenso poltico muito facilitado por conta da homogeneidade cultural em mbito regional, pois esses sistemas podem refletir de modo muito mais autntico as particularidades de povos de certa regio. A proximidade geogrfica tambm considerada como relevante fator para o exerccio de presses sobre Estados vizinhos em caso de violaes. Esses aspectos tornaram possvel a consolidao da convivncia do sistema global e dos sistemas regionais. Essa relao est longe de ser dicotmica; antes disso, trata-se de sistemas complementares, uma vez que se inspiram nos mesmos valores e princpios. A complementaridade manifesta-se inclusive na sistemtica da justicializao nos dois mbitos: enquanto no sistema global a responsabilizao internacional alcana indivduos portanto, opera na esfera penal os sistemas regionais operam na esfera civil ou seja, responsabilizando Estados por violaes de direitos humanos (PIOVESAN, 2007, p. 4).

Antes da apresentao dos trs principais sistemas regionais de proteo dos direitos humanos, cabe meno a dois projetos de criao de sistemas regionais que, lamentavelmente, ainda no evoluram de forma significativa. Trata-se do sistema regional rabe e o sistema asitico. A Liga dos Estados rabes adotou, em 1994, a Carta rabe de Direitos Humanos, que, segundo uma Alta-Comissria para os Direitos Humanos, incompatvel com as normas e princpios universais de direitos humanos (CENTRO REGIONAL DE INFORMAO DAS NAES UNIDAS, 2008). A aplicao da pena de morte, a inobservncia dos direitos da mulher e da criana e a profunda influncia da sharia islmica so algumas preocupaes externadas por muitos estudiosos (PIOVESAN, 2007, p.52). Quanto aos planos asiticos, houve a adoo da Carta Asitica de Direitos Humanos, em 1997. Trata-se de um documento condizente com os princpios universais, mas que so acompanhados de certo ceticismo por parte dos Estados asiticos em relao sua efetividade e sua utilidade (h certo receio de que sejam instrumentos de uma agenda neocolonizadora ocidental). Observa-se, porm, um gradativo movimento no continente de ratificao de tratados internacionais de direitos humanos, o que traz otimismo para a criao de um sistema de proteo nessa importantssima regio, em que habita mais de 60% da populao mundial note-se que uma grande parte desse contingente vive em condies de pobreza extrema e agudas desigualdades (PIOVESAN, 2007, p. 53).

2.1.

O Sistema Europeu de Proteo dos Direitos Humanos

O sistema europeu , certamente, o mais consolidado e avanado de todos os sistemas regionais existentes (PIOVESAN, 2007, p. 63). Isso se deve muito sua precocidade: a Conveno Europeia de Direitos Humanos, que rege o funcionamento do sistema, foi adotada em 1950, em Roma, e entrou em vigor trs anos depois. A forma com que rapidamente se construiu esse sistema aps a Segunda Guerra Mundial totalmente compreensvel, se considerarmos que o continente europeu foi o palco das maiores atrocidades desse conflito em que se registrou um volume de genocdios e de baixas militares e civis sem precedentes. Os esforos frente a tamanho infortnio foram no sentido de evitar que algo semelhante acontecesse novamente. O melhor a se fazer nesse sentido foi fomentar a expanso e o fortalecimento da proteo de direitos humanos e valores pacficos. O sistema, alm de ser regido pela Conveno de 1950, conta tambm com vrios protocolos, que visaram a complement-lo. Assim, seu rol normativo foi significativamente alargado, de forma que inclui atualmente vrios direitos substantivos, tais quais o direito de

propriedade, instruo e sufrgio; proibio de priso por dvidas, abolio completa da pena de morte, proibio da expulso coletiva de estrangeiros, entre outros (MAZZUOLI, 2010, p. 35). Em 2005, segundo Piovesan (2007), havia 45 pases signatrios da Conveno. Piovesan (2007) indica os principais princpios adotados pelo sistema. Desatacamos os princpios de solidariedade e subsidiariedade, alm dos importantes princpios da interpretao teleolgica, efetiva e dinmica evolutiva da Conveno. Todos eles visam manuteno do compromisso dos Estados perante a Conveno e para que os trabalhos da Corte sempre sejam altamente eficazes e que apontem para evolues em matria de proteo dos direitos humanos (PIOVESAN, 2007, p. 68-69). Inicialmente, o sistema europeu foi dividido em trs rgos: a Comisso, de carter semi-judicial; a Corte, de carter judicial; e o Comit de Ministros, um rgo, de composio poltica, destinado a supervisionar o trabalho dos dois rgos supracitados (MAZZUOLI, 2010, p. 37). Entretanto, o Protocolo n 11 alterou essa estrutura institucional, criando uma nova Corte Europeia, a quem compete as funes da antiga Comisso como o controle de admissibilidade e, naturalmente, as funes da antiga Corte. O Comit de Ministros manteve a sua funo de superviso, mas extinguiu-se sua capacidade contenciosa ou seja, de julgar se houve violaes da Conveno em casos a ele submetidos pela antiga Comisso (MAZZUOLI, 2010, p. 38). Quanto nova Corte, que existe desde 1998, observa-se nela algumas caractersticas muito avanadas em termos jurisdicionais e processuais. Primeiramente, deve-se destacar o direito de petio direta Corte para indivduos. Com o Protocolo 11, isso agora clusula obrigatria para todos os signatrios e os Estados no podem impedir de qualquer maneira o efetivo exerccio desse direito (MAZZUOLI, 2010, p. 40). Assim, indivduos podem iniciar um processo participar de todas suas etapas. Isso ainda no garantido nos sistemas interamericano e africano e ainda no h perspectivas concretas de mudanas nesse sentido. Mazzuoli (2010) ressalta ainda o carter supranacional desse direito, que prescinde totalmente do reconhecimento do Estado acusado; conferida ao indivduo a titularidade de tal direito e no h nenhuma necessidade de se garanti-lo em mbito interno. O acesso direto Corte trouxe naturalmente alguns problemas, tais como o extraordinrio aumento de peties apresentadas. Em apenas dois anos, apresentou-se mais casos (838) do que ao longo dos 39 anos anteriores de existncia da Corte (837) (MAZZUOLI, 2010, p. 43). Outra clusula anteriormente facultativa, mas transformada em obrigatria pelo Protocolo 11, a aceitao da jurisdio da Corte por todos os signatrios. Assim, os mais de

40 Estados signatrios, em que vivem mais de 800 milhes de pessoas, esto sujeitos a uma Corte capaz de julgar de maneira contundente suas aes quanto a grupos e indivduos, o que certamente consolida muito o compromisso desses pases com a proteo dos direitos humanos apesar de que se fala de um enfraquecimento da efetividade de tal sistema com a incorporao de diversos pases do Leste Europeu que ainda apresentam problemas graves nessa rea. A Corte tem competncias contenciosa e consultiva limitada. Diz-se consultiva limitada porque o artigo 47 determina que a Corte no deve emitir opinies quanto a questes relativas ao contedo ou extenso dos direitos e liberdades definidos no Ttulo I da Conveno. Ou seja, a Corte no pode opinar de forma consultiva como podem as Cortes Interamericana e a Africana (MAZZUOLI, 2010, p. 45). Quanto capacidade contenciosa da Corte, deve-se mencionar que suas sentenas so juridicamente vinculantes, mas sempre de carter declaratrio. Isso significa que a Corte apenas decide se houve ou no violao; nunca falar, por exemplo, se uma disposio interna de um Estado incompatvel com a Conveno (MAZZUOLI, 2010, p. 45-46). Isso, porm, no impede que haja determinao de indenizaes pecunirias s vtimas. Aps as determinaes da Corte, o Comit de Ministros tem a responsabilidade de *...+ verificar se as medidas adotadas pelo Estado-ru refletem corretamente as obrigaes impostas na sentena. (MAZZUOLI, 2010, p. 48). Piovesan (2006) argumenta que a criao de um sistema independente de monitoramento seria muito importante, uma vez que no mbito do Comit de Ministros h uma dependncia de informaes prestadas pelos prprios Estados e, esporadicamente, pelas vtimas. Vale destacar que existem sanes graves para o no cumprimento das sentenas da Corte, a mais grave delas a expulso do Conselho da Europa (MAZZUOLI, 2010, p. 49). Tanto Mazzuoli (2010) quanto Piovesan (2007) fazem menes adaptao de legislaes internas dos Estados s disposies da Corte. Piovesan cita diversos autores que afirmam haver as decises da Corte considervel impacto internamente aos Estados evidentemente, e felizmente, em prol da proteo dos direitos humanos. J Mazzuoli fala do efeito profiltico da Conveno Europeia, que seria o movimento antecipado de pases comprometidos com a proteo dos direitos humanos de adaptar suas legislaes e jurisprudncia s sentenas mais modernas da Corte, de forma que esses Estados evitariam futuras condenaes em Estrasburgo.

Por fim, vale mencionar uma importante caracterstica distintiva do sistema europeu para outros sistemas, em especial o interamericano. No h qualquer previso expressa na Conveno Europeia que autorize a Corte a ordenar medidas para salvaguardar os direitos das vtimas. Apenas em casos urgentes possvel pedir ao Estado que no impea o desenvolvimento do caso (PIOVESAN, 2007, p. 81). Mazzuoli (2010) refere-se a isso como medidas cautelares. Assim, no h previso quanto emisso de medidas provisrias pela Corte Europeia, como h no sistema interamericano. De qualquer forma, o sistema europeu que traduz a mais extraordinria experincia de justicializao de direitos humanos (PIOVESAN, 2007, p. 64). Mesmo algumas de suas peculiaridades no nos impede de afirmar que seus avanos devem servir de exemplo para os demais sistemas regionais e at mesmo para o sistema global.

2.2.

O Sistema Interamericano de Proteo dos Direitos Humanos

Como bem expressa Piovesan (2007, p. 85), o sistema interamericano insere-se em um contexto marcado por profunda excluso e desigualdade, alm de emergir em uma poca em que as democracias da regio novamente ruram com o estabelecimento de vrias ditaduras no continente. Assim, deve-se relevar esse contexto histrico na anlise de tal sistema e suas particularidades. O sistema interamericano enfrenta um duplo desafio nessa etapa de redemocratizao do continente: o rompimento definitivo com o legado autoritrio das ditaduras do ltimo meio sculo, alm da tradicional impunidade que assola os pases da regio em diversas matrias de violaes de direitos humanos e, por fim, a consolidao da democracia como valor compartilhado por todos na regio e cuja violao seja terminantemente repudiada (PIOVESAN, 2007, p. 86). Apesar da precria realidade do continente americano, os primeiros esforos com vistas formao de um aparato jurdico regional de proteo aos direitos humanos datam de muito cedo: 1948, ano em que foram adotadas a Declarao Americana dos Direitos e Deveres do Homem e a Carta da Organizao dos Estados Americanos (OEA). Observe que esses documentos surgem no mesmo ano em que assinada a Declarao Universal dos Direitos e Deveres do Homem no mbito das Naes Unidas. Contudo, o documento primordial desse sistema a Conveno Americana sobre Direitos Humanos, que foi aprovada apenas em 1969 e entrou em vigor em 1978. a Conveno que lana as bases do sistema, prevendo o estabelecimento de seus mecanismos

de proteo e promoo dos direitos humanos: a Comisso e a Corte (CAYMMI et alli). Essa Conveno muito moderna para a poca, o que pode ser atestado pela vasta gama de direitos que protege, muito maior que a Conveno Europeia, de quase duas dcadas antes (MAZZUOLI, 2010, p. 54). Ainda assim, direitos sociais, culturais ou econmicos no so ali mencionados; h um Protocolo Conveno, concernente a esses direitos, datado de 1999 (PIOVESAN, 2007, p. 89). interessante tambm notar que h obrigaes positivas na Conveno para os Estados; ou seja, os Estados precisam garantir o livre exerccio de alguns direitos ali enunciados (PIOVESAN, 2007, p. 89) Como j mencionado na seo a respeito do sistema europeu, h uma fundamental diferena estrutural entre ambos os sistemas. O monitoramento e a implementao dos direitos humanos, alm dos encargos de deciso quanto admissibilidade e mrito de peties, so atribudos Comisso Interamericana e, portanto, esto separadas da Corte e sua competncia jurdica (PIOVESAN, 2007; MAZZUOLI, 2010). Assim, no h livre acesso de indivduos Corte Interamericana, o que frequentemente representa entraves ao andamento de casos importantes. De todo modo, a Comisso Interamericana tem grande papel na proteo dos direitos humanos no continente, j que sua competncia alcana todos os Estados-partes da Conveno (PIOVESAN, 2007, p. 91). Na realidade, ela foi criada em 1959, com a entrada em vigor da Carta da OEA, mas foi fortalecido pela Conveno de 1969. Sua competncia consultiva essencial, pois atravs dela elabora relevantes estudos e faz recomendaes aos Estados-partes. O exame das comunicaes que lhe so encaminhadas por qualquer pessoa, grupo de pessoas ou organizao no governamental outra atribuio capital da Comisso. Vale ressaltar que os Estados-partes da Conveno aceitam a competncia da Comisso de tratar comunicaes contra eles prprios (PIOVESAN, 2007, p. 93). Cabe Comisso Interamericana encaminhar casos Corte Interamericana quando julgar necessrio. Isso apenas ocorre aps o insucesso em se alcanar uma soluo amistosa entre o Estado acusado e a vtima (PIOVESAN, 2007, p. 96) e se o Estado no demonstra intenes claras de se fazer cumprir as recomendaes que lhe foram feitas. Por essas caractersticas, considera-se a Comisso um rgo semi-judicial. Como veremos detalhadamente mais adiante, a Comisso tem tambm o poder de emitir medidas cautelares, quando julgar necessrio. Tais atos so de extrema importncia e eficcia na proteo dos direitos humanos no continente, sendo uma prtica consolidada e

acatada sem resistncia pelos Estados-partes. Mais uma vez, cabe a ela requerer Corte a emisso de medidas provisrias, o que tambm ser devidamente analisado adiante. A Corte Interamericana de Direitos iniciou seus trabalhos em 1979, instalada em San Jos, Costa Rica. A competncia da Corte estende-se apenas a Estados que declararem de forma expressiva e especfica a aceitao da jurisdio da Corte, nos termos da clusula facultativa do artigo 62 da Conveno (PIOVESAN, 2007, p. 97). Nota-se novamente na Corte Interamericana a observncia de princpios-chave de suas aes, tais como a subsidiariedade e da interpretao dinmica e evolutiva. As decises da Corte tambm guardam uma leve diferena em relao s da Corte Europeia: tm fora jurdica vinculante e, destaque-se, obrigatria, cabendo ao Estado seu imediato cumprimento (PIOVESAN, 2007, p. 104). Suas principais competncias so a contenciosa e a consultiva. Quanto a sua competncia contenciosa, Trindade (apud PIOVESAN, 2007, p. 103) afirma a existncia de um anacronismo histrico quanto no obrigatoriedade da aceitao automtica da jurisdio da Corte. Isso j foi superado pela Conveno Europeia em suas reformas nas ltimas dcadas. Ademais, deve-se reiterar que apenas a Comisso e os Estados-partes tm acesso a essa instncia do sistema, apesar de que vtimas, seus parentes ou representantes podem, quando submetido seu caso Corte, submeter-lhe de forma autnoma seus argumentos e provas (PIOVESAN, 2007, p. 104). Trata-se de mais uma situao superada pelo sistema europeu, em que as vtimas tm livre acesso Corte, conforme garante o Protocolo 11. Quanto competncia consultiva da Corte, h uma significativa assimetria quanto Corte Europeia. Nas palavras de Pasqualucci (apud PIOVESAN, 2007, p. 100):
A Corte Interamericana de Direitos Humanos tem a mais ampla jurisdio em matria consultiva, se comparada com qualquer outro Tribunal Internacional [...] As opinies consultivas, enquanto mecanismo com muito menor grau de confronto que os casos contenciosos [...] servem para conferir expresso judicial aos princpios jurdicos.

Em contraste com a limitada capacidade consultiva da Corte Europeia, a Corte Interamericana pode opinar livremente sobre uma ampla sorte de normas. Isso possibilita, por exemplo, esclarecimentos fundamentais quanto a diversos aspectos importantes da Conveno. Destacamos o parecer emitido pela corte quanto impossibilidade de se adotar a pena de morte na Guatemala (PIOVESAN, 2007, p. 102).

Por fim, deve-se fazer meno capacidade da Corte de determinar o cumprimento de medidas provisrias. Tais medidas tm a mesma obrigatoriedade das sentenas expedidas pela Corte e no possuem equivalente no mbito do sistema europeu. O sistema africano, de que falaremos a seguir, tambm expressa a capacidade de emisso de provisrias.

2.3.

O Sistema Africano de Proteo dos Direitos Humanos

O desenvolvimento de um aparato jurdico internacional no continente africano que vise proteo dos direitos humanos nessa regio decorre, a rigor da concepo de Bobbio, de circunstncias histricas especficas, tais como as lutas anticolonial e antirracista e a busca pelo direito autodeterminao dos povos (PIRES, 1999). Em janeiro de 1981, a Conferncia Ministerial da Organizao da Unidade Africana (OUA) em Nairobi, Qunia, adotou a Carta Africana dos Direitos do Homem e dos Povos, tambm denominada de Carta de Banjul. Sua entrada em vigor, porm, ocorreu somente em 1996. Em 1998, houve uma fundamental complementao desse instrumento jurdico: o primeiro protocolo, que prev a criao de uma Corte Africana de Direitos dos Homens e dos Povos. Esse protocolo entrou em vigor em 2004. Observa-se uma semelhana entre os sistemas africano e o interamericano no que diz respeito formao de dois rgos judiciais: uma comisso e uma corte (TAQUARY, 2006). A Comisso africana j estava prevista na Carta, em seu artigo 30. Ela composta de onze membros, escolhidos de acordo com os requisitos do primeiro pargrafo do artigo 31 e possui jurisdio de caractersticas semelhantes do sistema interamericano contenciosa e consultiva ampla. Em exerccio de sua funo consultiva, ela faz estudos e pesquisas sobre problemas africanos no domnio dos direitos humanos e dos povos, reunindo documentao; organiza informaes pertinentes e emite pareceres e recomendaes aos governos; formula princpios que resolvam problemas jurdicos; coopera com outras instituies interessadas na promoo dos direitos humanos; e faz interpretaes das disposies da Carta a pedido de um Estado parte ou da OUA ou de organizao africana reconhecida pela OUA (TAQUARY, 2006). Sua funo contenciosa expressa-se no exame de comunicaes a ela submetidas, a partir das quais ela pode recomendar medidas de reparao ao dano causado, demandar investigaes ou solicitar a adoo de procedimentos que previna novas violaes dos direitos humanos (TAQUARY, 2006).

Bicudo (2003) assinala uma srie de entraves, j previstos na prpria Carta Africana, que tornam sua eficcia questionvel. O artigo 55, por exemplo, estabelece que as denncias constaro de uma lista de comunicaes similares, que sero transmitidas aos membros da Comisso, que, por sua vez, indicaro quais deles devero ser considerados. Assim, no h a inteno de se determinar compensaes individuais. Tampouco existe a previso de tratamento individual de peties admissveis. Por fim, as recomendaes da Comisso no podem ser feitas diretamente ao Estado violador; devem ser dirigidas Conferncia Ministerial da Unio Africana (UA), - que substituiu a OUA em 2002 - que decide se a publicao de tais recomendaes admissvel. Quanto Corte, ainda muito incipiente. Foi estabelecida muito recentemente, no ano de 2006. Segundo o protocolo de 1998, ela deve complementar as funes protetivas da Comisso. Composta de onze juzes, suas decises teriam revestimento de coisa julgada definitiva, segundo seu artigo 30 (BICUDO, 2003). Pode ordenar indenizao ou recurso. Seu acesso limitado apenas a Estados partes cujos cidados tiverem sofrido violao de direitos humanos, Estados partes que apresentarem queixas Comisso e a organizaes intergovernamentais africanas, alm da prpria Comisso (HEYNS; ZWAAK, 2006; ESCOLA, 2009). A mais relevante contribuio do sistema africano a singular ateno com que trata a proteo a direitos coletivos, ou de terceira gerao. H uma tendncia, nas disposies da Carta, coletivizao dos direitos do homem (BICUDO, 2003). Tais direitos so reflexos de um recente processo de independncia dos pases do continente. Como bem nota Pires (1999), faz-se necessrio uma reviso desses direitos sem a carga ideolgica que tradicionalmente carregam. De todo modo, um marcante trao do referido sistema. Considerando-se todos esses aspectos, conclumos que o Sistema Africano uma grandiosa evoluo em um continente ainda profundamente marcado pela desigualdade e misria de sua populao, bem como de violentos conflitos polticos. Mas Taquary (2006) bem destaca que a efetivao da proteo dos direitos previstos

na Carta ainda est muito longe de ser alcanada. Para que isso ocorra, dificuldades financeiras e outras circunstncias adversas devem ser superadas (TAQUARY, 2006, p.).

3. O sistema de medidas urgentes no Sistema Interamericano de Proteo dos Direitos Humanos

Vistos os diferentes aspectos dos principais sistemas regionais, analisaremos agora uma peculiaridade de um desses sistemas: a utilizao de medidas urgentes no mbito do sistema interamericano. Primeiramente, necessrio ressaltar que todos os sistemas so capazes de emitir medidas dessa natureza. A Corte Europeia pode emitir medidas cautelares, quando julgar necessrio. J nos sistemas africano e interamericano, que ainda contam com dois rgos encarregados de promover a proteo dos direitos humanos e de julgar casos, suas Comisses podem emitir medidas cautelares, ao passo que suas Cortes possuem expressa capacidade de emitir medidas provisrias. No presente artigo, iremos analisar unicamente o sistema interamericano, cuja jurisprudncia mais antiga e a prtica de adoo dessas medidas bastante consagrada e respeitada. Antes de observarmos o funcionamento desse sistema, faz-se mister definir o que seriam medidas urgentes. Podemos entend-las como recomendaes ou ordens a serem tomadas ou pela Comisso ou pela Corte Interamericanas, em casos de extrema gravidade e urgncia e quando se fizer necessrio evitar danos irreparveis s pessoas (ORGANIZAO DOS ESTADOS AMERICANOS, 1969). Trata-se, portanto, de um importante mecanismo de

preveno de potenciais violaes dos direitos humanos no continente americano.

3.1.

Comisso Interamericana e a emisso de medidas cautelares

A alnea b do artigo 41 da Conveno Americana atribui Comisso Interamericana de Direitos Humanos a capacidade de
formular recomendaes aos governos dos Estados-membros, quando o considerar conveniente, no senido de que adotem medidas progressivas em prol dos direitos humanos no mbito de suas leis internas e seus preceitos constitucionais, bem como disposies apropriadas para promover o devido respeito a esses direitos (ORGANIZAO DOS ESTADOS AMERICANOS, 1969).

Nota-se que esse artigo no expressa a capacidade da Comisso de emitir medidas cautelares. Tal capacidade s foi de fato institucionalizada no Regulamento da Comisso de 1980, apesar de que antes disso j havia a prtica de se tomar medidas de mesmo efeito, mas sem tal denominao (GONZLEZ, 2010, p. 52). Entende-se que a formalizao das medidas cautelares foi realizada para que houvesse um passo anterior ao requerimento da Comisso Corte para a adoo de medidas provisrias (GONZLEZ, 2010, p. 52). Paralela redemocratizao latino-americana, intensificada principalmente a partir dos anos 1990, houve uma ampliao no uso desse mecanismo (GONZLEZ, 2010, p. 52). Desse modo, a receptividade dos Estados-partes a esse tipo de requerimento tem sido muito positiva. At hoje, apenas dois Estados questionaram a capacidade de emisso dessas medidas. No h, porm, grandes controvrsias em relao a tal atribuio, haja vista que vrios rgos semi-judiciais adotam medidas anlogas (GONZLEZ, 2010). Ademais, vrios rgos internacionais, como a Corte e a Organizao de Estados Americanos tambm tm reconhecido esse poder por parte da Comisso. Por se tratar de medidas de carter urgente, a Comisso dispensa maiores formalidades quanto tramitao de medidas cautelares. Outra grande flexibilidade a no necessidade de se reunir a Comisso para que sejam tomadas as decises de pedidos por cautelares (GONZLEZ, 2010, p. 54). Assim, ela pode oferecer respostas com a agilidade que situaes problemticas exigem. Quanto aos aspectos processuais das medidas, destaca-se o respeito ao princpio da subsidiariedade, ou seja, que se busque primeiro a resoluo de conflitos no sistema jurdico interno dos Estados. Existe, evidentemente, uma flexibilidade em relao a essa regra, j que muitas no h como se recorrer em mbito interno, por uma srie de motivos (GONZLEZ, 2010, p. 54). Novamente, preza-se pela rapidez necessria em situaes urgentes. Ademais, a identificao dos beneficirios tambm requerida, a no ser que, novamente, no seja possvel faz-lo. Por fim, pede-se a concordncia dos beneficirios com a apresentao do pedido Comisso, caso ele seja feito por terceiros. Abre-se exceo para casos em que, por exemplo, as vtimas estejam desaparecidas (GONZLEZ, 2010, p. 54). Um importantssimo aspecto das medidas cautelares que elas podem ser emitidas tanto para casos submetidos Comisso, quanto a casos no submetidos. Em nosso ver, isso mais uma vez ressalta a primazia pela ao imediata requerida em casos de urgncia. Essa prtica muito consolidada e aceita por todos os Estados (GONZLEZ, 2010, p. 55-56).

Somando-se o que foi exposto acima ao fato de que, historicamente, os Estados costumam cumprir mais as medidas cautelares do que decises de mrito expedidas pela Comisso (GONZLEZ, 2010, p. 61), conclumos que se trata de um mecanismo de muita eficcia e muito consolidado pelos signatrios da Conveno. A superviso da implementao deve ser feita pela prpria Comisso (GONZLEZ, 2010, p. 64).

3.2.

Medidas provisrias da Corte Interamericana de Direitos Humanos

Uma das maiores peculiaridades do sistema interamericano de proteo dos direitos humanos a atribuio concedida Corte Interamericana de emitir medidas provisrias que considerar pertinentes. Isso est previsto no artigo 63, segundo pargrafo, da Conveno Americana: Em casos de extrema gravidade e urgncia, e quando se fizer necessrio evitar danos irreparveis s pessoas, a Corte, nos assuntos de que estiver conhecendo, poder tomar as medidas provisrias que considerar pertinentes. Se se tratar de assuntos que ainda no estiverem submetidos ao seu conhecimento, poder atuar a pedido da Comisso. (ORGANIZAO DOS ESTADOS AMERICANOS, 1969)

A grande diferena das medidas provisrias em relao s medidas cautelares a obrigatoriedade do cumprimento daquelas. Tal artifcio inexiste na Corte Europeia, que, como j visto, desempenha tambm competncias da extinta Comisso Europeia. Essa Corte tem a capacidade de emitir medidas cautelares, anlogas s da Comisso Interamericana e, portanto, de natureza recomendatria, antes de ordenatria (MAZZUOLI, 2010). Trindade (apud GONZLEZ, 2010, p. 58) observa que, por conta da explcita previso da Conveno, a obrigatoriedade das medidas provisrias inquestionvel. Portanto, as medidas provisrias tomadas pela Corte devem ser cumpridas apropriadamente pelos Estados-partes. As medidas provisrias so acionadas pela mesma lgica que regula o acionamento da Corte por parte da Comisso em relao a casos: quando a Comisso entende que o Estado no cumprir uma medida cautelar por ela emitida, ela recorre Corte para pedir que esta acione medidas provisrias (GONZLEZ, 2010, p. 59).

De modo anlogo s medidas cautelares emitidas pela Comisso, a Corte no est limitada a ordenar medidas provisrias apenas quando o caso em questo estiver perante a Corte (PASQUALUCCI apud PIOVESAN, 2007, p. 111). O Regulamento de 2004 da Corte abriu uma interessante possibilidade: a de aqueles que tivessem iniciado um caso contencioso perante a Corte pudessem solicitar diretamente a ela a concesso de medidas provisrias, desde que tivessem relao com o caso em trmite (GONZLEZ, 2010, p. 58). Trata-se de uma rara exceo em que se dispensa necessidade de recorrer primeiramente Comisso. Existe ainda a possibilidade de a Comisso encaminhar o pedido de medidas provisrias sem sequer estabelecer uma cautelar. Isso, no entanto, ocorre apenas em casos muitos especficos, de grande excepcionalidade, tais como a iminncia da execuo de uma pena de morte (GONZLEZ, 2010, p. 59). O volume de medidas cautelares cumpridas bastante significativo. Por isso, a solicitao de provisrias acontece em uma frequncia consideravelmente menor (GONZLEZ, 2010, p. 59-60). Isso, de modo algum, diminui sua importncia, pois se trata de uma deciso tomada em situaes de fato menos frequentes, em que, frente excepcionalidade e gravidade dos fatos, o sistema necessite ser mais incisivo em seus requerimentos. A tramitao dos pedidos de medidas provisrias avanam no mesmo sentido a que avanam na Comisso. Antigamente, em casos em que o tribunal no estivesse reunido, o Presidente deveria convoc-lo o mais rapidamente possvel. Isso mudou em 1993, quando o Regulamento previu que nesse caso o Presidente poderia requerer por conta prpria a tomada de medidas de urgncia (GONZLEZ, 2010, p. 60-61). Isso certamente veio apenas a fortalecer a posio dos indivduos em busca de proteo (TRINDADE apud GONZLEZ, 2010, p. 61). Tal como ocorre com a Comisso quanto s suas medidas de urgncia, a superviso da implementao das medidas provisrias pelos Estados requeridos realizada pela prpria Corte (GONZLEZ, 2010, p. 64).

3.3.

Direitos passveis de proteo por meio de medidas urgentes

Situaes de iminente perigo geralmente envolvem risco de vida. Por esse motivo, as medidas provisrias geralmente se relacionam proteo do direito vida e integridade pessoal (GONZLEZ, 2010). Muitos casos so de pessoas ameaadas por organismos estatais,

paramilitares ou guerrilheiros. Entretanto, casos de violncia domstica tambm so frequentes. Medidas a favor de presos em pssimas condies carcerrias so exemplos de medidas a favor do direito de integridade pessoal (GONZLEZ, 2010, p. 61). Evidentemente, muitas situaes passveis de medidas urgentes so relacionadas a outros direitos. Podemos citar o direito de acesso informao pblica (protegido no caso das cdulas eleitorais para Presidncia no Mxico) e propriedade indgena (caso Awas Tingni) (GONZLEZ, 2010, p. 61-62).

3.4.

Exemplos de casos de emisso de medidas urgentes

A seguir esto separados alguns casos em que a Comisso ou a Corte entendeu necessria a aplicao de medidas urgentes. Elas esto divididas de acordo com as trs hipteses de situaes para o pedido de medidas apontadas por Gonzlez (2010, p. 55): o pedido efetuado no contexto de casos em trmite; busca-se a salvaguarda do objeto de um processo ante a Comisso/Corte; e a preveno em casos ainda no submetidos. 3.4.1. Caso Wong Ho Wing vs. Peru No ano de 2009, o chins Wong Ho Wing, que estava preso no Peru, estava prestes a ser extraditado China, onde tinha grandes chances de ser condenado pena de morte. Ele apresentou denncia Comisso Interamericana alegando violaes ao direito de processo legal devido e solicitou uma medida cautelar Comisso. Ele foi prontamente atendido (GONZLEZ, 2010, p. 59). Um ano depois, porm, a Corte Suprema do Peru decidiu por conceder a extradio de Wing e questionou explicitamente a obrigatoriedade da cautelar emitida pela Comisso. Assim, foi necessria a solicitao de uma medida provisria da Corte, que no tardou em conced-la, evitando a fatdica extradio (GONZLEZ, 2010, p. 59). 3.4.2. Caso Urso Branco Esse caso preenche a segunda hiptese apontada por Gonzlez (2010). O que ocorreu foi a adoo de medidas de urgncia relacionadas a um caso ainda no submetido Comisso ou Corte. Entre janeiro e junho de 2002, houve na priso Urso Branco, no estado brasileiro de Rondnia, o brutal assassinato de 37 detentos (REIS, 2007, p. 534). Tal barbaridade era consequncia direta das condies subumanas a que foram submetidos os presos da referida penitenciria: as celas estavam superlotadas, as condies sanitrias eram pssimas e, como se no bastasse, os agentes penitencirios maltratavam os detentos.

Dada a incapacidade de resposta pelo Estado brasileiro, levou-se o caso Comisso Interamericana. Esta ainda buscou por meio de medida cautelar uma rpida e amistosa resoluo do caso. No se registrou quaisquer efeitos relevantes dessas medidas, o que fez a Comisso recorrer Corte e solicit-la a aplicao de medidas provisrias ao caso (MORAIS, 2008). Esta deferiu o pedido, de modo a obrigar o Estado-ru a agir de forma a garantir o direito vida e integridade pessoal dos detentos de Urso Branco. Ainda em agosto de 2011, o Brasil afirmou que autoridades federais e de Rondnia, junto com representantes dos beneficirios firmaram o Pacto para Melhoria do Sistema Prisional do Estado de Rondnia e Levantamento das Medidas Provisrias Outorgadas pela Corte Interamericana de Direitos Humanos (CORTE INTERAMERICANA, 2011, p. 3). Tal pacto prope cinco eixos de atuao estatal para melhoria da Penitenciria Urso Branco: infraestrutura; qualificao do pessoal; apurao dos fatos e responsabilizao;

aperfeioamento dos servios, mobilizao e incluso social; e medidas de combate cultura de violncia. Desse modo, percebe-se que as consequncias de tamanha negligncia continuam a aparecer. Deve-se tambm lembrar do semelhante caso da Penitenciria de Araraquara, em So Paulo, tambm levado Comisso e Corte, no ano de 2006.

4. Consideraes Finais
O sistema de medidas urgentes no mbito do sistema interamericano de proteo dos direitos humanos apenas uma das diversas particularidades dos sistemas regionais. O carter obrigatrio das medidas provisrias da Corte Interamericana tem efeitos no observados na Corte Europeia, que sequer prev em sua Conveno a emisso de medidas anlogas, ou na Corte Africana, ainda incipiente e de eficcia questionvel. As consequncias dessas medidas so extremamente positivas, uma vez que demandam dos Estados aes concisas que evitem que lamentveis violaes aos direitos humanos venham a ocorrer, ou que continuem a ocorrer. Todos os sistemas regionais possuem suas particularidades, o que natural em um mundo marcado por profundas diferenas culturais entre povos e continentes. Entretanto, tais peculiaridades no impedem que se preze, no nterim desses sistemas, a defesa incondicional da dignidade da pessoa humana. O aparato jurdico de que dispem esses sistemas revelam eficcia na proteo dos direitos humanos, amide, maior do que a eficcia observada no sistema global. Fica claro, assim, que ali residem fundamentais e, portanto, no desprezveis complementos defesa universal dos direitos humanos.

5. Bibliografia
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