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I. Marco Conceptual y Antecedentes

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EI concepto de la libre asociacion y su aplicaci6n en la practica como modalidad de organizacion politica son producto de las corrientes y tendencias mundiales del Siglo 20. Su advenimiento y legitimidad han sido reconocidos por el derecho internacional contemporaneo. El mejor marco de referencia historico para 'trazar el origen y desarrollo de la libre asociacion es el antiguoImperio Britanico en su proceso de transformacion en la Mancomunidad Britanica de N aciones. Es en el devenir de este proceso que surge la idea de los dominios, e.g., Canada, Australia, Sudafrica, as! como la creacion del Estado Lihre de Irlanda. Los principios y practicas ensayados a traves del tiempo quedaron consignados en el Estatuto de Westminster del afio 1931, instrumento juridico de cardinal importancia en la transici6n del antiguo Imperio a la modern a Mancomunidad de Naciones. . Acontecimientos mundiales mas recientes han aportado nuevos elementos a Ia formulacion y aplicacion del concepto. Al concluir la Segunda Guerra Mundial resurge con] nuevo impulsoel sentimientonacionalista en escala global y se acentua la lucha de los pueblos coloniales pOI' su autodete.rm.inaci6n En co. secuencia, se acelera el proceso de deS-] .. n colonizacion y se precipita la liquidaci6n de los sistemas coloniales en Asia: Africa, el Caribe y otras regiones del mundo. En este proceso las Naciones Unidas han desempefiado un papel importante, especialmente desde comienzos de la decadade 1960 con la creaci6n del Comite Especial de 24, conocido tarnbiencomo el Comite de Descolonizacion. Todo esto forma parte de la compleja constelaci6n de eventos y factores que dan origen a laidea de la libre asociaci6n como alternativa alas prescripciones juridicas tradicionales que conciben la independencia soberana 0 la asimilacion metropolitana como las unicas formulas accesibles
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a las comunidades politicas que aun no han alcanzado su gobierno propio. Algunos analistas consideran esta alternati'y? especial mente atra ctivlij p:ua log t@rritorjos diminutos en area oblacion .. ados miniestados de dudosa VIa ilidadeconomica y pojitjca.1 Esto les ermitiria man ener su pro ia identidad r' . tan las yen aJ~s proveniente~~ ~~ las rela ciones estrecha s con HI! p~a~ desarrollado, esulta significative que mientras estas corrientes mundiales avanzan, en los Estados Unidos persiste la tendencia a interpretar el desarrollo de entidades politicas en terminos de la tradicion federalista norteamericana. Ello impide la apreciacion objetiva de cualesquiera formulas que no se ajusten a la concepcion ortodoxa de terri torio (incorporado 0 no incorporado), estado federado 0 independencia soberana. Esta parece ser la perspectiva predominante tanto en el ambito academico como en los procesos de la politica publica. De ahi que el Estado Libre Asociado surja no como una invencion nortearnericana sino como una creacion fundamentalmente puertorriquefia enraizada en los principios y experiencias del movimiento autonomista que comienza a perfilarse en el ultimo tercio del siglo pasado, aternperado alas circunstancias de mediad os de nuestro siglo. A la luz de estas observaciones, es comprensible que muchos de los estudios y analisis del actual status de Puerto Rico intenten explicar el Estado Libre Asociado tomando como marco de referencia el federalismo y el derecho constitucional norteamericanos. El primero y mejor conocido estudio de este tipo es el de Carl Friedrich, quien concibe el ELA como una nueva dimension del federalismo.2 La concepcion de Friedrich influye en mayor 0 menor grado en muchos de los analisis posteriores, no solo por estudiosos metropolitanos sino tambien por algunos analistasdel pais. Arnold " Leibowitz, por ejemplo, 'emplea el enfoque federalista en un estudio reciente sobre los distintos arreglos de 'Iibre asociacion, incluyendo Puerto Rico." Otro estudio reciente, el de Michael Stevens, aun cuando tiene un angulo de vision mas ". amplio, esta enrnarcado en el contexto federalista," Y hasta uno de los principales participantes en el proceso de ereacion del Estado Libre Asociado sigue la linea del federalismo americano en su estudio documental sobre el tema." , Un examen bastante completo de la literatura y la documentacion referentes a la libre asociacion en teoria y en la practica sugiere que la forma y sustancia de esta modalidad de organizacion politica puede explicarse con mayor precision no desde el. marco de referenda federalista sino

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desde una perspectiva internacionalista en el contexto de los procesos vmundiales y del derecho internacional contemporaneo, En este sentido comparto las conceptualizaciones y hallazgos de los estudiosos de vision internacionalista como Margaret Broderick, Urias Forbes, Ivan Bernier, Oliver Lissitzyn, Fred Phillips, W. Michael Reisman, Jose A. Cabranes, Philip Lacovara y otros." Este no es un estudio sobre el Estado Libre Asociado de Puerto Rico. El proposito principal es examinar en forma comparativa las caracteristicas distintivas .de los varios modelos de libre asociaci6n ensayados en el Caribe, con especial atencion a ciertos aspectos especificos de las relaciones asociativas entre las unidades politicas insulares y los respectivos estados metropolitanos. Noes ni pretende ser un analisis exhaustivo; la intencion es presentar en lineas generales los fundamentos teoricos de la libre asociacion politica y su manifestaci6n empirica en el area del Caribe. Conceptualmente, la idea de asociacion sugiere una re- )( lacion entre dos 0 mas entidades, relacion que puede ser del tipo coordinado, superordinado-subordinado 0 subordinadosuperordinado. Con respecto a entidades politic as, la asociacion envuelve dos entidades,una de las cuales es .independiente y soberana y ejerce, por mutuo acuerdo entre ambas partes, cierto grado de autoridad 0 dominio en determinadas areas sobre la otra, que no disfruta de soberania plena sino que es una entidad autonoma. En este senti do la relacion es una del tipo superordinado-subordinado. Como parte del arreglo formal cada asociado retiene competencia exclusiva en ciertas esferas de accion, 10 cual equivale a una relacion del tipo coordinado. Con base en estaspremisas, proponemos que la libre asociacion politica exhibe ala vez caracteristicas del tipo de relacion coordinada y superordinada-subordinada. Empiricamente, el grade de superordinacion, subordinaci6n 0 coordinacion es funcion de 108 acuerdos form ales que constituyen la base juridica del arreglo de asociacion, asi como de la voluntad politica de las partes para armonizar sus relaciones reciprocas. En el contexto de las realidades politicas y aparte de consideraciones de status juridico, la libre asociacion refleja las igualdades y desigualdades entre unos paises y otros, situacionque en ultima instancia determina el grade de dependencia, independencia 0 interdependencia en sus interrelaciones. Este esquema conceptual no 'es una formulaci6n especulativa sino un derivado de la realidad empiricade los arreglos de asociacion concretados en la practica. Todos los sistemas de libre asociacion establecidos hasta ahora envuelven .enti-

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dades politicas visiblemente desiguales entre si en cuanto a recursos ycapacidades reales 0 potenciales, objetivamente mensurables en terminos de variables econcmicas.vpoliticas, sociologicas y de otra indole. Con claro entendimiento de esta desigualdad relativa, las partes concernidas deciden asociarse por mutuay libre voluntad, motivadas por la percepcion de una comunidad de intereses basicos y unas expectativas de beneficios reciprocos derivables de la asociacion .. Un estudioso del asociacionismo politico, W. Michael Reisman de Yale,tomando en cuenta el factor de desigualdad comparativa entre las partes, propone el uso de los terminos principal y asociado para designar respectivamente al socio "mas igual" y a su contra parte. 7 Otro autor, Oliver Lissitzyn . de Columbia, sugiere las categorias de estado domimomie y entidad subordinada para expresar la relaci6n asociativa,", Ninguna de estas dos dicotomizaciones me parece adecuada para transmitir con suficiente precision la idea de la libre asociacion politica. Desde mi propia perspectiva, sustentada en formulaciones teoricas y observaciones empiricas, considero que la terminologia de Reisman ofrece una mejor caracterizacion de Ia naturaleza y contenido de la relacion que fluye de la libre asociacion, Poresta razon lahe adoptado tentativamente para propositos de analisis en este y otros trabajos, con una modificaci6n consistente en agregar el termino estado y asi reformular las eategorias de estado principal y estado asociado. . . .. . En mis investigaciones en torno a la teoria y .practica de la libre asociaci6n .. e logrado detectarpor h 10 menos tres modelos 0 esquemas de libre asociacion, cada uno con sus propios rasgos distintivos. Basado en este hallazgo, he disefiado mi propia tipologia para identificar y diferenciar los tres modelos: el britanico.iel holandes y el americano. Un cuarto esquema, el frances, se ensayo brevemente en Indochina hacia fines de la decada de 1940 cuando Vietnam, Laos y Camboya advinieron al status de etats associes dentro de la Comunidad Francesa. . De los nueve arreglos de asociacion vigentes en la actualidad (1976), el de mayor antiguedad es el Estado Libre Asociado de Puerto Rico, fundado en 1952 y prototipo del . modelo americano. Del modelo holandes inaugurado en 1954 solo quedan las Antillas Holandesas, ya que Surinam obtuvo su independencia a fines de 1975. El modelo britanico ha side el mas prolifico, habiendo producido dos arreglos en eI Pacifico y seis en el Caribe. En el Pacifico conviven enlibre asociaci6n con Nueva Zelandia lasIslas Cook desde 1965 y Niue desde 1974. En el Caribe, de las seis unidades insulares

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que en 1967 se convirtieron en estados asociados con Gran Bretafia, quedan cinco: Antigua; Dominica, Santa Lucia. San Crlstdbal-Nevis-Anguila y San Vicente; Grenada adqui~ rio su independencia en febrero de 1974. * En terrninos constitucionales elmodelo britanico surge como el mas adelantado; el holandes ocupa una posicion interrnedia y esta estructuralmente masIigado a la metropo- . li ; el arreglo puertorriqueiio-estadounidense es el menos evolucionado constitucionalmente, aunque en terrninos economi- . cos es, de los tres, el mas favorable al estado asociado. Los tres modelos comparten una caracteristica en comun : el estado asociado disfruta de lln ampliogrado de autonomia. para decidir y manejar sus pro~ios asuntos internos mientras el estado principal retiene la responsabilidad y autoridad en materia dedefensa extern a y asuntos internacionales. Esta es la estructura basica de todo arreglo de libre asociacion en su expresi6n mas sucinta.Entreuno y otro modelo, as] como entre las distintas variantes de un mismo modelo, existen diferencias estructurales y operacionales que reflejan las respectivastradicicnes constitucionales y las realidades historicas, sociologicas y culturales de las unidades especificas. EI concepto de la libre asociacion se traduce de la teoria a la practica con la creacion del estado Libre j\sociado de Puerto Rico en 1952 basado en una constituci6n redactada por los propios puertorriquefios y ratificada mediante refe" ; rendum popular, Al afio siguiente Ia Asamblea General de las Naciones Unidas certified la legitimidad de nuevo status mediante la Resolucion 748 (VIII) aprobada el 27 de noviembre de 1953. Esta Resolucion declara, entre otras cosas, que "Puerto Rico ha ejercido efectivamente su derecho de autoderminacion" y que al asi hacerlo "ha sido investido de / atributos de la soberania politica, que identifican claramente el status de gobierno propio alcanzado por el pueblo de Puerto Rico como una entidad politica autonoma"." Al aprobar el nuevo status de Puerto Rico la Asamblea Generalquizas sin proponerselo, estabaabriendo nuevos surcos en el terreno internacional. La Resolucion 748 (VIII) tiene una doble significacion. En su sentido especifico, hnpri7 me el sello de aprobacion internacional al nuevo status politico de Puerto Rico. En su alcance mas general, signi- fica que la comunidad internacional, a traves de la Asamblea General, endos6 formalmente la libre asociacion como expre-

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lrabajo Iuc pn-sc-ntado oriuinulrnc-utc en 1\J7o, otros asociados han uclquirido su inclependencin: Dominica en uoviembrc clr- 1978 y Santa Lucia y San Vice-nte- e-n f('hr('ro y octubn(It' 1979 respectivamente.
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sion Iegitima de autcdeterminacion, Con el caso pionero de Puerto Rico la libre asociacion trascendio el ambito de las formulaciones teoricas para plasmarse en una reaIidad concreta. EI segundo arreglo de libre asociaci6n tambien surge en' el Caribs. En 1954 Surinam y las Antillas Holandesas (Cura~ao, Aruba y Bonaire al sur y Saba, San Eustaquio y la rnitad de San Martin en el norte) se convirtieron en dos estados autonomos dentro del Reino Holandes segtin reestructurado mediante una nueva Carta Constitucional.lO Al igual que en el caso de Puerto Rico, 1a Asamblea General de la ONU refrend6 el nuevo arreglo asociativo mediante la Resoluci6n 945 (X) del 15 de diciembre de 1955Y . La libre asociacion como concepto y como realidad operante continuo evolucionando durante la decada de 1960. Los criterios de legitimizacion formulados por las N aciones Unidas a principios de la decada anterior fueron revisados e incorporados en la Resolucion 1541(XV) adoptada el 15 de diciembre de 1960.12 Esta Resoluci6n reconoce la libre asociacion como una expresion valida de autodeterminacion, junto a la independencia y la integracion como parte de un estado independiente. Contrario a la opinion difundida en algunos circulos dentro y fuera de las Naciones. unidas,esta. Resoluci6n no es incompatible con sino complementaria a la Resoluci6n 1514(XV) aprobada el dia anterior y la cuaI reafirma el derecho de todos los pueblos a su autodeterminacion e independencia.1.3 Los Principios VI y VII del Anexo de la Resoluci6n 1541 (XV) especifican los criterios revisados de libre asociacion, recalcando que esta debe ser el resultado de Ia decision libre y voluntaria del pueblo del territorio concernido expresada mediante procesos democratieos, Diez afios despues de aprobadas las Reso]uciones 1541 (XV) y 1514 (XV), 1a Asamblea General reiter6 la validez y legitimidad de 1a libre asociacion en 1a Resolucion 2625 (XXV) del 24 de octubre de 197.0.14 A mediados de 1a decada de 1960, habiendo echado raices en e1 Caribs, la libre asociacion es transplantada al Pacifico. En el afio 1965, luego de un proceso de negociacion y de la celebracion de un plebiscito que fue observado por una mision especial de las Naciones Unidas, las Islas Cook se convirtieron en "un estado con gobierno propio en libre asociacion con Nueva Zelandia". De nuevo la Asamblea General, esta vez tom an do en cuenta los nuevos criterios de libre asociacion, aprobo e1 arreglo mediante resolucion." Basado en la experiencia de las Islas Cook, Nueva Zelandia y la isla de Niue inauguraron un arreglo similar en 1974.16
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El proceso de descolonizacion en el sector britanico del Caribe ha seguido un .curso acelerado a partir de la disolucion de la Federaci6n de las Indias Occidentales en 1962. Ese afio Jamaica y Trinidad-Tobago escogieron el camino de 1a independencia y desde entonces varias otras ex-colonias han seguido e1 mismo rumbo. Las pequefias islas de Barlovento y Sotavento, en. el marco de sus propias circunstancias, optaron por la libre asociacion con Gran Bretafia y asi surgieron en 1967 10s Estados Asociados de las Indias Occidentales. Los antecedentes y factores que condujeron a este arreglo estan resefiados en e1 articulo de Thorndike en e1 presente volumen, por 10 cual no consideramos necesario entrar en mayores detalles. Baste con recalcar que la naturaleza libre. y vo1untaria del arreglo asociativo queda salvaguardada por la estipulacion de que la asociacion puede terminarse unilateralmente por cualquiera de las partes, en cuyo caso el .estado asociado se convierte en pais independiente. La factibilidad de disolucion de 10s vinculos de asociacion quedo comprobada cuando .Grenada adquirio su cornpleta .independencia en febrero de 1974. A traves de un largo proceso evolutivo el concepto de la libre asociacion y su realizacion en la practica como modalidad de organizaci6n politic a han adquirido carta de legitimidad en el contexto del derecho internaciona1 contemporaneo y de las relaciones internacionales de. nuestro tiempo. EI reconocido.tratadista britanico D. P. O'Connell, en la segunda edicion de su obra International Law (1970) dedica parte de un capitulo a este tema, Resulta significativo que al comparar los estados en asociacionbajo el modele britanico con el arreglo de Puerto Rico, O'Connell concluye que este "ocupa una posicion inferior de status" con relacion a aquellos.17

II.

Los

Tres

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de Asociacion

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Esta parte de este trabajo esta dedicada a examinar comparativamente aspectos sobresalientes de los tres modelos de asociacion y su manifestaci6n en el area del Caribe. 1. El marco constitucional. Cada uno de los arreg10s de asociacion se sustenta en su propio andamiaje constitucional. En el caso de Puerto Rico 10s tres pilares basicos son la Ley 600 de 1950, 1a Constitucion del Estado Libre Asociado yel Estatuto de Relaciones Federa1es.Este ultimo mantieneen vigencia ciertas disposiciones de la Ley Foraker de 19~0,

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prirnera carta organica bajo el regimen americano, segun enmendada por el Acta Jones de 1917, que constituyen claros vestigios coloniales. Tomadosen conjunto,estos tres instrumentos basicos definen las relaciones politic as y econornicas entre ambos' paises y configuranel ordenamiento constitucional interno de Puerto Rico, El proceso que culmina en la creacion del Estado Libre Asociado,asi como las virtudes y limitaciones observadas durante sus25 afios de existencia, han sido objeto de innumerables estudios y ianalisis. POI' tanto no nos detendremos en e110 y concentraremos nuestra atencion en los otros arreglos, que son menos conocidos. Mediante la Carta Constitucional de 1954 se reestructuro el Reino de Holanda como un estado tripartita, elevando las unidades autonomas del Caribe a la par con la unidad principal metropolitana. La Carta fue la culminacion de extensas negociaciones entre la metropoli y sus dependencias caribenses y no entre en vigor hasta que fue debidamente ratif'icada Jlo1'cada una de las partes, El Preambulo de la Carta estipula que los tres asociados conducirtim sus asuntos infernos auionomamenie y 108 asuntos de inieres comum sobre una base de iqualdad:" Este documento fundamental define con bastante claridad las relaciones entre las esferas gubernativas locales y el gobierno metropolitano. Especifica asimismo la participacion de las tres unidades en los procesos decisionales al nivel central. La Carta es el instrumento supremo del sistema y en muchos aspectos se asemeja mas a un acuerdo negociado entre partesiguales que a un arreglo entre unaentidad politica dominante y sus unidades subordinadas. Internamente, cada pais se rige por su propia constitucion. EI instrumento habilitador del 'esquema de asociacion entre el Reino Unido y sus asociados caribenses es una ley del Parlarnento britanico aprobada sin participacion directa de las autoridades 'locales, 'I'ienecaracter similar al de un enabling act y en este sentido se asemeja a la Ley 600 en el caso de Puerto Rico, con la diferencia de que la nuestra requeria ratificacion local antes de su entrada en vigor, La medida legislativa britanica, West Indies Act, 1967, H) incorpora los acuerdos basicos mutuamente convenidos en una serie de conferencias constitucionales" celebradas en Londres en las cuales tuvieron amplia participacion los representantes de las islas del Caribe, no solo del gobierno sino tam bien de la oposicion parlamentaria. Estos acuerdos fueron aprobados . por los cuerpos legislativos locales previo a la entrada en vigor del nuevo status constitucional. EI hecho de que no

.fueran aprobados mediante referendum popular fue quizas la razon principal porIa cual el Comite de Descolonizaci6n de las Naciones Unidas no dio su endoso a los nuevos arreglo de asociacion. . . Luego de aprobada la ley del Parlamento, el gobiel'llo . metropolitano prornulgo mediante decreto l'eal(Order ill C01/11CifJ una eonstitucion separada para cada est.ado asociado, ~I Es decir, que cada unidad insular esta asociada individualmente con Gran Bretana, pero ellas no estan formalmente asociadas entre S1. Cabe apuntar que en .la tradicion britanica este es el mismo proeedimiento que se usa en la promulgacion de las constituciones de los nuevos estados independientes de la Mancomunidad Britanica de Naciones. -.Las constituciones de este grupo de sstadoe asociados son esencialmente identicas, con ligeras variaciones para atendel' ciertas exigencias locales de unidades especificaR. En ellas se establece la linea de dernarcacion entre los asuntos de competencia interna y los de [ui-isdiccion exclusiva del asociado metropolitano. Estipulan asimismo los pl'ocedimientos de enmienda y los mecanismos para la tetmin acion de la asociacion. Las ostructuraa gubernativas internas y la ingerencia del gobierno central en ciertos asuntos locales tambien quedan consignadas en la constitucion. .Un documentoseparado pero que forma parte de los instrumentos constitucionales basicos establece un tribunal regional compuesto de una Corte Superior y un 'I'ribunal de Apelaciones con ju risdiccion sobre todos los estados asociados. Los asuntos relatives a defensa y relaciones exteriores se especifican en despachos ministeriales que forman. parte del arreglo general. 2. Gobierno inierno. De conformidad con sus 1'espectivos instrumentos constitucionales, cada estado asociado es responsable de la organizacion y funcionamiento del gobiel'11o .interl1o. Mediante el proceso electoral el pueblo el ige al jefe ,del gobierno y a. sus l'epresentantes en el cuerpo legislati vo local. En Puerto Rico la jefatura del astado y clel gobierno coinciden en el cargo electivo de gobernadol', Lasituaci6n es distinta en los dsmas casas, donde el gobernadol' es nombrado porIa Corona y ejerce funciones mayol'mente simbolicas de jefe de estaclo, mientras que un funcion ari electo con rango de primer ministro= ejerce el poder efecti vo ,en la direccion del gobierno. En los estados del sector brit~l1lCO, el gobernador nornbra convencionalmente a1 primer mimstr?, pero en realidad es el primer ministro quien escoge su pl'OPlO gobernador. Cuando cambia el gobierno, el cargo de gobel'~adol' queda a la disposicion del nuevo primer ministro, quien puede 0 no retenerlo. . . .
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En lasAntillas Holandesas al igual que en Puerto Rico, la legislatura es un cuerpo electivo en su totalidad. En el modelo britanico, cuando hay una legislatura bicameral como en el caso de Antigua, la camara baja .es electa y la alta es nombrada. Si la legislatura es unicameral, la mayoria de los miembros son electos pero hay adem as cierto mimero que son por nombramiento. En la tradicion britanica este arreglo es evocative de la Camara de los Lores y se da no solo en los estados asociados y en dependencias de otro tipo, sino tambien en estados independientes de la Mancomunidad. El nombramiento oficial de 10s legisladores no electivos 10 extiende el gobernador pero la seleccion la hacen el primer ministro y .el lider de la oposicion en el parlamento local de acuerdo con una formula prescrita. En todos los estados asociados las legislaturas tienen autoridad para legislar sobre asuntos internos que no conflijan con la esfera de accion legislativa metropolitan a, porejemplo cuestiones de defensa y relaciones exteriores. A diferencia de Puerto Rico, las asambleas legis.lativas delos demas estados asociados, y particularmente las del sector britanico, estan investidas de autoridad para aceptar 0 rechazar la legislacion del parlamento metropolitano que les afecte adversamente, En el caso de los asociados britanieos, los procedimientos conducentes a la modificacion ,0 terminacion de la asociacion comienzan y concluyen en la legislatura. Las estructuras administrativas internas son tambien de hechura local. Cada estado establece su propio sistema de agenciase instrumentalidades para la conduccion de los asuntos publicos, incluyendo la administracion de los recursos fiscales y el mantenimiento del orden publico y la seguridad interna, sin ingerencia alguna del gobierno metropolitano. 3. Vinculos con la meiropoli. La naturaleza y alcance de los vinculos institucionales con el estado metropolitano varia de un modelo a otro. Un nexo fundamental es el de la ciudadania. En el caso de Puerto Rico y de las Antillas Holandesas existe la ciudadania comun que permite el libre acceso de personas de las unidades insulares a la metropoli, Pero las Antillas, a diferencia de Puerto Rico, tienen autoridad para controlar la inmigracion, incluso de ciudadanos metropolitanos que tengan intencion de establecer residencia permanente en las Islas. En el sector britanico los naturales del pais son stibditos brrtanicos y ciudadanos de sus respectivos estados. Como tal nopueden emigrar libremente a la metr6poli y su entrada esta sujeta alas mismas restricciones aplicables a los ciudadanos de otros estados miembros de la Mancomunidad.
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En 10 que concierne a la participacion de los estados ,asociados en los procesos decision ales de la esfera metropolitana, las Antillas Holandesas aventajan a Puerto Rico y a las Islas bi-itanicas, Un ministro plenipotencia1'io repl'esenta alas Antillas ante el parlamento y el Consejo de Estado de la. Haya y tiene autoridad para hacer que se modifiquen las 'medidaslegisl'ativas Y otras decisiones que puedan afectar a su pais. Los asociados britauiccs no cuentan can tal mecanismo, que tam poco existe en elcaso de Puerto Rico, ya que las funciones del Comisionado Residerrte son de naturaleza
y alcance rlistintos.

En el sentido inverse, es decir representacion local del estado meil'opolitano, tanto Gran Bretafia como Rolanda nombran un gobernadol' con funciones muy 1'estringidas, como ya hemos mencionado. En Puerto Rico no existe representacion metl'opolitana de nive1 comi)al'able.El enlace se llevaa cabo al nivel ministe rial a traves de las agencias fedel'ales cuya jurisdiccion se extiende a la Isla, como es e1 caso de la inmigracion y el servicio postal. Aparte del gobsrnador, el gobierno bi-itariico designa un representante permanente ante los estados asociadas colectivamente, con residencia en la.region, quien ejerce funciones de enlace entre ambas esferas, especial mente en cuestiones de defensa y asuntos internacionales. La aplicabilidad 0 exenci6n local de la legis1aci6n del parlamento metropolitano tiene efectos importantes en las relaciones entre el estaclo pri ncipal y el asociado, En el case de Puerto Rico las 1eyes del Congreso federal. "que no sean localmente inaplicables" se aplican a la Isla. El medio principal que se emplea para tratar de que se incluya a Puerto Rico en leyes federales que le beneficien 0 que se le exima de aquellas que Ie pel'jucliquen esel cabildeo, especialmente a traves del Comisionado Residente. El esquema britanico es especifico en este sentido. Salvo en materia de defensa, l'elaciones exteriores y deltas areas especiales, ninguna ley del Parlamento tiene aplicacion local sin previa peticion 0 consentimiento del estado concernido por accion de su propla legislatura. En el sistema holandes, 10sreprcsentantes locales ante el gobiei'no central tienen participacion directa en el proceso legislativo metropolitano en cuanto este afecte SUf; intereses intern os. Como podra notarse, la capacidacl de Puerto Rico para propiciar 0 evitar la aplicacion de las leyes metropolitan as es menor que en los otros casos. El arreglo britanico de asociacion contiene provisiones para su eventual terminaci6n. En este sentido es fundamentalmente distinto a los otros dos modelos, ningunc de .]os

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cuales contempla tal posibilidad. De surgir la deseabilidad de alterar 0 terrninar la asociacion, se haria por mutuo acuerdo 'mediante negociacion, como se hizo enel caso de Surinam en 1975. Los instrumentos constitucionalss del arreglo bri tarii co-cari bense permi ten la terrninacion unilateral de la asociacion por cualquiera de las partes, 10 cual conlleva la total independencia para el estado asociado. El procedimiento normal es una resolucion aprobada por dos terceras partes de los miembros del parlamento local y ratificada por igual mayor ia en un referendum popular. Existe ademas un metodo alterno que se empleo en el caso de Grenada. Una resolucion pro independencia aprobada poria legislatura islena pOIla mayoria requerida fue aceptada por Gran Bretafia como demostracion bona fide del deseo de independencia del pueblo grenadino. De esta manera Grenada obvio el proceso plebiscitario al adquirir su independencia en febrero de 1974.23 .

aun, en ocasiones ha sido motivo de frieeion y conflicto entre los asociados y SUS respectivos principales .metropolitanos, especialmente en los seetores.britanico y holandes, pero tambien en elcaso de Puerto Rico. Tanto las Antillas Holandesas como losasociados britanicos se lamentan de que los gobiernos metropolitanos no han propiciado condiciones y oportunidades adecuadas que propendan a una mayor participacion internacional por iniciativa propia en defensa de sus propios intereses. c

III. Comentarios

Finales

4. Relaciones exieriores, Aunque en los tres esquemas de asociacion el estado principal metropolitanoretiene la responsabilidad ultima en materia de asuntos internacionales, el arreglo holandes es mas flexible en este particular. Las Antillas Holandesas tienen mayores posibilidades de participacion internacional asi como ingerencia directa en la negociacion 0 conclusion de tratados 0 acuerdos internaciona, les suscritos por el gobierno central que les afecten directamente. En e1 caso de Puerto Rico no existen mecanismos Institucionales de aplicaci6n general en esta esfera de accion. La participacion de Puerto Rico en asuntos internacionalss que requiera aprobacion federal, por ejemplo su membresia en la extinta Organizacion del Caribe 0 su reciente solicitud de ingreso al Banco de Desarrollo del Caribe, se atiende caso por caso." Esto ha impedido un mayor envolvimiento de la Isla en los procesos internacionales al nivel regional y global. Enel caso de los asociados britanicos hay una delegacion de poderes que les permite envolverse en asuntos internacionales, especialmente en el area delCaribe, pero tambien en ciertas relaciones extra-regionales. Todos eIlos son miembros activos de la Comunidad y Mercado Comun del Caribe (CARICOM), del Banco de Desarrollo del Caribe y de otrosesquemas de cooperacion e integracion regional en elCaribe .angloparlants. En la esfera de representacion internacional, los estados asociados mantienen una mision permanente en Londres y otra en Montreal que ejercen funciones consulares y cuasidiplomatieas y velan por sus intereses colectivos. " La part.icipacion internacional ha sido una de las areas de mas escaso desarrollo en todos Ios estados asociados. Mas

Eneste trabajo hemos presentado un analisis general, aunque no exhaustivo, del concepto de la libre asociacion y suaplicaci6n en la practica como modalidad de organizacion politi ca. Al trazar Ia evolucion del concepto en teoria yen la practica, hemos identificado tres modelos de libre asociaci6n: el britanico, el holandes y el americano, cada cual con sus propias caracteristicas y particularidades. Como parte del analisis hemos examinado en forma comparativa varias de las principales similitudes y diferencias entre los tres modelos con referencia al Caribe. La libre asociaci6n como status constitucional y como forma de organizacion de comunidades politicas autonornas es un fenomeno de nuestro tiempo. Su durabilidad habra de depender de las circunstancias politicas, economicas, sociologicas y. de otra indole en cada uno de los paises envueltos, asi como del cambiante clima internacional. Resultaria arriesgado predecirsi la libreasociacion lograra sobrevivir laola de descolonizacion que se ha desatado mundialmente en las ultimas decadas. Seria igualmente presuntuoso prescribir esta formula como .un posible medio preventive para arrestar la poliferacion de miniestados independientes. Pero aparte , de proposiciones prescriptivas 0 especulativas, la libre asociacion tiene sus propias potencialidades como alternativa factible y legitima para expresar la autodeterminacion de los pueblos. , Con respecto al sector bri tanico del Caribe, la tendencia hacia la.independencia parece ser irreversible. Gran Bretafia, ensu empefio de liquidar los remanentes de su otrora vasto imperio colonial, est a dispuesta a conceder la independencia no solo a sus estados asociados sino tambien a sus restantes colonias en la region. Otro factor precipitante es que los estados independientes de la Comunidad Economics y Mercado Comun del Caribe (CARICOM) han estado presionando

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Modelos de Libre Asoclcclen en el Caribe

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a los estados asociados hacia la independencia, aduciendo que solo asi pod ran desempefiar el papel que les corresponds en los procesos de cooperaci6n e integracion regional. Las Antillas Holandesas, por su parte, tambien se han estado inclinando hacia la independencia siguiendo el ejemplo reciente de Surinam y el gobierno holandes no parece tener reparos en concederselas. De continual' estas tendencias, probablemente en el transcurso de la decada de 1980 habran desaparecido todos los estados asociadas del Caribe, con la posible excepcion de Puerto Rico. Significativamente, mientras en el Caribe la idea de la libre asociacion se debilita, en el Pacifico parece cobrar nuevo impulso. Los arreglos de las Islas Cook y de Niue con Nueva Zelandia marchan con relativa estabilidad y las indicaciones son de que continuaran en vigencia en el futuro previsible, En otra parte de aquella region se vislumbra el surgimiento a corto plazo de pOI' 10menos dos nuevos arreglos de asociacion como resultado de la terminacion del Fideicomiso Territorial del Pacifico (Micronesia). El Congreso de los Estados Unidos recientemente aprobo una ley creando el Commonwealth de las Marianas del Norte basado en el esquema del E stado Libre Asociado de Puerto Rico." El resto de Micronesia ha optado porIa libre asociacion con 10s Estados Unidos siguiendo el modelo britanico y ya se han suscrito acuerdos preliminares a estos efectos." Lo mas significativo del casu de Micronesia es que se establece una clara diferencia entre dos modelos distintos de libre asociacion y que Estados Unidos esta dispuesto a aplicar el uno y el otro en la disolucion del Territorio Fiduciario del Pacifico. Hemos observado que de los tres modelos de libre asociacion el mas avanzado en terminos constitucionales es el britanico, mientras que el modelo americano proporciona mayores beneficios econornicos al estado asociado, es decir a Puerto Rico. Tomando esta apreciacion como punto de partida, se podria argumentar que en la estructuracion de un estado asociado perfeccionado se combinarian los mejores atributos constitucionales del modelo britanico y los mejores elementos econo micos del modelo americano. Con imaginacion y buena volu ntad politica de las partes interesadas, tal posibilidad no sed a inconcebible. El proceso de disolucien del Fideicomiso de Micronesia quizas ofrezca la mejor oportunidad para intentarlo. .

Noias
. 1. Oliver J. Lissitzyn, "Territorial Entities other than Independent States in the Law of Treaties", Hague Academy, Recueil des cours 125 (1968-III), p. 57. 2. Carl J. Friedrich, Puerto Rico: Middle Road to Freedom (New York: Rinehart, 1959). 3. Arnold H. Leibowitz, Colonial Emancipation in the Pacific and the Caribbean (New York: Praeger, 1976). 4. R. Michael Stevens, "Federacies: The Federal Principle and the Post-Colonial Era." (Tesis doctoral, Universidad de Temple, 1974). 5. Antonio Fernos Isern, Estado Libre Asociado de PUerto Rico (Rio Piedras: Editorial Universitaria, 1974). El Dr. Fernos Isern fue Comisionado Residente de Puerto Rico en Washington y miembro de la Convencion Constituyente que redact6 la nueva Constitucion de Puerto Rico. 6. Veanse las obras de estos autores citadas en mi .trabajo sobre las relaciones exteriores de Puerto Rico en el presente volumen. 7. W. Michael Reisman, Puerto Rico and the International Process: New Roles in Association. American Society of International Law,Studies in Transnational Legal Policy, No.6 (St. Paul, Minn.: West Publishing Co., 1975), p. 7.

8. Lissitzyn, op. cit., p. 12. 9. El texto completo en Ingles de la Resoluci6n 748 (VIII) se reproduce en la obra citada de Reisman, pp. 173-75, yen espafiol en el libro de Fern6s Isern, pp. 353-54. 10. Vease Albert Gastmann, The Politics of Surinam and the Netherlands Antilles (Rio Piedras: Instituto de Estudios del Caribe, Universidad de Puerto Rico, 1968). EI texto de .la Resoluci6n 945 (X) aparece en el 'Apendice II 11. de la obra citada en Ia nota anterior. 12. El Yearbook of the United Nations 1960, pp. 509-10, reproduce el texto completo de la Resoluci6n 1541 (XV) en ingles. 13. Texto de la Resolucion 1514(XV) en Yearbook of the United Nations 1960, pp, 49-50. 14. La Resoluci6n 2625 (XXV), titulada ,"Declaration on Principles of International Law Concerning. Friendly Relations ~nd Cooperation Among States", aparece en Yearbook of the Untted Nations 1970, pp. 788-92. 15. Resoluci6n 2064(XX), 16 de diciembre de 1965. 16. Sobre el caso de Niue, vease 1a Nota 25 de rni otro trabajo eJ:liJ este volumen. :,,'

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Angel Calderon Cruz

17. D. P. O'Connell, Iraernational Law, 2d Ed. (London: Stevens & Sons, 1970), p. 345.

18. Citado de laCarta Constitucional, reproducida en el Apendice I del libro citado de Gastmann. 19. Great Britain, The Public and General ActR 1%7, Chapter 4, "The West Indies Act, 1967". . 20. La fecha de las conferencias constitucionales aparecen en el trabajo de Thorndike en este volumen. Thorndike discute algunas de las controversias surgidas durante estas conferencias. 21. Vease, por ejemplo, la Constituci6n de Santa Lucia en Great Britain, Statutory Lnetruments 1.967, No. 229. 22. En los estados asociados britanicos el titulo es premier, que tiene menor jerarquia que el de primer ministro en los estados independientes de la Mancomunidad. 23. Veaseel trabajo de Thorndike en este volumen para un comentario sobre el procedimiento legal empleado en la concesion de la independencia a Grenada. ) 24. Vease mitrabajo sobre las relaciones exteriores de Puerto Rico en este volumen. 25. Ibid., documento citado en la Nota 33 de aquel trabajo. (Nota posterior al escrito original: El Congreso americano aprobo el . convenio de asociacion en rnayo de 1976 y el nuevo arreglo entro en vigor en enero de 1978 de acuerdo con el documento Presidential. Prorlttmaium. No . .4!i:q. del 24 de nctuhre de 1977.) 26. (Nota posterior al escrito original: Disensiones internas entre las distintas islas ogrupos de islas del archipielago micronesio y diferencias basieas entre 10 que lasislas interesan y 10 que Estados Unidos esta dispuesto a conceder han retardado los procesos y probablemente el status final de Micronesia (exceptuando el de las Marianas del Norte que ya esta resuelto ) no se resolvera en el resto de la decada de 1970).

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