Avanos e desafios na experincia brasileira de urbanizao de favelas

Adauto Lcio Cardoso

Resumo A urbanizao de favelas no Brasil se consolidou a partir da dcada de 1980, a partir de um conjunto de prticas que se desenvolveram em importantes cidades brasileiras, sob a responsabilidade de governos locais. O presente trabalho tem como objetivo desenvolver uma avaliao da experincia brasileira em urbanizao de favelas, tomando como base, alm da literatura existente sobre o tema, pesquisa desenvolvida em seis metrpoles brasileiras1 (Rio de Janeiro, So Paulo, Porto Alegre, Belo Horizonte, Recife e Belm), buscando identificar as caractersticas dos processos desenvolvidos e os obstculos e potencialidades para o desenvolvimento de uma poltica nacional para enfrentamento do problema. Palavras chave: habitao; favela; poltica habitacional; habitao de interesse social; urbanizao de favelas.

Abstract Slum upgrading was consolidated in Brazil from the 1980s onwards, based on experiences held in big Brazilian cities, under the responsibility of local governments. This paper aims to develop an evaluation of the Brazilian experience of slum upgrading, based on literature on the issue and on research developed by the author in 6 metropolitan areas (Rio de Janeiro, So Paulo, Porto Alegre, Belo Horizonte, Recife and Belm), in an attempt to identify the main characteristics of the processes under analysis and also the obstacles and potentialities for the pursuit of a national policy to face the problem. Keywords : housing; social housing; slums; slum upgrading programs; housing policies.

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Introduo
A questo das favelas assume hoje uma dimenso sem precedentes na histria do Brasil. Embora seja considerado um problema com razes histricas no final do sculo XIX, de incio a favela era um problema localizado nos grandes centros e assumia, em termos proporcionais, ainda uma dimenso mais pontual. Cortios, estalagens ou casas de cmodos eram as formas de moradia predominantes entre as camadas populares no final do sculo XIX e incio do sculo XX. Identificadas, na concepo higienista, como focos de contaminao e de propagao de doenas, as habitaes dos pobres eram tambm consideradas como locais de concentrao das chamadas classes perigosas. Os cortios foram formalmente proibidos pela legislao, j no final do sculo XIX, assim como tambm foram objeto de programas de erradicao, como, por exemplo, atravs da famosa poltica do bota-abaixo que caracterizou a gesto do Prefeito Pereira Passos (1903-1907) na cidade do Rio de Janeiro. O sucesso da poltica de erradicao de cortios no Rio de Janeiro resultou na transferncia do problema: na falta de outras opes, a populao de baixa renda subiu os morros, ocupou as reas de mangues e alagados, as reas pblicas ou outros terrenos pouco valorizados pelo mercado. Esses assentamentos tinham como principais caractersticas a ocupao do solo sem parcelamento regular prvio, a precariedade fsica das moradias, a ausncia de infra-estrutura e a irregularidade da propriedade do solo. No entanto, em outras cidades, nem todas as fa-

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velas eram invases: no Nordeste, era comum o denominado aluguel do cho, ou seja, a permisso da ocupao pelo proprietrio, sem parcelamento, atravs da contrapartida do pagamento de um arrendamento, na grande maioria dos casos sem contratos formais. Essa situao favorecia o proprietrio com a valorizao do terreno, atravs da consolidao da ocupao, ocorrendo posteriormente o despejo dos moradores, sem direito indenizao, na medida em que no estavam protegidos por contratos formais. Em outras cidades, principalmente no Sudeste, a invaso era a forma predominante de ocupao, preferencialmente de terrenos pblicos, o que aumentava a possibilidade de permanncia. Em muitos casos, a ocupao era e ainda apoiada por polticos ou por agentes pblicos, em troca de apoio eleitoral, seguindo o esquema clientelista clssico. Uma boa parte das favelas se localizava tambm, generalizadamente no pas, atravs da ocupao de terras inadequadas, principalmente mangues, margens de cursos dgua ou encostas de alta declividade. Nos casos de mangues e assemelhados, o terreno ia sendo constitudo juntamente com a construo da casa, atravs de aterros sucessivos e a conseqente expanso do assentamento em direo rea alagada. Ao longo do sculo XX, as favelas foram se consolidando como a principal alternativa de moradia para as populaes de baixos rendimentos. No final do sculo XX, j ultrapassaram o limiar de 1.000.000 de habitantes nas cidades do Rio de Janeiro e So Paulo, atingiram patamares de 35% ou 20% do parque imobilirio em cidades como Belm ou Rio de Janeiro e j so

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Tabela 1 Populao total e populao residente em aglomerados subnormais nos 10 municpios com maior volume de populao residente em favelas - 2000
Municpios Rio de Janeiro So Paulo Belm Fortaleza Belo Horizonte Salvador Manaus Guarulhos So Bernardo do Campo Curitiba
Fonte: Costa (2005).

Populao 5.580.544 10.348.736 1.275.622 2.125.111 2.229.697 2.418.440 1.401.567 1.066.065 695.586 1.578.506

Populao residente em aglomerados subnormais 1.092.476 909.628 448.723 353.925 268.847 238.342 167.774 163.757 147.483 145.242

Percentual % 18,7 8,8 35,2 16,6 12,1 9,9 11,2 15,4 21,2 9,2

Tabela 2 Populao total e populao residente em aglomerados subnormais por classes de tamanho de municpios* - 2000
Classe de municpio At 10.000 De 10 a 25.000 De 25 a 50.000 De 50 a 100.000 De 100 a 500.000 De 500 a 1.000.000 Acima de 1.000.000 Total N de municpios 7 24 25 49 91 16 13 225 Populao total 49.359 464.446 900.857 3.868.921 23.974.051 9.275.924 34.197.055 72.730.613 % sobre populao total 0,07 0,64 1,24 5,32 32,69 12,75 47,02 100,00 Populao em aglomerados subnormais 10.292 29.789 56.738 149.028 1.466.307 713.260 3.203.784 5.269.198 % sobre populao em aglomerados subnormais 0,18 0,53 1,01 2,65 26,05 12,67 56,91 100,00

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* - Excludos os municpios com populao inferior a 10.000 habitantes. Fonte: Costa (2005).

consideradas hoje como um problema tambm para os centros urbanos de mdio porte, como se pode ver nas Tabelas 1 e 2. De que forma, e por que razes, a favela se tornou um problema com a magnitude apontada acima? At os anos 1990, considerava-se que o processo de rpida urbanizao com altas taxas de migrao rural-urbana,

era a principal causa da chamada favelizao das grandes cidades. O crescimento urbano acelerado, associado baixa capacidade de investimentos e de regulao pblica sobre as reas urbanas estariam na raiz do problema das favelas, segundo a interpretao dominante nas dcadas de 60 e 70. Parte dessa explicao era dada tambm, a partir das
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idias de Turner (1968a, 1968b, 1972), pelo papel (econmico e social) da habitao no processo de progressiva adaptao do migrante vida urbana.2 A constestao a essa interpretao comea no final dos anos 70, atravs de pesquisas que mostravam: (i) que a populao da favela era muito mais integrada economia do que pensava a teoria, embora essa fosse uma integrao subordinada, e, (ii) que parte significativa dessa populao no era composta de migrantes em processo de ascenso social, mas sim de camadas empobrecidas, em processo de mobilidade social descendente (Taschner, 1978; Kowarick, 1980). O modelo de desenvolvimento do pas levou constituio de um padro que associava um razovel grau de crescimento econmico (principalmente entre os anos 40 e 70 do sculo XX) com alto nvel de desigualdade e com uma parcela significativa da populao situada abaixo da linha de pobreza. A pobreza e desigualdade, caractersticas estruturais que acompanham o desenvolvimento brasileiro, estiveram associadas, nos 25 ltimos anos, com um processo de crescente precarizao e informalizao das relaes de trabalho. Com isso, parcela significativa da populao apresenta insuficincia ou insegurana de renda, o que limita enormemente as suas possibilidades de endividamento, limitando, portanto, as possibilidades de acesso ao mercado formal de moradia. O desenvolvimento econmico associado urbanizao acelerada ainda teve como fator agravante a incapacidade do poder pblico em realizar investimentos em infraestruturas urbanas3 e em ampliar a sua capacidade de regulao do mercado fundirio e

imobilirio. As cidades cresceram, pois, com pouco ou nenhum planejamento, e com o investimento em infra-estrutura seguindo (e no antecedendo) a ocupao efetiva do solo. Alm dos problemas ambientais gerados pela ocupao de terras inadequadas e do custo elevado das solues tcnicas para urbanizar reas j ocupadas, gerou-se uma enorme desigualdade de acessibilidade a recursos e servios, o que agravou o processo de especulao com a terra. importante ressaltar que, dado o baixo grau de consolidao do setor financeiro no pas, at os anos 1970, as opes de investimento de capital eram restritas e parcela significativa das poupanas foi investida no setor imobilirio, o que resultou em fortes processos de especulao com a terra. Com isso gerou-se uma enorme disparidade entre os preos da terra nos mercados formais e as possibilidades de renda da maioria da populao. nesse quadro de escassez relativa de terra urbanizada a preos acessveis, que se d a formao das favelas. Por fim, mas no em ltimo lugar, cabe mencionar a ausncia ou ineficcia de polticas habitacionais para a populao de baixa renda. A experincia do Banco Nacional de Habitao (1964-1986) foi de longe aquela que mobilizou maior volume de recursos, mas foi ineficaz em vrios nveis, fracassando, afinal, pela insustentabilidade do modelo financeiro adotado.4 O problema do financiamento habitacional permanece sem soluo at o momento, verificando-se esforos recentes para criar um sistema especfico para os setores mdios e de alta renda, baseado no refinanciamento de hipotecas, e outro sistema para a baixa renda, contando com volumes

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crescentes de subsdios. A partir de 2003, ocorreram alteraes no quadro institucional e legal visando viabilizar esse novo padro, no entanto, o modelo de poltica econmica adotado pelo governo federal estabelece fortes restries para a viabilizao do financiamento habitacional, seja pelo contingenciamento das dotaes oramentrias para os subsdios, seja pelos efeitos das elevadas taxas mdias de juros vigentes. A regulao e o controle pblico sobre os processos de especulao imobiliria e fundiria passaram a contar com novos instrumentos a partir da aprovao do Estatuto da Cidade, em 2001, mas estes dependem ainda de regulamentao em nvel local e precisam passar ainda por testes de viabilidade em contextos urbanos extremamente diferenciados. Em resumo, existem restries de ordem macroestrutural que tornam a favela a soluo possvel a para a carncia de moradias. Essas restries so ainda agravadas pela funcionalidade da sobrevivncia da favela para a reproduo do sistema poltico. De fato, a tolerncia e a acomodao histrica de sucessivos governos com o problema da favela se refletem, por um lado, na falta de centralidade do tema da habitao nas demandas populares por polticas sociais e, por outro lado, no papel de intermediao e cooptao das lideranas clientelistas e populistas que se alimentam da troca do apoio ocupao, visto como favor e no como direito, pelo voto. Assim, as favelas subsistem e devem continuar em cena durante um bom tempo. No entanto, as polticas voltadas especificamente para o enfentamento desse problema

mudaram, criando-se hoje um certo consenso acerca da necessidade de urbanizao e melhoramentos, em detrimento das aes de remoo que caracterizaram outros perodos, como veremos a seguir.

Polticas de tratamento do problema dos assentamentos precrios: um breve histrico

As favelas, to logo percebidas5 e transformadas em um problema, foram objeto de restries do aparato regulatrio. No Rio de Janeiro, por exemplo, o Plano Agache, apresentado em 1930, identificava uma inverso da funo adequada das reas ocupadas por esses assentamentos que, pela sua localizao, deveriam acolher populao de classe mdia. Para a populao favelada, o Plano previa a construo, na periferia, de cidades-satlites, inspiradas no modelo da cidade-jardim de Ebenezer Howard, junto a zonas industriais que proveriam emprego para a populao de trabalhadores pobres. Largamente inspirado no Plano Agache, o Cdigo de Obras de 1936 (Decreto 6.000), em seus artigos 347 e 349, proibia a construo de novas favelas e a realizao de melhorias nas favelas existentes, a serem substitudas por ncleos de habitao de tipo mnimo atravs da construo de habitaes proletrias (Valladares, 1980; Machado da Silva, 1981). Em que pese a importncia legal e simblica dessa proibio, ela no se traduziu em um plano de erradicao. Por um lado, a expulso dos favelados tendia a ocorrer, em
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terrenos privados, atravs das aes de reintegrao de posse. Por outro lado, e contraditoriamente, at a dcada de 1960, algumas iniciativas governamentais usualmente contemplavam a realizao de melhoramentos nos assentamentos. Pode-se citar, tendo ainda como exemplo o caso do Rio de Janeiro, a criao, em 1941, pela Prefeitura do Rio de Janeiro, dos Parques Proletrios Provisrios, que deveriam acolher a populao favelada enquanto se construam casas definitivas, de alvenaria, nas favelas. A concepo que norteava a criao dos Parques Proletrios, e que ser prevalecente at a dcada de 1980, era a de que a favela era principalmente um lugar de acolhida de migrantes, um estgio em uma trajetria de progressiva integrao social, que deveria ser acelerada atravs da transferncia dos favelados para os Parques e sua posterior integrao em um ambiente urbano normal. Ainda na dcada de 1940, outras iniciativas oficiais visavam atuar sobre o problema das favelas cariocas: a Fundao Leo XIII, criada a partir de uma parceria precoce entre a Arquidiocese do Rio de Janeiro e a Prefeitura, atuou, entre 1947 e 1954, em cerca de 34 favelas, atravs da proviso de servios bsicos, criando Centros de Ao Social em oito delas; a partir de 1955, a Arquidiocese agiu atravs da Cruzada So Sebastio, enquanto a Prefeitura criava o SERFHA (Servio Especial de Recuperao de Favelas e Habitaes Anti-Higinicas). A Cruzada So Sebastio atuou realizando melhorias em servios bsicos em doze favelas e teve como principal marca de sua atuao a edificao de um conjunto de prdios no bairro do Le-

blon, que abrigou populaes oriundas de trs favelas prximas. Alm disso, a Cruzada interferiu contra o despejo de trs outras favelas (Borel, Esqueleto e Dona Marta).6 A situao do Rio de Janeiro era, de certa forma, peculiar, dada a maior dimenso do problema nessa cidade. No entanto, outras iniciativas ocorrem em outras cidades que apontam na mesma direo. Em Porto Alegre, j em 1909, o Cdigo de Posturas Municipais estabelece a proibio dos cortios e de casas de madeira e, nas leis oramentrias de 1915 e 1916, aparece uma sobretributao dos cortios (25% sobre o valor de locao, contra 15% dos imveis normais, valor que elevado em mais 5% em 1918 e chega a 50% em 1923), o que gera uma elevao no preo dos aluguis. Alm disso, a realizao de vrias obras de melhoramentos e embelezamento da cidade implicaram a demolio dos cortios, com expulso da populao ali residente. J na dcada de 1930, como resultado desse processo, comeam a aparecer as primeiras favelas na capital gacha, denominadas vilas de malocas. As favelas crescem continuamente chegando, em 1973, a 124 ncleos.7 A literatura aponta que foi s na dcada de 1960, com o programa de erradicao de favelas desenvolvido pelo governador Carlos Lacerda, no Rio de Janeiro, que a polarizao entre remoo e urbanizao apareceu no debate (Machado da Silva e Figueiredo, 1981). At 1965, a Cohab tinha construdo os conjuntos Vila Kennedy, Vila Aliana e Vila Esperana, situados na periferia da cidade, com o objetivo de abrigar as famlias removidas das favelas. O processo de remoo

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causou grande repercusso e resistncia da populao favelada, embora tenha contado com apoio das camadas mdias e do setor imobilirios, diretamente beneficiado por algumas remoes. Um das comunidades que teve maior capacidade de resistncia foi a de Brs de Pina que, com apoio de setores da Igreja, conseguiu permanecer no local e passou a lutar pela urbanizao. O governo subseqente, comprometido por compromissos de campanha com a urbanizao, criou a Companhia de Desenvolvimento de Comunidades (Codesco), em 1968, dando incio a um processo de urbanizao em trs favelas (Mata Machado, Braz de Pina e Morro Unio) que, pelo escopo da proposta e pela metodologia empregada, tornou-se referncia, desde ento, no debate nacional, justificando que nos detenhamos um pouco no seu contedo. A proposta da Codesco tinha como objetivo central integrar a comunidade subnormal no bairro adjacente (Blank, 1977, p. 11), o que deveria ser conseguido atravs de trs iniciativas: 1. Infra-estrutura: a ser desenvolvida sob total responsabilidade do Estado, sem incidncia de qualquer custo para a populao. 2. Melhoria habitacional: segunda fase do programa, desenvolvida sob responsabilidade da populao, contando com apoio do poder pblico e visando propiciar as condies mnimas de higiene e segurana dos padres de moradia (ibid, p. 12). 3. Desenvolvimento socioeconmico: visa principalmente criar pr-requisitos tais

que permitam populao de menor faixa etria desenvolver-se em ambiente de normalidade urbana em todos os seus aspectos, da higiene segurana social. Para atender esse objetivo, era considerada meta central a definio da propriedade do terreno (ibid, p. 13). O que cabe ressaltar aqui que o diagnstico da marginalidade social estendido ao aglomerado subnormal e reduzido dimenso das estruturas fsicas da moradia (habitao, infra-estrutura e servios). Nesse sentido, e de certa forma recuperando uma viso que predominou nas teorias urbansticas do incio do sculo XX, o pressuposto que a interveno sobre o espao permitiria efetivar mudanas civilizatrias e disciplinadoras sobre as classes perigosas. dentro desse contexto que tambm ganha outro sentido a viso da participao da populao no processo de urbanizao, j que se trataria do desenvolvimento de uma conscincia cvica, atravs de um processo pedaggico ensejado pela participao. Essa concepo era bastante difundida na Amrica Latina entre os anos 50 e 60, pelas instituies reformadoras como o Desal e a Igreja (Machado da Silva, 1981). Uma outra forma de enfocar a mesma problemtica, e que era uma referncia na experincia de Brs de Pina, era a concepo de John Turner, acerca do papel da moradia como elemento fundamental no processo de integrao social dos migrantes rurais vida urbana moderna. Segundo Turner (1972; 1976), o que as polticas habitacionais oficiais no viam era que a habitao exercia trs funes fundamentais no processo social: localizao, segurana da posse e conforto.
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E, ainda, que essas trs funes tinham importncia diferenciada, dependendo da etapa do ciclo de integrao do migrante vida urbana. Para os migrantes recm-chegados, a localizao colocava-se como a funo mais importante da moradia, pouco importando os aspectos da segurana de posse e do conforto. Era isso que explicava, no caso peruano, a proliferao dos corralones , aglomerados de choas em terrenos vazios nos centros urbanos ou, no caso brasileiro, a proliferao de favelas nas reas centrais, ocupadas por biscateiros. J para o migrante com opes de trabalho mais regulares ou empregos mais ou menos fixos, a segurana de posse assume papel mais importante, como ponto de apoio para enfrentamento dos eventuais perodos de desemprego, sendo a soluo habitacional mais adequada a barriada , invases em terrenos perifricos, no caso peruano, ou os loteamentos populares, no caso brasileiro, assentamentos em que os moradores comeam paulatinamente a investir em infra-estrutura e, posteriormente, na soluo habitacional. Por fim, para as camadas de migrantes que conseguem maior estabilidade e capacidade de ascenso social, integrados ao mercado de trabalho formal, a opo o subrbio tradicional, valorizando-se a funo de abrigo/conforto em detrimento da localizao e da segurana de posse (no sentido em que essa populao pode, por exemplo, pagar aluguel). O que aparece de forma implcita na viso de Turner que, em primeiro lugar, est pressuposto um processo evolutivo de integrao social, ou seja, de progressiva adaptao dos migrantes rurais vida urbana
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moderna, o que apontaria, num horizonte de tempo mais ou menos longo, para uma sociedade totalmente integrada, a partir do processo de desenvolvimento econmico. A formulao deixa de lado, portanto, outras hipteses sobre as desigualdades estruturais que marcam o processo de desenvolvimento latino-americano, como fruto da lgica do processo de desenvolvimento mesmo e no como fruto do nosso atraso. Outro ponto importante o papel desempenhado pela habitao no processo de integrao. Para Turner,
[...] a favela, a barriada, o subrbio, etc. ao se desenvolverem progressivamente, constituem poderoso agente de integrao econmica graas ao fato de que a muitos tm liberdade para investir seus prprios recursos sua maneira individual. (1968b, p. 19)

Aqui ganha talvez sua mais completa expresso a tese de que os programas ditos alternativos, preconizados por Turner e largamente adotados internacionalmente da em diante, visassem construir a integrao social atravs da integrao fsica: apoiando a populao na autoconstruo de seu habitat proporcionava-se, alm das melhorias fsicas estritas, a integrao social ou, como postulava a Codesco, o desenvolvimento socioeconmico. Essa concepo era largamente tributria das teorias da sociologia da modernizao, que marcou fortemente a reflexo latino-americana entre os anos 1950 e 1970. As crticas a essa abordagem, desenvolvidas a partir da dcada de 70, ressaltavam, contra a

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viso da progressiva modernizao com conseqente integrao social das camadas marginais, o carter estrutural dos desequilbrios entre setores econmicos e no mercado de trabalho. Ou seja, na formulao de Francisco de Oliveira, a existncia de largos setores da economia que permanecem em estgios mais atrasados de modernizao e de setores da classe trabalhadora que integram um mercado de trabalho precarizado so
[...] produtos antes de uma base capitalstica de acumulao razoavelmente pobre para sustentar a expanso industrial e a converso da economia psanos 30, que da existncia de setores atrasado e moderno. (1972, p. 32)

Janeiro, foi criada a Coordenao de Habitao de Interesse Social da rea Metropolitana do Grande Rio (Chisam), poucos meses aps a criao da Codesco, com objetivo de erradicar as favelas cariocas, contando para isso com o apoio poltico do governo federal e com os recursos do BNH. A ao da Chisam desenvolve-se at 1974 e a remoo de favelas concentrou-se essencialmente na Zona Sul da cidade, atingindo o total de mais de 16.000 unidades (Valladares, 1980). Em Belo Horizonte, a poltica de erradicao intensificada no final da dcada de 1960, com a criao da Chisbel Coordenao de Habitao de Interesse Social:
[...] cerca de 10.000 famlias, ou seja, cerca de 43.000 pessoas foram expulsas de 423 reas invadidas, em muitos casos por meios violentos, recebendo indenizaes insignificantes. (Berenice Guimares, apud Denaldi, 2003)

Vo na mesma direo os estudos de Kowarick (1980) e Taschner (1978), que constataram, em So Paulo, que parcela significativa dos moradores de favelas vivia um processo de mobilidade social descendente. Nesse sentido, a questo da integrao social dos favelados no pode ser pensada fora do quadro de referncia das perspectivas do modelo de desenvolvimento econmico, da estruturao do mercado de trabalho e do padro de redistribuio de renda, sendo menos importantes as possibilidades de impactos positivos das melhorias habitacionais para a reduo da pobreza e da integrao social. A experincia de Brs de Pina e das outras favelas urbanizadas sob a gide da Codesco firmou-se como uma referncia alternativa no exato momento em que o regime militar endurecia a represso resistncia da populao favelada s remoes, que alcanaram, entre 68 e 74, seu apogeu. No Rio de

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A crtica ao processo de remoo de favelas foi contundente: pesquisas mostraram o impacto da remoo na desestruturao das condies de vida da populao afetada, com queda da renda familiar por aumento dos gastos com transportes e com habitao, e com elevao dos nveis de desemprego dada a distncia entre os locais de moradia e de trabalho (Valladares, 1980). Alm disso, destaca-se a desestruturao dos laos de sociabilidade e vizinhana que permitiam melhores condies de reproduo social das famlias faveladas.8 A poltica de remoo tambm contestada, em nvel internacional, na I Conferncia do Habitat, realizada em Vancouver
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em 1976, reorientando os programas habitacionais das instituies multilaterais como o Banco Mundial e o Banco Interamericano de Desenvolvimento. A partir da segunda metade da dcada de 70, tendo j extinto seus programas de remoo, o prprio BNH institui programas alternativos, entre os quais destacou-se o Programa de Erradicao da Sub-habitao Promorar, que se apresentava, inclusive, como inovador: ser a primeira vez que se far uma erradicao de favelas no Rio, deixando os moradores na mesma rea, segundo palavras do ento Ministro Mrio Andreazza.9 A experincia do Promorar foi logo interrompida por conta da crise financeira que atingiu o Banco, e que levou a sua extino em 1986. Nos anos 80, comeam a aparecer iniciativas de governos estaduais e municipais no sentido de desenvolver programas de urbanizao de assentamentos precrios. Em Minas Gerais, o governo estadual, sob o mbito da legislao do Profavela, criou o Programa de Desenvolvimento de Comunidades Prodecom, em 1979. Esse programa foi reestruturado em 1983, passando a ser denominado Programa de Integrao Urbana na Regio Metropolitana de Belo Horizonte PIURMBH. Pensado como projeto piloto com interveno prevista em reas faveladas da RMBH, o PIURMBH tinha como pressuposto
[...] que os projetos fossem elaborados e implantados pelos prprios moradores e suas associaes com interferncia institucional apenas no que se refere assistncia tcnica e financeira. (Navarro, 1993, p. 15)

No Rio de janeiro, o governo Brizola, eleito em 1982, desenvolve o programa Cada Famlia um Lote no mbito do qual se desenvolvem duas interveno de urbanizao de favelas que se propunham ser casos exemplares e modelos para o desenvolvimento de programas mais amplos posteriormente. Sero, todavia, as administraes municipais que, a partir da dcada de 80, iro apresentar a maior atuao na regularizao e urbanizao dos assentamentos precrios. Destaca-se a experincia do Recife, com a delimitao de 27 reas Especiais de Interesse Social, em 1980, mais tarde consolidadas atravs da instituio das Zonas Especiais de Interesse Social na Lei de Uso e Ocupao do Solo, de 1983 e, finalmente, atravs da criao do Plano de Regularizao das Zonas Especiais de Interesse Social Prezeis, em 1987. Tambm em 1983 foram institudas as ZEIS em Belo Horizonte no mbito do Profavela. O novo instrumento ser utilizado em vrias outras cidades, destacando-se Porto Alegre e Diadema. A Constituio Federal, em 1988, instituiu um novo marco no quadro jurdicoinstitucional, destacando-se o artigo 182, em que se estabelecem os princpios da funo social da cidade e da propriedade. Os instrumentos propostos foram regulamentados no mbito do Estatuto das Cidades, aprovado em 2001. Desde ento o Estatuto das Cidades passa a se configurar como o principal quadro normativo que orienta as aes na rea da poltica urbana no pas. A importncia maior da Constituio talvez seja a de ter institudo a funo social da propriedade

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como um direito subjetivo, ao criar o instituto da usucapio especial urbana. A permanncia da populao em reas ocupadas ganha, a partir de ento, um forte apoio de legalidade, antes inexistente. Nesse sentido, o texto constitucional um marco, verdadeiro divisor de guas na forma de representao e de enfrentamento concreto do problema das favelas no pas. A partir de meados dos anos 80, verifica-se uma ampliao do papel historicamente desempenhado pelos municpios na elaborao e implementao de polticas habitacionais. As experincias de urbanizao e regularizao de assentamentos precrios disseminam-se ao longo da dcada de 90 em quase todas as grandes cidades do pas. Pesquisa desenvolvida pelo Observatrio das Metrpoles (Cardoso e Ribeiro, 2000), sobre os 50 mais populosos municpios brasileiro revelou que os programas mais presentes nas agendas locais foram os de urbanizao de assentamentos e de regularizao fundiria, contando com nvel siginificativo de recursos prprios. Esses resultados so corroborados pela anlise dos programas de urbanizao de favelas desenvolvida pelo IBAM (2002), que mostra que, exceo daqueles municpios que contaram com recursos macios do BID, todos os programas analisados contaram com aporte significativo de recursos locais. Essa avaliao mostrou tambm que a carncia de financiamento especfico instigou as administraes locais a buscarem novas fontes de recursos para a viabilizao de intervenes nesse segmento, promovendo uma articulao positiva entre diversos programas.

A experincia recente de urbanizao de favelas: modelos de interveno

A experincia consolidada nos permite identificar, do ponto de vista fsico, trs modelos bsicos de interveno sobre assentamentos precrios10: urbanizao, reurbanizao e remoo. A urbanizao significa a interveno que no modifica a estrutura do assentamento, apenas colocando a infra-estrutura e pavimentao. a mais adequada para os casos de favelas menos densas e em reas planas, onde usualmente o desenho dos assentamentos tende a respeitar os padres existentes.11 A reurbanizao a interveno que, por razes de inadequao do stio, ou outras, refaz completamente a estrutura do assentamento, refazendo o parcelamento e reassentando as famlias na mesma rea. Foi o caso da paradigmtica urbanizao da favela de Brs de Pina, no Rio de Janeiro. A remoo implica a retirada da populao e seu reassentamento em outra rea. Pode ser o caso quando o assentamento ocupar uma rea de risco irrecupervel ou uma rea de preservao ambiental e quando no houver reas vazias no entorno que permitam a relocalizao da populao nas proximidades do assentamento existente. Na prtica, vrias intervenes fazem uso das trs alternativas, reparcelando uma parte do assentamento e removendo uma parcela da populao,12 diferenciando-se por qual seja a caracterstica principal da interveno. A escolha entre as trs alternativas depende, basicamente, das condies do stio e da adoo de padres mnimo, como rea e dimenses de lote, dimensionamento do
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virio, praas, entre outros. A adoo de padres tem como conseqncia a necessidade de desadensamento, o que leva a processos de reparcelamento e, em alguns casos, de remoo. Voltaremos a essa questo mais adiante. Outra forma de classificar as intervenes diz respeito sua abrangncia:13 podem ser pontuais ou integrais. Ou seja, podem se restringir a tratar de um setor do assentamento ou de sua totalidade. Intervenes pontuais tm acontecido historicamente, em favelas, usualmente ligadas a prticas clientelistas ou a necessidades emergenciais, como, por exemplo, a reconstruo de reas atingidas por enchentes ou desabamentos de encostas, a realizao de obras de conteno, etc. Uma experincia particular que utilizou amplamente de intervenes pontuais, todavia com outras caractersticas, foi o caso da poltica habitacional de Diadema entre 1993 e 1996.14 Nesse caso, desenvolveu-se uma estratgia de ampliar a escala das intervenes atravs de pequenas obras em vrias favelas, ao mesmo tempo, visando causar um impacto global na melhoria de condies de vida da populao. Um dos problemas apontados em relao s intervenes pontuais que geram um certo desperdcio de recursos, j que elas no so pensadas luz de um plano global. So exemplos de intervenes de carter integral: o programa Favela-Bairro, no Rio de Janeiro, ou o Programa Santo Andr Mais Igual, desenvolvido pela Prefeitura de Santo Andr. Busca-se, nesses casos, atuar em um conjunto menor de favelas de cada vez, todavia realizando o projeto integralmente, em um perodo de cerca de 2 anos de obra (de

3 a 4 anos, incluindo projeto e licitao). 15 O problema com as intervenes integrais diz respeito necessidade de recursos em quantidade suficiente, o que no a realidade da maioria das administraes locais, j que os programas de financiamento em nvel so bastante restritos e os recursos municipais tambm so insuficientes. Tanto no caso de Santo Andr quanto do Rio de Janeiro contou-se com recursos externos (Comunidade Econmica Europia e BID), alm de recursos federais e locais, o que permitiu ampliar a escala de intervenes em algum nvel.16 Uma alternativa aos problemas enfrentados nos dois tipos de interveno aparece atravs da adoo do modelo de intervenes graduais planejadas, em que a intervenes pontuais so vinculadas a planos para cada assentamento e, eventualmente a um plano global de interveno no conjunto dos assentamentos, permitindo dotar as intervenes maior consistncia tcnica. O modelo de interveno gradual planejada permite a atuao em vrios assentamentos ao mesmo tempo, o que, na maior parte dos casos, s se viabiliza financeiramente alongando o tempo das aes. Exemplos importantes dessa tendncia so o Plano de Regularizao de Zonas Especiais de Interesse Social do Recife (Prezeis) e os Planos Globais Especficos para urbanizao das favelas de Belo Horizonte. O grande desafio das intervenes graduais planejadas sobreviver s mudanas administrativas entre diferentes governos. O Prezeis, no Recife tem conseguido manter-se operante, principalmente pela estrutura de gesto do programa, que conta com forte participao da populao, em carter institucionalizado.

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Todavia, o programa vem sofrendo, ao longo do tempo, um processo de esvaziamento, com limitao dos recursos disponibilizados pela Prefeitura.17 J em Belo Horizonte, a continuidade administrativa tem sido garantida pela reeleio da coalizo partidria que primeiramente instituiu o programa. Voltando ao tema dos padres mnimos, importante identificar, em primeiro lugar, que elementos sero includos como componentes do projeto integrado. Com base em um estudo desenvolvido pelo IPT, Denaldi (2003) estabelece trs patamares para qualificar os tipos de interveno segundo os padres de qualidade fsico-urbanstica: Padro mnimo: inclui redes de gua, esgoto, energia, drenagem, solues para a coleta de lixo (direta ou indireta), acessibilidade, tratamento das reas de risco (o que pode implicar relocalizao ou reparcelamento) e regularizao fundiria. Padro intermedirio: alm dos elementos acima, inclui tambm equipamentos urbanos, readequao do sistema virio e intervenes no entorno de forma a tratar problemas ambientais e de estrutura urbana. Padro alto: alm dos anteriores, inclui adequao da densidade, reparcelamento, reabilitao ou reconstruo de unidades habitacionais em situao de insalubridade e insegurana, e readequao do virio com parmetros mnimos de largura de ruas, garantindo acessibilidade a todas as moradias e com vias de pedestre distando no mximo 60 m de vias carroveis. A escolha entre esses padres depende, em primeiro lugar, das condies em que se

encontram o assentamentos e, em segundo lugar, das necessidades locais. Em alguns casos, no so necessrios a readequao do virio ou o desadensamento. De maneira geral, em se tratando de favelas, a escolha depende, no entanto, de como se resolve a equao recursos limitados versus moradia digna. Simulaes desenvolvidas pelo Instituto de Pesquisa Tecnolgicas do Estado de So Paulo (IPT), para interveno de urbanizao de uma favela situada s margens da Represa do Guarapiranga, apropriaram custos variando entre US$ 1.000,00 e US$ 13.00,00 por famlia, dependendo da alternativa a ser utilizada (entre cinco possibilidades).18 Avaliando vrios projetos de interveno na rea do Guarapiranga, a Prefeitura de So Paulo encontrou custos que variaram entre US$ 2.000,00 e US$ 5.500,00 por famlia . 19 Uma das concluses desse estudo mostra que a adoo de diferentes padres (em termos de densidade mdia, lote equivalente e taxa de sistema virio) gerou diferenas, na mdia, de cerca de 30% nos custos, devendo-se considerar que se trata de favelas num mesmo contexto e no mbito de um mesmo programa. Assim, considerando-se a escassez de recursos, a adoo de padres mais elevados implica maiores custos, o que significa atender um nmero menor de assentamentos. A adoo de padres mnimos tem variado entre os diferentes programas. De forma geral, tem-se como regra que no possvel adotar, para urbanizao das favelas, padres iguais aos vigentes no resto da cidade. A partir da, no entanto, as alternativas variam enormemente. Como casos paradigmticos, podem-se colocar o programa Favela-Bairro,

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do Rio de Janeiro, e o Programa Santo Andr Mais Igual, do municpio de Santo Andr. No primeiro, no so adotados padres mnimos de densidade ou de condies habitacionais e os padres de acessibilidade so bastante flexveis. Ou seja, o desadensamento limita-se ao mnimo necessrio para provimento da acessibilidade e da oferta de equipamentos e toma-se como dado que as condies de moradia tero melhora progressiva com o investimento individual dos moradores, motivado e potencializado pela urbanizao da rea. Os padres mnimos so adotados apenas para a infra-estrutura e para o reassentamento de populao em rea de risco. A acessibilidade no garantida para todas as moradias, mas define-se, caso a caso, a partir da implantao uma via carrovel que se situe a uma distncia razovel das moradias. Nesse sentido, a urbanizao no elimina os becos nem as moradias aglomeradas, muitas vezes sem condies adequadas de iluminao e ventilao. No caso de Santo Andr, adotam-se padres mnimos para lotes (40m) e para vias (4 m de largura), o que significou, em muitos casos, o reparcelamento de parte significativa dos assentamentos.20 Alm disso, associa-se o programa de urbanizao a outro programa municipal que possibilita o financiamento de reformas das moradias existentes, com assistncia tcnica da Prefeitura. No Rio de Janeiro justificam-se os procedimentos adotados, dados os custos considerveis de solues mais ambiciosas tendo em vista a alta densidade, o grau de consolidao, o tamanho dos assentamentos e tambm suas difceis condies geolgicas

e topogrficas. Outro argumento que, dado o grau de densidade da maioria das favelas cariocas, essas solues implicariam o deslocamento de parcela considervel da populao, o que poderia at mesmo inviabilizar a interveno. Esse debate coloca, para o poder pblico, dois conjuntos de alternativas: por um lado, um trade-off entre o respeito ao direito de permanncia da populao em seu local de moradia versus a instituio de dois princpios de regulao das condies de vida urbana, um mais exigente, para a cidade formal, e outro, mais precrio, para a favela. Por outro lado, um trade-off entre minimizao de custos e ampliao da oferta de investimentos versus respeito a um padro bsico de qualidade de vida com limitao do investimento a um conjunto menor de reas. O carter trgico desses dilemas reforado pela inexistncia de programas de oferta de novas oportunidades habitacionais, seja pelo mercado, seja pelo poder pblico, o que transforma os programas de urbanizao na nica poltica habitacional vigente. Alm da melhoria das condies de infra-estrutura e, em alguns casos, das condies fsicas das habitaes, os programas de slum upgrading tambm atuam na regularizao da situao urbanstica e da propriedade da terra. O principal instrumento de regularizao urbanstica utilizado pelas Prefeituras tem sido a Zona de Especial Interesse Social (ZEIS) que tem se mostrado um instrumento eficiente para a garantia da posse, evitando as remoes. Pouco tem se avanado, no entanto, na direo da complementao da regularizao com o reconhecimento oficial

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dos logradouros pblicos e com a criao de legislaes de uso e ocupao do solo para as reas ocupadas. No que diz respeito regularizao da propriedade, embora essas iniciativas tenham ganhado grande nfase e centralidade no debate pblico, os resultados so ainda muito pouco efetivos, dada a resistncia da burocracia dos cartrios e do judicirio no reconhecimento dos novos direitos estabelecidos pela Constituio e pelo Estatuto da Cidade. O programa de urbanizao de favelas de Santo Andr, aps 4 anos, regularizou completamente apenas um ncleo, com 847 domiclios; no Rio de Janeiro, poucas reas delimitadas e aprovadas por lei municipal como de Especial Interesse Social (AEIS) passaram pelo processo de regularizao. Das primeiras dezessete favelas declaradas como AEIS em 1996, apenas cinco tiveram regulamentao urbanstica, com a edio de normas de uso e ocupao do solo, e quatro foram objeto de titulao.21 Alm disso, das vinte leis aprovadas declarando favelas como de Especial Interesse Social no perodo 1997-2000, somente uma chegou regularizao dos lotes. Historicamente, os programas de urbanizao tm se limitado a atuar na melhoria das condies fsico-urbansticas, na regularizao da situao fundiria e em melhorias habitacionais. Mais recentemente, vm se ampliando as intervenes que associam esse padro de interveno com aes de poltica social, mais especificamente na capacitao profissional e na gerao de trabalho e renda. Em particular, essa diretriz vem sendo reforada pelos modelos impostos

nos pacotes de financiamentos dos organismos multilaterais. O slum upgrading passou a compor o portfolio de programas sociais do Banco Mundial e do BID, como parte da estratgia de atenuao dos efeitos dos programas de ajuste recessivo, implicando, portanto, em agregar, interveno fsica, aes especficas direcionadas reduo da pobreza. A articulao entre aes de carter social e de carter urbanstico permitiria assim uma territorializao das polticas sociais, aumentando a sua efetividade e sua capacidade de focalizao (targeting). De fato, de 1990 em diante, o novo discurso do Banco Mundial busca atenuar os efeitos sociais das polticas de ajuste, articulando-as a estratgias de alvio pobreza e criao de poverty safety nets. O documento de 1991, intitulado Urban Policy and Economic development: an agenda for the 90s coloca no centro da agenda o aumento da produtividade da economia urbana, como estratgia bsica para enfrentar a questo da pobreza, aliada a aes especficas nesta rea. Nesse caso, parece que, dada a imposio do ajuste, que se realiza na escala nacional, o aumento da produtividade da economia urbana visaria minimizar os impactos negativos, criando alternativas locais para o crescimento do emprego e da renda. Uma das conseqncias desse iderio foi o desenvolvimento das estratgias de competio entre cidades, cujos efeitos danosos j foram suficientemente tratados pela literatura.22 Projetos urbanos programticos ganham maior espao nas linhas de financiamento do banco, com a urbanizao de favelas (slum upgrading) passando a ser um componente fundamental dos projetos. A

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partir da crtica s intervenes pontuais das dcadas anteriores, o scaling-up passa a ser o novo desafio, visando atingir os pobres de forma mais ampla. A partir da dcada de 80, o BM e o BID passam a negociar com os nveis subnacionais, ao invs de continuar atuando no nvel federal e atravs de rgos setoriais, como acontecia antes. Assim, em 1989, o Banco Mundial financiou o Programa Reconstruo Rio, sob a responsabilidade do governo do Estado do Rio de Janeiro, destinado ao atendimento emergencial s vtimas de enchente ocorrida em 1986, e em 1992 financiou o Programa de Saneamento Ambiental do Reservatrio Guarapiranga, envolvendo a urbanizao de favelas na Regio metropolitana de So Paulo. Em 1993, o BID inicia os entendimentos para o financiamento do projeto Favela-Bairro, desenvolvido pela Prefeitura do Rio de Janeiro, e em 1994 o Projeto Cingapura, desenvolvido pela Prefeitura de So Paulo. Nesses casos, o aumento da escala foi buscado atravs de um financiamento que contempla vrias favelas. Uma outra experincia se deu atravs do Programa Habitar-BrasilBID, em que se buscou o scaling-up atravs de uma negociao em nvel nacional, com a Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano (SEDU/PR) controlando o repasse de recursos para as unidades descentralizadas. J no financiamento do segundo contrato com a Prefeitura do Rio de Janeiro, o modelo proposto pelo BID passa a exigir a presena de programas sociais, ausentes do pacote inicial. Outros casos, no Brasil, apontam para a mesma tendncia, gerando um deslocamento da interveno sobre as fa-

velas, do campo das polticas urbanas para o das polticas sociais. No existem avaliaes significativas sobre a efetividade dos componentes de poltica social das intervenes em favelas. Ressalte-se que as experincias mais recentes vm privilegiando o desenvolvimento do empreendedorismo e do microcrdito como alternativas aos antigos programas de formao e capacitao profissional. Essa mudana parte, por um lado, do reconhecimento dos limites do mercado de trabalho formal absoro dos novos trabalhadores qualificados e, por outro lado, da ideologizao da capacidade empreendedora dos pobres urbanos, numa abordagem que parece claramente inspirada nos trabalhos de De Soto.23 No muito difcil problematizar essas iniciativas, dados os limites estruturais do mercado na absoro dos novos empreendedores, assim como se verificou o limite do mercado de crdito formal na utilizao da propriedade imobiliria como garantia creditcia, aps o extenso programa de regularizao ocorrido no Peru, sob inspirao das idias de De Soto e com apoio do Banco Mundial.24

Concluses
Como se pode verificar do relato acima, a experincia brasileira em urbanizao de favelas, no perodo recente, apresenta fortes inovaes e tem buscado responder, da forma mais adequada possvel, ao desafio de reconhecer as reas informais, buscando sua reabilitao fsica e a sua integrao mais efetiva com a cidade formal. Os efeitos

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positivos dessas aes sobre a melhoria da qualidade de vida das populaes inegvel e seguramente as dcadas de 1990 e 2000 representam um passo adiante, se comparadas com a experincia histrica do pas. Ao longo desse processo, os quadros tcnicos de prefeituras, ONGs e mesmo do setor privado tm desenvolvido um aprendizado especializado, havendo hoje uma maior disponibilidade de capacidade tcnica efetiva para o desenvolvimento de projetos de melhor qualidade. Alguns ncleos universitrios, infelizmente ainda poucos, tm avanado na incorporao dessa experincia e a formao de novos profissionais comea, ainda de forma embrionria, a incorporar, em seu aprendizado, o know-how do trabalho em favelas. O sucesso da experincia brasileira vem transformando os programas locais em vitrines e em exemplos para outros pases, na Amrica Latina como na frica, com o apoio das instituies multilaterais. Todavia, como j apontado no texto, existem limites e desafios que devem ser levados em conta ao analisarmos essa experincia em seu conjunto: A ausncia histrica de polticas de oferta de novas oportunidades habitacionais, contando com subsdios, tem feito com que os programas de slum upgrading sejam as nicas alternativas de ao pblica para enfrentar os problemas habitacionais e, o que pior, que a ocupao ou a compra de habitaes irregulares atravs do mercado informal sejam as nicas possibilidades efetivas de acesso terra e moradia para as populaes mais pobres. Isso tem levado a que as taxas de crescimento

da populao residente em assentamentos irregulares seja muito superior taxa mdia de crescimento populacional, principalmente nos grandes centros. Surgem continuamente novas favelas, agora em reas mais perifricas, ou em terrenos ecologicamente mais frgeis, enquanto as favelas consolidadas vivem nveis de adensamento muito mais fortes do que no passado. Isso leva a uma contnua deteriorao das condies habitacionais e de infra-estrutura e inclusive gera uma piora das condies de vida naqueles assentamentos que j foram objeto de upgrading. As experincias tm avanado bastante no equacionamento da situao fsica dos assentamentos, mas tm revelado limites para a efetivao da regularizao plena. Com isso, a formalizao integral (ou seja, a transformao da favela em bairro popular) permanece ainda distante. Muitas vezes, o longo tempo de tramitao dos processos de regularizao gera um desinteresse da populao e uma descrena na viabilidade dos procedimentos. De forma geral, a existncia e o funcionamento pleno do mercado informal, aliado ausncia de presses polticas para a remoo, acabam por deslegitimar a necessidade da regularidade da propriedade. Considerando-se que a informalidade atravessa vrias instituies e vrios campos de atividade, para alm da propriedade urbana, ganhando, portanto foros de legitimidade, a questo da regularizao perde fora na reivindicao dos movimentos de moradia. Como j apontado anteriormente, os programas enfrentam tenses na busca
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de equacionar os dilemas entre o custo das intervenes versus abrangncia da atuao e acessibilidade s centralidades urbanas versus qualidade da moradia e nvel de adensamento suportvel. O reconhecimento do direito permanncia nos locais j ocupados em assentamentos consolidados implica desenvolver intervenes que acabam por reduzir excessivamente os padres de densidade e de qualidade da infra-estrutura e da habitao, criando dois padres de mnimos urbansticos, correspondendo, portanto, a dois nveis bsicos de cidadania. Um, mais exigente, vlido para a cidade formal, e outro, de menor qualidade, reconhecido e legitimado pela ao do poder pblico em assentamentos informais regularizados. Essa dualidade coloca em questo os princpios da equidade e da justia que devem

orientar as polticas pblicas e que correspondem a direitos bsicos de cidadania. A reconfigurao dos programas de urbanizao de favelas, a partir da dcada de 1990, com a sua insero em aes de poltica social territorializada e compensatria, conforme as diretrizes dos organismos multilaterais de fomento, tem implicado a instituio de um novo componente nas intervenes, direcionado gerao de trabalho e renda. Essas aes, no entanto, apresentam fortes limitaes dados os constrangimentos estruturais que levam a um estreitamento do mercado de trabalho formal, contnua precarizao das relaes de trabalho. A alternativa do desenvolvimento do empreendedorismo popular tambm parece limitada, uma vez que esse mercado j amplamente dominado pela informalidade.

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Adauto Lcio Cardoso Arquiteto, doutor em Arquitetura e Urbanismo pela Universidade de So Paulo, professor pesquisador do Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro (Rio de Janeiro, Brasil) cardoso@ippur.ufrj.br

Notas
(1) Ver, a respeito Cardoso (2007). (2) As idias de Turner sero discutidas com mais detalhe mais adiante, dada a influncia desse autor sobre as primeiras experincias de urbanizao de favelas no pas. (3) O perodo desenvolvimentista caracterizou-se por um esforo do poder pblico em investimentos que apoiavam o processo de industrializao, em detrimento do investimento em equipamentos e servios voltados para a reproduo social.

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(4) Para uma avaliao da experincia do BNH, ver Azevedo (1988). (5) Durante um certo tempo estes assentamentos proliferam sem serem tratados como um problema, permanecendo, portanto, invisveis (Alfonsin, 2003). (6) Sobre a histria das intervenes em favelas no Rio de Janeiro, ver Burgos (1998) e Silva (2005). (7) Dados e anlise extrados de Alfonsin (2003). (8) Na ausncia de polticas sociais efetivas, os laos de parentesco e vizinhana so elementos significativos na sobrevivncia cotidiana da populao (9) Citado em Valladares (1980). (10) Baseado em Bueno (2002). (11) Na maioria dos casos, embora haja tendncias recentes para parcelamentos completamente fora das normas urbansticas. (12) Podem ser tambm identificadas prticas de indenizao ao invs de relocalizao que funcionam, praticamente, como remoes. Isso acontece, por exemplo, no programa FavelaBairro, no Rio de Janeiro. (13) Conforme Denaldi (2003). (14) Conforme ibid. (15) Esses so prazos mdios, que podem variar dependendo do fluxo de recursos disponvel. (16) No caso do Rio de Janeiro, os programas de urbanizao de favelas j haviam realizado obras de urbanizao em 51 assentamentos, beneficiando cerca de 180.000 pessoas, entre 1993 e 2003, e em Santo Andr, em 43 ncleos de favelas, beneficiando cerca de 25.000 pessoas (ressalte-se a diferena de tamanho mdio de assentamento nos dois casos). (17) Sobre o Prezeis, ver Moraes, Arago e Azevedo (2002). Sobre Belo Horizonte, ver Brandenberger (2002). (18) Ver Rocha (2002). (19) Ancona e Lareu (2002). (20) Ver, a respeito, Bueno (2002). (21) Parque Royal, na Ilha do Governador - AP 3, e Ladeira dos Funcionrios e Parque So Sebastio, no Caju - AP 1, localizadas em terreno da Unio; e Ferno Cardim, no Engenho de Dentro - AP 3, situada em rea municipal (22) Ver Harvey (1996). (23) Ver De Soto (2000). (24) Ver Caldern (2004).

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Recebido em fev/2007 Aprovado em abr/2007

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