El Estado Del Estado - Sinopsis, PNUD

Presentacin
no de los objetivos fundamentales del Sistema de Naciones Unidas, pero en especial del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), es impulsar el paradigma del desarrollo humano. Se trata de lograr que tanto individuos como comunidades tengan no slo la opcin de tomar decisiones autnomas, sino las condiciones y capacidades para hacerlo por encima de ciertos niveles de bienestar, igualdad y libertad. Por eso el desarrollo humano est vinculado a la promocin del cambio en beneficio de individuos y comunidades concebidos como fines en s mismos. Las personas, pues, estn al centro del desarrollo humano. Tal es el horizonte normativo del presente Informe. Este Informe Nacional sobre Desarrollo Humano 2007 el quinto de su serie desde que en 1998 se inici la elaboracin de este tipo estudios y publicaciones en el pas plantea una innovadora lectura del estado del Estado en Bolivia. Una lectura que se propone, nada menos, desmontar imaginarios, en especial aqullos que polarizan y dividen; redescribir el Estado con un nuevo vocabulario hecho en Bolivia; y plantear caminos de salida al laberinto de tensiones irresueltas, artsticamente retratado, como metfora del Estado en sociedad, en la ilustracin de portada. El trabajo que ponemos a su consideracin es resultado de una agenda de investigacin de dos aos del equipo aplicado del IDH en Bolivia y se produce en el marco de un conjunto de estudios realizados en diversos pases de la regin. Constituye un esfuerzo multidisciplinario crtico al cual aportaron destacados investigadores a fin de lograr una mirada plural sobre la estatalidad en Bolivia. Estamos seguros por ello que constituir una contribucin til para el debate de diagnsticos y propuestas en el marco del proceso constituyente que se vive en el pais.
Antonio Molpeceres
Representante Residente del PNUD en Bolivia
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INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EN BOLIVIA
Prlogo
l objeto de investigacin del estado del Estado es tanto escurridizo como inmutable. Hace dos aos, cuando inicibamos el trabajo, la preocupacin central de la opinin pblica giraba en torno a la estabilidad social y poltica. Hace un ao, el tema central pareca ser el nuevo ciclo poltico abierto por el Presidente Evo Morales. Este ao es la aprobacin de un nuevo pacto social en la Asamblea Constituyente. Y seguramente el prximo ao ser el ciclo de reformas legales y estatales que se adaptarn a la nueva Constitucin. Por ello, preferimos en este Informe concentrarnos en los temas de cambio histrico y estructural, antes que coyunturales y de momento. Sin duda, muchas de las tensiones irresueltas de la historia le hablan a la coyuntura. Hace ms de 300 aos que se discuten formas de segmentacin tnica, asimilacin o convivencia multicultural; hace 150 aos que debatimos el carcter federal, descentralizado o autonmico de la repblica; y hace 70 aos que hablamos de la nacionalizacin de los hidrocarburos y recursos naturales. Es inquietante saber que uno de los primeros decretos supremos promulgados por Antonio Jos de Sucre, en enero de 1826 antes de definir el diseo de los balances de poder, la forma de Estado y el carcter pblico o privado de los derechos sobre los recursos naturales, era crear el Correo de la Repblica de Bolivia para que el incipiente sistema de comunicacin estatal, que conectaba las cinco provincias de la Repblica, lograra que las ediciones salieran y llegaran de manera ordenada cada lunes, mircoles y viernes a cada confn de la nacin. Y es que la extensin territorial de la autoridad legal y burocrtica sobre del Estado boliviano fue y sigue siendo uno de los temas ms importantes de la historia boliviana. La construccin parcial, fragmentada y discontinua del Estado boliviano es y fue motivo de luchas entre regiones, clases y grupos identitarios desde el nacimiento de la Repblica. Encontramos que los mecanismos de negociacin de la autoridad legal, la legitimidad y la soberana no fueron la excepcin de la regla. Es as como se construy el Estado boliviano, y es as como emerge una accidentada formacin estatal en el siglo XX. Este Informe forma parte de un proyecto ms amplio sobre el estado del estado, que incluye un documental dirigido por el cineasta Marcos Loayza, (El estado de las cosas, 2007), una serie de televisin sobre las tensiones irresueltas de la sociedad y el Estado, dirigida por el cineasta Juan Carlos Valdivia (El laberinto, 2007), una serie de publicaciones periodsticas publicadas en los semanarios La poca 25
y Pulso, una serie de programas radiales en cuatro idiomas (Revista de Futuro, 2007) y publicaciones acadmicas co-escritas o coeditadas con otros investigadores interesados en la historia, la etnografa y la sociologa del Estado boliviano (Cuadernos de Futuro, 2007). Queda un agradecimiento personal a todos mis colegas y amigos que hicieron posible este Informe desde el IDH y desde mltiples espacios acadmicos. Gracias a Fernanda Wanderley, Vernica Paz Arauco, Jos Luis Exeni R., Antonio Aranibar, Jack Duhaime, Milenka Ocampo, Carmen Soliz, Rodrigo Arce, Jennie de Grave, Andrea Urioste, Mathilde Fresa, Adriana Balln, Patricia Espinoza y Daniel Meja por todos los das de desvelo y los debates apasionados sobre el Estado boliviano. Gracias adicionales a Rossana Barragn, Pamela Calla, Marcela Revollo, Roger Cortez, Fernando Mayorga, Gustavo Fernndez, Xavier Alb, Franz Barrios S. y Rodolfo Mayer, por sus importantes aportes acadmicos en el transcurso de esta agenda de investigacin. Un agradecimiento especial a Antonio Molpeceres, Alfredo Marty y Fernando Caldern por su apoyo incondicional a lo largo del proceso de concepcin, investigacin y redaccin. Y tambin a Cecilia Ledezma y Shirley Torrez por su inestimable trabajo en los temas administrativos del Proyecto. Este libro fue un emprendimiento de equipo enormemente grato de escribir; esperamos que sea tan gratificante de leer, analizar y debatir.
George Gray Molina

Coordinador Informe sobre Desarrollo Humano PNUD Bolivia
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INFORME
SOBRE DESARROLLO HUMANO EN BOLIVIA
Sinopsis
Laberinto de tensiones irresueltas
Bolivia vive hoy una batalla de imaginarios sobre lo que es, hace y debe hacer el Estado. Esta batalla refleja tensiones irresueltas sobre la propiedad de los recursos naturales, la convivencia multicultural y la forma centralizada o descentralizada del Estado, que recurren a lo largo de la historia boliviana. El laberinto de tensiones irresueltas pone al Estado al centro del cambio histrico. No es sorprendente, entonces, que la batalla de imaginarios encuentre tanta resonancia en los debates actuales en torno a la Asamblea Constituyente, las autonomas y la nacionalizacin de hidrocarburos. Lo que s sorprende es que, detrs de estas visiones y prcticas polarizantes, emerge un sentido comn que une a gran parte de la poblacin en temas tan diversos como la propiedad estatal de los recursos naturales, la interculturalidad democrtica y una vocacin por el dilogo hasta las ltimas consecuencias. Los actores centrales del sentido comn son miles de actores productivos de la economa popular, familias migrantes que portan nuevas identidades interculturales y elites sociales y polticas emergentes que construyen poder desde nuevos espacios. Este sentido comn es resultado de dcadas de migracin, cambio social y cultural, y abre una senda hacia lo que pensamos es una nueva pluri-nacin en Bolivia. Refleja ms un cambio social histrico que un cambio poltico de coyuntura. Y, sin embargo, este cambio no est exento de peligros. Uno de ellos se encuentra en la continua radicali- BOLIVIA VIVE HOY UNA BATALLA DE zacin de imaginarios que empujan a construir proyectos polticos inviables, au- IMAGINARIOS SOBRE LO QUE ES, toritarios o antidemocrticos. Otro peligro, no menos importante, es el de la iner- HACE Y DEBE HACER EL ESTADO cia del status quo y la defensa de intereses sociales, culturales o econmicos secta- BOLIVIANO rios y faccionales. Ambos extremos atizan la batalla de imaginarios que vemos y escuchamos da a da en los medios masivos de comunicacin nacionales e internacionales. Ambos conducen a un callejn sin salida.
El estado del Estado: nuestra agenda de investigacin

Por todo ello, este Informe Nacional sobre Desarrollo Humano tiene como objetivo analizar el estado del Estado boliviano. Se contrastan imaginarios, representaciones y narrativas del Estado con prcticas, acciones e instituciones que describen lo que es y hace el Estado en el da a da. Detrs de los imaginarios estatales se esconden profundas contradicciones que articulan a la propia sociedad boliviana. El Estado que describimos dbil, fragmentado, parcialmente soberano es en parte reflejo de una sociedad heterognea, dividida y desigual; pero constituye tambin el actor ms impor29
tante en construir estas desigualdades, divisiones y heterogeneidad. El Estado est en la sociedad, pero tambin reproduce un tipo de sociedad. Es parte del problema, pero tambin parte fundamental de la solucin al laberinto de tensiones irresueltas. Nuestras conclusiones articulan una conESTE INFORME NACIONAL SOBRE cepcin crtica y autocrtica del desarrollo, inspirada en los trabajos acadmicos de DESARROLLO HUMANO TIENE COMO Amartya Sen y Mahbub ul Haq.1 El desarrollo humano toma las decisiones autnomas OBJETIVO ANALIZAR EL ESTADO DEL de individuos y comunidades como fines en s y no medios para otros fines: crecimienESTADO BOLIVIANO. SE to econmico, desarrollo o revolucin. El enfoque de desarrollo humano adopta la CONTRASTAN IMAGINARIOS, posicin normativa de que el espacio para las decisiones autnomas de individuos y REPRESENTACIONES Y NARRATIVAS comunidades no puede darse debajo de ciertos niveles de bienestar, igualdad y liberDEL ESTADO CON PRCTICAS, tad.2 Por ello, no puede haber un paradigma de desarrollo humano que justifique o manACCIONES E INSTITUCIONES QUE tenga el status quo. Esta es la posicin normativa asumida por este Informe, que consDESCRIBEN LO QUE ES Y HACE EL truye un vocabulario hecho en Bolivia para entender y promover el cambio social, ecoESTADO EN EL DA A DA. nmico y poltico en el pas.
Un vocabulario hecho en Bolivia...

Requerimos avanzar en la agenda de reflexin antes de poder entender los alcances del proceso de cambio. El vocabulario que usamos para hablar del Estado y de la sociedad es importante. Sin embargo, comprobamos que existe cierto agotamiento en las maneras por las cuales hablamos del Estado. No es que pensemos que trminos como Estado o sociedad requieran de una nueva definicin. S hace falta, empero, re-significar conceptos y narrativas para no describir cosas que no existen. Limitarnos a sostener que el Estado es poblacin, poder y territorio o que monopoliza el uso legtimo de la fuerza es decir algo poco til para el actual momento histrico. Necesitamos un vocabulario hecho en Bolivia para reformular el problema que est detrs de las demandas de autonoma, los debates en torno a recursos naturales y la emergencia de derechos ciudadanos interculturales. Los fragmentos liberales, weberianos, institucionalistas, marxistas y postcoloniales de la teora social y poltica aportan retazos reconocibles al entendimiento de la realidad boliviana. Sin embargo, estas miradas tericas tienen todas algo en comn. Describen el Estado como si fuera uno solo monoltico en cualquier lugar y para cualquier funcin. Al omitir las diferencias del quehacer
1 2 Ver Sakiko Fukuda-Parr y A.K. Shiva Kumar, 2005, Readings in Human Development, Oxford: Oxford University Press. Ver Amartya Sen, 1980, Equality of What?, Tanner Lectures on Human Values, Cambridge: Cambirdge University Press y Amartya Sen, 1999, Development as Freedom, New York: Alfred Knopf.
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INFORME
NECESITAMOS
UN VOCABULARIO
HECHO EN
BOLIVIA
PARA
REFORMULAR EL PROBLEMA QUE EST DETRS DE LAS DEMANDAS DE AUTONOMA, LOS DEBATES EN TORNO A RECURSOS NATURALES Y LA EMERGENCIA DE DERECHOS
estatal entre Ascensin de Guarayos y Jess de Machaqa, entre las funciones de educacin y defensa, y entre los imaginarios de un ciudadano de pie y de una Asamblea Constituyente, estos vocabularios tambin omiten aspectos importantes y vitales del mundo social y poltico. Por ello proponemos analizar imaginarios y realidades sociales desde las particularidades histricas bolivianas.
...para desmontar imaginarios polarizantes
Los imaginarios sociales que describimos a CIUDADANOS INTERCULTURALES. lo largo del Informe aquellos que unen y dividen a la poblacin sobre asuntos de la coyuntura son construidos en el largo plazo, sobre prejuicios y sentido comn. No existe un imaginario verdadero o falso; slo hay imaginarios ms o menos representativos de lo que la gente piensa. Para algunos, el Estado, y la pugna por el Estado, es la fuente de todos los problemas. El Estado monocultural, centralista o neoliberal impone su voluntad y es generador de disensos, disputas y polarizacin. Para otros, el Estado apenas existe. Es un Estado dbil, invisible o aparente. Genera polarizacin porque existe una pugna faccional por obtener y construir poder estatal. Estos dos imaginarios reflejan dos caras de una misma moneda que visualiza el Estado como un ente monoltico. Entre los dos queda una amplia gama de imaginarios que analizamos a lo largo del Informe. El primer tipo de imaginario supone que LOS IMAGINARIOS SOCIALES QUE existen identidades, compromisos y tradiciones sociales y tnicas pre-existen- DESCRIBIMOS A LO LARGO DEL tes, que no dan mucho campo para la deliberacin o negociacin democrtica. Ba- INFORME AQUELLOS QUE UNEN Y jo esta visin lo que est en juego es la hegemona nacional de una faccin pre- DIVIDEN A LA POBLACIN SOBRE existente sobre la otra. Esta lectura, cercana al esencialismo tnico y social, ocu- ASUNTOS DE LA COYUNTURA SON rre en Occidente y Oriente, entre clases populares y clases altas, entre mestizos y CONSTRUIDOS EN EL LARGO PLAZO, pueblos indgenas. Nace del atrincheramiento faccional y una vocacin por el SOBRE PREJUICIOS Y SENTIDO poder total. Una mirada ms cuidadosa de la realidad describir, ms bien, mlti- COMN. ples identidades que conviven en la sociedad boliviana y que no desembocan en salidas nicas ni esencialismos forzados. La historia boliviana muestra de manera conclusiva que no existe una nacin nica, homognea y avasalladora en Bolivia. Emerge, ms bien, una nacin plural, heterognea y contingente en continuo proceso de construccin. La interseccin en31
tre la diferencia y la igualdad dibuja un Estado intercultural en proceso de cambio, que refleja y construye una sociedad que tampoco pre-existe, sino que se redefine permanentemente. El segundo tipo de imaginario argumenta que el Estado y la sociedad boliviana estn inconclusos, incompletos o faltos de algo. Insistimos a lo largo de este texto que el Estado y la sociedad boliviana no estn inconclusos ni incompletos ni faltos de nada. Sin embargo, la mana de reinvencin continua, del borrn y cuenta nueva, revelan algo significativo sobre la sociedad boliviana. Una mirada ms cercana del Estado describir procesos de construccin estatal profundamente heterogneos, descentralizados y contingentes que se sustentan sobre relaciones de poder cambiantes. El imaginario del Estado inconcluso oculta relaciones de poder y es, por tanto, impotente para dirigir el cambio social y poltico de largo plazo. Es un Estado inconsistente con respecto a los fines del desarrollo nacional. Entre la ficcin de que no hay nada que hacer y la ficcin de que todo est por hacerse queda un inmenso campo de accin y reflexin. Debemos desempacar nuestras nociones de Estado y sociedad para poder avanzar. ste es el campo que ocupa el Informe sobre Desarrollo Humano en Bolivia 2007. Damos cabida a miradas plurales sobre lo que es la sociedad y el Estado bolivianos y descubrimos, en el anlisis emprico, primario y cercano a lo cotidiano, lo que cambia y lo que queda inerte. Este ejercicio no es de gabinete ni de escritorio. No se puede descubrir el estado del Estado boliviano desde los vocabularios polarizantes de la coyuntura, ni desde los vocabularios existentes que describieron procesos contingentes de tiempos y lugares que, en retazos y fracciones, fueron cambiando. Requerimos construir un nuevo vocabulario de sociedad y Estado que recupere los hilos de imaginarios pasados memorias largas y cortas pero tambin que proyecte una nueva lectura fiel a la complejidad y heterogeneidad del presente.
Doce tesis sobre el estado del Estado

Describimos el Estado boliviano en funcin de lo que es, hace y lo que imaginamos que es y hace. Esta redescripcin cruza cuatro registros metodolgicos distintos. El primer registro es histrico y procura trascender el anlisis cronolgico de la historiografa oficial. Mostramos un proceso discontinuo de formacin de la estatalidad boliviana. El segundo registro es fiscal burocrtico y dibuja una radiografa del Estado actual que pone en cuestin preconceptos arraigados sobre el Estado. El tercer registro es etnogrfico y se concentra sobre el proceso de diseo e implementacin de polticas pblicas en el Estado boliviano. Finalmente, utilizamos un registro sociolgico para describir los intersticios entre la sociedad y el Estado, los lugares que construyen ciudadana individual y colectiva en la sociedad boliviana. 32
INFORME
Sobre lo que es
1 El Estado boliviano no es un Estado fallido ni inconcluso. Tampoco es un Estado fuerte ni homogneo. El Estado realmente existente est en continuo proceso de construccin y refleja la complejidad de la propia sociedad boliviana. El vocabulario de la coyuntura simplifica, homogeneiza y polariza. Para algunos, el Estado boliviano es dbil y se encuentra al borde de la quiebra institucional. Para otros, el nuevo Estado no slo es estable sino que es soberano, post-colonial y post-neoliberal. Ninguno de los dos vocabularios refleja la compleja realidad del Estado boliviano. El Estado boliviano se construy de manera fragmentada, discontinua y heterognea a lo largo de la historia colonial y republicana. La extensin territorial de su autoridad legal y burocrtica es accidentada y refleja procesos continuos y largos de negociacin de legitimidad, autoridad y soberana. Estas caractersticas fragmentacin, discontinuidad y heterogeneidad son estructurales porque reflejan una sociedad que es estructuralmente plural, heterognea y cambiante. Entendido as, el problema del Estado no radica en estar inconcluso con respecto a algn ideal normativo inalcanzable. El desafo es, ms bien, construir un Estado que acompae el ritmo, diversidad y pluralismo del cambio social. La forma accidentada del Estado boliviano se explica por un proceso histrico de negociaciones entre elites dbiles y organizaciones regionales o indgenas fuertes. Sus ausencias en ciertos lugares del territorio y su presencia con respecto a ciertas dimensiones de la estatalidad son el resultado de un Estado que no impone una sola manera de ejercer autoridad, de asentar soberana o de construir legitimidad, sino que negocia. Por ello, la historia del siglo XX boliviano, a diferencia de muchas otras sociedades multiculturales de Amrica Latina, frica y Asia, no es una historia de guerra civil o gran violencia social. La memoria histrica sugiere que el Estado no impuso una manera nica de construir estatalidad porque las alianzas sociales y polticas que administraron el poder estatal no fueron monolticas, ni estables, ni fuertes en los siglos XIX y XX. Por ello constituye un error la tentacin de ver el Estado boliviano como una mala adaptacin de modas institucionales (una deficiente copia de instituciones liberal-demcratas, social-demcratas o comunitaristas). El Estado boliviano comparte con muchos otros pases de la regin una matriz nacional-popular, un marco de construccin de autoridad, soberana y legitimidad que se sustenta en alianzas cambiantes de poder que cruzan la sociedad. Sobre esta matriz se montan legados coloniales y post-coloniales de resistencia y acomodacin a la autoridad constituida. Ni los vocabularios polarizantes (el Estadoneoliberal, colonial, centralista, monocultural) ni los pesimistas (el Estado no existe, est ausente, es aparente) hacen justicia al Estado boliviano realmente existente. 33
2 El Estado boliviano se asemeja a un Estado con huecos por la accidentada extensin territorial de su autoridad legal y burocrtica. En los huecos se negocia la autoridad legal estatal con organizaciones sociales, indgenas, locales y regionales. La construccin parcial, fragmentada y contingente de la autoridad estatal boliviana hace que comunidades y pueblos indgenas, ONG, juntas vecinales, cooperacin internacional, iglesias, sindicatos y terratenientes gocen de cualidades semi-estatales. Muchas organizaciones asumen funciones y atribuciones tradicionalmente reservadas para el Estado nacional. En algunos casos, estas organizaciones desempean funciones de regulacin de la propiedad y uso de la tierra y recursos naturales; en otros casos, ejercen justicia o el uso de la fuerza; y en casos extremos en las regiones fronterizas del pas asumen tambin funciones de soberana nacional con respecto a pases vecinos. En el imaginario popular, los huecos del Estado se asocian frecuentemente con la ausencia de la burocracia estatal lugares donde el Estado se presenta con escuelas y cuarteles. En el debate acadmico, en cambio, se tiende a asociar los huecos del Estado con la manera en la cual se construye autoridad legal, legitimidad y soberana estatal. Para algunos, los huecos son lugares de ausencia legal que deben ser llenados con instituciones liberal-demcratas. Para otros, los huecos son lugares donde florecen comunidades y pueblos autnomos, que se autogobiernan y auto-legislan al margen del Estado nacional. Para nosotros, los huecos no son, a priori, ni ausencia ni presencia estatal. Son relaciones sociales heterogneas que muestran el grado de negociacin descentralizada que ya existe en el ejercicio de la autoridad legal y la soberana del Estado boliviano. Lo que est en juego, por tanto, no es llenar los huecos con estatalidad moderna, ni celebrar los huecos que presumiblemente ya estn llenos con prcticas pre-republicanas y pre-coloniales, sino evaluar si entre las organizaciones sociales, locales e indgenas rige el particularismo o valores y prcticas de lo pblico. El particularismo deriva en construcciones polticas al servicio del ms fuerte, del hegemnico y de los equilibrios de poder existentes. Los vehculos ms comunes del particularismo son el clientelismo, el patrimonialismo y el autoritarismo. Es parte de la prctica habitual de actores sociales y polticos y es por eso difcil de transformar. Lo pblico es lo inverso del particularismo, y es esquivo. Lo pblico se construye entre diferentes, plurales y heterogneos. El motivo de esta construccin es precisamente la pugna sobre el tipo de autoridad, legitimidad y soberana estatales. Lo pblico no se proclama en momentos de paz, ni se impone en momentos de conflicto. Se ejerce en el encuentro entre diferentes aliados y adversarios. Excluye la idea del enemigo, al que se aplasta y se margina. Por ello, no puede haber enemigos en lo pblico, como no puede haber libertades en dictadura. 34
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3 El Estado con huecos boliviano tuvo capacidad de adaptarse a balances de poder existentes identidades locales, regionales, sociales y tnicas pero no ha logrado construir un espacio pblico comn de autoridad, legitimidad y soberana estatal. Por ello, subsiste un arraigado pluralismo institucional. En nuestra investigacin observamos que la ausencia de una esfera pblica comn un ncleo intercultural de construccin de autoridad, legitimidad y soberana no es accidental. El Estado con huecos fue altamente adaptativo a balances de poder existentes, pero poco efectivo en construir una institucionalidad nica con respecto a organizaciones sociales, regionales y locales. Por ello, encontramos a lo largo de los siglos XIX y XX ejemplos de cmo el propio Estado busc un abanico de arreglos institucionales que daban poder y cualidades semi-estatales a organizaciones sociales, indgenas, regionales y locales. La proliferacin de instituciones paralelas y duales no fue una disfuncin estatal pasajera, ni un mal de coyuntura. Son un atributo estructural de la estatalidad boliviana. Los mtodos de paralelismo institucional son conocidos: poderes duales en esferas de autogobierno, poderes de cogestin con respecto a funciones del Estado, poderes clientelares que reproducen la segmentacin de la sociedad en funcin de caudillos y caciques locales y poderes de autogestin en esferas limitadas de justicia o regulacin de derechos de propiedad. No es que el Estado boliviano abdique de su pretensin de ejercicio de autoridad legal. Ms bien, instrumentaliza un abanico de instituciones paralelas que hace ms efectivo el ejercicio de autoridad indirecta. ste es, sin duda, uno de los hilos coloniales ms visibles en la actualidad. La otra cara del pluralismo institucional es que el Estado boliviano genera amplias esferas de facto de ejercicio de autonoma gubernamental regional e indgena. El reconocimiento de jure de estas cualidades autonmicas, descentralizadas y participativas es vital para poder avanzar en la construccin de una autoridad estatal adecuada a las demandas de las regiones, los pueblos y comunidades indgenas y los gobiernos locales. No es que la descentralizacin sea una panacea para el desarrollo; constituye, ms bien, un instrumento que institucionaliza el pluralismo estructural de la propia sociedad boliviana. Este proceso no est exento de problemas. Uno de ellos es que el patrn accidentado de construccin estatal consagra la proliferacin de esferas pblicas diferenciadas lugares donde se construye legitimidad, autoridad y soberana estatal de manera diferenciada. Todos conocemos ejemplos particulares de usos y costumbres de sindicatos campesinos, ayllus o federaciones de vecinos que no son compatibles entre s. Resuelven problemas internos de la comunidad, pueblo o vecindad, pero tienen enormes problemas para resolver problemas entre comunidades, pueblos y vecindades plurales. El costo de no tender puentes es alto. Cuando estos espacios pugnan por recursos escasos o por el reconocimiento del 35
Estado se siente la ausencia de una base comn para la solucin de conflictos Por ello la pugna faccional hegemnica es continua en la historia republicana. El segundo problema es que los procesos polticos de negociacin intergubernamental han consagrado profundas desigualdades en la distribucin del gasto e ingreso estatales que, de continuar, multiplicarn la brecha entre los departamentos y municipios ms pobres y ricos del pas. Sin embargo, el paso de la coexistencia entre desiguales a la construccin de una comunidad de ciudadanos una comunidad de iguales es el paso de una concepcin multicultural de ciudadana a una intercultural. No ser suficiente cambiar la palabra multicultural por intercultural, sino confrontar el dilema de la igualdad de manera ms exhaustiva. Sin igualdad no puede existir una comunidad de ciudadanos. 4 El Estado con huecos pone en cuestin la debilidad, dependencia y centralismo del Estado boliviano. Elites polticas dbiles, organizaciones sociales fuertes y una dependencia estructural de recursos naturales primarios dieron forma accidentada al actual Estado boliviano. El Estado boliviano ha sido frecuentemente caracterizado como dbil, dependiente y centralista. Estas caracterizaciones deben ser matizadas a la luz de la historia heterognea de construccin estatal. La debilidad del Estado fue motivo de cambio pendular en los ltimos cincuenta aos. El Estado boliviano ha tenido momentos de debilidad y momentos de fortaleza. Ambos estn directamente conectados a su capacidad de acumulacin fiscal en momentos de auge de los precios y mercados de materias primas. Hoy, el sector pblico del Estado representa el 31% del PIB y contribuye con el 29% del empleo asalariado del pas. En trminos comparativos, con respecto al tamao de su economa, la participacin estatal en la economa se asemeja al promedio latinoamericano. Sin embargo, la debilidad real del Estado se mide por su dependencia de una base fiscal estrecha (1.524 contribuyentes contabilizan el 56,2% de todos los impuestos nacionales), que a su vez se sustenta en una economa de base estrecha (el 50% de las exportaciones depende del gas o los minerales). El dbil Estado boliviano gasta el 74% del gasto pblico total en servicio pblicos (26%), educacin (22%), defensa (14%) y pensiones (12%). La base econmica estrecha es la causa ulterior de la dependencia externa boliviana. La poblacin boliviana representa el 0,14 % de la poblacin mundial. Aportamos el 0,02% del PIB mundial, todas nuestras exportaciones significan el 0,02% de las exportaciones mundiales y somos recipientes del 1,3% de la ayuda extranjera oficial del mundo. La coyuntura actual pondr a prueba este patrn de dependencia. Los ingresos fiscales del gas ($us 1.634 millones) son ocho veces mayores al valor total de las donaciones internacionales este ao (alrededor de $us 202 millones). Se abren 36
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posibilidades de integracin regional, de insercin comercial y de reduccin de la dependencia de la ayuda externa, que se sustentan sobre los recursos del gas natural, pero que requieren de su transformacin en una economa de muchos sectores y muchos actores productivos. Bolivia es, objetivamente, un pas pequeo que debe jugar una estrategia de alianzas mltiples para trascender la dependencia estructural que nace de una economa afincada en recursos naturales de poco valor agregado. Este perodo histrico pondr a prueba este crculo vicioso de larga data. Tambin debe ser matizado el centralismo estatal. Si bien el 75% del gasto corriente es asignado por el gobierno central, el 51% de la inversin pblica es asignada a nivel subnacional prefecturas, municipios y entidades desconcentradas. Sin embargo, hoy el departamento con mayor presupuesto recibe $us 316 per cpita en asignaciones fiscales, cifra nueve veces mayor que la del departamento de menor presupuesto per cpita ($us 36). El reto futuro gira en torno a la construccin de un proceso de descentralizacin solidario y redistributivo. Existen los recursos para construir un piso mnimo de infraestructura y servicios pblicos comunes a todos los ciudadanos bolivianos. Estimamos que si el proceso descentralizador no modifica la frmula actual de distribucin de recursos fiscales la brecha en el ndice de Desarrollo Humano (IDH) entre los departamentos extremos, el ao 2020, divergir en ms de 0,2 puntos, que equivalen a 16 aos menos de esperanza de vida, seis aos menos de escolaridad y la mitad de los ingresos per cpita. El Estado boliviano requiere encontrar una salida a los patrones pendulares de debilidad, dependencia y centralismo de los ltimos cincuenta aos.3 5 El fortalecimiento del Estado boliviano no significa la simple extensin funcional y territorial de la autoridad legal y burocrtica. Implica, ms bien, construir un Estado que refleje el pluralismo estructural de la sociedad. Gran parte de esta tarea no discurre dentro del Estado sino entre el Estado y una sociedad y economa de base ancha y una democracia ampliada. La debilidad del Estado boliviano no est exclusivamente dentro del Estado. Gran parte del problema se da en los intersticios entre el Estado y la sociedad. Por ello, una estrategia sostenible de fortalecimiento estatal debe transformar las relaciones entre ambos. De hecho, esto ya sucede en el mundo real, de manera fragmentada y dispersa. Cuatro procesos de cambio ya estn transformando la debilidad del Estado en el largo plazo. Primero, emerge una economa de base ancha, en la que florece la diversificacin productiva ms all del gas y la minera. Esto implica miles de nuevos productores que pueden generar decenas de miles de nuevos empleos con mayor valor agregado en el tiempo.
3 Las fuentes de informacin consultadas para esta seccin fueron: i) para datos nacionales, la Unidad de Programacin Fiscal (UPF), la Unidad de Anlisis de Poltica Econmica (UDAPE), el Instituto Nacional de Estadsticas (INE) y el Banco Central de Bolivia (BCB); ii) para datos comparativos a nivel internacional se consultaron bases de datos del Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas (UNFPA), el Banco Mundial (BM) y la Organizacin Mundial de Comercio (OMC). Las estimaciones del ndice de Desarrollo Humano y sus componentes han sido realizadas sobre la base de proyecciones propias.
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Tambin significa la ampliacin de la base tributaria de centenas a millones de nuevos contribuyentes. Segundo, se observa un gradual reconocimiento de jure de lo que ya sucede de facto en la autonomizacin de gobiernos departamentales e indgenas en el pas. La descentralizacin autonmica puede acercar las necesidades de la gente a sus autoridades locales y regionales, para as construir autoridad legal, legitimidad y soberana estatal ms fuertes. El reto es construirlas de manera intercultural, con esferas comunes y diferenciadas de convivencia democrtica, gestin legtima y eficaz de los asuntos pblicos y amplia participacin ciudadana. A lo largo del siglo XX, la apuesta modernizadora pas este reto por alto; tenemos una nueva oportunidad de construir una estatalidad plural y comn. Tercero, se observa un proceso de movilidad social parcial que promueve nuevas elites sociales y polticas en el pas. Y sin embargo Bolivia es una de las sociedades ms desiguales de la regin ms desigual del mundo. El ingreso promedio del 10% ms rico es 15 veces mayor al ingreso promedio del 10% ms pobre.4 La desigualdad social y econmica es de vieja data, una herencia de relaciones sociales asimtricas y de explotacin de la propia era colonial. Conviven hoy viejas y nuevas desigualdades que producen techos de vidrio para la movilidad social boliviana. Estas desigualdades requieren de acciones diferenciadas y efectivas para tener impacto. No es suficiente contar con cuantiosos recursos fiscales para reducir la exclusin y la desigualdad social. Cuarto, emergen nuevas oportunidades para una insercin internacional activa del Estado boliviano en la regin y el mundo. Esto significa aprovechar nuevas ventanas comerciales, de integracin y de cooperacin internacional, sin desconocer las limitaciones de tamao y relevancia econmica en el escenario internacional. La mejor oportunidad de construir una insercin internacional activa es impulsar una agenda latinoamericana de integracin y comercio conjuntos. El mejor instrumento que posibilita una insercin activa es el potencial de la economa del gas natural en el corazn de Amrica Latina.
Sobre lo que hace

6 Las prcticas cotidianas del Estado reproducen mucho de la estratificacin social y cultural de la sociedad boliviana. Al subordinar, el Estado desiguala. Sus prcticas diarias son ms fuertes que sus intenciones abstractas. Se habla mucho de las debilidades de gestin del Estado boliviano. Pero antes de tocar los temas de gestin debemos abordar los problemas previos a la gestin los supuestos del trato entre gobernantes y gobernados. La subordinacin al orden estatal en democracia supone que la ciudadana es la fuente y justificacin de la
4 Ver UDAPE (2006b).
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pretensin de mando y autoridad que invocan el Estado y el gobierno. Se espera que los ciudadanos y ciudadanas reciban un trato igualitario del sistema jurdico y que sean tratados con respeto y consideracin por las burocracias estatales. El principio normativo de una burocracia como espacio libre de discriminacin no es una realidad en el Estado boliviano. Existen prcticas burocrticas que provocan vivencias de inferioridad o de superioridad, pero no de igualdad. Las personas procedentes del rea rural, que no estn bien vestidas, que no saben expresarse bien en castellano, que no saben leer e interpretar la informacin de los trmites, que no conocen los ambientes burocrticos y que no cuentan con conocidos en estas oficinas son las que experimentan ms frecuentemente la falta de respeto y consideracin. Son ellas las que se sienten ms discriminadas, menos iguales y con menos derechos en sus encuentros cotidianos con el Estado. La manera cmo son tratadas las personas en sus encuentros con representantes del Estado es sentida como el nivel de igualdad que de hecho tienen en la sociedad y frente al Estado. Por ello, la calidad de la atencin pblica es un tema central de ciudadana. El trato no discriminatorio de parte de los funcionarios pblicos, la posibilidad de comunicacin en los idiomas de dominio de la ciudadana y la oferta eficiente de la atencin pblica son retos centrales para la construccin de ciudadana. 7 En sus prcticas cotidianas, el Estado boliviano ha fortalecido el ejercicio colectivo de los derechos ciudadanos y ha debilitado el ejercicio individual de ciudadana: los bolivianos demandamos tierra y territorio pero rogamos por nuestra cdula de identidad. Los encuentros cotidianos con el Estado han generado el doble efecto de empoderar a actores colectivos e inferiorizar a actores individuales. Se observan diferencias sustanciales entre el comportamiento y sentimiento de los actores cuando ejercen derechos como individuos y cuando lo hacen como miembros de colectividades. Mientras la splica es la estrategia principal de los individuos y el discurso de derechos desaparece en las relaciones con los funcionarios pblicos, en el ejercicio colectivo de derechos, la splica se subordina a la estrategia de la presin del grupo o de los conocimientos personales y afinidades polticas, las cuales vienen acompaadas del discurso de derechos. Vulnerabilidad e inferioridad son los sentimientos dominantes de la experiencia del ciudadano-individuo. Fortaleza e igualdad son los sentimientos dominantes de los representantes de las organizaciones y asociaciones frente a los funcionarios pblicos. Estas vivencias y sentimientos tienen consecuencias sobre el significado de ciudadana: no es por la calidad de mi persona como individuo que soy tratado como un ciudadano portador de derechos. Es como colectivo que adquiero peso y valor frente a las autorida39
des y funcionarios pblicos. En otras palabras, en la dinmica individual surgen ciudadanos que se conciben como beneficiarios sin voz, sin capacidad de reclamo frente a ineficiencias, el no cumplimiento de normas y las inequidades institucionalizadas. En la dinmica colectiva de interaccin se constata la formacin de la autopercepcin de miembros plenos de la comunidad poltica nacional con derecho a reclamar derechos. La coexistencia de ciudadana individual y colectiva es un dato de la realidad boliviana. Existe una larga historia de construccin de derechos sociales y polticos basados en la demanda colectiva de derechos. Los derechos colectivos no son una disfuncin en s de la democracia. Al mismo tiempo, no todas las acciones y prcticas de demanda de derecho colectivo son democrticas, justas o virtuosas. La primaca de un tipo de ciudadana sobre otra es materia de un falso debate. El Estado boliviano requiere reconocer los mecanismos individuales y colectivos de ciudadana, sin desconocer su historia de construccin heterognea. 8 Las expectativas sobre el Estado boliviano son cada vez ms altas. Ya no es suficiente construir un camino, el camino debe ser intercultural, participativo, transparente, eficiente y comunitario. Al contrario del imaginario que sostiene que el Estado no hace nada o hace muy poco, encontramos un Estado que intenta hacer mucho con los pocos recursos de que dispone. En los ltimos treinta aos, las expectativas sobre lo que debe hacer el Estado son cada vez ms altas y, con ello, se complejizan los criterios para otorgar credibilidad a sus acciones. Se exige mucho de la gestin de poltica pblica: eficiencia, eficacia, transparencia, participacin social, contenidos y procesos interculturales en entramados gubernamentales descentralizados. Es un hecho que la consistencia tcnica y ms y mejores resultados tienen que pasar por procesos de negociacin, concertacin y aceptacin por parte de mltiples actores, dentro y fuera del Estado, para que concurran y apoyen desde sus reas de competencia a la consecucin de las polticas. Frente a espacios socio-territoriales y polticos heterogneos y fuertemente organizados, es necesario que la gestin de polticas pblicas se adapte continuamente a dinmicas polticas locales y a caractersticas socioculturales diversas. La descentralizacin participativa de la gestin de polticas pblicas es el camino para alcanzar legtimamente los objetivos cada vez ms complejos de la gestin de poltica pblica. La descentralizacin de la gestin de polticas pblicas supone pensar las polticas de manera menos lineal y ms procedimental. En el imaginario de muchos servidores pblicos hoy el diseo de polticas pblicas es privilegio de unos pocos tcnicos; la implementacin es mandato de una burocracia que no cuestiona el contenido del diseo, y la participacin es un proceso de legitimacin ante las crecientes demandas sociales. Este imaginario piensa en la 40
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poltica pblica como una correa de transmisin desde el centro a la periferia. El nuevo imaginario requiere pensar la poltica pblica como una cogestin de responsabilidades; menos pirmide burocrtica, ms prctica descentralizada. 9 El Estado boliviano ha vivido entre la ficcin de la tecnocracia y la ficcin de la poltica. El cambio social demanda nuevas prcticas tcnico-polticas. Futuras reformas del Estado no pueden obviar la construccin simultnea de capacidad tcnica y legitimidad poltica. El Estado boliviano ha vivido mucho tiempo bajo la ficcin de la tecnocracia: la idea del Estado como un actor racional que toma decisiones de manera homognea y monoltica. El Estado que debera y podra funcionar como un reloj suizo. Para responder a la complejizacin de la gestin de polticas pblicas que incluye creciente participacin social en nuevos espacios de disputa de poder, de negociacin y concertacin, es necesario un cambio profundo del paradigma tanto en la manera de entender el Estado como en las formas de disear e implementar polticas pblicas. Se trata de ir ms all de la ficcin tecnocrtica de un Estado de una sola voluntad sin caer en la ficcin de la poltica que cree posible prescindir de los principios y conocimientos tcnicos. El cambio de paradigma implica pensar el Estado como: i) proceso de coordinacin entre organizaciones fragmentadas, que segmentan mbitos de accin y generan rutinas de implementacin; ii) proceso de negociacin burocrtica, visin que permite anticipar y gestionar las pugnas de poder, las dificultades de construccin de legitimidad dentro del mismo Estado y los problemas de coordinacin entre instituciones con culturas burocrticas diferentes; y iii) proceso de pugna poltica donde se construye poder y legitimidad desde la burocracia con respecto a la sociedad. Este cambio tambin supone entender la planificacin nacional como un conjunto de lineamientos lo suficientemente amplios como para que los actores sub-nacionales definan los contenidos concretos de las polticas, programas y acciones. Este nuevo paradigma incorpora la adaptacin a entornos socioculturales y polticos diversos como elemento necesario de la gestin de poltica pblica. Entiende que la distribucin de responsabilidades en la construccin de la poltica pblica es muy importante. De la misma manera prev espacios y mecanismos para lidiar con lo contingente y lo imprevisto. Este nuevo paradigma invita a los formuladores de polticas pblicas a abandonar viejas prcticas de control y certidumbre. Requiere que se libren de la pretensin de establecer modelos homogneos y acabados que, una vez concluidos, son transferidos a otros funcionarios responsables por su ejecucin. Debido a que este nuevo paradigma genera polticas pblicas ms legtimas, ms adaptadas a contextos heterogneos y con ms capacidad para lidiar con imprevistos, stas tienen ms posibilidades de ser sostenibles en el tiempo. 41
Sobre lo que imaginamos que es y hace

10 Los imaginarios populares sobre el Estado boliviano son mucho ms complejos que los imaginarios de los lderes polticos y sociales. El Estado padre, el Estado instrumento de poder y el Estado cotidiano conviven uno al lado del otro sin disonancia. Los imaginarios populares sobre el Estado son mltiples y responden a las experiencias diversas y discontinuas con el Estado. Las imgenes del ciudadano o ciudadana de a pie de lo que es y debera ser el Estado dibujan visiones fragmentadas en lugar de una imagen coherente y unidimensional. Son historias yuxtapuestas, a medio contar, a veces contradictorias y a momentos coherentes. Combinan expectativas, retazos de discursos difundidos en los medios de comunicacin y evaluaciones sobre experiencias colectivas o personales con la burocracia estatal. Encontramos tres tipos de registros en los discursos populares: el primero define el Estado ideal, el segundo define el Estado como quin ocupa el poder y el tercero define el Estado presente en sus vidas cotidianas. El primero refleja la visin normativa del Estado, lo que ste debera ser; el segundo refleja la toma de posicin sobre los debates polticos del momento; y el tercero, a su vez, articula las vivencias cotidianas con las entidades pblicas. Analicemos en detalle estos tres registros.
El Estado ideal: el padre

En el nivel normativo, el Estado es representado como un ente abstracto que encarna la ley y el orden. La imagen del Estado ideal como deber ser es parte de nuestra memoria larga y se impone sobre el Estado como es. La nocin de Estado ideal se asocia a la definicin poblacin, poder y territorio. Las siguientes frases sintetizan la percepcin dominante: el Estado est conformado por todos los habitantes de un territorio y el Estado es el pueblo mismo porque estamos dentro de un territorio. Sin embargo, el Estado-padre es la imagen dominante en la opinin pblica. Para los y las bolivianas el Estado debe comportarse como un padre que tiene la obligacin de amparar a toda su poblacin, a todos los habitantes, a sus hijos. El amparo se refiere, por un lado, a brindar proteccin, orden y seguridad y, por otro, a garantizar el bienestar material de cada uno de los habitantes en el territorio nacional. Esta imagen es la que orienta las demandas de distribucin directa a todos los bolivianos de las rentas provenientes de la venta de los recursos naturales presentes en el territorio boliviano. La cultura rentista se cuelga de este imaginario y legitima la dinmica poltica que esta cultura genera. Normaliza la lucha particularista o clientelar y construye un manto de legitimidad para la lucha regional y gremial en torno a las rentas gasferas. 42
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El Estado como discurso poltico: instrumento de poder

En el registro de las disputas polticas el Estado se vuelve sinnimo del grupo gobernante y/o dominante, una entidad descrita como unidimensional y coherente. ste es el campo de las disputas ideolgicas y de poder, donde lo que define el Estado es quin est en funciones de gobierno o, en su caso, quin est detrs del trono. Este registro vara dependiendo de la coyuntura poltica y, ms especficamente, de cmo la poblacin identifica el grupo gobernante. La manera cmo el Estado llega a ser imaginado por la poblacin en este registro se vuelve muy sensible a los discursos de intelectuales, expertos, comunicadores y polticos difundidos en los medios de comunicacin. La exposicin a las argumentaciones desarrolladas en la radio, televisin y prensa conlleva la incorporacin selectiva de conjuntos de ideas en redes de significado compartidos por personas en espacios concretos de interaccin. En momentos de prdida de legitimidad del sistema poltico y del Estado como, por ejemplo, el perodo 2000-2005, amplios sectores de la poblacin identificaban al Estado boliviano como oligrquico y colonial, un Estado acaparado por una elite criolla que siempre lo haba manejado segn su antojo. Los discursos de corrupcin, de abandono y de discriminacin se volvieron dominantes en este perodo. En momentos de renovacin de las elites polticas y la llegada al poder de Evo Morales se redefinieron los discursos polticos sobre quin es el Estado. Para los que apoyan el proceso actual, ste es un nuevo Estado anti-oligrquico y anti-colonial, mientras que para los que se opone se trata de un Estado populista y parcializado que no representa al conjunto de la poblacin. Las expectativas de un Estado que reconoce las diversas culturas, instituciones polticas y prcticas sociales dominan en este momento.
El Estado cotidiano: entidades fragmentadas y porosas

En contraste con la imagen monoltica del Estado padre o del Estado que representa al pueblo o a la oligarqua, en el registro discursivo relacionado a la experiencia cotidiana con entidades pblicas, el Estado surge como organizaciones que interactan con ciudadanos en la provisin de bienes y servicios pblicos. Lo que importa en este nivel de representacin es lo que hace el Estado. Los ciudadanos y ciudadanas reclaman cosas especficas como: i) un trato respetuoso e igualitario de parte de los funcionarios pblicos, ii) trmites giles y sencillos, iii) buena calidad de los servicios y bienes pblicos, iv) uso transparente y eficiente de los recursos pblicos, iv) espacios formales de participacin y control sobre las decisiones y acciones estatales. La poblacin est atenta a la manera cmo el Estado implementa polticas y a sus resultados. Los y las ciudadanas, a partir de sus vivencias cotidianas, observan que las acciones y prcticas estatales no son coherentes y monolticas: mientras algunas suprimen o bloquean derechos, otras act43
an en la direccin opuesta, ampliando derechos. Mientras algunas instancias pblicas son gabinetes de puertas cerradas en que importantes decisiones son tomadas sin consulta y participacin de la poblacin, otras son espacios accesibles que permiten la participacin en la gestin pblica y la asignacin de recursos. Se distinguen las acciones estatales que promovieron cambios democratizadores e inclusivos de aqullas que ms bien reforzaron prcticas que desigualan, discriminan y retroceden en las conquistas sociales. En este registro se abre la posibilidad de ubicar mejoras en las prcticas estatales con relacin a la discriminacin, la discrecionalidad, la ausencia y el abandono. Desde las visiones de los actores tambin se renuevan las imgenes de la sociedad. Paralelamente a la imagen de la sociedad como una pirmide estructurada en cuya cspide se aloja el Estado, tambin est la sociedad como espacios en los que individuos, grupos y organizaciones se conectan en redes ms o menos abiertas, con proximidades relativas con las diferentes instancias y partes del Estado. Es en los espacios abiertos o cerrados de contacto con las organizaciones pblicas que influyen en sus vidas que los individuos, grupos y organizaciones desarrollan estrategias de supervivencia, movilidad social y de participacin poltica. Es en un contexto de conflicto, de luchas de poder y de convivencia social que los actores sociales y polticos se forjan, comprendiendo sus posiciones sociales, sus objetivos y acciones colectivas. En este sentido, el Estado est inmerso en relaciones sociales y, por tanto, configura un campo de fuerzas con otros grupos y organizaciones sociales. Ahora bien, cul es la importancia de desempacar los mltiples registros que forman los imaginarios sociales sobre el Estado? Primero porque es fundamental distinguir entre lo que piensan y quieren los diferentes actores sociales de los discursos de aquellos que se autoproclaman como portavoces de la sociedad. Segundo porque los imaginarios sobre el Estado orientan e informan las acciones tanto de los gobernantes y sus funcionarios como de los gobernados. Estos aspectos configuran las dos siguientes tesis sobre el Estado. 11 Los discursos de los formadores de opinin y de los lderes polticos y sociales organizan fragmentos de los imaginarios populares y los convierten en verdades sobre el Estado y la sociedad. A travs de la eleccin de fragmentos de los imaginarios populares y su recombinacin en marcos relativamente coherentes se forjan los discursos polticos. Si para los ciudadanos de a pie coexisten mltiples impresiones que responden a la complejidad de lo que es y hace el Estado, los discursos polticos y en los medios cuentan una historia simplificada y, a la vez, coherente. Su fuerza reside precisamente en la articulacin de elementos presentes, pero fragmentados, del imaginario popular. Si bien las posibilidades de significacin de los deseos y aspiraciones de la poblacin boliviana son amplias, vivimos actualmente en Bo44
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livia una batalla de imaginarios polarizantes. El juego poltico est atrapado entre lecturas y posiciones encontradas que en vez de tender puentes profundizan las distancias. La trampa de la coyuntura poltica actual no hace justicia a las aspiraciones, deseos, percepciones y vivencias de la poblacin. Lo que nos une est en el subsuelo de los debates polticos y mediticos. Por ello es importante volver a los imaginarios y vivencias populares y diferenciarlos de los discursos que, a su nombre, limitan la construccin colectiva de un espacio pblico intercultural. Estamos convencidos de que la historia nos abri la oportunidad para trascender los imaginarios del Estado que desunen: imaginarios que describen al Estado como representante de una clase, un grupo tnico o una regin en oposicin inconciliable con otras clases, grupos tnicos o regiones; el Estado que para ser un Estado de Derecho y democrtico tiene que ser purista y basarse en un nico marco conceptual liberal o comunitario; el Estado que para ser fuerte tiene que ser homogneo y centralizado; el Estado que para implementar cambios sociales, polticos y econmicos tiene que ser hegemnico y aplastar al enemigo. En contraposicin a este imaginario del discurso poltico, las aspiraciones, deseos y comprensiones de la poblacin boliviana abren la posibilidad de reconfigurar el horizonte de lo posible y seguir la senda de la construccin del Estado para la pluri-nacin, del Estado que promueva la igualdad, que genere riqueza y elimine la pobreza, del Estado que apueste por el pluralismo democrtico y que, por lo tanto, construya una institucionalidad inclusiva, participativa e intercultural. 12 Los imaginarios sobre el Estado definen los criterios de legitimidad de las acciones estatales y por esto delimitan los mrgenes de lo que puede hacer el Estado. Definen el mapa simblico de autoridad, legitimidad y soberana del Estado realmente existente. Los imaginarios sociales sobre el Estado no son intrascendentes. Tienen consecuencias diarias sobre lo que es y hace el Estado. Las maneras cmo la sociedad percibe y describe el Estado no son ajenas a lo que es el Estado: su legitimidad se funda sobre estas representaciones, por lo cual stas delimitan los mrgenes de lo que puede hacer. En lugar de un nico imaginario estamos frente a la coexistencia de mltiples representaciones del Estado. La comprensin de los retazos y fragmentos que dan forma a los imaginarios populares nos ayuda a identificar nuestras expectativas sobre el Estado, los criterios que informan nuestro apoyo o rechazo a sus iniciativas. Lo que hace el Estado depende de las resistencias o acatamientos de individuos, grupos y organizaciones sociales y, por lo tanto, la manera cmo las acciones estatales son descifradas por la opinin pblica es parte constitutiva del mismo Estado. En este marco los ritmos del cambio social, econmico y poltico, sus lmites y poten45
cialidades se vuelven inteligibles. Un ejemplo concreto y actual sobre cmo los imaginarios delimitan lo que el Estado puede hacer se refiere al imaginario del Estado-padre y las expectativas sobre los recursos naturales. La manera cmo el Estado dispondr de los crecientes recursos provenientes del gas y la forma cmo distribuir otros recursos como minerales y tierra estn condicionadas por la imagen del Estado-padre. El imaginario del Estado-padre ha movido DENOMINAMOS SENTIDO COMN las continuas disputas por los ingresos generados por los recursos naturales a lo lar- AL CONJUNTO DE IDEAS, go de la historia y, ms recientemente, las demandas por las rentas provenientes de REPRESENTACIONES Y ASPIRACIONES la venta del gas. Estas disputas son parte de la cultura rentista, patrimonial y clien- QUE UNEN A LA POBLACIN MS ALL telar que ha caracteriza las relaciones entre el Estado y la sociedad boliviana. Ayer DE LA REGIN, CLASE SOCIAL O y hoy asistimos cotidianamente a demandas bilaterales por la transferencia directa IDENTIFICACIN TNICO-CULTURAL Y de riquezas; la bsqueda de proteccin y trato preferencial por parte de grupos, or- QUE EMERGEN DE IMAGINARIOS ganizaciones, regiones, sectores e individuos; las expectativas del intercambio de SOCIALES DE LARGO PLAZO. favores econmicos y polticos entre los que estn dentro y los que estn fuera del Estado. Uno de los principales retos que enfrentamos como sociedad se refiere justamente a romper estas formas de vinculacin tan fuertemente enraizadas en nuestra cultura poltica.
Salir del laberinto

Un emergente sentido comn
Denominamos sentido comn al conjunto de ideas, representaciones y aspiraciones que unen a la poblacin ms all de la regin, clase social o identificacin tnico-cultural y que emergen de imaginarios sociales de largo plazo. Los actores del sentido comn son millones de ciudadanos de a pie que componen alrededor del 70% de la poblacin boliviana y plantean un horizonte de convivencia intercultural y de igualdad social y econmica. El Estado es quiz el actor ms importante en la construccin y afirmacin del sentido comn porque refleja la complejidad y el pluralismo de la propia sociedad. 1 A pesar de los conflictos estamos optimistas, queremos cambio y Bolivia est cambiando. La mayora de los bolivianos y bolivianas opinan que su propia situacin econmica y la situacin econmica del pas han empezado a mejorar. La situacin todava no es buena sino slo regular y todava poco o nada satisfactoria, pero antes era mala y se esperaba lo peor. Hoy, una luz de esperanza, an frgil e incierta, marca tambin las expectativas de corto 46
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plazo: los bolivianos consideran que su situacin y la situacin del pas sern un poco mejores en los prximos doce meses. Este cambio subjetivo responde a y se refuerza con la combinacin de seales fuertes de cambio (nacionalizacin, Asamblea Constituyente) con estabilidad y concertacin poltica. Cuando los vientos de la polarizacin sociopoltica predominan y el cambio se estanca, el camino se oscurece. En primer lugar, los datos registrados por la empresa Apoyo, Opinin y Mercado en las principales ciudades del eje central entre enero de 2004 y diciembre de 2005 muestran una notable rigidez en la valoracin que hacen los bolivianos de su situacin: de forma consistente, ocho de cada diez ciudadanos coinciden en sealar en este perodo que su situacin econmica familiar ha tendido a empeorar o en el mejor de los casos se ha mantenido igual, y un porcentaje similar tiene la misma opinin respecto a la situacin econmica del pas (Grfico 1). En ambos casos el cambio registrado a partir de enero de 2006 es notable y muestra la incidencia del proceso poltico en la formacin de percepciones socioeconmicas de los bolivianos: en trminos promedio, durante 2006, ocho de cada diez bolivianos opin que su situacin econmica familiar haba mejorado o estaba como mnimo igual que el ao pasado y una proporcin igual seal que la economa boliviana en 2006 estuvo igual o mejor que en 2005. En segundo lugar, todos los indicadores de expectativas socioeconmicas de los informes de opinin analizados muestran que un optimismo moderado se ha apoderado de la mayora de bolivianos y bolivianas (Grfico 2). De acuerdo a los datos mensuales de Apoyo, Opinin y Mercado para las cuatro ciudades del eje central, de forma consistente entre marzo de 2004 y diciembre de 2005 son ms quienes piensan que la situacin econmica del pas va a empeorar en el corto plazo (38%, mayoritariamente, un poco peor) que quienes opinan que va a mejorar (22% un poco mejor). Nuevamente, el cambio producido en 2006 es considerable: con un punto alto (el Decreto Supremo de nacionalizacin de los hidrocarGRFICO 1
% 60
Situacin econmica del pas hoy respecto a 12 meses antes
Mucho mejor Un poco mejor 40 Igual Un poco peor 20 Mucho peor No precisa
0 E F M A M J J A S O N D E F M A M J J A S O N D E F M A M J J A S O N D 2004 2005 2006 Mes Ao
Fuente: Apoyo Opinin y Mercado (cuatro ciudades).
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GRFICO 2 Cree usted que las cosas en el pas van en la direccin
correcta o cree que las cosas van por mal camino?

% 100 90 80 70 61 60 51 50 40 30 20 10 0 15 34 32 23 16 17 16 13 14 16 12 14 14 9 39 19 26 51 46 49 38 43 41 33 27 38 68 61 53 Huanuni 59 53 46 43 44 44 Acuerdo en la AC 46 41 Direccin correcta Mal camino Ns/Nr Cambio de gobierno Decreto de nacionalizacin de los hidrocarburos Firma de contratos petroleros
Conflicto Constituyente y conflicto Cbba.
11
11
12
Ene-06 Feb-06 Mar-06 Abr-06 May-06 Jun-06 Jul-06 Ago-06 Sep-06 Oct-06 Nov-06 Dic-06 Ene-07 Feb-07
Fuente: Equipos Mori (mil personas en cinco ciudades).
buros) y un momento crtico (los sucesos de Huanuni), 48% de los ciudadanos opina que la situacin econmica en los prximos doce meses va a estar mejor (mayoritariamente un poco mejor) mientras slo el 14% opina que empeorar. El primer semestre de 2006 estuvo marcado por la nacionalizacin de los hidrocarburos y el acuerdo para la promulgacin de la Ley de Convocatoria a la Asamblea Constituyente. Con estas medidas ms del 56% de los bolivianos opin que el pas se enrumbaba por el camino correcto. Al contrario, en el segundo semestre de 2006, marcado por los enfrentamientos de Huanuni y un clima de polarizacin poltica creciente por la disputa en torno al Reglamento en la Asamblea Constituyente, el 45% de los bolivianos deca que el pas iba por mal camino. Quizs esta percepcin se hubiese ampliado si no se producan algunas seales que los bolivianos estaban esperando: la firma de los contratos petroleros, el Bono Juancito Pinto y una luz de acuerdo en la Asamblea Constituyente que finalmente no se materializ. En febrero y marzo de 2007, tras la nacionalizacin de la Empresa Minera Metalrgica de Vinto y una vez iniciado el debate constituyente, son nuevamente ms quienes opinan que el pas va por el rumbo correcto. En sntesis, en el sentido comn emergente la mayora de ciudadanos y ciudadanas demanda abiertamente cambios, pero exige que stos se produzcan en un contexto de concertacin y acuerdos amplios que garanticen niveles mnimos de certidumbre y estabilidad polticas. 2 La democracia somos todos: eso implica conflicto y concertacin, participacin y control. En el ltimo ao se increment significativamente la legitimidad del sistema poltico y del rgimen democrtico, revirtiendo una tendencia a la baja que caracteriz la percepcin ciudadana de los ltimos cinco aos. En ese marco, la democracia se ha resignificado y el desafo de su ampliacin requiere transformaciones profundas a fin de satisfacer 48
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la creciente demanda ciudadana para articular mayores espacios de participacin y decisin en los asuntos pblicos. No es casual, por ello, que las demandas de participacin y control social estn al centro de la revitalizacin de la democracia en Bolivia. Y con ello la bsqueda de acuerdos. De forma consistente, todas las encuestas muestran que tras el conflicto es necesario encontrar una salida negociada. Y la bsqueda de acuerdos se ha vuelto consustancial a nuestra cultura poltica, reforzndose en estos 25 aos de democracia. El cambio de gobierno ha contribuido favorablemente a la legitimidad del rgimen democrtico y del sistema poltico bolivianos. En 2006, segn tres fuentes de medicin distintas (Grfico 3), Bolivia ha registrado cifras rcord en trminos de apoyo y, en especial, satisfaccin con la democracia. Segn el estudio de Auditora de la Democracia (LAPOP, 2006), entre el ao 2004 y 2006 los bolivianos estn ms convencidos de que la democracia es preferible a otras formas de gobierno a pesar de los problemas que debe enfrentar. De la misma forma, la ltima publicacin del Latinobarmetro (2006) expone el caso de Bolivia como el ms sobresaliente en el contexto regional del ltimo ao: el aumento de este indicador [de apoyo a la democracia] en 13 puntos porcentuales, sumndose al aumento en el significado de la democracia, y otros sealados en este informe, confirman que Bolivia ha consolidado su democracia tanto en concepto como en actitudes con la celebracin de las elecciones que le han dado alternancia en el poder a un indgena. Segn el citado informe regional, entre 2005 y 2006 son ms quienes asimilan democracia al ejercicio de libertades civiles que quienes la asocian simplemente al ejercicio ciudadano del voto. De la misma forma, se han incrementado los indicadores de legitimidad, confianza y aprobacin de las distintas instituciones del Estado. De hecho, a juzgar por los datos de LAPOP, la confianza en el sistema poltico aument considerablemente entre 2004 y 2006, registrndose este ltimo ao el nivel de apoyo ms elevado desde que se realizan estas mediciones (ao 1998). Como se obGRFICO 3 Preferencias y satisfaccin con la democracia
Apoyo al sistema y satisfaccin con la democracia LAPOP 60% 52% 44% 40% 40% 55% 49% Apoyo al sistema y satisfaccin con la democracia LATINOBARMETRO 60% 62% Apoyo al sistema y satisfaccin con la democracia PNUD - IDEA Internacional 58% 59% 60% 45% 39% 40% 31% 20% 20% 20%
45%
17%
0% Apoyo al sistema Satisfaccin con la democracia 2006
0% Apoyo al sistema Satisfaccin con la democracia 2006
0% Apoyo al sistema Dic 05 Satisfaccin con la democracia Jun 06
2004
2004
Fuentes: Elaboracin propia sobre la base de datos de LAPOP (2006), Latinobarmetro (2006) y PNUD-IDEA Internacional (2006).
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GRFICO 4 Aprobacin de las instituciones (2003-2007)

% 80 70 60 50 40 30 20 10 0 2003 2004 2005 2006 2007 Gobierno Congreso Poder Judicial
Fuente: Apoyo, Opinin y Mercado (2007).
serva en el grfico siguiente, los datos mensuales de la empresa Apoyo, Opinin y Mercado en los ltimos cinco aos confirman esta tendencia, particularmente en cuanto a los niveles de aprobacin del Congreso y el Poder Judicial. Tomadas en conjunto, las instituciones representativas de los tres poderes del Estado boliviano pasaron de un nivel promedio de aprobacin del 27% en 2003 al 50% en 2006, es decir, casi el doble (Grfico 4). A pesar de ello, los ciudadanos siguen siendo crticos con la labor de las autoridades: la mayora aprueba las instituciones pero cree que polticos, jueces, abogados, funcionarios pblicos y policas son los primeros en promover el desacato a las leyes; la mayora cree en la Asamblea Constituyente pero conoce poco a los constituyentes y tiende a tener un prejuicio negativo sobre su labor5; y segn el Latinobarmetro, el proceso dificultoso de alternancia de elites en Bolivia y Ecuador explicara los menores niveles de legitimidad del Congreso en ambos pases. Si la democracia se ha resignificado en Bolivia, su ampliacin constituye un importante desafo en torno a la articulacin de formas liberal-representativas con formas comunitario-participativas de ejercicio democrtico. En un contexto marcado por la crisis del sistema de partidos polticos, la amplia participacin y fortaleza de los movimientos sociales y cvicos en el espacio pblico-poltico, su capacidad de presin y movilizacin pero tambin de generacin de propuestas, plantean innovadores impulsos de renovacin en las complejas relaciones entre el Estado y la sociedad. Por un lado, la idea de estructurar un control social y darle cauce institucional sintetiza el sentimiento de una gran parte de la poblacin que no encuentra un actor ms representativo que el Estado para hacerse cargo de importantes responsabilidades y, simultneamente, ha interiorizado una clara desconfianza ante su funcionamiento. Si el trmino control social tom fuerza y carta de ciudadana cuando en el ao 2000 se discuta la manera de distribuir los recursos financieros provenientes de la condonacin de la deu5 Datos de la encuesta PNUD-IDEA Internacional (junio 2006), 3.300 casos a nivel nacional.
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GRFICO 5 Con cul de las siguientes frases
est usted de acuerdo?

44%
Debe ser el pueblo el que gobierna y participa directamente 2% Deben ser las autoridades las que nos gobiernan y representan Ns/Nr
54%
Fuente: PNUD-IDEA Internacional (2006). Encuesta nacional realizada por Equipos Mori.
da externa, hoy el 84% de los bolivianos se declara de acuerdo con que los ciudadanos y la sociedad civil tengan derecho a fiscalizar y controlar las actividades de las instituciones del Estado. Ms an, el 81% opina que el control social debe introducirse en la nueva Constitucin como un derecho de los ciudadanos a fiscalizar a los rganos del Estado y 64% seala incluso que el control social debe considerarse un cuarto poder en la nueva Constitucin6. Por el otro, los bolivianos demandan tambin un profundo proceso de renovacin de los principios de representacin poltica: slo uno de cada cuatro consultados seala que las autoridades polticas son las nicas responsables de dirigir a la sociedad. Al contrario, tres de cada cuatro opinan que los representantes polticos deben respetar las decisiones de los representantes sociales y la mayora absoluta seala que los dirigentes sociales son quienes ms se preocupan por los temas que interesan a la ciudadana. Estas tendencias explican la amplia popularidad del imaginario de la auto-representacin en el debate sobre las nuevas instituciones de la democracia. Como se observa en el Grfico 5, el 54% de los bolivianos opina que el pueblo debe gobernar y participar directamente en la toma de decisiones polticas, mientras el 44% seala que son las autoridades las que nos gobiernan y representan. El imaginario de auto-representacin cobra ms fuerza entre las clases populares urbanas del occidente del pas (63%)7. Si a ello se aaden las tendencias mayoritarias en la opinin pblica que apuntan al reconocimiento del derecho de los pueblos indgenas a elegir a sus autoridades segn sus usos y costumbres (75%)8, es evidente que la concepcin liberal-representativa de la democracia se encuentra cuestionada en el debate boliviano. Y ello en trminos alejados de lo que supondra una visin populista clsica; menos an un populismo con tintes autoritarios. De hecho, pese a la elevada cantidad de conflictos sociales que soportan las princi6 7 8 Encuesta Proyecto PNUD-PAPEP (enero de 2007), 2.100 personas en nueve ciudades capitales y El Alto. Encuesta PNUD-IDEA Internacional (junio de 2006), 300 casos a nivel nacional. Idem.
51
pales ciudades del pas 40 conflictos nuevos por mes segn datos del CERES que cifran en 25 el promedio normal en perodos democrticos y que interpelan directamente la legitimidad del Estado, los bolivianos siguen apostando de forma unnime por la concertacin y el dilogo como la mejor forma de resolver las demandas de la ciudadana. Slo uno de cada diez bolivianos apunta actualmente al uso decidido de la fuerza para restablecer el principio de autoridad del Estado9. Siguiendo la misma tendencia, siete de cada diez bolivianos apuntan su preferencia por un lder respetuoso de las leyes aun cuando no fuera muy fuerte, muy por encima del 22% que declara preferir un lder fuerte aunque no sea muy respetuoso de las leyes. 3 Apoyamos la nacionalizacin del gas: los recursos naturales pertenecen a todos y deben ser la base de nuestro desarrollo. Si existe una poltica sobre la cual los bolivianos estamos de acuerdo y acerca de la cual demandamos informacin constante es la nacionalizacin de los hidrocarburos. Los ciudadanos y ciudadanas sabemos que el gas produce riqueza, pero tambin genera desigualdad y esquiva el desarrollo. Slo su recuperacin plena garantizar que los beneficios de su explotacin lleguen al pueblo. Pero nacionalizacin no significa que todos busquemos expulsar a las empresas transnacionales. De hecho, la mayora aprueba un acuerdo considerado equitativo y justo (el pas y las empresas han salido ganando). Tampoco implica que las disputas rentistas terminen desgarrando a la nacin. Al contrario, los recursos naturales, la tierra y sus riquezas, se encuentran al centro del sentido comn emergente sobre la identidad nacional. Es posible que se pierda en eficiencia y que distintos debates sobre las competencias concretas de gestin y administracin tomen tiempo, pero existe un consenso bsico: los recursos naturales pertenecen a todos los bolivianos. Sean estos renovables o no renovables, estratgicos o no estratgicos, estemos hablando del gas, el agua, la tierra o los minerales que existen en el pas, la opinin de cambas, collas, indgenas, mestizos, ricos o pobres es la misma y se mantiene en el tiempo: estos recursos pertenecen a todos los bolivianos, no slo a aquellos que viven en los departamentos, municipios o comunidades ricos en recursos naturales (Grfico 6). Ms an, los bolivianos coinciden de manera abrumadora (84%) en que las rentas de la explotacin de los recursos naturales que existen en el pas deben beneficiar al conjunto de la poblacin boliviana. Esta percepcin disminuye ligeramente en el oriente y sur del pas, especialmente en Trinidad (53%) y Tarija (61%), aunque en Santa Cruz (75%) y en Cobija (97%) respondan a un consenso amplio de la opinin ciudadana10.
9 Idem. 10 Proyecto PAPEP-PNUD (marzo 2007), 2.100 casos en diez ciudades.
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INFORME
GRFICO 6 En su opinin, a quin pertenecen los recursos
naturales como el gas, el agua, la tierra y los minerales que existen en el pas?
% 100 86 84 80 60 40 20 8 0 A todos los bolivianos A todos, en especial quienes viven en los departamentos ricos Slo a los bolivianos que viven en los departamentos ricos Ns/Nr Junio de 2006 Marzo de 2007
13 4 3 2 0
Fuente: PNUD-IDEA Internacional (junio 2006) y PAPEP-PNUD (marzo 2007), 2.100 personas en 10 ciudades.
Con estos antecedentes, no sorprende que la nacionalizacin de los hidrocarburos encuentre un espacio considerable para consolidarse: los recursos naturales se encuentran al centro de la identidad de la pluri-nacin boliviana. Y la oposicin al proyecto de exportacin de gas natural a California no fue la expresin del sinsentido de una sociedad sin rumbo, sino el grito de alarma sobre la necesidad de replantear las reglas del juego antes de consolidar un nuevo ciclo de crecimiento sin desarrollo. Por ello, entre ocho y nueve de cada diez bolivianos sealan de forma consistente su apoyo a un proceso de nacionalizacin de los hidrocarburos cuyas formas especficas se han ido adaptando y definiendo al calor del debate poltico y las propuestas y negociaciones tcnicas. Despus de tres aos de polarizacin e inestabilidad extrema en torno a la redefinicin del marco de regulacin del sector del gas11, la forma que adquiri el proceso y su consolidacin con la firma de contratos petroleros lograron asentar en la poblacin percepciones favorables: si en octubre de 2006 el entusiasmo de los bolivianos empezaba a disminuir12, das despus de la firma de los contratos la mayora de los consultados daba muestras no slo de estar atentos al curso de la nacionalizacin 81% declara saber de las negociaciones y conocer la firma de los contratos, sino que expresa optimismo por las perspectivas de un compromiso final que resulta beneficioso tanto para el pas en opinin del 83% como para las empresas petroleras segn el 79%. As, mientras seis de cada diez alteos y paceos opinaban que los contratos petroleros beneficiaban ms al pas que a las empresas petroleras, los cruceos y tarijeos no identificaban perdedores netos en el
11 En principio, la discusin ms polmica se centr en la actitud frente a las empresas petroleras transnacionales que operaban en el pas. A principios de 2004 era posible identificar tres grupos: uno mayoritario que representaba a uno de cada dos bolivianos que opinan que la solucin tendra que venir por la va de expulsar algunas transnacionales, pero no a todas. Un segundo grupo (15%) que postulaba la permanencia de todas las petroleras, predominando en ste los sectores sociales medios altos y altos, mayormente de oriente. Y finalmente, un tercer grupo (31%) que apoyaba la expulsin sin excepciones del conjunto de estas empresas. Este grupo estaba conformado en su mayora por sectores sociales medios bajos y bajos, en este caso de occidente. 12 En octubre de 2006, slo 10% de los bolivianos sealaba que la nacionalizacin marchaba por buen camino mientras 35% sealaba que tena dificultades menores que se subsanaran rpidamente. Para entonces, el porcentaje de quienes opinaban que el decreto de nacionalizacin apoyaba el desarrollo del sector petrolero haba cado del 69% al 54%, mientras 41% opinaba que el mismo desalentaba la inversin extranjera directa. Fuente: Proyecto PAPEP-PNUD (octubre 2006), 2.100 casos en diez ciudades.
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proceso de negociacin13; y casi todos a lo largo del pas sealaron su aprobacin de la firma de los nuevos contratos (83%)14. Ahora los bolivianos estn mucho ms receptivos a la firma de contratos de exportacin de gas natural: casi sin reticencias hacia los vecinos brasileos (76%), argentinos (75%) y mexicanos (60%) y, dependiendo de las condiciones, incluso con Chile y Estados Unidos15. Si el clima de opinin que rodea el debate sobre los recursos naturales es hoy distinto, quedan temas en debate sobre los cuales no terminan de esbozarse respuestas concretas. Los bolivianos tienen dudas respecto al impacto de las polticas de nacionalizacin sobre la inversin privada16. Tambin manifiestan interrogantes acerca de los mecanismos concretos que llevarn las rentas de los recursos naturales a sus manos17. Por ltimo, el debate ms complejo se refiere a las competencias especficas que tendrn los distintos niveles de gobierno en torno a la gestin y administracin de los recursos naturales. Este asunto puede poner en duda la eficiencia y equidad del modelo econmico si no se produce un pacto social en torno al acceso y uso de los recursos naturales. En trminos generales, los bolivianos y bolivianas sealan al gobierno central como el principal responsable de la gestin y administracin de los recursos naturales. Sin embargo, dependiendo del recurso y la importancia del mismo para la regin, en los departamentos del oriente y sur del pas se detectan percepciones mayoritarias que apuntan a otorgar un rol ms importante en este proceso a los gobiernos departamentales en consonancia con su apoyo decidido al proceso autonmico (Grfico 7). sta es la visin mayoritaria en Tarija tratndose del gas y de Santa Cruz, Trinidad y Cobija respecto al agua o, en menor medida, la tierra. 4 Somos aymaras, mestizos, cambas y collas: somos diversos pero ante todo somos bolivianos y conformamos una pluri-nacin. Si bien persisten en el pas elevados niveles de intolerancia social y de desconfianza interpersonal y con ellos tendencias a la fragmentacin social, la dinmica sociopoltica de los ltimos aos, en especial la llegada al poder del primer presidente indgena y las propuestas autonmicas regionales, han repercutido en una mayor reivindicacin de identidades asociada a un sentimiento de pertenencia a una comunidad nacional en proceso de reconfiguracin: los bolivianos somos interculturales y nos resistimos a ser encasillados en una sola caja identitaria. Estamos conscientes de nuestra diversidad y orgullosos de nuestras identidades indgenas, regionales y generacionales. Por ello el debate ms fecundo,
13 Datos de la empresa Equipos Mori. Encuesta flash realizada entre el 1 y 2 de noviembre de 2006. Ante la pregunta, a quin benefician ms los contratos petroleros?, 56% en El Alto sealaba al pas y slo 23% apuntaba a las empresas petroleras. En Santa Cruz, 36% sealaba al pas, 30% a las petroleras y 30% a ambas. 14 Idem. Segn datos de la encuesta, 87% en La Paz y El Alto, 85% en Santa Cruz, 78% en Tarija y 68% en Cochabamba aprobaban los nuevos contratos. 15 Fuente: Proyecto PAPEP-PNUD (noviembre de 2006), 2.100 casos en diez ciudades. 16 Si son pocos los que opinan que la inversin en hidrocarburos caer con la nacionalizacin, las opiniones se encuentran divididas sobre su potencial de crecimiento: para algunos el sector se quedar ms o menos como est estructurado hoy, en tanto que para otros llegarn nuevas inversiones y el sector crecer a mediano plazo. 17 Mientras la mitad opina que la distribucin directa a todos los ciudadanos de los recursos obtenidos por la venta del gas constituye la mejor forma de administrar este excedente, la otra mitad opina que ste debe ser usado para financiar la inversin pblica en proyectos industriales. Fuente: Informe de Apoyo, Opinin y Mercado (noviembre 2006), 2.100 casos en diez ciudades.
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INFORME
GRFICO 7 En su opinin, quin debe ser el responsable de gestionar y administrar el gas, el agua, las tierras o los minerales?
El gobierno central, el gobierno departamental o el gobierno municipal?

GAS 83 78 62 59 32 29 4 0 Potos Trinidad Sta. Cruz Sucre Oruro Tarija 11 5 5 3 14 10 4 1 Cbba. El Alto 7 6 15 32 16 25 11 2 Cobija 65 63 84 81 83 73
73
20
4 La Paz
TOTAL
62 57 48 28 23 18 17 18 14 17 7 La Paz Sta. Cruz Oruro El Alto Cbba. Sucre 23 22 32 31 31 20 49 47 46
69
AGUA 60 30 10 Tarija Potos 14 56 41 36 19 13
45
35
17
TOTAL
Trinidad
Cobija
El Gobierno central
El Gobierno departamental
El Gobierno municipal
79 65 67 48 49 31 20 11 12 3 La Paz El Alto Cbba. Sta. Cruz Sucre Oruro 17 15 12 12 37 36 25 13 27 8 23 16 9 5 Tarija Potos Trinidad 11 37 TIERRAS 59 62 67 68
57
29
10
TOTAL
Cobija
78
84 83
MINERALES 65 51 38 28 23 15 8 8 8 1 5 5 4 2 57 56 35 62 51 43 32 34 32
67
55
14 5 4 La Paz El Alto 9 Cbba.
24
TOTAL
Sta. Cruz
Sucre
Oruro
Tarija
Potos
Trinidad
Cobija
Fuente: Apoyo, Opinin y Mercado (en diez ciudades).
pero tambin el ms complejo, que el pas est llevando adelante gira en torno al tipo de Estado que articula un nuevo concepto de nacin. Autonomas que garanticen una Bolivia unida y solidaria. Reconocimiento de los derechos indgenas que no estn reidos con el pacto social que representa la nueva Constitucin. Cul es el nuevo imaginario en construccin asociado al concepto de nacin? Un estudio de representaciones sociales de la Unidad de Coordinacin de la Asamblea Constituyente (UCAC, 2004) aporta datos cualitativos de gran importancia para el debate (Grfico 8). Cinco son las ideas que los bolivianos relacionan con ms intensidad y frecuencia al concepto de nacin. Al centro de ellas, la relacin entre los recursos naturales, nuestra tierra y sus riquezas, y una sociedad percibida como un todo: la gente, pero un todo heterogneo pues nuestra realidad es compleja y diversa dada la existencia de un conglomerado de identidades e incluso naciones (cognemas 1-2-3). En definitiva, el sentido comn de lo que los bolivianos entendemos por nacin boliviana podra resumirse en la siguiente frase: el territorio con sus recursos naturales y sus habitantes, que pertenecen a grupos tnico-culturales distintos (UCAC, 2004). Ms all de la diversidad, los bolivianos y bolivianas compartimos valores y principios comunes. Ello se incrementa a medida que nos acercamos al ncleo familiar (86%) y las relaciones sociales ms cercanas, los vecinos y amigos o incluso la gente de nuestra comunidad (70%). Pero este porcentaje es an elevado cuando pensamos en los ciudadanos de nuestro propio municipio (65%) o departamento (61%) e incluso en el resto de los bolivianos 18 (61%) . A juzgar por los datos del ltimo informe de Auditora de la Democracia, en medio de un debate complejo sobre las autonomas o los derechos de los pueblos indgenas y de una coyuntura sociopoltica ms densa todava, el sentimiento promedio de bolivianidad es ahora ms alto que hace dos aos, lo mismo que sucede con el orgullo nacional y con el nivel de acuerdo con la idea
GRFICO 8 Representacin social de Nacin
5 1. Nuestra tierra y sus riquezas 2. La gente 3. La autoridad 5. Conglomerado de identidades y/o naciones 9. Luchas internas.
Fuente: UCAC (2004). 18 Encuesta PNUD-IDEA Internacional (junio 2006), 3.300 casos a nivel nacional.
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INFORME
de que los bolivianos tenemos valores en comn: el 94% de los encuestados se considera en alguna medida boliviano, el 89% se identifica en alguna medida con algn departamento del pas y el 80% con la cultura aymara, quechua y/o camba. Y, en este contexto, el sentido de pertenencia regional y cultural, lejos de promover particularismos, est positivamente relacionado con la fortaleza de la comunidad poltica nacional (LAPOP, 2006). En definitiva, tres tendencias estn cristalizando un nuevo sentido de nacin con el potencial de regular los conflictos y luchas internas en el pas: a) la nacionalizacin de los recursos naturales, b) la recuperacin del Estado como centro del cambio y c) la reivindicacin de particularidades identitarias de orden tnico-cultural y regional que lejos de debilitar el sentido de pertenencia a la comunidad nacional lo refuerzan. Ello, sobre la base de un nuevo Estado y normas de convivencia que deben ser pactadas en el marco de la Asamblea Constituyente. El imaginario de nacin que condensa este sentido comn emergente es el de pluri-nacin y se podra sintetizar en la LA PLURI-NACIN BOLIVIANA ES siguiente frase: la pluri-nacin boliviana es una nacin construida desde el pluralis- UNA NACIN CONSTRUIDA DESDE EL mo. Se constituye de territorio con sus recursos naturales y sus habitantes, que PLURALISMO. SE CONSTITUYE DE pertenecen a grupos tnico-culturales y regionales distintos y cuya convivencia TERRITORIO CON SUS RECURSOS est regida por la autoridad y legitimidad de un nuevo Estado y los deberes y obliga- NATURALES Y SUS HABITANTES, QUE ciones que manda y dispone una nueva constitucin poltica del Estado. PERTENECEN A GRUPOS TNICOMuchas cosas han cambiado, en especial respecto al reconocimiento de la impor- CULTURALES Y REGIONALES tancia de lo tnico-cultural en la configuracin de la nacin boliviana: si en 2003, DISTINTOS Y CUYA CONVIVENCIA EST seis de cada diez bolivianos postulaban su desacuerdo con tener un presidente ind- REGIDA POR LA AUTORIDAD Y gena en el ao 2025, hoy la mayora absoluta de los bolivianos se ha pronunciado LEGITIMIDAD DE UN NUEVO ESTADO Y con su voto para elegir presidente a un lder de ascendencia indgena. Acompa- LOS DEBERES Y OBLIGACIONES QUE ando este cambio, resalta la apertura continua ante la diversidad cultural e in- MANDA Y DISPONE UNA NUEVA cluso una revalorizacin social de lo indgena asentada en la matriz multicultural CONSTITUCIN POLTICA DEL del pas. Segn LAPOP (2006), en los ltimos seis aos ha cado de 26% a 11% el ESTADO porcentaje de bolivianos que se autoidentifican blancos mientras de forma inversa se ha incrementado de 10% a 19% el porcentaje de quienes se autoidentifican indgenas. Por primera vez desde que se realiza el estudio son ms quienes se autoidentifican como indgenas que quienes lo hacen como blancos. 57
Ms an, no slo existe un amplio acuerdo sostenido por tres de cada cuatro bolivianos que respalda que los indgenas elijan sus propios representantes al Parlamento (76%), sino que la misma proporcin muestra su acuerdo con que los indgenas tengan derecho a practicar sus propios usos y costumbres en todo el pas (77%). Sin embargo, la voluntad de los bolivianos apunta a que este reconocimiento est encuadrado en un marco legal determinado. Se percibe la voluntad de que haya cierta jerarquizacin normativa, con 59% de los bolivianos que cree que slo deben respetarse las costumbres de los indgenas que estn de acuerdo con las leyes vigentes en el Estado boliviano. Por ltimo, los bolivianos expresan visiones polarizadas en torno al debate autonmico. El imaginario asociado a las autonomas, con nfasis positivo en las tierras bajas del oriente-sur del pas y connotaciones negativas en los bolivianos de las tierras altas de occidente-centro, ha sido tratado en el primer Captulo como un imaginario que genera todava temores y dudas. Si siete de cada diez bolivianos en todo el pas estn de acuerdo con que la diversidad cultural es una ventaja para la democracia (Grfico 9), la respuesta es ambigua en cuanto se refiere a la diversidad regional del pas (Grfico 10): si en el oriente-sur el consenso es amplio y positivo, en occidente la gente prefiere abstenerse. Slo la mitad de los bolivianos se pronuncia sobre las ventajas para la democracia de la fuerza de las regiones. Al centro de los cuestionamientos se encuentran preocupaciones inherentes a la equidad social y territorial pero en esencia al principio de unidad nacional: slo dos de cada diez bolivianos creen que las autonomas departamentales no ponen en riesgo la unidad del pas; en el otro extremo, cuatro de cada diez consultados sealan que stas conllevan mucho riesgo para la unidad de Bolivia. Las diferencias son importantes segn regiones, pero incluso quienes apoyan la autonoma estn preocupados por el principio de unidad nacional: en trminos agregados, en occidente el temor acenGRFICO 9
El hecho de que Bolivia tenga varias culturas, es una ventaja o desventaja para la democracia?
% 80 74 73 Oriente y Sur 60 Occidente
40
20
15 12 7 10 4 5 NS/NR
0 Una ventaja Una desventaja Ni ventaja ni desventaja
Fuente: Equipos Mori. Encuesta nacional.
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INFORME
GRFICO 10 El hecho de que Bolivia tenga varias regiones,
es una ventaja o desventaja para la democracia?

% 80 70 Oriente y Sur 60 Occidente 45 40 38
20 12 11 7 7 0 Una ventaja Una desventaja Ni ventaja ni desventaja NS/NR 11
Fuente: Equipos Mori. Encuesta nacional.
tuado o moderado por la unidad del pas se incrementa al 77% de los ciudadanos, mientras en el oriente-sur desciende al 52%. Por ello, cualquiera sea el diseo autonmico que se adopte en el marco de la Asamblea Constituyente, el pas debe dar garantas a los bolivianos de que la unidad y la equidad sern los valores centrales del proceso de reforma estatal. Lo mismo ocurre en relacin al debate de lo plurinacional. Si ste empieza a generar un temor en los bolivianos sobre los principios que cimientan la unidad del pas, la ventana de oportunidad que significa la revalorizacin de lo indgena en la matriz de la identidad nacional puede convertirse en otro nudo de polarizacin social y poltica. A la Constituyente le toca el desafo histrico de generar ese pacto y as opinan mayoritariamente los bolivianos y bolivianas. 5 La Asamblea Constituyente es participacin ciudadana y justicia social, es el escenario de un nuevo pacto social. La Asamblea Constituyente de 2006-2007 no es una asamblea o convencin constituyente ms en la historia de Bolivia. sta tendr un lugar especial no slo porque responde a transformaciones estructurales susceptibles de configurar un nuevo ciclo histrico de mediano y largo plazo, sino porque ha despertado una enorme expectativa de cambio. Los bolivianos pueden no tener mucha informacin tcnica sobre la Constitucin, pero poseen una idea precisa y comn de lo que sta representa: el lugar central de enunciacin y defensa de los derechos ciudadanos. Pero sobre todo tienen una visin clara de lo que esperan de la Asamblea Constituyente: es un proceso participativo cuya finalidad es reformar la Constitucin para beneficio de los ms pobres (PNUD-IDEA Internacional, 2006; cf. Captulo 1). A pesar de la tendencia a la baja registrada por varias mediciones independientes en la aprobacin de la Asamblea Constituyente (en buena medida provocada por la traba procedimental que durante casi siete meses impidi el inicio de los debates de fon59
do), esta nueva institucin de la democracia boliviana continua teniendo elevados niveles de legitimidad. No slo la mayora absoluta de los bolivianos (58%) opin en febrero de 2007 que los temas que trata la Asamblea son muy importantes para el futuro del pas aunque este porcentaje era sensiblemente mayor antes de su instalacin (Grfico 11), sino que en todo el pas sigue primando la percepcin de que la Asamblea representa y defiende los derechos del ciudadano comn (62%)19. Esto repercute directamente en que exista un amplio acuerdo en torno a la idea de que la Constituyente debe ser el espacio en el que se resuelvan los desafos ms importantes del pas, con tres de cada cuatro bolivianos que cree que los temas de autonomas, tierras y derechos indgenas deben resolverse en el seno de la Asamblea (cf. Captulo 1). En consonancia con ello, los bolivianos rechazan de forma sistemtica medidas polticas que puedan entorpecer la dinmica constituyente20. Las sesiones en plenaria de la Comisin de Visin de Pas y los encuentros territoriales en las ciudades capitales de departamento, los meses de marzo y abril de 2007, han marcado el inicio de los debates en la Asamblea Constituyente. Una primera conclusin se desprende del anlisis de las propuestas de las principales fuerzas polticas representadas en la Asamblea y de las ms de 115 propuestas recibidas por su directiva de manos de la sociedad civil (PNUD, 2006): la reforma constitucional implicar un cambio profundo en las estructuras del Estado boliviano. Y a juzgar por la apertura de los bolivianos a la discusin (Grfico 12) y las tendencias presentadas a lo largo de esta seccin, el nuevo Estado debe ser ante todo democrtico. ste no slo es el adjetivo con el que los bolivianos estn ms de acuerdo (90%) sino que sintetiza la demanda de un pacto social amplio para encauzar temas ms complejos como la condicin intercultural/plurinacional o el carcter autonmico del Estado boliGRFICO 11 Temas que se tratarn en la Asamblea son "muy importantes"
% 100 73 80 69 58 60 60 53 53 43 40 62 58 68 67 67 60 50 59 62 49 Jun 06 Feb 07 81 71
79
20
0 Nacional Chq Lpz Cbba Oru Pot Tja Scz Beni Pnd
Fuente: Apoyo, Opinin y Mercado (junio 2006 y febrero 2007). Encuesta nacional, Equipos Mori (en diez ciudades). 19 Ello incluso en los momentos de mayor conflicto y polarizacin en torno al mecanismo de toma de decisiones en la Asamblea Constituyente. 20 En el mes de diciembre de 2006, la mayora absoluta de los bolivianos (64%) entrevistados en una encuesta flash realizada en seis ciudades capitales rechazaba la posibilidad de que el prefecto y el Comit Cvico de su departamento puedan pedir a los constituyentes de su departamento que abandonen las sesiones de la Asamblea Constituyente.
60
INFORME
GRFICO 12 Como ciudadano boliviano, usted est muy de acuerdo,
de acuerdo, en desacuerdo o muy en desacuerdo con que el Estado boliviano sea...?

Un Estado intercultural Un Estado de Derecho Un Estado autonmico Un Estado comunitario Un Estado social Un Estado democrtico Un Estado plurinacional Un Estado unitario 29% 19% 38% 24% 19% 7% 12% 13% 81% 78% 54% 68% 75% 90% 56% 73% En desacuerdo De acuerdo
Fuente: Apoyo Opinin y Mercado (marzo de 2007), en diez ciudades.
viano. Si el 70% de los alteos se oponen en principio al Estado autonmico, el 55% de los trinitarios adoptan la misma actitud frente al Estado plurinacional. En cualquier caso, queda claro que stos son los dos temas cruciales en el debate constituyente que pueden provocar una polarizacin social en los prximos meses si las dinmicas polticas no siembran el camino predominante de los imaginarios comunes. Lograr un acuerdo sobre estos temas es la mejor garanta de que la nueva Constitucin ser el sustento de la construccin de un nuevo Estado acorde con el sentido comn emergente: la pluri-nacin boliviana.
El Estado para el sentido comn

Pensamos que el Estado boliviano debe construir sobre el sentido comn emergente. El Estado para el sentido comn no es una propuesta nueva, sino una sntesis de lo que ya se piensa, en base a lo que ya sucede y, por tanto, de lo que ya es posible. No es un ejercicio de buena voluntad ni de buenas intenciones. Describe aspiraciones de cambio EL ESTADO PARA EL SENTIDO COMN que estn al alcance del pueblo boliviano y tambin de su Estado. En la medida en NO ES UNA PROPUESTA NUEVA, que el imaginario del Estado boliviano ya est en el centro de la agenda de cambio SINO UNA SNTESIS DE LO QUE YA SE del pas, el paso de los imaginarios a las realidades es algo que creemos debe ocu- PIENSA, EN BASE A LO QUE YA par el proceso de transformacin estatal futuro. Planteamos cuatro aristas de este SUCEDE Y, POR TANTO, DE LO QUE YA Estado para el sentido comn: social, ecoES POSIBLE nmica, poltica e internacional.
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a) Estado para una sociedad diversa con igualdad

El dilema actual de la cuestin social en Bolivia es transformar una sociedad desigual, altamente estratificada y con limitada movilidad social en una sociedad que, respetando las diferencias tnicas, culturales y regionales, garantice la construccin de una sociedad diversa con igualdad. La estructura social boliviana estuvo caracterizada por la persistencia de desigualdades entre individuos y entre grupos. Su origen es un patrn histrico heredado desde la colonia que estructur una sociedad fragmentada y desigual reproduciendo lgicas y prcticas excluyentes; y un modelo de polticas pblicas que, en un pasado ms reciente, no logr revertir las desigualdades sociales, polticas y econmicas especialmente entre reas geogrficas, regiones, grupos poblacionales: gnero, condicin indgena, ocupaciones, entre otros. En este contexto, las desigualdades entre grupos son crticas para entender el proceso de estratificacin y las estrategias de movilidad social. Qu sociedad emerge de los cambios ocurridos en los ltimos treinta aos? Cmo podemos caracterizar esta nueva sociedad? Han implicado los cambios sociales la reduccin de las desigualdades? Para responder a estos interrogantes planteamos que los estudios sobre la evolucin de la pobreza y las desigualdades no son suficientes para dar cuenta del impacto de los cambios demogrficos y econmicos en la estratificacin social. Con ello no intentamos desvalorizar estos indicadores sino ms bien planteamos un retorno al centro del problema: han preservado los cambios las viejas desigualdades? o han dado ms bien lugar a la emergencia de otras (nuevas) desigualdades? Qu nuevos grupos emergieron del cambio y cules fueron protagonistas del mismo? Podemos hablar en Bolivia de la emergencia de nuevas elites sociales, nuevas clases medias? Pese a la persistencia de las desigualdades grupales e individuales a lo largo de la historia identificamos un proceso de transformacin social complejo, que va ms all de la polarizacin entre grupos elites y grupos subalternos, indgenas y no indgenas a travs del anlisis del cambio econmico, demogrfico y ocupacional ocurrido entre 1976 y 2001. La transformacin de una estructura poblacional rural, predominantemente agraria, a una sociedad urbana, con una economa mucho ms diversificada, caracterizada por la ampliacin del sector terciario, dio lugar al surgimiento de nuevos actores econmicos: la economa popular es, sin lugar a dudas, una de las transformaciones con mayores implicaciones en la estructura social boliviana en los ltimos treinta aos.21 La pirmide resultante del cambio societal muestra claramente la emergencia de nuevos actores econmicos y sociales.
21 Esta situacin no representa un fenmeno aislado en el continente; al contrario, la evolucin histrica de empleos creados en la regin entre 1950 y fines de los noventa revela una amplia expansin del trabajo por cuenta propia y en micro empresas, una reduccin del trabajo en los sectores moderno y estatal, y un mantenimiento de la creacin de empleo en el sector domstico (Klein y Tokman, 2000).
62
INFORME
63
Deciles del Indice de Nivel socioeconmico
GRFICO 13 La sociedad de 1976
10
Establecimiento financiero
Explotacin de minas y canteras
Construccin
Comercio y restaurantes
Menos de 500
Servicios comunales y personales
Cada 1.000 trabajadores urbanos Cada 1.000 trabajadores rurales
Industria manufacturera
Transporte y comunicaciones
Agricultura, caza y pesca
GRFICO 14 La sociedad de 2001
Deciles del Indice de Nivel socioeconmico
INFORME
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Transporte y almacenamiento Servicios Comercio al por mayor Servicios comunitarios Industria manufacturera Cada 5.000 trabajadores urbanos Cada 5.000 trabajadores rurales
Explotacin de minas
Educacin, salud y administracin pblica
Agricultura, caza y pesca
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Los cambios tambin implicaron una nueva estructura ocupacional que revela las probabilidades diferenciadas en la movilidad social. En 25 aos emergieron nuevos grupos ocupacionales altamente remunerados: ejecutivos, profesionales independientes y profesionales de elite, por lo que se evidencia un primer caso que puede tipificarse de movilidad ascendente. El resto de los cambios muestra efectos ambiguos: la reduccin de la poblacin dedicada al trabajo agrcola y la del grupo de asalariados pudo tener impactos diversos. En el caso de los trabajadores agrcolas que hoy forman parte del trabajo por cuenta propia urbano, pudieron darse muchos casos exitosos de microempresarios de la economa popular. La reduccin del trabajo asalariado originado por el efecto combinado del colapso de los precios del estao y la promulgacin en 1985 del DS 21060, con el despido de trabajadores de las empresas mineras, tuvo efectos diversos. Algunos se insertaron en la actividad agrcola, otros se convirtieron en cooperativistas, mientras que otros se insertaron en la economa de la coca. Paralelamente, el estancamiento del sector industrial y el colapso de la minera implicaron la emergencia de otros actores econmicos, sociales y polticos: cooperativistas mineros y cocaleros, entre otros22. Esta transformacin econmica se tradujo en nuevos posicionamientos econmicos, sociales e incluso polticos de los actores (individuos, familias y colectividades). Qu tipo de Estado debe acompaar el proceso de transformacin hacia una sociedad que iguale? Cmo identificar las posibles salidas al laberinto de tensiones irresueltas? Primero, es indispensable dejar de lado acciones que abordan lo social como algo homogneo. Esto requiere desprenderse de varios imaginarios en cuanto a la poltica pblica ms eficiente: el primero tiene que ver con la necesidad de desmitificar la idea de las polticas universales y homogneas como paradigma de un desarrollo ms igual. Es necesario dar un salto en la manera de hacer polticas pblicas de modo que stas se adapten a las necesidades locales. Tradicionalmente, las acciones han sido pensadas y diseadas desde arriba, y desde afuera, sin el reconocimiento de las necesidades diferenciadas en los niveles locales. Planteamos que la poltica social requiere ser diferenciada mediante el diseo de acciones de geometra variable que respondan de manera ms acertada a los problemas locales. Estas acciones debieran suscribirse en el marco de autonomas de geometra variable en el espritu del respeto a la diversidad cultural. Segundo, se requiere pasar de un enfoque de polticas sectoriales a un enfoque de polticas integrales y articuladas centradas en los actores. Las polticas pblicas sociales han tenido durante aos un enfoque sectorial y fueron diseadas, en muchos casos, con
22 Sobre este punto remitimos al informe temtico elaborado por el PNUD (2005).
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centro en los instrumentos y no en los resultados. Son los casos de educacin y salud, donde la discusin se ha reducido durante aos al nmero de tems, nmero de centros y no as a los resultados. Este enfoque requiere de un diseo de polticas integrales que ponga al centro el desarrollo humano, considerando las necesidades diferenciadas por ciclo de vida y sexo. Adicionalmente, la integralidad requiere pensar en articulaciones entre polticas sociales y econmicas de manera que el desarrollo social est acompaado del desarrollo productivo, con lo cual el desarrollo humano en todos sus componentes estar garantizado. Tercero, es preciso replantear la visin de la participacin social con responsabilidad de la comunidad en los procesos de evaluacin. En su intento de construccin de mayores niveles de equidad, el Estado ha desarrollado mecanismos institucionales de participacin social en la agenda de las polticas locales, sin lograr el necesario correlato en las actividades de seguimiento, monitoreo y evaluacin de los resultados. En este sentido, el proceso de participacin en el marco de la descentralizacin requiere de un compromiso activo de la comunidad en el seguimiento de las acciones sociales y econmicas y un control social estricto con incentivos al cumplimiento de las metas establecidas. Cuarto, una agenda de cambio debe trascender los enfoques de poltica que tratan el tema de la desigualdad desde una perspectiva estrictamente individual. Rescatando del pasado el mensaje de las desigualdades grupales persistentes e identificando la alta probabilidad de reproduccin de las mismas, es imprescindible disear polticas orientadas a la reduccin de las diferencias identificando, desde el nivel local, a los beneficiarios. Muchas de estas medidas podran ser implementadas a travs de instrumentos de poltica orientados a la demanda; un ejemplo de ello son los bonos de incentivo a la permanencia escolar que entre sus mltiples posibilidades podran ser enfocados a reducir una de las desigualdades ms intensas entre grupos, como son las brechas de gnero y la condicin tnica en educacin. Instrumentos alternativos, igualmente orientados a la reducir las desigualdades horizontales, son las polticas de accin afirmativa centradas en los actores, contextos econmicos y entornos sociales. Esto implica una reconciliacin social profunda entre regiones y grupos poblacionales que ayude a resolver las tensiones irresueltas a travs de nuevas normas y actitudes que involucren a la sociedad en su conjunto para crear una sociedad diversa con menos discriminacin y desigualdad entre grupos. Un ejemplo de ello son las polticas de discriminacin positiva orientadas a reducir las desigualdades en el mercado laboral entre jvenes formados en la universidad pblica y privada. Quinto, es necesario dar ms importancia a la accin que al discurso. En el mbito de las polticas, la institucionalidad de las leyes parece tener un peso ms importante que el diseo e imple-
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mentacin de las polticas. Un ejemplo de ello son las permanentes modificaciones a la legislacin laboral y el intil debate acerca de la confrontacin entre leyes rgidas y mercados flexibles. La economa boliviana, altamente especializada en mano de obra, ms que leyes laborales requiere impulsos concretos que permitan redistribuir la renta del gas hacia la economa popular, construyendo en torno a una economa rentable de base estrecha con propiedad estatal el paso a una economa de base ancha de propiedad popular. La historia de los cambios sociales en Bolivia revela claramente las limitaciones de la accin transformadora de un discurso normativo que no est acompaado de una accin transformadora desde el Estado y desde la sociedad. Por ello acciones basadas exclusivamente en el reconocimiento de derechos son insuficientes: es necesario garantizar el cumplimiento de los mismos. Sexto, desde la perspectiva de las instituciones del Estado y de la sociedad, es inevitable dar pasos ms all de las clsicas reformas que se han enfocado en transformaciones parciales, como las sucesivas reformas institucionales realizadas en nuestro pas. Ello implica cambios en las instituciones sociales y polticas que preservan las desigualdades. La agenda para la construccin de una nueva sociedad diversa con igualdad requiere considerar aspectos que trascienden visiones unidimensionales, sectoriales y reformistas. En definitiva, la agenda de cambio que requiere la nueva definicin de la cuestin social pasa por el reconocimiento estatal y social de la necesidad de una transformacin profunda cuyas reglas de juego e instituciones sern definidas en la nueva Constitucin Poltica del Estado. Estas nuevas reglas establecern nuevos espacios y lmites de la accin social y estatal que requerirn, a la vez, transformar las instituciones que preservaron las desigualdades entre bolivianos que habitan diferentes regiones, que tienen distinto gnero y edad, que provienen de contextos culturales diversos y que tienen un diferente origen tnico.
b) Estado para una economa de base ancha

El reto central de este momento histrico es construir una economa de base ancha que utilice los excedentes de la economa del gas para diversificar rubros, multiplicar actores productivos y crear empleo e ingresos en la base de la pirmide econmica. Se requiere un nuevo modelo para un nuevo patrn de desarrollo. Hace cinco aos, el debate central de poltica econmica se enfocaba en la necesidad de construir un puente hacia la economa del gas. Se esperaba que sta revitalizara el crecimiento econmico, impulsando las exportaciones ms all de su techo histrico de mil millones de dlares. Hoy la economa del gas es una realidad. En los ltimos cinco aos, las exportaciones bolivianas han pasado de 1,3 a cuatro mil millones de dlares, y la mitad de este incremento se explica nicamente por las exportaciones de gas a Brasil y Ar-
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gentina. En los ltimos dos aos, la presin fiscal ha pasado de un techo histrico de 13-14% del PIB al 31% del PIB, y la mitad de las recaudaciones unos 1.600 millones de dlares anuales proviene del sector del gas, esencialmente del nuevo Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH) creado en mayo de 2005 y reforzado en mayo de 2006. Este monto representa el doble de lo que el Estado boliviano recibir en concepto de cooperacin internacional y ocho veces ms de lo que recaudaba este sector hace slo cuatro aos. Por ltimo, el aporte directo del sector de hidrocarburos al crecimiento econmico ha sido de dos puntos porcentuales anuales en los ltimos ocho aos, pasando de uno a tres puntos en los ltimos dos aos. Con ello, el crecimiento econmico se ha estabilizado por encima del 4% por segundo ao consecutivo y el dficit fiscal del 9/8% del PIB registrado en 2002/2003 ha dado paso a un supervit del 6% en 2006. Sin Estado es imposible pensar en una economa ms all del gas equitativa y competitiva. Pero la presencia de un Estado sobre-gasificado tambin puede asfixiar la necesaria diversificacin econmica a partir del dinamismo de los actores privados. Entonces, qu tipo de Estado es necesario para desarrollar una economa de base ancha? Cul es el modelo econmico para la base ancha? A continuacin se plantean tres ideas centrales para promover un debate amplio y proseguir una agenda de investigacin sobre el tema. Primero, dado que la insercin externa de Bolivia en las prximas dcadas depender crucialmente de cuanto ocurra con el gas, resulta fundamental para consolidar un nuevo punto de equilibrio en las relaciones entre Estado, sociedad y empresas transnacionales. Una agenda de mediano plazo que busque consolidar una nueva estructura en la industria petrolera que sea favorable al desarrollo humano debe blindar la competitividad del sector para convertir a Bolivia en un nodo gasfero a escala regional y para integrar la economa nacional a travs de una nueva matriz energtica basada en el gas y en su industrializacin en las macroregiones de desarrollo del pas. Ello plantea un reto indito en la historia petrolera boliviana: ser posible construir, por primera vez desde que se inici la explotacin de los hidrocarburos en 1924, un sector petrolero competitivo asentado sobre inversiones pblicas y privadas dinmicas y concurrentes? Hasta ahora el proceso de nacionalizacin avanz con firmeza en dos terrenos sumamente difciles y ha superado las dos primeras pruebas. Por un lado, se est consolidando una negociacin compleja sobre el take over del Estado en la renta petrolera. Y esta negociacin ha generado un nuevo marco impositivo sectorial mucho ms favorable al Estado boliviano que ninguno de los anteriores sin ahuyentar a las diez empresas transnacionales que operan actualmente en Bolivia. Segn la CEPAL (2007) el impacto fue notable. Si los gobiernos centrales de todos los pases latinoamericanos con ex68
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cepcin de Guatemala y Panam han experimentado un incremento en sus ingresos totales, el caso boliviano es excepcional: mientras el incremento promedio en la regin se sita en torno al 2% del PIB, el de Bolivia supera el 12% del PIB. Con ello, la presin fiscal en Bolivia se ha situado, por primera vez el 2005, por encima del promedio regional slo detrs de Brasil, Argentina y Venezuela. Por el otro, la redefinicin progresiva de las reglas del juego en el sector ha generado un clima de opinin distinto sobre el rol de las transnacionales en el sector y los beneficios potenciales de la exportacin de gas. Despus de tres aos de polarizacin extrema en torno al gas, la forma que adquiri el proceso de nacionalizacin en Bolivia y su consolidacin con la firma de contratos petroleros lograron garantizar un amplio respaldo a esta poltica expresada en el sentido comn emergente. En esta agenda de consolidacin de la nacionalizacin quedan al menos dos puntos pendientes. Primero, la reactivacin de la inversin en exploracin y explotacin de hidrocarburos pero tambin la construccin y el tendido de nuevos gasoductos tanto para la exportacin de gas natural como para la articulacin del mercado interno. En los ltimos cinco aos, frente a la incertidumbre generada por la renegociacin del marco legal, la inversin privada sectorial ha mostrado una tendencia consistente a la baja: de ms de 600 millones de dlares anuales en 1998-1999 a menos de 150 millones de dlares en 2004-2005. Ello ha abierto un debate incluso sobre la necesidad imperiosa de incrementar a corto plazo las reservas probadas y probables de gas natural y de aumentar la capacidad de transporte de gas natural para remover cuellos de botella estructurales que amenazan con ponerle un freno al desarrollo del sector. Para ello, toda vez que el fortalecimiento institucional de YPFB supone una agenda de trabajo de mediano plazo, resulta fundamental reactivar la inversin extranjera directa en el sector. Al respecto, las expectativas de los bolivianos tienden a fluctuar de acuerdo a las seales que emite el proceso de nacionalizacin: antes de la firma de los contratos, la mayora opinaba que este proceso desalentaba la inversin en el sector; luego del 28 de octubre, slo dos de cada diez bolivianos pensaba que sta continuara su curva descendiente. Segundo, el fortalecimiento institucional de YPFB y, con ello, el impulso de proyectos concretos de articulacin del mercado interno y de cambio de la matriz energtica nacional. Sin duda, la industrializacin del gas es crucial para diversificar la economa y articular el territorio a partir de las macroregiones internacionales con que cuenta Bolivia (cf. PNUD 2003-2004, Informes regionales de desarrollo humano). Segn Inchauste (2004), una poltica nacional de hidrocarburos debera llevar el gas natural y la electricidad a los nueve departamentos del pas, generar proyectos para la exportacin de electricidad a los mercados de los pases vecinos e invertir masivamente en proyectos de gas-qumica (GTL). Como seala este autor, una planta de ciclo combinado a gas de 400MW instalada en Tarija con una inversin de 250 millones de dlares, generara en ventas al mercado boliviano y exportacin de electricidad a Chile unos 110 millones de 69
dlares al ao con un consumo de gas tres veces menor al que se necesitara para producir los mismos beneficios exportando gas natural como materia prima a un precio de cinco dlares el MMBtu. Segundo, frente a lgicas rentistas que pudieran predominar en distintos actores del desarrollo en Bolivia y la pelea por la distribucin del IDH ha dado ya muestras de ello a fines de 2005 resulta fundamental promover un pacto social en torno al acceso y uso de los recursos naturales. La literatura econmica ha registrado al menos cuatro efectos perversos de la economa de los recursos naturales sobre la estructura institucional y la cohesin social en pases con bajos y medianos ingresos. El efecto voracidad23, que hace referencia a las peleas desatadas en torno a la distribucin de las rentas de los recursos naturales entre actores cuyo comportamiento racional en el mercado poltico-institucional est impregnado por la necesidad de maximizar la captura de rentas. Y el impacto que tienen esas disputas en la calidad del tejido institucional24 y la fragilidad crnica del Estado en trminos de equilibrios de poderes, la alta exposicin a la corrupcin y el incumplimiento generalizado de las normas. Otra corriente de anlisis propugna que el contexto de desigualdad extrema en que suele insertarse la explotacin de los recursos naturales implica un impacto duradero sobre la configuracin de las instituciones econmicas. Este tiende a generar incentivos perversos, a consolidar un acceso altamente desigual a las oportunidades econmicas y, con ello, a perpetuar altos niveles de desigualdad socioeconmica25. Por ltimo, algunos estudios sealan que la probabilidad de que un pas enfrente conflictos civiles armados es mayor en aquellos pases ricos en recursos naturales26. Un pacto social en Bolivia debera generar mecanismos institucionales que garanticen el acceso equitativo y el uso racional de los recursos naturales. Esto resulta todava ms importante en la medida en que las presiones migratorias internas a mediano plazo afectarn la tasa de explotacin de los recursos naturales y pueden desatar una serie de conflictos sociales potencialmente violentos en torno al acceso y uso de la tierra. Los conflictos entre cooperativistas mineros y asalariados del sector o los conflictos registrados de forma recurrente en las reas de expansin agrcola del pas son slo un ejemplo de las dificultades que puede generar la revalorizacin en el mercado internacional de nuestros recursos naturales en un contexto de fragilidad institucional y fortaleza de actores corporativos de la sociedad organizada. En cuanto a las rentas del gas, este pacto social debera contemplar lineamientos estratgicos para su uso productivo. Primero que na23 Vanse al respecto Lane y Tornell (1999) y Mehlum, Moene y Torvik (2003). 24 Para esta discusin son relevantes los trabajos de Sala-i-Martin y Subramanian (2003), Isham et al. (2003), Sala-i-Martin, Doppelhoffer y Miller (2003), Robinson, Torvik y Verdier (2002) y Mehlum, Mopene y Torvik (2003). 25 Confrntese sobre el tema los aportes de Engelman y Sokoloff (1997, 2000 y 2002), Hall y Jones (1999), Diamond (1997) y Acemoglu, Johnson y Robinson (2001 y 2002). 26 Ver en especial Palley (2003) y Collier y Hoeffler (1998 y 2001).
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da, en el mismo sector del gas para fortalecer la capacidad de accin de la empresa nacional en el sector y promover una insercin dinmica y diversa en la economa internacional. La experiencia del Alaska Permanent Fund, un fideicomiso que enva algo ms de mil dlares anuales a tres millones de habitantes, y escritos recientes de economistas liberales, sugieren una distribucin directa de los recursos del gas a las manos de los bolivianos sin ningn tipo de intermediacin del Estado que no sea para entregar el dinero. Frente a ello, la experiencia del Fondo Petrolero de Noruega sugiere la posibilidad de construir instituciones cuya accin permita evitar una sobrevaluacin excesiva del tipo de cambio que desincentive la diversificacin de las exportaciones. Si la primera experiencia supone esquivar al Estado y la segunda reservar una parte significativa del dinero proveniente del auge de los hidrocarburos para las generaciones futuras, el diseo institucional del cual se dote la sociedad boliviana para administrar de forma eficiente y transparente los recursos del gas debe fortalecer la capacidad de intervencin del Estado en la economa y orientarse a saldar en el presente una deuda social acumulada y un dficit de infraestructuras para el desarrollo que, hoy en da, constituyen un verdadero freno al crecimiento econmico. En ese sentido, el Informe sobre Desarrollo Humano en Bolivia 2004 planteaba canalizar de forma estratgica los recursos del gas a tres fines productivos: infraestructuras de energa, transporte y telecomunicaciones como base para el emprendimiento de mltiples actores de la economa popular; formacin tcnica y manejo de nuevas tecnologas asociadas a la transformacin de nuestros recursos naturales; e innovacin productiva particularmente en nichos especficos de exportacin y comercio justo. Tercero, resulta necesario consolidar una agenda especfica de polticas pblicas para construir una economa de base ancha que ponga al centro de la dinmica productiva a miles de actores productivos con capacidad de generacin de ingresos, de creacin de empleo y de pago de impuestos. La articulacin entre actores productivos es imprescindible para avanzar en esta agenda. Argumentamos que la multiplicacin de unidades sin especializacin y la reaccin a la asociacin en la escena econmica es, en gran parte, el resultado de las instituciones en el pas que no generan incentivos suficientes para crear un entorno favorable a la socializacin de riesgos, esto es, la articulacin entre unidades econmicas en procesos de agregacin de valor. El hecho de que se siga apostando desde el Estado al crecimiento con base en los recursos naturales ha generado un marco institucional y de polticas econmicas dirigido a un reducido sector formado por las empresas privatizadas/capitalizadas, mientras un amplio sector de la economa boliviana sigui careciendo de los incentivos y las condiciones para integrarse de manera sostenida a la estrategia de diversificacin de las exportaciones. Creemos que la atencin sobre 71
grupos de empresas en mercados de productos especficos y el anlisis de cmo sus estrategias gerenciales, rutinas y articulaciones responden a las barreras estructurales, al entorno institucional y a las polticas econmicas (Evans, 1997) es la perspectiva que permite ir ms all de ya conocidos costos estructurales que afectan a toda la economa boliviana e identificar las fallas de coordinacin y de innovacin especficas a mercados de productos.
c) Estado democrtico intercultural con autonomas

El reto central de la poltica boliviana es construir un Estado intercultural con autonomas que ayude a salir del laberinto de
RECUADRO 1
Bolsones de crecimiento ms all del gas

Gray y Wanderley (2006) describen las restricciones que enfrenta la economa boliviana identificando productos que en los ltimos aos tuvieron un crecimiento de la demanda mundial, as como la proporcin de las ventas de Bolivia en el mundo; los productos que cumplen ambas condiciones se clasifican en el grupo de campeones. Los productos que recaen en la categora mencionada poseen un escenario favorable en el mercado internacional, entre los cuales se destacan los productos del sector de hidrocarburos: petrleo crudo, gas, gasolina y aceites, as como de los minerales (oro, plata), y algunos productos agrcolas como las sales inorgnicas.
Tambin existe una alta potencialidad para los productos que se caracterizan por una situacin favorable en el mercado mundial, pero para los cuales Bolivia no logra an una mayor insercin con relacin al mundo. Estos productos han sido clasificados entre los campeones potenciales. La bsqueda de una mayor insercin de estos productos en la economa mundial es un desafo, pues de ellos depende, en gran medida, la expansin de la economa de base ancha. Entre estos productos resalta la presencia de los bienes manufacturados, especialmente textiles, cueros y madera; tambin forman parte de este grupo productos agrcolas en expansin como es el caso de los productos derivados de la soya.
GRFICO 15 Bolsones de crecimiento de exportaciones

Campeones potenciales Harina de habas de soya Estao sin alear Aceite de soya y sus fracciones Margarina Sillas Camisas, fibras y textiles Cuero 11,291 11,881 29,808 14,066 7,394 5% 0% 0% -5% Boratos naturales y concentrados Perdedores -10% Ganadores en adversidad 20% 15% Campeones
30% 5,914 25% Alcohol y otros
1,000 Sales inorgnicas y otras bases inorgnicas
Gasolina y aceites livianos Petrleo crudo 3,561 15,097 Gases de petrleo
Minerales de oro y plata y sus concentrado 111
Habas de soya Metales preciososce oro y concentrados 7,823
4,566 9,678 16,909 8,227
-40%
-20%
20%
40%
60%
80%
100%
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de la Organizacin Mundial de Comercio.
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tensiones irresueltas del Estado-en-sociedad desde el sistema poltico-institucional. De qu modo construir una democracia ampliada no slo en trminos de principios y aspiraciones sino en clave de diseo institucional? Y sobre qu bases asentar una gobernabilidad compleja para la pluri-nacin boliviana que abarque la diversidad de actores, balances y relaciones expresada en el nuevo sentido comn emergente en el pas? La relacin entre Estado y sociedad en Bolivia expresa una superposicin y articulacin parcial de identidades, culturas, sujetos y territorios, por lo que se requiere avanzar en la afirmacin y un marco institucional para el ya existente sentido comn intercultural con esferas diferenciadas, por una parte, y en una geometra variable a fin de encauzar un rgimen mixto de autonomas (regionales, departamentales, municipales e indgenas), por otra27. Es decir, nuestro horizonte tanto normativo como institucional es un Estado intercultural con autonomas (en plural) que instituya, con unidad y en democracia, el desarrollo humano para el cambio y las decisiones autnomas de individuos y colectividades que conforman la pluri-nacin boliviana. Asimismo, que reconozca la existencia de desigualdades y deudas histricas coloniales y republicanas con amplios sectores de la poblacin, en especial pueblos indgenas y originarios, para los cuales se debieran impulsar polticas pblicas de inclusin plena y de conquista y ejercicio de derechos fundamentales. En el imaginario del ser boliviano hay una tensin irresuelta entre el sentido comn de la pluri-nacin frente a visiones de una nacin uniforme, por un lado, y de naciones con identidades parciales de carcter indgena y regional, por otro28. La evidencia muestra que a pesar de profundos procesos de mestizaje, por un lado, y de integracin territorial, por otro, no es posible pensar en una comunidad poltica nacional homognea. Lo que tenemos, ms bien, es una nacin con arreglo al pluralismo y la diversidad de los cuales no puede prescindir.
Ampliar la democracia
Asistimos, a un nuevo ensanchamiento, va reforma, de la democracia. Ms que tercera ampliacin, que tambin lo es, quizs resulte de mayor pertinencia histrica y analtica referirnos a una fase de transformacin, de carcter cualitativo y por tanto ms radical, cuyo desafo mayor es tender puentes29 entre la democracia liberal-representativa y prcticas de democracia comunitario-participativa existentes en la sociedad boliviana30. Y es que una condicin ineludible para superar las tensiones irresueltas y acaso salir del laberin27 Vase al respecto las importantes reflexiones y propuestas planteadas por Alb y Barrios (2007). 28 La idea de una nacin uniforme se expresa en el proyecto de la Revolucin Nacional de 1952 que apostaba por una nacin homognea con base en el mestizaje y sin reconocimiento de la diversidad tnico-cultural. La nocin de muchas naciones distintas, a su vez, tiene eco en el planteamiento de un Estado plurinacional segn el cual en nuestro territorio existen varias naciones no contenidas por el Estado. 29 Aqu es fundamental la cuestin de escalas: es posible construir complementariedades slidas entre democracia participativa y democracia representativa y, por lo tanto, entre escalas locales y escalas nacionales? (Sousa Santos, 2005). Vase tambin la discusin planteada por Tapia (2006) en torno a lo que denomina composicin y forma del ncleo comn de la ciudadana multicultural. 30 Hay una importante discusin al respecto. Vase la exposicin sobre el Estado como construccin colonial en el primer captulo del Informe, as como en especial los trabajos de Gutirrez (2001), Rivera (2003), Orellana (2004), Garca Linera (2005), Rojas (2006), Ticona (2006) y Thomson (2006).
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to desde el mbito poltico-institucional radica en avanzar, en un horizonte de experimentalismo democrtico, hacia una democracia de alta intensidad (Sousa Santos, 2006). El reto, en el marco del proceso constituyente, supone hacerlo no slo en trminos de principios y aspiraciones, sino en clave de diseo institucional. Ms todava: de cultura poltica. Se trata de procesos permanentes de construccin inmersos en intersticios diversos del orden estatal con soberanas y legitimidades en disputa, espacios pblicos no estatales, elites dbiles y cambiantes, densidad organizativa con amplio repertorio de accin colectiva y Estados que pactan. Y cul es el desafo sustancial de esta radicalizacin de la democracia boliviana con experimentalismo en el actual proceso constituyente? Adems de democratizar y dotarle de mayor calidad a la dimensin de autorizacin de la representacin poltica (con nuevos actores y ampliacin de la agenda de temas), se requiere avanzar en una innovadora transformacin poltica e institucional a fin de garantizar la representacin de identidades mltiples, esto es, lograr que la democracia-para-el-Estado y, a su vez, el Estado-en-sociedad incluyan la diferencia en todos sus niveles de gobierno y de representacin. Ello implica fortalecer el ejercicio de ciudadana y la conquista de nuevos derechos tanto en su dimensin individual como colectiva en una lgica de articulacin entre identidades culturales e interculturalidad igualitaria. Para ello, como requisito, resulta imperativo superar dos lgicas hoy dominantes: a) la minimalista, asentada en una democracia formal entendida como la sola garanta institucional de condiciones mnimas para ser democrtico; y, b) la teleolgica, asentada en un horizonte democrtico (el modelo hegemnico) asumido como la aproximacin a los ideales del deber ser democrtico. Y qu supone esta reinvencin de la democracia en materia de instituciones polticas con legitimidad y representatividad? Adems de reconocer en el nuevo texto constitucional, como principio y aspiracin, este carcter hbrido de la democracia boliviana con la inclusin de algunos adjetivos para la forma de gobierno, es fundamental avanzar, ya en materia de diseo de reglas, en los mecanismos a travs de los cuales se podr cimentar la complementariedad entre representacin, deliberacin y participacin31.
Complejizar la gobernabilidad
La ampliacin de la democracia en trminos de reconocimiento estatal de diversos mbitos, actores y reglas para el ejercicio de (auto)gobierno y (auto)representacin, as como para la toma de decisiones colectivas, debe asimismo dar cuenta de la gestin pblica en un escenario de gobernabilidad compleja en el que concurren e intervienen un conjunto de actores de veto32 en diferentes niveles de construccin y disputa del poder, reconfigurando as un nuevo sistema
31 Segn Mayorga (2006), el nfasis se concentra en la presencia de representantes de poblaciones definidas por rasgos tnico-culturales que son elegidos mediante procedimientos de distinta naturaleza: usos y costumbres, que no son excluyentes respecto a la democracia representativa. 32 Veto player son todos los actores cuya participacin es necesaria para que sea tomada una decisin, esto es, para que el statu quo sea movido (Tsebelis, 2002). Supone la existencia de actores diferenciados tanto de carcter institucional como poltico y socio-cultural.
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de balances y contrapesos no slo poltico-institucionales, sino tambin de control social. Y es que en el Estado para el cambio asociado al sentido comn emergente, la gobernabilidad no puede reducirse, como ocurri durante el perodo de la democracia pactada (19852003), a la exclusiva relacin entre los poderes Ejecutivo y Legislativo ni, menos, a la sola garanta de mayora parlamentaria oficialista para imponer generaciones de reformas y de polticas pblicas. Nuestra percepcin es que difcilmente se podr pensar en umbrales mnimos de gobernabilidad democrtica en sus dimensiones de legitimidad y eficacia sin considerar, adems de la relacin entre poderes estatales, en otros dos escenarios estratgicos que suponen un flexible vnculo de negociacin a la vez que de conflicto entre actores con renovada presencia en mbitos pblicos estatales y no estatales: las relaciones entre gobierno central y regiones (futuros gobiernos departamentales), por un lado; y las relaciones entre gobiernos (en plural) y actores sociales, por otro33. Qu significa, para el orden estatal, este nuevo escenario de complejidad en el proceso decisional o, mejor, esta especie de gobernabilidad de alta densidad? Implica identificar, al menos, tres niveles diferenciados de complejizacin tanto en la relacin entre actores estratgicos como en la funcin y responsabilidad de gobierno y la gestin de polticas pblicas: a) la relacin de poderes horizontales, en particular entre el Ejecutivo y el Legislativo, ya sea que el oficialismo tenga una consistente mayora parlamentaria, ya sea que la oposicin detente capacidad de bloqueo y veto institucional; b) la relacin de poderes verticales, es decir, el hasta ahora sensible y conflictivo vnculo entre el gobierno central y las regiones, en especial con los prefectos departamentales que desde el ao 2005 son elegidos directamente por la ciudadana; y c) la relacin de poderes que, a beneficio de inventario, podemos llamar transversales, esto es, entre gobiernos (nacional-central, regional-departamental, local-municipal y, en su acaso, comunitario-indgena) y diferentes actores sociales, tanto si estos ltimos estn en lgica anti-estatal, como si se ubican ms bien dentro del Estado. Pero la gobernabilidad compleja, vinculada a la sucesiva ampliacin de la democracia, no slo tiene que ver con la presencia de nuevos escenarios y un mayor nmero de actores relevantes con recursos de poder, presin e influencia en los diferentes mbitos de la estatalidad, sino tambin con la mecnica misma del proceso de toma de decisiones. Se trata de un proceso no restringido al mbito institucional (con predominio de reglas formales) sino tambin, de modo ineludible, a la instauracin o en su caso reconocimiento estatal de arenas y prcticas extra-institucionales (con predominio de reglas informales) que plantean una diversidad de procedimientos y ejercicios de negociacin y/o conflicto para la toma de decisiones colectivas34 y su correspondiente control social no limi33 Para esta nueva gramtica de la gobernabilidad vase en especial la reflexin de Fernando Mayorga (2006) cuyo aporte fue relevante para el contenido de este acpite del Informe. Remitimos tambin al documento de trabajo sobre los huecos de la democracia representativa elaborado por Exeni (2006) para este Informe. 34 Una constatacin fundamental para comprender la gobernabilidad en Bolivia es la existencia de institucionalidad paralela (poder dual) diferente y complementaria a las instituciones formales. Y no se trata necesariamente de anomalas o dficit (huecos del Estado), ni tampoco de fenmenos excepcionales, sino ms bien de partes estructurales e integrales del modus vivendi estatal boliviano, aunque tambin pueden expresar pulsiones no democrticas desde la sociedad (vase Gray Molina, 2006). Para la complejidad del diseo e implementacin de polticas pblicas vase el captulo 4 de este Informe.
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tado a las instituciones y a las organizaciones polticas, sino tambin a otros actores sociales35 en el marco de la densidad y fortaleza organizativa que caracteriza a la sociedad boliviana. Planteamos, pues, la necesidad de institucionalizar, en todos los niveles, como parte del sistema de balances, la otra dimensin de la representacin poltica: la rendicin de cuentas. Cmo construir un Estado-en-sociedad para la pluri-nacin boliviana en el marco del sentido comn emergente? Una agenda para el cambio, que d cuenta de la diversidad en nuestra comunidad poltica realmente existente, debiera incluir, al menos, tres horizontes normativos y, como cimiento, un marco poltico-institucional. El primer principio-aspiracin tiene que ver con la construccin de mecanismos y espacios de autodeterminacin indgena frente a un Estado concebido, en el imaginario de la historia larga, como monocultural, neocolonial y excluyente. Aqu se sita la demanda del conjunto de organizaciones indgenas, originarias, campesinas y de colonizadores del pas que plantean la necesidad de incluir en la nueva Constitucin, adems de su carcter multicultural y pluritnico-lingstico, el reconocimiento de la existencia de un Estado plurinacional, as como el reconocimiento estatal de espacios de auto-gobierno y de auto-representacin, adems de control territorial y decisin sobre los recursos naturales. El segundo horizonte normativo se vincula con la configuracin de autonomas departamentales frente a un Estado concebido, en el imaginario regional, como centralista y marginador. Aqu se ubica la exigencia de algunas regiones del pas que plantean la necesidad de incluir en el nuevo marco constitucional, ms all de la descentralizacin, un rgimen autonmico con base departamental que les permita no slo elegir a sus autoridades y tomar decisiones administrativas sino, en especial, la cualidad de legislar y, ms an, definir el destino y uso de los recursos naturales. El tercer principio-aspiracin, por ltimo, se refiere a la necesidad de avanzar en un nuevo proceso de ampliacin de la democracia el tercero en este ciclo desde 1982 que permita la configuracin de una democracia hbrida bajo nuevas pautas que combinen representacin, deliberacin y participacin. Aqu se sita la demanda de una forma de gobierno que resuelva la tensin en torno a la participacin de los pueblos indgenas y originarios segn sus usos y costumbres, por un lado, y en relacin al difcil equilibrio entre la representacin territorial (por departamentos) y la representacin poblacional (con apego al censo), por otro.
35 Remitimos aqu para la discusin, a reserva de su viabilidad institucional, el planteamiento realizado por el Pacto de Unidad (organizaciones indgenas, originarias, campesinas y de colonizadores de Bolivia) en sentido de crear, en el nuevo Estado resultante de la Asamblea Constituyente, un Poder Social Plurinacional (conformado por representes de la sociedad civil) que tenga la responsabilidad de vigilancia y control sobre los otros poderes del Estado.
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INFORME
Y la arquitectura poltico-institucional? Aqu radica quizs el mayor desafo y dificultad en trminos de diseo de reglas formales e incorporacin de prcticas informales a fin de redefinir la cuestin democrtica y la representacin poltica no slo en su dimensin de autorizacin sino, en especial, en materia de control social y rendicin de cuentas, por un lado, y en la expresin de la diferencia y la representacin de identidades mltiples, por otro. Supone tambin dibujar un escenario complejo de gobernabilidad a partir de la inclusin, en la gestin pblica y la toma de decisiones, no nicamente de los poderes constituidos, sino tambin de una divisin del poder entre gobierno central y gobiernos departamentales, as como entre el Estado en todos sus mbitos y los actores sociales.
d) Estado para una insercin internacional activa

Este momento histrico presenta oportunidades para transformar nuestra insercin internacional en el contexto latinoamericano y mundial. No ser posible superar nuestras limitaciones de insercin solos. El Estado boliviano debe ser parte activa de cambios regionales en comercio, integracin y cooperacin internacional. Pasar de una insercin pasiva y dependiente a una insercin activa y soberana es el imperativo del momento histrico. En los ltimos treinta aos, el peso boliviano en la economa y en las relaciones internacionales no ha variado significativamente. Lo que ha cambiado de manera evidente es la cualidad de la insercin internacional boliviana. En los aos setenta Bolivia sostena relaciones bilaterales intensas con Estados Unidos, tanto en comercio, cooperacin internacional como en relacionamiento multilateral en el marco de la OEA. Hoy, Bolivia juega en el vecindario latinoamericano de manera ms plena, tanto por el peso de su comercio con el Mercosur y la CAN, como por el nuevo rol de integracin energtica sub-continental. Desde una perspectiva econmica mundial, Bolivia es pequea. Con un Producto Interno Bruto (PIB) al cierre de ao 2006 superior a diez mil millones de dlares, apenas representa el 0,02% de la economa mundial, que para entonces registraba un valor total de 44.384.000 mil millones de dlares. La economa boliviana es cuatro veces ms pequea que la de Ecuador, 79 veces ms pequea que la de Brasil, 450 veces menor que la de Japn y 1.245 veces menor que la de Estados Unidos. Es importante destacar la relacin existente entre el tamao de las economas y su contribucin al comercio mundial, reflejo del grado de apertura de cada economa al comercio internacional; por tanto, el tamao de la economa no garantiza una apertura proporcional. Estados Unidos, por ejemplo, contribuye con 28% del PIB mundial, el valor de sus exportaciones representa el 10% de las exportaciones mundiales. China contribuye al PIB mundial con 5% y a las exportaciones con 7%; Japn aporta a la economa mundial con 10% y representa el 5% de las exportaciones mundiales. La economa brasilea representa 1,8% de la economa mundial y sus exportaciones 77
alcanzan 1% de las exportaciones totales. Finalmente, resalta el caso de Bolivia que contribuye con iguales proporciones al PIB y las exportaciones mundiales con 0,02% en ambos casos. Cmo construir una insercin internacional activa y soberana, en el contexto de cambios externos e internos? Qu tipo de Estado requiere Bolivia para aprovechar nuevas oportunidades de integracin, comerciales y de cooperacin internacional? Primero, requerimos un Estado que impulse un fuerte y sostenible proceso de integracin energtica en el vecindario latinoamericano. Esto significa gravitar tanto en el Atlntico como en el Pacfico. La arista de integracin energtica es prioritaria a partir del nuevo peso de la economa del gas en Bolivia. Sin duda, el tamao y la importancia de la economa brasilea son cruciales para el desarrollo del potencial gasfero del pas, tambin lo son las necesidades energticas de Argentina. Sin embargo, los esfuerzos que se despliegan en el Brasil actualmente para la construccin de plantas de LNG que permitan la importacin martima de gas, debera permitir contrarrestar la dependencia energtica que actualmente tiene de Bolivia. Por ello, un desafo mayor que plantea el crecimiento del mercado del LNG es la necesidad estratgica de colocar un brazo en el Pacfico. Las necesidades energticas de Chile, Mxico y la costa oeste de los Estados Unidos constituyen nuestra principal opcin de apuntar a jugar un rol importante cuando se rompa el vnculo entre consumidor y productor en este mercado y el gas se convierta en un commodity. Segundo, se requiere de un Estado que articule la diversidad de proyectos polticos alternativos en el horizonte de integracin regional. La arista de integracin entre pueblos plantea una visin
GRFICO 16 La economa boliviana en el mundo: Producto
Interno Bruto (en miles de millones de dlares)

37; Croacia 2.110; Francia 130; Venezuela 4.505; Japn 12.455; Estados Unidos 287; Indonesia 283; Noruega 785 India 1.115; Canad 594; Holanda 1.123 Espaa 787; Rep. Korea 700; Australia 794; Brasil 2.192; Reino Unido 122; Colombia 183; Argentina 78; Per 36; Ecuador 59; Bangladesh 1.723; Italia
2.229; China
768, Mxico
9,4; BOLIVIA
Nota: El valor para Bolivia corresponde a datos oficiales de UDAPE para el ao 2006. El valor del PIB para las economas reflejadas en el grfico corresponde a valores registrados para el ao 2005. Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos oficiales del Banco Mundial.
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INFORME
alternativa a la diplomacia tradicional.36 Democracias liberal/conservadoras, democracias de izquierda social-demcratas y democracias de izquierda nacionalistas e indigenistas plantean un reto al proceso poltico de integracin. Frases como dficit democrtico, acuerdo para elites, o integracin para pocos han sido frecuentes en las crticas que han surgido hacia los procesos de integracin, cuyos mecanismos de decisin no lograron incorporar adecuadamente los flujos provenientes de la sociedad civil. Son constantes los reclamos de la sociedad por una mayor participacin, ya sea en el mbito intra-estatal, como en el inter-estatal. Amrica Latina es una prueba viva de la existencia de sectores de la sociedad civil que se sienten alejados de la esfera de toma de decisiones y no encuentran espacios ni mecanismos para participar de ella. Este fenmeno surge en una coyuntura temporal marcada por corrientes que replantean el rol del Estado, centrando su atencin en los sectores privado y civil que perdieron espacios de poder ante el fundamentalismo econmico, enfocado excesivamente en el libre mercado. En este sentido surge la necesidad de establecer mecanismos que permitan el desarrollo de vasos comunicantes entre pueblos y Estados. En este caso se infiere que se configuran distintas formas de integracin. Tercero, un Estado que aproveche las oportunidades comerciales nacientes y defienda el inters nacional en la apertura de nuevos mercados. La insercin internacional del comercio boliviano debe concentrar sus esfuerzos en tres tipos de mercados emergentes: (i) primero, consolidar el mercado de exportaciones no tradicionales de commodities (soya, oleaginosas, madera, joyera, cueros) que emergi en los aos ochenta y noventa y que hoy contabiliza cerca de mil millones de dlares de exportaciones; (ii) segundo, ampliar el mercado de exportaciones no tradicionales de alto valor agregado en algunos de los mismos rubros, que demandan mayor calidad final y que requieren tecnologa especializada y capacidad de satisfaccin de mercados exigentes; y (iii) tercero, explorar el potencial de mercados alternativos como el comercio justo, alimentos orgnicos y comercio especializado que tienen un gran potencial entre consumidores de pases europeos, asiticos y norteamericanos y que premian el manejo sostenible de recursos naturales, la solidaridad entre consumidores y productores y nuevos estndares internacionales de salud y nutricin.
36 Ver al respecto el trabajo coordinado por Arce y Komori (2006).
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El Estado Del Estado - Sinopsis, PNUD

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Presentacin

George Gray Molina

Laberinto de tensiones irresueltas

El estado del Estado: nuestra agenda de investigacin

Un vocabulario hecho en Bolivia...

...para desmontar imaginarios polarizantes

Doce tesis sobre el estado del Estado

Sobre lo que hace

Sobre lo que imaginamos que es y hace

El Estado ideal: el padre

El Estado como discurso poltico: instrumento de poder

El Estado cotidiano: entidades fragmentadas y porosas

Salir del laberinto

Situacin econmica del pas hoy respecto a 12 meses antes

0 E F M A M J J A S O N D E F M A M J J A S O N D E F M A M J J A S O N D 2004 2005 2006 Mes Ao

Fuente: Apoyo Opinin y Mercado (cuatro ciudades).

GRFICO 2 Cree usted que las cosas en el pas van en la direccin

correcta o cree que las cosas van por mal camino?

Conflicto Constituyente y conflicto Cbba.

Fuente: Equipos Mori (mil personas en cinco ciudades).

0% Apoyo al sistema Satisfaccin con la democracia 2006

0% Apoyo al sistema Satisfaccin con la democracia 2006

0% Apoyo al sistema Dic 05 Satisfaccin con la democracia Jun 06

GRFICO 4 Aprobacin de las instituciones (2003-2007)

Fuente: Apoyo, Opinin y Mercado (2007).

GRFICO 5 Con cul de las siguientes frases

est usted de acuerdo?

9 Idem. 10 Proyecto PAPEP-PNUD (marzo 2007), 2.100 casos en diez ciudades.

GRFICO 6 En su opinin, a quin pertenecen los recursos

El gobierno central, el gobierno departamental o el gobierno municipal?

62 57 48 28 23 18 17 18 14 17 7 La Paz Sta. Cruz Oruro El Alto Cbba. Sucre 23 22 32 31 31 20 49 47 46

AGUA 60 30 10 Tarija Potos 14 56 41 36 19 13

INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EN BOLIVIA

Fuente: Apoyo, Opinin y Mercado (en diez ciudades).

% 80 74 73 Oriente y Sur 60 Occidente

0 Una ventaja Una desventaja Ni ventaja ni desventaja

Fuente: Equipos Mori. Encuesta nacional.

GRFICO 10 El hecho de que Bolivia tenga varias regiones,

es una ventaja o desventaja para la democracia?

20 12 11 7 7 0 Una ventaja Una desventaja Ni ventaja ni desventaja NS/NR 11

Fuente: Equipos Mori. Encuesta nacional.

GRFICO 12 Como ciudadano boliviano, usted est muy de acuerdo,

de acuerdo, en desacuerdo o muy en desacuerdo con que el Estado boliviano sea...?

Fuente: Apoyo Opinin y Mercado (marzo de 2007), en diez ciudades.

El Estado para el sentido comn

a) Estado para una sociedad diversa con igualdad

INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EN BOLIVIA

GRFICO 13 La sociedad de 1976

Explotacin de minas y canteras

Cada 1.000 trabajadores urbanos Cada 1.000 trabajadores rurales

Agricultura, caza y pesca

GRFICO 14 La sociedad de 2001

Deciles del Indice de Nivel socioeconmico

SOBRE DESARROLLO HUMANO EN BOLIVIA

Educacin, salud y administracin pblica

Agricultura, caza y pesca

b) Estado para una economa de base ancha

c) Estado democrtico intercultural con autonomas

Bolsones de crecimiento ms all del gas

GRFICO 15 Bolsones de crecimiento de exportaciones

30% 5,914 25% Alcohol y otros

1,000 Sales inorgnicas y otras bases inorgnicas

Gasolina y aceites livianos Petrleo crudo 3,561 15,097 Gases de petrleo