Consejo Nacional para Prevenir la Discriminacin

Documento de Trabajo

Ttulo: Estado del arte y marco conceptual sobre la discriminacin en Mxico Autor: Consejo Nacional para Prevenir la Discriminacin Maira Coln Garca Firma del autor:

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Los Documentos de Trabajo del CONAPRED representan un medio para difundir los avances de la labor de investigacin, asesoras y de estudios y para recibir comentarios sobre su posible publicacin futura. Se agradecer que stos se hagan llegar directamente a la Direccin General Adjunta de Estudios, Legislacin y Polticas Pblicas del Consejo Nacional para Prevenir la Discriminacin. Dante 14, sptimo piso, Col. Anzures, Del. Miguel Hidalgo, CP 11590, Mxico, D.F., Tel. 52 03 36 49 y 52 03 53 74; o a la direccin de correo: dceron@conapred.org.mx. Produccin a cargo del (los) autor(es), por lo que tanto el contenido como el estilo y la redaccin son responsabilidad suya. Este documento fue realizado por la politloga Maira Coln Garca, bajo la coordinacin de la Subdireccin de Estudios, a solicitud de la Direccin General Adjunta de Estudios, Legislacin y Polticas Pblicas del Consejo Nacional para Prevenir y Eliminar la Discriminacin.

Direccin General Adjunta de Estudios, Legislacin y Polticas Pblicas Documento de Trabajo No. 5

ESTADO DEL ARTE Y MARCO CONCEPTUAL SOBRE LA DISCRIMINACIN EN MXICO

Diciembre de 2004

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Consejo Nacional para Prevenir la Discriminacin Direccin General Adjunta de Estudios, Legislacin y Polticas Pblicas

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Este documento fue producido como parte de los insumos para la conformacin del Programa Nacional para Prevenir la Discriminacin.

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ndice Estado del arte y marco conceptual sobre la discriminacin en mxico...............................6 1. Revisin terica del fenmeno de la discriminacin ......................................................6 2. Una aproximacin transversal al problema de la discriminacin .................................10 Educacin......................................................................................................................12 Salud .............................................................................................................................13 Trabajo ..........................................................................................................................14 Migracin......................................................................................................................16 Vivienda........................................................................................................................17 Acceso y trato ..............................................................................................................18 3. El Estado como agente del combate a la discriminacin..............................................20 Contacto ............................................................................................................................23

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ESTADO DEL ARTE Y MARCO CONCEPTUAL SOBRE LA DISCRIMINACIN EN MXICO 1. Revisin terica del fenmeno de la discriminacin Siglos antes de que se hablara del fenmeno mundial de la globalizacin, haba un reconocimiento internacional de los valores universales. La igualdad, la libertad, la solidaridad y la democracia son algunos de estos valores, mismos que han generado la creacin de instituciones y arreglos internacionales como instrumentos para la superacin de la discriminacin y de la exclusin. La primera generacin de Derechos fue reconocida a mediados del siglo XVIII. Bien en la Constitucin Americana de 1787, bien en la Declaracin de los Derechos del Hombre y del Ciudadano en Francia de 1789, se dio entrada y reconocimiento a los Derechos individuales que deban ser respetados por el Estado en el ejercicio de su poder. Este es el periodo de entrada al Estado moderno, cuya caracterstica principal fue la sujecin del poder poltico al poder del Derecho como limite del poder y garanta a la libertad. As las cosas, recordando el primer artculo de la Declaracin Universal de los Derechos Humanos: Todos los seres humanos son libres e iguales en dignidad y derechos. A fin de alcanzar esta meta, todas las comunidades deben celebrar la diversidad en el seno de s mismas, y deben asegurar que todas las personas puedan disfrutar de las distintas clases de derechos humanos: civiles, polticos, sociales, econmicos y culturales reconocidos por las distintas Convenciones internacionales y por los instrumentos jurdicos locales. As, los Pactos Internacionales sobre la materia consagran el derecho de todos los seres humanos a la igualdad ante la ley y la igual proteccin de los derechos. Lo propio hacen las constituciones nacionales. Detrs del enunciado sencillo que proclama la igualdad ante la ley hay una compleja trama de concepciones y significados tico-polticos cuyo desarrollo hermenutico suelen depender de las condiciones reales en que se intenten hacer valer. Aunque es obvio, no est de ms sealar que lo importante en tales casos no es slo el discurso igualitario contenido en normas jurdicas de alto valor (Constitucin Poltica, tratados internacionales, leyes internas) sino su concrecin a travs del funcionamiento de las instituciones sociales, modos culturales y la actuacin de los agentes, se trate de autoridades o de otros entes pblicos y privados, puestos en situacin de cumplir esos mandatos. Dado lo anterior, la diversidad cultural, responde a la necesidad de comprender que nuestra sociedad la conforman diferentes grupos culturales que deben ser partcipes en igualdad de deberes y derechos. La exclusin por aos de diversas minoras sociales han creado formas de reivindicacin tras un largo proceso de sensibilizacin, una lenta y muchas veces infructuosa incorporacin plena. Estos grupos minoritarios se enfrentan a diario a un contexto de discriminacin por su condicin de edad, gnero, etnia y deficiencia fsica sensorial, preferencias sexuales, entre muchos otros. En este sentido, tanto desde la elaboracin jurdica de derechos humanos como desde la gestin de polticas sociales hacia

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estos grupos, progresivamente se va consolidando un enfoque que centra el quehacer en el sujeto, y por tanto en sus derechos y sus necesidades. Comprender la diversidad en una sociedad individualista y democrtica puede parecer a primera vista un hecho incuestionable puesto que es consustancial a lo que anima a una sociedad. La autonoma individual y la libertad que se proclaman en las sociedades democrticas occidentales parece confinar la existencia de esa diversidad e impedir cualquier tipo de intolerancia ante lo distinto, lo diferente, aquello que se jerarquiza y donde lo distinto acaba siendo expulsado. Sin embargo, esto no ocurre y en vez, para manejar esa diversidad, se utilizan mecanismos de negacin o marginacin, en base a la creacin de estereotipos. Como conducta social se utilizan la intolerancia y la discriminacin, actitudes que son producto de la modernidad y que coexisten con sus antagnicos, es decir, con la tolerancia y la no discriminacin, principios considerados en la convivencia moderna y que requieren de la igualdad de las personas y la libertad de opcin en aquellos que se puede considerar el mbito privado. La interpretacin amplia de la no-discriminacin y que se vincula con una perspectiva igualitarista del inters pblico, nos sugiere la necesidad de avanzar hacia una conexin ms desarrollada de la idea de no discriminacin con ciertas temticas que se vinculan sustantivamente con el principio de igualdad. Y es que uno de los temas clave de la sociedad democrtica y, quizs, uno de los ms difciles de abordar es el de la igualdad. Desde que aparece en el ideario ilustrado y es levantado como una de las divisas de la revolucin francesa, junto con la libertad y la fraternidad, la igualdad ha estado en el centro de los debates filosficos, polticos y jurdicos. Ideas tales como igualdad ante la ley, igualdad de oportunidades, trato igualitario, han gozado por mucho tiempo y gozan todava de gran prestigio moral y poltico1. A lo largo de la trayectoria de la sociedad industrial, el problema se centr en la llamada igualdad ante la ley, reconocida por el constitucionalismo liberal. En el mismo seno de dicha sociedad surgi luego una oposicin paradigmtica entre los intereses del capitalismo triunfante y los de la clase trabajadora, en la que sta reivindicaba una igualdad material frente a la igualdad formal ofrecida por la democracia liberal y burguesa. Con la cada de los grandes metarrelatos de emancipacin y la estabilizacin hegemnica de la sociedad de mercado en este ltimo cambio de siglo, ha sido posible revalorizar y dotar de contenidos sustantivos a la anteriormente denigrada igualdad formal. Por otra parte, han entrado en la escena social nuevos actores, movimientos y puntos de vista que hacen patentes nuevas y no tan nuevas diferencias o especies de desigualdad, basadas, entre otros factores, en el gnero, la condicin tnica, nacional o religiosa, la apariencia fsica, la orientacin sexual, la expresin de identidades particulares, la discapacidad o ciertas enfermedades que plantean inditos desafos a la afirmacin de la igualdad como un valor superior necesario de ser vivido y practicado en el mundo que nos toca vivir.

John Rawls, Political Liberalism, Columbia University Press, New York, Second Edition, 1996.

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As, el llamado principio de igualdad est relacionado estrechamente con un mandato generado desde el propio derecho, nos referimos al mandato a no ser discriminado por ningn motivo, entendiendo discriminacin como todo acto u omisin basado en prejuicios o convicciones relacionados con el sexo, la raza, la pertenencia tnica, el color de la piel, la nacionalidad, la lengua, la religin, las creencias polticas, el origen y la condicin social o econmica, el estado civil, el estado de salud, la situacin real o potencial de embarazo, el trabajo o la profesin, las caractersticas fsicas, la edad, la preferencia sexual, cualquier forma de discapacidad (o una combinacin de stos u otros atributos), que genera la anulacin, el menoscabo o la restriccin del reconocimiento, el goce o el ejercicio de los derechos humanos, las libertades fundamentales y la igualdad real de oportunidades de las personas. Es decir, la discriminacin est cargada de valoraciones negativas producto de los prejuicios, del concepto de estereotipo que se maneje dentro del grupo y de la "defensa" de una identidad en crisis. Aqu la negacin define el "nosotros" a partir de la diferenciacin con "los otros". Luego entonces, el principio de igualdad tiene un correlato necesario en el derecho a la no discriminacin. Sin embargo, la experiencia demuestra que el significado, contorno y alcances de dicho derecho ha carecido hasta ahora de suficiente claridad y precisin y que la opinin de los actores involucrados, tanto los que sufren esas diferenciaciones arbitrarias como quienes las practican o se benefician con ellas, dista bastante de ser coincidente. Los temas de discriminacin e igualdad, debido a su naturaleza, han sufrido un proceso intenso de evolucin y cambio, proceso que ha concebido a la discriminacin como dar trato de inferioridad a una persona o colectividad. Dicha actitud hizo cristalizar un concepto de no discriminacin en el sistema de Naciones Unidas, centrado en la necesidad de prohibir que se niegue a ciertos individuos la igualdad de trato por pertenecer a un determinado grupo o categora social, restringindoles por ello su derecho de igual dignidad entre todos los seres humanos. Lo que contradice esa dignidad es la seleccin de motivos no imputables al individuo, como son sus caractersticas personales innatas o adscritas (color, raza, sexo) o sociales (lengua, origen social o nacional, religin u otra que denote la pertenencia a un grupo social especfico), respecto de las cuales no tiene control ni responsabilidad. Ahora bien, la discriminacin puede ser de dos tipos: 1) directa o 2) indirecta2. Cuando nos referimos a discriminacin directa nos referimos a un acto evidente que se materializa en una prctica de desprecio que violenta a un grupo en particular de manera ms o menos abierta. Con respecto a la discriminacin indirecta podemos decir que es un acto menos visible e igualmente pernicioso que la discriminacin directa, su objetivo inmediato no es anular o limitar el acceso a los derechos y a las oportunidades a alguna persona o grupo, en los
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Miguel Rodrguez Piero y Mara Fernndez Lpez. Igualdad y Discriminacin. Madrid. Ed. Tecnos. 1986, p. 163.

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hechos limita o anula este acceso al establecer condiciones que no puede cumplir gran parte de la poblacin Por otra parte, la discriminacin indirecta se vincula con otro concepto: el impacto adverso3, entendido como una consecuencia de la discriminacin indirecta. En efecto, al aplicar los criterios aparentemente neutrales, estos logran producir un determinado nivel de exclusin o lmite al derecho de igualdad sobre un colectivo o grupo, producindose as una afectacin no legtima. El principio de igualdad y la prohibicin de la discriminacin son distintas caras de una misma idea enfocada desde ngulos diferentes. La lnea divisoria entre una simple distincin hecho lcito, compatible con el principio de igualdad- y una discriminacin hecho ilcito, incompatible con el principio de igualdad- est dada, entonces, por la existencia en este ltimo caso de un criterio de distincin injustificado o ilegtimo que lo hace (tica y) jurdicamente intolerable.

Jos Balta Varillas. El Impacto Adverso. En: Themis. Lima. N 34. 1996, p. 119.

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2. Una aproximacin transversal al problema de la discriminacin La igualdad de la ciudadana democrtica se vincula con la no controversial idea de que a cada miembro de la sociedad le debe ser asegurado, de modo igualitario, un cierto catalogo de derechos bsicos con el objeto de que -junto con desarrollar su respectivo proyecto de vida- pueda hacer ejercicio de su condicin de agente democrtico. Tal idea, en consecuencia, garantiza el derecho a obtener igual proteccin de la ley y evitar as distinciones arbitrarias basadas en factores tales como la raza, nacionalidad, sexo, origen tnico u otros que se consideren incompatibles con el sistema democrtico. Por otra parte, la igualdad de condicin o de expectativas de vida se vincula a las corrientes derivadas del liberalismo igualitarista4 que pretenden poner de manifiesto la brecha existente en las expectativas de vida de entre quienes estn mejor y peor situados en la sociedad, en trminos de bienestar, ingresos, educacin, acceso a la salud, empleo, seguridad social, etc. Luego, y en esta segunda perspectiva, una igualdad real importa necesariamente el establecimiento de un estado de cosas moralmente deseable que garantice el que cada ser humano goce de a lo menos un nivel mnimo comn de beneficios sociales y econmicos.5 Como se puede apreciar, estas dos dimensiones de la igualdad representan dos ideas que no siempre son reconocidas conjuntamente en el diseo de los sistemas polticos, econmicos y jurdicos que se presentan como respetuosos de la idea de igualdad. En otras palabras, muchos sistemas polticos que se declaran a si mismos como respetuosos de la idea de la igualdad, solo garantizan la dimensin de la igualdad como ciudadana democrtica y no cumplen, efectivamente, con la igualdad como condicin o expectativas de vida. As las cosas, una concepcin correcta de la idea igualdad implica necesariamente una perspectiva amplia de la no-discriminacin, de manera tal que, cualquier sistema poltico que desee cumplir con las exigencias de la no-discriminacin, debiera acreditar que cumple con las exigencias de la igualdad de la democracia participativa (por ejemplo, no distinguir en materia de remuneraciones entre hombres y mujeres) y, al mismo tiempo, la igualdad de la condicin o de las expectativas de vida (por ejemplo, considerar un sistema impositivo que beneficie a los sujetos mas postergados de la sociedad y no a los ms aventajados). No discriminar significa, en esta perspectiva amplia, aplicar estrictamente el principio de igualdad en las dos dimensiones antes descritas. En un sistema democrtico, la igualdad supone la titularidad de dos tipos distintos pero complementarios de derechos. Por una parte existe el derecho a igual tratamiento, que es el derecho a una distribucin igual de oportunidad, recursos o cargas. De otro lado, la igualdad supone un derecho a ser tratado como igual, que radica en el derecho a ser tratado con la misma consideracin y respeto que cualquiera.6 De este modo, la igualdad importar
4 Con esta expresin pretendo hacer mencin a una corriente particular del liberalismo: el liberalismo de carcter igualitarista y no el libertario o conservador. 5 Richard Amerson. "Mill versus Paternalism," Ethics, Vol. 90, N4 (1980), pp. 470-489 6

Ronald Dworkin, Taking Rights Seriously, 1977. Traduccin al espaol , Los Derechos en Serio, Editorial Ariel S.A., Barcelona.

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en ciertos casos la adopcin de medidas positivas (discriminaciones positivas) que, de acuerdo a la especial consideracin y respeto de una persona o un grupo de personas (por ejemplo, grupos indgenas, mujeres, nios, discapacitados, etc.) permitan hacer realmente efectiva la garanta de la igualdad entre sujetos que no se encuentran, en los hechos, en una situacin de igualdad. Ahora bien, en esta realidad, la identidad social de los grupos queda a la deriva, a la espera de dilucidar su lugar en el escenario que emerge. Frente al cambio social acelerado, al cambio de Estado, al nuevo rol del mercado, los sujetos sociales constituidos se diluyen y la tradicin organizacional se desvanece, emergiendo nuevas polticas asociativas. Los derechos econmicos, sociales y polticos, se encuentran expuestos a riesgos y contingencias y, por lo tanto, sujetos de regulacin pblica, transferencias o servicios. Una dimensin de naturaleza poltica que ha evolucionado en el tiempo es el sucesivo reconocimiento e inclusin de ms grupos sociales. Las luchas por el reconocimiento, estn movilizando formas alternativas e innovadoras entorno a condiciones como la nacionalidad, la etnia, la raza, el gnero y la sexualidad, de manera que la identidad de grupo sustituye los intereses de clase como mecanismo principal de movilizacin poltica. Dado lo anterior, las modernas corrientes de derechos humanos, aceptan cada vez ms la eficacia directa de los derechos humanos en las relaciones entre particulares. Precisamente en el campo de lo privado es donde los fenmenos discriminatorios son ms intensos y difciles de detectar y corregir. Cuando hablamos de trato desigual, por ejemplo, al interior de la familia o en las relaciones entre cnyuges, o de discriminacin laboral en las empresas, o de discriminacin en los establecimientos educacionales particulares, o en recintos comerciales abiertos al pblico, estamos refirindonos a espacios tcnicamente privados donde no puede quedar excluida la proteccin jurdica en caso de vulneracin de derechos fundamentales reconocidos por la Constitucin y los tratados internacionales, como es el caso del principio de igualdad. En tales casos, puede afirmarse que el Estado infringira su deber de garantizar el derecho a la igualdad si tolerara pasivamente (por ejemplo, no sancionando debidamente) la existencia de discriminaciones aunque no fuesen causadas por sus agentes. Como podemos ver, la discriminacin casi siempre ha estado asociada a la ausencia de un derecho, a la falta de acceso a los derechos o a la negacin de los mismos, fenmenos que podemos designar genricamente como exclusiones. Por ello las luchas contra la discriminacin se han relacionado con la bsqueda de la igualdad de derechos entre los seres humanos. Desde all que el modelo universal de los derechos humanos se haya erigido como un modelo de resolucin de las discriminaciones, como un modelo que tiende a la igualdad de las personas. Uno de los elementos que deben contemplar estas iniciativas frente a la participacin y que es relevante que el Estado incentive, es la aproximacin a una sociedad democrtica y pluralista que considere la participacin efectiva de los diversos grupos que la componen. Esto se lograr teniendo en cuenta en la Agenda Gubernamental la creacin permanente de

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espacios y mecanismos de negociacin que permitan la canalizacin de las necesidades, demandas y propuestas de los distintos grupos que conforman la sociedad. Sin duda, a lo largo de los aos se ha buscado una adecuada construccin de conceptos claves tales como gnero, minusvala, discapacidad y accesibilidad, entre otros, lo cual ha significado un avance en el diseo y la planificacin de polticas institucionales que contemplan que las diferencias debe ser reconocidas, respetadas y aceptadas. No obstante, y pensando en la integracin del Plan Nacional para Prevenir y Eliminar la Discriminacin, se plantea un anlisis transversal en el que antes de considerar a los grupos vulnerables como unidad de anlisis primario, se proponen las reas de poltica pblica como las variables a considerar como el primer factor de cualquier acto discriminatorio que se cometa. Luego entonces, las reas de poltica pblica que se proponen fueron seleccionadas dado su alcance en la poblacin mexicana en general. Es decir, en lugar de trabajar exclusivamente con los grupos vulnerables por antonomasia, se intenta agregar la variable de reas de poltica pblica con el fin de no cometer discriminacin positiva, an y cuando se sabe que ha sido necesario implementar ese tipo de poltica pblica dada la condicin social y poltica de la comunidad en cuestin. En ese tenor, las reas de poltica pblica que se consideran fundamentales para poder integrar el Plan Nacional para Prevenir la Discriminacin son: educacin, salud, trabajo, vivienda, migracin y acceso y trato. A lo largo de los ltimos aos se han desarrollado distintos estudios e investigaciones que examinan el rol del comportamiento discriminatorio en estas reas de trabajo de gobierno, ya que el tema de la discriminacin tiene hoy un impacto significativo dentro del debate pblico y en la poltica social, y es, cada vez ms, una situacin indeseable que se denuncia, que afecta negativamente nuestros valores y que puede ser asumido y enfrentado bajo diferentes frentes, esto es decir, no slo reconociendo que el fenmeno de la discriminacin puede ser abordado observando las condiciones en las que se encuentran los menos favorecidos, sobre todo cuando, al igual que la discriminacin por grupos minoritarios, las reas de polticas pblicas estn altamente correlacionadas: trabajando en una de ellas, necesariamente todas las dems se ven beneficiadas. Educacin En la Constitucin Poltica Mexicana, el artculo tercero reza: Todo individuo tiene derecho a recibir educacin. El Estado Federacin, estados y municipios impartir educacin preescolar, primaria y secundaria. La educacin primaria y la secundaria son obligatorias. La educacin que imparta el estado tender a desarrollar armnicamente todas las facultades del ser humano y fomentara en el, a la vez, el amor a la patria y la conciencia de la solidaridad internacional, en la independencia y en la justicia. Establecer el alcance y efectividad de las polticas pblicas educativas adoptadas por el Estado para asegurar, sin discriminacin alguna, la proteccin, promocin y realizacin
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progresiva del derecho a la educacin en todos los niveles y para toda la poblacin es una tarea de largo plazo que debe encontrar mecanismos institucionales que garanticen a los ciudadanos que el horizonte ser prometedor, es decir, que cualquier labor que se emprenda en pos de la educacin ser sujeta a un ejercicio de evaluacin de polticas, no es un ejercicio de control de la gestin pblica. El principal referente para el seguimiento de la poltica educativa es el contenido del derecho y las obligaciones del Estado. En ese sentido, se debe incluir una evaluacin objetiva sustentada en principios tcnicos como indicadores que cumplan las siguientes caractersticas: sustento conceptual, confiabilidad, validez, pertinencia, viabilidad, replicabilidad y factibilidad, adems de cobertura y desagregacin. En el rea de educacin es sumamente importante plantear la definicin de un horizonte conceptual en el que el derecho a la educacin y las obligaciones del Estado se puedan cubrir a cabalidad, ya que sin estas expectativas cubiertas es muy difcil cambiar patrones de comportamiento social en los que, como lo hemos experimentado a travs de los aos, se han observado reacciones indeseables como la discriminacin y la intolerancia. Ahora bien, dentro del horizonte conceptual, hay que considerar que la educacin no es una mercanca, es un derecho, y por lo tanto, la poltica educativa no puede limitarse a la formacin de capital humano; es necesario trascender el espacio de los bienes al espacio de las realizaciones de los derechos. La educacin debe orientarse hacia el pleno desarrollo de la personalidad humana y del sentido de su dignidad, y debe fortalecer el respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales. En el derecho a la educacin se expresan en forma paradigmtica las potencialidades de crecimiento y de trascendencia del ser humano, as como la conexin de los individuos y los pueblos con su historia y su herencia cultural. En las formas concretas que adopta la educacin en una sociedad se expresan por lo tanto, los proyectos utpicos de sociedad y de ser humano. Salud El reconocimiento de la salud como derecho humano no es un hecho reciente, se remonta a la carta de la de constitucin de la Organizacin Mundial de la Salud en 1946 al plantear que el goce de grado mximo de salud que se puede lograr es uno de los derechos fundamentales de todo ser humano sin ningn tipo de distincin; y a la Declaracin de los Derechos Humanos acordada en 1948, que en su artculo 25 dej planteado que toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure bienestar y salud. El derecho a la salud evidencia las diferentes concepciones de ciudadana, que derivan de la fragmentacin de los derechos humanos en generaciones, donde se da prioridad a unos sobre otros, generando a su vez categoras de ciudadana. El proyecto de estado social de derecho busca superar esta fragmentacin al reconocer la responsabilidad del Estado en la garanta integral de los derechos humanos y una ciudadana poseedora de estos. De esta forma se busca superar la supremaca de los derechos civiles y polticos sobre los econmicos, sociales y culturales y avanzar en la construccin de una ciudadana integral.
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Este reconocimiento debe llevar a la definicin de polticas pblicas sociales integrales, que posibiliten el desarrollo de las capacidades de la ciudadana en el contexto de una vida digna. Esta mirada es recogida en el conjunto de instrumentos internacionales de los derechos humanos. En este aspecto se destaca el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (PIDESC) que en su artculo 12 reconoce la salud como derecho humano y su desarrollo amplio a travs las Observaciones generales No. 14 y No. 15. realizadas por el Comit del PIDESC7 que la salud por la va de los derechos humanos se vincula al concepto de bienestar conectando lo individual y colectivo, sacndola de la esfera exclusiva de la enfermedad y colocndola en la base del desarrollo humano, desde la perspectiva de la realizacin del ser humano y no nicamente como crecimiento econmico8. En la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, en su artculo cuarto, prrafo tercero, se afirma lo siguiente: Toda persona tiene derecho a la proteccin de la salud. Garantizar el derecho a la salud necesita de un conjunto de cuatro elementos esenciales relacionados con la disponibilidad, accesibilidad, calidad y adaptacin cultural de las instituciones, bienes, servicios y programas como factores bsicos de la salud relacionados con alimentacin, vestido, vivienda, educacin, saneamiento, entre otros. Esta postura supera la mirada reducida del derecho a la salud a la simple atencin a la enfermedad. Ampliar el campo del anlisis del derecho a la salud y ensanchar la perspectiva del diseo, ejecucin y evaluacin de la poltica pblica de salud desde los referentes normativos del derecho internacional de los derechos humanos y de la jurisprudencia nacional es una obligacin para todos los entes polticos que coexisten en nuestra sociedad.

Trabajo En la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos se encuentran plasmadas las principales leyes que protegen a los trabajadores del pas. De ellas derivan otras como la Ley Federal del Trabajo y la Ley de Trabajadores al Servicio del Estado. El artculo 5 constitucional, como garanta individual y como proteccin a los derechos humanos, establece que a nadie se le puede prohibir ejercer la profesin o trabajo que decida desarrollar, siempre y cuando se trate de una actividad legal. Asimismo, menciona que a ninguna. persona se le puede obligar a trabajar sin un previo acuerdo y sin recibir una justa retribucin. Adems, que todo contrato de trabajo no debe afectar la libertad de quien presta el servicio. El artculo 123 constitucional garantiza el derecho al trabajo. En el primer prrafo seala: "Toda persona tiene derecho al trabajo digno y socialmente til; al

7 Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. Adoptado y abierto a la firma, ratificacin y adhesin por la Asamblea General en su resolucin 2200 A (XXI), de 16 de diciembre de 1966. 8

Natalia Paredes Hernndez. Derecho a la salud, su situacin en Colombia. Bogot, GTZ y CINEP. 2003.

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efecto se promovern la creacin de empleos y la organizacin social para el trabajo, conforme a la ley." En materia laboral, la principal norma de carcter internacional es el Convenio 111 de la Organizacin Internacional del Trabajo que fue aprobado en el ao 1958 que considera, en su artculo primero que el trmino discriminacin comprende: a) cualquier distincin, exclusin o preferencia basada en motivos de raza, color, sexo, religin, opinin poltica, ascendencia nacional u origen social que tenga por efecto anular o alterar la igualdad de oportunidades o de trato en el empleo y la ocupacin; b) cualquier otra distincin, exclusin o preferencia que tenga por efecto anular o alterar la igualdad de oportunidades o de trato en el empleo u ocupacin que podr ser especificada por el Miembro interesado previa consulta con las organizaciones representativas de empleadores y de trabajadores, cuando dichas organizaciones existan, y con otros organismos apropiados. La discriminacin laboral se produce en diversas situaciones y formas laborales, y en todos los sectores de la economa, ya se trate de un trabajo en la economa formal o la informal. Tanto los empleados de grandes empresas dotadas de alta tecnologa como los asalariados de empresas informales, los abogados, los agricultores y los trabajadores por cuenta propia, pueden ser vctimas de discriminacin de una u otra forma. La referencia al empleo y a la ocupacin significa que se brinda proteccin contra la discriminacin no slo a los empleados, sino tambin a otros colectivos de la fuerza de trabajo, como los trabajadores por cuenta propia, los propietarios de empresas y los trabajadores familiares no remunerados. Este enfoque integrador refleja el reconocimiento de que los modelos de actividad econmica de un pas van de la mano con su grado de desarrollo econmico. Ms en particular, la incidencia relativamente alta de actividades independientes es una caracterstica de muchos pases en desarrollo. La discriminacin en el trabajo se puede manifestar en el acceso al trabajo, durante su desempeo, o en ambos momentos. Las personas pueden ser excluidas o incluso disuadidas de aspirar a un empleo por motivos de raza, sexo o religin. Los discapacitados o los trabajadores de edad suelen afrontar tremendas dificultades para conseguir un trabajo o para reincorporarse al mercado laboral despus de haberse alejado del mismo. El desempleo a largo plazo puede afectar a los miembros de algunos colectivos desfavorecidos de una sociedad ms que a otros. Generalmente, las vctimas de discriminacin en el acceso a un empleo suelen seguir sindolo cuando ya estn trabajando, en un crculo vicioso de desventajas acumuladas. Para otros trabajadores puede que el acceso al trabajo no sea el asunto primordial. En cambio, pueden surgir obstculos en relacin con las oportunidades con miras al desarrollo de cualificaciones y la promocin profesional9.
La hora de la igualdad en el trabajo. Informe global con arreglo al seguimiento de la Declaracin de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo. Conferencia Internacional del trabajo. 91. reunin 2003.
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Actualmente, en el campo laboral, se distinguen estudios sobre el agente que produce la discriminacin, el acto de discriminacin o la vctima que la sufre; tambin se distinguen estudios sobre comportamientos y estudios sobre cualidades mentales que supuestamente influyen en la accin (actitudes, prejuicios, etc.). En este caso, se trata de la distincin tradicional en sociologa entre "lo que se dice y lo que se hace" o entre "actos y sentimientos"; ambos aspectos son importantes en un tema como la discriminacin, que implica actos ilegales o comportamientos socialmente inaceptables10. Migracin La globalizacin de la economa no slo implica el flujo de capitales y productos, sino tambin la creciente movilidad de ciudadanos que buscan empleo y mejores condiciones de vida fuera de sus pases de origen. La movilidad de capital y la distribucin espacial de las inversiones presentan una relacin consistente con la movilidad de las poblaciones. En este marco, la regin de Amrica Latina y el Caribe ha enfrentado, en las ltimas dcadas, la emigracin de un gran nmero de su poblacin hacia los pases con mayor desarrollo econmico. Se ha dicho que las etapas del proceso migratorio incluyen, desde los factores que influyen en la toma de decisin de migrar que, en general, van ms all de los econmicos, las condiciones de traslado y el tipo y la calidad de la insercin laboral y social en el pas de destino, especialmente el estatus legal, hasta la motivacin de retornar (o no) al pas de origen. Los derechos humanos de los migrantes, incluyendo temas como ciudadana, proteccin social, condicin de salud, estatus legal y trfico. El impacto de las polticas pblicas (migratorias y laborales) en la migracin y en la insercin laboral de las migrantes, as como recomendaciones o propuestas para la elaboracin o modificacin de las polticas. Los avances en materia terica estn lejos, todava, del desarrollo de una teora global de la migracin, es decir, que la abarque en todos sus aspectos. Por otra parte, la mayora de ellos proviene de Estados Unidos y Europa, es decir, no surgen del contexto particular de nuestra regin. Existe numerosa informacin estadstica, sin embargo, se requiere desarrollar marcos interpretativos, tanto para fines de investigacin como para la formulacin de polticas, sobre todo considerando que los migrantes, regularmente, terminan habitando los pases de destino en un estatus legal irregular. En el peor de los escenario, las leyes migratorias restrictivas y el endurecimiento de los controles fronterizos generan, adems de los migrantes en condicin irregular, el crecimiento y consolidacin de organizaciones que se ocupan del trfico de personas.

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Discriminacin contra trabajadores marroques en el acceso al empleo, Internacional del Trabajo. 1999.

por el Colectivo IOE. Organizacin

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Esto es un factor de alto riesgo para el desarrollo pleno del ser humano y para el combate a la discriminacin, sobre todo pensando que nuestro pas es el que mayor representacin de migrantes tiene en Estados Unidos, as como el papel de receptor que tenemos para con nuestros vecinos de Centroamrica. La vital importancia y los desafos polticos que resultan de los procesos migratorios para los pases de destino y de origen, hacen imprescindible un anlisis desde distintos grupos vulnerables, as como la interrelacin de esta problemtica con las otras reas de poltica pblica. Vivienda La Constitucin de 1917, en su artculo 123, fraccin XII, estableci la obligacin de los patrones de proporcionar a sus trabajadores viviendas cmodas e higinicas. Posteriormente, en febrero de 1972, con la reforma al artculo 123 de la Constitucin, se oblig a los patrones, mediante aportaciones, a constituir un Fondo Nacional de la Vivienda y a establecer un sistema de financiamiento que permitiera otorgar crdito barato y suficiente para adquirir vivienda. Dentro de los principios de sustentabilidad y justicia social que les confiere la legitimidad de accin y de organizacin, basado en sus usos y costumbres, con el objetivo de alcanzar el pleno ejercicio del derecho a un patrn de vida adecuado. La vivienda, como lugar donde la persona ejerce gran parte de sus derechos, es un bien susceptible de una especial atencin y proteccin. Precisamente por su sealada importancia es objeto de diversas consideraciones que a veces nos llevan a plantear paradojas, contrastes e incongruencias por las tensiones que concurren cuando este derecho no tiene posibilidades de cubrirse. Habitat Internacional Coalition (HIC), una red de ONG que trabaja con el tema de la vivienda, desarroll una herramienta de monitoreo que identifica catorce elementos constitutivos del derecho humano a la vivienda. Estos elementos se desprenden de las obligaciones que los estados contrajeron al ratificar diferentes tratados internacionales y otras leyes comnmente aceptadas. Estos elementos son: seguridad de tenencia; bienes y servicios (entre los cuales se encuentra el agua, considerado un requisito esencial para un pleno derecho a la vivienda); accesibilidad econmica, habitabilidad, accesibilidad fsica, ubicacin, tradiciones culturales, libertad frente a posibles desalojos, informacin, capacitacin, participacin y libertad de expresin, realojamiento, ambiente saludable, seguridad y privacidad. De acuerdo a cifras de la ONU, mil millones de pobladores urbanos tienen problemas relacionados con la vivienda. La mayora vive en asentamientos irregulares en pases en desarrollo. Reconociendo lo anterior, y dada la importancia de este derecho, hay que considerar mecanismos dentro de las diversas instancias pblicas con el fin de cubrir las necesidades de la poblacin en este sentido, considerando siempre que cualquier acto discriminatorio que se cometa en pos de cubrir este derecho slo ocasiona mayores conflictos sociales.

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Acceso y trato Este rubro ha sido considerado principalmente desde dos frentes: el laboral y el de gnero, no obstante, el que cualquier individuo tenga acceso a todos los servicios que ofrece la administracin pblica y el trato de dignidad humana que siempre debe estar presente en cualquier accin de gobierno, son dos factores que deben formar parte de todas las dependencias pblicas. En este sentido, la actual administracin impuls la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica, lo que oblig a la constitucin del Instituto Federal de Acceso a la Informacin. De igual forma, existe la Secretara de la Funcin Pblica, la cual tiene como misin abatir los niveles de corrupcin en el pas y dar absoluta transparencia a la gestin y el desempeo de las instituciones y los servidores pblicos de la Administracin Pblica Federal. Pero, de modo ms general, es esencial asegurar la igualdad de acceso y trato de todos los individuos como ciudadanos frente a los poderes de Estado: la equidad en la administracin de justicia, la transparencia en los procesos de decisin, la erradicacin de la corrupcin, entre otros. Acceso y trato es un rea fundamental porque antes de considerar a los individuos como parte de grupos vulnerables, se trata de ciudadanos, los cuales tienen los mismos derechos y obligaciones ante la ley. Asegurar que los ciudadanos de un pas tengan acceso y trato justo e igualitario para todas las acciones a emprender en su vida pblica y privada, es un hecho que preserva el tejido social y la estabilidad de las instituciones. As, las distintas dependencias que conforman la Administracin Pblica Federal y los distintos rganos de gobierno, deben considerar desarrollar polticas y programas sectoriales que consideren, no solamente las distinciones por grupos vulnerables, divisin que se ha manejado desde hace ya algunos aos (por lo menos tericamente), sino tambin fijar su atencin en los sectores de educacin, salud, vivienda, trabajo, migracin y acceso y trato. La finalidad de las polticas pblicas debe ser el fortalecimiento del espritu de ciudadana, que se expresa a la vez en mayor confianza y vnculos con las instituciones estatales y en el sentimiento y conviccin de ser escuchados por ellos. Es necesario fortalecer el reconocimiento de los diversos tipos de grupos y organizaciones que representan los intereses de los sectores discriminados y de la poblacin en general, cautelando que sus necesidades se encuentren presente en el diseo de las polticas y programas de las organizaciones estatales. Las nuevas caractersticas socioculturales que nos asisten, nos ponen en presencia de nuevos desafos para la integracin social. Desafos que comprometen directamente las subjetividades de las diferentes identidades y estilos de vida que se reconocen como legtimos, para unos, e ilegtimos para otros.

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Un propsito central es reflexionar socialmente acerca de los efectos que estos fenmenos tienen sobre la calidad de vida de las personas. En ese sentido, lo que aparece en este documento es una base para un amplio debate que signifique una revisin y crtica en profundidad de muchas de nuestras concepciones sobre el ser persona y ciudadano, de las normas sociales y de la convivencia en la que nos basamos, sobre nuestras expectativas y nuestras aspiraciones, en definitiva, el diseo de la sociedad futura que deseamos. Este proceso y sus debates debe proseguir y extenderse. Debemos ser capaces de generar una cultura de igualdad, de paz y de respeto.

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3. El Estado como agente del combate a la discriminacin Los fenmenos como la intolerancia y la discriminacin, que emergen como temas sensibles para la ciudadana, especialmente cuando se trata de restituir lazos de confianza entre sta y quien est llamado a proteger los derechos de las personas: El Estado, son fenmenos lamentables que desgastan el engranaje social y la ingeniera institucional de cualquier pas. Dada la condicin anterior, el Estado debe tomar todas las medidas necesarias contra toda forma de discriminacin, adems de respetar y preservar la identidad propia de la persona. En efecto, la complejidad sociocultural, expresada en la vida cotidiana, supone considerar la diversidad ms all de los lmites jurdicos que supone cualquier gobierno, ya que lo que se quiere conseguir en un mediano plazo es una sociedad que tenga entendimientos compartidos no discriminatorios para cualquier rea de su vida.

Dado lo anterior, la propuesta metodolgica de este documento adopta una perspectiva de derechos y una marcada opcin poltica en la formulacin de acciones de gobierno en pos de prevenir y eliminar la discriminacin, por lo que se ubica en una demarcacin rigurosa del directorio de actores pblicos-privados con una precisa injerencia o expertise tcnico en los grupos de poblacin y sus problemticas. Un criterio base del diseo metodolgico para la formulacin participativa de polticas que consideren la no discriminacin como eje rector, consiste en buscar de manera prioritaria la representacin de los grupos en situacin de mayor vulnerabilidad y riesgo social, el rea de poltica pblica que se ve ms afectada, as como de las instituciones ms directamente relacionadas con estos. Los resultados del proceso de construccin de lineamientos de polticas pblicas en ese tenor, se vern reflejados en tanto que esa problemtica se define como agenda pblica o sistmica. Contribuir a la disminucin progresiva de las distintas formas de discriminacin e intolerancia mediante la coordinacin y el apoyo de las acciones de los distintos actores e instituciones en el mbito del quehacer del Estado y de la Sociedad Civil es tarea de todos los rganos que componen la Administracin Pblica Federal. Dado este panorama, los Estados estn obligados a desarrollar distintas polticas que reduzcan o eliminen la discriminacin. Se hace evidente el diagnstico compartido de agotamiento y crisis de los espacios de participacin, tanto de los espacios pblicos como de los generados por la ciudadana. Esta crisis se enmarca en las transformaciones que la sociedad actual presenta y cuyos nfasis se dan en un proceso de globalizacin, de individualizacin y reformulacin de las identidades colectivas. Se produce por tanto, una mutacin del campo significativo de convenciones, costumbres y discursos sociales, polticos, econmicos y tecnolgicos que fundamentaban la idea de pertenencia a una comunidad nacional, a un grupo social o a un destino compartido. Se tratara de dilucidar si el Estado puede contribuir a reponer un marco mnimo de certezas que permitan a los individuos y grupos resolver las preguntas del Quines somos y cmo vivimos juntos?.

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Este contexto exige una mirada distinta de las modalidades o formas de participacin, tanto de aquellas generadas por el Estado como por la sociedad civil, con el fin de buscar transformaciones y perspectivas que otorguen inteligibilidad y sentido a la realidad social. En la sociedad basada en el conocimiento, la democracia requiere ciudadanos y ciudadanas con ciertas habilidades cientficas y tcnicas como parte de su formacin bsica. Ello supone que las personas necesitan una serie de competencias para participar en la sociedad actual, y stas han debido ser desarrolladas por medio de la educacin; si este factor no es cubierto, los esfuerzos en pos de terminar con los criterios sociales de discriminacin, se encontrarn con trabas importantes para ver resultados efectivos, lo que, a final de cuentas, es un equilibrio imperfecto en las acciones de cualquier Gobierno. Las seales y la voluntad poltica estn dadas, no obstante, el Estado en su conjunto debe articular metodologas de intervencin de tal manera que se pueda sacar el mayor rendimiento posible a las acciones que nos permitan disminuir la intolerancia y la discriminacin, favoreciendo la confianza interpersonal y hacia las instituciones, la participacin ciudadana, la expresin de la sociedad emergente y la consolidacin de la democracia. Pero la confianza en los dems y en las instituciones, se funda en la reciprocidad y no en la falta de sta o en el abuso de confianza; por tanto podramos asegurar que mientras ms exclusin y discriminacin negativa exista en una sociedad, mayor ser la desconfianza y falta de credibilidad entre las personas y hacia las instituciones. En otras palabras, menor ser la presencia de una ciudadana participativa integrada e integradora. Disear e implementar polticas y programas gubernamentales que faciliten la coordinacin del aparato pblico y el logro de una eficiente vinculacin y comunicacin entre el Estado y la Sociedad Civil, con el fin de generar condiciones de no discriminacin y tolerancia es urgente; as como difundir las polticas y servicios pblicos; facilitar la participacin social, cultural y poltica de los individuos y grupos organizados requiere de un trabajo arduo y conjunto, no obstante es de todos sabido que de conseguirse la coordinacin en las reas de gobierno, los resultados sociales en pos de prevenir y eliminar la discriminacin en todas sus formas, puede ser posible, lo que har de nuestra sociedad una sociedad ms saludable y justa. Ahora bien, tambin asistimos a un cambio en la nocin de ciudadana, toda vez que antes ella se entenda como afirmacin y reconocimiento de ciertos derechos frente a un poder generalmente poltico, Estatal. Hoy da hay una ampliacin de la nocin de poder, lo que propone una nueva ciudadana con derechos que van ms all de lo cvico, lo poltico o lo social. Es indispensable instalar la perspectiva de la Tolerancia y la No Discriminacin en la formacin de esa nueva ciudadana, con el fin de que a travs de las polticas pblicas se aporte a la construccin de una sociedad ms igualitaria. Sensibilizar a los integrantes de la administracin pblica sobre la importancia de asumir una mirada desde los valores de la Tolerancia y la No Discriminacin para luego incorporar estos valores tanto en sus polticas como en sus programas y proyectos debe ser la tarea nmero uno a emprender.
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Finalmente, el Estado debe buscar a travs de su poltica social, superar las restricciones de la democracia que impiden el ejercicio real de los derechos del bienestar, aquellas fallas del sistema que excluyen a los grupos ms desfavorecidos de la poltica y de lo pblico. Es por esto que las polticas pblicas de cualquier gobierno deben participar de una doble dinmica. Por un lado, se espera que intervenga para materializar los derechos del bienestar mejorando la calidad de vida, y as construir una ciudadana activa, una mejor democracia, pues es sabido que las desigualdades del bienestar determinan y refuerzan las desigualdades en el ejercicio de la democracia. Pero al mismo tiempo interviene directamente en la generacin de reglas del juego, de instituciones, que permitan el ejercicio de los derechos civiles y polticos para aquellos que son excluidos de la toma de decisiones.

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Contacto Consejo Nacional para Prevenir la Discriminacin

Dante 14, Col. Anzures Delegacin Miguel Hidalgo, 11590, Mxico, D.F. Tels. 52 03 46 02 , 52 03 33 55, 52 03 53 74 y 52 03 66 99 Lada sin costo: 01 800 54 30 033

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