Comunidades Quilombolas Brasileiras

Regularizao Fundiria e Polticas Pblicas

Presidncia da Repblica
Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial
Subsecretaria de Polticas para Comunidades Tradicionais
LUIZ INCIO LULA DA SILVA
Presidente da Repblica
EDSON SANTOS
Ministro Chefe da Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial - SEPPIR
EDWARD MADUREIRA BRASIL
Reitor da Universidade Federal de Gois - UFG
ALEXANDRO REIS
Subsecretrio de Polticas para Comunidades Tradicionais da SEPPIR
IVONETE CARVALHO
Diretora de Programas da Subsecretaria de Polticas para Comunidades Tradicionais da SEPPIR
BRBARA OLIVEIRA
Gerente de Projetos da Subsecretaria de Polticas para Comunidades Tradicionais da SEPPIR
ALECSANDRO JOS PRUDNCIO RATTS
Coordenador do Laboratrio de Estudos de Gnero, tnico-Raciais e Espacialidades do Instituto de
Estudos Scio-Ambientais da Universidade Federal de Gois (LaGente/IESA/UFG).
Consultores:
DO COSTA RAMOS
DIEGO AMORIM DO AMARAL
ELIANE MARIA PEREIRA
JOSILENE MARIA DOS SANTOS
MARIA ISABEL RODRIGUES
RONALDO JORGE RODRIGUES DE OLIVEIRA
WALISON DE MELO COSTA
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Sumrio
Apresentao - Ministro Edson Santos........................................................................... 4
Prefcio - Subsecretrio Alexandro Reis .........................................................................6
I - Introduo.....................................................................................................................8
II - Conceito e histrico da questo quilombola no Brasil...............................................12
III - Legislao.................................................................................................................15
IV - Poltica de regularizao fundiria em comunidades quilombolas..........................23
V - Polticas pblicas voltadas s comunidades quilombolas.........................................27
VI - Consideraes Finais...............................................................................................39
Anexos
I - Decreto n 4.887, de 20 de novembro de 2003..........................................................43
II - Instruo Normativa n 49 do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria......48
III - Portaria da Fundao Cultural Palmares n 98/2007...............................................62
IV - Informaes n AGU/RA 03/2004.........................................................................69
V - Parecer n AGU/MC 1/2006.................................................................................112
VI - Parecer n 3.333/CF................................................................................................131
VII - Parecer contrrio ao Projeto de Decreto Legislativo n 44, de 2007, de autoria do
Deputado Valdir Colatto.........................................................................................152
4
5
Apresentao
As comunidades tradicionais, como as comunidades quilombolas, indgenas, ciganas
e de terreiro, puderam perceber um quadro de melhora em sua qualidade de vida no atual
contexto de desenvolvimento econmico e social do pas. No entanto, seus indicadores de
desenvolvimento humano ainda so muito desiguais quando comparados aos demais seg-
mentos da populao, demonstrando a necessidade de investir ainda mais nos programas
especfcos voltados a essas populaes.
Sob o ponto de vista dos quilombolas, a questo fundamental que se coloca a garantia
do acesso terra. A histrica concentrao de terras no Brasil atinge diretamente essas co-
munidades, que possuem uma relao com a terra que transcende a mera questo produtiva.
Assim como acontece em relao aos povos indgenas, a terra para os quilombolas mais
do que um bem econmico. Terra e identidade, para essas comunidades, esto intimamente
relacionadas. A partir da terra se constituem as relaes sociais, econmicas, culturais e so
transmitidos bens materiais e imateriais.
Quando privados de sua territorialidade e, assim, alienados de seu modo tradicional de
vida e produo, muitos quilombolas buscam o caminho das periferias das grandes cidades.
L chegando, sem os anos necessrios de educao formal ou qualifcao para o trabalho, a
eles resta a misria e o subemprego. Simultaneamente, a contnua mobilidade dos quilombo-
las para os centros urbanos, a longo prazo, resulta na dissoluo de suas comunidades e de
sua identidade. Essa uma situao que, a despeito de todo o esforo do Governo Federal,
ainda persiste em vrias regies do pas.
O Governo brasileiro busca garantir um desenvolvimento sustentvel para o meio rural.
Nesse contexto, as garantias presentes na Constituio Federal e demais instrumentos le-
gais, visam dar maior equidade no acesso terra no pas. O direito aos territrios das comu-
nidades quilombolas, dos povos indgenas e das demais comunidades tradicionais deve ser
respeitado e implementado.
No entanto, grandes obstculos ainda esto colocados no caminho. A garantia dos direi-
tos dos quilombolas, assim como as polticas de promoo da igualdade racial de uma forma
mais ampla, esto colocadas no centro de uma disputa ideolgica hoje desenhada em nossa
sociedade. As contestaes demarcao de terras quilombolas feitas na justia, as reaes
dos setores mais conservadores atravs da imprensa e o recrudescimento da violncia no
campo so a prova disso.
Apesar de todas as difculdades, so muitos os avanos. Gradualmente, transpomos as
barreiras que separam as comunidades quilombolas do pleno exerccio dos direitos de cida-
dania, que legalmente esto garantidos a todos os brasileiros e brasileiras.
Desde 2003, o Governo Federal busca dar maior objetividade na busca pela superao
dos entraves jurdicos, oramentrios e operacionais para a promoo da melhoria da qua-
6
lidade de vida das comunidades, por meio da efetivao das polticas pblicas, articuladas
no Programa Brasil Quilombola - (PBQ). O Programa tem por fnalidade coordenar as aes
governamentais, atravs de articulaes transversais, setoriais e interinstitucionais para as
comunidades quilombolas, com nfase na participao da sociedade civil.
O Programa coordenado pela SEPPIR, por meio da Subsecretaria de Polticas para
Comunidades Tradicionais, e agrega 23 rgos da administrao pblica federal. um pro-
grama que busca garantir o direito terra, documentao bsica, alimentao, sade, es-
porte, lazer, moradia adequada, servios de infraestrutura, previdncia social, educao e
cultura, baseado na realidade e nas demandas das comunidades.
As especifcidades e a diversidade sciocultural devem ser ressaltadas, valorizadas e
priorizadas quando da construo de polticas pblicas para as comunidades quilombolas,
com a perspectiva de sustentabilidade ambiental, social, cultural, econmica e poltica. Com
o PBQ, o objetivo que homens e mulheres quilombolas tenham sua contribuio histrico-
cultural reconhecida e condies dignas de cidadania. Desse modo, estamos caminhando
para construir uma sociedade mais livre e justa.
Edson Santos
Ministro de Estado Chefe da Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial
Prefcio
Percorridos 100 anos da derrocada ofcial do sistema escravagista, o Estado brasileiro
abriu-se possibilidade efetiva de garantir o exerccio da cidadania para a populao negra, em
especial as comunidades remanescentes de quilombos cujo direito foi reconhecido pelos cons-
tituintes no processo de construo do mais importante instrumento jurdico e poltico do pas.
A nossa Carta Magna de 1988 objetiva fundamentalmente construir uma sociedade jus-
ta, livre e solidria; bem como promover o bem de todos sem preconceitos de origem, raa,
sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao. Nesse sentido, a Constituio
reconhece a existncia de comunidades quilombolas no pas, e determina que o Estado deve
emitir o ttulo de suas terras.
Perseguir o objetivo constitucional, sustentado no trip justia, liberdade e solidariedade,
compreende a deciso pelo enfretamento do racismo e da discriminao racial enquanto
base estrutural das desigualdades socioeconmicas no Brasil. Deciso construda, dialogada
e que busca efetivamente a unidade e soberania do povo brasileiro.
A terra o elemento fundamental e que singulariza o modo de viver e produzir das co-
munidades quilombolas. Ancestralidade, resistncia, memria, presente e futuro sintetizam o
signifcado da terra para essas comunidades, fortemente marcadas pela tradio e respeito
aos bens naturais como fonte garantidora de sua reproduo fsica, social e econmica.
Sujeitos e construtores de suas histrias, os quilombolas tm na Constituio Federal o
7
seu mais valioso instrumento de garantia de direitos. Ela reconheceu as comunidades indge-
nas e quilombolas como segmentos de singular importncia da populao brasileira merece-
dores de tratamentos especiais dadas as suas trajetrias e discriminao sofrida.
Portanto, terra e quilombo so troncos entrelaados de uma mesma rvore cujas razes
encontram-se no mago da contraditria e complexa formao histrica e social do Brasil. A
concentrao fundiria alimenta todas as barreiras levantadas contra a promoo da cida-
dania para as comunidades quilombolas. Barreiras ideolgicas, polticas, jurdicas e adminis-
trativas cujos resultados so confitos de interesses fomentados a fm de procrastinar toda e
qualquer ao com vistas regularizao fundirias dos quilombos.
Apesar da existncia de uma ampla bibliografa jurdica, antropolgica e histrica sobre
as comunidades quilombolas no Brasil, o tema regularizao fundiria para quilombos esbar-
ra em argumentos que invocam o desconhecimento, a insegurana jurdica, a falta de acordo
sobre os conceitos remanescentes de quilombos, terras ocupadas e autodefnio, a garantia
da propriedade privada, para defender, com algumas variaes meramente interpretativas, a
manuteno de uma realidade miservel que se arrasta desde o meado do sculo XIX, quan-
do foi sancionada a Lei de Terras.
So argumentos que tm como ngulo primaz a defesa incondicional da propriedade pri-
vada sem levar em considerao a funo social da terra, muito menos o tempo de ocupao
das comunidades nessas terras. Para tanto, sustentam absurdos antropolgicos, sociais e
histricos que s conseguem perceber os quilombos na perspectiva defnida pelo Conselho
Ultramarino do rei de Portugal em 1740.
Essa compreenso atravessada e presa ao sculo XVIII tolerou a publicao do Decreto
n 3.912/2001, mas condena veementemente o Decreto n 4.887/2003, que revogou o primei-
ro. Os dois instrumentos tm em comum a autoaplicabilidade do artigo n 68, do ADCT, mas
diferem enormemente dos conceitos de quilombo, terras ocupadas e procedimentos adminis-
trativos para reconhecer, delimitar, demarcar e titular os territrios quilombolas.
Com efeito, a tentativa de sustar o Decreto n 4.887/2003, via Congresso Nacional e
Supremo Tribunal Federal, s se justifca pela incompreenso voluntria do instrumento, de
modo a estabelecer obstculos superao das vulnerabilidades socioeconmicos vividas
pelas comunidades quilombolas.
Portanto, alm de fazer um breve histrico da questo fundiria quilombola, os conceitos
em disputa, as difculdades enfrentadas no campo jurdico, poltico e antropolgico, esta pu-
blicao apresenta as aes empreendidas pelo Governo Federal, de 2003 a 2008, com vista
promoo da igualdade racial para as comunidades quilombolas do Brasil.
Nguzu!
Alexandro Reis
Subsecretrio de Polticas para Comunidades Tradicionais da SEPPIR
8
I Introduo
At 2002, o Governo Federal havia identifcado a existncia de 743 quilombos. Atualmente,
em decorrncia da iniciativa das comunidades quilombolas pelo seu auto-reconhecimento, do
fomento ampliao e qualifcao dos servios disponveis e da criao do Programa Brasil
Quilombola (PBQ), que deu visibilidade a essa poltica, o nmero de comunidades identifcadas
de 3.524, dentre as quais 1.342 foram certifcadas pela Fundao Cultural Palmares.
O Programa Brasil Quilombola foi incorporado ao Plano Plurianual (PPA) desde 2004,
com priorizao de aes, destinao de recursos e defnio de metas de cada rgo da
administrao pblica federal para as comunidades quilombolas. Os rgos federais desen-
volvem ainda um conjunto considervel de aes que no esto incorporados no PPA. A
SEPPIR atua como coordenadora do Programa. Devido realidade multifacetada das comu-
nidades quilombolas e dos diversos rgos pblicos envolvidos, fato que, no desenho trans-
versalizado e descentralizado da gesto da poltica pblica, formou-se uma interdependncia
entre esses rgos, o que possibilita a apropriao e a consolidao das polticas.
9
O presente relatrio tem como objetivo abarcar aspectos mltiplos da questo quilombola
em nosso pas. Est dividido em quatro sees: I Panorama das comunidades quilombolas
existentes no pas a partir de uma perspectiva conceitual e histrica, com aspectos sociolgi-
cos, jurdicos e historiogrfcos; II - Anlises referentes legislao voltada s comunidades
quilombolas; III Detalhamentos processuais, legais e jurdicos da regularizao fundiria
de territrios quilombolas; IV Histrico de implementao do Programa Brasil Quilombola,
desde sua criao at os dias atuais; V - veicular nos anexos do relatrio contedo acerca da
constitucionalidade do Artigo 68 do ADCT e do Decreto 4.887/ 2003.
A legislao existente no ordenamento jurdico brasileiro assegura os direitos das co-
munidades quilombolas e os procedimentos administrativos para a regularizao fundiria e
acesso s polticas pblicas implementados pelos rgos governamentais. Essa legislao
est balizada no Artigo 68, do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, e nos artigos
n 215 e n 216, ambos da Constituio Federal de 1988, na Conveno n 169 da Organi-
zao Internacional do Trabalho (OIT), no Decreto n 4.887/2003, na Instruo Normativa n
49 do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (INCRA/ Ministrio do Desenvol-
vimento Agrrio), nas Portarias n 127 e n 342 de 2008, e na Portaria da Fundao Cultural
Palmares n 98/2007.
O Programa Brasil Quilombola permeia aes de 23 ministrios, governos estaduais e
municipais, e organizaes da sociedade civil. O Programa tem como objetivo melhorar as
condies de vida das comunidades quilombolas identifcadas nas cinco regies do pas.
Considerando que Par, Maranho, Bahia e Minas Gerais so os estados que apresentam
as maiores concentraes destas comunidades.
Os confitos territoriais, a falta de saneamento bsico e de acesso a outras polticas p-
blicas so elementos que incidem para a situao de insegurana alimentar em muitas das
comunidades, o que fcou latente nos dados obtidos na I Chamada Nutricional Quilombola
1
. De
acordo com levantamento scio-econmico realizado pela Fundao Cultural Palmares, com o
apoio da Universidade de Braslia (2004), abrangendo cerca de 150 comunidades quilombolas,
constatou-se que a renda mensal da maioria das famlias no ultrapassa R$ 240,00 mensais.
As polticas pblicas voltadas para as comunidades, como as atualmente existentes no
Programa Brasil Quilombola
2
, do Governo Federal, so fundamentais para reverter a situao
de vulnerabilidade dessas comunidades, historicamente invisibilizadas e excludas do acesso
a seus direitos.
1
A Chamada Nutricional Quilombola uma pesquisa antropomtrica e socioeconmica de abrangncia nacional, estruturada a partir de uma
mostra de 60 comunidades quilombolas. resultado de uma parceria do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, SEPPIR,
UNICEF e CONAQ. Os dados foram divulgados em maio de 2008.
2
O Programa Brasil Quilombola foi criado em 2004 e agrupa aes voltadas s comunidades quilombolas em vrias reas: acesso terra,
educao, sade, saneamento bsico, eletrifcao, gerao de renda, dentre outros.
10
II Conceito e Histrico da Questo Quilombola no Brasil
As comunidades quilombolas so grupos sociais cuja identidade tnica os distingue do
restante da sociedade. A Associao Brasileira de Antropologia defne as comunidades qui-
lombolas como grupos que desenvolveram prticas de resistncia na manuteno e repro-
duo de seus modos de vida caractersticos num determinado lugar.
So comunidades que se constituram a partir de uma grande diversidade de processos,
tanto durante a vigncia do sistema escravocrata, que por mais de 300 anos subjugou negros
trazidos da frica para o Brasil, quanto aps sua abolio no sculo XIX, enfrentando as de-
sigualdades que se arrastam at o presente sculo.
11
Sua identidade se defne "pela experincia vivida e as verses compartilhadas de sua
trajetria comum e da continuidade enquanto grupo. Trata-se, portanto, de uma referncia
histrica comum, construda a partir de vivncias e valores partilhados.
As comunidades quilombolas se caracterizam pela prtica do sistema de uso comum
de suas terras, concebidos por elas como um espao coletivo e indivisvel que ocupado e
explorado por meio de regras consensuais aos diversos grupos familiares que compem as
comunidades, cujas relaes so orientadas pela solidariedade e ajuda mtua.
A defnio normativa do conceito de quilombo veiculada no Decreto n 4.887 de 2003
3
,
quer seja "consideram-se remanescentes das comunidades de quilombo, para fns deste De-
creto, os grupo tnico-raciais, segundo os critrios de auto-atribuio, com trajetria histrica
prpria, dotados de relaes territoriais especfcas, com presuno de ancestralidade negra
relacionada com a resistncia opresso histrica sofrida.
O conceito de remanescentes das comunidades de quilombo, luz do Art. 68 do Ato das
Disposies Constitucionais Transitrias, da Constituio Federal, refere-se aos indivduos,
agrupados em maior ou menor nmero, que pertenam ou pertenciam a comunidades, que,
portanto, viveram, vivam ou pretendam ter vivido na condio de integrantes delas como
repositrio das suas tradies, cultura, lngua e valores, historicamente relacionados ou cul-
turamente ligados ao fenmeno scio-cultural quilombola
4
.
O Brasil tem no mago de sua histria o trfco e o comrcio de africanos e africanas
escravizados. Foi o pas que mais importou escravizados e aquele que por ltimo aboliu legal-
mente a escravido. Cerca de 40% dos africanos escravizados tiveram como destino o Brasil.
Desde o incio do sistema escravista, foram formados quilombos, em todas as regies
do pas. Cabe ressaltar que essa experincia no apenas brasileira. A organizao de qui-
lombos se fez presente nas diversas regies das Amricas, nas quais o regime escravista se
estruturou. O primeiro deles datado de 1522, na ilha de Hispaniola. As Comunidades Qui-
lombolas receberam vrios nomes nas diversas regies do Novo Mundo: Quilombos, mocam-
beiros ou Mocambos no Brasil; Palenques na Colmbia e em Cuba; Cumbes na Venezuela;
Maroons no Haiti, Jamaica e nas demais ilhas do Caribe francs.
A represso s comunidades quilombolas se fez presente durante todo o perodo colonial
e imperial no Brasil. Os quilombos foram violentamente oprimidos por representarem uma
ruptura da ordem jurdica, econmica e social vigente nos perodos coloniais e imperiais. Com
a instituio da Lei de Terras em 1850, os confitos e a situao de excluso das comunida-
des quilombolas fez-se mais presente. Essa Lei, que proibia a aquisio das terras a no ser
3
Decreto 4.887, de 20 de novembro de 2003.
4
Castilho, Manoel Lauro Volkmer de. Parecer n AGU/MC
12
pela via da compra, em seu artigo 1, determinava: Ficam proibidas as aquisies de terras
devolutas por ttulo que no seja o da compra.
Nas vrias regies, a partir de suas roas e economias prprias, os quilombolas for-
maram um campesinato negro ainda durante a escravido. Os territrios das comunidades
negras tm uma gama de origens, tais como doaes de terras realizadas a partir da desa-
gregao da lavoura de monoculturas, como a cana-de-acar e o algodo; compra de terras
pelos prprios sujeitos, possibilitada pela desestruturao do sistema escravista; bem como
de terras que foram conquistadas pelos negros por meio da prestao de servio de guerra,
como as lutas contra insurreies ao lado de tropas ofciais.
H tambm as chamadas terras de preto, terras de santo ou terras de santssima,
que indicam uma territorialidade derivada da propriedade detida em mos de ordens reli-
giosas, da doao de terras para santos e do recebimento de terras em troca de servios
religiosos prestados a senhores de escravos por negros(as) sacerdotes de cultos religio-
sos afro-brasileiros.
A luta contempornea dos quilombolas pela implementao de seus direitos territoriais
representa o reconhecimento do fracasso da realidade jurdica estabelecida pela Lei das
Terras, que pretendeu moldar a sociedade brasileira na perspectiva da propriedade privada
de terras. A noo de terra coletiva, tal qual so pensadas as terras de comunidades qui-
lombolas, desestabiliza o modelo de sociedade baseado na propriedade privada como nica
forma de acesso e uso da terra. A incorporao no Estado da perspectiva privada da terra
exclui vrios outros usos e relaes com o territrio, tal como o dos povos indgenas e das
comunidades quilombolas.
A abolio formal da escravido, ofcializada pela Lei n 3.353, de 13 de maio de 1888
(Lei urea), no representou o fm da segregao e do no acesso aos direitos para negros e
negras, e isso se refetiu fortemente na realidade das comunidades quilombolas, constitudas
em todas as regies do pas.
Alm dos quilombos constitudos no perodo da escravido, muitos foram formados aps
a abolio formal da escravatura, pois continuaram a ser, para muitos, a nica possibilidade
de viver em liberdade. Constituir um quilombo tornou-se um imperativo de sobrevivncia,
posto que a Lei urea deixou os negros e negras abandonados prpria sorte.
13
III - Legislao
No perodo republicano, iniciado em 1889, o termo quilombo desaparece da base legal
brasileira. Reaparece na Constituio de 1988, como categoria de acesso a direitos, numa
perspectiva de sobrevivncia, dando aos quilombos o carter de remanescentes. So, por-
tanto, cerca de cem anos transcorridos entre a abolio at a aprovao do Artigo 68 do Ato
das Disposies Constitucionais Transitrias, cujo contedo reconhece os direitos territoriais
das comunidades quilombolas.
A Constituio Brasileira de 1988 opera uma inverso de valores no que se refere aos
quilombos em comparao com a legislao colonial, uma vez que a categoria legal por meio
da qual se classifcava quilombo como um crime passou a ser considerada como categoria de
autodefnio, voltada para reparar danos e acessar direitos (Almeida, 2002).
No Artigo 68
5
do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, da Constituio Fe-
deral de 1988, assegurou o reconhecimento da propriedade defnitiva s comunidades qui-
lombolas que estivessem ocupando suas terras e se caracteriza como norma de direito fun-
damental, uma vez que no apresenta marco temporal quanto antiguidade da ocupao,
5
Art. 68. Aos remanescentes das comunidades dos quilombos que estejam ocupando suas terras reconhecida a propriedade defnitiva,
devendo o Estado emitir-lhes os ttulos respectivos.
14
nem determina que haja uma coincidncia entre a ocupao originria e atual. Este artigo,
bem como o Artigo 231
6
referente aos povos indgenas, atribui um status especial na legisla-
o para terras que se constituem em outra perspectiva, uma vez que o uso da terra no Brasil
bastante heterogneo.
H outros artigos constitucionais que fundamentam a aplicao dos direitos quilombolas,
como o caso dos Artigos 215 e 216, Seo II
7
, que tratam da dimenso cultural das co-
munidades quilombolas e do direito preservao de sua prpria cultura. Aos artigos consti-
tucionais se soma o Decreto n 4.887, de 20 de novembro de 2003, a Instruo Normativa n
49 do INCRA, e Convenes Internacionais ratifcadas pelo Brasil, dentre as quais destaca-se
6
Art. 231. So reconhecidos aos ndios sua organizao social, costumes, lnguas, crenas e tradies, e os direitos originrios sobre as
terras que tradicionalmente ocupam, competindo Unio demarc-las, proteger e fazer respeitar todos os seus bens.
1 - So terras tradicionalmente ocupadas pelos ndios as por eles habitadas em carter permanente, as utilizadas para suas atividades
produtivas, as imprescindveis preservao dos recursos ambientais necessrios a seu bem-estar e as necessrias a sua reproduo
fsica e cultural, segundo seus usos, costumes e tradies.
2 - As terras tradicionalmente ocupadas pelos ndios destinam-se a sua posse permanente, cabendo-lhes o usufruto exclusivo das rique-
zas do solo, dos rios e dos lagos nelas existentes.
3 - O aproveitamento dos recursos hdricos, includos os potenciais energticos, a pesquisa e a lavra das riquezas minerais em terras
indgenas s podem ser efetivados com autorizao do Congresso Nacional, ouvidas as comunidades afetadas, fcando-lhes assegurada
participao nos resultados da lavra, na forma da lei.
4 - As terras de que trata este artigo so inalienveis e indisponveis, e os direitos sobre elas, imprescritveis.
5 - vedada a remoo dos grupos indgenas de suas terras, salvo, ad referendum do Congresso Nacional, em caso de catstrofe ou
epidemia que ponha em risco sua populao, ou no interesse da soberania do pas, aps deliberao do Congresso Nacional, garantido,
em qualquer hiptese, o retorno imediato logo que cesse o risco.
6 - So nulos e extintos, no produzindo efeitos jurdicos, os atos que tenham por objeto a ocupao, o domnio e a posse das terras a que
se refere este artigo, ou a explorao das riquezas naturais do solo, dos rios e dos lagos nelas existentes, ressalvado relevante interesse
pblico da Unio, segundo o que dispuser lei complementar, no gerando a nulidade e a extino direito a indenizao ou aes contra a
Unio, salvo, na forma da lei, quanto s benfeitorias derivadas da ocupao de boa f.
7 - No se aplica s terras indgenas o disposto no Art. 174, 3 e 4.
7
Art. 215 - O Estado garantir a todos o pleno exerccio dos direitos culturais e acesso s fontes da cultura nacional, e apoiar e incentivar
a valorizao e a difuso das manifestaes culturais.
1 - O Estado proteger as manifestaes das culturas populares, indgenas e afro-brasileiras, e das de outros grupos participantes do
processo civilizatrio nacional.
2 - A lei dispor sobre a fxao de datas comemorativas de alta signifcao para os diferentes segmentos tnicos nacionais.
3 A lei estabelecer o Plano Nacional de Cultura, de durao plurianual, visando ao desenvolvimento cultural do pas e integrao das
aes do poder pblico que conduzem : (Acrescentado pela EC-000.048-2005)
I - defesa e valorizao do patrimnio cultural brasileiro;
II - produo, promoo e difuso de bens culturais;
III - formao de pessoal qualifcado para a gesto da cultura em suas mltiplas dimenses;
IV - democratizao do acesso aos bens de cultura;
V - valorizao da diversidade tnica e regional.
Art. 216 - Constituem patrimnio cultural brasileiro os bens de natureza material e imaterial, tomados individualmente ou em conjunto,
portadores de referncia identidade, ao, memria dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira, nos quais se incluem:
I - as formas de expresso;
II - os modos de criar, fazer e viver;
III - as criaes cientfcas, artsticas e tecnolgicas;
IV - as obras, objetos, documentos, edifcaes e demais espaos destinados s manifestaes artstico-culturais;
V - os conjuntos urbanos e stios de valor histrico, paisagstico, artstico, arqueolgico, paleontolgico, ecolgico e cientfco.
1 - O Poder Pblico, com a colaborao da comunidade, promover e proteger o patrimnio cultural brasileiro, por meio de inventrios,
registros, vigilncia, tombamento e desapropriao, e de outras formas de acautelamento e preservao.
2 - Cabem administrao pblica, na forma da lei, a gesto da documentao governamental e as providncias para franquear sua
consulta a quantos dela necessitem.
3 - A lei estabelecer incentivos para a produo e o conhecimento de bens e valores culturais.
4 - Os danos e ameaas ao patrimnio cultural sero punidos, na forma da lei.
5 - Ficam tombados todos os documentos e os stios detentores de reminiscncias histricas dos antigos quilombos.
6 facultado aos estados e ao Distrito Federal vincular a fundo estadual de fomento cultura at cinco dcimos por cento de sua receita
tributria lquida, para o fnanciamento de programas e projetos culturais, vedada a aplicao desses recursos no pagamento de: (Alterado
pela EC-000.042-2003)
I - despesas com pessoal e encargos sociais;
II - servio da dvida;
III - qualquer outra despesa corrente no vinculada diretamente aos investimentos ou aes apoiados.
15
a Conveno n 169 da Organizao Internacional do Trabalho
8
(Genebra, 27 de junho de
1989) e a Conveno da UNESCO sobre Diversidade Cultural (2007).
O Artigo 68 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias um marco importan-
te para a atuao do Estado junto s comunidades quilombolas. Para alm do mencionado
Artigo, algumas constituies estaduais possuem artigos que tratam do dever do Estado em
emitir os ttulos territoriais para as comunidades quilombolas. Os estados que possuem em
suas constituies artigos sobre os direitos territoriais quilombolas so Maranho, Bahia,
Gois, Par e Mato Grosso:
O Estado reconhecer e legalizar, na forma da lei, as terras ocupadas por remanescentes das
comunidades dos quilombos (Constituio do Estado do Maranho, Art. 229).
"O Estado executar, no prazo de um ano aps a promulgao desta Constituio, a identifcao,
discriminao e titulao das suas terras ocupadas pelos remanescentes das comunidades dos
quilombos (Constituio do Estado da Bahia, Art. 51 ADCT).
Aos remanescentes das comunidades dos quilombos que estejam ocupando suas terras, reco-
nhecida a propriedade defnitiva, devendo o Estado emitir-lhes ttulos respectivos no prazo de um
ano, aps promulgada esta Constituio (Constituio do Estado do Par, Art. 322).
O Estado emitir, no prazo de um ano, independentemente de estar amparado em legislao
complementar, os ttulos de terra aos remanescentes de quilombos que ocupem as terras h mais
de 50 anos (Constituio Estadual do Mato Grosso, Art. 33 ADCT).
Aos remanescentes das comunidades dos quilombos que estejam ocupando suas terras, reco-
nhecida a propriedade defnitiva, devendo o Estado emitir-lhes os respectivos ttulos" (Constituio
Estadual de Gois, Art. 16 ADCT).
Alm desses artigos de constituies estaduais, h legislaes especfcas posterior-
mente aprovadas em outros estados, como no Esprito Santo, Mato Grosso do Sul, Pernam-
buco, Piau, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul e So Paulo. Ao todo, onze estados possuem
8
Entendimentos jurisprudenciais acerca da aplicao da Conveno n 169 da OIT s comunidades quilombolas:
Ocorre que o Decreto questionado foi expedido em 20-11-2003, quando j estava em vigor, no mbito normativo interno, a Conveno
169 da OIT, ratifcada pelo Brasil em 19-06-2002 por meio do Decreto Legislativo n 142/2002 (...) A Conveno n 169 OIT deve servir
de parmetro para avaliar o decreto n. 4887/2003, em termos constitucionais, para a disciplina do art. 68 do ADCT. A Conveno, por
sua vez, plenamente aplicvel aos quilombolas, porque includos estes na disposio do art. 1.1.a como povos tribais, no sentido de
serem aqueles que, em todos os pases independentes, cujas condies sociais, culturais e econmicas os distingam de outros setores
da coletividade nacional, e que sejam regidos, total ou parcialmente, por seus prprios costumes ou tradies ou legislao especial. (...)
Ademais, a Conveno previu que: a) os governos devero adotar as medidas que sejam necessrias para determinar as terras que os
povos interessados ocupam tradicionalmente e garantir a proteo efetiva dos seus direitos de propriedade e posse (art. 14, 2); b) devero
ser institudos procedimentos adequados no mbito do sistema jurdico nacional para solucionar as reivindicaes de terras formuladas
pelos povos interessados (art. 14, 3 c/art. 1.3, no tocante ao entendimento de povos da Conveno). Da porque o regulamento poderia
disciplinar tais situaes. (Deciso da Relatora Des. Federal MARIA LCIA LUZ LEIRIA, no mbito do AGRAVO DE INSTRUMENTO N
2008.04.00.010160-5/PR
2. De efeito, no pode o Estado negligenciar a proteo constitucionalmente eleita como um dos objetivos fundamentais da Repblica Fe-
derativa do Brasil, qual seja, promover o bem de todos, sem preconceitos de origem,raa, sexo, idade e quaisquer formas de discriminao
(CF/88, art. 3, IV), incluindo, assim, as comunidades remanescentes de quilombos,
mxime quando, conforme destacado pelo ilustre Representante Ministerial em seu Parecer, pelo Estado Brasileiro estou confrmado seu
entendimento em estabelecer polticas pblicas voltadas ao combate discriminao dos modos de vida tradicionais dos povos indge-
nas e tribais, quando da edio do Decreto Legislativo n 143/2002, ratifcando a Conveno n 169/ da OIT, que dispes em seu art. 14
que devero ser reconhecidos os direitos de propriedade e posse dos povos em questo sobre as terras que tradicionalmente ocupam.
Destarte, no obstante a implantao do Centro de Lanamento de Alcntara e o desenvolvimento regular de suas atividades, no podem
os Impetrantes ver-se vitimados por este fato da administrao, quando o prprio modo de vida tradicional das comunidades quilombolas
determinou formas de produo, que foram estabelecidas historicamente visando sua subsistncia. (Deciso do Juiz Jose Carlos do Vale
Madeira, da 5a. Vara Federal do Maranho, o dia 27 de setembro, em So Lus (Maranho),no mbito da Ao Civil Pblica (ACP), nmero
2003.37.00.008868-2, que tramita na 5a Vara da Justia Federal do Maranho, desde 15 de agosto de 2003, contra a Fundao 2, que
tramita na 5a Vara da Justia Federal do Maranho, desde 15 de agosto de 2003, contra a Fundao Cultural Palmares, Unio Federal e
o Centro de Lanamento de Alcntara (CLA)
16
legislao especfca (seja ela constitucional ou no) sobre o procedimento de regularizao
fundiria das terras quilombolas.
Do ponto de vista regional, outros pases latino-americanos tambm possuem legisla-
es que visam efetivao dos direitos territoriais das comunidades negras rurais. A Nica-
rgua, por exemplo, efetiva os direitos das comunidades negras rurais de seu territrio por
meio da Lei n 445/2002, voltada ao que nesse pas se denominam as comunidades tnicas.
Na Colmbia, o direito das comunidades negras consta da Constituio Poltica de 1991, no
Artigo 55. No Equador, por meio do Artigo 83 da Constituio Poltica de 1998, so assegu-
rados os direitos ao que se denomina pueblos negros o afroecuatorianos.
Na legislao infraconstitucional brasileira foi editado o Decreto n 3.912/2001, que legiti-
ma as comunidades tambm a partir de reminiscncias arqueolgicas. O mesmo foi revogado
pela entrada em vigor do Decreto n 4.887, de 2003, em razo das vrias crticas acerca de
sua inconstitucionalidade. Dentre os vrios pontos presentes em seu texto considerados in-
constitucionais, havia a adoo de critrios temporais para defnir as terras pertencentes aos
remanescentes de quilombos e a no existncia de indenizao aos ocupantes no quilom-
bolas das reas.
No pargrafo nico de seu Artigo 1, o Decreto 3.912/2001 aponta que somente poderia
ser reconhecida a propriedade sobre terras das comunidades que eram ocupadas por qui-
lombos em 1888 e aquelas ocupadas por remanescentes das comunidades dos quilombos
em 5 de outubro de 1988
9
.
De acordo com parecer do procurador da Repblica Walter Claudius Rothemburg, o
equvoco do decreto aqui [no art. 1., pargrafo nico, incs. I e II] evidente e no consegue
salvar-se nem com a melhor das boas vontades. Do ponto de vista histrico, sustenta-se for-
mao de quilombolas ainda aps a abolio formal da escravatura, por (agora) ex-escravos
(e talvez no apenas por estes) que no tinham para onde ir ou no desejavam ir para outro
lugar. Ento, as terras em questo podem ter sido ocupadas por quilombolas depois de 1888.
Ademais, vrias razes poderiam levar a que as terras de quilombos se encontrassem, em
1888, ocasionalmente desocupadas. Imagine-se um quilombo anterior a 1888 que, por violn-
cia dos latifundirios da regio, houvesse sido desocupado temporariamente em 1888, mas
voltasse a ser ocupado logo em seguida (digamos, em 1889), quando a violncia cessasse.
Ento, as terras em questo podem no ter estado ocupadas por quilombolas em 1888.
To arbitrria a referncia ao ano de 1888 que no justifca sequer a escolha em termos
amplos, haja vista que a Lei urea datada de 13 de maio: fevereiro de 1888 no seria mais
defensvel do que dezembro de 1887. No fosse por outro motivo, essa incurso no passado
traria srias difculdades de prova, e seria um despropsito incumbir os remanescentes das
comunidades dos quilombos (ou qualquer outro interessado) de demonstrar que a ocupao
remonta a tanto tempo (In: Sundfeld, 2002: 72).
9
Vide ntegra dos Decretos 3.912/2001 e o 4.887/2003 nos Anexos.
17
Assim sendo, o Decreto n 4.887, editado em 20 de novembro de 2003, veicula normas
procedimentais necessrias implementao dos atos instrutrios do processo administra-
tivo ajuizado pelas comunidades quilombolas ou outros interessados junto ao INCRA, tais
como, a confeco do Relatrio Tcnico de Identifcao e Delimitao - RTID. Essa pea
fundamental para levantamento de dados cartogrfcos, antropolgicos.
A defnio de quem so as comunidades quilombolas, de acordo com o Decreto 4.887,
de 20 de Novembro de 2003, aponta que:
Consideram-se remanescentes das comunidades dos quilombos os grupos tnico-raciais, se-
gundo critrios de auto-atribuio, com trajetria histrica prpria, dotados de relaes territoriais
especfcas, com presuno de ancestralidade negra relacionada com a resistncia opresso
histrica sofrida
10
.
Com dimenso defnio dos elementos que constituem a terra quilombola, o Decreto
dispe que:
So terras ocupadas por remanescentes das comunidades dos quilombos as utilizadas para a
garantia de sua reproduo fsica, social, econmica e cultural
11
.
O Decreto concebe as comunidades quilombolas como ncleos de resistncia cultural dos
quais so remanescentes os grupos tnicos raciais que assim se identifcam. Com trajetria
prpria, dotados de relaes territoriais especfcas, com presuno de ancestralidade negra
relacionada com a luta contra a opresso histrica sofrida, esses grupos se auto-determinam
comunidades de quilombos, dados os costumes, as tradies e as condies sociais, cultu-
rais e econmicas especfcas que os distinguem de outros setores da coletividade nacional.
O Decreto apresenta, portanto, uma dimenso de existncia atual dessas comunidades.
A defnio da territorialidade balizada em aspectos mais amplos que a dimenso eco-
nmica se faz presente tambm na Poltica Nacional de Desenvolvimento Sustentvel dos
Povos e Comunidades Tradicionais, instituda pelo Decreto n 6.040 de 07 de fevereiro de
2007, que prev, em seu art. 3:
Os territrios tradicionais so espaos necessrios reproduo cultural, social e econmica dos
povos e comunidades tradicionais, sejam eles utilizados de forma permanente ou temporria, ob-
servado, no que diz respeito aos povos indgenas e quilombolas, respectivamente, o que dispem
os arts. 231 da Constituio e 68 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias e demais
regulamentaes.
Outro instrumento normativo importante na construo do conceito de comunidades qui-
lombolas Conveno n 169 da Organizao Internacional do Trabalho
12
, ratifcada pelo Con-
gresso Nacional, por meio do Decreto Legislativo n 143, de 20 de junho de 2002. Foi promul-
gada pelo presidente da Repblica, por meio do Decreto n 5.051, de 19 de abril de 2004. O
Governo brasileiro depositou o instrumento de ratifcao junto ao diretor executivo da OIT em
25 de julho de 2002. A Conveno entrou em vigor no mbito internacional em 5 de setembro
10
Decreto n 4887, de 20 de Novembro de 2003, Art. 2
o
.
11
Decreto n 4887, de 20 de Novembro de 2003, Art. 2
o
., 2
o
.
12
Genebra, 27 de junho de 1989.
18
de 1991 e, no Brasil, em 25 de julho de 2003. Foi recepcionada pelo ordenamento jurdico
brasileiro como lei ordinria, de acordo com o art. 5, 2, da Constituio Federal de 1988.
Em seu contedo, um de seus pontos centrais, tambm incorporado pelo Decreto n 4887/
2003, a dimenso da autodeterminao: A conscincia de sua identidade indgena ou tribal
dever ser considerada como critrio fundamental para determinar os grupos aos que se apli-
cam as disposies da presente Conveno (Artigo 1, Conveno n 169 da OIT).
Em dilogo com a Conveno da OIT, o Decreto n 4.887/ 2003 defne, portanto, como
critrio para identifcar os remanescentes de quilombos a auto-atribuio. De acordo com o
pargrafo 1, Artigo 2, do Decreto 4887/2003, a identifcao das comunidades se processa
da seguinte maneira:
" 1o Para os fns deste Decreto, a caracterizao dos remanescentes das comunidades dos quilom-
bos ser atestada mediante autodefnio da prpria comunidade.
Para regulamentar aquele instrumento normativo foi publicada a Instruo Normativa n
49, de 2008, em substituio Instruo Normativa n 20, de 2005, com vistas a propiciar
aos interessados maior segurana jurdica na garantia de seus direitos. Seu processo de
confeco ocorreu de forma democrtica, com a participao de rgos governamentais e
sociedade civil a partir de reunies internas e, tambm, com a realizao de consulta pblica
a mais de 400 quilombolas reunidos em Braslia para discusso do contedo.
Com a compilao dos dados referentes s titulaes de comunidades quilombolas no
pas, existem 3.524 comunidades identifcadas e 1.342 comunidades certifcadas pela Funda-
o Cultural Palmares em conformidade com a Portaria n 98, de 26 de novembro de 2007,
os artigos 68 do ADCT, 215 e 216 da Constituio Federal, a Conveno n 169 da OIT,
ratifcada pelo Brasil e o Decreto n 4.887/ 2003.
Neste contexto, foram expedidos 102 ttulos para territrios quilombolas, de 1995 at
2008. Esse quantitativo de ttulos refere-se 157 comunidades. No entanto, o Partido Demo-
cratas (DEM) ajuizou a Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADIN) n 3.239-9/600 no Su-
premo Tribunal Federal, na qual contesta, principalmente, o direito terra das comunidades
que, uma vez tituladas, se tornam inalienveis e coletivas. Por outro lado, o Ministrio Pblico
Federal, representado pelo Dr. Cludio Fonteles
13
, procurador-geral da Repblica poca do
ajuizamento da ADIN, manifestou-se pela sua improcedncia, bem como, a Advocacia Geral
da Unio, representada pelo Dr. Rafaelo Abritta, advogado da Unio, apresenta defesa subs-
tancial a favor da constitucionalidade do Decreto ora em comento como ato normativo apto a
regulamentar o art. 68 do ADCT. Seno vejamos:
Percebe-se, da simples leitura do art. 68 do ADCT, que o direito tutelado est inserido numa nor-
ma constitucional de efccia jurdica plena no dependente da edio de qualquer ato legislativo
para sua aplicabilidade.
Deve-se atentar para o fato de que o art. 68 do ADCT uma regra com efeitos jurdicos plenos,
na medida que ele impe ao Estado o dever de desenvolver atividades destinadas titulao das
13
Parecer n. 3.333/CF exarado na Ao Direta de Inconstitucionalidade n 3.239/600-DF
19
terras. Todavia, a redao do dispositivo no complexa o sufciente para garantir aos benefcia-
dos um direito subjetivo de reconhecimento e titulao de imveis certos e determinados, sendo
necessrio, portanto, que o Estado organize sua estrutura e delineie o trmite administrativo ne-
cessrio a concretizar o direito assegurado. Assim, o Poder Executivo pode, como assim o fez,
editar atos in concreto para instrumentalizar e viabilizar a consecuo do direito tutelado constitu-
cionalmente no art. 68 do ADCT.
Alis, o art. 25 do Decreto n 4.887, de 2003, revogou o Decreto n 3.912, de 10 de setembro de
2001, que, da mesma forma, disciplinava o procedimento administrativo para a titulao das terras
quilombolas.
Pelo exposto, no restam dvidas de que o dispositivo indubitavelmente gera um dever ao Esta-
do. Dever, este, de criar procedimentos de regularizao fundiria, bem como para preservao
das comunidades e cultura quilombolas. Procedimentos que competem nica e exclusivamente
ao Poder Executivo, por meio de edio de decretos. Desta forma, o ato normativo editado pelo
presidente da Repblica, ao revs do aduzido pelo Requerente, no invade esfera reservada lei,
no podendo se falar em qualquer inconstitucionalidade.
Em 17 de maio de 2007, o deputado Valdir Collato (PMDB - SC) apresentou o Projeto
de Decreto Legislativo n 44 de 2007 com vistas a sustar a aplicao do Decreto n 4.887,
de 2003 e anular todos os atos administrativos expedidos com base no referido Decreto sob
o argumento de ter havido exorbitncia no uso do poder regulamentar conferido espcie
normativa dos decretos.
Por outro lado, o procurador regional da repblica, Dr. Walter Claudius Rothenburg, apre-
sentou parecer
14
contrrio ao PL n 44/2007, considerando que o mesmo descabido, impro-
cedente e contrrio Constituio. Aduz, ainda, na concluso do mencionado documento:
Ainda que no se considere a inconstitucionalidade do projeto de decreto legisla-
tivo, ele no merece aprovao no mrito. Cabe ao Congresso Nacional, isto sim,
afrmar a qualidade do Decreto n 4.887/2003, que":
"a) oferece um procedimento adequado de identifcao, reconhecimento, deli-
mitao, demarcao e titulao das terras ocupadas por remanescentes das
comunidades dos quilombos;
b) permite a concretizao do art. 68 do ADCT e assegura, assim, um direito
reconhecido pela Constituio de 1988, mas que mal tem sido implementado;
"c) responde ao compromisso internacional assumido pelo Brasil ao ratifcar a
Conveno n 169 da OIT.
De todo o exposto, h que se consignar a necessidade da consolidao desses instru-
mentos legais no ordenamento jurdico com vistas a sedimentar e garantir os direitos das
comunidades quilombolas suas terras e s polticas pblicas iniciadas a seu favor.
14
Parecer contrrio ao projeto de Decreto Legislativo n 44, de 2007, de autoria do Deputado Federal Valdir Colatto. Em 17 de setembro
de 2007.Grupo de Trabalho sobre Quilombos, Povos e Comunidades Tradicionais. 6 Cmara de Coordenao e Reviso do Ministrio
Pblico Federal.
20
21
IV - Poltica de regularizao fundiria em
comunidades quilombolas
A regularizao fundiria das reas remanescentes de quilombo executada pelo Ins-
tituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (INCRA/ Ministrio do Desenvolvimento
Agrrio), em parceria com os Institutos de Terras Estaduais, em dilogo com a Fundao
Cultural Palmares e o Ministrio Pblico.
Aps a Instruo Normativa n 49, do INCRA, os processos de regularizao fundiria s
podero ser abertos para comunidades que possuam a certifcao emitida pela FCP. Exis-
tem na atualidade 1342 comunidades certifcadas em todo Pas. Esse total o somatrio das
certides emitidas no perodo de 2004 a 2009. O grfco, a seguir, detalha o quantitativo de
certides expedidas, por ano.
255
332
390
141
127
97
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Comunidades Certificadas por ano
O processo administrativo de regularizao fundiria pressupe vrias etapas. O princ-
pio relaciona-se abertura do processo no mbito do INCRA, devidamente autuado, protoco-
lado e numerado. Na atualidade, existem 831 processos abertos em todas as Superintendn-
cias Regionais, a exceo de Roraima, Marab e Acre.
A etapa subseqente do processo a elaborao do Relatrio Tcnico de dentifcao
e Delimitao RTID. um relatrio tcnico produzido por uma equipe multidisciplinar do
NCRA, criada por Ordem de Servio. Sua fnalidade identifcar e delimitar as terras reivin-
dicadas pelos remanescentes das comunidades dos quilombos.
O RTD aborda informaes cartogrfcas, fundirias, agronmicas, ecolgicas, geogr-
fcas, socioeconmicas, histricas e antropolgicas, obtidas em campo e junto a instituies
pblicas e privadas, sendo composto pelas seguintes peas: relatrio antropolgico; levan-
tamento fundirio; planta e memorial descritivo do permetro da rea reivindicada pelas co-
22
munidades remanescentes de quilombo, bem como mapeamento e indicao dos imveis e
ocupaes lindeiros de todo o seu entorno; cadastramento das famlias remanescentes de
comunidades de quilombos; levantamento e especifcao detalhada de situaes em que as
reas pleiteadas estejam sobrepostas a unidades de conservao constitudas, a reas de
segurana nacional, a reas de faixa de fronteira, terras indgenas ou situadas em terrenos
de marinha, em outras terras pblicas arrecadadas pelo NCRA ou Secretaria do Patrimnio
da Unio e em terras dos estados e municpios; parecer conclusivo. Aps a sua concluso, o
mesmo deve ser aprovado pelo Comit de Deciso Regional (CDR) e ser publicado na forma
de Edital, por duas vezes consecutivas nos dirios ofciais do estado e da Unio, assim como
afxado em mural da prefeitura.
Na atualidade, existem 85 Editais de RTDs publicados, totalizando 1.289.819,5490 hec-
tares reconhecidos em benefcio de 11.107 famlias.
Posteriormente, publicada a Portaria de Reconhecimento do territrio. Aps o perodo
de contestao, o CDR far o julgamento do RTID. Caso haja contestaes, estas sero
analisadas e julgadas pelo mesmo, ouvindo os setores tcnicos e a procuradoria regional.
Da deciso contrria, cabe recurso ao Conselho Diretor do INCRA. Se forem procedentes,
o RTD precisa ser alterado e republicado, caso contrrio, o RTD aprovado em defnitivo.
A partir da, o presidente do INCRA publica portaria reconhecendo e declarando os limites
da terra quilombola. A Portaria de Reconhecimento do Territrio Quilombola publicada no
Dirio Ofcial da Unio e do estado.
Na atualidade, existem 44 portarias publicadas, totalizando 223.384,7336 hectares re-
conhecidos em benefcio de 3.929 famlias. Aps a publicao da portaria, os trabalhos do
INCRA podem sofrer a incidncia de contestaes judiciais, um dos entraves para avanar os
processos de regularizao fundiria.
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
3 3 3
Quantidades de titulaes entre os anos de 1995 e 2008
11
4
6
2
7
5
1
11
17
19
13
Segue, abaixo, quadro comparativo dos ttulos nos diferentes anos:
23
A ltima etapa do processo de regularizao ocorre aps os procedimentos de desintru-
so do territrio. O ttulo coletivo, pr-indiviso e em nome das associaes que legalmente
representam as comunidades quilombolas. No h nus fnanceiro para as comunidades e
obriga-se a insero de clusula de inalienabilidade, imprescritibilidade e de impenhorabilida-
de no ttulo, o qual dever ser registrado no Servio Registral da comarca de localizao do
territrio. Devido s diferenas de normatizao, alguns ttulos emitidos antes de 2004, pela
Fundao Cultural Palmares, ainda se encontram na fase de desintruso.
Antes da vigncia do Decreto n 4.887/ 2003, de 1995 a 2004, o INCRA expediu 54 ttu-
los, regularizando 50 territrios quilombolas. Esses ttulos foram expedidos por: INCRA (8),
ITERPA (20), FCP (14), FCP/INTERBA/CDA-BA (2), ITESP (5), ITERMA (4), SEHAF-RJ (1).
A partir de 2004, quando a competncia passou ao INCRA, pelo Decreto 4887/2003, foram
expedidos 48 ttulos regularizando 45 territrios quilombolas.
A partir de 2004, quando a competncia passou ao INCRA pelo Decreto n 4.887/ 2003,
foram expedidos 36 ttulos por: INCRA (2), SPU (2), ITERMA (16), ITERPA (12), INTERPI (3)
e ITESP (1), estes ltimos, os institutos de terra estaduais conveniados com o INCRA
15
.
Na atualidade, existem 102 ttulos emitido, regularizando 955.333,2321 hectares em be-
nefcio de 95 territrios, 171 comunidades e 10.974 famlias quilombolas
16
.
Em 2008, houve um relativo aumento dos ttulos emitidos, em comparao com o exer-
ccio anterior. Entretanto, fundamental haver uma ampliao e fortalecimento dos procedi-
mentos de regularizao fundiria, pois ainda existem muitos confitos fundirios, jurdicos e
polticos, alm da estrutura restrita dos rgos fnalsticos, que se constituem como desafos
a serem superados para uma implementao mais efetiva desse direito fundamental s co-
munidades quilombolas brasileiras.
15
Incra. DFQ.
16
Incra. DFQ.
24
25
V - Polticas Pblicas voltadas s Comunidades Quilombolas
A) Programa Brasil Quilombola
Desde 2003, com a criao da Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualda-
de Racial (SEPPIR/ PR), o Governo Federal fundamenta os princpios da poltica que orien-
tam a sua ao para as comunidades quilombolas, dando-lhe maior objetividade na busca
de superao dos entraves jurdicos, oramentrios e operacionais, que impediam a plena
realizao dos seus objetivos.
O Programa Brasil Quilombola (PBQ), criado em 2004, tem como fnalidade essencial a
coordenao das aes governamentais articulaes transversais, setoriais e interinstitu-
cionais para as comunidades remanescentes de quilombos, com nfase na participao da
sociedade civil. O Programa coordenado pela SEPPIR, por meio da Subsecretaria de Pol-
ticas para Comunidades Tradicionais (SubCom), e tem suas aes executadas por 23 rgos
da administrao pblica federal, alm de empresas e organizaes sociais.
O Programa tambm estabelece interlocuo permanente com os entes federativos e as
representaes dos rgos federais nos estados, a exemplo do INCRA, IBAMA, Delegacias
Regionais do Trabalho, FUNASA, entre outros, no intuito de descentralizar e agilizar as res-
postas do Governo para as comunidades remanescentes de quilombos. Os governos munici-
pais tm, neste contexto, uma funo singular por se responsabilizarem, em ltima instncia,
pela execuo da poltica em cada localidade.
O conjunto de aes inseridas no Programa proveniente dos rgos governamentais
e so compatveis com os respectivos recursos, constantes na Lei Oramentria do Plano
Plurianual, na qual esto previstas ainda as responsabilidades de cada rgo e prazos de
execuo. A defnio das aes mais apropriadas para cada rgo consolidada levando
em considerao as demandas presentes nas comunidades. As aes para o PPA 2008-2011
do Programa Brasil Quilombola esto balizadas nos mesmos princpios, e apresentam uma
ampliao do seu escopo em grande parte proveniente da Agenda Social Quilombola.
As consideraes sobre a territorialidade das comunidades tradicionais, o seu reco-
nhecimento pela ordem jurdico-institucional vigente e sua insero nos planos pblicos
de ordenao e fomento do desenvolvimento regional, alm da forma peculiar como es-
ses grupos mantm e ressignifcam sua base identitria, balizaram o estabelecimento de
quatro eixos para o delineamento das aes junto s comunidades remanescentes de
quilombos, no PBQ:
ReguIarizao Fundiria resoluo dos problemas relativos emisso do
ttulo de posse das terras. a base para a implantao de alternativas de de-
26
senvolvimento, alm de garantir a reproduo fsicas, sociais e culturais de cada
comunidade;
Infra-Estrutura e Servios consolidao de mecanismos efetivos para desti-
nao de obras de infra-estrutura e construo de equipamentos sociais destina-
dos a atender as demandas;
DesenvoIvimento Econmico e SociaI modelo de desenvolvimento local,
baseado nas caractersticas territoriais e na identidade coletiva, visando a sus-
tentabilidade ambiental, social, cultural, econmica e poltica;
ControIe e Participao SociaI estmulo participao ativa dos representan-
tes quilombolas nos fruns locais e nacionais de polticas pblicas, promovendo o
seu acesso ao conjunto das aes defnidas pelo governo e seu envolvimento no
monitoramento daquelas que so implementadas em cada municpio brasileiro.
O Programa Brasil Quilombola est ancorado no Artigo 68 do ADCT, que garante o direito
propriedade de suas terras, nos artigos 215 e 216 da Constituio Federal, que garantem o
direito preservao de sua prpria cultura, na Conveno n 169 da OIT que dentre os seus
pontos traz o direito autodefnio, no Decreto n 4.887, de novembro de 2003, que divide a
responsabilidade da regularizao fundiria de terras de quilombos e defne as responsabilida-
des do INCRA/ MDA, SEPPIR e FCP/ Minc, e na Instruo Normativa n 49 do INCRA.
Outro instrumento importante para o Programa Brasil Quilombola a Portaria n 127, do
Ministrio da Fazenda, de 2008. De acordo com a Portaria, as polticas pblicas especfcas
de infra-estrutura, presentes no Programa Brasil Quilombola, s podem ser implementadas
em comunidades quilombolas tituladas pelo INCRA ou certifcadas pela Fundao Cultural
Palmares. Ambos os procedimentos esto regulamentados pelo Decreto n 4.887/ 2003.
As principais aes do Programa Brasil Quilombola abarcam as seguintes dimenses:
a) Capacitao de agentes representativos das comunidades remanescentes de quilombos;
b) Fomento ao desenvolvimento local para comunidades remanescentes de quilombos;
c) Ateno sade das populaes quilombolas, a cargo do Ministrio da Sade;
d) Apoio ao desenvolvimento sustentvel das comunidades quilombolas, sob responsa-
bilidade do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio;
e) Pagamento das indenizaes aos ocupantes das terras demarcadas e tituladas aos
remanescentes de quilombos;
f) Reconhecimento, demarcao e titulao de reas remanescentes de quilombos, am-
bas a cargo do INCRA;
g) Apoio distribuio de material didtico e paradidtico para o ensino fundamental em
escolas situadas nas comunidades remanescentes de quilombos;
h) Apoio capacitao de professores do ensino fundamental para atuao nas comuni-
dades remanescentes de quilombos;
27
i) Apoio ampliao e melhoria da rede fsica escolar nas comunidades remanescentes
de quilombos, todas as trs a cargo do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educa-
o (FNDE) e do Ministrio da Educao.
De acordo com a Lei de Oramento Anual do Programa Brasil Quilombola, possvel
verifcar um crescimento progressivo do oramento: em 2004, quando o PBQ foi criado, no
houve dotao oramentria; em 2005, os recursos disponveis somaram R$ 7.029.000,00;
em 2006, o valor foi ampliado para R$ 13.397.968,00; para 2007, o oramento previsto foi de
R$ 13.999.000,00; em 2008, o oramento foi de R$ 53.403.042,00. Os valores, ao longo dos
anos, denotam crescimento oramentrio do Programa, em resposta s demandas e neces-
sidades das comunidades, tambm crescentes.
Para alm do previsto na Lei Oramentria Anual (LOA), o PBQ possui execuo de
aes de outros rgos, que, somadas, ampliam o panorama de execuo do Programa. No
exerccio de 2007, ao somarmos os investimentos nas aes de saneamento do PAC FUNA-
SA Quilombola, do Programa Luz para Todos, do Programa Sade da Famlia, dos projetos
de desenvolvimento local e incluso de renda, dentre outros, chega-se a um montante de R$
198.720.206,56.
Em 2008, esse investimento amplo (LOA acrescida das demais aes do PBQ) foi de
R$ 256.592.588,68 em valores empenhados e de R$ 211.400.246,98 em valores pagos. Es-
sas aes representam o somatrio de programas como o Luz para Todos, o PAC FUNASA
Quilombola, as aes de educao quilombola, de assistncia e desenvolvimento social, de
incluso produtiva e desenvolvimento local, dentre outras
17
.
H, portanto, um notrio crescimento oramentrio do Programa Brasil Quilombola
18
.
Apresenta-se, contudo, a necessidade de ampliar seu modelo de gesto, por meio do forta-
lecimento do Comit Interministerial e dos Comits Estaduais do PBQ; de haver maior ora-
mento para aes de infra-estrutura, de desenvolvimento social, cidadania e fortalecimento
institucional, dadas s demandas das comunidades quilombolas; de haver maior envolvimen-
to dos entes federados na pactuao de aes para as comunidades, tais como as de sade
e educao, cuja implementao realizada de modo federativo. uma ao complexa, que
exige esforos do Poder Pblico, nas trs esferas, bem como das instncias da sociedade
civil, para sua consolidao efetiva.
B) Agenda Social Quilombola
A Agenda Social Quilombola (ASQ) tem como objetivo articular as aes existentes no
mbito do Governo Federal, por meio do Programa Brasil Quilombola. Os eixos de atuao
17
O relatrio de gesto do Programa Brasil Quilombola, de 2008, est disponvel no site: www.presidencia.gov.br/seppir
18
O oramento apresentado para os anos de 2007 e 2008 no incorpora a totalidade das aes implementadas nas comunidades quilom-
bolas no Pas, posto que algumas aes no possuem descrio oramentria especfca das aes quilombolas.
28
da ASQ so acesso terra, infra-estrutura e qualidade de vida, incluso produtiva e desen-
volvimento local e direitos de cidadania.
Esta ao garante a insero das comunidades quilombolas em outro grande esforo
de incluso do Governo Federal, o Programa Territrios da Cidadania, que prev inmeras
aes e investimentos nas regies com os mais baixos ndices de desenvolvimento huma-
no. Constitui-se como uma articulao focada para a melhoria das condies de vida dos
brasileiros que historicamente se encontram margem do acesso terra, educao, sade,
emprego, sade e cultura. Sero atendidas 1.739 comunidades quilombolas, localizadas em
330 municpios de 22 estados brasileiros.
A gesto da ASQ estruturada a partir do Comit Gestor Interministerial, de carter de-
liberativo e executivo, e dos comits estaduais, de carter consultivo e propositivo. O Comit
Gestor Interministerial composto por todos os ministrios e secretarias especiais (Decreto
n 6.261) e coordenado pela SEPPIR. Os comits estaduais so compostos pelos governos
Federal, estaduais, municipais e comunidades quilombolas. O investimento total da ASQ, no
perodo de 2008-2011, de R$ 2.003.296.542,00.
B.1) Eixos de Ao da Agenda Social Quilombola
Acesso Terra
O eixo Acesso Terra soma um montante de R$ 300.282.234,00, para as aes voltadas
regularizao fundiria. Esse valor ser investido nas seguintes aes:
INCRA/MDA
2008 2011
Ao: Reconhecimento, demarcao e titulao da terra
Metas 713 relatrios
Oramento 35.600.000,00
Ao: Pagamento de indenizao aos ocupantes das terras demarcadas e tituIadas
Metas 2.580.000 h
Oramento (R$) 264.682.234,00
INCRA/MDA
Para as comunidades iniciarem o processo de regularizao fundiria devem remeter
Superintendncia Estadual do INCRA solicitao formal, das associaes representativas da
comunidade, informando que desejam dar incio ao processo.
A certifcao das comunidades quilombolas ser emitida mediante os procedimentos da
Portaria n 98, de 26 de novembro de 2007. As solicitaes das comunidades quilombolas
devero ser remetidas Fundao Cultural Palmares, juntamente com os documentos solici-
tados na portaria supracitada.
29
19
Disponvel no site www.palmares.gov.br, nos links: Institucional e Legislao.
Infra-estrutura e Qualidade de Vida
Promoo da Sade
Cobrir a totalidade dos 47 municpios destacados na Agenda Social Quilombola a meta
na rea da sade. Atravs de convnios com as prefeituras, o Governo Federal vai possibi-
litar o atendimento da populao pelos programas de Sade da Famlia e de Sade Bucal
19
.
Equipes de profssionais de sade faro atendimentos diretamente nas comunidades, o que
confere respeito aos saberes e hbitos tradicionais.
Ministrio da Sade
2008 2011
Ao: Programa de Sade da FamIia e Programa de Sade BucaI
Metas 47 Municpios
Oramento (R$) 193.116.032,00
Ao: Ateno Sade das Populaes Quilombolas
Oramento (R$) 4.587.426,00
Na rea de saneamento bsico, 548 comunidades sero contempladas com obras e ins-
talaes para abastecimento de gua potvel encanada e melhorias sanitrias domiciliares a
serem implementadas pela FUNASA.
FUNASA
2008 2011
Ao: abastecimento de gua e meIhorias sanitrias domiciIiares
Metas 548 comunidades
Oramento (R$) 172.000.000,00
Educao Quilombola
O fortalecimento do ensino e aprendizagem de crianas, jovens e adultos quilombolas
a principal meta de educao. Sero distribudos 280 mil exemplares de materiais didticos
com contedos relacionados histria e cultura africana e afro-brasileira, como determina
a Lei n 10.639/ 2003. Ainda como estratgia de implementao deste instrumento legal, ha-
ver a capacitao de 5.400 professores da rede pblica de ensino fundamental.
A melhoria das instalaes escolares outra meta da Agenda Social Quilombola para a
educao. Sero construdas, a partir da elaborao de propostas de convnios com gover-
nos municipais e estaduais, cerca de 950 salas de aula para suprir a demanda dos estudan-
tes quilombolas.
30
Ministrio da Educao
2008 2011
Ao: Distribuio de materiaI didtico e Capacitao de professores da educao bsica
Metas
280.000 exemplares para 105 municpios
5.400 professores de 183 municpios capacitados
Oramento (R$) 19.166.640,00
Ao: Construo de salas de aula em comunidades
Metas 948 salas de aula
Oramento (R$) 69.415.868,00
Os recursos das aes de elaborao e distribuio de material didtico, capacitao de
professores em relao Lei n 10.639/ 2003 e de construo de escolas nas comunidades
podem ser acessados atravs da apresentao de propostas de convnios
20
elaboradas pe-
los governos municipais e Estaduais e remetidos Coordenao de Diversidade da SECAD/
Ministrio da Educao.
AIfabetizao
A universalizao do acesso alfabetizao, dentre elas o projeto Quilombola Venha Ler
e Escrever
21
e o Brasil Alfabetizado
22
, do MEC, proporcionaro a insero de jovens e adultos
quilombolas ao mundo do conhecimento e da informao.
SEPPIR - FNDE/MEC - Petrobrs - EIetrobrs
2008 2011
Ao: UniversaIizao do acesso aIfabetizao
Metas 120.000 alfabetizandos
Oramento (R$) 109.510.992,00
Luz para Todos
Levar energia eltrica para toda a rea rural, incluindo as comunidades remanescentes
de quilombos, tem sido o objetivo do Programa Luz para Todos. A previso zerar o dfcit
existente at 2008, expandindo para todos os brasileiros o servio de energia eltrica.
Ministrio de Minas e Energia
At 2010
Ao: Programa Luz para Todos
Metas 19.846 domiclios
Oramento (R$) 43.740.000,00
20
No Anexo deste documento, consta o formulrio padro para celebrao de convnios.
21
Ao integrada do MEC, SEPPIR, Eletronorte e Petrobrs, em parceria com organizaes no governamentais e associaes quilombolas.z
22
As parcerias para execuo do Programa podero ser feitos mediante convnio de governos municipais e estaduais. Os projetos de con-
vnio podero ser enviados coordenao de educao de jovens e adultos do MEC.
31
Meio Ambiente
A relao harmnica com a natureza inata histria das comunidades quilombolas,
pois os recursos naturais garantem, por sculos, a sobrevivncia alimentar dessas popula-
es. Na Agenda Social Quilombola haver investimento para a recuperao ambiental das
comunidades, cujos bens naturais foram reduzidos por aes externas.
CODEVASF - Ministrio da Integrao NacionaI
2008 2011
Ao: Recuperao ambiental nas comunidades
Metas 55 comunidades
Oramento (R$) 15.853.150,00
O aproveitamento da gua para o consumo e a produo local ser possibilitado pela
construo de cisternas
23
em localidades com difculdades de abastecimento de gua e es-
cassez de chuvas.
Ministrio do DesenvoIvimento SociaI e Combate Fome
2008 2011
Ao: Cisternas em Comunidades Quilombolas
Metas 4.888 cisternas
Oramento (R$) 7.332.000,00
DesenvoIvimento LocaI
Fazer bom uso das oportunidades existentes nas comunidades um objetivo das aes
de fomento ao desenvolvimento local e incluso produtiva, a serem identifcadas e poten-
cializadas por cursos e ofcinas de desenvolvimento econmico e social e gerao de renda.
Sero atendidas mais de 2.800 comunidades quilombolas com iniciativas de incentivo ao
desenvolvimento sustentvel.
As aes de fomento ao desenvolvimento local
24
tm como objetivo fortalecer as orga-
nizaes sociais das comunidades quilombolas em suas vrias caractersticas, sejam elas
organizativas ou produtivas.
SEPPIR e Ministrio do DesenvoIvimento Agrrio
2008 2011
Ao: Fomento ao DesenvoIvimento LocaI para Comunidades QuiIomboIas
Metas 2.820 comunidades
O Programa de Aquisio de Alimentos Provenientes da Agricultura Familiar um im-
portante estmulo produo agrcola de agricultores familiares, bem como de comunidades
23
As Aes de Cisternas, no Ministrio do Desenvolvimento Social de Combate Fome (MDS), podem ser acessadas por meio de Edital
Pblico. O Edital visa selecionar propostas das prefeituras prioritrias. importante ressaltar que os municpios com comunidades quilom-
bolas esto entre os priorizados pelo MDS. O Edital divulgado no site do MDS.
24
As aes de fomento ao desenvolvimento local para comunidades quilombolas podem ser efetivadas por meio de convnios com socie-
dade civil e Poder Pblico. Os detalhamentos de como enviar os projetos de convnio podero ser feitos com os rgos.
32
tradicionais, como as quilombolas. Visa romper a grande difculdade encontrada por muitos
pequenos produtores para escoarem sua produo.
Ministrio do DesenvoIvimento SociaI e Combate Fome
2008 2011
Ao: Aquisio de AIimentos Provenientes da AgricuItura FamiIiar - Programa de Aquisio de AIimentos
Oramento (R$) 32.000.000,00
As aes de fomento ao desenvolvimento em comunidades quilombolas, que no mbito
do Ministrio do Trabalho e Emprego so empreendidas pelo Programa Brasil Local, tem
como objetivo estimular prticas produtivas sustentveis a partir da lgica de produo j
existente nas comunidades.
Ministrio do Trabalho e Emprego
2008 2011
Ao: Fomento ao EtnodesenvoIvimento em Comunidades QuiIomboIas
Metas 61.300 QuiIomboIas Beneciados
Oramento (R$) 45.547.200,00
Cidadania
A participao ativa dos representantes dos quilombolas em esferas de formulao, nego-
ciao e proposio poltica tambm receber investimento dos governos Federal, estaduais,
do Distrito Federal, iniciativa privada e sociedade civil. A proposta fomentar a participao
e o controle social dos quilombolas, visando a aplicao dos direitos sociais e de cidadania.
SEPPIR
2008 2011
Ao: Formao para o fortaIecimento da gesto democrtica
5) Transferncia de Renda e Assistncia SociaI
A universalizao do Programa Bolsa Famlia
25
entre os quilombolas outra meta da
Agenda Social Quilombola. Sero milhares de famlias com incentivo do Governo Federal
para cobrir as despesas com educao, sade, alimentao e do oramento domstico em
geral. Entre os benefcirios de cestas de alimentos, o Governo Federal almeja expandir a
cobertura para mais 33.500 famlias quilombolas, ano a ano, at 2010.
Ministrio do DesenvoIvimento SociaI e Combate Fome
2008 2011
Ao: Programa BoIsa FamIia
Metas 1.160 municpios
Oramento (R$) 165.200.000,00
25
A gesto municipal responsvel pela transmisso das informaes cadastrais do Cadastro nico CADNICO, ao MDS para que sejam
priorizadas as famlias quilombolas. fundamental, para isso, informar no cadastro que as famlias so quilombolas. O Cadastro nico o
princpio para acesso ao PBF, e tambm a outros, como a Tarifa Social da Energia Eltrica.
33
A distribuio de cestas alimentares
26
constitui uma ao emergencial para famlias e
comunidades em situao de vulnerabilidade do ponto de vista nutricional.
Ministrio do DesenvoIvimento SociaI e Combate Fome
2008 2011
Ao: Distribuio de cestas de alimentos
Metas 33.600 famIias
Oramento (R$) 57.120.000,00
Prestar assistncia social s famlias quilombolas a misso dos Centros de Referncia
em Assistncia Social
27
. At 2010, o Governo Federal construir unidades em mais de 850
municpios com comunidades quilombolas.
Ministrio do DesenvoIvimento SociaI e Combate Fome
2008 2011
Ao: PAIF - Centro de Referncia em Assistncia SociaI
Metas 856 Municpios
Oramento (R$) 23.000.000,00
O Benefcio de Prestao Continuada uma ao do MDS, em parceria com o Ministrio
da Previdncia Social
28
.
Ministrio do DesenvoIvimento SociaI e Combate Fome
2008 2011
Ao: Benefcio de Prestao Continuada
Metas 110.000 novos benefcios
Oramento (R$) 706.800.000,00
Importante mecanismo para identifcar a situao alimentar e nutricional dos quilombo-
las, a Chamada Nutricional Quilombola tem revelado quadros de extrema pobreza e compro-
metimento do desenvolvimento fsico dessa populao. Novas pesquisas sero realizadas, a
fm de gerar subsdios para polticas pblicas que oportunizem uma alimentao saudvel e
garanta as condies bsicas de nutrio dos quilombolas.
Ministrio do DesenvoIvimento SociaI e Combate Fome
2008 2011
Ao: Chamada Nutricional Quilombola
Metas 2 eventos (2008 e 2010)
Oramento (R$) 800.000,00
26
As aes de distribuies de cestas podero ser acessadas por meio de diagnstico realizado pela SEPPIR e/ou FCP sobre a situao
nutricional das comunidades quilombolas e posterior envio SESAN/MDS, que encaminha as cestas.
27
O CRAS um dos programas que acessado por pessoas cadastradas no Cad. nico e que tenham o perfl delimitado para esse pro-
grama. Para a implantao do CRAS, a contrapartida do governo municipal disponibilizar espao fsico pblico e mobilirio para funcio-
namento. O MDS fnancia o funcionamento do PAIF e do CRAS. As parcerias para o PAIF-CRAS podem ser feitas por meio de Convnio
do municpio com o MDS.
28
Para acessar os recursos do BPC, necessrio que seja feita a identifcao dos possveis benefcirios atravs dos CRAS, nos
municpios.
34
35
VI Consideraes Finais
O desenvolvimento de aes conjuntas entre os vrios rgos de governo para a promo-
o da igualdade racial, com nfase para a melhoria das condies de vida das comunidades
quilombolas do pas, foi fundamental para dar visibilidade a esse segmento historicamente
excludo e invisibilizado da populao.
Desde a criao do Programa Brasil Quilombola, no que concerne regularizao
fundiria, houve signifcativo avano na base legal, alm de aes para estruturar os
rgos responsveis pela sua implementao, como a realizao de concursos para
funes voltadas regularizao de territrios quilombolas. Todavia, para a demanda
existente, a estrutura atual desses rgos ainda insufciente. Outro ponto que j traz
resultados positivos, mas necessita de ampliao, a articulao com os entes estaduais
responsveis pela regularizao de territrios estaduais. Destaca-se, tambm, a ainda
frgil conjuntura de confitos nas instncias legislativas e do judicirio, conforme pontuado
anteriormente.
Outro aspecto fundamental a ser ressaltado a ampliao da dotao oramentria do
Programa Brasil Quilombola, desde que foi criado, em 2004, at os dias atuais. Essa amplia-
o, observada durante todos os anos, foi expressiva aps o lanamento da Agenda Social
Quilombola, que traz recursos previstos para o perodo 2008-2011. Essa ampliao decor-
rente das demandas das comunidades, que esto expressas em distintos eixos, tais como
polticas de infra-estrutura, sociais, de cidadania e de acesso terra. Apresenta-se, ainda,
alto grau de vulnerabilidade scio-econmica das comunidades, o que demanda uma ao
mais articulada no sentido de efetivar a melhoria das condies de vida quilombolas.
Esse notrio crescimento oramentrio do Programa Brasil Quilombola
29
demonstra,
tambm, a necessidade de ampliar seu modelo de gesto, por meio do fortalecimento das
suas instncias de gesto nacionais e estaduais, de haver maior envolvimento dos entes
federados na pactuao de aes para as comunidades, e de um oramento que contemple
as necessidades e demandas desse segmento. O desafo para a consolidao da Poltica
de Promoo da Igualdade Racial, e aqui mais detidamente do Programa Brasil Quilombola,
passa pelo fortalecimento do controle social, pela efetivao de sua gesto federativa e pela
incorporao, por parte do Estado brasileiro, de que a superao do racismo necessria
consolidao da democracia.
29
O oramento apresentado para os anos de 2007 e 2008 no incorpora a totalidade das aes implementadas nas comunidades quilom-
bolas no Pas, posto que algumas aes no possuem descrio oramentria especfca das aes quilombolas.
36
Programa Brasil Quilombola
Contatos
SEPPIR Secretaria Especial
de Polticas de Promoo
da Igualdade Racial
www.planalto.gov.br/seppir
SUBCOM - Subsecretaria
de Polticas para
Comunidades Tradicionais
Tel: (61) 3411-3628
DPU Defensoria Pblica da Unio
www.defensoriapublica.gov.br
Tel: (61) 2025-3718
INCRA Instituto Nacional
de Colonizao e Reforma Agrria
www.incra.gov.br
Coordenao Nacional
de Quilombos
Tel: (61) 3411- 7474/7135
INSS Instituto Nacional
de Seguridade Social
www.previdenciasocial.gov.br
Coordenao de Educao
Previdenciria
Educao.previdenciria@
previdenciria.gov.br
DIRBEN Diretoria
de Benefcios
Tel: (61) 3313-4368/4974
Tel: (61) 3313-4430
MC Ministrio das Cidades www
Departamento de Assuntos
Fundirios Urbanos e
Preveno de Riscos
Tel: (61) 2108-1347
MC Ministrio das Comunicaes
www.mc.gov.br
Tel.: (61) 3311-6000
MCT Ministrio de Cincia
e Tecnologia
www.mct.gov.br
Tel.: (61) 3317-7500
MDA Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio
www.mda.gov.br/aegre
Assessoria Especial
do Ministro
PPIGRE Programa de
Promoo da Igualdade de
Gnero, Raa e Etnia
Tel: (61) 2191-9641
Tel: (61) 2191-9845
37
MDS Ministrio do
Desenvolvimento Social
www.mds.gov.br
SESAN Secretaria
Nacional de Segurana
Alimentar e Nutricional
SNAS Secretaria Nacional
de Assistncia Social
(61) 3433-1180
ME Ministrio do Esporte
www.esporte.gov.br
Tel.: (61) 3217-1800
MEC Ministrio da Educao
www.mec.gov.br
SECAD Secretaria de
Educao Continuada,
Alfabetizao e Diversidade
Educao de Jovens
e Adultos
(61) 2104-6140
(61) 2104-6095
MI Ministrio da Integrao
Nacional
www.mi.gov.br
CODEVASF Companhia
de Desenvolvimento dos
Vales do So Francisco
e do Parnaba
(61) 3312-4611
MinC Ministrio da Cultura
www.cultura.gov.br
FCP - Fundao
Cultural Palmares
Tel: (61) 3424-0158/0143
MD - Ministrio da Defesa
www.defesa.gov.br
Tel.: 3312-4000
MMA Ministrio do Meio Ambiente
www.mma.gov.br
Departamento de
Extrativismo
Comisso de Povos e
Comunidades Tradicionais
Tel: (61) 3317-1090/1666/1742
MME Ministrio de Minas e Energia
www.mme.gov.br
LPT Programa Luz para
Todos (Coordenao
Nacional)
Tel: (61) 3319-5214/ 5798
MPS Ministrio
da Previdncia Social
www.mps.gov.br
Secretaria Executiva
Assessoria de Cadastros
Tel: (61) 2021-5028
MS Ministrio da Sade
www.saude.gov.br
DAB - Departamento de
Ateno Bsica
FUNASA Fundao
Nacional da Sade
(61) 3315-2898
(61) 3314-6586
38
MTE Ministrio do Trabalho
e Emprego
www.mte.gov.br
Secretaria Nacional
de Economia Solidria
Tel: (61) 3317-6533/6534
MTur Ministrio do Turismo
www.turismo.gov.br
Tel.: (61) 3321-7014
SEAP Secretaria Especial
de Aqicultura e Pesca
www.presidencia.gov.br/seap
Tel.: (61) 3218-3838
SEDH Secretaria Especial de
Direitos Humanos
www.presidencia.gov.br/sedh
Subsecretaria de Promoo
e Defesa dos Direitos
Humanos
Tel: (61) 2025-3128
SEPM Secretaria Especial de
Polticas para Mulheres
www.presidencia.gov.br/sepm
Subsecretaria de
Articulao Institucional
Assessoria
Subsecretaria de Execuo
de Programas e Aes
Temticas
Assessoria
Subsecretaria de
Planejamento, Monitorao
e Avaliao
Tel.: (61) 3411-4279
39
40
DECRETO N 4.887, DE 20 DE NOVEMBRO DE 2003.
Regulamenta o procedimento para identifcao, reconhecimen-
to, delimitao, demarcao e titulao das terras ocupadas por
remanescentes das comunidades dos quilombos de que trata o
art. 68 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias.
O PRESIDENTE DA REPBLICA, no uso da atribuio que lhe confere o art. 84, incisos
IV e VI, alnea a, da Constituio e de acordo com o disposto no art. 68 do Ato das Disposi-
es Constitucionais Transitrias,
DECRETA:
Art. 1o Os procedimentos administrativos para a identifcao, o reconhecimento, a de-
limitao, a demarcao e a titulao da propriedade defnitiva das terras ocupadas por re-
manescentes das comunidades dos quilombos, de que trata o art. 68 do Ato das Disposies
Constitucionais Transitrias, sero procedidos de acordo com o estabelecido neste Decreto.
Art. 2o Consideram-se remanescentes das comunidades dos quilombos, para os fns
deste Decreto, os grupos tnico-raciais, segundo critrios de auto-atribuio, com trajetria
histrica prpria, dotados de relaes territoriais especfcas, com presuno de ancestralida-
de negra relacionada com a resistncia opresso histrica sofrida.
1o Para os fns deste Decreto, a caracterizao dos remanescentes das comunidades
dos quilombos ser atestada mediante autodefnio da prpria comunidade.
2o So terras ocupadas por remanescentes das comunidades dos quilombos as utili-
zadas para a garantia de sua reproduo fsica, social, econmica e cultural.
3o Para a medio e demarcao das terras, sero levados em considerao critrios
de territorialidade indicados pelos remanescentes das comunidades dos quilombos, sendo fa-
cultado comunidade interessada apresentar as peas tcnicas para a instruo procedimental.
Art. 3o Compete ao Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, por meio do Instituto Na-
cional de Colonizao e Reforma Agrria - INCRA, a identifcao, reconhecimento, delimi-
tao, demarcao e titulao das terras ocupadas pelos remanescentes das comunidades
dos quilombos, sem prejuzo da competncia concorrente dos Estados, do Distrito Federal
e dos Municpios.
1o O INCRA dever regulamentar os procedimentos administrativos para identifcao,
reconhecimento, delimitao, demarcao e titulao das terras ocupadas pelos remanescen-
tes das comunidades dos quilombos, dentro de sessenta dias da publicao deste Decreto.
2o Para os fns deste Decreto, o INCRA poder estabelecer convnios, contratos,
acordos e instrumentos similares com rgos da administrao pblica federal, estadual,
municipal, do Distrito Federal, organizaes no-governamentais e entidades privadas, ob-
servada a legislao pertinente.
41
3o O procedimento administrativo ser iniciado de ofcio pelo INCRA ou por requeri-
mento de qualquer interessado.
4o A autodefnio de que trata o 1o do art. 2o deste Decreto ser inscrita no Cadas-
tro Geral junto Fundao Cultural Palmares, que expedir certido respectiva na forma do
regulamento.
Art. 4o Compete Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial,
da Presidncia da Repblica, assistir e acompanhar o Ministrio do Desenvolvimento Agr-
rio e o INCRA nas aes de regularizao fundiria, para garantir os direitos tnicos e territo-
riais dos remanescentes das comunidades dos quilombos, nos termos de sua competncia
legalmente fxada.
Art. 5
o
Compete ao Ministrio da Cultura, por meio da Fundao Cultural Palmares, as-
sistir e acompanhar o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio e o INCRA nas aes de regula-
rizao fundiria, para garantir a preservao da identidade cultural dos remanescentes das
comunidades dos quilombos, bem como para subsidiar os trabalhos tcnicos quando houver
contestao ao procedimento de identifcao e reconhecimento previsto neste Decreto.
Art. 6
o
Fica assegurada aos remanescentes das comunidades dos quilombos a partici-
pao em todas as fases do procedimento administrativo, diretamente ou por meio de repre-
sentantes por eles indicados.
Art. 7
o
O INCRA, aps concluir os trabalhos de campo de identifcao, delimitao e
levantamento ocupacional e cartorial, publicar edital por duas vezes consecutivas no Dirio
Ofcial da Unio e no Dirio Ofcial da unidade federada onde se localiza a rea sob estudo,
contendo as seguintes informaes:
I - denominao do imvel ocupado pelos remanescentes das comunidades dos quilombos;
II - circunscrio judiciria ou administrativa em que est situado o imvel;
III - limites, confrontaes e dimenso constantes do memorial descritivo das terras a
serem tituladas; e
IV - ttulos, registros e matrculas eventualmente incidentes sobre as terras consideradas
suscetveis de reconhecimento e demarcao.
1
o
A publicao do edital ser afxada na sede da prefeitura municipal onde est situ-
ado o imvel.
2
o
O INCRA notifcar os ocupantes e os confnantes da rea delimitada.
Art. 8
o
Aps os trabalhos de identifcao e delimitao, o INCRA remeter o relatrio
tcnico aos rgos e entidades abaixo relacionados, para, no prazo comum de trinta dias,
opinar sobre as matrias de suas respectivas competncias:
I - Instituto do Patrimnio Histrico e Nacional - IPHAN;
II - Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis - IBAMA;
III - Secretaria do Patrimnio da Unio, do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto;
IV - Fundao Nacional do ndio - FUNAI;
V - Secretaria Executiva do Conselho de Defesa Nacional;
VI - Fundao Cultural Palmares.
42
Pargrafo nico. Expirado o prazo e no havendo manifestao dos rgos e entidades,
dar-se- como tcita a concordncia com o contedo do relatrio tcnico.
Art. 9
o
Todos os interessados tero o prazo de noventa dias, aps a publicao e
notifcaes a que se refere o art. 7
o
, para oferecer contestaes ao relatrio, juntando as
provas pertinentes.
Pargrafo nico. No havendo impugnaes ou sendo elas rejeitadas, o INCRA concluir
o trabalho de titulao da terra ocupada pelos remanescentes das comunidades dos quilombos.
Art. 10. Quando as terras ocupadas por remanescentes das comunidades dos quilom-
bos incidirem em terrenos de marinha, marginais de rios, ilhas e lagos, o INCRA e a Secreta-
ria do Patrimnio da Unio tomaro as medidas cabveis para a expedio do ttulo.
Art. 11. Quando as terras ocupadas por remanescentes das comunidades dos quilom-
bos estiverem sobrepostas s unidades de conservao constitudas, s reas de seguran-
a nacional, faixa de fronteira e s terras indgenas, o INCRA, o IBAMA, a Secretaria-Exe-
cutiva do Conselho de Defesa Nacional, a FUNAI e a Fundao Cultural Palmares tomaro
as medidas cabveis visando garantir a sustentabilidade destas comunidades, conciliando
o interesse do Estado.
Art. 12. Em sendo constatado que as terras ocupadas por remanescentes das comuni-
dades dos quilombos incidem sobre terras de propriedade dos Estados, do Distrito Federal
ou dos Municpios, o INCRA encaminhar os autos para os entes responsveis pela titulao.
Art. 13. Incidindo nos territrios ocupados por remanescentes das comunidades dos
quilombos ttulo de domnio particular no invalidado por nulidade, prescrio ou comisso, e
nem tornado inefcaz por outros fundamentos, ser realizada vistoria e avaliao do imvel,
objetivando a adoo dos atos necessrios sua desapropriao, quando couber.
1
o
Para os fns deste Decreto, o INCRA estar autorizado a ingressar no imvel de pro-
priedade particular, operando as publicaes editalcias do art. 7
o
efeitos de comunicao prvia.
2
o
O INCRA regulamentar as hipteses suscetveis de desapropriao, com obrigat-
ria disposio de prvio estudo sobre a autenticidade e legitimidade do ttulo de propriedade,
mediante levantamento da cadeia dominial do imvel at a sua origem.
Art. 14. Verifcada a presena de ocupantes nas terras dos remanescentes das comu-
nidades dos quilombos, o INCRA acionar os dispositivos administrativos e legais para o
reassentamento das famlias de agricultores pertencentes clientela da reforma agrria ou a
indenizao das benfeitorias de boa-f, quando couber.
Art. 15. Durante o processo de titulao, o INCRA garantir a defesa dos interesses dos
remanescentes das comunidades dos quilombos nas questes surgidas em decorrncia da
titulao das suas terras.
Art. 16. Aps a expedio do ttulo de reconhecimento de domnio, a Fundao Cultural
Palmares garantir assistncia jurdica, em todos os graus, aos remanescentes das comuni-
dades dos quilombos para defesa da posse contra esbulhos e turbaes, para a proteo da
integridade territorial da rea delimitada e sua utilizao por terceiros, podendo frmar conv-
nios com outras entidades ou rgos que prestem esta assistncia.
43
Pargrafo nico. A Fundao Cultural Palmares prestar assessoramento aos rgos
da Defensoria Pblica quando estes rgos representarem em juzo os interesses dos rema-
nescentes das comunidades dos quilombos, nos termos do ART. 134 DA CONSTITUIO.
Art. 17. A titulao prevista neste Decreto ser reconhecida e registrada mediante outor-
ga de ttulo coletivo e pr-indiviso s comunidades a que se refere o art. 2
o
, caput, com obri-
gatria insero de clusula de inalienabilidade, imprescritibilidade e de impenhorabilidade.
Pargrafo nico. As comunidades sero representadas por suas associaes legal-
mente constitudas.
Art. 18. Os documentos e os stios detentores de reminiscncias histricas dos antigos
quilombos, encontrados por ocasio do procedimento de identifcao, devem ser comunica-
dos ao IPHAN.
Pargrafo nico. A Fundao Cultural Palmares dever instruir o processo para fns de re-
gistro ou tombamento e zelar pelo acautelamento e preservao do patrimnio cultural brasileiro.
Art. 19. Fica institudo o Comit Gestor para elaborar, no prazo de noventa dias, plano
de etnodesenvolvimento, destinado aos remanescentes das comunidades dos quilombos,
integrado por um representante de cada rgo a seguir indicado:
I - Casa Civil da Presidncia da Repblica;
II - Ministrios:
a) da Justia;
b) da Educao;
c) do Trabalho e Emprego;
d) da Sade;
e) do Planejamento, Oramento e Gesto;
f) das Comunicaes;
g) da Defesa;
h) da Integrao Nacional;
i) da Cultura;
j) do Meio Ambiente;
k) do Desenvolvimento Agrrio;
l) da Assistncia Social;
m) do Esporte;
n) da Previdncia Social;
o) do Turismo;
p) das Cidades;
III - do Gabinete do Ministro de Estado Extraordinrio de Segurana Alimentar e Combate
Fome;
IV - Secretarias Especiais da Presidncia da Repblica:
a) de Polticas de Promoo da Igualdade Racial;
b) de Aqicultura e Pesca; e
c) dos Direitos Humanos.
44
1
o
O Comit Gestor ser coordenado pelo representante da Secretaria Especial de
Polticas de Promoo da Igualdade Racial.
2
o
Os representantes do Comit Gestor sero indicados pelos titulares dos rgos
referidos nos incisos I a IV e designados pelo Secretrio Especial de Polticas de Promoo
da Igualdade Racial.
3
o
A participao no Comit Gestor ser considerada prestao de servio pblico
relevante, no remunerada.
Art. 20. Para os fns de poltica agrcola e agrria, os remanescentes das comunida-
des dos quilombos recebero dos rgos competentes tratamento preferencial, assistncia
tcnica e linhas especiais de fnanciamento, destinados realizao de suas atividades
produtivas e de infra-estrutura.
Art. 21. As disposies contidas neste Decreto incidem sobre os procedimentos adminis-
trativos de reconhecimento em andamento, em qualquer fase em que se encontrem.
Pargrafo nico. A Fundao Cultural Palmares e o INCRA estabelecero regras de
transio para a transferncia dos processos administrativos e judiciais anteriores publica-
o deste Decreto.
Art. 22. A expedio do ttulo e o registro cadastral a ser procedido pelo INCRA far-se-o
sem nus de qualquer espcie, independentemente do tamanho da rea.
Pargrafo nico. O INCRA realizar o registro cadastral dos imveis titulados em favor
dos remanescentes das comunidades dos quilombos em formulrios especfcos que respei-
tem suas caractersticas econmicas e culturais.
Art. 23. As despesas decorrentes da aplicao das disposies contidas neste Decreto
correro conta das dotaes oramentrias consignadas na lei oramentria anual para tal
fnalidade, observados os limites de movimentao e empenho e de pagamento.
Art. 24. Este Decreto entra em vigor na data de sua publicao.
Art. 25. Revoga-se o Decreto n
o
3.912, de 10 de setembro de 2001.
Braslia, 20 de novembro de 2003; 182
o
da Independncia e 115
o
da Repblica.
LUIZ INCIO LULA DA SILVA
Gilberto Gil
Miguel Soldatelli Rossetto
Jos Dirceu de Oliveira e Silva
Este texto no substitui o publicado no D.O.U. de 21.11.2003
45
Instruo Normativa n. 49, de 29 de Setembro de 2008
Regulamenta o procedimento para identifcao, reconhecimen-
to, delimitao, demarcao, desintruso, titulao e registro das
terras ocupadas por remanescentes das comunidades dos qui-
lombos de que tratam o Art. 68 do Ato das Disposies Constitu-
cionais Transitrias da Constituio Federal de 1988 e o Decreto
n 4.887, de 20 de novembro de 2003.
O PRESIDENTE DO INSTITUTO NACIONAL DE COLONIZAO E REFORMA AGR-
RIA, no uso das atribuies que lhe conferem o art. 20, inciso VII, do Anexo I, do Decreto
n 5.735, de 27 de maro de 2006, e art. 110, inciso IX, do Regimento Interno da Autarquia,
aprovado pela Portaria n 69, de 19 de outubro de 2006, do Ministro de Estado do Desenvolvi-
mento Agrrio, e tendo em vista o disposto no art. 68 do Ato das Disposies Constitucionais
Transitrias e no Decreto n 4.887, de 20 de novembro de 2003, resolve:
OBJETIVO
Art. 1. Estabelecer procedimentos do processo administrativo para identifcao, reco-
nhecimento, delimitao, demarcao, desintruso, titulao e registro das terras ocupadas
pelos remanescentes de comunidades dos quilombos.
FUNDAMENTAO LEGAL
Art. 2. As aes objeto da presente Instruo Normativa tm como fundamento legal:
I - art. 68 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias da Constituio Federal;
II - arts. 215 e 216 da Constituio Federal;
III - Lei n 4.132, de 10 de setembro de 1962;
IV - Lei n 9.784, de 29 de janeiro de 1999;
V - Lei n 4.504, de 30 de novembro de 1964;
VI - Decreto n 59.428, de 27 de outubro de 1966;
VII - Decreto n 433, de 24 de janeiro de 1992;
VIII- Lei n 8.629, de 25 de fevereiro de 1993;
IX - Medida Provisria n 2.183-56, de 24 de agosto de 2001;
X - Lei n 10.267, de 28 de agosto de 2001;
XI - Decreto n 4.887, de 20 de novembro de 2003;
XII - Conveno Internacional n 169, da Organizao Internacional do Trabalho sobre
povos indgenas e tribais, promulgada pelo Decreto n 5.051, de 19 de abril de 2004;
XIII - Lei n 10.678, de 23 de maio de 2003;
XIV - Decreto n 6.040, de 7 de fevereiro de 2007;
XV - Conveno sobre Biodiversidade Biolgica, promulgada pelo Decreto n 2.519, de
16 de maro de 1998;
46
CONCEITUAES
Art. 3. Consideram-se remanescentes das comunidades dos quilombos os grupos t-
nico-raciais, segundo critrios de auto-defnio, com trajetria histrica prpria, dotados de
relaes territoriais especfcas, com presuno de ancestralidade negra relacionada com a
resistncia opresso histrica sofrida.
Art. 4. Consideram-se terras ocupadas por remanescentes das comunidades de quilom-
bos toda a terra utilizada para a garantia de sua reproduo fsica, social, econmica e cultural.
COMPETNCIA
Art. 5. Compete ao Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria - INCRA a
identifcao, o reconhecimento, a delimitao, a demarcao, a desintruso, a titulao e o
registro imobilirio das terras ocupadas pelos remanescentes das comunidades dos quilom-
bos, sem prejuzo da competncia comum e concorrente dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municpios.
CERTIFICAO
Art. 6. A caracterizao dos remanescentes das comunidades de quilombos ser ates-
tada mediante auto-defnio da comunidade.
Pargrafo nico. A auto-defnio da comunidade ser certifcada pela Fundao Cultural
Palmares, mediante Certido de Registro no Cadastro Geral de Remanescentes de Comu-
nidades de Quilombos do referido rgo, nos termos do 4, do art. 3, do Decreto n 4.887,
de 20 de novembro de 2003.
PROCEDIMENTOS ADMINISTRATIVOS PARA ABERTURA DO PROCESSO
Art. 7. O processo administrativo ter inicio por requerimento de qualquer interessado,
das entidades ou associaes representativas de quilombolas ou de ofcio pelo INCRA, sen-
do entendido como simples manifestao da vontade da parte, apresentada por escrito ou
reduzida a termo por representante do INCRA, quando o pedido for verbal.
1. A comunidade ou interessado dever apresentar informaes sobre a localizao
da rea objeto de identifcao.
2. Compete s Superintendncias Regionais manter atualizadas as informaes con-
cernentes aos pedidos de regularizao das reas remanescentes das comunidades de qui-
lombos e dos processos em curso nos Sistemas do INCRA.
3. Os procedimentos de que tratam os arts. 8 e seguintes somente tero incio aps
a apresentao da certido prevista no pargrafo nico do art. 6.
4. Os rgos e as entidades de que trata o art. 12 sero notifcados pelo Superinten-
dente Regional do INCRA, imediatamente aps a instaurao do procedimento administrativo
de que trata o caput, com o objetivo de apresentarem, se assim entenderem necessrio, infor-
maes que possam contribuir com os estudos previstos nos arts. 8 e seguintes.
47
IDENTIFICAO E DELIMITAO
Art. 8. O estudo e a defnio da terra reivindicada sero precedidos de reunies com a
comunidade e Grupo Tcnico interdisciplinar, nomeado pela Superintendncia Regional do
INCRA, para apresentao dos procedimentos que sero adotados.
Art. 9. A identifcao dos limites das terras das comunidades remanescentes de quilom-
bos a que se refere o art. 4, a ser feita a partir de indicaes da prpria comunidade, bem
como a partir de estudos tcnicos e cientfcos, inclusive relatrios antropolgicos, consistir
na caracterizao espacial, econmica, ambiental e sociocultural da terra ocupada pela co-
munidade, mediante Relatrio Tcnico de Identifcao e Delimitao - RTID, com elaborao
a cargo da Superintendncia Regional do INCRA, que o remeter, aps concludo, ao Comit
de Deciso Regional, para deciso e encaminhamentos subseqentes.
Art. 10. O RTID, devidamente fundamentado em elementos objetivos, abordando infor-
maes cartogrfcas, fundirias, agronmicas, ecolgicas, geogrfcas, scio-econmicas,
histricas, etnogrfcas e antropolgicas, obtidas em campo e junto a instituies pblicas e
privadas, abranger, necessariamente, alm de outras informaes consideradas relevantes
pelo Grupo Tcnico, dados gerais e especfcos organizados da seguinte forma:
I - Relatrio antropolgico de caracterizao histrica, econmica, ambiental e scio-
cultural da rea quilombola identifcada, devendo conter as seguintes descries e
informaes:
a) introduo, abordando os seguintes elementos:
1. apresentao dos conceitos e concepes empregados no Relatrio (referencial te-
rico), que observem os critrios de autoatribuio, que permita caracterizar a trajetria
histrica prpria, as relaes territoriais especfcas, com presuno de ancestralidade
negra relacionada com a resistncia opresso histrica sofrida;
2. apresentao da metodologia e dos condicionantes dos trabalhos, contendo, dentre
outras informaes, as relativas organizao e caracterizao da equipe tcnica en-
volvida, ao cronograma de trabalho, ao processo de levantamento de dados qualitativos
utilizados e ao contexto das condies de trabalho de campo e elaborao do relatrio;
b) dados gerais, contendo:
1. informaes gerais sobre o grupo auto-atribudo como remanescente das comunida-
des dos quilombos, tais como, denominao, localizao e formas de acesso, disposi-
o espacial, aspectos demogrfcos, sociais e de infra-estrutura;
48
2. a caracterizao do(s) municpio(s) e regio com sua denominao, localizao e
informaes censitrias com dados demogrfcos, scio-econmicos e fundirios,
entre outros;
3. dados, quando disponveis, sobre as taxas de natalidade e mortalidade da comuni-
dade nos ltimos anos, com indicao das causas, na hiptese de identifcao de
fatores de desequilbrio de tais taxas, e projeo relativa ao crescimento populacional
do grupo;
c) histrico da ocupao, contendo:
1. descrio do histrico da ocupao da rea com base na memria do grupo envolvido
e depoimentos de eventuais atores externos identifcados;
2. levantamento e anlise das fontes documentais e bibliogrfcas existentes sobre a
histria do grupo e da sua terra;
3. contextualizao do histrico regional e sua relao com a histria da comunidade;
4. indicao, caso haja, dos stios que contenham reminiscncias histricas dos antigos
quilombos, assim como de outros stios considerados relevantes pelo grupo;
5. levantamento do patrimnio cultural da comunidade a partir do percurso histrico vi-
vido pelas geraes anteriores, constitudo de seus bens materiais e imateriais, com
relevncia na construo de suas identidade e memria e na sua reproduo fsica,
social e cultural;
6. levantamento e anlise dos processos de expropriao, bem como de comunidade;
7. caracterizao da ocupao atual indicando as terras utilizadas para moradia, ativida-
de econmica, caminhos e percursos, uso dos recursos naturais, realizao dos cultos
religiosos e festividades, entre outras manifestaes culturais;
8. anlise da atual situao de ocupao territorial do grupo, tendo em vista os impactos
sofridos pela comunidade e as transformaes ocorridas ao longo de sua histria.
d) organizao sociaI, contendo:
1. identifcao e caracterizao dos sinais diacrticos da identidade tnica do grupo;
49
2. identifcao e anlise das formas de construo e critrios do pertencimento e fron-
teiras sociais do grupo;
3. identifcao das circunstncias que levaram a eventual secesso ou reagrupamen-
to do Grupo;
4. descrio da representao genealgica do grupo;
5. mapeamento e anlise das redes de reciprocidade intra e extra-territoriais e societ-
rios dos membros do grupo em questo;
6. levantamento, a partir do percurso histrico vivido pelas geraes anteriores, das ma-
nifestaes de carter cosmolgico, religioso e festivo, atividades ldico-recreativas
em sua relao com a terra utilizada, os recursos naturais, as atividades produtivas e
o seu calendrio;
7. levantamento das prticas tradicionais de carter coletivo e sua relao com a ocupao
atual da rea identifcando terras destinadas moradia, espaos de sociabilidade des-
tinados s manifestaes culturais, atividades de carter social, poltico e econmico,
demonstrando as razes pelas quais so importantes para a manuteno da memria e
identidade do grupo e de outros aspectos coletivos prprios da comunidade;
8. descrio das formas de representao poltica do grupo;
e) ambiente e produo, contendo:
1. levantamento e anlise das categorias micas relacionadas s terras e ao ambiente
onde vivem as comunidades e sua lgica de apropriao dessas reas e confgurao
de seus limites;
2. anlise da lgica de apropriao das reas nas quais vive o grupo, considerando as
informaes agronmicas e ecolgicas da rea reivindicada pelas comunidades rema-
nescentes de quilombo;
3. identifcao e explicitao da forma de ocupao quanto ao seu carter tradicional, evi-
denciando as unidades de paisagem disponveis no presente e no plano da memria do
grupo, bem como seus usos, necessrios reproduo fsica, social, econmica e cultural;
4. descrio das prticas produtivas, considerando as dimenses cosmolgicas, de so-
ciabilidade, reciprocidade e diviso social do trabalho;
50
5. descrio das atividades produtivas desenvolvidas pela comunidade com a identifca-
o, localizao e dimenso das reas e edifcaes utilizadas para este fm;
6. identifcao e descrio das reas imprescindveis preservao dos recursos neces-
srios ao bem estar econmico e cultural da comunidade e explicitao de suas razes;
7. avaliao das dimenses da sustentabilidade referentes a aes e projetos e seus
possveis impactos junto ao grupo em questo;
8. indicao de obras e empreendimentos existentes ou apontados como planejados,
com infuncia na rea proposta;
9. descrio das relaes scio-econmico-culturais com outras comunidades e com a
sociedade envolvente e descrio das alteraes eventualmente ocorridas na econo-
mia tradicional a partir do contato com a sociedade envolvente e do modo como se
processam tais alteraes;
10. identifcao e descrio das reas imprescindveis proteo dos recursos naturais,
tais como reas de preservao permanente, reserva legal e zonas de amortecimen-
to das unidades de conservao.
f) concIuso, contendo:
1. proposta de delimitao da terra, tendo como base os estudos previstos neste inciso I;
2. planta da rea proposta, que inclua informaes e indicao cartogrfca de localiza-
o dos elementos anteriormente referidos;
3. descrio sinttica da rea identifcada, relacionando seus diferentes marcos identit-
rios, espaos e paisagens, usos, percursos, caminhos e recursos naturais existentes,
tendo em vista a reproduo fsica, social e cultural do grupo, segundo seus usos,
costumes e tradies;
4. indicao, com base nos estudos realizados, de potencialidades da comunidade e da
rea, que possam ser, oportunamente, aproveitadas;
II - levantamento fundirio, devendo conter a seguinte descrio e informaes:
a) identifcao e censo de eventuais ocupantes no-quilombolas, com descrio das
reas por eles ocupadas, com a respectiva extenso, as datas dessas ocupaes e a
descrio das benfeitorias existentes;
51
b) descrio das reas pertencentes a quilombolas, que tm ttulo de propriedade;
c) informaes sobre a natureza das ocupaes no-quilombolas, com a identifcao
dos ttulos de posse ou domnio eventualmente existentes;
d) informaes, na hiptese de algum ocupante dispor de documento oriundo de rgo
pblico, sobre a forma e fundamentos relativos expedio do documento que deve-
ro ser obtidas junto ao rgo expedidor;
III - planta e memorial descritivo do permetro da rea reivindicada pelas comunidades
remanescentes de quilombo, bem como mapeamento e indicao dos imveis e
ocupaes lindeiros de todo o seu entorno e, se possvel, a indicao da rea ser
averbada como reserva legal, no momento da titulao;
IV - cadastramento das famlias remanescentes de comunidades de quilombos, utilizan-
do-se formulrios especfcos do INCRA;
V - levantamento e especifcao detalhada de situaes em que as reas pleiteadas
estejam sobrepostas a unidades de conservao constitudas, a reas de segurana
nacional, a reas de faixa de fronteira, terras indgenas ou situadas em terrenos de
marinha, em outras terras pblicas arrecadadas pelo INCRA ou Secretaria do Patri-
mnio da Unio e em terras dos estados e municpios; e
VI -parecer conclusivo da rea tcnica e jurdica sobre a proposta de rea, considerando
os estudos e documentos apresentados.
1 O incio dos trabalhos de campo dever ser precedido de comunicao prvia a
eventuais proprietrios ou ocupantes de terras localizadas na rea pleiteada, com ante-
cedncia mnima de 3 (trs) dias teis.
2. O Relatrio de que trata o inciso I deste artigo ser elaborado por especialista
que mantenha vnculo funcional com o INCRA, salvo em hiptese devidamente reco-
nhecida de impossibilidade material, quando poder haver contratao, obedecida a
legislao pertinente.
3.A contratao permitida no pargrafo anterior no poder ser frmada com especia-
lista que, no interesse de qualquer legitimado no processo, mantenha ou tenha mantido
vnculo jurdico relacionado ao objeto do inciso I.
4.Verifcada, durante os trabalhos para a elaborao do Relatrio de que trata o ca-
52
put, qualquer questo de competncia dos rgos e entidades enumerados no art. 12, o
Superintendente Regional do INCRA dever comunic-los, para acompanhamento, sem
prejuzo de prosseguimento dos trabalhos.
5. Fica facultado comunidade interessada apresentar peas tcnicas necessrias
instruo do RTID, as quais podero ser valoradas e utilizadas pelo INCRA.
6.Fica assegurada comunidade interessada a participao em todas as fases do
procedimento administrativo de elaborao do RTID, diretamente ou por meio de repre-
sentantes por ela indicados.
7. No processo de elaborao do RTID devero ser respeitados os direitos da co-
munidade de:
I - ser informada sobre a natureza do trabalho;
II - preservao de sua intimidade, de acordo com seus padres culturais;
III - autorizar que as informaes obtidas no mbito do RTID sejam utilizadas para
outros fns; e
IV - acesso aos resultados do levantamento realizado.
PUBLICIDADE
Art. 11. Estando em termos, o RTID ser submetido anlise preliminar do Comit de
Deciso Regional do INCRA que, verifcando o atendimento dos critrios esta-
belecidos para sua elaborao, o remeter ao Superintendente Regional, para
elaborao e publicao do edital, por duas vezes consecutivas, no Dirio Ofcial
da Unio e no Dirio Ofcial da unidade federativa onde se localiza a rea sob
estudo, contendo as seguintes informaes:
I - denominao do imvel ocupado pelos remanescentes das comunidades dos quilombos;
II - circunscrio judiciria ou administrativa em que est situado o imvel;
III - limites, confrontaes e dimenso constantes do memorial descritivo das terras a
serem tituladas; e
IV - ttulos, registros e matrculas eventualmente incidentes sobre as terras consideradas
suscetveis de reconhecimento e demarcao.
53
1 A publicao ser afxada na sede da Prefeitura Municipal onde est situado o im-
vel, acompanhada de memorial descritivo e mapa da rea estudada.
2 A Superintendncia Regional do INCRA notifcar os ocupantes e confnantes, de-
tentores de domnio ou no, identifcados na terra pleiteada, informando-os do prazo
para apresentao de contestaes.
3. No sendo verifcado o atendimento dos critrios estabelecidos para a elaborao
do RTID, o Comit de Deciso Regional do INCRA o devolver ao Coordenador do Gru-
po Tcnico Interdisciplinar para sua reviso ou complementao, que, uma vez efetiva-
da, obedecer ao rito estabelecido neste artigo.
4. Na hiptese de o RTID concluir pela impossibilidade do reconhecimento da rea
estudada como terra ocupada por remanescente de comunidade de quilombo, o Comit
de Deciso Regional do INCRA, aps ouvidos os setores tcnicos e a Procuradoria Re-
gional, poder determinar diligncias complementares ou, anuindo com a concluso do
Relatrio, determinar o arquivamento do processo administrativo.
5. A comunidade interessada e a Fundao Cultural Palmares sero notifcadas da
deciso pelo arquivamento do processo administrativo e esta ser publicada, no Dirio
Ofcial da Unio e da unidade federativa onde se localiza a rea estudada, com o extrato
do Relatrio, que contenha os seus fundamentos.
6. Da deciso de arquivamento do processo administrativo, de que trata o 4, caber
pedido de desarquivamento, desde que justifcado.
7. A Superintendncia Regional do INCRA encaminhar cpia do edital para os rema-
nescentes das comunidades dos quilombos.
CONSULTA A RGOS E ENTIDADES
Art. 12. Concomitantemente a sua publicao, o RTID ser remetido aos rgos e en-
tidades abaixo relacionados, para, no prazo comum de 30 (trinta) dias, apresentarem
manifestao sobre as matrias de suas respectivas competncias:
I - Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional - IPHAN;
II - Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis - IBAMA,
e seu correspondente na Administrao Estadual;
54
III - Secretaria do Patrimnio da Unio - SPU, do Ministrio do Planejamento, Ora-
mento e Gesto;
IV - Fundao Nacional do ndio - FUNAI;
V - Secretaria Executiva do Conselho de Defesa Nacional - CDN;
VI - Fundao Cultural Palmares;
VII - Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade - ICMBio, e seu corres-
pondente na Administrao Estadual; e
VIII - Servio Florestal Brasileiro - SFB.
1. O Presidente do INCRA encaminhar o RTID a outros rgos e entidades da Ad-
ministrao Pblica Federal, quando verifque repercusso em suas reas de interesse,
observado o procedimento previsto neste artigo.
2. O INCRA remeter o arquivo digital do memorial descritivo (shape fle) Secretaria
Executiva do Conselho de Defesa Nacional, para incluso em sistema georreferenciado,
de amplo acesso a todos os rgos e entidades.
3. Expirado o prazo de 30 (trinta) dias consecutivos, contados do recebimento da c-
pia do RTID, e no havendo manifestao dos rgos e entidades, dar-se- como tcita
a concordncia com o seu contedo.
4. O INCRA ter um prazo de 30 (trinta) dias para adotar as medidas cabveis diante
de eventuais manifestaes dos rgos e entidades.
5. Fica assegurado comunidade interessada o acesso imediato cpia das mani-
festaes dos rgos e entidades referidos neste artigo, bem como o acompanhamento
das medidas decorrentes das respectivas manifestaes.
CONTESTAES
Art. 13. Os interessados tero o prazo de noventa dias, aps a publicao e as notifca-
es, para contestarem o RTID junto Superintendncia Regional do INCRA, juntando
as provas pertinentes.
Pargrafo nico. As contestaes oferecidas pelos interessados sero recebidas nos
efeitos devolutivo e suspensivo.
55
Art. 14. As contestaes dos interessados indicados no art. 12 sero analisadas e julga-
das pelo Comit de Deciso Regional do INCRA, aps ouvidos os setores tcnicos e a
Procuradoria Regional em prazo comum de at 180 (cento e oitenta) dias, a contar do
protocolo da contestao.
1. Se o julgamento das contestaes implicar a alterao das informaes con-
tidas no edital de que trata o art. 11, ser realizada nova publicao e a notifcao
dos interessados.
2. Se o julgamento das contestaes no implicar a alterao das informaes conti-
das no edital de que trata o art. 11, sero notifcados os interessados que as ofereceram.
Art. 15. Do julgamento das contestaes caber recurso nico, com efeito apenas devo-
lutivo, ao Conselho Diretor do INCRA, no prazo de 30 (trinta) dias, a contar da notifcao.
1. Sendo provido o recurso, o Presidente do INCRA publicar, no Dirio Ofcial da
Unio e da unidade federativa onde se localiza a rea, as eventuais alteraes das infor-
maes contidas no edital de que trata o art. 11 e notifcar o recorrente.
2. No sendo provido o recurso, o Presidente do INCRA notifcar da deciso o recorrente.
ANLISE DA SITUAO FUNDIRIA DAS REAS PLEITEADAS
Art. 16. Incidindo as terras identifcadas e delimitadas pelo RTID sobre unidades de con-
servao constitudas, reas de segurana nacional, reas de faixa de fronteira e terras
indgenas, a Superintendncia Regional do INCRA dever, em conjunto, respectivamen-
te, com o Instituto Chico Mendes, a Secretaria Executiva do Conselho de Defesa Na-
cional ou a FUNAI, adotar as medidas cabveis, visando a garantir a sustentabilidade
dessas comunidades, conciliando os interesses do Estado.
1. A Secretaria do Patrimnio da Unio e a Fundao Cultural Palmares sero ouvi-
das, em todos os casos.
2. As manifestaes quanto s medidas cabveis, referidas no caput, fcaro restritas
ao mbito de cada competncia institucional.
3. Verifcada controvrsia quanto s medidas cabveis, de que trata o caput, o proces-
so administrativo ser encaminhado:
I - em se tratando do mrito, Casa Civil da Presidncia da Repblica, para o exerccio
56
de sua competncia de coordenao e integrao das aes do Governo, prevista no art.
2 da Lei n 10.683, de 28 de maio de 2003;
II - sobre questo jurdica, ao Advogado-Geral da Unio, para o exerccio de sua com-
petncia, prevista no art. 4, inciso XI, da Lei Complementar n 73, de 10 de fevereiro de
1993 e o art. 8C, da Lei n 9.028, de 12 de abril de 1995.
4. Aplica-se, no que couber, aos rgos e entidades citados no caput e no 1 do art.
12 o disposto neste artigo.
5. Os rgos e as Entidades de que trata este artigo defniro o instrumento jurdico
apropriado a garantir a permanncia e os usos conferidos terra pela comunidade qui-
lombola enquanto persistir a sobreposio de interesses.
Art. 17. Concludas as fases a que se referem os arts. 14, 15 e 16, o Presidente do INCRA
publicar, no Dirio Ofcial da Unio e da unidade federativa onde se localiza a rea, porta-
ria reconhecendo e declarando os limites da terra quilombola, no prazo de 30 (trinta) dias.
Art. 18. Se as terras reconhecidas e declaradas incidirem sobre terrenos de marinha,
marginais de rios, ilhas e lagos, a Superintendncia Regional do INCRA encaminhar o
processo a SPU, para a emisso de ttulo em benefcio das comunidades quilombolas.
Art. 19. Constatada a incidncia nas terras reconhecidas e declaradas de posse parti-
cular sobre reas de domnio da Unio, a Superintendncia Regional dever adotar as
medidas cabveis visando retomada da rea.
Art. 20. Incidindo as terras reconhecidas e declaradas sobre reas de propriedade dos
Estados, do Distrito Federal ou dos Municpios, a Superintendncia Regional do INCRA
encaminhar os autos para os rgos responsveis pela titulao no mbito de tais en-
tes federados.
Pargrafo nico. A Superintendncia Regional do INCRA poder propor a celebrao de
convnio com aquelas unidades da Federao, visando execuo dos procedimentos
de titulao nos termos do Decreto e desta Instruo.
Art. 21 Incidindo as terras reconhecidas e declaradas em imvel com ttulo de domnio
particular no invalidado por nulidade, prescrio ou comisso, e nem tornado inefcaz
por outros fundamentos, a Superintendncia Regional do INCRA adotar as medidas
cabveis visando obteno dos imveis, mediante a instaurao do procedimento de
desapropriao.
57
Art. 22. Verifcada a presena de ocupantes no quilombolas nas terras dos remanes-
centes das comunidades dos quilombos, a Superintendncia Regional do INCRA provi-
denciar o reassentamento em outras reas das famlias de agricultores que preenche-
rem os requisitos da legislao agrria.
DEMARCAO
Art. 23. A demarcao da terra reconhecida ser realizada observando- se os procedi-
mentos contidos na Norma Tcnica para Georreferenciamento de imveis rurais apro-
vada pela Portaria n 1.101, de 19 de novembro de 2003, do Presidente do INCRA e
demais atos regulamentares expedidos pela Autarquia, em atendimento Lei n 10.267,
de 28 de agosto de 2001.
TITULAO
Art. 24. O Presidente do INCRA realizar a titulao mediante a outorga de ttulo cole-
tivo e pr-indiviso comunidade, em nome de sua associao legalmente constituda,
sem nenhum nus fnanceiro, com obrigatria insero de clusula de inalienabilidade,
imprescritibilidade e de impenhorabilidade, devidamente registrada no Servio Registral
da Comarca de localizao das reas.
1. Incidindo as terras reconhecidas e declaradas nas reas previstas nos arts. 19 e
20, aos remanescentes de comunidades de quilombos fca facultada a solicitao da
emisso de Ttulo de Concesso de Direito Real de Uso Coletivo, quando couber e em
carter provisrio, enquanto no se ultima a concesso do Ttulo de Reconhecimento de
Domnio, para que possam exercer direitos reais sobre a terra que ocupam.
2. A emisso do Ttulo de Concesso de Direito Real de Uso no desobriga a conces-
so do Ttulo de Reconhecimento de Domnio.
Art. 25. A expedio do ttulo e o registro cadastral a serem procedidos pela Superinten-
dncia Regional do INCRA far-se-o sem nus de nenhuma espcie aos remanescentes
das comunidades de quilombos, independentemente do tamanho da rea.
Art. 26. Esta Instruo Normativa aplica-se desde logo, sem prejuzo da validade das
fases iniciadas ou concludas sob a vigncia da Instruo Normativa anterior.
Pargrafo nico. Em qualquer hiptese, contudo, pode ser aplicado o art. 16.
58
DISPOSIES GERAIS
Art. 27. A Superintendncia Regional do INCRA promover, em formulrios especfcos,
o registro cadastral dos imveis titulados em favor dos remanescentes das comunidades
dos quilombos.
Art. 28. Fica assegurada aos remanescentes das comunidades dos quilombos a partici-
pao em todas as fases do procedimento administrativo, bem como o acompanhamen-
to dos processos de regularizao em trmite na Superintendncia Regional do INCRA,
diretamente ou por meio de representantes por eles indicados.
Art. 29. As despesas decorrentes da aplicao das disposies contidas nesta Instruo
correro conta das dotaes oramentrias consignadas na lei oramentria anual
para tal fnalidade, observados os limites de movimentao, empenho e pagamento.
Art. 30. A Superintendncia Regional do INCRA encaminhar Fundao Cultural Pal-
mares e ao Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional todas as informaes
relativas ao patrimnio cultural, material e imaterial, contidos no RTID, para as providn-
cias de destaque e tombamento.
Art. 31. O INCRA, atravs da Diretoria de Ordenamento da Estrutura Fundiria (DF) e
da Coordenao Geral de Regularizao de Territrios Quilombolas (DFQ), manter o
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio - MDA, a Secretaria Especial de Polticas de Pro-
moo da Igualdade Racial - SEPPIR e a Fundao Cultural Palmares informados do
andamento dos processos de regularizao das terras de remanescentes de quilombos.
Art. 32. Revoga-se a Instruo Normativa n 20, de 19 de setembro de 2005.
Art. 33. Esta Instruo Normativa entra em vigor na data de sua publicao.
ROLF HACKBART
59
PORTARIA N 98, DE 26 DE NOVEMBRO DE 2007
O Presidente da Fundao Cultural Palmares, no uso das atribuies que lhe confere o art. 1 da Lei n 7.688,
de 22 de agosto de 1988, e considerando as atribuies conferidas Fundao pelo Decreto n 4.887, de 20 de
novembro de 2003, que regulamenta o procedimento para identifcao, reconhecimento, delimitao, demar-
cao e titulao das terras ocupadas por remanescentes das comunidades de quilombo de que trata o art. 68/
ADCT, e o disposto nos arts. 215 e 216 da Constituio Federal, resolve:
Art. 1 - nstituir o Cadastro Geral de Remanescentes das Comunidades dos Quilombos da Fundao Cultural
Palmares, tambm autodenominadas Terras de Preto, Comunidades Negras, Mocambos, Quilombos, dentre
outras denominaes congneres, para efeito do regulamento que dispe o Decreto n 4.887/03.
`PAR` 1 O Cadastro Geral de que trata o caput deste artigo o registro em livro prprio, de folhas numeradas,
da declarao de autodefnio de identidade tnica, segundo uma origem comum presumida, conforme previs-
to no art. 2 do Decreto n 4.887/03.
`PAR` 2 O Cadastro Geral nico e pertencer ao patrimnio da Fundao Cultural Palmares.
`PAR` 3 As informaes correspondentes s comunidades devero ser igualmente registradas em banco de
dados informatizados, para efeito de informao e estudo.
Art. 2 Para fns desta Portaria, consideram-se remanescentes das comunidades dos quilombos os grupos
tnicos raciais, segundo critrios de auto-atribuio, com trajetria histrica prpria, dotados de relaes terri-
toriais especfcas, com presuno de ancestralidade negra relacionada com formas de resistncia opresso
histrica sofrida.
Art. 3 Para a emisso da certido de autodefnio como remanescente dos quilombos devero ser adotados
os seguintes procedimentos:
I- A comunidade que no possui associao legalmente constituda dever apresentar ata de reunio convocada
para especfca fnalidade de deliberao a respeito da autodefnio, aprovada pela maioria de seus morado-
res, acompanhada de lista de presena devidamente assinada;
II- A comunidade que possui associao legalmente constituda dever apresentar ata da assemblia convo-
cada para especfca fnalidade de deliberao a respeito da autodefnio, aprovada pela maioria absoluta de
seus membros, acompanhada de lista de presena devidamente assinada;
III- Remessa FCP, caso a comunidade os possua, de dados, documentos ou informaes, tais como fotos, repor-
tagens, estudos realizados, entre outros, que atestem a histria comum do grupo ou suas manifestaes culturais;
60
IV - Em qualquer caso, apresentao de relato sinttico da trajetria comum do grupo (histria da comunidade);
V - Solicitao ao Presidente da FCP de emisso da certido de autodefnio.
`PAR` 1. Nos casos dos incisos e do caput deste artigo, havendo impossibilidade de assinatura de prprio
punho, esta ser feita a rogo ao lado da respectiva impresso digital.
`PAR` 2 A Fundao Cultural Palmares poder, dependendo do caso concreto, realizar visita tcnica comuni-
dade no intuito de obter informaes e esclarecer possveis dvidas.
Art. 4 As comunidades quilombolas podero auxiliar a Fundao Cultural Palmares na obteno de documen-
tos e informaes para instruir o procedimento administrativo de emisso de certido de autodefnio.
Art. 5 A Certido de autodefnio ser impressa em modelo prprio e dever conter o nmero do termo de
registro no livro de Cadastro Geral de que trata o Art. 1 desta Portaria.
Pargrafo nico - A Fundao Cultural Palmares encaminhar comunidade, sem qualquer nus, os originais
da Certido de autodefnio.
Art. 6 As certides de autodefnio emitidas anteriormente a esta portaria continuaro com sua plena efccia
sem prejuzo de a Fundao Cultural Palmares revisar seus atos.
Art. 7 Fica revogada a Portaria n. 06, de 1 de maro de 2004.
Art. 8 Esta portaria entra em vigor na data de sua publicao, aplicando-se a todos os processos administrati-
vos ainda no concludos.
Edvaldo Mendes Arajo
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PARECER N AGU/MC - 1/2006
PROCESSO N: 00400.002228/2006-25 e apenso 00400.000419/2002-29
PROCEDNCIA: Gabinete de Segurana Institucional da Presidncia da Repblica
ASSUNTO: Interpretao da questo quilombola na Constituio de 1988.
Senhor Advogado-GeraI da Unio
O Senhor Ministro de Estado Chefe do Gabinete de Segurana Institucional da
Presidncia da Repblica e Secretrio-Executivo do Conselho de Defesa Nacional -
CDN pede, perante a Advocacia-Geral da Unio, a edio de interpretao ofcial do
art. 68 do ADCT tendo em conta que o CDN, na forma do art. 8 do Decreto n 4.887,
de 2003, tem encargo de manifestar-se sobre os estudos tcnicos apresentados pelo
Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria INCRA. Tendo presente o pa-
recer de sua Secretaria de Acompanhamento e Estudos Institucionais (Nota SAEI-AP
n 286/2006 RF), que em minucioso exame da matria no exerccio de sua com-
petncia e em face da relevncia e das importantes conseqncias que o assunto
suscita, pondera Sua Excelncia pela necessidade da exata identifcao do alcance
da expresso constitucional estejam ocupando suas terras, cuja compreenso es-
sencial para a manifestao exigida. A Nota referida, alm de justifcar a competncia
da Secretaria-Executiva do CDN e da contextualizao do tema, e do exame de dois
casos concretos (Comunidade de Remanescentes de Quilombos de Linharinho no
Esprito Santo e Comunidade de Remanescentes de Quilombos de Casca) tendo em
conta que no primeiro caso a ocupao real de 147,00 hectares ou 30 alqueires e a
proposta de titulao do INCRA soma 9.542,57 hectares, e no segundo a ocupao
de 2.387,8596 hectares que corresponde proposta, sustenta a possvel inadequao
e a manifesta inconvenincia das concluses do INCRA.
Em outros termos, porque a desproporo do reconhecimento da propriedade
defnitiva, sobretudo no primeiro caso em face da efetiva ocupao ser muito menor
que a proposta de reconhecimento da propriedade defnitiva, pode surgir da claro
estmulo a ocupaes injustifcadas e agravamento generalizado da questo agrria,
com importante repercusso no processo de defnio das reas ou terras indgenas
e das pretenses dos trabalhadores rurais sem-terra (o que, a seu juzo, interessa de
perto segurana nacional), da porque, como sugere a ilustre autoridade solicitante,
urgente fxar a interpretao do art. 68 a ser uniformemente seguida pelos rgos e en-
tidades da administrao federal, mediante parecer aprovado e publicado juntamente com o
despacho presidencial.
Para a segura compreenso do assunto que cercado de difculdades alm de
novidade quase sem precedentes administrativos, penso que recomendvel a sua
110
abordagem com o mximo de abrangncia como corolrio da mxima efetividade
constitucional.
I
O regime jurdico da chamada questo quilombola tem disciplina direta no artigo
68 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias (Art. 68. Aos remanescentes
das comunidades dos quilombos que estejam ocupando suas terras reconhecida a pro-
priedade defnitiva, devendo o estado emitir-lhes os ttulos respectivos.) e refexa nos arts.
215, 1 e 216 do texto principal da Constituio (Art. 215, 1. O Estado proteger as
manifestaes das culturas populares, indgenas e afro-brasileiras, e das de outros grupos
participantes do processo civilizatrio nacional e Art. 216. Constituem patrimnio cultural
brasileiro os bens de natureza material e imaterial, tomados individualmente ou em conjunto,
portadores de referncias identidade, ao, memria dos diferentes grupos formadores
da sociedade brasileira... 1. O poder pblico, com a colaborao da comunidade, promo-
ver e proteger o patrimnio cultural brasileiro, por meio de inventrios, registros, vigilncia,
tombamento e desapropriao e de outras formas de acautelamento e preservao... 5
Ficam tombados todos os documentos e os stios detentores de reminiscncias histricas
dos antigos quilombos), constituindo estas as regras fundamentais nesse domnio, sem
prejuzo dos demais direitos e garantias constitucionais.
Do ponto de vista infraconstitucional a legislao escassa e fragmentria
1
no esfor-
o de interpretar o comando do art. 68 ADCT, ora atribuindo ao Ministrio da Cultura ora
Fundao Cultural Palmares o encargo de reconhecer, delimitar e demarcar as terras de
ocupao quilombola. Diferentes disposies legais ao organizarem rgos da adminis-
trao pblica federal conferiram assim algumas atribuies correspondentes ao Minis-
trio da Cultura, outras Fundao Cultural Palmares e outras tantas ainda Secretaria
Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial - SEPPIR (o histrico da disci-
plina mais ou menos o seguinte: Lei n 7.668, de 22.08.1988 (art. 2, III e nico) que
autorizou a instituio da Fundao Cultural Palmares FCP, ento criada pelo Decreto
n 418 de 1992, e, com a redao da MP 2.216-37 de 31.08.2001, conferiu ao Ministrio
da Cultura a identifcao, delimitao, demarcao e titulao das terras quilombolas e
FCP o registro dos ttulos; e a Lei n 9.649 de1998 (art. 14, IV, c, com a redao dada
pela Medida Provisria n 2.216-37 de 2001) atribuindo ao Ministrio da Cultura aprovar
a delimitao e demarcao das terras que sero homologadas mediante decreto, regu-
lamentado ento pelo Decreto n 3.912, de 2001, encargo mantido pela Lei n 10.683,
28.05.2003 (art. 27, VI, c) que deu ao Ministrio da Cultura a atribuio de delimitar as
terras dos remanescentes de quilombos, determinar-lhes a demarcao e submet-las
homologao por decreto, esta ltima regulamentada pelo Decreto n 4.887, de 2003-
que revogou o Dec. 3.912/2001, e a Lei n 10.678, de 23.05.2003 que criou a SEPPIR).
1
Como se pode ver detalhadamente em Comunidades Quilombolas: Direito Terra Art. 68 do Ato das Disposies Constitucionais
Transitrias, Sociedade Brasileira de Direito Pblico Centro de Pesquisas Aplicadas, Ministrio da Cultura, Fundao Cultural Palmares,
outubro de 2002, estudo coordenado por Carlos Ari Sunfeld.
111
Vale assinalar, tambm, que para disciplinar o assunto tramitara no Congresso Na-
cional projeto de lei (PL do Senado n 129, de 1995 e PL n 3.207 de 1997 da Cmara)
destinado a regulamentar o mencionado art. 68 do ADCT, mas o Senhor Presidente
da Repblica na ocasio negou-lhe a sano vetando integralmente seus termos com
base em razes de inconstitucionalidade suscitadas pela Casa Civil e pelo Ministrio
da Cultura (veto de 14.05.2002, por alegadas inconstitucionalidades enumeradas pela
Casa Civil na Nota SAJ n 791/02, o qual foi mantido em 20.05.2004).
Por conta dessas difculdades constitucionais, argidas pela Subchefa de Assun-
tos Jurdicos da Casa Civil da Presidncia da Repblica (Parecer SAJ 1490/2001)
com relao ao encaminhamento dos procedimentos e condutas ainda antes da Lei
n 10.683/2003 e ao propsito de interpretar a legislao anterior a ela, o Senhor Pre-
sidente da Repblica editara o Decreto n 3.912, 10 de setembro de 2001, estabele-
cendo, ento, com base nas concluses do dito parecer, normas de aplicao do art.
68 do ADCT.
Ocorre que as disposies desse decreto aparentemente no observavam o me-
lhor entendimento constitucional, razo porque, j no novo governo, foi ele revisado
pelo Senhor Presidente da Repblica ao editar o Decreto n 4.887, de 20 de novembro
de 2003, aps estudos de um Grupo de Trabalho constitudo para esse fm, prevale-
cendo da por diante, ento, a feio atual do regime infraconstitucional do reconheci-
mento da ocupao quilombola, isto , o da Lei n 10.683 de 2003 com o Decreto n
4.887 de 2003, tendo o INCRA (em nome do MDA, que fcou encarregado da delimita-
o e demarcao das terras referidas, por fora do Decreto n 4.883 de 2003), como
responsvel pela aplicao dos seus dispositivos no que respeita ao aspecto fundirio
e a Fundao Cultural Palmares pela declarao e certifcao da condio tnica,
fcando o tema regulamentado atravs da Instruo Normativa INCRA n 20, de 19 de
setembro de 2005.
O Decreto n 4.887/2003, contudo, foi objeto de Ao Direta de Inconstituciona-
lidade requerida perante o Supremo Tribunal Federal pelo Partido da Frente Liberal-
PFL (Adin n 3239), pendente de julgamento mas j com parecer do Procurador-Geral
da Repblica pela improcedncia.
Desse modo, no quadro normativo atual, esto prevalecendo alm do referido art.
68 do ADCT e do Decreto n 4.887 de 2003 (este sob discusso perante o STF) o art.
27, VI, c da Lei n 10.683/2003 e o art. 2, III e o seu nico da Lei n 7.668, e as dis-
posies da IN 20/2005 editada pelo INCRA, como normas de conduta com relao
defnio das terras de quilombos.
II
Para a adequada compreenso dessa disciplina parece conveniente uma criterio-
sa aproximao sistemtica dessas disposies, procurando delas extrair o sentido
prprio em pesquisa sempre orientada pela teleologia constitucional.
112
Assim, quando menciona aos remanescentes das comunidades de quilombos o tex-
to do art. 68 ADCT quer referir-se aos indivduos, agrupados em maior ou menor n-
mero, que pertenam ou pertenciam a comunidades, que portanto viveram, vivam ou
pretendam ter vivido ou viver na condio de integrantes delas como repositrio das
suas tradies, cultura, lngua e valores, historicamente relacionados ou culturalmente
ligados ao fenmeno scio-cultural quilombola. Alis, as noes jurdicas de remanes-
cente e de remanescente de comunidade, bem por isso, esto logicamente entrelaa-
das ao conceito de quilombo, isto , ao conceito jurdico constitucional de quilombo,
que sua vez depende necessariamente do contedo scio-histrico-antropolgico
derivado do fato histrico-social quilombo.
Como se mostra evidente, a noo de quilombo no das que se alcana por
simples interpretao jurdica j que fortemente dependente de investigaes, estu-
dos e pesquisas na rea de antropologia, sociologia e histria sem as quais no se
pode enunciar o exato sentido do preceito estudado. Mesmo sem tomar partido em
qualquer das diversas correntes de interpretao antropolgica ou sociolgica, parece
indisputvel que quilombo mais do que a simples expresso de um certo territrio no
qual em uma certa poca alguns escravos ou ex-escravos, fugidos ou no, se reuniam
para viver e resistir contra a recaptura ou contra a escravido.
Ao contrrio, a noo de quilombo que a Constituio parece ter adotado abrange,
pelo seu prprio sentido e pelo princpio da mxima efetividade, certamente mais do
que isto, pois, ao reconhecer aos remanescentes das comunidades de quilombos a
propriedade das terras que ocupam, refere seguramente o universo representativo do
fenmeno que originariamente aconteceu por obra da resistncia, mas que tambm
se desenvolveu ao longo do tempo formando comunidades com interesses e valores
comuns, inclusa a a necessidade de resistir e lutar contra as discriminaes decorren-
tes da escravido.
Por essa razo lgica, a identifcao das comunidades fca dependente da iden-
tifcao dos seus integrantes, os quais - estabelece o decreto - tm condies de se
auto-identifcarem pelas caractersticas que lhes so prprias e porque juridicamente
se lhes garante a capacidade de se auto-reconhecerem tal como garantido pela Con-
veno n 169 da OIT (Decreto n 5.051, de 19 de abril de 2004) por cuja inspirao
se pode ter como certo que a conscincia de sua identidade o critrio principal para
determinar quem sejam os integrantes remanescentes das comunidades ou grupos
aos quais se aplicam as determinaes do art. 68 do ADCT ou de que dele recebam
legitimidade para as iniciativas correspondentes
2
.
certo, no entanto, que tais remanescentes, por via de conseqncia, so leg-
timos herdeiros da cultura afro-brasileira, cujo contedo a mesma Constituio refere
2
Dessa forma, a velha e multireferida defnio de quilombo assentada na resposta da consulta ao Conselho Ultramarino em 1740 ("toda
a habitao de negros fugidos, que passem de cinco, em parte despovoada, ainda que no tenham ranchos levantados e nem se achem
piles nele") que infuenciou da por diante as diferentes maneiras de tratar do assunto, tendo fcado no dizer do autor frigorifcado, deve
ser rejeitada - embora ainda comum - porque no tem mais signifcado j que quilombo no sentido constitucional moderno desprendeu-
se do contedo penal para consolidar-se como conceito sociocultural. (v. Quilombos e as novas etnias, Alfredo Wagner Berno de Almeida,
in Quilombos identidade tnica e territorialidade, p. 47, Org. Eliane Cantarino ODwyer, ABA FGV, 2002).
113
e protege no 1 do art. 215 e no caput do art. 216, e em virtude da qual a identif-
cao dessas caractersticas a registradas na disciplina da ordem social (Captulo
III, Seo 2 da Constituio) pode no s propiciar a revelao da existncia des-
sas comunidades e seus integrantes mas tambm a necessria expresso territorial
correspondente, que cabe ao poder pblico promover e proteger por todos os meios
inclusive a desapropriao por interesse social.
Nessa linha, insufciente a mera deduo geogrfca e territorial da ocupao
quilombola que reduz a inteno constitucional a simples espao local dado hoje
(ou pior, em 5 de outubro de 1988, ou ainda em 13 de maio de 1888 como se referiu
no Decreto n 3.912) quando a nacionalidade quilombola e os diversos fatores ou
necessidades de sua reproduo e sua manuteno sociocultural ultrapassam natu-
ralmente at mesmo os limites de um dado espao de territrio. No parece, pois,
que o preceito constitucional mencionado tenha ignorado outras tantas dimenses da
vida e cultura dos remanescentes das comunidades de quilombos igualmente mere-
cedoras da proteo do poder pblico. Lembra o mesmo estudioso, alis, que houve
escravos que no fugiram nem se organizaram em resistncia, ou outros que tenta-
ram mas no lograram fugir, no se podendo deixar de reconhecer que tambm es-
tes so verdadeiros remanescentes das comunidades de quilombos enquanto a elas
ontologicamente ligados. Uma leitura menos atenta do art. 68 poderia, por exemplo,
assim excluir dos remanescentes de comunidades de quilombos (ex)escravos que
no foram fugidos ou no se exilaram nas matas em resistncia ao capito do mato e
aos fazendeiros escravistas, incorrendo em discriminao inaceitvel que certamente
no tem o apoio constitucional.
Por tudo isto, a noo de quilombo que o texto refere tem de ser compreendida
com certa largueza metodolgica para abranger no s a ocupao efetiva seno tam-
bm o universo das caractersticas culturais, ideolgicas e axiolgicas dessas comu-
nidades em que os remanescentes dos quilombos (no sentido lato) se reproduziram
e se apresentam modernamente como titulares das prerrogativas que a Constituio
lhes garante. imprprio, assinala o autor citado, lidar nesse processo como sobrevi-
vncia ou remanescente como sobra ou resduo quando pelo contrrio o que o texto
sugere justamente o oposto
3
.
III
Aos remanescentes das comunidades de quilombos, identifcados do modo como
vimos de compreender e que estejam ocupando suas terras reconhecida a propriedade
defnitiva, estabelece a lei constitucional transitria. Quer-se com isso dizer que a es-
ses remanescentes que ocupem suas terras sero elas tituladas em defnitivo. Essa
afrmao encerra diferentes questes que merecem cuidadoso exame tendo como
pressuposto, como convm reafrmar, que quilombo expresso que concerne ao
universo representativo da cultura e identidade dos afro-brasileiros. A ocupao de
3
Id. ibid. p.77
114
que a se cogita, por conseguinte, a ocupao das terras em que de fato se alojam e
vivem as respectivas comunidades, mas tambm os espaos para tanto necessrios
nos limites das caractersticas e valores por elas cultivados.
As terras ocupadas, nessa medida, so as que eles efetivamente possuem e mais
as que sejam sufcientes e necessrias para a manifestao de suas peculiaridades
culturais a includas as que sejam necessrias para o natural desenvolvimento e re-
produo de sua cultura e valores. A expresso as terras que estejam ocupando signi-
fca logicamente mais do que a simples dimenso geogrfca, atual ou histrica, das
comunidades de remanescentes de quilombos, posto que a exemplo das terras
indgenas (art. 231, 1 Constituio), cuja proteo constitucional obedece, tal como
aqui, a idntico princpio de proteo dos formadores da nacionalidade brasileira
constituem tais terras territrios de habitao permanente, utilizadas para as suas
atividades produtivas e imprescindveis para a preservao dos recursos ambientais
necessrios ao seu bem-estar e as necessrias sua reproduo (presente e futura)
fsica e cultural segundo seus usos, costumes e tradies.
A circunstncia temporal/espacial indicada pela expresso que estejam ocupando
refere-se atualidade da posse (mesmo a posse em outubro de 1988 numa perspecti-
va dinmica), mas parece fora de dvida que se o preceito constitucional de fato levou
em conta a atualidade (ento, ou depois de 1988) por certo no esqueceu a dimenso
da ocupao como fato sociolgico e histrico (do mesmo modo que com relao
ocupao tradicional dos indgenas que a doutrina e at a jurisprudncia nacional j
admitem resultar de uma trajetria tnica e no apenas um corte cronolgico em um
certo momento e inteiramente desligado das culturas e histrias respectivas), para
por isto mesmo constituir-se em conceito complexo. Alis, assim como para a sua
identidade, a comunidade e seus integrantes so legalmente os nicos capazes de
identifcarem as terras que estejam ocupando porque tal defnio obedece ao mesmo
rigor metodolgico e porque a identidade est relacionada com a sua territorialidade.
A identifcao da ocupao, j se viu, fca tambm ligada identifcao dos
remanescentes das comunidades e da identifcao dos quilombos devendo ambas
as categorias constitucionais ser delimitadas e (re)construdas de acordo com as res-
pectivas caractersticas. Em outros termos, a ocupao efetiva das terras assim o
resultado da defnio dos remanescentes das comunidades e da identifcao dos
quilombos como acima referido, de modo que hoje tenham assegurados todos os
direitos de manterem-se e projetados os de reproduzirem-se de acordo com as suas
necessidades culturais e sociais.
Parece ento oportuno assinalar alguns aspectos cuja apreciao se impe re-
lacionados com a defnio da ocupao que o dispositivo constitucional estudado
refere, na perspectiva que oriente a discusso.
Com efeito, a noo de ocupao de que se serve a Constituio, porque tem re-
lao lgica e necessria com as de autoreconhecimento e de manifestao cultural,
115
que ademais constituem seus elementos integrantes, constri-se pela compreenso
do seu ncleo essencial e da proporo, segundo quais critrios ser possvel com-
patibilizar a garantia constitucional do art. 68 do ADCT e a de outros valores constitu-
cionais conviventes.
Se o estabelecimento do direito propriedade das terras ocupadas pelos rema-
nescentes de comunidades de quilombos precisa articular-se com outros valores de
nvel constitucional equivalente, em virtude disso haver certamente limitaes a esse
reconhecimento jurdico ainda quando ao territrio no se possa deixar de reconhecer
ocupao de fato na extenso acima sugerida.
O reconhecimento garantido aos remanescentes das comunidades de quilombos
pode ento em algum momento no ser incondicionalmente absoluto, j que eventual-
mente poder ter de ceder ante necessidades nacionais e inequivocamente mais va-
liosas enquanto ligadas segurana do Estado, da sociedade, ou limitador de valores
fundantes do Estado de Direito, da Repblica e da Federao, desde que cumprida-
mente demonstradas pela autoridade competente.
Nesse sentido, a sobreposio ou coincidncia de projetos ou programas de inte-
resse ou necessidade pblicos ou de acentuada importncia nacional cuja aplicao
territorial venha de algum modo a limitar ou excluir a ocupao dos remanescentes de
comunidades de quilombos ser objeto de composio em que se proteja sempre o
ncleo essencial da ocupao quilombola na proporo das necessidades pblicas. A
tcnica constitucional da proporcionalidade neste caso a medida natural no reconhe-
cimento dos valores coincidentes ou convergentes.
Nesse pressuposto, cabe reassentar o contedo da noo de ocupao. Como
assinalado, a ocupao referida pelo art. 68 do ADCT constitui naturalmente conceito
mais abrangente que a mera expresso geogrfca espacial dos terrenos fsicamente
ocupados, pois precisa envolver o direito ao pleno exerccio dos direitos culturais e a
difuso das manifestaes culturais (art. 215 CF) das respectivas comunidades como
parte dos grupos participantes do processo civilizatrio nacional. E ao Estado, de resto,
cabe proteger as manifestaes culturais afro-brasileiras ( 1) exercidas pelas mes-
mas comunidades na condio de grupos formadores da sociedade brasileira, sendo
que o seu patrimnio cultural protegido inclui os bens de natureza material e imaterial,
tomados individualmente ou em conjunto, portadores de referncia identidade, ao,
memria dos remanescentes dessas comunidades.
Ora, como o patrimnio cultural protegido no art. 216 da Constituio em que
os antigos quilombos so referidos explicitamente -- inclui as formas de expresso,
modos de criar, fazer e viver, e abrangem tambm as criaes cientfcas, artsticas
e tecnolgicas, e as obras objetos, edifcaes e demais espaos destinados s ma-
nifestaes culturais, no difcil compreender a relao axiolgica entre as consta-
taes culturais, de costumes e tradies, e as necessidades territoriais, de modo a
afrmar-se que a apurao das terras que estejam ocupando compreende os espaos
116
necessrios, sufcientes e adequados preservao e reproduo das manifestaes
culturais dos remanescentes das comunidades de quilombos.
Por fm, o autoreconhecimento dessa condio tnica, admitido pelo Decreto n 4.887 de
2003 como ndice de defnio dos remanescentes de comunidades de quilombos, por sua
vez pode revelar tambm, agora por outra vertente, extenso e limites dos espaos de terras
ocupadas protegidas pelo art. 68 do ADCT. Com efeito, embora no constitua critrio nico
ou principal na apurao da dita ocupao visto que essencial a fgurao das manifesta-
es culturais e o seu exerccio efetivo, a conscincia de sua etnicidade e a aceitao pelos
seus dessa condio objetiva fornece elementos preciosos para a determinao dos espaos
necessrios e para a viabilizao jurdica do reconhecimento da propriedade dos remanes-
centes de comunidades de quilombos.
Ou em outras palavras, o que a disposio constitucional est a contemplar uma terri-
torialidade especfca
4
cujo propsito no limitar-se defnio de um dado espao material
de ocupao, mas de garantir condies de preservao e proteo da identidade e caracte-
rsticas dos remanescentes dessas comunidades assim compreendidas que devem ser leva-
das em linha de conta na apurao do espao de reconhecimento da propriedade defnitiva.
IV
Aos remanescentes das comunidades dos quilombos, como visto, reconhecida
a propriedade defnitiva dessas terras que estejam ocupando como indicado. Tal reco-
nhecimento constitucional, que juridicamente tem o signifcado de atribuir direito e ao
ao titular contra todos, implica recusar incondicionalmente a propriedade a quem no
seja remanescente de comunidade de quilombos mesmo que esteja ocupando as terras
em questo e afrmar incondicionalmente a propriedade anterior desses remanescentes
quilombolas (sempre observada a extenso do conceito conforme acima estudado).
Desde que, evidenciado serem os ocupantes ou pretendentes ocupao rema-
nescentes de comunidades de quilombos nas condies do texto constitucional, a
propriedade das terras assim necessrias dever ser obrigatoriamente reconhecida,
pouco importando a que ttulo as estejam ocupando, posto que basta para o reconhe-
cimento constitucional a ocupao e a condio de remanescentes das comunidades
com elas minimamente relacionadas. Alis, o reconhecimento constitucional expressa
declarao da propriedade anterior cujo ttulo constitudo pela ocupao e pela con-
dio de remanescente de comunidade de quilombo.
O que a regra constitucional traduz, uma vez verifcados os seus pressupostos,
preceito erga omnes, garantindo a estes conjuntos de sujeitos de direito a propriedade
incondicional com todos os seus atributos e aes (da porque tambm parece lgica
a atribuio de legitimidade para agir em juzo s comunidades de remanescentes
de quilombos) e que obriga a todos, inclusive ao Estado. Embora o texto mencione
o reconhecimento da propriedade defnitiva como um momento posterior, no se se-
4
Id. ibid. p.72
117
gue que estivesse esse direito antes submetido a alguma condio. Pelo contrrio, a
determinao em causa assenta que a propriedade que antes j se admitia plena e
incondicionalmente agora, aps a identifcao formal, passa a se atribuir publicamen-
te e sem qualquer outra formalidade, e de modo coletivo porque referente aos rema-
nescentes, isto , ao conjunto dos remanescentes de cada uma das comunidades em
questo. Ou seja, a propriedade s pode ser reconhecida coletivamente ao grupo dos
remanescentes, pois s nessa condio que constituem remanescentes uma vez
que isoladamente deixam de s-lo no sentido constitucional.
V
O reconhecimento da propriedade defnitiva direito dos remanescentes das co-
munidades de quilombos identifcados na forma indicada e que estejam ocupando
suas terras no modo referido, devendo o Estado emitir-lhes os ttulos respectivos o que
signifca dizer que o Estado est obrigado a emitir o ttulo decorrente do reconhecimen-
to da ocupao das terras. O Estado tem, por conseguinte, o dever jurdico de titular
os remanescentes das comunidades de quilombos assim como o de reconhecer-lhes
e proteger-lhes a ocupao tanto que evidenciados os pressupostos constitucionais.
Essa expresso constitucional tem extraordinria importncia uma vez que no se
cogita a de qualquer outra providncia seno a de emitir o ttulo de propriedade defni-
tiva, pouco importando se existem sobrepostos outros ttulos pblicos ou particulares
ou afetao administrativa de qualquer ordem. Tudo deve ceder ao reconhecimento
da ocupao e conseqentemente ao da propriedade defnitiva dos remanescentes
das comunidades de quilombos, o que suscita vrias difculdades j que mais de um
valor constitucional de idntico relevo pode ser invocado em oposio. Como, por
exemplo, as ocupaes de quilombolas que podem situar-se em imveis de proprie-
dade particular mais antiga, ou sobre reas de domnio dos estados federados ou de
municpios (devolutas ou patrimoniais), ou sobre reas de preservao ambiental de
maior ou menor restrio, e at mesmo sobre reas indgenas, tudo a recomendar
extremo cuidado na soluo.
Parece que, em tais casos, a orientao a adotar-se deve procurar a justa propor-
o das determinaes constitucionais, resguardando os diferentes valores e critrios
constitucionais nos limites da adequao de uns e outros, sempre preservado o n-
cleo essencial respectivo. Alis, a preservao das comunidades dos remanescentes
de comunidades de quilombos forma de preservao ambiental cultural e se aco-
moda com a poltica constitucional de preservao ambiental do mesmo modo que
outras tantas comunidades, de ribeirinhos, de catadores, de quebradeiras de babau,
de apanhadores de castanha e seringa, ou de tantas outras comunidades tradicionais
extrativistas ao longo do pas cuja preservao por isso mesmo no confita com os
propsitos de preservao ecolgica ou do meio ambiente natural, tanto que a so-
breposio dessas reas de reconhecimento de ocupao tradicional a includa a
118
ocupao dos quilombolas com reas de preservao ambiental e outros projetos ou
obras pblicas, mais recentemente tem sido objeto de estudo e compatibilizao em
respeito proteo que lhes dedica a Constituio.
Em princpio, pois, a dupla afetao no causa de impedimento para a titulao
dos remanescentes de comunidades de quilombos, bastando atender-lhes proporcio-
nalmente as exigncias constitucionais, cabendo ao Estado emitir os ttulos corres-
pondentes nos limites da afetao constitucional. Estado, nesse campo, categoria
indicativa do poder pblico, pois que pode ser da Unio como dos estados federados a
responsabilidade pela titulao, respeitadas, entretanto, as respectivas competncias
constitucionais a dizer que Unio que cabe emitir os ttulos quando a tiver sobre
as terras ocupadas e outro tanto cabendo aos estados quando no exerccio da sua
respectiva competncia administrativa.
A responsabilidade pela titulao, nessa linha, depender diretamente da respec-
tiva competncia administrativa sobre as terras ocupadas quando pblicas federais ou
estaduais, e, quando se tratar de terras registradas como de propriedade particular,
porque se cabe Unio e aos estados a desapropriao por interesse social cabe-lhes
respectivamente a iniciativa de promover a anulao dos registros e a indenizao das
benfeitorias. Embora no refra o texto constitucional nenhuma disposio quanto in-
validade dos ttulos particulares incidentes sobre reas de ocupao por remanescen-
tes das comunidades de quilombos (como, ao contrrio, explicitamente previsto no 6
do art. 231 com relao ocupao indgena), convm ter presente que a determinao
constitucional do art. 68 do ADCT produto do mesmo propsito e tem o mesmo obje-
tivo podendo, no que couber e por simetria, ser invocada a mesma equao at porque
dela resulta sistematicamente a mesma concluso. Quer dizer, os ttulos particulares,
uma vez apurada rea de ocupao de remanescentes de comunidade de quilombos,
so logicamente prejudicados e devem ceder ao reconhecimento da propriedade des-
tes como decorrncia da supremacia constitucional que submete a propriedade privada
aos interesses nacionais e constitucionais e bem por isso sujeitam-se desapropria-
o cujo sentido aqui , em razo dessa circunstncia, diverso do sentido tradicional
comum porque no busca declarar a aquisio da propriedade, mas a publicizao
daquela preexistente pela defnio constitucional de 5 de outubro de 1988.
Importa, contudo, assinalar a esse propsito que o Decreto n 4.887, de 2003, es-
tabeleceu no seu art. 13 e pargrafos a hiptese de desapropriao das terras ocupa-
das por remanescentes de comunidades de quilombos quando sobre elas incidentes
ttulos de domnio particular no invalidado, no prescrito ou no caduco ou inefcaz.
Essa ordem de idias sugere a ilao de que embora o art. 68 do ADCT reconhea
de pronto a propriedade particular dos remanescentes daquelas comunidades isto
, desconsidere qualquer outro domnio ou ttulo pblico ou particular, pelos menos
a partir de 05.10.1988 -- a propriedade anterior eventualmente legtima no pode ser
desconhecida cabendo assim, com efeito, a justa desapropriao e indenizao ao
ento legtimo proprietrio.
119
que a despeito da regra constitucional no poder ser desatendida quando reco-
nhece a propriedade quilombola a partir de ento, nem por isto os ttulos anteriores,
editados legitimamente ou em consonncia com a legislao da poca, fcam despro-
tegidos. Perde sim o proprietrio particular a propriedade por fora do art. 68 do ADCT,
mas no o direito indenizao pela perda da propriedade legtima.
Assim, da compreenso e conformao deste art. 13 do Decreto n 4.887/2003
ao sistema jurdico constitucional da propriedade privada resulta logicamente que o
reconhecimento da ocupao quilombola (observadas a extenso acima investigada
e as eventuais limitaes do seu regime constitucional) implica, nesses casos, na ne-
cessria expropriao da propriedade privada.
verdade que esta constatao deixa entrever uma possvel questo, a saber: se
o art. 68 do ADCT reconhece a propriedade em rigor no opera desapropriao mas
simples transferncia da propriedade do particular para os remanescentes de comuni-
dades de quilombos, cabendo ao mencionado processo de desapropriao apenas a
discusso dos valores indenizatrios. Nesse sentido, parece, que se deve compre-
ender a regra constitucional citada e a disciplina do art. 13 do Decreto n 4.887/2003
e a IN/INCRA n 20/2005 que regulamentam o processo administrativo de reconheci-
mento da posse e propriedade quilombola.
Em outros termos, ao conferir o ttulo de propriedade aos quilombolas a Constitui-
o apagou o domnio particular outrora legtimo, e, na prtica, a desapropriao de
que cuida o art. 13 do dito decreto declara a propriedade quilombola, opera a defnio
das indenizaes correspondentes terra e s benfeitorias, e faz cancelar-se os regis-
tros anteriores junto ao ofcio respectivo pela transcrio do ttulo de reconhecimento
da propriedade dos remanescentes de comunidades de quilombos.
De outro lado, os ttulos emitidos a esse propsito, alm de editados em nome
coletivo porque necessariamente em nome do grupo de remanescentes, so indivi-
sveis pela origem e inalienveis pela destinao constitucional como se revela evi-
dente, de tal modo que no se pode tresdestinar, redestinar ou devolver a terceiro as
terras assim tituladas sob pena de nulidade plena e inconstitucionalidade material.
A eventual extino da comunidade dos remanescentes ou o desaparecimento dos
remanescentes, tanto como a falta de ocupao, assim reconhecidos pela mesma
autoridade e mtodo que reconheceu a propriedade defnitiva dos quilombolas, ao
contrrio, importar na devoluo das terras ao Estado, seja Unio ou aos estados
federados, fcando da por diante formalmente desafetadas revertendo ao domnio
respectivo
5
. Pela mesma razo, as terras tituladas aos remanescentes das comunida-
des de quilombos tambm no podem ser desapropriadas por qualquer motivo (mes-
mo pela Unio, aos titulados pelos estados) nem afetadas a outra fnalidade que j no
tenham no momento do reconhecimento formal.
5
A perda da ocupao quilombola ou o desaparecimento dos remanescentes de quilombos antes da Constituio de 1988, no entanto
(ao contrrio do que se discute em relao s terras indgenas que so de domnio da Unio - na ADIn n 255, em andamento no STF),
importa na devoluo das terras a entidade a quem tocaria o domnio respectivo antes da mesma Constituio.
120
O desdobramento das proposies constitucionais do art. 68 do ADCT sugere ain-
da outras questes de difcil soluo. O crescimento vegetativo da populao rema-
nescente das comunidades de quilombos, por exemplo, pode exigir legitimamente a
expanso da rea de ocupao titulada, assim como os legtimos remanescentes que
no tenham ocupao por terem sido desapossados das terras, tal qual aqueles que as
deixaram voluntariamente mas que a elas querem retornar, e outros podem pretender
aumentar as terras coletivas e no parece contestvel ou infundada essa pretenso
uma vez que deriva ela da mesma razo constitucional que presidiu o reconhecimento
da ocupao e propriedade destinadas proteo das comunidades, porque visando
tambm a sua reproduo natural. Ao Estado caber, nesses casos, atravs da desa-
propriao por interesse social com fundamento no art. 216, 1 da Constituio, pelo
mesmo critrio e modo, prover criando os acrscimos de espaos territoriais necess-
rios em ordem a promover o integral reconhecimento mencionado na Constituio, na
medida em que esse reconhecer abrange o universo protegido da ocupao ele mes-
mo contendo em si a necessidade da sua reproduo e crescimento.
VI
vista desse quadro normativo constitucional e tendo sempre presentes as re-
ferncias da extradas, cumpre ao aplicador ou administrador, sob essa luz, reler a
legislao infraconstitucional e regulamentar. As diferentes normas legais que abor-
dam o assunto, porm, no se dedicam propriamente disciplina administrativa do
reconhecimento da ocupao e da propriedade defnitiva de que cuida o art. 68 do
ADCT, circunstncia j referida acima, pois foram instrumentos infralegais, primeiro
o Decreto n 3.912, de 2001, e depois o Decreto n 4.887, de 2003 (que revogou
aquele), que se dedicaram a detalhar os procedimentos administrativos para a identif-
cao, o reconhecimento, a delimitao, a demarcao e a titulao da propriedade defniti-
va das terras ocupadas por remanescentes das comunidades dos quilombos... como est
expresso no art. 1 do Decreto n 4.887, atualmente vigente. Cumpre assim analisar
as situaes nele previstas.
1
O exame das questes suscitadas com respeito a esse tema deve dar-se a partir
do texto do decreto em referncia cuja relao com o art. 27, VI, c da Lei n 10.683,
de 28.05.2003 e art. 2, III e nico da Lei n 7.668, e 1988 manifesta. A referncia,
que implica na relao lgica de regulamentao, alis, est subjacente visto que j
ali se determinava ao Ministrio da Cultura e Fundao Cultural Palmares, respecti-
vamente, adotar as medidas para tanto (e assim o dispusera no primeiro momento o
Decreto n 3.912 de 2001) embora na fundamentao do Decreto n 4.887 haja sido
mencionado apenas o art. 84, IV e VI alnea a da Constituio.
121
curioso observar que a Lei n 10.683, de 28.05.2003, estabelecera a necessida-
de de homologao isto , da delimitao e demarcao da ocupao reconhecida
-- por decreto a ser editado pelo Presidente da Repblica, mas essas incumbncias
foram, por obra do Decreto n 4.883 de 20.11.2003 com expresso fundamento no art.
84, VI, a da Constituio, transferidas ao Ministrio do Desenvolvimento Agrrio
MDA a quem se encarregou tambm de emitir o ttulo das terras assim identifcadas,
com o que fcou claramente absorvida a homologao presidencial pela titulao orde-
nada pelo prprio decreto presidencial que normatizou o procedimento visto que, pela
meno ao art. 84, VI, a da Constituio no seu considerando, indica que o prprio
Presidente, por decreto, j delegou ao Ministrio do Desenvolvimento Agrrio a prti-
ca dos atos que se substanciariam na homologao presidencial. Da porque no h
usurpao de poder nem violao da legalidade.
2
A primeira determinao do Decreto n 4.887 foi defnir (art. 2) os remanescen-
tes das comunidades de quilombos como ... grupos tnico-raciais, segundo critrios de
auto-atribuio, com trajetria histrica prpria, dotados de relaes territoriais especfcas,
com presuno de ancestralidade negra relacionada com a resistncia opresso histrica
sofrida", sendo caracterizados mediante autodefnio da prpria comunidade ( 1)
e como terras ocupadas as utilizadas para a garantia de sua reproduo fsica, social,
econmica e cultural ( 2). Estas defnies oferecidas com bons propsitos pode-
riam representar restrio amplitude constitucional, vista das consideraes acima
enumeradas, embora por certo essa possvel reduo, conquanto extrada do decreto,
no lhe pode ser obstculo. Retoma-se aqui, por isto, as consideraes acima desen-
volvidas a respeito da apurao da ocupao (isto , das terras que estejam ocupan-
do) uma vez que a defnio dessa ocupao vai logicamente alm da mera identif-
cao daquelas utilizadas atualmente para alargar-se at os limites constitucionais da
preservao das garantias de sua reproduo fsica, social e cultural.
Em outros termos, possvel, por exemplo, que grupos tnico-raciais autoatribu-
dos, e com trajetria histrica ou sem ela e mesmo sem presuno de ancestralidade
negra ou de resistncia opresso sofrida, constituam remanescentes de comunida-
des de quilombos, pois, ainda que expresso quilombo se possa atribuir esse conte-
do limitativo derivado da compreenso histrica tradicional, h espao constitucional
e legal para construo jurdica mais abrangente sem perder a referncia a quilombos.
Essa, alis, parece ter sido a inspirao seguida como se pode facilmente verifcar da
Exposio de Motivos n 58 (fs. 17/20, consoante divulgada pgina 56 do Dirio Of-
cial da Unio de 21 de novembro de 2003), atravs da qual foi encaminhado o projeto
que resultou no Decreto n 4.887 cuja compreenso deve-lhes obedincia.
122
3
O art. 3 do decreto atribuiu competncia ao Ministrio do Desenvolvimento Agr-
rio - MDA, atravs do INCRA, para a identifcao, reconhecimento, delimitao, de-
marcao e titulao das terras ocupadas pelos remanescentes de comunidades de
quilombos sem prejuzo da competncia concorrente dos Estados, do Distrito Federal
e dos Municpios. Por essa regra a autarquia deve regular procedimentos e pode es-
tabelecer convnios, contratos, acordos com quaisquer rgos pblicos ou entidades
privadas. O art. 4 seguinte conferiu SEPPIR competncia para assistir e acompa-
nhar o MDA e o INCRA nas aes de regularizao fundiria, para garantir os direitos
tnicos e territrios remanescentes das comunidades de quilombos... e o art. 5 atribuiu ao
Ministrio da Cultura, por meio da Fundao Cultural Palmares, competncia para as-
sistir e acompanhar o MDA e o INCRA nas aes de regularizao fundiria, para garantir
a preservao da identidade cultural dos remanescentes das comunidades de quilombos,
bem como subsidiar os trabalhos tcnicos quando houver impugnao ao procedimento de
identifcao e reconhecimento....
Revela-se aqui, em toda a intensidade, a transferncia de competncias admi-
nistrativas operada pelo decreto ao atribuir ao MDA/INCRA praticamente todas as
medidas administrativas e normativas para a identifcao e reconhecimento das ocu-
paes de terras pelos remanescentes das comunidades de quilombos, o que pode
eventualmente mostrar-se excessivo visto que cabe institucionalmente Fundao
Cultural Palmares muitas das competncias ali encarregadas ao INCRA as quais so
pressuposto lgico para a identifcao e reconhecimento das ocupaes indicadas.
Deve, assim, a interpretao desses dispositivos desenvolver-se com cuidado e com-
preenso para que no se aniquilem competncias deferidas em lei, resguardando-se
portanto as atribuies prprias dos diversos rgos legitimamente vocacionados para
a administrao da igualdade racial, que certamente no cabem ao INCRA. Nesta me-
dida, a assistncia e acompanhamento mencionados devem exercitar-se plenamente
pelos rgos referidos junto aos agentes do INCRA para que no se desvirtuam os
propsitos legais de igualdade racial, pois a assistncia para garantir os direitos tni-
cos e territoriais como para garantir a preservao da identidade cultural constituem na
verdade os reais pressupostos do reconhecimento da ocupao e para isso a atuao
dessas instituies mostra-se fundamental. Tal preocupao deve ser sempre reitera-
da para que regras como a IN 20/2005 do INCRA, que normatiza o processo adminis-
trativo de reconhecimento, ao atribuir ao Comit de Deciso Regional (rgo do IN-
CRA, especializado em reforma agrria) a tarefa de julgar as contestaes oferecidas
(arts 13 a 15), no venham a frustrar valores garantidos constitucionalmente se existir,
por exemplo, questionamento tnico. Da, a necessidade de exata compreenso das
atribuies institucionais respectivas visando a adequada aplicao dos preceitos.
123
4
Assegurada a participao das respectivas comunidades (art. 6), ao concluir os traba-
lhos de identifcao, delimitao e levantamento ocupacional (conforme termos supra refe-
ridos) e cartorial, o INCRA far publicar editais com a indicao do imvel, sua localizao
e identifcao com limites e confrontaes, bem assim a eventual incidncia sobre ele de
ttulos, registros ou matrculas, notifcando ainda os confnantes e ocupantes (art. 7 e ).
Concomitantemente encaminhar o relatrio dessas concluses para opinio dos seguintes
rgos: IPHAN, IBAMA, SPU/MPOG, FUNAI, Secretaria Executiva do Conselho de Defesa
Nacional e Fundao Cultural Palmares, com prazo comum de 30 dias (art. 8).
A apurao preliminar oferecida pelo INCRA deve ser apresentada aos diferentes rgos
pblicos com atribuies potencialmente incidentes sobre a rea preliminarmente reconhe-
cida sempre que verifcada a relao com as atribuies respectivas. Assim, a coincidncia
ou superposio com reas do patrimnio histrico, com reas de preservao ambiental
de qualquer tipo ou porte, ou do patrimnio da Unio, ou com ocupao indgena, deve ser
considerada previamente embora o direito dos remanescentes de comunidades de quilombos
mantenha-se em princpio ntegro. que todas estas instituies tm por misso defender
interesses nacionais de fundo igualmente constitucional, cuja proteo e preservao no
podem ser abandonados, cumprindo a todos eles a administrao concertada mediante ade-
quao proporcional dos interesses em jogo.
Nada obstante, parece ainda assim evidente que a remessa do relatrio tcnico pelo
INCRA a tais instituies precisa ser entendida na devida conta, isto , nos limites da compe-
tncia de cada uma destas organizaes, mostrando-se sobremodo inconveniente e desne-
cessrio, por exemplo, encaminhar-se FUNAI, ou ao IPHAN, ou ao IBAMA cpia (muitas ve-
zes volumosa) dos relatrios tcnicos quando manifestamente no se cuide de sobreposio
ambiental ou indgena, ou quando obviamente no tenham nenhuma relao com o patrimnio
histrico. Do mesmo modo, revela-se excessiva a consulta Secretaria-Executiva do Conse-
lho de Defesa Nacional se as ocupaes em processo de reconhecimento evidentemente no
se relacionarem com a soberania nacional ou a defesa do Estado democrtico, nem se situa-
rem em reas indispensveis segurana nacional (v.g. faixa de fronteiras) ou de preservao
e explorao de recursos naturais de qualquer tipo (art. 91, 1, III da Constituio).
A disposio do art. 8 do decreto, por tal razo, merece leitura compreensiva evitando-
se desnecessidades burocrticas que correm sempre em prejuzo dos interesses dos rema-
nescentes das ditas comunidades, podendo o encarregado do processo administrativo, em
manifestao devidamente fundamentada, dispensar as consultas inteis. De qualquer sorte,
a interveno dos diferentes rgos tem natureza opinativa, no vinculante, e serve to s
ao esclarecimento da autoridade administrativa encarregada de deliberar ou julgar o caso ou
recurso, razo adicional para que a esta mesma autoridade caiba deliberar tambm sobre a
necessidade da audincia referida no art. 8 do decreto.
Uma vez resolvidas as dvidas, impugnaes e pendncias diz o decreto o IN-
CRA concluir o trabalho de titulao da terra ocupada. (art. 9). Se incidir a ocupao
124
sobre terreno de marinha far-se- em conjunto com o SPU (art. 10); havendo sobrepo-
sio com reas de preservao ambiental, ou situando-se na faixa de fronteira ou em
terras indgenas, os respectivos rgos e a FCP tomaro as medidas cabveis visando
garantir a sustentabilidade destas comunidades, conciliando o interesse do Estado (art. 11).
Incidindo sobre terras estaduais, distritais ou municipais, caber aos titulares destas
instituies a titulao cujo processo o INCRA encaminhar (art. 12). Por fm, incidindo
a ocupao sobre terra registrada como propriedade particular cuja invalidade no te-
nha sido apurada, a autarquia fundiria proceder vistoria visando desapropriao
(art. 13 e ), garantido o reassentamento dos ocupantes no remanescentes de qui-
lombos (art. 14). Cabe mencionar ainda que o INCRA durante o processo de titulao,
garantir a defesa dos interesses dos remanescentes das comunidades de quilombos nas
questes surgidas em decorrncia da titulao das suas terras (art. 15). A propriedade de-
fnitiva "ser reconhecida e registrada mediante a outorga de ttulo coletivo e pr-indiviso s
comunidades referidas no art. 2, caput, com obrigatria insero de clusula de inalienabili-
dade, imprescritibilidade e impenhorabilidade (art. 17). A expedio do ttulo e o registro
cadastral sero procedidos pelo INCRA (art. 22 e pargrafo nico).
Neste tpico o texto cuida de disciplinar as providncias procedimentais formais de re-
conhecimento e titulao das ocupaes dos remanescentes de comunidades de quilombos.
E, com este intuito, as disposies fundantes do decreto, como j referido, devem ser sem-
pre recordadas e compreendidas luz da interpretao constitucional do art. 68 do ADCT,
ou seja, tm de ser consideradas como pressupostos necessrios para o objeto do estudo:
a) a propriedade coletiva incondicional e preexistente revelada pela ocupao sufciente e
necessria com vistas adequada manuteno e reproduo dos remanescentes das co-
munidades de quilombos a ser apurada em estrita ateno ao preceito constitucional com
base na auto-afrmao dos interessados, e b) o dever indeclinvel do Estado de prover esse
reconhecimento por titulo defnitivo.
A partir da, a questo compatibilizar a propriedade quilombola preexistente e as situ-
aes jurdicas eventualmente com ela confitantes para o que o decreto, mesmo propondo
solues por vezes incompatveis entre si, ofereceu respostas que precisam ser compreendi-
das concertadamente conforme Constituio.
Veja-se.
Se a ocupao estiver sobre terreno de marinha quando se tratar de rios ou lagos fede-
rais, ou marinhas litorneas (cujo domnio da Unio) ou dos estados quando margearem
rios ou lagos de seu domnio -- o reconhecimento dever levar em conta o regime constitu-
cional respectivo das terras de marinha e sua vocao, de modo a conviverem proporciona-
damente os interesses de cada um sem prejuzo fatal de qualquer deles, isto , preservando
as terras de marinha naquilo que da sua essncia constitucional histrica (art. 20, VII CF)
com resguardo da ocupao dos remanescentes de quilombos e da administrao pblica
125
(SPU) at o limite do interesse pblico nacional mais relevante e que possa fazer ceder os
interesses dos remanescentes das comunidades citadas.
Assim tambm quando tais ocupaes estiverem sobrepostas a reas de interesse da
segurana nacional ou situadas sobre terras devolutas ou de domnio pblico na faixa de
fronteiras, circunstncia em que os direitos e interesses das comunidades devem ser pre-
servados juntamente com os do interesse pblico da segurana nacional, uma vez defnido
este de modo concreto, evidente e objetivo, mediante demonstrao fundamentada e com
respeito aos ttulos constitucionais de ambas as disposies axiolgicamente equivalentes.
De outra parte, quando a ocupao de remanescentes de comunidades de quilombos
estiver localizada sobre rea de preservao ambiental cuja proteo tambm tem notrio
fundamento constitucional, caber administrao traar regras de uso e fruio comparti-
lhados, observadas todas as restries do regime jurdico ambiental respectivo de tal maneira
que o reconhecimento da propriedade quilombola no aniquile a proteo ambiental nem a
proteo ambiental inviabilize a propriedade dos referidos remanescentes, podendo ser estes
reeducados e recapacitados para o uso sustentvel das terras em questo.
O mesmo se d na sobreposio de terras de ocupao quilombola com terras de ocu-
pao indgena. Sendo ambas comunidades a quem a Constituio defere a posse incon-
dicional das terras e no sendo possvel a posse simultnea delas, as instituies respec-
tivamente encarregadas devero encontrar segura delimitao entre elas preservando as
garantias constitucionais da ocupao indgena conforme defnida no art. 231 da Constituio
ao mesmo tempo em que respeitada a ocupao dos remanescentes quilombolas, at porque
no sendo em princpio fsicamente coincidentes possvel separar-lhes os limites se j no
forem historicamente conhecidos, cabendo aos profssionais da antropologia e da sociologia
a apurao tcnica.
As terras de ocupao por remanescentes de comunidades de quilombos que se encon-
trarem em rea de domnio estadual sero tituladas pelos estados, devendo-se destac-las
do conjunto de suas terras devolutas ou de seu patrimnio dominical, pelo reconhecimento
da ocupao. Uma questo possvel a discordncia do estado quanto ocupao quilom-
bola, se certo que o competente para a defnio e identifcao de suas terras pblicas
o prprio estado federado e, de regra, o estado federado que reconhece e titula suas terras
segundo a sua lei estadual. Embora a soluo do Decreto n 4.887 possa sugerir uma contra-
dio lgica dita regra, no entanto, tem de ser entendida apropriadamente. Isto , a titulao
ser realizada pelo estado quando as terras ocupadas pelos quilombolas estiverem situadas
no interior de terras de domnio estadual porque este, afnal, quem defne os limites da suas
terras em face da ocupao dos remanescentes de comunidades de quilombos e concede-as
visto que o domnio ou propriedade estadual anterior desaparecem pelo reconhecimento da
ocupao quilombola..
Por derradeiro, estando as ocupaes referidas sobre terras particulares, ou melhor,
sobre terras registradas como de propriedade particular, e no sendo desde logo detectada
a invalidade dos ttulos, o Decreto permite a desapropriao. O art. 13 no menciona se se
126
trata de desapropriao da propriedade do particular, parecendo, no entanto, que a esta
ltima hiptese que se refere o texto. Mostra-se indiscutvel, no entanto, a ilao lgica de
que a propriedade dos quilombolas, sendo reconhecida, necessariamente decorrente do re-
conhecimento, posto que a lei constitucional assim o manifesta claramente, parecendo ento
cuidar-se, nos casos de ttulos anteriores legtimos, mesmo de desapropriao no sentido de
declarao da retirada da propriedade. Trata-se, pois, de expresso cujo signifcado pecu-
liar, pois essa providncia na prtica apenas uma desapropriao das terras, benfeitorias
e construes de boa-f erigidas pela pessoa que at ento se tinha como dona do imvel.
De qualquer sorte, a administrao dever investigar os ttulos apresentados ou apurados
quanto sua legitimidade e validade mesmo que a propriedade dos remanescentes das co-
munidades no seja questionvel, pois nesse caso a ao de desapropriao tem tambm
o efeito jurdico de deslindar as terras quilombolas das de propriedade particular ou pblica,
para a avaliao da necessidade da desapropriao.
Dessas concluses possvel extrair a certeza adicional de que aos remanescentes de
comunidades quilombolas, com ocupao sobre terras tidas por particulares como de resto
igualmente quando sobre terras pblicas federais ou estaduais -- deve ser sempre, da mes-
ma maneira e com o mesmo fundamento constitucional, reconhecida a posse jurdica delas
para todos os efeitos legais, assim que concludos pelo INCRA os trabalhos de identifcao,
delimitao e levantamento ocupacional da rea sob estudo, isto , desde a publicao do
edital correspondente (art. 7, do Decreto n 4.887) o qual por isso mesmo dever conter a
expressa referncia a essa qualidade jurdica da ocupao enquanto no se expede o ttulo
defnitivo de reconhecimento da propriedade.
Finalmente, os arts. 16, 18, 19 e 20 do decreto disciplinam as providncias a serem admi-
nistradas pela Fundao Cultural Palmares e a instituio de um comit gestor com respeito
defesa e manuteno das ocupaes reconhecidas. O art. 25 revoga o Decreto n 3.912 de
2001 e os arts. 21 e 23 disciplinam a transio de um regime para o outro, entrando o Decreto
n 4.887 em vigor na data de sua publicao (art. 24).
Alm do plano de etnodesenvolvimento a cargo do comit gestor e da assistncia tcnica
a cargo dos rgos competentes, o decreto estabelece que a Fundao Cultural Palmares
garantir a assistncia jurdica aos remanescentes das comunidades de quilombos (que o
INCRA deve garantir, durante o processamento administrativo do reconhecimento, na forma
do art.15) bem como prestar assessoramento aos rgos da defensoria pblica quando es-
tes representarem em juzo os interesses dos remanescentes das comunidades. Isto, certo,
no exclui a representatividade social deles pelas suas prprias associaes, em nome das
quais, alis, tem sido editado o termo de reconhecimento (o modelo adotado pelo INCRA,
por exemplo, reconhece a posse s associaes), mas como os destinatrios do reconheci-
mento constitucional juridicamente so os remanescentes das comunidades de quilombos,
em rigor, os legitimados para qualquer demanda a respeito so os remanescentes, e no a
associao, da porque quem pode estar em juzo so os remanescentes, os quais podem
estar representados pela associao mas no o contrrio. De todo modo, presume-se estar
127
a associao em representao dos remanescentes, em juzo ou fora dele, sem embargo da
assistncia jurdica que lhes pode prestar a FCP e a defesa que lhes pode prover a defensoria
pblica (quando, porm, representados pela associao comunitria mostra-se discutvel a
ao da defensoria).
Resta assinalar, embora o texto do decreto no refra, o ttulo de reconhecimento da
propriedade e posse dos remanescentes de comunidades de quilombos alm do registro ca-
dastral no INCRA que o expediu, deve tambm ser levado ao registro de imveis da comarca
correspondente para operar o cancelamento dos registros anteriores, para segurana dos
atos e para valerem contra terceiros como declarao pblica da propriedade, identifcao e
publicidade dos seus limites e confrontaes.
VII
Nessa linha de compreenso, e para o esclarecimento das diferentes instituies
que participam do processo de reconhecimento das ocupaes dos remanescentes
de comunidades de quilombos, nos diferentes aspectos suscitados, submeto tais con-
sideraes apreciao superior sugerindo, com base no art. 4, X (fxar a interpreta-
o da Constituio a ser uniformemente seguida pelos rgos e entidades da Administrao
Federal) e XI (dirimir as controvrsias entre os rgos jurdicos da Administrao Federal),
da Lei Complementar n 73 de 1993, o efeito normativo ali previsto para orient-los e
prevenir litgios e divergncias entre rgos da Administrao.
Braslia, DF, 24 de novembro de 2006.
Manoel Lauro Volkmer de Castilho
Consultor-Geral da Unio
128
Parecer n. 3.333/CF
AO DIRE1A DE IACOAS1I1UCIOAALIDADE A. 3.239-9/ - DF
RELATOR. EXMO. SR. CEZAR PELUSO
REQUERENTE. PARTIDO DA FRENTE LIBERAL - PFL
REQUERIDO. PRESIDENTE DA REPBLICA

Ao Direta ae Inconstitucionaliaaae em face ao
Decreto n 4.887/2003, que regulamenta o
proceaimento para iaentificao, reconhecimento,
aelimitao, aemarcao e titulao aas terras
ocupaaas por remanescentes aas comuniaaaes aos
quilombos ae que trata o art. 68 ao ADCT.
Decreto que regulamenta o art. 14, IJ, 'c`, aa Lei
n 9.649/98 e o art. 2
o
, III e paragrafo unico aa
Lei n 7.668/88. Inexistncia ae
inconstitucionaliaaae formal. Necessiaaae ae
reali:ao ae aesapropriao. Criterio aa auto-
atribuio para iaentificao aas comuniaaaes
quilombolas e aas terras a elas pertencentes.
Estuaos antropologicos atestam a aaequao
aesse criterio.
Parecer pela improceancia aa ao.
EXCELENTISSIMO SENHOR MINISTRO RELATOR,
Trata-se de ao direta de inconstitucionalidade, com pedido de
medida cautelar, proposta pelo Partido da Frente Liberal - PFL, em Iace do Decreto n
4.887, de 20 de novembro de 2003, que regulamenta o procedimento para identiIicao,
reconhecimento, delimitao, demarcao e titulao das terras ocupadas por
remanescentes das comunidades dos quilombos de que trata o art. 68 do Ato das
Disposies Constitucionais Transitorias.
129
Ao Direta ae Inconstitucionaliaaae n. 3.239/DF
1.O ato normativo impugnado possui o seguinte teor:
Art. 1
o
Os proceaimentos aaministrativos para a iaentificao, o
reconhecimento, a aelimitao, a aemarcao e a titulao aa
proprieaaae aefinitiva aas terras ocupaaas por remanescentes aas
comuniaaaes aos quilombos, ae que trata o art. 68 ao Ato aas
Disposies Constitucionais Transitorias, sero proceaiaos ae acorao
com o estabeleciao neste Decreto.
Art. 2
o
Consiaeram-se remanescentes aas comuniaaaes aos
quilombos, para os fins aeste Decreto, os grupos etnico-raciais,
segunao criterios ae auto-atribuio, com trafetoria historica
propria, aotaaos ae relaes territoriais especificas, com presuno
ae ancestraliaaae negra relacionaaa com a resistncia a opresso
historica sofriaa.
1
o
Para os fins aeste Decreto, a caracteri:ao aos remanescentes
aas comuniaaaes aos quilombos sera atestaaa meaiante autoaefinio
aa propria comuniaaae.
2
o
So terras ocupaaas por remanescentes aas comuniaaaes aos
quilombos as utili:aaas para a garantia ae sua reproauo fisica,
social, econmica e cultural.
3
o
Para a meaio e aemarcao aas terras, sero levaaos em
consiaerao criterios ae territorialiaaae inaicaaos pelos
remanescentes aas comuniaaaes aos quilombos, senao facultaao a
comuniaaae interessaaa apresentar as peas tecnicas para a
instruo proceaimental.
Art. 3
o
Compete ao Ministerio ao Desenvolvimento Agrario, por meio
ao Instituto Nacional ae Coloni:ao e Reforma Agraria - INCRA, a
iaentificao, reconhecimento, aelimitao, aemarcao e titulao
aas terras ocupaaas pelos remanescentes aas comuniaaaes aos
quilombos, sem prefui:o aa competncia concorrente aos Estaaos, ao
Distrito Feaeral e aos Municipios.
1
o
O INCRA aevera regulamentar os proceaimentos aaministrativos
para iaentificao, reconhecimento, aelimitao, aemarcao e
titulao aas terras ocupaaas pelos remanescentes aas comuniaaaes
aos quilombos, aentro ae sessenta aias aa publicao aeste Decreto.
2
o
Para os fins aeste Decreto, o INCRA poaera estabelecer
convnios, contratos, acoraos e instrumentos similares com orgos aa
aaministrao publica feaeral, estaaual, municipal, ao Distrito
Feaeral, organi:aes no-governamentais e entiaaaes privaaas,
observaaa a legislao pertinente.
3
o
O proceaimento aaministrativo sera iniciaao ae oficio pelo
INCRA ou por requerimento ae qualquer interessaao.
4
o
A autoaefinio ae que trata o 1
o
ao art. 2
o
aeste Decreto sera
inscrita no Caaastro Geral funto a Funaao Cultural Palmares, que
expeaira certiao respectiva na forma ao regulamento.
Art. 4
o
Compete a Secretaria Especial ae Politicas ae Promoo aa
Igualaaae Racial, aa Presiancia aa Republica, assistir e
acompanhar o Ministerio ao Desenvolvimento Agrario e o INCRA nas
2
130
Ao Direta ae Inconstitucionaliaaae n. 3.239/DF
aes ae regulari:ao funaiaria, para garantir os aireitos etnicos e
territoriais aos remanescentes aas comuniaaaes aos quilombos, nos
termos ae sua competncia legalmente fixaaa.
Art. 5
o
Compete ao Ministerio aa Cultura, por meio aa Funaao
Cultural Palmares, assistir e acompanhar o Ministerio ao
Desenvolvimento Agrario e o INCRA nas aes ae regulari:ao
funaiaria, para garantir a preservao aa iaentiaaae cultural aos
remanescentes aas comuniaaaes aos quilombos, bem como para
subsiaiar os trabalhos tecnicos quanao houver contestao ao
proceaimento ae iaentificao e reconhecimento previsto neste
Decreto.
Art. 6
o
Fica asseguraaa aos remanescentes aas comuniaaaes aos
quilombos a participao em toaas as fases ao proceaimento
aaministrativo, airetamente ou por meio ae representantes por eles
inaicaaos.
Art. 7
o
O INCRA, apos concluir os trabalhos ae campo ae
iaentificao, aelimitao e levantamento ocupacional e cartorial,
publicara eaital por auas ve:es consecutivas no Diario Oficial aa
Unio e no Diario Oficial aa uniaaae feaeraaa onae se locali:a a
area sob estuao, contenao as seguintes informaes.
I - aenominao ao imovel ocupaao pelos remanescentes aas
comuniaaaes aos quilombos,
II - circunscrio fuaiciaria ou aaministrativa em que esta situaao o
imovel,
III - limites, confrontaes e aimenso constantes ao memorial
aescritivo aas terras a serem titulaaas, e
IJ - titulos, registros e matriculas eventualmente inciaentes sobre as
terras consiaeraaas suscetiveis ae reconhecimento e aemarcao.
1
o
A publicao ao eaital sera afixaaa na seae aa prefeitura
municipal onae esta situaao o imovel.
2
o
O INCRA notificara os ocupantes e os confinantes aa area
aelimitaaa.
Art. 8
o
Apos os trabalhos ae iaentificao e aelimitao, o INCRA
remetera o relatorio tecnico aos orgos e entiaaaes abaixo
relacionaaos, para, no pra:o comum ae trinta aias, opinar sobre as
materias ae suas respectivas competncias.
I - Instituto ao Patrimnio Historico e Nacional - IPHAN,
II - Instituto Brasileiro ao Meio Ambiente e aos Recursos Naturais
Renovaveis - IBAMA,
III - Secretaria ao Patrimnio aa Unio, ao Ministerio ao
Planefamento, Oramento e Gesto,
IJ - Funaao Nacional ao Inaio - FUNAI,
J - Secretaria Executiva ao Conselho ae Defesa Nacional,
JI - Funaao Cultural Palmares.
Paragrafo unico. Expiraao o pra:o e no havenao manifestao aos
orgos e entiaaaes, aar-se-a como tacita a concoraancia com o
conteuao ao relatorio tecnico.
3
131
Ao Direta ae Inconstitucionaliaaae n. 3.239/DF
Art. 9
o
Toaos os interessaaos tero o pra:o ae noventa aias, apos a
publicao e notificaes a que se refere o art. 7
o
, para oferecer
contestaes ao relatorio, funtanao as provas pertinentes.
Paragrafo unico. No havenao impugnaes ou senao elas refeitaaas,
o INCRA concluira o trabalho ae titulao aa terra ocupaaa pelos
remanescentes aas comuniaaaes aos quilombos.
Art. 10. Quanao as terras ocupaaas por remanescentes aas
comuniaaaes aos quilombos inciairem em terrenos ae marinha,
marginais ae rios, ilhas e lagos, o INCRA e a Secretaria ao
Patrimnio aa Unio tomaro as meaiaas cabiveis para a expeaio
ao titulo.
Art. 11. Quanao as terras ocupaaas por remanescentes aas
comuniaaaes aos quilombos estiverem sobrepostas as uniaaaes ae
conservao constituiaas, as areas ae segurana nacional, a faixa ae
fronteira e as terras inaigenas, o INCRA, o IBAMA, a Secretaria-
Executiva ao Conselho ae Defesa Nacional, a FUNAI e a Funaao
Cultural Palmares tomaro as meaiaas cabiveis visanao garantir a
sustentabiliaaae aestas comuniaaaes, concilianao o interesse ao
Estaao.
Art. 12. Em senao constataao que as terras ocupaaas por
remanescentes aas comuniaaaes aos quilombos inciaem sobre terras
ae proprieaaae aos Estaaos, ao Distrito Feaeral ou aos Municipios, o
INCRA encaminhara os autos para os entes responsaveis pela
titulao.
Art. 13. Inciainao nos territorios ocupaaos por remanescentes aas
comuniaaaes aos quilombos titulo ae aominio particular no
invaliaaao por nuliaaae, prescrio ou comisso, e nem tornaao
inefica: por outros funaamentos, sera reali:aaa vistoria e avaliao
ao imovel, obfetivanao a aaoo aos atos necessarios a sua
aesapropriao, quanao couber.
1
o
Para os fins aeste Decreto, o INCRA estara autori:aao a
ingressar no imovel ae proprieaaae particular, operanao as
publicaes eaitalicias ao art. 7
o
efeitos ae comunicao previa.
2
o
O INCRA regulamentara as hipoteses suscetiveis ae
aesapropriao, com obrigatoria aisposio ae previo estuao sobre a
autenticiaaae e legitimiaaae ao titulo ae proprieaaae, meaiante
levantamento aa caaeia aominial ao imovel ate a sua origem.
Art. 14. Jerificaaa a presena ae ocupantes nas terras aos
remanescentes aas comuniaaaes aos quilombos, o INCRA acionara os
aispositivos aaministrativos e legais para o reassentamento aas
familias ae agricultores pertencentes a clientela aa reforma agraria
ou a inaeni:ao aas benfeitorias ae boa-fe, quanao couber.
Art. 15. Durante o processo ae titulao, o INCRA garantira a aefesa
aos interesses aos remanescentes aas comuniaaaes aos quilombos nas
questes surgiaas em aecorrncia aa titulao aas suas terras.
Art. 16. Apos a expeaio ao titulo ae reconhecimento ae aominio, a
Funaao Cultural Palmares garantira assistncia furiaica, em toaos
os graus, aos remanescentes aas comuniaaaes aos quilombos para
4
132
Ao Direta ae Inconstitucionaliaaae n. 3.239/DF
aefesa aa posse contra esbulhos e turbaes, para a proteo aa
integriaaae territorial aa area aelimitaaa e sua utili:ao por
terceiros, poaenao firmar convnios com outras entiaaaes ou orgos
que prestem esta assistncia.
Paragrafo unico. A Funaao Cultural Palmares prestara
assessoramento aos orgos aa Defensoria Publica quanao estes
orgos representarem em fui:o os interesses aos remanescentes aas
comuniaaaes aos quilombos, nos termos ao art. 134 da Constituio.
Art. 17. A titulao prevista neste Decreto sera reconheciaa e
registraaa meaiante outorga ae titulo coletivo e pro-inaiviso as
comuniaaaes a que se refere o art. 2
o
, caput, com obrigatoria
insero ae clausula ae inalienabiliaaae, imprescritibiliaaae e ae
impenhorabiliaaae.
Paragrafo unico. As comuniaaaes sero representaaas por suas
associaes legalmente constituiaas.
Art. 18. Os aocumentos e os sitios aetentores ae reminiscncias
historicas aos antigos quilombos, encontraaos por ocasio ao
proceaimento ae iaentificao, aevem ser comunicaaos ao IPHAN.
Paragrafo unico. A Funaao Cultural Palmares aevera instruir o
processo para fins ae registro ou tombamento e :elar pelo
acautelamento e preservao ao patrimnio cultural brasileiro.
Art. 19. Fica instituiao o Comit Gestor para elaborar, no pra:o ae
noventa aias, plano ae etnoaesenvolvimento, aestinaao aos
remanescentes aas comuniaaaes aos quilombos, integraao por um
representante ae caaa orgo a seguir inaicaao.
I - Casa Civil aa Presiancia aa Republica,
II - Ministerios.
a) aa Justia,
b) aa Eaucao,
c) ao Trabalho e Emprego,
a) aa Sauae,
e) ao Planefamento, Oramento e Gesto,
f) aas Comunicaes,
g) aa Defesa,
h) aa Integrao Nacional,
i) aa Cultura,
f) ao Meio Ambiente,
k) ao Desenvolvimento Agrario,
l) aa Assistncia Social,
m) ao Esporte,
n) aa Previancia Social,
o) ao Turismo,
p) aas Ciaaaes,
III - ao Gabinete ao Ministro ae Estaao Extraorainario ae Segurana
Alimentar e Combate a Fome,
IJ - Secretarias Especiais aa Presiancia aa Republica.
a) ae Politicas ae Promoo aa Igualaaae Racial,
b) ae Aqicultura e Pesca, e
5
133
Ao Direta ae Inconstitucionaliaaae n. 3.239/DF
c) aos Direitos Humanos.
1
o
O Comit Gestor sera cooraenaao pelo representante aa
Secretaria Especial ae Politicas ae Promoo aa Igualaaae Racial.
2
o
Os representantes ao Comit Gestor sero inaicaaos pelos
titulares aos orgos referiaos nos incisos I a IJ e aesignaaos pelo
Secretario Especial ae Politicas ae Promoo aa Igualaaae Racial.
3
o
A participao no Comit Gestor sera consiaeraaa prestao ae
servio publico relevante, no remuneraaa.
Art. 20. Para os fins ae politica agricola e agraria, os remanescentes
aas comuniaaaes aos quilombos recebero aos orgos competentes
tratamento preferencial, assistncia tecnica e linhas especiais ae
financiamento, aestinaaos a reali:ao ae suas ativiaaaes proautivas
e ae infra-estrutura.
Art. 21. As aisposies contiaas neste Decreto inciaem sobre os
proceaimentos aaministrativos ae reconhecimento em anaamento, em
qualquer fase em que se encontrem.
Paragrafo unico. A Funaao Cultural Palmares e o INCRA
estabelecero regras ae transio para a transferncia aos processos
aaministrativos e fuaiciais anteriores a publicao aeste Decreto.
Art. 22. A expeaio ao titulo e o registro caaastral a ser proceaiao
pelo INCRA far-se-o sem nus ae qualquer especie,
inaepenaentemente ao tamanho aa area.
Paragrafo unico. O INCRA reali:ara o registro caaastral aos imoveis
titulaaos em favor aos remanescentes aas comuniaaaes aos
quilombos em formularios especificos que respeitem suas
caracteristicas econmicas e culturais.
Art. 23. As aespesas aecorrentes aa aplicao aas aisposies
contiaas neste Decreto correro a conta aas aotaes oramentarias
consignaaas na lei oramentaria anual para tal finaliaaae,
observaaos os limites ae movimentao e empenho e ae pagamento.
Art. 24. Este Decreto entra em vigor na aata ae sua publicao.
Art. 25. Revoga-se o Decreto n
o
3.912, ae 10 ae setembro ae 2001. `
2.Sustenta o requerente, em carater preliminar, que o decreto impugnado, ao regulamentar
diretamente dispositivo constitucional, conIigura-se como decreto autnomo
(disciplina direitos e deveres entre particulares e administrao publica, deIine os
titulares da propriedade das terras onde se localizavam os quilombos, dispe sobre
procedimentos de desapropriao, provocando aumento de despesa) e invade esIera
reservada a lei, pelo que incorre em maniIesta inconstitucionalidade, pois no se
enquadra nas hipoteses do art. 84, inciso VI, da Constituio Federal.

134
Ao Direta ae Inconstitucionaliaaae n. 3.239/DF
3.Alega, ainda, que o mencionado decreto padece de inconstitucionalidade em Iace do art.
68 do Ato das Disposies Constitucionais Transitorias ADCT, pois prescreve, em
seu art. 13, que as terras ocupadas por remanescentes das comunidades quilombolas
que se localizem em area de dominio particular devem ser desapropriadas pelo
INCRA. Segundo o requerente, consoante a dico do art. 68 do ADCT, a
propriedade das terras decorre diretamente da Constituio, no podendo o Poder
Publico promover desapropriaes. Em suas proprias palavras, 'no ha que se Ialar
em propriedade alheia a ser desapropriada para ser transIerida aos remanescentes de
quilombos, muito menos em promover despesas publicas para Iazer Irente a Iuturas
indenizaes. As terras so, desde logo, por Iora da propria Lei Maior, dos
remanescentes das comunidades quilombolas que la Iixam residncia desde 5 de
outubro de 1988. O papel do Estado limita-se, segundo o art. 68 do ADCT, a
meramente emitir os respectivos titulos. Ademais, a hipotese de desapropriao no
se enquadraria em nenhuma das modalidades a que se reIere o art. 5
o
, inciso XXIV,
da Constituio.
4.Outrossim, haveria inconstitucionalidade em relao ao art. 68 do ADCT, pois o
Decreto n 4.887/2003, em seu art. 2
o
, elege o critrio da auto-atribuio
(autodeIinio da propria comunidade) para identiIicar os remanescentes das
comunidades de quilombos. De acordo com o requerente, 'resumir a identiIicao
dos remanescentes a critrios de autodeterminao Irustra o real objetivo da norma
constitucional, instituindo a provavel hipotese de se atribuir a titularidade dessas
terras a pessoas que eIetivamente no tem relao com os habitantes das
comunidades Iormadas por escravos Iugidos, ao tempo da escravido do pais.
5.Alm da inconstitucionalidade dos critrios de identiIicao das comunidades de
quilombos, existiria incompatibilidade com o art. 68 do ADCT na Iorma como o
decreto estipulou (art. 2
o
, 2
o
e 3
o
) a caracterizao das terras a serem reconhecidas
a estas comunidades. A inconstitucionalidade estaria na excessiva amplitude dos
critrios e na sujeio aos indicativos Iornecidos pelas proprias comunidades
interessadas.
7
135
Ao Direta ae Inconstitucionaliaaae n. 3.239/DF
6.EnIim, pede a concesso de medida cautelar tendo em vista a excepcional urgncia e
risco de dano a segurana juridica, nos termos do art. 10, 3
o
, da Lei n 9.868/1999.
7.Em despacho de Ils. 27, Vossa Excelncia determinou a aplicao do art. 12 da Lei n
9.868/1999.
8.O Exmo. Sr. Presidente da Republica, representado pela Advocacia-Geral da Unio,
prestou inIormaes a Ils. 32-79. Alega, em primeira linha, a inexistncia de
Iundamentao razoavel e suIiciente do pedido de declarao de
inconstitucionalidade, pelo que prope o no conhecimento da ao por inpcia da
pea inicial. Em seguida, aduz que o Decreto n 4.887/2003 ato politico-
administrativo de eIeito concreto e, portanto, insusceptivel de soIrer controle de
constitucionalidade em abstrato, conIorme a reiterada jurisprudncia desse Supremo
Tribunal Federal. Ademais, sustenta que o art. 68 do ADCT norma constitucional
de eIicacia plena e, por isso, no depende de edio de lei para ter plena
aplicabilidade. O Decreto n 4.887/2003 apenas prescreve o procedimento
administrativo para a titulao das terras quilombolas. DeIende tambm a
constitucionalidade do art. 13, sendo totalmente viavel a realizao da
desapropriao pelo Poder Publico para a regularizao da questo quilombola, e do
art. 2
o
e paragraIos do Decreto n 4.887/2003, pois 'a auto-identiIicao elemento
deIinidor essencial da condio de grupo tnico e 'a regularizao Iundiaria deve
necessariamente respeitar a pluralidade de Iormas de ocupao da terra decorrente da
diversidade socio-cultural e tnica.
9.A Advocacia-Geral da Unio maniIestou-se pelo no conhecimento da presente ao
direta de inconstitucionalidade, pois o Decreto n 4.887/2003 retira seu Iundamento
de validade das normas do art. 14, IV, 'c, da Lei n 9.649/1998 e do art. 2
o
, III e
paragraIo unico da Lei n 7.668/1988, o que perIaz um conIlito de legalidade,
insusceptivel de submeter-se ao controle em abstrato da constitucionalidade,
conIorme jurisprudncia desse Supremo Tribunal Federal, alm de no ter procedido
o requerente ao cotejo analitico das disposies normativas impugnadas em Iace da
Constituio. No mrito, deIende a constitucionalidade do decreto impugnado, tendo
8
136
Ao Direta ae Inconstitucionaliaaae n. 3.239/DF
em vista sua indiscutivel compatibilidade com a legislao que lhe da Iundamento e
com a Constituio Federal.
10.Vieram os autos a esta Procuradoria-Geral da Republica para maniIestao.
11.Mister se Iaz ressaltar, antes de tudo, que o art. 68 do ADCT requer cuidadosa
interpretao, de modo a ampliar ao maximo o seu mbito normativo. Isso porque
trata a disposio constitucional de verdadeiro direito Iundamental, consubstanciado
no direito subjetivo das comunidades remanescentes de quilombos a uma prestao
positiva por parte do Estado. Assim, deve-se reconhecer que o art. 68 do ADCT
abriga uma norma jusIundamental; sua interpretao deve emprestar-lhe a maxima
eIicacia.
12.Em primeiro lugar, deve ser analisada a regularidade Iormal da norma impugnada.
Questiona-se se o Decreto n 4.887, de 20 de novembro de 2003, poderia
regulamentar diretamente, dizer, sem a interposio de uma lei, o art. 68 do ADCT.
13.Estudo realizado pela Sociedade Brasileira de Direito Publico, com a coordenao do
ProIessor Dr. CARLOS ARI SUNDFELD
1
, esclarece a questo, quando demarca o
sistema normativo que regulamenta o art. 68 do ADCT. De acordo com o estudo, o
art. 68 do ADCT esta devidamente regulamentado pela Lei n 9.649/98 (art. 14, IV,
'c) que conIere ao Ministrio da Cultura competncia para aprovar a delimitao
das terras dos remanescentes das comunidades dos quilombos, bem como determinar
as suas demarcaes, que sero homologadas mediante decreto e pela Lei n
7.668/88 (art. 2
o
, II e paragraIo unico), que atribui a Fundao Cultural Palmares
competncia para realizar a identiIicao dos remanescentes das comunidades dos
quilombos, proceder ao reconhecimento, a delimitao e a demarcao das terras por
eles ocupadas e conIerir-lhes a correspondente titulao, bem como para Iigurar
como parte legitima para promover o registro dos titulos de propriedade nos
respectivos cartorios imobiliarios.
1
SUNDFELD, Carlos Ari (org.). Comuniaaaes Quilombolas. Direito a Terra. Brasilia: Fundao
Cultural Palmares/ MinC/ Editorial Abar, 2002, p. 22 e ss.
9
137
Ao Direta ae Inconstitucionaliaaae n. 3.239/DF
14.Assim dispe a Lei n 7.668/88 (com a redao determinada pela Medida Provisoria n
2.216-37, de 31 de agosto de 2001), que autorizou o Poder Executivo a constituir a
Fundao Cultural Palmares FCP, conIerindo-lhe competncias especiIicas:
Art. 1 Fica o Poaer Executivo autori:aao a constituir a Funaao
Cultural Palmares - FCP, vinculaaa ao Ministerio aa Cultura, com
seae e foro no aistrito Feaeral, com a finaliaaae ae promover a
preservao aos valores culturais, sociais e econmicos aecorrentes
aa influncia negra na formao aa socieaaae brasileira.
Art. 2 A Funaao Cultural Palmares - FCP poaera atuar, em toao o
territorio nacional, airetamente ou meaiante convnios ou contrato
com Estaaos, Municipios e entiaaaes publicas ou privaaas, cabenao-
lhe.
I - promover e apoiar eventos relacionaaos com os seus obfetivos,
inclusive visanao a interao cultural, social, econmica e politica ao
negro no contexto social ao pais,
II - promover e apoiar o intercambio com outros paises e com
entiaaaes internacionais, atraves ao Ministerio aas Relaes
Exteriores, para a reali:ao ae pesquisas, estuaos e eventos
relativos a historia e a cultura aos povos negros.
III - reali:ar a iaentificao aos remanescentes aas comuniaaaes aos
quilombos, proceaer ao reconhecimento, a aelimitao e a
aemarcao aas terras por eles ocupaaas e conferir-lhes a
corresponaente titulao.
Paragrafo unico. A Funaao Cultural Palmares - FCP e tambem
parte legitima para promover o registro aos titulos ae proprieaaae
nos respectivos cartorios imobiliarios. (...)`
15.Por seu turno, a Lei n 9.649/98 (tambm com a redao determinada pela Medida
Provisoria n 2.216-37, de 31 de agosto de 2001), que dispe sobre a organizao da
Presidncia da Republica e dos Ministrios, atribuindo-lhes as devidas competncias,
desta Iorma estabelece:
Art. 14. Os assuntos que constituem area ae competncia ae caaa
Ministerio so os seguintes.
(...)
IJ - Ministerio aa Cultura.
1
138
Ao Direta ae Inconstitucionaliaaae n. 3.239/DF
(...)
c) aprovar a aelimitao aas terras aos remanescentes aas
comuniaaaes aos quilombos, bem como aeterminar as suas
aemarcaes, que sero homologaaas meaiante aecreto,`
16.Anteriormente ao Decreto n 4.887/2003, a regulamentao das reIeridas leis era Ieita
pelo Decreto n 3.912, de 10 de setembro de 2001, que continha disposies relativas
ao processo administrativo para identiIicao dos remanescentes das comunidades
dos quilombos e para o reconhecimento, a delimitao, a demarcao, a titulao e o
registro imobiliario das terras por eles ocupadas. Nas palavras de CARLOS ARI
SUNDFELD, 'trata-se ae aecreto funaaao expressamente nos aispositivos citaaos
art. 14, IJ, 'c`, aa Lei n 9.649/98 e art. 2
o
, III e paragrafo unico aa Lei n
7.668/88`.
2
17.O Decreto n 4.887/2003, ora impugnado, revogou expressamente o Decreto n
3.912/2001 (art. 25), passando a Iigurar como a norma regulamentadora do art. 14,
IV, 'c, da Lei n 9.649/98 e do art. 2
o
, III e paragraIo unico da Lei n 7.668/88.
18.Assim, como bem ressaltou a douta Advocacia-Geral da Unio, 'o Decreto n 4.887, de
2003, retira seu Iundamento de validade diretamente das normas do art. 14, IV, c`,
da Lei n 9.649, de 1988, e do art. 2
o
, III e paragraIo unico, da Lei n 7.668/1988, e
no diretamente da Constituio Federal (art. 68, ADCT) (Ils. 102).
19.Portanto, no cabe razo ao requerente quando aIirma que o decreto impugnado
regulamenta diretamente dispositivo constitucional, conIigurando-se como decreto
autnomo e invadindo esIera reservada a lei.
20.Nesse ponto, vale transcrever as assertivas levantadas pela Advocacia-Geral da Unio:
'(...) o Decreto n 4.887, ae 2003, esta no segunao grau ae
concreti:ao aas normas ao art. 215 e ao art. 216 aa Constituio
Feaeral, bem como ao art. 68 ao ADCT. A Lei n 9.649, ae 1998, e a
Lei n 7.668, ae 1988, e que, efetivamente, regulamentam airetamente
a Constituio, concreti:anao-a em primeiro grau. O Decreto, por
sua ve:, retira seu funaamento ae valiaaae aas proprias leis feaerais,
2
Ibiaem, p. 31
1
139
Ao Direta ae Inconstitucionaliaaae n. 3.239/DF
no havenao, portanto, a tal autonomia legislativa propagaaa pelo
requerente.` (Ils. 106)
21.Dessa Iorma, tendo em vista os argumentos acima delineados, no se pode aIirmar que
existe inconstitucionalidade Iormal na norma impugnada. Nesse aspecto, propugna-
se pela regularidade Iormal do Decreto n 4.887/2003.
22.Em relao ao aspecto material, impugna o requerente o art. 13 do Decreto n
4.887/2003, que prescreve a realizao de desapropriao pelo INCRA no caso de as
terras ocupadas por remanescentes das comunidades de quilombos localizarem-se em
area de dominio particular. Assim dispe o art. 13:
Art. 13. Inciainao nos territorios ocupaaos por remanescentes aas
comuniaaaes aos quilombos titulo ae aominio particular no
invaliaaao por nuliaaae, prescrio ou comisso, e nem tornaao
inefica: por outros funaamentos, sera reali:aaa vistoria e avaliao
ao imovel, obfetivanao a aaoo aos atos necessarios a sua
aesapropriao, quanao couber.
1
o
Para os fins aeste Decreto, o INCRA estara autori:aao a
ingressar no imovel ae proprieaaae particular, operanao as
publicaes eaitalicias ao art. 7
o
efeitos ae comunicao previa.
2
o
O INCRA regulamentara as hipoteses suscetiveis ae
aesapropriao, com obrigatoria aisposio ae previo estuao sobre a
autenticiaaae e legitimiaaae ao titulo ae proprieaaae, meaiante
levantamento aa caaeia aominial ao imovel ate a sua origem.
23.AIirma o requerente que, de acordo com o art. 68 do ADCT, a propriedade das terras
decorre diretamente da Constituio, no podendo o Poder Publico promover
desapropriaes. Em suas proprias palavras, 'no ha que se Ialar em propriedade
alheia a ser desapropriada para ser transIerida aos remanescentes de quilombos,
muito menos em promover despesas publicas para Iazer Irente a Iuturas
indenizaes. As terras so, desde logo, por Iora da propria Lei Maior, dos
remanescentes das comunidades quilombolas que la Iixam residncia desde 5 de
outubro de 1988. O papel do Estado limita-se, segundo o art. 68 do ADCT, a
meramente emitir os respectivos titulos. Outrossim, a hipotese de desapropriao
no se enquadraria em nenhuma das modalidades a que se reIere o art. 5
o
, inciso
XXIV, da Constituio.
1
140
Ao Direta ae Inconstitucionaliaaae n. 3.239/DF
24.No possui razo o requerente. No caso de a terra reivindicada pela comunidade
quilombola pertencer a particular, no so sera possivel, como necessaria a realizao
de desapropriao. Nesse sentido, o estudo realizado por CARLOS ARI
SUNDFELD
3
enIatico:
'Para ns, quando a terra reivindicada pela comunidade
quilombola pertencer a particular, tal propriedade deve ser
previamente desapropriada para que haja a nova titulao em nome
da comunidade. Nesse aspecto, no convence o fa mencionaao
Parecer SAJ n 1.490/2001 aa Casa Civil, segunao o qual no seria
possivel cogitar-se ae aesapropriao ae tais terras. O raciocinio
ao parecer foi no sentiao ae que a Constituio teria, to somente,
reconheciao um aireito ae proprieaaae pre-existente aos
remanescentes aas comuniaaaes aos quilombos. Segunao a concluso
ao parecer, qualquer atuao ao Poaer Publico para aesapropriar
terras particulares com a pretenso ae aar cumprimento ao art. 68 ao
ADCT seria ilegal e caracteri:aria ato ae improbiaaae
aaministrativa, uma ve: que a comuniaaae fa teria um aireito
preexistente aecorrente aa posse prolongaaa, continua, pacifica e
cum animo aomini...`.
Diversamente, acreditamos ser possvel e, principalmente necessria,
a prvia desapropriao de terras particulares em benefcio dos
remanescentes das comunidades dos quilombos que as estiverem
ocupando. Ao se deve equiparar a titulao das terras das
comunidades quilombolas com a demarcao das terras ocupadas
pelos ndios, as quais so e sempre foram pblicas. Com relao a
estes ultimos a Constituio Feaeral criou um complexo sistema ae
proteo com previso ae posse permanente aas terras
traaicionalmente ocupaaas por eles (art. 231). Mas o art. 68 ao
ADCT tratou aa questo quilombola ae forma aiversa e no teve a
pretenso ae criar uma forma originaria ae aquisio aa proprieaaae
em favor aas comuniaaaes remanescentes ae quilombos, sem o
pagamento ae qualquer inaeni:ao ao proprietario, assim
reconheciao pelas formas ae aireito.
O direito constitucional da propriedade s pode ser limitado nas
formas e procedimentos expressamente estabelecidos na
Constituio. Ao vivel falar-se em perda :imediata' da
propriedade no caso de terras ocupadas por comunidades
quilombolas, como sustentou o Parecer n 1.490/01 aa Casa Civil. A
peraa compulsoria aa proprieaaae particular em favor ae
remanescentes ae comuniaaaes quilombolas so poae aar-se em ra:o
ae usucapio ou pela aesapropriao.
Assim, no caso de a comunidade quilombola localizar-se em terra
particular, tal propriedade deve ser previamente desapropriada para
que haja a nova titulao em nome da comunidade. O fundamento
3
Ibiaem, p. 116-118.
1
141
Ao Direta ae Inconstitucionaliaaae n. 3.239/DF
desta desapropriao constitucional e decorre diretamente do g 1
o
do seu art. 21, cufa aisposio e. O Poaer Publico, com a
colaborao aa comuniaaae, promovera e protegera o patrimnio
cultural brasileiro, por meio ae inventarios, registros, vigilancia,
tombamento e aesapropriao, e ae outras formas ae acautelamento e
preservao.
E inequivoco que a proteo constitucional aas comuniaaaes ae
remanescentes aos quilombos no se restringe ao art. 68 ao ADCT,
mas tambem aecorre aos arts. 215 e 216 aa Constituio Feaeral. O
art. 216 aa Constituio Feaeral aeclarou como patrimnio cultural
brasileiro os bens materiais e imateriais, tomaaos ae forma inaiviaual
ou coletiva, que reportem ae alguma forma aos grupos formaaores aa
socieaaae brasileira. E, como grupos formaaores aa socieaaae
brasileira (art. 215), as comuniaaaes remanescentes ae quilombos
recebem a proteo furiaico-constitucional ao aispositivo que, no seu
1
o
, prev a aesapropriao como uma aas formas ae acautelamento
e preservao ae que o Poaer Publico aispe.
Aossa concluso, portanto, que o Poder Pblico, para garantir s
comunidades quilombolas a propriedade definitiva das terras que
estejam ocupando, no caso de elas pertencerem a particulares, deve
lanar mo do processo de desapropriao, com fundamento no art.
21, g 1
o
da Constituio Federal. O referiao processo ae
aesapropriao e ae nitiao interesse social, com funaamento
constitucional no art. 216, 1
o
, e sera feito em beneficio ae
comuniaaaes quilombolas`.
25.O requerente ainda aponta a existncia de inconstitucionalidade em relao ao art. 68 do
ADCT, pois o Decreto n 4.888/2003, em seu art. 2
o
, elege o critrio da auto-
atribuio (autodeIinio da propria comunidade) para identiIicar os remanescentes
das comunidades de quilombos. De acordo com o requerente, 'resumir a
identiIicao dos remanescentes a critrios de autodeterminao Irustra o real
objetivo da norma constitucional, instituindo a provavel hipotese de se atribuir a
titularidade dessas terras a pessoas que eIetivamente no tem relao com os
habitantes das comunidades Iormadas por escravos Iugidos, ao tempo da escravido
do pais.
26.Aqui tambm o argumento do requerente no possui Iundamento. Como bem
explicitado pela Advocacia-Geral da Unio, 'ao impugnar o Decreto n 4.887, de
2003, quanto ao critrio da auto-atribuio, o autor, na verdade, impugna no a
constitucionalidade em si, mas to-somente volta-se contra o critrio da auto-
atribuio eleito para identiIicar as comunidades quilombolas. A rigor, no ha uma
1
142
Ao Direta ae Inconstitucionaliaaae n. 3.239/DF
questo de inconstitucionalidade em jogo. Evidencia-se, isso sim, uma controvrsia
metodologica (se que assim se possa considerar, na medida em que os mais
recentes avanos da Antropologia ratiIicam os critrios estabelecidos no Decreto n
4.887, de 2003), que ha de resolver-se no mbito da cincia antropologica, e no do
Direito (Ils. 112).
27.No presente caso, para a delimitao do conteudo essencial da norma do art. 68 do
ADCT, no pode o jurista prescindir das contribuies da Antropologia na deIinio
da expresso 'remanescentes das comunidades dos quilombos. Segundo relato de
ELIANE CANTARINO O`DWYER, 'os antropologos, por meio da Associao
Brasileira de Antropologia (ABA), Iundada em 1955, tiveram papel decisivo no
questionamento de noes baseadas em julgamentos arbitrarios, como a de
remanescente ae quilombo, ao indicar a necessidade de se perceberem os Iatos a
partir de uma outra dimenso que venha a incorporar o ponto de vista dos grupos
sociais que aspiram a vigncia do direito atribuido pela Constituio.
4
28.Assim, o critrio da auto-atribuio considerado pela Antropologia como o parmetro
mais razoavel para a identiIicao das comunidades quilombolas. Os estudos
realizados pelo antropologo F. BARTH
5
chegam a concluso de que a identiIicao
de grupos tnicos no depende mais de parmetros diIerenciais objetivos Iixados por
um observador externo, mas dos 'sinais diacriticos, dizer, das diIerenas que os
proprios integrantes das unidades tnicas consideram relevantes. Como assevera
ELIANE CANTARINO O`DWYER, 'essa abordagem tem orientado a elaborao
dos relatorios de identiIicao, os tambm chamados laudos antropologicos, no
contexto da aplicao dos direitos constitucionais as comunidades negras rurais
consideradas remanescentes de quilombos, de acordo com o preceito legal. Assim,
'em vez de emitir uma opinio preconcebida sobre os Iatores sociais e culturais que
deIinem a existncia de limites, preciso levar em conta somente as diIerenas
consideradas signiIicativas para os membros dos grupos tnicos. Nesse caso,
'apenas os Iatores socialmente relevantes podem ser considerados diagnosticos para
assinalar os membros de um grupo, e a caracteristica critica a auto-atribuio de
4
O`DWYER, Eliane Cantarino. Os quilombos e a pratica profissional aos antropologos. In: Quilombos:
identidade tnica e territorialidade. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2002, p. 18.
5
Apua, O`DWYER, Eliane Cantarino. Op. cit., p. 15.
1
143
Ao Direta ae Inconstitucionaliaaae n. 3.239/DF
uma identidade basica e mais geral que, no caso das comunidades negras rurais,
costuma ser determinada por sua origem comum e Iormao no sistema
escravocrata.
6
29.Tambm nesse sentido, o Estudo realizado pela Sociedade Brasileira de Direito
Publico
7
, acima citado:
'(...) o critrio a ser seguido na identificao dos remanescentes das
comunidades quilombolas em si tambm o da :autodefinio dos
agentes sociais'. Ou sefa, para que se verifique se certa comuniaaae e
ae fato quilombola, e preciso que se analise a construo social
inerente aquele grupo, ae que forma os agentes sociais se percebem,
ae que forma almefaram a construo aa categoria a que fulgam
pertencer.
1al construo mais eficiente e compatvel com a realidade das
comunidades quilombolas do que a simples imposio de critrios
temporais ou outros que remontem ao conceito colonial de
quilombo.`
30.Cabe, ainda, citar os estudos antropologicos de ALFREDO WAGNER BERNO DE
ALMEIDA
8
:
'O recurso ae metoao mais essencial, que suponho aeva ser o
funaamento aa ruptura com a antiga aefinio ae quilombo, refere-se
as representaes e praticas aos proprios agentes sociais que viveram
e construiram tais situaes em meio a antagonismos e violncias
extremas. A meu ver, o ponto de partida da anlise crtica a
indagao de como os prprios agentes sociais se definem e
representam suas relaes e prticas com os grupos sociais e as
agncias com que interagem. Esse dado de como os grupos sociais
chamados :remanescentes' se definem elementar, porquanto foi
por essa via que se construiu e afirmou a identidade coletiva. O
importante aqui no tanto como as agncias definem, ou como
uma OAC define, ou como um partido poltico define, e sim como os
prprios sujeitos se auto-representam e quais os criterios politico-
organi:ativos que norteiam suas mobili:aes e forfam a coeso em
torno ae uma certa iaentiaaae. Os procedimentos de classificao
que interessam so aqueles construdos pelos prprios sujeitos a
partir dos prprios conflitos, e no necessariamente aqueles que so
produtos de classificaes externas, muitas vezes estigmatizantes.
6
Ibiaem, p. 15-16.
7
Op. cit. p. 79-80.
8
ALMEIDA, AlIredo Wagner Berno de. Os quilombos e as novas etnias. In: O`DWYER, Eliane
Cantarino (org.). Quilombos: identidade tnica e territorialidade. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2002, p.
67-68.
1
144
Ao Direta ae Inconstitucionaliaaae n. 3.239/DF
Isso e basico na consecuo aa ativiaaae coletiva e aas categorias
sobre as quais ela se apoia.`
31.Em seguida, aIirma o antropologo:
'Ao pode se impor o desgnio do partido, a vontade da OAC ou a
utopia do mediador a uma situao real: ao contrrio, h que partir
das condies concretas e das prprias representaes, das relaes
com a natureza e demais dos agentes sociais diretamente envolvidos
para se construir os novos significados. Ao momento atual, para
compreender o significado de quilombo e o sentido dessa
mobilizao que est ocorrendo, preciso entender como que
historicamente esses agentes sociais se colocaram perante os seus
antagonistas, bem como entender suas lgicas, suas estratgias de
sobrevivncia e como eles esto se colocando hoje ou como esto se
autodefinindo e desenvolvendo suas prticas de interlocuo. A
incorporao aa iaentiaaae coletiva para as mobili:aes e lutas, por
uma aiversiaaae ae agentes sociais, poae ser mais ampla ao que a
abrangncia ae um criterio morfologico e racial. Ao visitarmos esses
povoaaos, em :onas criticas ae conflito, poaemos constatar, por
exemplo, que ha agentes sociais ae ascenancia inaigena que la se
encontram mobili:aaos e que esto se autoaefininao como pretos. De
igual moao, poaemos constatar que ha situaes outras em que
agentes sociais poaeriam aparentemente ser classificaaos como
negros se encontram mobili:aaos em torno aa aefesa aas chamaaas
terras inaigenas. O critrio de raa no estaria mais recortando e
estabelecendo clivagens, como sucedeu no fim do sculo XIX. Esse
um dado de uma sociedade plural, do futuro, que deve ser
repensado. Raa no seria mais necessariamente um fato biolgico,
mas uma categoria socialmente construda. Certamente que ha um
aebate cotiaiano em face ae caaa situao aessas ou a caaa ve: que o
aparato aaministrativo e burocratico envia seus quaaros tecnicos
para verificaes in loco aesses antagonismos. Mas seria um absurdo
sociolgico imaginar que alguns classificadores nostlgicos
queiram tentar colocar :cada um em seu lugar' tal como foi
definido pelo nosso mito de trs raas de origem, acionanao tambem
o componente aa miscigenao que equilibra as tenses inerentes
ao moaelo. Insistir nisso significa instaurar um processo ae limpe:a
etnica, colocanao compulsoriamente caaa um no que a aominao
aefine naturalmente como seu lugar. (...) Certamente que a partir
da consolidao de uma existncia coletiva ou da objetivao do
movimento quilombola tem-se uma fora social que se contrape a
essa classificao, isto , passa a prevalecer a identidade coletiva
acatada pelo prprio grupo em oposio s designaes que lhe so
extremamente atribudas. Os recentes trabalhos de campo dos
antroplogos tm indicado isso.`
1
145
Ao Direta ae Inconstitucionaliaaae n. 3.239/DF
32.Portanto, como bem aIirma O`DWYER, 'em ultima analise, cabe aos proprios membros
do grupo tnico se auto-identiIicarem e elaborarem seus proprios critrios de
pertencimento e excluso, mapeando situacionalmente as suas Ironteiras tnicas.
9
33.Esse o critrio adotado pela Conveno n 169 da Organizao Internacional do
Trabalho OIT sobre os Povos Indigenas e Tribais, segundo a qual a conscincia
de sua identidade que devera ser considerada como critrio Iundamental para sua
identiIicao (Vide Decreto n 5.051, de 19 de abril de 2004).
34.Ademais, o critrio da auto-atribuio complementado por outras regras disciplinadas
pelo Decreto n 4.887/2003 para a identiIicao das comunidades quilombolas (Vide
arts. 3
o
a 10).
35.Alm da inconstitucionalidade dos critrios de identiIicao das comunidades de
quilombos, o requerente indica a incompatibilidade com o art. 68 do ADCT na Iorma
como o decreto estipulou (art. 2
o
, 2
o
e 3
o
) a caracterizao das terras a serem
reconhecidas a estas comunidades. A inconstitucionalidade estaria na excessiva
amplitude dos critrios e na sujeio aos indicativos Iornecidos pelas proprias
comunidades interessadas.
36.Para o requerente, 'parece evidente que as areas a que se reIere a Constituio
consolidam-se naquelas que, conIorme estudos historico-antropologicos, constatou-
se a localizao eIetiva de um quilombo. Desse modo, descabe, ademais, sujeitar a
delimitao da area aos critrios indicados pelos remanescentes (interessados) das
comunidades dos quilombos. Trata-se, na pratica, de atribuir ao pretenso
remanescente o direito de delimitar a area que lhe sera reconhecida. Sujeitar a
demarcao das terras aos indicativos dos interessados no constitui procedimento
idneo, moral e legitimo de deIinio (Ils. 12).
37.Por isso, sustenta o requerente que 'a area cufa proprieaaae aeve ser reconheciaa
constitui apenas e to-somente o territorio em que comprovaaamente, aurante a fase
imperial aa historia ao Brasil, o quilombo se formara (Ils. 12).
9
Op. cit. p. 24.
1
146
Ao Direta ae Inconstitucionaliaaae n. 3.239/DF
38.Ocorre que tal critrio, escolhido pelo requerente, e antes eleito como critrio oIicial
pelo Decreto n 3.912/2001 (revogado), Ioi alvo de intensas criticas de estudiosos
sobre o tema. Sobre a questo, vale transcrever as criticas Iormuladas pelo
Procurador da Republica WALTER CLAUDIUS ROTHEMBURG
10
, ao comentar o
antigo Decreto n 3.912/2001:
'O equivoco ao aecreto aqui [no art. 1
o
, paragrafo unico, incs. I e II{
e eviaente e no consegue salvar-se nem com a melhor aas boas
vontaaes. Do ponto ae vista historico, sustenta-se a formao ae
quilombolas ainaa apos a abolio formal aa escravatura, por
(agora) ex-escravos (e talve: no apenas por estes) que no tinham
para onae ir ou no aesefavam ir para outro lugar. Ento, as terras
em questo poaem ter siao ocupaaas por quilombolas aepois ae 1888.
Aaemais, varias ra:es poaeriam levar a que as terras ae quilombos
se encontrassem, em 1888, ocasionalmente aesocupaaas. Imagine-se
um quilombo anterior a 1888 que, por violncia aos latifunaiarios aa
regio, houvesse siao aesocupaao temporariamente em 1888 mas
voltasse a ser ocupaao logo em seguiaa (aigamos, em 1889), quanao
a violncia cessasse. Ento, as terras em questo poaem no ter
estaao ocupaaas por quilombolas em 1888.
To arbitraria e a referncia ao ano ae 1888 que no se fustifica
sequer a escolha em termos amplos, hafa vista que a Lei Aurea e
aataaa ae 13 ae maio. fevereiro ae 1888 no seria mais aefensavel ao
que ae:embro ae 1887.
No fosse por outro motivo, essa incurso no passado traria srias
dificuldades de prova, e seria um despropsito incumbir os
remanescentes das comunidades dos quilombos (ou qualquer outro
interessado) de demonstrar que a ocupao remonta a tanto tempo.`
39.Como se v, o critrio que restringe as terras passiveis de titulao pelas comunidades
quilombolas aquelas por estas ocupadas em 1888, adotado pelo ja revogado Decreto
n 3.912/2001, totalmente despropositado. Nesse sentido, o critrio utilizado pelo
Decreto n 4.887/2003 parece ser mais compativel com os parmetros eleitos pelos
estudos antropologicos para deIinio das comunidades quilombolas e de seus
respectivos espaos de convivncia. Esta a concluso de CARLOS ARI
SUNDFELD
11
:
'Outro parametro importante na iaentificao aas comuniaaaes
quilombolas e a percepo ae como as terras so utili:aaas pelas
mesmas. A territorialiaaae e um fator funaamental na iaentificao
aos grupos traaicionais, entre os quais se inserem os quilombolas.
10
Apua, SUNDFELD, Carlos Ari. Op. cit. p. 72.
11
Op. cit. p. 78-79.
1
147
Ao Direta ae Inconstitucionaliaaae n. 3.239/DF
Tal aspecto aesvenaa a maneira como caaa grupo molaa o espao em
que vive, e que se aifere aas formas traaicionais ae apropriao aos
recursos aa nature:a. So as terras ae uso comum, em especial as
terras ae preto, cufa ocupao no e feita ae forma inaiviauali:aaa,
e sim em um regime ae uso comum. O manefo ao espao territorial
obeaece a sa:onaliaaae aas ativiaaaes, sefam agricolas, extrativistas
e outras, caracteri:anao aiferentes formas ae uso e ocupao ao
espao que tomam por base ae parentesco e vi:inhana, assentaaos
em relaes ae soliaarieaaae e reciprociaaae. A categoria terra ae
preto tem uma logica ae funcionamento propria, coaificaaa, como
expressa Alfreao W. B ae Almeiaa. os recursos hiaricos, por
exemplo, no so privati:aaos, no so inaiviauali:aaos, os recursos
ae caa, pesca, ao extrativismo no so sempre inaiviauali:aaos num
plano ae familias, pois ninguem aiviae o proauto aa roa
coletivamente.
Dessa forma, e de um lado, deve ser dada especial ateno, dentre os
parmetros de identificao do territrio das comunidades
quilombolas, sua identidade coletiva. 1rata-se de identificar a
forma pela qual o grupo remanescente de quilombo conseguiu
manter o seu modo de vida, resistindo s influncias externas e
mantendo os seus traos culturais e habitacionais ao longo das
geraes. A partir da identificao desse modo de vida, conclui-se,
em regra, que a titulao deve recair no s sobre os espaos em
que o grupo mora e cultiva, mas tambm sobre aqueles necessrios
ao lazer, manuteno da religio, perambulao entre as
famlias do grupo e tambm aqueles destinados ao estoque de
recursos naturais`.
40.Portanto, a identiIicao das terras pertencentes aos remanescentes das comunidades de
quilombos deve ser realizada segundo critrios historicos e culturais proprios de cada
comunidade, assim como levando-se em conta suas atividades socio-econmicas. A
identidade coletiva parmetro de suma importncia, pelo qual so determinados os
locais de habitao, cultivo, lazer e religio, bem como aqueles em que o grupo
tnico identiIica como representantes de sua dignidade cultural. O critrio
estabelecido no Decreto n 4.887/03 esta de acordo com os parmetros mencionados.
41.Ante o exposto, o parecer pela improcedncia da ao.
Brasilia, 17 de setembro de 2004.
CLAUDIO FONTELES
PROCURADOR-CERAL DA REPUBLICA
2
148
Ao Direta ae Inconstitucionaliaaae n. 3.239/DF
Andr RuIino
2
149
PARECER CONTRRIO AO PROJETO DE DECRETO LEGISLATIVO N 44, DE
2007, DE AUTORIA DO DEPUTADO FEDERAL VALDIR COLATTO
Contra o Decreto n 4.887, de 20/11/2003, que "regulamenta o procedimento para identif-
cao, reconhecimento, delimitao, demarcao e titulao das terras ocupadas por remanes-
centes das comunidades quilombolas de que trata o art. 68 do Ato das Disposies Constitucio-
nais Transitrias da Constituio da Repblica Federativa do Brasil, foi apresentado o Projeto
de Decreto Legislativo N 44, de 2007, que prope a suspenso da aplicao daquele Decreto.
Este parecer da 6 Cmara de Coordenao e Reviso do Ministrio Pblico Federal (Pro-
curadoria-Geral da Repblica), produzido pelo Grupo de Trabalho sobre Quilombos, Povos e
Comunidades Tradicionais, revela o descabimento do Projeto de Decreto Legislativo pois no
houve exorbitncia do poder regulamentar e sua improcedncia pois o Decreto 4.887/2003
no contm os defeitos que lhe so apontados.
A AUTOAPLICABILIDADE DO ART. 68 ADCT
Desde a promulgao da Constituio de 1988 que se discute a propsito da aplicabilidade
(efccia jurdica) do art. 68 ADCT.
A aplicabilidade imediata (efccia jurdica plena) evidente e ressalta j da redao do dis-
positivo. Esto sufcientemente indicados, no plano normativo, o objeto do direito (a propriedade
defnitiva das terras ocupadas), seu sujeito ou benefcirio (os remanescentes das comunidades
dos quilombos), a condio (a ocupao tradicional das terras), o dever correlato (reconhecimen-
to da propriedade e emisso dos ttulos respectivos) e o sujeito passivo ou devedor (o Estado,
Poder Pblico). Qualquer leitor bem-intencionado compreende tranqilamente o que a norma
quer dizer, e o jurista consegue aplic-la sem necessidade de integrao legal.
O art. 68 ADCT consagra diversos direitos fundamentais, como o direito moradia e cul-
tura. Do regime especfco e reforado dos direitos fundamentais decorre a tendencial aplicabili-
dade imediata, visto que aponta o Professor DANIEL SARMENTO
1
os direitos fundamentais
no dependem de concretizao legislativa para surtirem os seus efeitos
1
.
Tambm indicam a efccia jurdica plena desse artigo: o contedo da declarao norma-
tiva (simplesmente o reconhecimento de um direito e a atribuio de um dever especfco de
atuao do Poder Pblico) e sua localizao nas disposies transitrias (que, justamente para
poderem disciplinar imediatamente situaes de transio entre sistemas constitucionais que se
sucedem, devem estar dotadas de normatividade sufciente, segundo a lio do Professor JOS
AFONSO DA SILVA
2
)
Aspectos especfcos relacionados ao mbito concreto (identifcao de pessoas, delimita-
o de reas etc.) e ao mbito administrativo (rgos competentes, procedimento...) no criam
1
SARMENTO, Daniel. A garantia do direito posse dos remanescentes de quilombos antes da desapropriao. <<http://ccr6.pgr.mpf.gov.
br/institucional/grupos-de-trabalho/quilombos-1/documentos/Dr_Daniel_Sarmento.pdf>>, Rio de Janeiro, 2006.
2
SILVA, Jos Afonso da. Aplicabilidade das normas constitucionais. 2. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1982, p. 189-191.
150
direitos e deveres externos, apenas regulamentam a atuao estatal, e no carecem, portanto,
de lei para serem disciplinados.
Ademais, para satisfazer o princpio da legalidade l onde ele se impe, j existe todo um
arcabouo legislativo que sustenta a aplicao do Decreto 4.887/2003: a organizao adminis-
trativa, a legislao sobre desapropriao etc. Ou seja: o art. 68 ADCT no necessita de lei para
sua aplicabilidade, mas onde esta exigida no geral, existem diversas leis pertinentes. Citem-se,
a propsito, a Lei 9.649/1998, sobre a organizao da Presidncia da Repblica e dos Minist-
rios, que atribui ao Ministrio da Cultura competncia para aprovar a delimitao das terras dos
remanescentes das comunidades dos quilombos, bem como determinar as suas demarcaes,
que sero homologadas mediante decreto (art. 14, IV, c); e a Lei 7.668/1988, que institui a Fun-
dao Cultural Palmares e lhe d competncia para "realizar a identifcao dos remanescentes
das comunidades dos quilombos, proceder ao reconhecimento, delimitao e demarcao
das terras por eles ocupadas e conferir-lhes a correspondente titulao (art. 2, III).
Nesse contexto, ressalte-se o compromisso internacional assumido pelo Brasil ao promul-
gar a Conveno n 169 da Organizao Internacional do Trabalho (OIT, 1989), sobre povos
indgenas e tribais. Pela Conveno, os governos comprometem-se a adotar as medidas que
sejam necessrias para determinar as terras que os povos interessados ocupam tradicionalmen-
te e garantir a proteo efetiva dos seus direitos de propriedade e posse (art. 14.2).
3
Mais importante, contudo, considerar o tempo transcorrido. Passados quase vinte anos
da promulgao da Constituio, no tem mais cabimento essa discusso a respeito da autoa-
plicabilidade do art. 68 ADCT, seno com inteno de neutralizar o comando constitucional. Um
comprometimento com a efetividade da Constituio implica construir uma argumentao sobre
o art. 68 que no inviabilizasse as aes positivas j existentes em prol da realizao do direito
l estabelecido, destaca o Centro de Pesquisas Aplicadas da Sociedade Brasileira de Direito
Pblico, capitaneada pelo Professor CARLOS ARI SUNDFELD.
4
Curioso que o anterior Decreto 3.912/2001, igualmente editado diretamente para regula-
mentar o art. 68 ADCT, mas cuja disciplina inadequada inviabilizava o efetivo reconhecimento
da propriedade das terras de remanescentes de comunidades de quilombos, tenha passado
inclume declarao de inconstitucionalidade ou sustao. Isso revela que o projeto de de-
creto legislativo em questo na verdade insurge-se contra a perspectiva de um reconhecimento
efetivo do direito de propriedade aos remanescentes de comunidades de quilombos (mais pr-
xima com o atual Decreto 4.887/2003 do que com o anterior) e no contra a validade jurdica do
Decreto 4.887.
Quando a densidade da norma constitucional sufciente e h apenas necessidade de
regulamentao para uma atuao administrativa adequada, no faz falta interposio legis-
lativa e pode ser estabelecida uma relao imediata entre a Constituio e o decreto
5
. Vejam-se
3
Aprovao pelo Decreto Legislativo 143, de 20/06/2002; promulgao pelo Decreto 5.051, de 19/04/2004.
4
SUNDFELD, Carlos Ari (Org.). Comunidades quilombolas: direito terra. Braslia: Fundao Cultural Palmares; Abar, 2002, p. 112.
151
os exemplos da organizao e funcionamento da administrao federal, quando no implicar
aumento de despesa nem criao ou extino de rgos pblicos, e da extino de funes
ou cargos pblicos, quando vagos (art. 84, VI), bem como da interveno federal (art. 36, 1).
Em outras hipteses, pode j existir legislao e o regulamento apenas aparentemente
autnomo, conforme decidiu recentemente o STF em relao antiga Portaria 796/2000, do
Ministro da Justia, sobre classifcao indicativa dos programas de televiso: o Estatuto da
Criana e do Adolescente (Lei 8.069/1990) era a prvia lei necessria
6
.
Equivoca-se a justifcao do projeto em questo, ao acusar o Decreto 4.887 de pretender
regulamentar direta e imediatamente preceito constitucional. A uma, porque o art. 68 ADCT
possui sufciente densidade normativa, sendo autoaplicvel. A duas, porque a regulamentao
de aspectos meramente administrativos relacionados a dispositivo constitucional autoaplicvel
no um vcio, sendo perfeitamente cabvel. A trs, porque h diversas leis preexistentes que do
sustentao ao Decreto.
O ACERTO E NO A EXORBITNCIA DO DECRETO 4.887/2003
O projeto de decreto legislativo para sustar o Decreto 4.887 utiliza como pretexto, que este
supostamente estaria exorbitando do poder regulamentar, mas o que o projeto realmente com-
bate o acerto (contedo, mrito) dessa regulamentao. Desse modo, est-se a utilizar indevi-
damente o poder conferido ao Congresso Nacional no art. 49, V, da Constituio.
O que essa competncia congressual tem em mira sobretudo um defeito formal: quando
o Poder Executivo vai alm da faculdade de regulamentar ou da delegao legislativa, indepen-
dentemente do acerto com que a matria disciplinada. Trata-se de um instrumento de proteo
da reserva de competncia exclusiva do Congresso Nacional e no de uma alternativa para
contestar o mrito da atuao do Executivo, quando esta se contm em seus devidos limites.
O Congresso Nacional na precisa anotao de JOS ADRCIO LEITE SAMPAIO no
pode avaliar o mrito em si do ato normativo, no pode aquilatar o seu acerto utilitrio, de conve-
nincia ou de oportunidade, se, por exemplo, espaos para adoo de alternativas tiverem sido
deixados, expressa ou implicitamente, pelo legislador.
7
o princpio fundamental da separao de Poderes (art. 2) que est em jogo. Se a compe-
tncia para disciplinar um assunto do Poder Legislativo (reserva de lei), uma indevida invaso
(usurpao) de competncia pode ser combatida na esfera poltica pelo prprio Congresso Na-
cional (por meio da sustao: art. 49, V) e na esfera judicial pelo Poder Judicirio (por exemplo,
por meio de ao direta de inconstitucionalidade).
5
Doutrina e jurisprudncia admitem a reserva de lei relativa: MARTINES, Temistocle. Diritto constituzionale. 11. ed. Milano: Giuffr, 2005, p. 379.
6
ADI 2.398 AgR/DF, rel. Min. Cezar Peluso, 25/06/2007.
7
SAMPAIO, Jos Adrcio Leite. A constituio reinventada pela jurisdio constitucional. Belo Horizonte: Del Rey, 2002, p. 475-476.
152
Entretanto, se a competncia constitucional para disciplinar um assunto do Poder Execu-
tivo, no exerccio do poder regulamentar (art. 84, IV, fnal), o Poder Legislativo no pode alegar
que houve usurpao de sua competncia e utilizar o poder de veto legislativo conferido pelo art.
49, V, apenas porque no concorda com o mrito da regulamentao. Como esclarece o Profes-
sor CLMERSON M. CLVE, quando o Executivo deve apenas disciplinar os procedimentos
utilizados pela Administrao (modo de agir) nas relaes que travar com os particulares, efeti-
vamente, no h delegao, e o Executivo pode, perfeitamente, regulamentar a lei em virtude
de competncia prpria.
8
Em termos mais gerais, mas ressaltando essa atribuio regulamentar
prpria, enfatizam os Professores LUIZ ALBERTO DAVID ARAUJO e VIDAL SERRANO NUNES
JNIOR que a lei no pode impedir a sua regulamentao, pois estaria invadindo a competncia
do Poder Executivo.
9
Portanto, a situao inverte-se no presente projeto de decreto legislativo:
o Congresso Nacional que extrapola seu poder ao pretender suspender o exerccio adequado
do poder regulamentar pelo Presidente da Repblica.
A desautorizao da opo do Executivo pelo Legislativo pode dar-se apenas onde houver
autorizao expressa da Constituio. Fora da, os Poderes devero respeitar suas respectivas
esferas de atribuio. O Poder Legislativo pode, sim, contestar o acerto das opes do Executi-
vo, por exemplo, em relao a escolhas de titulares de determinados cargos (art. 52, III), ao veto
(art. 66, 4), a medidas provisrias (art. 62, 5), interveno (art. 36, 1). Essas e outras
hipteses revelam a interferncia recproca (freios e contrapesos) entre os Poderes, que defne
por exceo o princpio da autonomia.
Em suma, o projeto de decreto legislativo em anlise tem em vista infrmar a opo do Poder
Executivo, consubstanciada no contedo do Decreto 4.887/2003, e utiliza indevidamente como
pretexto uma alegada mas no explicada ultrapassagem dos limites do poder regulamentar.
Respeito ao devido processo legal Se pudesse apreciar o mrito da regulamentao dada
pelo Decreto 4.887, o Congresso Nacional, no uso do poder de sustao de atos normativos do
art. 49, V, da Constituio, haveria de concluir pelo atendimento ao princpio do devido processo
legal, em sentido contrrio ao que insinua o projeto de decreto legislativo ora em exame.
Cuidadoso, o Decreto 4.887/2003 adota o critrio antropolgico de auto-atribuio dos gru-
pos tnico-raciais (art. 2), pois no haveria como reconhecer autoridade a algum externo ao
grupo para proceder, heteronomamente, atribuio de identidade. Devemos encontrar alguma
outra maneira de assegurar a legitimidade, uma maneira que no continue a defnir grupos exclu-
dos em funo de uma identidade que outros criaram para eles. adverte WILL KYMLICKA.
10
seguido o critrio internacionalmente adotado, do que d testemunho a Conveno n
169 da OIT, cujo art. 1.2 dispe que a conscincia da prpria identidade dever ser conside-
8
CLVE, Clmerson M. Atividade legislativa do Poder Executivo no Estado contemporneo e na Constituio de 1988. So Paulo:
Revista dos Tribunais, 1993, p. 254.
9
ARAUJO, Luiz Alberto David; NUNES Jnior, Vidal Serrano. Curso de direito constitucional. 9. ed. So Paulo: Saraiva, 2005, p. 310.
10
KYMLICKA, Will. Filosofa poltica contempornea. So Paulo: Martins Fontes, 2006, p. 293.
153
rada como critrio fundamental para determinar os grupos aos quais se aplica a Conveno.
Tanto assim que JULIE RINGELHEIM, ao analisar a Conveno
11
Europia dos Direitos
Humanos, refere que, no contexto das diferentes culturas, conforme apontam socilogos e
antroplogos, "as normas e as prticas so interpretadas, negociadas, modifcadas pelos
prprios atores sociais.
12
Todavia, como o prprio Decreto determina, devem ser avaliados tambm outros fatores
(trajetria histrica prpria, relaes territoriais especfcas, ancestralidade negra relacionada
com a resistncia opresso histrica), que revestem de objetividade a auto-atribuio inicial.
JULIANA SANTILLI aponta justamente que os principais critrios adotados para a identifcao
das comunidades de quilombos so a auto-atribuio (critrio tambm consagrado pela Con-
veno 169 da OIT, j mencionado) e a relao histrica com um territrio especfco".
13
Essa, contudo, apenas uma etapa preliminar, que dever ser seguida da "identifcao,
delimitao e levantamento ocupacional e cartorial da rea (art. 7 do Decreto), retratadas num
relatrio tcnico. Este ser encaminhado a diversos rgos para manifestao (art. 8) e permi-
tir contestao por qualquer interessado (art. 9).
Como se percebe, os requisitos para o reconhecimento do direito de propriedade devero
ser demonstrados, desde a condio de remanescente de quilombo at a posse tradicional
(mesmo quando no atual, por causa, por exemplo, de expulso violenta). E so asseguradas
amplas possibilidades de contestao por quem se sentir prejudicado.
Ausncia de privilgio odioso a prpria Constituio de 1988 que, originalmente, institui
um tratamento jurdico diferenciado para os remanescentes das comunidades de quilombos que
ocupam ou ocupavam suas terras tradicionalmente, mas no tm ttulo e/ou registro imobilirio.
H o reconhecimento constitucional de uma situao histrica. Regimes jurdicos diferenciados
concretizam a igualdade, devendo as situaes desiguais ser tratadas de maneira desseme-
lhante, evitando-se assim o aprofundamento e a perpetuao de desigualdades engendradas
pela prpria sociedade, assevera o Ministro JOAQUIM. B. BARBOSA GOMES.
14
Quando o projeto de decreto legislativo em foco acusa o Decreto 4.887/2003 de esta-
belecer privilgio, na verdade est a insurgir-se contra a opo feita na prpria Constituio,
que tambm estabeleceu tratamento jurdico distinto para os ndios (art. 231), para as pessoas
portadoras de defcincia (art. 37, VIII), para os cultos e seus templos (art. 150, VI, "b"), para os
Deputados e Senadores (art. 53)...
Modalidade j existente de desapropriao - O projeto tambm afrma, erroneamente, que
11
SANTILLI, Juliana. Socioambientalismo e novos direitos. Proteo jurdica diversidade biolgica e cultural. So Paulo: Peirpolis,
2005, p. 136-137.
12
RINGELHEIM, Julie. Diversit culturelle et droits de lhomme. Lmergence de la problmatique des minorits dans le droit de la
Convention europenne des droits de lhomme. Bruxelles: Bruylant, 2006.
13
Op. e loc. cit.
14
GOMES, Joaquim B. Barbosa. Ao afrmativa & princpio constitucional da igualdade. O Direito como instrumento de transformao
154
o Decreto 4.887 cria nova forma de desapropriao, alargando os limites constitucionais ao
direito de propriedade, sem previso constitucional ou legal.
As modalidades expropriatrias que podem ser utilizadas, justamente para regularizar a
situao fundiria e garantir indenizao a posseiros que residam e/ou cultivem as terras dos
remanescentes de quilombos, so as clssicas desapropriaes por utilidade pblica (prevista
no Decreto-lei 3.365/1941) e por interesse social (prevista na Lei 4.132/1962). A propsito, re-
centemente, o Presidente da Repblica desapropriou por "interesse social, para fns de titulao
de rea remanescente de quilombo, a rea onde se situa a comunidade remanescente de qui-
lombo da Caandoca, no Municpio de Ubatuba, Estado de So Paulo (Decreto de 27/09/2006).
As desapropriaes por utilidade pblica ou por interesse social tambm podem ser realiza-
das pelos Estados, Distrito Federal e Municpios, na medida de suas possibilidades. Afnal, o art.
68 ADCT determina genericamente que ao Estado no sentido de Poder Pblico, ou seja, a to-
dos os nveis federados de governo incumbe a emisso dos respectivos ttulos de propriedade.
discutvel se seria cabvel ainda, em casos especfcos, a desapropriao para fns de
reforma agrria, pela Unio, ou mesmo se haveria necessidade de desapropriao ou se bas-
taria a indenizao de eventuais posseiros (com ou sem ttulo de propriedade) por outras vias.
A desapropriao "por interesse social, para fns de reforma agrria" (art. 184 da Constituio)
a forma determinada na Instruo Normativa n 20, de 19/11/2005, do Presidente do INCRA,
que regulamenta o procedimento estabelecido no Decreto 4.887/2003; essa IN prev tambm
a desapropriao prevista no art. 216, 1, da Constituio (desapropriao com o objetivo de
promover e proteger o patrimnio cultural brasileiro, hiptese contida no Decreto-lei 3.365/1941,
art. 5, l) e a compra e venda na forma prevista no Decreto 433/92 (sobre a aquisio de im-
veis rurais, para fns de reforma agrria). Toda essa discusso apenas indica a possibilidade de
outras modalidades expropriatrias ou indenizatrias j previstas no ordenamento jurdico.
Como se pode ver, o Decreto 4.887 no cria nova forma de desapropriao e nem pre-
cisaria, pois as diversas modalidades expropriatrias j existentes prestam-se regularizao
fundiria dos territrios tradicionalmente ocupados por comunidades quilombolas.
AS FORMAS DE CONTROLE DO DECRETO LEGISLATIVO
O decreto legislativo de sustao dos atos do Poder Executivo que exorbitem do poder re-
gulamentar decreto legislativo que representa uma modalidade de controle parlamentar sobre
o Executivo tambm suscetvel de controle, judicial.
Quando o pretenso controle parlamentar quem usurpa a competncia regulamentar do
Executivo, h afronta ao princpio da separao de poderes, que caracteriza inconstitucionalida-
de.
15
Isso afrmado pela jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal:
social. A experincia dos EUA. Rio de Janeiro: Renovar, 2001, p. 4.
15
MARTINES, Temistocle. Diritto constituzionale. 11. ed. Milano: Giuffr, 2005, p. 503.
155
O exame de constitucionalidade do decreto legislativo que suspende a efccia de ato do
Poder Executivo impe a anlise, pelo Supremo Tribunal Federal, dos pressupostos legitimado-
res do exerccio dessa excepcional competncia deferida instituio parlamentar. Cabe Corte
Suprema, em conseqncia, verifcar se os atos normativos emanados do Executivo ajustam-se,
ou no, aos limites do poder regulamentar ou aos da delegao legislativa.
A fscalizao estrita desses pressupostos justifca-se como imposio decorrente da ne-
cessidade de preservar, hic et nunc, a integridade do princpio da separao de poderes. (ADI
748-3 MC/RS, rel. Min. Celso de Mello, 01/07/1992)
16
Em carter preventivo, todavia, j possvel proceder a uma avaliao da incompatibilidade
do prprio projeto de decreto legislativo em comento, que no dever receber parecer favorvel
das comisses incumbidas de analis-lo. Evitar-se-, assim, que o Congresso Nacional despen-
da tempo e esforos inutilmente, na discusso e eventual aprovao de um decreto legislativo
fadado, ento, a ter sua inconstitucionalidade declarada pelo Supremo Tribunal Federal.
17
Ainda que no se considere a inconstitucionalidade do projeto de decreto legislativo, ele
no merece aprovao no mrito. Cabe ao Congresso Nacional, isto sim, afrmar a qualidade do
Decreto 4.887/2003, que:
a) oferece um procedimento adequado de identifcao, reconhecimento, delimitao, de-
marcao e titulao das terras ocupadas por remanescentes das comunidades dos quilombos;
b) permite a concretizao do art. 68 ADCT e assegura, assim, um direito reconhecido pela
Constituio de 1988, mas que mal tem sido implementado;
c) responde ao compromisso internacional assumido pelo Brasil ao ratifcar a Conveno
169 da OIT.
Conclui-se que o Projeto de Decreto Legislativo n 44/2007 descabido, improcedente e
contrrio Constituio.
Piracicaba (SP), 17 de setembro de 2007.
WALTER CLAUDIUS ROTHENBURG
Procurador Regional da Repblica
16
Veja-se tambm a ADI 1.553-2/DF, rel. Min. Seplveda Pertence, 06/01/1997.
17
Encontra-se pendente de apreciao pelo Supremo Tribunal Federal a Ao Direta de Inconstitucionalidade 3.239/DF, justamente contra
o Decreto 4.887/2003.