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Presidente da Repblica Luiz Incio Lula da Silva Federativa do Brasil Vice-Presidente da Repblica Jos de Alencar Federativa do Brasil Ministro do Desenvolvimento Patrus Ananias Social e Combate Fome Secretria Executiva Arlete Sampaio Secretaria Executiva Adjunta Rosilene Cristina Rocha Secretria Nacional de Ana Lgia Gomes Assistncia Social Secretria de Avaliao e Laura da Veiga Gesto da Informao Secretrio de Articulao Ronaldo Coutinho Garcia Institucional e Parcerias Secretria Nacional de Renda Lcia Modesto de Cidadania Secretrio Nacional de Crispim Moreira Segurana Alimentar e Nutricional

EXPEDIENTE
Composio do CNAS Gesto 2008/ 2010 Presidente: Valdete de Barros Martins Vice Presidente: Nivaldo Luiz Pessinatti Representantes Governamentais Titulares Valdete de Barros Martins | Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome Patrcia Souza De Marco | Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome Daniel Pirangueiro de Avelino | Ministrio da Educao Jos Geraldo Frana Diniz | Ministrio do Planejamento Oramento e Gesto Rose Mary Oliveira | Ministrio da Previdncia Social Karla Larica Wanderley | Ministrio da Sade Edna Aparecida Alegro | Ministrio da Fazenda Heloisa Mesquita | Representantes dos Estados Ieda Maria de Castro Nobre | Representante dos Municpios Suplentes Ana Lgia Gomes | Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome Renato Francisco dos Santos Paula | Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome Rita de Cssia Coelho | Ministrio da Educao Dbora Nogueira Beserra | Ministrio do Planejamento Oramento e Gesto Lcio da Silva Santos | Ministrio da Previdncia Social Lena Vnia Carneiro Peres | Ministrio da Sade Maurcio Sarda Faria - Ministrio do Trabalho e Emprego Tnia Mara Garib | Representantes dos Estados Charles Roberto Pranke | Representante dos Municpios Representantes da Sociedade Civil Titulares Nivaldo Luiz Pessinatti | Confederao dos Bispos do Brasil Renata Rodrigues Flores Alves | Federao Brasileira das Associaes Crists de Moos Renato Saidel Coelho | Associao da Igreja Metodista Carlos Eduardo Ferrari | Associao para Valorizao e Promoo de Excepcionais Mizael Conrado de Oliveira | Unio Brasileira de Cegos Maria Dolores da Cunha Pinto | Federao Nacional das APAES Margareth Alves Dallaruvera | Federao Nacional de Assistentes Sociais Geraldo Gonalves de Oliveira Filho | Federao dos Empregados em Instituies Benecentes. Religiosas e Filantrpicas Frederico Jorge de Souza Leite | Federao Nacional dos Psiclogos Suplentes Antnio Celso Pasquini | Unio Social Camiliana Rosa Maria Ruthes | Instituto Social, Educativo e Benecente Novo Signo Clodoaldo de Lima Leite | Federao Esprita Brasileira Marisa Furia Silva | Associao Brasileira de Autismo Joo Carlos Carreira Alves | Federao Nacional de Educao e Integrao dos Surdos Samuel Rodrigues | Movimento Nacional da Populao de Rua Edivaldo da Silva Ramos | Associao Brasileira de Educadores de Decientes Visuais Edval Bernardino Campos | Conselho Federal de Servio Social Josenir Teixeira | Ordem dos Advogados do Brasil Secretaria Executiva do CNAS Cludia Saboia | Secretria Executiva Maria das Mercs Avelino Carvalho | Coordenadora de Financiamento Maria Auxiliadora Pereira | Coordenadora de Poltica Christianne Camargo Menezes | Coordenadora de Normas Liliane Neves do Carmo | Assessoria Comisso de Conselhos de Assistncia Social Conselho Nacional de Assistncia Social Esplanada dos Ministrios | Anexo Bloco F 1 andar | ala A CEP: 70.059-900 | Braslia | DF www.mds.gov.br/cnas Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao Coordenadora editorial: Monica Rodrigues Reviso dos textos: Ren Couto e Tatiane Dias Projeto grco e diagramao: Marcelo Rocha Conselho Nacional de Assistncia Social. Caderno de textos: subsdios para debates: participao e controle social do SUAS / Conselho Nacional de Assistncia Social, Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Braslia, DF : CNAS, MDS, 2009. 41 p. ; 30 cm. 1. Assistncia social, Brasil. 2. Sistema nico de Assistncia Social, Brasil. I. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome.

CDU 364(81)

APRESENTAO
Valdete de Barros Martins Presidente do CNAS gesto 2008/2010

com satisfao que o Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS), apresenta sociedade brasileira a coletnea de textos Participao e Controle Social no Suas: subsdios para debates. O presente material est em consonncia com o tema central da VII Conferncia Nacional de Assistncia Social, que acontecer nos dias 30 de novembro a 3 de dezembro de 2009. Ciente de que uma sociedade democrtica aquela onde vises conflitantes tm a possibilidade de se expressarem e, com isso, seu povo pode escolher projetos societrios legtimos, o CNAS reune nessa publicao reflexes de importantes atores sociais envolvidos com a poltica pblica de assistncia e a temtica da participao e controle social. Com isso buscamos subsidiar debates plurais que antecedero as conferncias municipais, estaduais e do Distrito Federal e a Conferncia Nacional. Os textos, de total responsabilidade de seus autores, abordam as j mencionadas questes sobre participao e controle social no Suas, o protagonismo do usurio da assistncia social na implementao e controle social, representao e representatividade nos conselhos e os formatos e processos de escolha dos representantes da sociedade civil nos conselhos de assistncia social. Oportuna pela conjuntura e necessria pela natureza e papel do CNAS em democratizar e ampliar

seus debates, a presente coletnea ratifica os princpios constitucionais no tocante s diretrizes da assistncia social: participao da populao, por meio de organizaes representativas, na formulao das polticas e no controle das aes em todos os nveis (Lei 8.742/93). O novo modelo de poltica de assistncia social que se forma com o Suas entende as conferncias e os conselhos como espaos privilegiados onde se efetiva a participao popular. As conferncias so instncias mximas de deliberao e tm a atribuio de avaliar a situao dessa poltica pblica e propor diretrizes para o seu aperfeioamento. As competncias dos conselhos perpassam por deliberar, regular e acompanhar/fiscalizar a execuo da Poltica Pblica da Assistncia Social. So espaos de negociao, construo de alianas, acordos, dilogos e funcionam como um instrumento pblico para a interface com os usurios e seus direitos, tendo esse o direito de participar de forma efetiva da construo da Poltica de Assistncia Social. Sendo assim, mais uma vez reafirmamos nossos compromissos com o sistema descentralizado e participativo que desejamos e que o contedo desta coletnea de textos contribua para um debate ainda mais qualificado a ser realizado por todos atores que participam desta construo e defendem os estatutos de direito presentes na Poltica de Assistncia Social.

SUMRIO
I. Participao e controle social no SUAS: o que temos e o que queremos Valdete de Barros Martins II. O Protagonismo do usurio da assistncia social na implementao e controle social do SUAS Edval Bernardino Campos III. Representao e representatividade: dilemas para os conselhos de assistncia social Rosngela D. O. da Paz IV. Formatos e processos de escolha dos representantes da sociedade civil nos conselhos de assistncia social Jos Antnio Moroni Mrcia Maria Biondi Pinheiro 7

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I PARTICIPAO E CONTROLE SOCIAL NO SUAS: O QUE TEMOS E O QUE QUEREMOS


Valdete de Barros Martins
Presidente do Conselho Nacional de Assistncia Social gesto 2008/2010; Representante do MDS; Assistente social; Mestre em Servio Social; Professora de graduao e ps graduao do curso de Servio Social na Universidade Catlica Dom Bosco.

1. Consideraes preliminares O Conselho Nacional de Assistncia Social, um dos rgos protagonistas na construo e nos avanos da poltica de assistncia social, pauta o tema Controle Social para a realizao da VII Conferncia Nacional de 2009. Com isso, pretende-se que a dimenso da participao e controle social seja tratada, examinada e refletida pelos mais diversos ngulos e atores, ao que incluo os aspectos polticos, tcnicos e ticos desse processo. Decorridos quinze anos de regulamentao da Lei Orgnica da Assistncia Social, chegado o momento de realizar um profundo debate sobre os caminhos do controle social nessa poltica. A propsito da reflexo que envolve a temtica Participao e Controle Social no Sistema nico de Assistncia Social (Suas), sistema este institudo por meio da Resoluo CNAS de n.145, de 15 outubro de 20041 , importante se faz tecer algumas consideraes que antecedem a aprovao do recente Sistema, pois sabido que a reorganizao jurdica, poltica e tcnica no tratamento da assistncia social como direito do cidado e dever do estado inaugura tempo novo com a promulgao da Constituio Federal de 1988, que no ano passado complementou duas dcadas de existncia. Porm, ainda para o alcance de grande parte de seus princpios e fundamen-

tos da democracia, preciso a permanente viglia e mobilizao da sociedade nesse processo, especialmente daqueles que defendem os compromissos com a justia social e a democracia. Cabe registrar que na conjuntura atual, com a edio da Medida Provisria n 446/082 , que dispe sobre as novas regras para certificao de Entidades Beneficentes de Assistncia Social, o CNAS no mais ser o rgo responsvel pelo processo de certificao de entidades. E que, diante dessa deciso, chegado o momento de o Conselho voltar-se efetivamente para sua funo, aprofundar, rever e propor novas medidas que busquem de fato o exerccio do controle social no Suas. O cenrio favorece o debate, haja vista o conjunto das regulamentaes aprovadas nesses ltimos anos: a Poltica Nacional, a NOB/SUAS e a NOB/RH, bem como o Plano Decenal, entre tantas e importantes deliberaes do CNAS e regulamentaes do MDS. O Conselho Nacional de Assistncia Social deve se constituir de fato como um efetivo espao pblico de controle democrtico e pautar os grandes temas que envolvem a proteo social de assistncia social. Para isso, preciso construir uma agenda de compromissos que priorize temas e questes que envolvem os grandes desafios da sociedade brasileira no tocante aos direitos devidos por essa poltica

1 A Resoluo de n. 145, de 15 de outubro de 2004, do Conselho Nacional de Assistncia Social, aprova a Poltica Nacional de Assistncia Social. O texto da Poltica Nacional aprovado constituir o Anexo I da Resoluo. 2 A Medida Provisria 446, de 7 de novembro de 2008, dispe sobre a certificao das entidades beneficentes de assistncia social, regula os procedimentos de iseno de contribuies para a seguridade social, e d outras providncias.

aos seus usurios. Inscrevem-se nesse processo a luta pela alterao da Lei n 8.742/93, a regulao das novas regras para acompanhar e fiscalizar a certificao das entidades, a disputa para ampliar o oramento da rea em todos os nveis de governo, os pactos e articulaes com outros conselhos de polticas pblicas e direitos na direo do firmamento da qualidade e alcance dos benefcios e servios das diversas reas de polticas pblicas. Enfim, o Conselho deve ser o espao de disputa e de defesa intransigente, transparente e permanente da poltica pblica e no contributiva de seguridade social. De incio, pode-se dizer que, do ponto de vista da gesto, h tensa e forte regulamentao. A dinmica introduzida pelas comisses intergestores desde a primeira Norma Operacional Bsica tem gerado importantes transformaes na interlocuo entre os trs nveis de governo, o que, forosamente, impacta as aes da poltica no seu desenvolvimento. Na mesma direo se inscreve a questo do financiamento da poltica ao aprovar a NOB/SUAS, em 2005, e o compromisso do CNAS com novas regras para a gesto financeira do sistema. Quanto ao controle social, o desenho para os conselhos e conferncias segue princpios constitucionais, assim como o estabelecido na Lei Orgnica de Assistncia Social, acrescido de novas exigncias legais e tcnicas que hoje consolidam o Suas. Cabe destacar que a dimenso poltica do controle social est relacionada dinmica e ao compromisso que os conselhos de assistncia social alcanam. Nesse contexto que se estabelece a necessidade de aprofundar o debate, fazer uma leitura local, estadual e, tambm, da instncia nacional. Se queremos fortalecer o controle sobre a poltica e recriar uma cultura que d conta das demandas e necessidades no mbito da assistncia social para o alcance da universalidade das atenes de proteo social, temos pela frente desafios de grande monta para os conselhos de assistncia social. preciso reconhecer que os recentes avanos no campo da poltica pblica de assistncia social tm produzido considerveis alteraes no modo de ver e tratar a poltica. Porm, so ainda insuficientes para romper com os processos de subalternizao

dos usurios no acesso aos servios e benefcios, assim como para a sua participao poltica nos processos de construo de sua autonomia. Ainda hoje persiste o uso clientelista da assistncia social assim como o deficitrio investimento nos servios de modo especial. Nessa direo, a mobilizao para a implementao de diversas estratgias que (re) desenhem o controle social deve ser intensa e urgente. O objetivo deste texto apresentar uma breve reflexo sobre a concepo de controle social, posteriormente remetendo-a ao modelo adotado pelo Suas e, nesse contexto, resgatar a regulamentao existente no mbito da Poltica, buscando proceder uma avaliao da capacidade que os conselhos detm no processo de acompanhamento e deliberao da Poltica, assim como o grau de autonomia dessas instncias na formulao e fiscalizao da Poltica de Assistncia Social. 2. Uma breve aproximao do debate sobre a categoria controle social A inteno aqui no remeter o debate sobre a categoria controle social sob o balizamento das diversas teorias. Assim, valemo-nos das teses de alguns estudiosos do tema como Raichelis, (1998), Correia (2002), Campos (2006) e Calvi (2008). Nesse breve levantamento bibliogrfico sobre o tema, o que se observa uma convergncia dos (as) autores (as) no entendimento da categoria controle social. Raichelis (1998) apresenta uma primeira aproximao com a questo ao eleger o CNAS como objeto de estudo de sua tese de doutorado. No seu entendimento sobre a concepo de esfera pblica, a autora prope como elementos constitutivos e que devem estar articulados dinamicamente: visibilidade social, representao de interesses coletivos, democratizao, cultura poltica e controle social3 , definido como:
Significa acesso aos processos que informam as decises no mbito da sociedade poltica. Permite participao da sociedade civil organizada na formulao e na reviso das

3 A autora, em seu livro Esfera Pblica e Conselhos de Assistncia Social, caminhos da construo democrtica, 2005, p.40, define, alm do controle social, as outras categorias citadas: visibilidade social. As aes e os discursos dos sujeitos devem expressar-se com transparncia, no apenas para os diretamente envolvidos, mas tambm para aqueles implicados nas decises polticas. Supem publicidade e fidedignidade das informaes que orientam as deliberaes nos espaos pblicos de representao; representao de interesses coletivos. Implica a constituio de sujeitos sociais ativos, que se apresentam na cena poltica a partir da qualificao de demandas coletivas, em relao s quais exercem papel de mediadores; Democratizao: remete ampliao dos fruns de deciso poltica que, extrapolando os condutos tradicionais de representao, permite incorporar novos sujeitos sociais como protagonistas e contribui para consolidar e criar novos direitos. Implica dialtica entre conflito e consenso, de modo que os diferentes e mltiplos interesses possam ser qualificados e confrontados, da resultando a interlocuo pblica capaz de gerar acordos e entendimentos que orientam decises coletivas; Cultura poltica: implica o enfrentamento do autoritarismo e da cultura privatista de apropriao do pblico pelo privado. Remete construo de mediaes sociopolticas dos interesses dos sujeitos sociais a serem reconhecidos, representados e negociados na cena visvel da esfera pblica. Significa superar a cultura assistencial que infantiliza tutela e torna vulnerveis os segmentos pobres da classe trabalhadora, impedindo-os de se constituir como sujeitos portadores de direitos humanos.

regras que conduzem as negociaes e a arbitragem sobre os interesses em jogo, alm do acompanhamento da implementao daquelas decises, segundo critrios pactuados (RAICHELIS, 1998, p. 41).

les externos e aos mecanismos de controle interno:


A primeira forma de controle est relacionada aos mecanismos de representao destinados manuteno da ordem. So exemplos desta modalidade as legislaes restritivas, os tribunais, as polticas etc. Trata-se do controle exercido verticalmente, de cima para baixo, de forma centralizada e quase sempre autoritria. A segunda forma de controle social mais sutil, porm avassaladora. E o controle, horizontalmente construdo, ocorre como produto de uma socializao que naturaliza as desigualdades sociais e individuais, que justifica privilgios e que consente discriminaes. So valores e crenas que conformam nossa formao sociocultural e poltica por meio da educao, da cultura transmitida, da fora da religio e da ideologia (CAMPOS, 2006, p. 104).

Nesse sentido, pode-se afirmar que a categoria controle social est associada a uma dada concepo de Estado. Correia (2002) destaca duas concepes que so bsicas para este debate. A primeira aquela que entende o controle social como controle do Estado sobre a sociedade. Esse controle favorece os interesses da classe dominante e as polticas sociais so meios utilizados para abrandar conflitos sociais. Essa perspectiva garante o consenso social para aceitao da ordem do capital sobre os membros da sociedade e classifica esse estado de Estado Restrito, apoiando-se na teoria de Marx sobre o Estado. A segunda concepo apresentada refere-se ao controle social como controles da sociedade: Nesta, a sociedade tem possibilidades de controlar as aes do Estado em favor dos interesses das classes subalternas (CORREIA, 2002, p.121). Essa afirmao baseia-se na teoria de Gramsci que apresenta a concepo de Estado ampliado. Neste modelo de Estado perpassa interesses de classes, ou seja, como um espao conflitante que, apesar de conceber hegemonicamente os interesses da classe dominante, assumem demandas das classes subalternas. nesse campo colidente das polticas sociais que a sociedade capitalista constri os consensos para legitimar os interesses da classe dominante. Nesse contexto, os movimentos progressistas organizados conseguem introduzir na Constituio Federal de 1988 a participao da sociedade nas diversas questes que se relacionam esfera pblica e ao controle das polticas pblicas de modo particular. Na mesma direo, Campos4 (2006) assevera que o controle social pode ser abordado sob diferentes perspectivas, seja nas sociedades modernas ou contemporneas, e se apresenta sob dois modelos que se polarizam. A primeira inclui o controle que o Estado exerce sobre os cidados e a segunda est relacionada ao controle que os cidados exercem sobre o Estado. O autor desenvolve o pensamento, num primeiro momento, chamando ateno para a perspectiva do Estado como instrumento de controle. Bobbio (2000), apresenta duas principais formas de exerccio do controle social que esto relacionadas rea dos contro-

Com base nas consideraes acima, percebe-se que muitas podem ser as formas e arranjos de controle social nas sociedades capitalistas. No Brasil, no bojo da redemocratizao, da luta pela descentralizao das aes e decises e da necessidade do envolvimento da sociedade civil nos processos relacionados aos contedos das polticas pblicas, a Constituio Federal apresenta inovaes e prev de forma explcita, por meio de princpios e diretrizes, o reordenamento da relao entre Estado e Sociedade. As principais inovaes relacionam-se descentralizao poltico-administrativa e participao social. Evidencia-se o controle social do Estado exercido pelo cidado, no entendimento de um Estado a servio do interesse pblico. E nessa direo faz-se oportuno lembrar que a Carta de 1988 apresenta outros mecanismos de controle pela populao no que se refere ao bem pblico, como por exemplo, os plebiscitos (art.14-I), a Auditoria Cidad da Dvida externa (art.26 do Ato das Disposies Transitrias da CF), a Lei de Iniciativa Popular (art.27, inciso IV e art.29, inciso IX), e outros como a audincia pblica, o controle do oramento participativo, a ao civil pblica (PINHEIRO e PEDRINI, 2005). Na trilha dos acontecimentos que envolvem a busca pela participao social, a sociedade civil tem organizado diversos outros instrumentos que impulsionam o movimento pela consolidao da assistncia social, como a criao do Frum Nacional de Assis-

4 No texto o autor trata do controle social compreendido como envolvimento da sociedade civil na formulao da agenda pblica e na fiscalizao e avaliao das aes governamentais da rea.

tncia Social, em 19 de agosto de 1999, instncia de articulao e mobilizao da Poltica5. Seus objetivos e princpios constam da Carta de sua criao.
A criao do Frum significa a possibilidade de ampliar o espao pblico da assistncia social para arenas coletivas de debate e de alianas em torno de uma agenda de prioridade a serem enfrentadas. Trata-se de uma instncia ampliada de participao e representao poltica, no institucionalizada, e por isso mesmo mais permevel participao de segmentos sociais com menor acesso aos espaos tradicionais de deliberaes polticas (RAICHELIS e PAZ, 1999, p. 115).

Essa iniciativa deflagrou um movimento no Brasil e fez com que muitos estados e municpios tambm institussem fruns da sociedade civil, o que contribuiu substancialmente para qualificar as aes da Poltica, destacando-se a criao dos conselhos de assistncia social. Para a Poltica de Assistncia Social, esses avanos imprimiram um novo paradigma. Foi o incio de um processo que significou ruptura com as velhas prticas de cunho assistencialista, clientelista e de primeiro damismo no trato com a assistncia social. Como perspectiva de deslocamento de um modelo meritocrtico particularista para um novo padro de ateno, muitos desafios foram enfrentados, desde a lenta e gradual aprovao da Lei Orgnica de Assistncia Social, em 1993, at a aprovao de seus instrumentos regulatrios, e do baixo investimento pblico para o alcance do direito aos processos de controle social estabelecidos. Diante dessa realidade, torna-se oportuno revisitar as bases legais e polticas para o alcance do controle social no Suas. 3. Os conselhos como espaos (institucionais) de controle social na poltica de assistncia social A assistncia social, ao compor o trip da seguridade social brasileira, inscreve-se como direito social e humano e incorpora objetivos como a universalidade e o carter democrtico (art.194 da C.F/88). A partir desse reconhecimento legal, a assistncia social passa a compor o sistema de seguridade social no contributivo. E por esse ngulo que se pretende debater o controle social na poltica de assistncia social. Que controle social tem movido as decises da Poltica? Como vem sendo exercido esse controle? Quais

tm sido os instrumentos de efetivo controle? Os conselhos de assistncia social como mediadores institucionais tm cumprido seu papel nesse processo? Outra questo a ser respondida: Com a aprovao da Poltica Nacional de Assistncia Social, em 2004, e da Norma Operacional Bsica, em 2005, que alteraes foram introduzidas no campo do controle social? Inicialmente, cabe resgatar os incisos I e II do artigo 204 da Constituio Federal, pois esses impem o novo modelo para a conduo da assistncia social como direito do cidado e como poltica de seguridade social. Fica assegurada uma gesto descentralizada e participativa da poltica, garantindo a possibilidade de democratizar os processos necessrios ao cumprimento da lei maior. Com a regulamentao da Lei 8.742/93 (Loas), o desenho ganha contornos mais explcitos no sentido de imprimir a participao da sociedade na formulao e controle das aes em todos os nveis de governo. O art.5, que trata das diretrizes da Poltica, reafirma o j mencionado na Constituio, destacando-se o inciso III do referido artigo, que revela a urgente e necessria atuao do Estado no que tange ao desenvolvimento das aes da Poltica, ao instituir diretrizes para a organizao da assistncia social: III - primazia da responsabilidade do Estado na conduo da poltica de assistncia social em cada esfera de governo. Na direo de precisar o reordenamento da rea encontra-se o Capitulo III da Loas, que trata da organizao e gesto:
As aes na rea de assistncia social so organizadas em sistema descentralizado e participativo constitudo pelas entidades e organizaes de assistncia social abrangidos por esta Lei, que articule meios, esforos e recursos, e por um conjunto de instncias deliberativas compostas pelos diversos setores envolvidos (art. 6 LOAS).

No artigo 16, a Lei explicita qual o formato dos conselhos de assistncia social:
As instncias deliberativas do sistema descentralizado e participativo de assistncia social, de carter permanente e composio paritria entre governo e sociedade civil, so: I o Conselho Nacional de Assistncia Social;

5 O texto aborda a criao do Frum Nacional de Assistncia Social, apresenta os objetivos, princpios e propostas e elenca as entidades que fizeram parte desse lanamento.

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II - os Conselhos Estaduais de Assistncia Social; III o Conselho de Assistncia Social do Distrito Federal; IV os Conselhos Municipais de Assistncia Social.

Parmetros para a criao de uma nova cultura na conduo da Poltica Pblica de Assistncia Social so estabelecidos e os conselhos ganham expresso no processo de controle social.
Os conselhos, nos moldes definidos pela Constituio Federal de 1988, so espaos pblicos com fora legal para atuar nas polticas pblicas, na definio de suas prioridades, de seus contedos e recursos oramentrios, de segmentos sociais a serem atendidos e na avaliao dos resultados. A composio plural e heterognea, com representao da sociedade civil e do governo em diferentes formatos, caracteriza os conselhos como instncias de negociao de conflitos entre diferentes grupos e interesses, portanto, como campo de disputas polticas, de conceitos e processos, de significados e resultados polticos. (RAICHELIS, 2006, p.11).

Por fora legal e poltica, desde a promulgao da Loas os conselhos de assistncia social vm sendo implantados em todo o pas. Nesse perodo que compreende mais de uma dcada, no s o CNAS como os demais conselhos de assistncia social tm enfrentado algumas dificuldades para realizarem efetivamente o controle social, seja pela conjuntura adversa relacionada poltica econmica, pelas duras resistncias do aparato governamental para se instalar e obter o reconhecimento como espao institucional e legtimo para o exerccio do controle social, seja pela recusa dos executivos em partilhar o poder, conforme afirma Raichelis, (2006). 4. Os registros sobre o balano da atuao dos conselhos de assistncia social na poltica pblica de assistncia social Contudo, importante reconhecer que avanos so registrados. Um primeiro balano, que foi re-

alizado por ocasio da IV Conferncia Nacional da Assistncia Social, em 2003, quando o CNAS encomendou uma pesquisa para subsidiar um debate sobre o tema da referida Conferncia, conduzida pelo Grupo de Estudos e Pesquisa sobre Seguridade Social e Trabalho (GESST/SER/UnB), sob a responsabilidade da profa. Dra. Ivanete Boschetti6, objetivou avaliar a implantao do sistema descentralizado e participativo previsto na Loas, sobretudo a atuao dos conselhos estaduais e municipais no acompanhamento e controle da poltica de assistncia social. Vrios aspectos foram abordados, destacando trs conjuntos de temas referentes ao controle social. O primeiro refere-se ao processo e perodo de criao, estrutura e funcionamento dos conselhos estaduais e municipais, enfocando tambm questes relativas paridade, representatividade e processo de eleio e indicao dos conselheiros da sociedade civil. O segundo conjunto de temas tratado na pesquisa reporta-se atuao dos Conselhos de Assistncia Social na inscrio das entidades, no acompanhamento e avaliao da execuo das aes do Plano de Assistncia Social e de sua autonomia em relao ao rgo gestor. O terceiro grupo de temas abordou questes relativas atuao dos conselhos na esfera da mobilizao e participao social e organizao de conferncias. O resultado da pesquisa nos chama ateno em alguns aspectos que passamos a citar. Criao e instalao dos conselhos: processo retardatrio em relao Loas.
A primeira grande mensagem da pesquisa em relao a este quesito indica que o processo de criao dos Conselhos foi bastante lento em relao data de aprovao da Loas, o que retardou a instalao do Sistema Descentralizado e Participativo. Outro importante resultado mostra que os Conselhos Municipais foram criados, majoritariamente, aps a instituio dos Conselhos Estaduais (BOSCHETTI, 2003).

Os dados apontam, quanto a esse aspecto, que dezoito conselhos estaduais, ou seja, a maioria, foram criados entre 1994 e 1995, e nove s foram criados entre 1996 e 1997, o que indica atraso de mais de trs anos na implantao da Loas nos Estados. Outra questo levantada pela pesquisa que alm da lentido para a criao, foi constatado maior atraso no

6 A pesquisa mencionada contempla duas abordagens. A primeira, de apreender a situao ou estado em que se encontra a implementao da Loas, ou de suas principais diretrizes nos municpios e estados brasileiros (avaliao de situao). A segunda, de identificar os principais elementos que, conjugados, vm contribuindo para fazer avanar ou restringir o percurso de consolidao do direito assistncia social (avaliao do processo). Foram utilizados dois instrumentais de pesquisa: questionrio com perguntas fechadas enviadas pelo CNAS, por via postal, aos Conselhos Estaduais e Municipais e realizao de cinco oficinas regionais para anlise qualitativa. (Relatrio de Pesquisa, 02).

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funcionamento efetivo dos conselhos, sendo que sete s comearam a funcionar seis meses aps sua criao e dois aps um ano de criao. Essa tendncia tambm se registrou nos conselhos municipais.
A morosidade quanto a criao dos conselhos foi justificada pelo desconhecimento da sociedade civil e do prprio governo sobre a importncia desta instncia deliberativa na implementao dos preceitos da Loas, ausncia de cultura organizativa e participativa da populao, bem como do no reconhecimento da assistncia social como direito e de sua organizao em um sistema descentralizado e participativo, inexistncia de fruns anterior criao do conselho, temeridade do governo em publicizar informaes com a sociedade civil ( BOSCHETTI, 2003).

Outro aspecto mencionado no texto da pesquisa:


em algumas situaes a criao do conselho foi realizada apenas para cumprir um dos critrios para o recebimento dos recursos de outras esferas de governo (BOSCHETTI, 2003).

Fiz questo de destacar esses trechos da pesquisa para chamar ateno do cenrio em que se encontrava a questo do controle social aps dez anos de Loas. Ainda merece destaque os comentrios relativos s dificuldades para analisar e discutir a poltica de assistncia social.
H precariedade nos fluxos informativos do rgo gestor para com o conselho, descontinuidade das aes de assistncia social em perodos de troca de mandato governamental, falta de capacitao dos conselheiros, no publicizao das aes assistenciais, inclusive em algumas localidades foi apontada a inexistncia formal da poltica de assistncia social (BOSCHETTI, 2003).

A inteno com as chamadas do resultado dessa pesquisa, que obviamente fora conduzida anterior instituio do Suas e de outros regulamentos aprovados posteriormente, trazer para reflexo as fragilidades e precariedades que os conselhos vivenciaram e que ainda podem ser encontradas nos dias

de hoje. Por isso, imprescindvel e urgente um olhar sobre a responsabilidade dos conselhos no que se refere ao controle da poltica. Uma leitura mais atenta dessa pesquisa denota a desarticulao dos vrios atores que compem os segmentos da sociedade civil (trabalhadores, entidades de assistncia social e usurios) no espao dos conselhos. Esse modo de conceber e encaminhar o controle social na poltica de assistncia social traz conseqncias polticas significativas para a rea, pois retarda a noo de dever do Estado para com a assistncia social, dificulta a operacionalizao da poltica na perspectiva do direito e retarda a universalizao da proteo social devida aos cidados usurios. Ser que houve alteraes nesse processo? Quais foram? Como os conselhos tm se organizado e pautado o debate sobre as questes apontadas? Outra pesquisa que se torna oportuna referenciar o Suplemento de Assistncia Social da Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais, realizada pelo IBGE em parceria com o Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome - MUNIC-20057. As informaes levantadas buscaram traar um perfil dos conselhos municipais, destacando o carter do conselho (deliberativo ou no), a paridade entre poder pblico e a sociedade civil, a composio e a freqncia das reunies. Dos 5.564 municpios, 5.497 possuem conselhos. Destes, 5.211 (94,8%) tm carter deliberativo. Segundo os dados, a presena do carter deliberativo encontra-se nas cidades de maior populao. Na Regio Norte, os conselhos tm carter deliberativo em 89,0% dos municpios, e nas outras regies em 93,5% deles. Quanto paridade, 5.407 (98,4%) tm composio paritria. Ressalta-se que nos municpios de at 5.000 habitantes, 97,3% dos conselhos existentes tm composio paritria. A Regio Centro-Oeste a que apresenta o menor percentual de municpios com conselho paritrio. J entre as unidades da federao, o Acre, tendo conselho em 100% dos seus municpios, com paridade em 95,5% deles, o que apresenta a menor proporo de conselhos com composio paritria (IBGE, Perfil dos Municpios Brasileiros, Assistncia Social, 2005). Seguindo na avaliao sobre a composio dos conselhos, a pesquisa apresenta um dado que fere frontalmente a Loas e a prpria Constituio Federal, j que sabemos o que dispe as referidas legislaes quanto autonomia da sociedade civil na escolha de seus representantes. Os dados indicam que em 2.928 (53,3%) dos municpios com conselhos, os representantes da sociedade civil so escolhidos por meio de eleies em fruns

7 A Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais (MUNIC) foi levada a totalidade dos municpios do Pas (5.564 municpios).Trata-se, basicamente, de levantamento pormenorizado de informaes sobre estrutura, dinmica e funcionamento das instituies pblicas municipais.

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locais, nos municpios com at 5.000 habitantes. Segundo a pesquisa, essa modalidade de escolha acontece em apenas 41,0%, enquanto nos municpios com mais de 500.000 habitantes essa forma de escolha ocorre em 91,4% dos mesmos. Os levantamentos indicam que em 20,2% dos municpios brasileiros os representantes da sociedade civil so indicados pelo poder pblico, ressaltando-se que nos municpios maiores, com mais de 500.000 habitantes, ocorre a indicao do poder pblico em 2,9%, sendo que essa proporo aumenta na medida em que cresce o nmero de habitantes. Um destaque dado pela pesquisa, em relao a alguns municpios que afirmam ter composio paritria no Conselho Municipal, a indicao dos representantes da sociedade civil pelo poder pblico, o que, de certa forma, compromete a autonomia do conselho nas suas deliberaes. Essa constatao nos remete seguinte reflexo:
Como processo poltico, o controle social investe os atores da sociedade civil de prerrogativas para intervir propositadamente na agenda do governo, assim como pressupe, por um lado, a existncia de governantes democrticos, estimulados ao partilhamento do poder com a sociedade civil e instalados construo de canais de participao e de instrumentos institucionais que favoream o protagonismo da sociedade nos assuntos de interesse pblico (CAMPOS, 2006, p.106).

[...] no entanto, h uma significativa unanimidade nos estudos e avaliaes da experincia dos conselhos quanto frgil presena dos segmentos populares em tais espaos, por meio de suas associaes e representaes coletivas. Se a pobreza, para alm de sua expresso monetria, um tipo de relao social que define sociabilidades e lugares dos indivduos na sociedade, sua contraface a carncia de representao poltica nos espaos pblicos (2006, p.113).

A constatao dos dados da pesquisa confirma que no campo da poltica pblica de assistncia social predominam posturas da relao caso a caso, submetendo os conselhos a uma situao de subordinao, como se esse espao fosse um departamento da prefeitura ou secretaria, caracterizando, na maioria das vezes, gestes centralizadoras. Quanto composio dos conselhos, a pesquisa indicou dificuldades de representao que envolvem os trs segmentos (trabalhadores, entidades de assistncia social e usurios) de forma equilibrada. Em 77,3% dos municpios brasileiros, representantes de entidades e organizaes de assistncia social fazem parte da composio dos conselhos. A representao de trabalhadores da rea de assistncia social est em 66,0% do total dos municpios pesquisados. J a representao de organizaes de usurios da assistncia social est em apenas 65,8% dos conselhos (IBGE, Perfil dos Municpios, Assistncia Social, 2005). Essa constatao vem ao encontro da afirmao de Raichelis.

Nessa direo, prossegue a professora, a luta pelo alargamento dos direitos sociais est diretamente relacionada possibilidade de ampliao da participao nos espaos pblicos, o que poder contribuir com a formao de novos atores polticos legitimamente representados e que possam expressar suas reais demandas e necessidades. Pelas questes levantadas nesse primeiro momento de reflexo, imprescindvel que se aprofunde o debate sobre o desenho organizacional dos conselhos como instncias democratizadoras das polticas pblicas, sendo organizados como espaos que precisam pautar ou revisitar suas agendas na direo e perspectiva da universalizao dos direitos sociais e da cidadania. Os diversos atores polticos que compem esse espao democrtico devem buscar estabelecer uma relao simtrica que produza e gere uma dinmica na construo de uma esfera pblica transparente, qualificada, competente e comprometida com os princpios e diretrizes do Sistema Pblico Brasileiro de Assistncia Social. Faz-se oportuno, nesse espao de debate, lembrar que mesmo num cenrio de contradies registra-se a realizao de seis Conferncias Nacionais, que mobilizaram e envolveram milhares de cidados nas disputas e conquistas de um nmero considervel de deliberaes que deveriam ser observadas e implementadas pelos governos na elaborao de seus planos e oramentos anuais e plurianuais. Essa tambm uma responsabilidade legal, poltica e tica dos conselhos de assistncia social. Os avanos na regulamentao da poltica sero efetivos e consolidados medida que os conselhos se tornem protagonistas no acompanhamento e defesa das deliberaes das conferncias e dos pactos assumidos para a construo efetiva de uma poltica de Estado. Romper com personificao no mbito dessa poltica um desafio que se coloca para o conjunto dos conselhos e dos outros espaos scio-polticos da assistncia social O exerccio do controle social no depende

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apenas da criao de instncias institucionais como os conselhos, mas da capacidade dos movimentos, organizaes, fruns, comisses, grupos e outras formas de articulao, por meio dos quais os atores da sociedade civil possam debater, alterar e gerar uma cultura de participao e de construo de direitos. 5. O Controle social no sistema nico de assistncia social Com a aprovao da Poltica Nacional de Assistncia Social, em 2004, a categoria controle social adquire maior visibilidade e expresso e o princpio da descentralizao e participao constitui-se em eixo fundante no processo de Implantao do Sistema nico de Assistncia Social em todo o territrio nacional. Vale ressaltar a importncia dos fruns de participao popular, especficos e/ou de articulao da poltica em todos os nveis de governo, bem como a unio dos conselhos e/ou congneres no fortalecimento da sociedade civil organizada na consolidao da Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS/2004, p. 47). O texto ainda explicita a importncia da organizao de outros espaos que devem gerar o controle social:
Na conformao do Sistema nico de Assistncia Social, os espaos privilegiados onde se efetivar essa participao so os conselhos e as conferncias, no sendo, no entanto, os nicos, j que outras instncias somam fora a esse processo (PNAS/2004, p.47).

os critrios para o repasse de recursos financeiros (PNAS/2004, p. 47).

Para o avano pretendido, a poltica aponta para a construo de uma nova agenda para os conselhos de assistncia social. Uma primeira vertente a aglutinao do CNAS com os conselhos nacionais das polticas sociais integrando um novo movimento neste pas. Outra a construo de uma agenda comum dos conselhos nacional, estaduais e municipais de assistncia social. Esta ltima tem como objetivo organizar pontos comuns e aes convergentes, resguardando as peculiaridades regionais (PNAS/2004, p. 47). 7. Norma Operacional Bsica da Assistncia Social Os conselhos nacional, estaduais, do Distrito Federal e municipais so instncias deliberativas do Sistema Descentralizado e Participativo da Assistncia Social, regulamentados na PNAS/2004 na forma do SUAS. O CNAS, institudo pela LOAS, e os Conselhos das demais esferas, tratados na referida Lei e institudos por legislao especifica, tm carter permanente e composio paritria entre governo e sociedade civil. So vinculados ao Poder Executivo e a sua estrutura pertencente ao rgo da Administrao Pblica responsvel pela coordenao da Poltica de Assistncia Social, que lhes d apoio administrativo, assegurando dotao oramentria para seu funcionamento. 8. Conferncia de Assistncia Social De acordo com o artigo 18, inciso VI, da LOAS, as conferncias tm o papel de avaliar a situao da assistncia social, definir diretrizes para a poltica, verificar os avanos ocorridos num espao de tempo determinado (PNAS/2004, p.47). As conferncias de assistncia social so instncias deliberativas com atribuio de avaliar a Poltica de Assistncia Social e propor diretrizes para o aperfeioamento do Sistema nico da Assistncia Social. A convocao, pelos respectivos conselhos, para realizao das Conferncias de Assistncia Social, obedecer a periodicidade estabelecida na Loas para a Conferncia Nacional e legislao especfica para conferncias estaduais, do Distrito Federal e municipais.

6. Atribuies e articulao dos conselhos de assistncia social Ainda no artigo 18, a Loas dispe que
os conselhos tm como principais atribuies a deliberao e a fiscalizao da execuo da poltica e de seu financiamento, em consonncia com as diretrizes propostas pela conferncia; a aprovao do plano; a apreciao e aprovao da proposta oramentria para a rea e do plano de aplicao do fundo, com a definio dos critrios de partilha dos recursos, exercidas em cada instncia em que esto estabelecidos. Os conselhos, ainda, normatizam, disciplinam, acompanham, avaliam e fiscalizam os servios de assistncia social prestados pela rede socioassistencial, definindo os padres de qualidade de atendimento, e estabelecendo

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9. Plano Decenal de Assistncia Social8 As metas sobre o controle social tiveram como fomento o seguinte macro objetivo: Fortalecer o controle social por meio da atuao dos Conselhos de Assistncia Social para o desenvolvimento de suas funes, da realizao de conferncias e do incentivo aos fruns de debate pblico sobre a poltica.
METAS DO PLANO DECENAL Metas Perodo Realizar 16 campanhas nacionais e produzir 320 mil exemplares de publicaes, visando tornar de domnio pblico a poltica de 2007-2015 assistncia social, o Suas, os direitos consignados na Loas, os critrios de parceria com organizaes e entidades de assistncia social. Criar e reestruturar com instalaes fsicas adequadas e suprimentos de informtica em 80% dos Conselhos Municipais de Assistncia Social e garantir a instalao de suas respectivas Secretarias Executivas. Capacitar 40 mil conselheiros e membros dos fruns permanentes da Assistncia Social. Efetivar a fiscalizao do funcionamento dos Fundos de Assistncia Social e a alocao de recursos de cada esfera de governo com publicizao e demonstrao da sua execuo financeira. Criar comisses internas em todos os conselhos para estimular e fortalecer outras formas de participao da sociedade civil e garantir o protagonismo dos usurios. Orientar e garantir que 100% das emendas parlamentares sejam integradas ao Suas. Garantir recursos especficos para estruturao de 97% dos conselhos de assistncia social de municpios em gesto inicial, bsica e plena do Suas. Investir no carter deliberativo de 353 conselhos municipais de assistncia social. Investir em fruns da sociedade civil para eleio de conselheiros em 46,7% dos conselhos municipais de assistncia social. Contribuir para a instituio de paridade em 10% dos conselhos municipais de assistncia social. Investir na integrao dos conselhos de direitos e de polticas preservando as diversas especificidades.

10. Desaos para avanar o controle social no Suas Para finalizar, entende-se que as dificuldades destacadas nesta reflexo devem servir de parmetros para iniciar um processo avaliativo na questo do controle social. Por outro lado, do ponto de vista poltico, h um enorme subsdio legal, terico e tico que nos capacitam a promover um debate fecundo e importante nesse campo. Assim, o conjunto de desafios elencados a seguir deve ser considerado para iniciar o grande debate sobre o controle social. Ampliar o debate sobre a questo do controle social, buscando identificar estratgias que possam criar novos mecanismos e instrumentos de interveno nos espaos pblicos. Investir na capacidade de articulao entre os nveis de governo, na direo de firmar a perspectiva do Suas como Sistema Pblico democrtico e participativo. Analisar profundamente o modelo de funcionamento dos conselhos de assistncia social, suas competncias, capacidade de deliberao, grau de autonomia. Buscar parceria com o Ministrio Pblico para fazer valer as decises dos conselhos de assistncia social. Observar as orientaes do Tribunal de Contas quanto ao papel, responsabilidade e funo social dos conselhos no processo de acompanhamento e avaliao da gesto dos recursos do fundo da assistncia social, buscando certificar se os mesmos esto sendo aplicados conforme finalidade prevista nos Planos de Assistncia Social. Investir na articulao entre os Conselhos de Assistncia Social (CNAS, CEAS e CMAS), de modo que as deliberaes no mbito desses espaos possam conduzir ao fortalecimento do controle social no Suas. Monitorar as deliberaes das Conferncias, especialmente o Plano Decenal, (metas e estratgias) em cada nvel de gesto. Dotar os conselhos de infra-estrutura (material, humana e financeira), agregando a eles, dessa forma, condies de trabalho para que viabilizem suas aes de controle social. Investir na capacitao dos conselheiros e
8 O Plano Decenal encontra-se disponvel no site do CNAS: www.mds. gov.br/cnas. http://www.mds.gov.br/cnas/search?SearchableText=pl ano+decenal. O referido plano foi resultado da pesquisa realizada pelo CNAS, em 2005, denominada Fotografia da Assistncia Social. Essa tratou do Controle Social no Suas em item especfico, apresentando dados relacionados aos conselhos, fundos, fruns e conferncias.

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secretaria executiva, de forma que a dimenso tcnica ganhe as condies necessrias para o avano na construo de metodologias e processos que qualifiquem a fiscalizao e avaliao das aes. Apoiar e incentivar novas iniciativas para a criao de espaos de controle social, de forma que contemplem com prioridade a participao dos usurios dos servios e benefcios da poltica. Promover aes em parceria com o Ministrio Pblico de forma a vigiar o controle social sobre as decises da poltica. Estimular a instalao de Frentes Parlamentares em defesa da poltica de assistncia social. Estabelecer e fortalecer a articulao da sociedade civil e Estado, na perspectiva de criar iniciativas que valorizem processos democrticos, estabelea pactos e favoream as alianas, dando uma nova direo institucionalizao do controle social. Atuar na direo do comando nico, da ruptura com o primeiro damismo, denunciar formas de clientelismo e de favorecimento partidrio e/ou de grupos e outros processos que desqualificam a poltica e o direito dos usurios. Imprimir prioridade na luta pelo oramento pblico em todas as esferas de governo. Rever e estabelecer regulamentaes que fortaleam os princpios e diretrizes do Suas como sistema pblico, descentralizado e participativo. 11. Referncias bibliogrcas BOSCHETTI, Ivanete (Coord.). Avaliao dos dez anos de implementao da Lei Orgnica de Assistncia Social: um olhar dos conselhos estaduais, municipais e do distrito federal. Braslia: MAS/CNAS, 2003. (relatrio de pesquisa). BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Secretaria Nacional de Assistncia Social. Poltica Nacional de Assistncia Social PNAS 2004. Norma Operacional Bsica NOB SUAS. Braslia, DF, 2005. ______. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Cadernos de Estudos: textos para V Conferncia Nacional de Assistncia Social SUAS Plano 10, Braslia, dezembro de 2005. ______. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Conselho Nacional de Assistncia Social. Plano Decenal SUAS Plano 10. Braslia. 2008.

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II O PROTAGONISMO DO USURIO DA ASSISTNCIA SOCIAL NA IMPLEMENTAO E CONTROLE SOCIAL DO SUAS


Edval Bernardino Campos
Membro do Conselho Federal de Servio Social (CFESS); Diretor do Centro de Cincias Humanas e Educao da Universidade da Amaznia (UNAMA); Assistente Social da Secretaria de Estado de Assistncia e Desenvolvimento Social (SEDES); Membro do Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS).

1. Introduo O Sistema nico de Assistncia Social (Suas) um captulo importante na histria recente das polticas sociais brasileiras, em particular, no tradicional campo da assistncia social. A relevncia do Suas consiste, fundamentalmente, em conferir materialidade ao ideal de assistncia social, inscrito na Constituio Federal vigente e consignado na Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas), principalmente por preservar princpios e diretrizes comprometidos com a universalizao de acessos, com a descentralizao poltico-administrativa da gesto e com o controle social das aes governamentais por meio das organizaes da sociedade civil. Assim, neste artigo apresento uma reflexo sobre as possibilidades de protagonismo scio-poltico por parte dos usurios da assistncia social, em um contexto histrico caracterizado pela baixa participao, inclusive, dos setores sociais historicamente mobilizados e protagnicos. Para alcanar esse intento faz-se necessrio compreender qual o lugar poltico
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do usurio no Suas, as suas contribuies aos processos de elaborao das agendas dessa poltica social e quais os principais limites e dificuldades ao seu agir poltico. Para efeito dessa reflexo, denomino de protagonismo o envolvimento das pessoas em aes coletivas por meio de entidades associativas formais ou no, com vistas a exercer influncia nas decises governamentais. O protagonismo consiste em [...] organizar-se politicamente para ir alm da cidadania individual, atingindo o patamar coletivo (DEMO, 2003, p. 39). O termo usurio aqui referenciado tem como base a Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS) que o define como [...] cidados e grupos que se encontram em situao de vulnerabilidade e riscos [...] (PNAS, p. 33). Todavia, por considerar que o protagonismo scio-poltico decorre da ao de sujeitos coletivos, utilizo, simultaneamente, o conceito de usurios e organizaes de usurios, nesse caso, conforme disposto na Resoluo CNAS n. 24, de 16 de fevereiro de 2006.

Sero consideradas organizaes de usurios aquelas juridicamente constitudas, que tenham, estatutariamente, entre seus objetivos a defesa dos direitos de indivduos e grupos vinculados PNAS, sendo caracterizado seu protagonismo na organizao mediante participao efetiva nos rgos diretivos que os representam, por meio da sua prpria participao ou de seu representante legal, quando for o caso.

os nveis requisito indeclinvel o cumprimento das disposies contidas no art. 30 da Loas, que assim estabelece:
condio para os repasses, aos Municpios, aos Estados e ao Distrito Federal, dos recursos de que trata esta lei, a efetiva instituio e funcionamento do Conselho de Assistncia Social, de composio paritria entre governo e sociedade civil [...].

2. O Suas e a incluso participativa A poltica de assistncia social em vigncia no Brasil produto do processo de redemocratizao, nascido no final da dcada de 1970 e alargado na dcada seguinte, cuja culminncia foi a aprovao da Constituio Federal, consignadora de compromissos sociais e polticos inditos em nosso pas. O Suas, fruto das deliberaes da IV Conferncia Nacional de Assistncia Social e regulamentado por norma expedida pelo Conselho Nacional de Assistncia Social, representa um estgio avanado do ideal de assistncia social inscrito em nossa Carta Magna. Esse interstcio se ocupar em examinar na estrutura do Suas e de como se materializa a diretriz constitucional, disposta no inciso II do art. 204, que afiana a [...] participao da populao, por meio de organizaes representativas, na formulao das polticas e no controle das aes em todos os nveis. Em consonncia com a Loas (Lei 8.742 de 7 de dezembro de 1993), o Suas prev canais de participao da sociedade civil, inclusive condicionando a existncia do sistema em presena dessa sociedade nas instncias de deliberao. Uma importante diretriz estruturante do Suas a descentralizao poltico-administrativa. Em tese, essa diretriz afirma-se na investidura de poder poltico s instncias subnacionais (Estados, Municpios e Distrito Federal), favorecendo, dessa forma, a constituio de novas dinmicas de gesto redesenhadas no espao municipal e orientadas pela perspectiva de acesso universal. Por outro lado, a diretriz participativa confere sociedade poderes para interferir na agenda do governo, definindo prioridades e tambm dotando-a de prerrogativas para avaliar as aes governamentais em todos os nveis. A participao da sociedade condio essencial para a gesto da PNAS em todas as esferas de governo. No mbito municipal, por exemplo, so possveis trs nveis: inicial, bsica e plena. Em todos

Para a habilitao aos nveis de gesto bsica e plena faz-se necessrio, alm dos requisitos mencionados, a constituio e funcionamento de outros Conselhos, significando uma inquestionvel opo pela perspectiva de incluso poltica da sociedade nos assuntos de interesse pblico. Por outro lado, a poltica de assistncia social deve ser aprovada pelo Conselho da respectiva jurisdio. Sem a chancela do Conselho no h a transferncia de recursos para o financiamento dos programas, projetos e servios da assistencial social. O Suas contempla em sua arquitetura instncias de articulao, pactuao e deliberao. As instncias de articulao se efetivam por meio de espaos que asseguram a participao propositiva tanto da sociedade quanto do governo. As experincias mais salientes de articulao so os Fruns de Assistncia Social, cuja organizao expraia-se em vrios estados da federao, instituindo, mesmo que de forma ainda tmida, novas arenas propiciadoras de um agir poltico com melhores recursos de poder a disposio da sociedade. As instncias de pactuao esto limitadas aos atores governamentais nas trs esferas. O desenho institucional para esse mister est expresso nas Comisses Intergestoras Tripartite, de mbito nacional, e nas Comisses Intergestoras Bipartite, em mbito Estadual. Conforme estabelece a NOB/SUAS (p. 123), essas instncias so organizadas [...] com a finalidade de assegurar a negociao e o acordo entre os gestores envolvidos, no sentido de tornar efetiva a descentralizao da poltica de Assistncia Social e o comando nico em cada esfera de governo. Por outro lado, ainda com base na referida NOB, as instncias de deliberaes se efetivam nos conselhos e nas conferncias. Os Conselhos Nacional, Estaduais, do Distrito Federal e Municipais so instncias deliberativas do Sistema Descentralizado e Participativo da Assistncia Social, regulamentado na PNAS/2004, na forma do SUAS (NOB/SUAS, p.126). No modelo de assistncia social, inscrito na Loas e na NOB/SUAS, a participao da sociedade
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nas instncias decisrias , ao mesmo tempo, um fator condicionante e um componente estrutural. O Conselho, enquanto instncia permanente, com prerrogativas para deliberar, normatizar e fiscalizar os assuntos prprios da assistncia social, assegura em sua composio um lugar para os usurios. Por regra, o usurio da assistncia social tem assento nas instncias decisrias. De acordo com o inciso II do art. 17 da Loas, os representantes da sociedade civil na composio dos Conselhos de Assistncia Social so escolhidos,
[...] dentre representantes dos usurios ou de organizaes de usurios, das entidades e organizaes de assistncia social e dos trabalhadores do setor, escolhidos em foro prprio sob fiscalizao do Ministrio Pblico Federal.

A hiptese que orienta a reflexo dos prximos interstcios considera que o exerccio do protagonismo pressupe a participao, no obstante nem toda participao seja protagnica. 3. A Perspectiva democrtica e os atores do Suas O ideal de democracia que orienta o modelo de assistncia social expresso no Suas, identifica-se com a modalidade democrtica participativa. As experincias mais ancestrais desse sistema poltico localizam-se na Grcia Antiga, por volta de sculo IV, antes da era crist. Na era moderna, a idia de democracia participativa adquire robustez nos eventos que antecipam e protagonizam a revoluo francesa.
na fornalha que prepara e prenuncia a revoluo francesa (sc. XVIII), que o mais notvel dos idealizadores da democracia participativa desenvolve suas teses e fundamentos. Para Rousseau (1997), o governo um comissrio do povo e o povo a fonte de toda soberania (CAMPOS, 2007, p. 54).

As Conferncias de Assistncia Social so foros que oportunizam uma participao social mais representativa, por assegurar s diferentes organizaes da sociedade civil (entidades de assistncia, de usurios e de trabalhadores) espaos para o debate, para avaliao das aes governamentais e tambm para a eleio de prioridades polticas para os respectivos nveis de governo. A NOB/SUAS (p. 128) reconhece que [...] as conferncias de Assistncia Social so instncias deliberativas com a atribuio de avaliar a Poltica de Assistncia Social e propor diretrizes para o aperfeioamento do Sistema nico de Assistncia Social. Mesmo considerando a importncia poltica das Conferncias e a sua incluso no texto da NOB/ SUAS enquanto instncia deliberativa, essa prerrogativa no encontra amparo legal na Loas. De acordo com o inciso VI do art. 18 da referida lei, a Conferncia [...] ter atribuio de avaliar a situao da assistncia social e propor diretrizes para o aperfeioamento do sistema. Observa-se, portanto, que do ponto de vista institucional, a participao da sociedade civil nas instncias que elaboram e gerenciam a Poltica de Assistncia Social, uma condio necessria e fundamental para a efetivao do Suas. A participao necessria para propiciar a interlocuo com o governo. fundamental por se constituir em um componente estruturante do sistema. O Suas, inegavelmente, assegura a presena da sociedade em suas instncias de articulao e deliberao. Cabe, por desafio, apreciar quem so os atores da sociedade civil que participam do Suas e como eles participam.
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A democracia participativa funda-se em critrios e valores ideo-polticos distintos da democracia representativa. Nessa modalidade de representao poltica, o indivduo atomizado constitui-se no seu fundamento e objetivo. O cidado dotado de um conjunto de direitos civis, polticos e sociais. Em tese, dotado de autoridade para realizar escolhas e eleger governantes. Todavia, na prtica, o experimento democrtico representativo estimula e cultiva o afastamento do cidado comum das arenas que tratam do negcio pblico. Como afirma Hirst (1992, p. 34), um dos limites da democracia representativa consiste no inexpressivo controle que os eleitores exercem sobre os eleitos, visto que [...] Os eleitores escolhem algumas das pessoas envolvidas na tomada de deciso governamental, mas no podem escolher diretamente as decises. A democracia participativa, ao contrrio, valoriza, se apia e se nutre nos atores coletivos, ou seja, nos cidados organizados. Nessa perspectiva de democracia, o povo pode se constituir, efetivamente, em fonte de poder, em autoridade, nos termos trabalhados por Arendt (1983), para quem a autoridade originada das bases no significa a fico de um povo absoluto, pois se trata da articulao desses corpos constitudos em convenes e assemblias. Nesse caso, o povo significa um conjunto de cidados organizados segundo leis reconhecidas por todos.

A aposta participacionista que, como fonte de poder e como autoridade, o povo organizado encontra estmulos e meios para participar da gesto do bem pblico, influencia na escolha das aes prioritrias e fiscaliza o desenvolvimento destas e a utilizao dos recursos por parte do governo. Para os participacionistas, segundo Vitullo (1999, p. 32), [...] a participao se torna um componente essencial na vida democrtica. Implica transferncia do poder poltico comunidade, pois, sem ela, no seria possvel pensar-se em uma sociedade mais humana. Para esse ideal democrtico, a gesto dos recursos pblicos direciona-se ao atendimento da coletividade. Alguns estudiosos das recentes experincias participacionistas realizadas no Brasil, compreendem os conselhos como elementos de uma nova institucionalidade democrtica. Tatagiba (2002, p. 53), por exemplo, embora destacando as dificuldades e limitaes enfrentadas pelos conselhos para o desempenho das atribuies legais a estes conferidas, destaca que tais conselhos [...] assumem hoje no Brasil uma importante funo pedaggica no sentido da construo da cidadania e da reinveno dos padres de convivncia democrtica. Alm dos benefcios polticos da participao da sociedade nos assuntos de interesse pblico, os participacionistas destacam as virtudes pedaggicas. De acordo com Rousseau (sc. XVIII), a participao do indivduo nos assuntos da comunidade tem o mrito de torn-lo senhor de si mesmo e conhecedor dos assuntos de interesse coletivo. Para Pateman (1992), um dos fortes argumentos em favor da democracia participativa diz respeito funo educativa que ela exerce sobre os indivduos. Nessa mesma linha, Tatagiba (2002) afirma que os conselhos so experincias inovadoras de gesto porque possibilitam a participao de setores, tradicionalmente marginalizados da cena pblica, nos processos de produo de polticas pblicas e do envolvimento nos assuntos do governo. No obstante, destacar os benefcios polticos e pedaggicos que a experincia dos conselhos demonstra e enseja, a autora adverte que a paridade numrica da representao entre governo e sociedade no condio suficiente para assegurar equilbrio nas tomadas de deciso. importante ter presente que essas experincias ensejam mltiplas possibilidades polticas. Duas polaridades so imediatamente cotejadas enquanto projetos em disputa: por um lado, a participao social em um contexto scio-poltico marcado por profundas desigualdades e por outro a situao de pobreza extrema, que tende a favorecer os grupos

polticos comprometidos com os benefcios da ordem vigente. Conforme Boquero (2007, p.142):

Na Amrica Latina, o poder social e econmico das elites locais tem produzido uma situao de influncia desproporcional [...], dando prosseguimento a uma situao onde as estruturas formais que tomam decises sem transparncia dificultam que a maioria das pessoas tenha voz e poder nesse processo decisrio.

Outra perspectiva, mesmo reconhecendo limites do agir poltico no referido contexto, considera tais experincias alentadoras de mudanas sociais e polticas mais profundas. Para Dagnino (2002, p.300), por exemplo,
[...] Os espaos de formulao de polticas constituem uma das mltiplas arenas em que se trava a disputa hegemnica, numa guerra de posies onde as aes pontuais, de menor escapo e significado imediato, podem vir a se acumular molecularmente na direo de minar a ordem social desigual e significar a expanso gradual de um projeto hegemnico alternativo [...].

De posse dessa premissa, cabe identificar quem so os atores polticos estratgicos no Suas, como esto representados e qual a expresso poltica dos usurios nesse empreendimento. Por se tratar de uma reflexo introdutria sobre a temtica, utilizo informaes concernente aos atores do Suas, com inscrio nos dois ltimos processos eleitorais do CNAS. Logo, um exame mais representativo ser objeto de uma pesquisa posterior com o merecido detalhamento e a representatividade que a matria reclama. A habilitao da sociedade civil para ter maior assento na cmara do sistema Descentralizado e Participativo da Assistncia Social ilustra, sem retoques, a minscula presena numrica dos usurios em relao s demais entidades. Essa baixa representao ao colegiado nacional pode expressar um quadro presente na maioria dos municpios brasileiros. Essa desproporo, em relao ao segmento citado, revela um dos traos mais perversos do assistencialismo, alm do vnculo de dependncia que produz a excluso poltica. A ausncia de organizao condiciona os usurios dessa poltica a uma situao de vulnerabilidade.
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Entidades de usurios em relao ao total de entidades inscritas nos processos eleitorais


Processo eleitoral CNAS N. de entidade que requereram habilitao. Entidade de usurios que requereram habilitao Entidade de usurios habilitadas 20062008 194 % 20082010 219 %

4. O Protagonismo do usurio: um desao civilizatrio O modelo de assistncia social inscrito no Suas se efetiva em um solo cultural fortemente contaminado pelo assistencialismo clientelista. Nisso reside um dos principais desafios ao estabelecimento de relacionamentos, pautados em parmetros civilizatrios entre parte de nossa elite poltica e os segmentos sociais que se encontram no horizonte da poltica de assistncia social. O assistencialismo, por combinar caridade com os pobres e indiferenas com os fatores causais da pobreza, alm de funcionar como estratgia de reproduo social das parcelas empobrecidas, reproduz tambm subalternidade social, pois o assistido, nessa modalidade de proteo social, no reconhecido (nem se reconhece) como sujeito de direitos e, por isso, no participa de uma comunidade de semelhantes, como defende Castel (2005). Baquero (2007, p.154), discutindo os obstculos enfrentados pelas populaes pauperizadas na Amrica Latina, destaca que,
[...] Provavelmente o clientelismo a fora mais poderosa que obstaculiza o desenvolvimento de uma cidadania politizada e mobilizada para a preservao e defesa de seus direitos, principalmente em pases como os nossos que vivem uma assimetria entre liberdade e igualdade e onde o capitalismo contemporneo produz pobreza e marginalidade endmica, construindo fortes redes clientelsticas financiadas com recursos pblicos.

100

100

40

20,6

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17,5

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7,3

Fonte: Conselho Nacional de Assistncia Social, 2009

Conforme assevera Baquero (2007, p.140), a maior parte da populao desempoderada fica condicionada [...] a buscar canais clientelsticos para transmitir suas demandas, inibindo, assim o fortalecimento de canais de representao poltica bem como a catalisao de formas alternativas de ao coletiva. Diante do exposto, parece mais pertinente refletir sobre a necessidade do protagonismo dos usurios enquanto um requisito estratgico capaz de promover flexes em nossa recente e, ainda, precria experincia de gesto pblica sob o signo da democracia participativa. O protagonismo dos usurios, embora desejo tico e poltico dos militantes mais progressistas com atuao nessa rea, tambm uma necessidade civilizatria, um horizonte, uma causa e no um fato! A maior parte dos usurios da assistncia social est politicamente invisvel, identificados na condio de beneficirios e assistidos das diferentes aes desenvolvidas na moldura dessa poltica. So milhes de famlias atendidas em programas de distribuio de renda, em projetos e servios de proteo bsica e especial, destitudos de organizao e representatividade poltica. A pesquisa nacional sobre populao em situao de rua destaca que [...] 95,5% dos entrevistados no participa de qualquer movimento social (2008, p.14). Uma informao mais preocupante e desafiadora para incorporar esses usurios s arenas polticas do Suas a fragilidade de vnculos familiares: 48,1% das pessoas entrevistadas no mantm tais vnculos; daqueles que possuem algum parente residente na cidade onde se encontram, apenas 39% mantm contato com eles.

nessa ambincia social injusta que se impe o inadivel compromisso para incorporar os usurios da assistncia social aos espaos de deciso do Suas. Esse empreendimento, monumental em significado e desafio, no pode ser apreendido como assunto setorial de carter messinico. No possvel construir uma sociedade democrtica e socialmente justa em setores estanques. Uma sociedade com tal desenho obra coletiva para a coletividade. Dessa forma, a pobreza e os fenmenos dela decorrentes precisam ser estudados de forma multidisciplinar e o seu enfrentamento poltico exige o envolvimento de diferentes atores comprometidos tica e politicamente com uma sociedade livre das extravagncias e ganncias do mercado predador. Os usurios da assistncia social, segundo a NOB/SUAS, so cidados e grupos em condies de vulnerabilidades e riscos. As vulnerabilidades so, em

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grande parte, decorrentes do lugar social que ocupam. O Programa Bolsa Famlia, por exemplo, alcana mais de 10 milhes de pessoas em todos os municpios brasileiros, e, ao lado do Beneficio de Prestao Continuada (BPC), alcana mais de 80% dos usurios das aes de assistncia social, cuja vulnerabilidade que os infelicita a pobreza. Essas pessoas e famlias se comunicam com as instncias do Suas na condio de beneficirios e de assistidos, pois no esto constitudos em corpus polticos, dotados de representatividade. Ao lado das parcelas j incorporadas nas aes continuadas e programas desenvolvidos pela Assistncia Social, os Centros de Referncia de Assistncia Social (CRAS) recebem, em profuso, cotidianamente, legies de pessoas pobres, sem rendimento regular, sem profisso que os credencie a disputar vagas na classe social que integram, alm de enfrentarem as piores e mais frequentes circunstncias de riscos sociais. Estes nascidos das relaes humanas, em geral, que afetam com maior severidade os segmentos sociais, vitimados pela pobreza em suas variadas expresses. Pensar no protagonismo dos usurios, portanto, exige consider-lo enquanto ao poltica de pessoas e grupos dotados de capacidade para saber [...] planejar e planejar-se, fazer e fazer-se oportunidade [...] (DEMO, 2003). Todavia, o agir poltico no tarefa fcil, obra do acaso, nem mera abstrao. Segundo Castel (2005, p. 78),
[...] Para poder projetar-se no futuro, preciso dispor no presente de um mnimo de segurana. Por conseguinte, tratar sem ingenuidade como um indivduo uma pessoa em dificuldade, querer colocar sua disposio apoios que lhe faltam para comporta-se como um individuo de plenos direitos. Apoios que no consistem apenas em recursos materiais ou em acompanhamento psicolgico, mas tambm em direitos e em reconhecimento social necessrios para assegurar as condies da independncia.

ra de servios, e outra reivindicativa, defensora dos direitos dos usurios. Ainda persiste algumas representaes de usurios por meio de uma delegao incondicional, caracterizada pela auto-delegao de representatividade poltica por parte de diretores de entidades, cujo perfil e postura das lideranas as caracterizam bem mais, enquanto organizaes prestadoras de assistncia social. Por outro lado, empoderar os beneficirios de Programas do porte do Bolsa Famlia e do Benefcio de Prestao Continuada parece uma demanda inadivel. Ao lado do empoderamento desses usurios no interior do Suas, outra reivindicao civilizatria diz respeito vinculao de suas lutas a causa maior da classe social a que pertencem. 5. O Controle social como desao O Controle Social, compreendido como um conjunto de aes de natureza scio-poltica e tcnico-operativa, desenvolvido pela sociedade civil, com vistas a exercer influncias sobre as aes governamentais, um processo complexo que envolve trs dimenses distintas e indissociveis: 1) a dimenso poltica, relacionada mobilizao da sociedade para influenciar a agenda governamental e indicar prioridades; 2) a dimenso tcnica diz respeito ao trabalho da sociedade para fiscalizar a gesto de recursos e a apreciao dos trabalhos governamentais, inclusive sobre o grau de efetividade desse trabalho na vida dos destinatrios; 3) a dimenso tica trata da construo de novos valores e de novas referncias, fundadas nos ideais de solidariedade, da soberania e da justia social. Essa dimenso est comprometida com a construo de uma sociedade mais voltada, como dispe a Loas, para o [...] atendimento das necessidades sociais sobre exigncias da rentabilidade econmica (art. 4). Identificado nos termos aqui definidos, o exerccio do controle social pressupe de um lado, a existncia de uma sociedade civil organizada, mobilizada, representativa e politicamente estimulada para a valorizao do interesse pblico, e de outro, a existncia de governantes democrticos que valorizem o dilogo com a sociedade civil e que revelem disposio para partilhar decises com a sociedade. A realizao, de forma regular, de Conferncias de Assistncia Social representa um movimento inequvoco em direo ao alargamento de canais de

Os usurios, com presena organizada no Suas, so ainda minoritrios com relao aos prestadores de assistncia social e representam uma parcela numericamente inexpressiva quando comparados grande legio de usurios atomizados em atendimentos individuais. Muitos so os desafios para dotar os usurios de voz e vez. Por um lado, faz-se necessrio repensar as representaes j constitudas. Vrias organizaes representativas de usurios incorporam, ao mesmo tempo, uma dimenso executiva, prestado-

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participao. Tais eventos oportunizam sociedade civil se pronunciar sobre s aes governamentais e tambm tm favorecido a definio de polticas. A Poltica Nacional de Assistncia Social em vigncia, e o Sistema nico de Assistncia Social so exemplos que ilustram a viabilidade e a importncia da sociedade na conformao da agenda pblica. O desafio que se apresenta estudar, em mbito nacional, como tem ocorrido a participao dos usurios nas Conferncias. Quem so? Como esto representados? Qual a proporcionalidade em relao aos demais segmentos? Como as suas agendas so construdas? Como as suas reivindicaes transitam nos espaos das Conferncias? De posse de um detalhado estudo sobre os usurios, a questo que se impe incorpor-los ao Suas de forma democrtica e sem artificialismos. Nesse processo de incluso, os usurios se deparam com dois riscos principais: o primeiro, diz respeito s possibilidades de cooptao poltica que se expressa na incluso subalterna; o segundo, a incorporao artificial que desconsidera a representatividade dos atores e exponencia o simbolismo da presena. Todavia, tais riscos no podem servir de obstculos para elidir a participao desse segmento nas instncias que se ocupam de avaliar a execuo de poltica e propor diretrizes para o aprimoramento do sistema. Alm das dificuldades decorrentes da frgil representatividade da sociedade civil, o exerccio do controle social enfrenta o ingente desafio de ser efetivado em um ordenamento institucional, marcado pela precariedade de instrumentos legais e culturalmente amparado por uma tradio avessa ao ideal de cidadania. A gesto participativa para ser bem sucedida precisa estruturar-se em bases institucionais robustas, que assegurem aos cidados instrumentos legais para exercerem soberania na relao com o governo. Mesmo considerando os relevantes avanos consignados na Loas, observa-se, entretanto, que o formato dos Conselhos e a legislao disponvel para parametrar o controle social limitam acentuadamente o agir das organizaes da sociedade, no desafio para fiscalizar as aes governamentais no interior da assistncia social. Esses limites so identificveis em diferentes dimenses do controle social, inclusive na dimenso tcnico-operativa, que por seu carter rotineiro mais tangvel para esse mister. Mesmo no campo gerencial, a maioria dos conselhos no tem merecido a ateno dos gestores para enviar, com regularidade e em tempo hbil, os relatrios de gesto e as prestaes de contas relativas aos recursos destinados assistncia social.
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O agir limitado da sociedade civil nos espaos dos Conselhos na direo do controle social, por um lado, decorre de uma multiplicidade de fatores presentes na estrutura fortemente hierarquizada do Estado; nas formas tradicionais dos governos que operam, em sua maioria, como autarquias impermeveis s vozes da populao pobre; na cultura da sociedade que naturaliza a delegao, quase incondicional, dos poderes aos governantes; na tradio das relaes estruturadoras das prticas assistenciais ainda prisioneiras da caridade, do favor e da filantropia. Por outro lado, um exame mais pormenorizado da legislao que institui os Conselhos e lhes atribui competncia deliberativa, identificar que essa prerrogativa no de fcil realizao, ou seja, no auto-efetivvel. preciso considerar, nesta anlise, em primeiro lugar, que as deliberaes dos Conselhos no tm poder vinculante, ou seja, no dispem de fora legal para obrigar o governo a cumpri-las; em segundo lugar, a legislao em vigor no estabelece mecanismos de sanes que facultem aos Conselhos punirem os governantes em suas eventuais faltas ou negligncias; em terceiro lugar, a composio paritria dos Conselhos, entre governo e sociedade civil, tende a minimizar as chances da sociedade para aprovar matrias contrrias aos interesses dos governantes. Sem a garantia de instrumentos legais, a gesto participativa, nas condies previstas no sistema de assistncia social brasileira, pode significar para a sociedade civil uma aposta poltica de resultados profundamente incertos. Nesse sentido, a participao nessa empresa tem ensejado perspectivas distintas, at polarizadas, envolvendo tanto posturas otimistas quanto atitudes mais cticas, de profunda indiferena com esta arena de participao poltica. 6. Consideraes nais O exerccio do controle social, enquanto atividade de natureza scio-poltica, deve considerar os aspectos ticos e pedaggicos das experincias participativas em curso na sociedade brasileira, com vistas a investir na formao de cidados mais empenhados e comprometidos com projetos civilizatrios, orientados pelos valores efetivos da liberdade, da igualdade de oportunidades e da emancipao humana. Em tese, o ideal que orienta a constituio dos conselhos de assistncia social est comprometido com a participao direta da sociedade nos assuntos de governo, destacando-se entre suas principais virtudes a influncia que a sociedade civil pode exercer na agenda do governo; a aproximao entre

governantes e governados, reduzindo, dessa forma, o hiato provocado pela democracia representativa entre eleitores e eleitos e, ainda; envolver a sociedade civil em assuntos de interesse pblico, fortalecendo vnculos de integrao social, ao mesmo tempo em que estimula comportamentos cooperativos. Todavia, a constituio legal de Conselhos, a realizao peridica e sistemtica de Conferncias e a existncia de uma rede no governamental com atuao na rea da assistncia social parecem no significar a existncia de condies suficientes para produzir alteraes substantivas na gesto da poltica de assistncia social, particularmente no que concerne incorporao significativa dos usurios nos instrumentos que facultam o exerccio do controle social. No parece exagerado afirmar que a precria presena dos usurios nas instncias propiciadoras do controle social denuncia a fora silenciosa, embora latente, do assistencialismo nas artrias do Suas. A fora do assistencialismo se revela nos vnculos de subalternidade e dependncia que produz e tambm na negao ao estatuto do direito de cidadania. O quadro que traduz a frgil presena dos usurios nos espaos do agir poltico no significa, entretanto, a impossibilidade de aes protagnicas por parte desse segmento social. As amarras do presente nos desafiam a desmanchar seus ns e a construir um Sistema nico de Assistncia Social, descentralizado e efetivamente participativo. 7. Referncias bibliogrcas BAQUERO, Marcelo. Democracia e desigualdade na Amrica Latina: novas perspectivas. Porto Alegre: Editora da UFRGS, 2007 BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Pesquisa Nacional sobre a populao em situao de rua: sumrio executivo. Braslia, DF: Meta Instituto de Pesquisa de Opinio; SAGI, 2008 BRASIL. Presidncia da Repblica. Lei n. 8.742, de 07 de dezembro de 1993 (Lei Orgnica da Assistncia Social). Dispe sobre a organizao da Assistncia Social e d outras providncias. Braslia, 1993. CAMPOS, Edval Bernardino. Conselhos de polticas setoriais no ambiente municipal: estudo comparativo entre Ananindeua, Belm e Marituba. Rio de Janeiro: IUPERJ; Belm: UFPA, 2007. Tese.

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III REPRESENTAO E REPRESENTATIVIDADE: DILEMAS PARA OS CONSELHOS DE ASSISTNCIA SOCIAL


Rosangela D. O. da Paz
Doutora em Servio Social, professora da Faculdade de Servio Social/PUCSP e pesquisadora do IEE/PUCSP. Foi conselheira do CNAS nas gestes 1998-2000 e 2004-2006.

1. Introduo Vinte e um anos se passaram aps a Constituio Federal de 1988 que inscreveu uma concepo universalista dos direitos sociais e consagrou a concepo de democracia participativa, com a definio de mecanismos e instrumentos de participao da populao, como o plebiscito, o referendo popular, a iniciativa popular de lei, a audincia pblica e a tribuna popular. A partir da Constituio foram criados espaos institucionais de participao cidad, os chamados conselhos gestores de polticas pblicas. A pluralidade e riqueza dos espaos participativos implementados a partir de 1990 tm sido reconhecidas internacionalmente como importantes invenes de uma nova institucionalidade participativa, por meio da democratizao da gesto das polticas pblicas e do prprio Estado brasileiro. As experincias de democracia participativa inauguraram novos mecanismos e relaes de representao poltica, que, apesar de tenses com o modelo de democracia representativa (eleitoral), apresentaram especificidades e desafios, sobretudo para a agenda poltica da participao, representao e democracia. A relao entre democracia representativa e participativa deve ser de tencionamento e comple-

mentaridade e no de subordinao de uma a outra, o que tem se observado em muitas situaes, como a interferncia de disputas poltico-partidrias e eleitorais na agenda das instncias participativas. Conforme Raichelis (1997) a constituio da esfera pblica parte integrante do processo de democratizao da vida social, pela via do fortalecimento do Estado e da sociedade civil, de forma a inscrever os interesses das maiorias nos processos de deciso poltica. A construo dos conselhos de polticas pblicas est diretamente associada ao processo de luta pela democracia, resultando em uma nova arquitetura da participao, na qual as inovaes institucionais participativas estimulam o engajamento, a participao e a representao de diferentes atores da sociedade civil. Com a Constituio de 1988 a Assistncia Social ganhou estatuto de poltica pblica de Seguridade Social, afianadora de direitos e de responsabilidade estatal. A Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas) definiu novos paradigmas, rompeu com a concepo de benesse ou favor do Estado. Estabeleceu um novo desenho institucional para a gesto e o controle social, por meio da criao de planos, fundos e conselhos de assistncia social, paritrios e delibe-

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rativos. Os conselhos constituram-se em espaos de debate, negociao e regulao social, responsveis pela aprovao da Poltica de Assistncia Social e de sua proposta oramentria e de fiscalizao de sua execuo. Iniciou-se assim um processo democrtico e participativo de constituio de fruns e conselhos nas trs esferas de governo que, combinada com as mudanas operadas na gesto pblica, abriu as janelas e arejou a velha forma de fazer poltica, autoritria e clientelista, construindo um novo lugar para a assistncia social na sociedade: poltica pblica de proteo social, com participao e controle social. As mudanas provocadas pela CF e Loas levaram a necessidade de organizao dos diferentes segmentos que compe a sociedade civil na rea da assistncia social. Trabalhadores e muitas entidades que atuavam isoladamente passaram a participar de reunies, fruns e debates sobre os novos marcos conceituais e jurdicos da rea, o que gerou uma importante politizao, mobilizao e organizao para atuar e participar dos conselhos de assistncia social. Apesar dos avanos conceituais e jurdicos, a cultura poltica brasileira, presente no Estado e na sociedade, marcada historicamente pelo conservadorismo, assistencialismo e clientelismo. Mesmo com novos paradigmas, observam-se discursos e prticas contraditrias, que convivem e opem o favor e o direito, o velho e o novo. A adoo de instrumentos jurdicos, combinada com polticas pblicas e o efetivo controle social so fundamentais para a construo de uma nova cultura poltica, de uma nova relao entre Estado e organizaes civis. Passados mais de dez anos de criao da maioria dos conselhos de assistncia social, pretendese discutir nesse texto questes relativas s formas de representao existentes nesses espaos, problematizando as limitaes e apontando novas possibilidades de maior representao social no mbito nacional e local. 2. Representao e representatividade preciso iniciar essa reflexo perguntando: o que representao e representatividade? Qual a relao com a participao? Do ponto de vista conceitual, Pitkin (1967) distingue o sentido de participao e de representao. Participao significa auto-apresentao, ou seja, a participao direta, onde o prprio indivduo se manifesta. J a representao significa tornar presente algo que est ausente. Representar implica que algum tem a delegao para falar, atuar em nome de outro ou de um grupo. Um representante algum

que foi autorizado para falar por outrem dentro de determinados limites. Na democracia representativa a delegao de poderes conferida pelo povo para polticos, por meio de votos, para que exeram em seu nome as funes legislativas e executivas. Na democracia participativa, a representao est combinada com a participao, pois os representantes so escolhidos ou eleitos em fruns prprios para participar de espaos pblicos e falar em nome de um grupo ou segmento. Lchmann (2008) chama a ateno que o sentido da representao nos modelos participativos apresenta um critrio de legitimidade ancorado na idia de que as decises polticas devem ser tomadas por aqueles que estaro submetidos a elas, por meio do debate pblico, o que necessariamente implica na adoo de diferentes prticas de participao e representao. Trazendo esse conceito para os conselhos de polticas pblicas, a representao supe a escolha de organizaes e de pessoas para exercerem um papel nos espaos pblicos, dentro de determinados limites, com compromissos ticos e com uma determinada pauta e prtica poltica. A primeira conseqncia dessa idia de que a representao no da pessoa, mas de um segmento, isso significa que o representante no pode agir sozinho, ele est naquele espao, escolhido por um grupo para represent-lo. Por essa razo deve defender o pensamento do grupo e prestar contas de seus atos. Um conselheiro um representante de um segmento, e, portanto, deve ter legitimidade, representatividade, ou seja, uma base social e poltica a quem representa e que deve acompanhar e fiscalizar suas aes. Um dos problemas da representao ou do ato de delegar poderes uma certa omisso na participao, como se s o representante tivesse responsabilidades. Representao uma via de mo dupla. De um lado o coletivo de um determinado segmento que precisa discutir, mobilizar e, de outro, o representante escolhido que deve fomentar o debate e defender as propostas do segmento que o colocou naquele espao. Dessa forma, a representao poltica coloca no centro do debate a representatividade, ou seja, o maior ou menor grau de legitimidade do representante. Essa uma questo importante para reflexo: o representante tem delegao do conjunto a quem representa, mas no pode se distanciar e agir sozinho. Para essa representao, o representante deve ouvir o grupo, alimentar o debate com informaes, provocar as discusses e respeitar a posio da maioria, mesmo que a sua seja diferente, afinal ele foi escolhido para representar o grupo. O que se observa muitas vezes

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o distanciamento dos representantes da sua base, que passam a atuar em causa prpria ou de sua entidade. Importante ressaltar que um representante tem compromissos polticos e ticos. Outra questo importante refere-se a autonomia e a liberdade de ao. Os conselhos de polticas pblicas so espaos plurais, de disputa e negociao. A representao dos diferentes segmentos deve ter autonomia poltica para defender suas idias e propostas. O poder pblico, o prefeito, governador, secretrio, etc., no podem exigir, priori, que conselheiros estejam subordinados e/ou afinados com suas orientaes e proposies. A representao um princpio democrtico, e por essa razo autnoma, assim os conselheiros, para exercerem o papel de controle social, devem ter autonomia e coerncia com o segmento que o escolheu. A representao sempre poltica, o que coloca no centro do debate a representatividade, ou a maior ou menor legitimidade exercida pelo representante. Como verificar se h representatividade ou legitimidade em uma representao? Para isso necessrio averiguar quais so os processos, dinmicas, mecanismos de conexo, comunicao, informao, discusso, deliberao e articulao entre os representantes e os representados. Esse aspecto diz respeito relao entre os conselheiros e suas organizaes de origem. Observa-se que em muitos casos os conselheiros distanciam-se das suas bases e, em muitas reunies do conselho, acabam representando a si mesmos, ou apenas a sua instituio. 3. Conselhos de assistncia social: avanos e dilemas O tema da representao e representatividade nos conselhos de assistncia social deve ser refletivo no contexto da paridade da representao - governamental e da sociedade civil. Esse desenho buscou inscrever os diversos interesses e projetos polticos presentes na sociedade em geral. Entretanto, percebe-se que no h uma diviso mecnica, de um lado governo e de outro a sociedade civil, mas muitas configuraes, alianas, a partir da discusso dos interesses e projetos polticos e em conjunturas determinadas. O conselheiro governamental representa o rgo pblico a que pertence, no entanto, muitas vezes tem pouco poder para falar em nome do governo, pouca informao, ou seja, so pouco representativos. No basta comparecer reunio do conselho, preciso discutir previamente a pauta na secretaria ou rgo que representa para tirar posicionamentos a

serem defendidos em plenria. Em muitos conselhos observa-se despreparo dos conselheiros representantes governamentais e, o que mais grave, insuficincia de poder de deciso para votar pontos da pauta, no podendo encaminhar negociaes ou acordos e em muitos casos se abstendo do debate. Com relao aos representantes da sociedade civil preciso refletir algumas questes. A primeira delas foi apontada pela Professora Raquel Raichelis (1998) ao destacar que a participao da sociedade civil na gesto das polticas pblicas elemento fundamental para a democratizao das esferas governamentais, mas no garantia automtica de que da resulte efetiva ampliao da pauta de direitos sociais aos excludos. Para alm de celebrarmos a criao dos conselhos de polticas pblicas, necessrio fazer um balano da efetividade, dos resultados da participao para a vida da maioria da populao brasileira. A segunda questo que merece reflexo refere-se constatao de que a sociedade civil no um bloco homogneo. Desde o incio dos anos 90 observa-se a emergncia de novos atores com projetos polticos diversos e que passam a atuar nos espaos pblicos, se organizam, articulam, disputam vises de mundo, idias e projetos polticos. H que se reconhecer que a chamada sociedade civil que participa dos conselhos diversa e plural, permeada de contradies e valores da cultura poltica brasileira. A sociedade civil deve ser compreendida na pluralidade, nas relaes que estabelece, com inmeras diferenas internas, sejam de projetos, recursos, conhecimento e poder. Nos conselhos de assistncia social h muitas particularidades. Os trs segmentos que compe a sociedade civil - entidades de assistncia social, trabalhadores do setor e representantes ou organizaes de usurios - so muito diferentes entre si e em mbito interno. H uma forte prevalncia das entidades de assistncia social que historicamente operam servios e aes do Estado e que em muitos conselhos ocupam vagas do segmento de usurios. H que se questionar quais os motivos da baixa participao e do protagonismo das organizaes e representaes de usurios da poltica de assistncia social. A desigualdade de recursos, informaes e organizao esto na base dessa situao. Por outro lado, a rea da assistncia social tem avanado significativamente na construo de regulamentaes da organizao da gesto pblica e operacionalizao dos servios e benefcios, que tem impactos nos conselhos e nas suas representaes. A Poltica Nacional de Assistncia Social

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(PNAS), aprovada em 2004, e a Norma Operacional Bsica do Sistema nico de Assistncia Social (NOB/SUAS), definem que o papel das organizaes de assistncia social na rede socioassistencial complementar ao Estado, co-gestoras e co-responsveis na luta pela garantia dos direitos sociais. Tambm no Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS) h avanos importantes com a definio do que so entidades e organizaes de assistncia social, por meio da regulamentao do artigo 3 da Loas, que gerou o Decreto 6308/07 e reconheceu o carter pblico das aes prestadas pelas entidades socioassistenciais, fundamental para a insero na rede socioassistencial e para o controle social. A Loas e a PNAS reconheceram o alargamento da noo de prestao de servios pblicos assistenciais, ao incluir o atendimento, o assessoramento aos beneficirios e a defesa de direitos, e ao estabelecer como campos de ao da assistncia social a proteo e a vigilncia social, bem como a defesa de direitos socioassistenciais. Da mesma forma, a PNAS e o Suas valorizaram e destacaram a importncia do protagonismo dos usurios da Assistncia Social e o CNAS regulamentou o que so organizaes e movimentos organizativos de usurios, por meio de sua resoluo 024/2006, reforando tal importncia. Com relao ao segmento dos trabalhadores, o CNAS discutiu e aprovou a resoluo 023/2006, ampliando o conceito de entidades representativas dos trabalhadores dessa poltica. Essas regulamentaes configuram novos parmetros e perspectivas para a participao e interveno de responsabilidade pblica dos diversos segmentos que compem a sociedade civil dessa poltica, permitindo o reordenamento da rede socioassistencial na consolidao do Suas e trazendo novos desafios para a representao e representatividade nos conselhos de assistncia social. As regulamentaes existentes trazem desdobramentos importantes, que necessitam se converter em critrios de representatividade para o estabelecimento de novas bases para a relao entre os conselhos e as entidades e organizaes de assistncia social. Assim, j est definido que para fazer parte da rede socioassistencial e ter assento nos conselhos municipais, estaduais e nacional, as organizaes devem se enquadrar nos seguintes critrios: a) As entidades e organizaes de assistncia social devem ter finalidade pblica e transparncia nas suas aes. Devem demonstrar que prestam servios, programas ou projetos que as classificam como prestadoras de servios, assessoramento e de defesa

e garantia de direitos, de forma continuada, permanente, sistemtica e planejada, conforme preconiza o Decreto 6.308/2007 e a Loas, PNAS e NOB-Suas. b) Os servios, programas e projetos executados pelas entidades e organizaes de assistncia social devem ter carter suprapartidrio e sem discriminao de qualquer tipo ou natureza, garantindo a universalidade do atendimento, independentemente de contraprestao do usurio. c) As entidades de assistncia social so de atendimento quando os servios e projetos executados so considerados de proteo social, bsica e especial, conforme previstos na PNAS. Podem ainda ser de assessoramento, defesa e garantia de direitos quando os servios e aes configurarem-se como defesa, efetivao e universalizao dos direitos estabelecidos e a construo de novos direitos, promoo da cidadania, enfrentamento das desigualdades sociais, fortalecimento dos movimentos sociais, formao e capacitao de lideranas, e dirigidos ao pblico da poltica de Assistncia Social, conforme a Loas, PNAS e NOBSuas. d) Considera-se que todas as formas de organizao de trabalhadores do setor so legtimas, como, associaes de trabalhadores, sindicatos, federaes, confederaes, centrais sindicais, conselhos federais de profisses regulamentadas que organizam, defendem e representam os interesses dos trabalhadores que atuam institucionalmente na poltica de assistncia social, conforme preconizado na Loas e na PNAS e Suas (Resoluo CNAS n23/06). e) O artigo 2 da Resoluo CNAS n23/06 define os critrios de representao dos trabalhadores do setor da assistncia social: ter em sua base de representao segmentos de trabalhadores que atuam na poltica pblica de assistncia social; defender direitos dos segmentos de trabalhadores na Poltica de Assistncia Social; propor-se defesa dos direitos sociais aos cidados e aos usurios da assistncia social; ter formato jurdico de sindicato, federao, confederao, central sindical ou conselho federal de profisso regulamentada ou associao de trabalhadores legalmente constituda; e no ser representao patronal ou empresarial. f) O conceito de usurios foi ampliado na PNAS e na Resoluo 24/06 do CNAS h o reconhecimento de que os usurios so sujeitos de direitos e pblico da PNAS e que, portanto, os representantes de usurios ou de organizaes de usurios so sujeitos coletivos (grifo da autora) expressos nas diversas formas de participao, nas quais esteja caracterizado o seu protagonismo direto enquanto usurio. g) Com essa definio estabeleceram-se como

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critrios de participao e representao dos usurios duas situaes: - pessoas vinculadas aos programas, projetos, servios e benefcios da PNAS, organizadas sob diversas formas, em grupos que tm como objetivo a luta por direitos. Reconhecem-se como legtimos: associaes, movimentos sociais, fruns, redes ou outras denominaes, sob diferentes formas de constituio jurdica, poltica ou social. - organizaes de usurios, juridicamente constitudas, que tenham, estatutariamente, entre seus objetivos a defesa dos direitos de indivduos e grupos vinculados PNAS, sendo caracterizado seu protagonismo na organizao mediante participao efetiva nos rgos diretivos que os representam, por meio da sua prpria participao ou de seu representante legal, quando for o caso. 4. Consideraes nais Os conselhos so esferas pblicas, que no substituem os rgos de governo e nem os espaos autnomos da sociedade civil. So estruturas colegiadas, de partilha de poder, com papel central de controle social. Os alicerces dos conselhos so os conceitos de democracia, cidadania e participao. A partir da PNAS, do Suas e do conjunto de regulaes da SNAS/MDS e resolues do CNAS, os conselhos municipais de assistncia social tem novas ferramentas para o exerccio do controle social. Apesar dos avanos preciso enfrentar questes cruciais. O conselheiro representa um coletivo e, portanto, precisa construir mecanismos permanentes de comunicao, de socializao das informaes e de debate de propostas e estratgias, com a base que o escolheu ou o indicou para a funo. Sugere-se a identificao de meios de comunicao para facilitar o debate e troca de informaes. preciso divulgar o que se passa nos conselhos para que a sociedade possa controlar. Da mesma forma, fundamental a participao dos conselheiros nos espaos de articulao prprios da sociedade civil, como os fruns, para aumentar a representatividade, a capacidade de mobilizao e de presso poltica da sociedade civil. Exercer o papel de conselheiro uma tarefa pblica que exige representao e representatividade. Representao no um cargo vitalcio, um exerccio, com perodo determinado. Representantes e representados tm responsabilidades recprocas e a renovao, por meio da eleio de novos representantes, importante para possibilitar a formao de novos sujeitos e a construo da cidadania.

O desafio est na construo de uma nova agenda para os conselhos de assistncia social, com maior legitimidade social e radicalidade democrtica. Os conselhos tm um importante papel a desempenhar no controle da gesto pblica e na democratizao das relaes que se estabelecem entre o Estado e a sociedade em geral. 5. Referncias bibliogrcas BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Secretaria Nacional de Assistncia Social. Poltica Nacional de Assistncia Social PNAS 2004. Norma Operacional Bsica NOB SUAS. Braslia, DF, 2005. BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome; Conselho Nacional de Assistncia Social. Resoluo n 23, de 16 de fevereiro de 2006. Regulamenta entendimento acerca de trabalhadores do setor. Braslia, 2006. Disponvel em: < http://www.mds.gov.br/cnas/legislacao/resolucoes/arquivos-2006/CNAS%202006%20-%20023%20%2016.02.2006.doc/view>. Acesso em 19 fev. 2009. BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome; Conselho Nacional de Assistncia Social. Resoluo n 24, de 16 de fevereiro de 2006. Regulamenta entendimento acerca de representantes de usurios e de organizaes de usurios da assistncia social. Braslia, 2006. Disponvel em: < http://www.mds.gov.br/cnas/legislacao/resolucoes/arquivos-2006/CNAS%202006%20-%20024%20%2016.02.2006.doc/view>. Acesso em: 19 fev. 2009. BRASIL. Presidncia da Repblica. Decreto n. 6.308, de 14 de dezembro de 2007. Dispe sobre as entidades e organizaes de assistncia social de que trata o art. 3 da Lei no 8.742, de 7 de dezembro de 1993, e d outras providncias. Braslia, DF, 2007. BRASIL. Presidncia da Repblica. Lei n. 8.742, de 07 de dezembro de 1993 (Lei Orgnica da Assistncia Social). Dispe sobre a organizao da Assistncia Social e d outras providncias. Braslia, 1993. DAGNINO, Evelina. Sociedade civil, espaos pblicos e a construo democrtica no Brasil: Limites e Possibilidades. In: DAGNINO, Evelina (Org.). Sociedade civil e espaos pblicos no Brasil. So Paulo: Paz e Terra, 2002.

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______ (Coord). Os movimentos sociais e a construo democrtica. Idias, UNICAMP, 5(2)/6(1), 1998-1999. GURZA LAVALLE, A.; HOUTZAGER, P.; CASTELLO, G. Democracia, pluralizao da representao e sociedade civil. Revista de Cultura e Poltica, Lua Nova, v. 67, n. 67. 2006. GURZA LAVALLE, A.; HOUTZAGER, P.; CASTELLO, G. Representao poltica e organizaes civis: novas instncias de mediao e os desafios da legitimidade. Revista Brasileira de Cincias Sociais, v. 21, n. 60, 2006. LCHMANN, L. H. H. Participao e representao nos conselhos gestores e no oramento participativo. CRH, Salvador, v. 21, n. 52, jan./abr. 2008. Disponvel em: <http://www.scielo.br/scielo.php?pid=S0103-4 9792008000100007&script=sci_arttext&tlng=pt>. Acesso em 19 fev. 2009. Os Conselhos gestores de polticas pblicas: desafios do desenho institucional. Revista de Cincias Sociais Unisinos, So Leopoldo, RS, n. 161, p.43-79. jul./dez., 2002. PAZ, Rosangela D. O. da. Os conselhos como forma de gesto das polticas pblicas. In: Conselhos participativos e escola. Rio de Janeiro: DP&A, 2004, p. 19-24, v. 1. PITKIN, H. F. O conceito de representao. In: CARDOSO, F. H.; MARTINS, C. E. Poltica & Sociedade. So Paulo: Cia. Editora Nacional, 1967. RAICHELIS, Raquel. Esfera pblica e conselhos de assistncia social: caminhos da construo democrtica. So Paulo: Cortez. 1998.

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IV FORMATOS E PROCESSOS DE ESCOLHA DOS REPRESENTANTES DA SOCIEDADE CIVIL NOS CONSELHOS DE ASSISTNCIA SOCIAL
Jos Antnio Moroni
Integrante do Colegiado de gesto do INESC (Instituto de estudos socioeconmicos) e da executiva nacional da ABONG (associao brasileira de ONGs). Foi conselheiro do Conselhos Nacional de Assistncia Social gesto 1994 a 1996.

Mrcia Maria Biondi Pinheiro


Doutora em Servio Social pela PUC de So Paulo. Foi Presidente do Conselho Nacional de Assistncia Social gesto 2004/2006.

1. Introduo Esse texto pretende discutir o modelo e a forma de eleio em vigor nos Conselhos de Assistncia Social at o momento presente. Para isso, esse texto pretende, inicialmente, traar o panorama da poltica de assistncia social e a insero dos conselhos nesse espao. Assim, sero apontados os limites que essa forma de participao popular encontrou nesse campo, mas principalmente as possibilidades para faz-la avanar. Dessa forma, no h como abordar o processo de escolha dos (as) conselheiros (as) sem apresentar algumas questes do prprio Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS).

2. A construo da poltica pblica de assistncia social Na trajetria da construo da assistncia social como poltica pblica pode-se caracterizar quatro grandes perodos: 2.1 Perodo pr Constituio de 88 e processo constituinte: Neste perodo houve um grande debate sobre o carter e a finalidade da assistncia social, canalizado para a construo do conceito de Seguridade Social e sobre a definio da assistncia como uma poltica pblica, portanto, direito do cidado e dever do Estado. No mbito da disputa poltica e terica foi
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o momento do enfrentamento do primeiro damismo (caracterizado pelas secretarias de bem-estar social e as primeiras damas no comando), da fragmentao (vrias aes tidas como de assistncia social em vrios rgos), do carter no pblico da assistncia social, do assistencialismo e, principalmente, do entendimento de que a assistncia social no fruto da bondade e da caridade dos que tem para com os que no tem. 2.2 Perodo do limbo da assistncia social (19891993): Ocorre no ps constituinte, onde nada se implantou dos princpios constitucionais, ganhando fora a concepo antiga de assistncia social com o fortalecimento poltico da Legio Brasileira de Assistncia (LBA) e o veto completo pelo presidente Collor da primeira Lei Orgnica de Assistncia Social. As condies polticas para a aprovao da Loas no final de 1993 e a criao do Conselho Nacional de Assistncia Social surgem aps a apurao do escndalo tratado na Comisso Parlamentar de Inqurito (CPI) dos Anes do Oramento e o envolvimento do Conselho Nacional de Servio Social (CNSS), atual CNAS, pelas vias das subvenes sociais. 2.3 Perodo da concepo focalista da Assistncia Social (1994 a 2002): Marcado mais explicitamente pela doutrina neoliberal, proposio de natureza econmica, mas que traz em seu bojo redefinies das relaes poltico-institucionais e sociais. A marca da transferncia das obrigaes estatais para a esfera privada, representada por entidades do chamado terceiro setor, subvencionadas com recursos pblicos diretos e indiretos. O carter particularista, individual, com programas dirigidos aos mais pobres, com a filantropia substituindo o direito social, o individual substituindo a responsabilidade coletiva, o emergencial e o provisrio substituindo o permanente. Em termos polticos/institucionais foi o momento da criao do Programa Comunidade Solidria1, da extino da LBA, da criao da Secretaria Nacional de Assistncia Social e da implementao de programas focalizados e fragmentados. importante ressaltar que, para alm das

questes econmicas e sociais, o neoliberalismo, com seu trao individual, e de desmoralizao do que pblico, construiu um novo quadro no campo dos conceitos ideolgicos. Chau (1999, p.33) aponta inclusive que a ideologia neoliberal com o alargamento do espao privado, suprime direitos por privilgios, o que aniquila a cidadania. Assim, o perfil da sociedade brasileira, historicamente marcado por relaes sociais patrimoniais, foi exacerbado pela influncia dos valores neoliberais, e a carncia vista como questo de indivduos incapazes de se inserir no mercado e produzir pouca ou nenhuma mediao das instituies sociais e polticas, gerando como naturais a relao de favor, de clientela e tutela, ao contrrio da participao nas decises coletivas. Um dos significados da privatizao para as classes dominadas, segundo Francisco de Oliveira, a destruio de sua poltica, o roubo da fala, sua excluso do discurso reivindicativo e, no limite, sua destruio como classe; seu retrocesso ao estado de mercadoria, que o objetivo neoliberal. (OLIVEIRA, 2001, p. 79).
A arma da desmoralizao da fala, do discurso, tem uma das tnicas mais presentes no governo FHC. Sua arrogncia em nomear como ignorantes, atrasados, burros, neobobos, todos os que opem a seus mtodos, no tem outro objetivo: a anulao da fala e atravs dela a destruio da poltica, a fabricao de um consenso imposto, ao modo das ditaduras [...] Ningum utiliza mais a mdia como meta que o governo FHC: atravs dela, ele desqualifica a oposio e os exclu do discurso pblico.

As reflexes aqui apresentadas so relevantes pelo fato de que esse foi o campo onde os conselhos de assistncia social se desenvolveram em seu primeiro momento. As dificuldades de afirmao dessa poltica como pblica, de acesso universal, direito do cidado e dever do Estado, trouxeram dificuldades suplementares para os conselhos, que teriam a atribuio de intervir, por meio da participao popular, nas decises dos governos no que tange conduo da poltica de assistncia social, enfim, estabelecer a democracia direta consagrada na Constituio Federal de 1988.

1 O Programa Comunidade Solidria foi institudo pela Medida Provisria n. 813 em 1/01/1995, o mesmo dia em que tomou posse, em seu primeiro mandato, o presidente Fernando Henrique Cardoso. Na Medida, que se faz margem da Loas, o governo apresenta o programa como a principal estratgia de enfrentamento da pobreza no pas e reitera a tradio nesta rea que a fragmentao e superposio de aes. Esta pulverizao mantm a Assistncia Social sem clara definio como poltica pblica e funcional ao carter focalista que o neoliberalismo impe s polticas sociais na contemporaneidade. Ao repartir e obscurecer em vrios ministrios as atribuies constitucionais previstas para a Assistncia Social, a MP contribui para fragiliz-la como direito de cidadania e dever do Estado (Yazbek, 1995, p. 14).

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2.4 Perodo de construo da Poltica Pblica de Assistncia Social: Esse perodo foi iniciado com a criao do Ministrio da Assistncia Social (MAS) em 2003 e extinto precocemente em 2004. A curta sobrevivncia do MAS foi caracterizada pela tentativa de implementao de servios e programas sem a definio de uma poltica pblica de assistncia social. Nesse sentido, os perodos se confundem. Em um primeiro momento, um perodo essencialmente contraditrio, por exemplo, foi o da criao do MAS e do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome como entes distintos. Em 2004 esses ministrios se fundem e formam o Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). Vale ressaltar que apesar dos avanos obtidos em cada uma das reas do trip da seguridade social (assistncia social, sade e previdncia), avanamos pouco na articulao dessas polticas e na viso de conjunto que estas devem ter para alar novos patamares de direitos de cidadania.. Esse foi um perodo que se caracteriza no esforo da construo de um projeto poltico democrtico e popular para que no s haja bens e servios, mas que haja participao crescente do povo no processo decisrio e na produo dos atos de governo, em sntese, no fortalecimento da democracia. um perodo de realizao de vrias conferncias nacionais e de criao de novos conselhos ou outros instrumentos de participao. De 2003 at o momento foram realizadas 49 conferncias nacionais, sendo que muitas realizadas pela primeira vez. Mas vale ressaltar que, apesar disso, no temos uma poltica de participao que potencialize esses espaos e processos. So processos que acabam no dialogando entre si e, devido a essa ausncia, se tornam fragmentados e com pouca incidncia poltica real Na assistncia social o projeto democrtico e popular representou o momento em que o Estado assumiu essa poltica como de interesse pblico e, ao mesmo tempo, retomou a realizao das conferncias nacionais a cada dois anos (em 1998, por medida provisria, o Governo Fernando Henrique mudou a Loas e as conferncias passaram a ser a cada 4 anos). Em 2004, foi publicada a Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS) e a partir dela e suas regulamentaes subseqentes, o Estado explicitou a diretriz da direo pblica no campo da assistncia social. iniciada a construo do Sistema nico da Assistncia Social (SUAS), um novo modelo de gesto para o enfrentamento do desafio da incluso social, que envolve aes articuladas, com padro de

qualidade nacional, investimento em redes de proteo social bsica e especial, hierarquizadas por nveis de complexidade, e que tm como eixos centrais a participao popular, a territorializao e a matriz estruturante na famlia. Esse foi o pano de fundo no qual esteve e esto inseridos os conselhos de assistncia social, compostos legalmente por sociedade civil e governo. Institudos pela Loas, no art.17, o CNAS, bem como os demais conselhos em suas esferas de governo tm, entre outras, a funo constitucional de viabilizar o direito participao da populao, por meio de organizaes representativas, na formulao das polticas e no controle das aes em todos os nveis. (CF/88, art.204/II). 3. O sistema descentralizado e participativo conselhos e conferncias de assistncia social Na dcada de 80 houveram experincias de conselhos de polticas pblicas em algumas administraes municipais, principalmente. Estas foram, de certa forma, embries do que hoje constitui-se como sistemas descentralizados e participativos. Vale ressaltar que a experincia da poltica de sade foi pioneira e anterior dcada de 80, mas sem o carter de deliberao da poltica e do direito participao, que foi incorporado ps constituio de 1988. Na estratgia construda pelos movimentos sociais, espaos dos conselhos e conferncias constituem-se como instrumentos de democratizao, publicizao das aes do Estado e, principalmente, de controle social, incorporando cinco dimenses: (1) formulao, (2) deliberao, (3) monitoramento, (4) avaliao e (5) financiamento das polticas pblicas (oramento pblico). O sistema descentralizado e participativo, que inclui conselhos e conferncias, foi concebido com as seguintes caractersticas: Conselhos: a) rgo pblico e estatal; b) Com participao popular, por meio de representao institucional; c) Representantes da sociedade civil eleitos em frum prprio e pela sociedade com total autonomia e independncia do Estado e governos; d) Com composio paritria entre governo e sociedade; e) Reconhecimento da multiplicidade dos sujeitos polticos; f) Criado por lei ou outro instrumento jurdico, por-

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tanto, espao institucional; g) Com atribuies deliberativas e de controle social; h) Espao pblico da relao e da interlocuo entre Estado e sociedade; i) Mecanismo de controle da sociedade sobre o Estado; j) Com atribuies de discutir/definir a aplicao dos recursos, isto , do oramento pblico; k) Liberdade de escolha da presidncia do conselho pelo prprio conselho; l) Presente nas trs esferas de governo, funcionado em forma de sistema descentralizado. Conferncias: Conferncias so espaos institucionais de deliberao das diretrizes gerais de uma determinada poltica pblica. So espaos mais amplos que os conselhos, envolvendo outros sujeitos polticos que no estejam necessariamente nos conselhos, por isso, tm tambm carter de mobilizao social. Nelas, o governo e a sociedade civil, de forma paritria, por meio de suas representaes, deliberam de forma pblica e transparente. Esto inseridas no que se denomina de democracia participativa e no sistema descentralizado e participativo, construdo a partir da Constituio de 1988 e que permite a construo de espaos de negociao, a construo de consensos, compartilhamento de poder e a co-responsabilidade entre o Estado e a sociedade civil. So precedidas de conferncias municipais/regionais e estaduais e so organizadas pelos respectivos conselhos. 4. Os conselhos de assistncia social A Loas define o CNAS como um rgo superior de deliberao da poltica pblica de assistncia social. Alm disso, o conselho recebeu a atribuio da concesso/renovao do Certificado de Entidade Beneficente de Assistncia Social (CEBAS) e da reviso das concesses feitas at 1993. Na poca da construo da Loas j se tinha a idia que esta era uma funo executiva que deveria estar no rgo executor da poltica e no no rgo de deliberao desta. Nos debates acabou prevalecendo a idia de que a certificao devia ser um instrumento da pol-

tica e que precisava estar sobre o olhar do controle social. Lembrando que esse debate se deu justamente no momento da CPI dos Anes do Oramento, quando um dos instrumentos de corrupo eram as subvenes sociais e as concesses do certificado de filantropia feitas pelo antigo Conselho Nacional do Servio Social (CNSS). Nesse sentido, entendemos que a definio da Loas sobre as atribuies do CNAS, no que tange certificao, foi exclusiva para aquele momento e no uma concepo da poltica de assistncia social. Essa definio acabou criando uma distoro acerca das atribuies do CNAS, que passou a ser um executor da certificao e o gestor o que define as normas. Considerando que o CNAS o rgo superior de deliberao da poltica, ele que deve baixar as normas e fazer o controle social, ficando o rgo gestor responsvel pela concesso. O CNAS substituiu o CNSS (artigo 33 da 2 Loas ), onde este se constitua num rgo consultivo do governo e das entidades privadas (indicadas pelo presidente da Repblica), na definio de entidades filantrpicas, para que estas pudessem usufruir de recursos pblicos, na maioria das vezes subvenes sociais. O CNSS realizava, ento, transferncias de recursos, via subvenes e isenes de tributos federais, caracterizando-se como um espao onde os interesses privados se sobrepunham aos pblicos. Assim, o rgo que foi criado com o discurso da participao popular passa a ser palco de defesa da certificao das entidades beneficentes. Constatase que os atores envolvidos no CNSS, e at hoje em muitos conselhos de assistncia, no tm em sua trajetria a participao na conquista da Loas. Muitas vezes, estes desconhecem a luta e a prpria Loas, a no ser nos aspectos da certificao. Dessa forma, uma caracterstica que as vezes se percebe a falta de compreenso do carter dos conselhos, desconhecimento da constituio desse espao como pblico, conquista da sociedade pela defesa de uma poltica pblica e no corporativa, o que impede uma interlocuo de maior profundidade dos interesses coletivos. Aqui cabe perguntar: at que ponto os conselhos de assistncia social se constituram como espao pblico no corporativo e com um olhar estratgico sobre a poltica? O universo dos conselhos convive com v-

2 Art. 33. Decorrido o prazo de 120 (cento e vinte) dias da promulgao desta lei, fica extinto o Conselho Nacional de Servio Social (CNSS), revogando-se, em conseqncia, os Decretos-Lei ns 525, de 1 de julho de 1938, e 657, de 22 de julho de 1943. 1 - O Poder Executivo tomar as providncias necessrias para a instalao do Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS) e a transferncia das atividades que passaro sua competncia dentro do prazo estabelecido no caput, de forma a assegurar que no haja soluo de continuidade. 2 -- O acervo do rgo de que trata o caput ser transferido, no prazo de 60 (sessenta) dias, para o Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS), que promover, mediante critrios e prazos a serem fixados, a reviso dos processos de registro e certificado de entidade de fins filantrpicos das entidades e organizao de assistncia social, observado o disposto no art. 3 desta lei.

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rios setores da sociedade civil que em si no homognea, como algumas vises apontam. H parcelas da sociedade civil que se expressam por intermdio de partidos, sindicatos, associaes profissionais, movimentos sociais, Organizaes no Governamentais (ONGs) e vrias outras. No campo da assistncia social, tm-se as entidades filantrpicas, geralmente com tradio assistencialista, cartorial, conservadora e assumindo uma lgica privatista, o que leva despolitizao das questes. Houve inclusive denominaes de que esta poderia ser representada por um suposto terceiro setor, situado para alm do Estado e do mercado, pautada pela concepo ora de solidariedade, ora pela ajuda e benemerncia. No campo da sociedade civil, h entidades que atuam na defesa dos interesses pblicos sobre os privados e que pautam sua atuao na democracia participativa, rumo a reformas qualitativas e substantivas do Estado. Essa parcela, que emergiu das lutas pr constituio na assistncia social, conseguiu, por meio de seus representantes, instalar-se no CNAS, em sua primeira fase, quando desempenhou papel oposicionista na luta pela transformao da assistncia social em poltica pblica. A sociedade civil que provinha da viso particularista vai exercer a luta pela direo do recurso pblico (direto ou indireto), mostrando inclusive o carter conservador que atribuem assistncia social. Este ser representado no s pela questo de recursos, mas pela discordncia quanto publicizao dos servios, o financiamento atravs de pisos, pactuados coletivamente e no por meio de convnio com entidades privadas, mas tambm na viso de subalternidade dos usurios, j que falando em seu nome interpretam de seu ponto de vista as benesses do Estado e dos homens de bem que representam. Vai manifestar-se na viso de que as primeiras damas interpretam o lado da bondade dos governantes, na viso que o Estado pode querer influir na eleio da sociedade civil dos conselhos. Ou seja, a viso conservadora atrasa tambm os conselhos, na possibilidade de participao popular proposta por valores democrticos que impulsionaram a CF/88.

Vale ressaltar a diferena, em relao definio do recurso pblico, da viso particularista da anterior. A viso anterior defende a discusso da aplicao do recurso, via oramento pblico, na implementao da poltica de assistncia social, diferente da viso particularista que prioriza a discusso da aplicao do recurso pblico via entidades privadas. 5. O controle social nos conselhos de assistncia social e o processo de escolha dos representantes da sociedade civil O controle social progride num clima democrtico, buscando avanos no terreno dos direitos. ento progressivo. Nesse sentido, o modelo de representao estabelecido at os dias atuais na assistncia social enfrenta esgotamentos, no que diz respeito dinmica, funcionamento, eleies e representao de interesses pblicos. Esse quadro aponta para a perspectiva de qualificar essa participao e superar questes que permanecem durante toda trajetria da instalao dos conselhos. Novas proposies se fazem necessrias para restabelecimento dos objetivos constitucionais. Tomando como foco o CNAS, que no difere dos demais conselhos, o quadro da representao pouco se altera de forma significativa desde 1994. Realizam-se muito mais a dana das cadeiras do que mudanas substanciais. Essa disputa de assentos aponta para a compreenso do significado que a eleio da sociedade civil vem assumindo, principalmente para os grupos que tm o CEBAS como perspectiva a defender. Inteiramente regulamentada pelo rgo gestor federal no perodo de 1994 a 20023, s em 2003, por meio do Decreto n 5003/2004, se confere autonomia da sociedade civil na conduo de seu processo eletivo. A primeira eleio sob a vigncia desse decreto foi contestada em vrios aspectos pelo Ministrio Pblico Federal (MPF)4, a segunda fruto de anlise da representante do Instituto Plis no CNAS, disponvel em www.polis.org.br5. Tentando aproximar-se do universo da elei-

3 Em 18/3/2008, em www.blogdemocrata.org.br encontra-se a seguinte afirmao: at o fim do governo FHC quem coordenava a escolha/eleio dos representantes das ONGs para o CNAS era o governo federal 4 Os principais pontos levantados pelo MPF eram quanto representao de entidades cujos fins estatutrios no guardavam pertinncia assistncia social, mandatos por procurao, o que possibilitava o exerccio de vrios mandatos consecutivos por meio de uma s pessoa, uma vez que se volta ao CNAS representando outra entidade. 5 A discusso desse processo possibilitou uma pactuao entre o Frum Nacional da Assistncia Social (FNAS), o MDS e o CNAS, no qual esse se comprometia a rever os principais aspectos questionados. Isso veio a ocorrer j em 2005, parte na discusso do Regimento Interno, parte na discusso do conceito de entidades de assistncia social que foi referendada na futura Resoluo do processo eleitoral, e parte na discusso dos usurios e trabalhadores do setor colocados na Loas (art.17-II). Finalmente, a resoluo que disciplina o processo eleitoral soma um conjunto de mudanas que o movimento em torno da poltica vinha h muito lutando. 6 Rosangela Paz em Balano da eleio da Sociedade Civil no CNAS 17/5/2008.

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o, se procurar agora problematizar a representao dos segmentos da sociedade civil nos conselhos, conforme colocado pela LOAS6. Quanto s entidades de assistncia social, verifica-se inicialmente que, em nvel nacional, a Pesquisa de Entidades de Assistncia social (PEAS)7, realizada pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA), apontou 6.932 entidades com registro no Conselho Nacional, condicionado ao registro no conselho municipal. Estas teriam condies de participao no CNAS caso no tivesse o critrio de atuar em mbito nacional. Seria interessante que os estados e municpios observassem esse nmero apresentado na referida pesquisa e identificasse o nmero de entidades que atuam em seus territrios. No CNAS constatase que um nmero nfimo delas tem participado do processo eleitoral. Essa uma questo que deve ser averiguada nos demais conselhos, tendo por objetivo saber se essa uma realidade encontrada nos demais territrios. Nesse sentido cabem algumas indagaes: - Por que h baixa participao dos segmentos representantes da sociedade civil nos processos de escolha nos conselhos? - H falta de interesse, desconhecimento ou de mobilizao? - Por que o debate da poltica de assistncia social no mobiliza esse grupo de entidades? - H desconhecimento do processo? - Os critrios usados so excludentes? - Enfim, porque no se sentem participantes dessa poltica pblica? Uma linha de hiptese indica que, por se tratar de entidades com o perfil de ao filantrpica, sem vnculo pblico, com poucos profissionais, torna-se difcil a compreenso de todo o processo eleitoral e as atribuies do CNAS. Outra ordem de questionamentos pode ser formulada, como: - A publicidade que se faz do processo eleitoral adequada? - A normatizao do processo se constitui como um ponto dificultador de maior participao?

- As condies de participao tm sido discutidas e adequadas? No caso do CNAS, h a exigncia de carter nacional para as entidades conferida por representao em, no mnimo, cinco estados brasileiros. Essa, entre outras, favorece a presena de apenas grandes instituies. Essa dificuldade encontrada tambm em outros conselhos nacionais e seu enfrentamento poder ser, nesse caso, debatido com os demais. Outro aspecto relevante a ser observado como tem ocorrido a participao dos demais Conselhos de Assistncia Social no processo de escolha dos representantes da sociedade civil no CNAS, bem como dos conselhos municipais na eleio dos representantes estaduais. A partir disso, quais mecanismos podem ser criados para que esse processo de escolha seja cada vez mais pblico? Vale ainda ressaltar alguns aspectos a serem debatidos quanto: a) s entidades de assistncia social: H uma super-representao das entidades de assistncia social, ora representando seu espao legtimo, ora representando o usurio e/ou organizaes de usurios. Esta deforma a condio tripartite do campo da sociedade civil e marca um fenmeno apontado por Oliveira (2000) quando dizia das entidades que se faziam como alter dos usurios. Essa distoro leva ausncia dos interesses dos usurios da poltica pblica de assistncia social nos conselhos, pois, as pessoas que atuam nas entidades no vivenciam as vulnerabilidades, sendo a representao social prejudicada pelo modelo dos que se pronunciam em seu nome. H, ainda, a questo da auto-classificao, ou seja, no processo eleitoral do CNAS, e na maioria dos conselhos estaduais e municipais, as entidades que pleiteiam o lugar que ocuparo entre os da sociedade civil, provavelmente guiadas pelo nmero mais baixo de candidatos9 e a facilidade da eleio. No campo das entidades de assistncia social que atuam no assessoramento aos beneficirios, bem como as que atuam na defesa e garantia de seus direi-

7 II - 9 (nove) representantes da sociedade civil, entre representantes dos usurios ou de organizaes de usurios, das entidades e organizaes de assistncia social e dos trabalhadores do setor, escolhidos em foro prprio sob fiscalizao do Ministrio Pblico Federal. 8 Pesquisa de Entidades de Assistncia social (PEAS): Isto significa que s foram pesquisadas entidades legalmente constitudas, que possuem CNPJ. Foram visitadas 33 mil entidades que integravam o cadastro da FASFIL, entretanto, com a visita verificou-se que, aproximadamente 10 mil entidades no exerciam atividades de assistncia social, embora sua classificao pelo CNPJ fosse referente a este ramo de atividade. Outras 7 mil entidades do cadastro tambm foram excludas da pesquisa por motivos diversos, tais como: atividade paralisada; endereo no-localizado; entidade extinta etc. Assim, o universo efetivamente investigado pela pesquisa contm 16 mil entidades de Assistncia Social, legalmente constitudas, e distribudas nacionalmente. 9 A partir da eleio da sociedade civil de 2008/2010, foi exigido pela Resoluo n205/2007, que as entidades candidatas ao pleito indicassem o segmento a que pertence, observados seu estatuto e relatrios de atividades, obedecendo s Resolues do CNAS n191/2005, n23/2006 e n24/2006 e, principalmente baseados no Decreto n 6.308/2007, que trata das entidades de assistncia social.

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tos, constata-se que se constituram minoria, o que no especfico do mbito nacional, verificando-se em estados e municpios essa baixa participao10. O Decreto 6.308/2007 ser trazido objetivando discutir esse grupo de entidades:
II - de assessoramento: aquelas que, de forma continuada, permanente e planejada, prestam servios e executam programas ou projetos voltados prioritariamente para o fortalecimento dos movimentos sociais e das organizaes de usurios, formao e capacitao de lideranas, dirigidos ao pblico da poltica de assistncia social, nos termos da Lei n 8.742, de 1993, e respeitadas as deliberaes do CNAS de que tratam os incisos I e II do art. 18 daquela Lei; e III - de defesa e garantia de direitos: aquelas que, de forma continuada, permanente e planejada, prestam servios e executam programas ou projetos voltados prioritariamente para a defesa e efetivao dos direitos socioassistenciais, construo de novos direitos, promoo da cidadania, enfrentamento das desigualdades sociais, articulao com rgos pblicos de defesa de direitos, dirigidos ao pblico da poltica de assistncia social, nos termos da Lei n 8.742, de 1993, e respeitadas as deliberaes do CNAS de que tratam os incisos I e II do art. 18 daquela Lei.

A baixa representao dessas entidades uma questo a ser levantada: - Essa se d por dificuldades da eleio dentro do campo das entidades ou por falta de interesse das mesmas na discusso da assistncia social como poltica pblica? - Poder se constatar que outros espaos da luta democrtica brasileira foram definidos pelas entidades como prioritrios? - Ou estas organizaes no se vem atuando na poltica de assistncia social por no entend-la como uma poltica que garante direitos? b) Quanto aos usurios e organizaes dos usurios: No trabalho preparatrio da II Conferncia

Nacional de Assistncia Social, Yazbek e Raichelis, em anlise dos Relatrios das Conferncias Estaduais preparatrias para o evento, constatam que o usurio o grande ausente nos relatrios. A mesma questo pode ser observada no trabalho preparatrio III Conferncia Nacional11, quando Yazbek e Gomes se reportam aos usurios, tornando presente mais uma vez a preocupao com sua ausncia. As autoras fazem referncia ao fato de que, se o usurio est ausente do processo de construo da poltica, tal espao est ocupado por outras representaes. recorrente o fato de entidades assumirem o lugar de representao de usurios, sem tal delegao, sendo que na verdade, essas entidades so do campo da prestao de servios. Esse fenmeno tem gerado ainda mais confuso quanto definio dos usurios da assistncia social e de suas organizaes, sejam elas formais ou no, e, por outro lado, tem obstaculizado o enfrentamento da sua anunciada ausncia (2001, p. 9). Depara-se, ento, com uma questo de vrios aspectos, para os quais se pretende engendrar alguns olhares sobre eles. Um primeiro a prpria questo da subalternidade desse sujeito de direitos que Yazbek traz cena. O rompimento com esses laos de subalternidade no simples e no se trata de uma questo individual. Pode-se afirmar que a ausncia dos usurios na interferncia direta nos rumos da poltica de assistncia social tema de maior complexidade do que pode parecer primeira vista. Laura Tavares se refere a essa questo colocando:
O conservadorismo no social se expressa no retorno naturalizao da desigualdade ou aceitao da existncia do fenmeno da pobreza como inevitvel. Retrocedemos historicamente noo de que o bem-estar social pertence ao mbito do privado, atribuindo s pessoas, s famlias e s comunidades a responsabilidade pelos seus problemas sociais, tanto pelas causas como pelas solues. Como afirma Bourdieu, h um retorno do individualismo, uma espcie de profecia auto-realizante, que tende a destruir os fundamentos do Estado de Bem-Estar Social e em particular a noo de responsabilidade

10 Pesquisa de Minas Gerais (NUPASS/2003) aprofunda anlise sobre os tipos de entidades prestadoras de servios, componente dos conselhos, sendo que a maioria, 13,6% do universo se constitui de entidades de atendimento a portadores de deficincias, 10,7% de asilos e outros atendimentos a idosos, 7,8% de creches, 7% de entidades de atendimentos a crianas e adolescentes. Acrescente-se a isso o fato de que a maioria delas mantinha vnculo histrico com o rgo LBA. Pesquisa no estado do Par constata: mais de 70% das organizaes que compem a rede privada de assistncia social so comunitrias e filantrpicas e inscrevem-se numa tradio de cooperao sociopoltica e institucional despolitizada com o Estado [...] Do universo catalogado, o grupo de entidades com motivaes mobilizadoras e com maior independncia est representado por menos de 2% do conjunto. 11 Sistematizao dos relatrios finais das Conferncias Estaduais.

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coletiva (nos acidentes de trabalho, na doena ou na misria), que foi uma conquista histrica fundamental do pensamento social, [...] e esse retorno que permite acusar a vtima como responsvel por sua infelicidade, pregando-lhe a auto-ajuda (2005).

Ora, essas consideraes so absolutamente relevantes para o tema da participao, pois aos sujeitos necessitados, vitimizados, no lhes dado o direito a mais nada alm de receber e contentar-se com o que foi recebido. Sustenta-se aqui que o movimento pela legitimao da assistncia social como poltica pblica que pode fazer emergir um sujeito de direitos. a afirmao dessa poltica no mesmo patamar das demais, no campo da seguridade, que possibilitar a luta por sua defesa, mudando o foco do da ajuda para a conquista de direitos. Novamente Laura Tavares se refere questo da refilantropizao que Yazbek tem afirmado em vrios trabalhos12.
A filantropia substitui o direito social. Os pobres substituem os cidados. A ajuda individual substitui a responsabilidade coletiva. O emergencial e o provisrio substituem o permanente. As microssolues ad hoc substituem as polticas [...] o Brasil pode ser citado como um exemplo, de combinao do desmonte de polticas sociais dirigidos aos mais pobres ou excludos [como a Assistncia Social] com reformas constitucionais que reduziram ou eliminaram direitos constitudos ao longo de dcadas e consagrados na Constituio de 1988 - tratando de desmontar, principalmente, a Seguridade Social. Foram introduzidos mecanismos que interromperam o processo de construo de uma Seguridade Social mais ampla e generosa, baseada nos direitos de cidadania e no dever do Estado, e que incorporava trs reas sociais da maior relevncia: Sade, Previdncia e Assistncia Social (2005).

majoritrias da populao brasileira, que muitas vezes no tem voz nem poder de presso (2005). Um segundo olhar que se introduz na anlise a prpria questo da participao popular e do envolvimento dos usurios no processo de construo da assistncia social como poltica de direitos. H muito pouco a contar, j que os mesmos no tomaram para si o processo naquele momento e nem provavelmente tinham informao de seu direito constitucional. Tendo como parmetro uma poltica com caracterstica paliativa e de atendimento aos incapazes, uma ao social restritiva, focalizada em categorias como crianas, idosos e deficientes, a CF/88 no transformaria os usurios da assistncia social de forma automtica em sujeitos empoderados de direitos. Afirma-se: h uma nova travessia a ser percorrida, um processo em construo permanente, visando a conquista e ampliao dos direitos. Mais um dado alarmante, esse da atualidade, presente na situao de ausncia dos usurios nos conselhos e a ausncia dos conselhos junto aos usurios, vm somar-se a esse quadro. Reporta-se aqui a uma constatao realizada pelo trabalho de avaliao do Benefcio de Prestao Continuada (BPC), empreendido pela pesquisa de avaliao de polticas e programas do MDS13: o desconhecimento pelo usurio desse benefcio constitucional e, ainda, da existncia dos conselhos que diretamente representam a populao pesquisada. Veja-se: Apenas 16,3% do universo pesquisado conhece os conselhos municipais de assistncia social, 15,3% conhece os conselhos de portadores de deficincias e 6,7% conhece o conselho de idosos. c) Quanto aos trabalhadores: Compondo a sociedade civil dos conselhos, encontra-se o grupo dos trabalhadores/as do setor. Hoje, h a percepo de que esse segmento tem posio estratgica na correlao de foras de um conselho. Isso porque, na maioria das vezes, sua perspectiva nessa insero a construo coletiva do interesse pblico. Historicamente foi esse grupo, apesar de todas as dificuldades de insero dos novos conceitos na sociedade e nos prprios conselhos, que pautou a assistncia social como poltica pblica. Nessa formulao cabe ressaltar o papel importante das universidades no sentido de formular novos paradigmas para a assistncia. O segmento de trabalhadores, de forma geral, especialmente os assistentes sociais, assumiram a

Assim, a participao da qual se est falando passa pela reconstruo do Estado como espao pblico e democrtico, que segundo Tavares, pode constituir-se em alternativa de incorporao cidad na perspectiva da garantia de direitos de parcelas

12 Assistncia Social Brasileira: limites e possibilidades na transio do milnio (julho, 2001), a Poltica Social Brasileira nos anos 1990: a refilantropizao da questo social (outubro, 2005). 13 Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao do Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome maio de 2007 Organizadores: Jeni Vaitsman e Rmulo Paes-Sousa.

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tarefa de implementao da Assistncia Social como direito de cidadania e como poltica pblica14 desde 1993. Vale ressaltar a importncia das centrais sindicais nesse processo que tambm assumiram a assistncia social como uma poltica pblica garantidora de direitos. De acordo com a pesquisa Fotografia da Assistncia Social no Brasil (SPOSATI, 2007), h cerca de 10 mil profissionais envolvidos na operao da poltica de assistncia social em todo o Pas. Apesar da resoluo do CNAS n23/2006, que define melhor sobre quem so os trabalhadores/ as do setor, o dado acima aponta que esse conceito ainda no est totalmente construdo e delimitado. 6. O controle social ps Suas As decorrncias, legislaes e normas emanadas da Poltica de Assistncia Social (PNAS) ensejaram um novo conceito da participao popular proposta para os conselhos. Esse o novo passo que se abre na poltica. Ter o controle social como tema da VII Conferncia Nacional debater em profundidade esses conceitos. A PNAS trouxe a necessidade inicial de se aprofundar o conceito de entidades de assistncia social. Inicialmente na Resoluo CNAS n191/2005 e, posteriormente o Decreto n 6.308/2007, definem os conceitos que cabem na nova concepo. As definies que o CNAS buscou com a sociedade brasileira, quebraram o silncio produzido desse rgo que, na maioria das vezes, estava em consonncia com as determinaes do modelo de Estado anterior. Esse silncio entendido pela ausncia da viabilizao da participao popular, a no flexibilizao de instrumentos de acesso ao processo eleitoral, j que apenas em 2005/2006, o CNAS produz as resolues fundamentais sobre a composio da sociedade civil nos conselhos: a que define entidades e organizaes de assistncia social, a que define trabalhadores da rea e a que define usurios da assistncia social, que ser aqui reportada. Dessa forma, as entidades de assistncia social so aquelas definidas no Decreto n 6.308/2007 e que apresentam em seu relatrio de atividades, para pleitearem espaos no CNAS e aos demais conselhos das outras esferas, a comprovao de que realizam servios de assessoramento, prestao de servios, defesa e garantia de direitos. Dever ser observado o carter planejado e continuado dos servios, na pers-

pectiva da universalidade, priorizando o pblico alvo da poltica. Essa uma das possibilidades da correo do problema da super-representao das entidades de assistncia social, ora representando seu espao legtimo, ora representando o usurio e /ou organizaes de usurios. A participao dos usurios, definidos na Resoluo CNAS n 24/2006, como pessoas vinculadas aos programas, projetos, servios e benefcios da PNAS e suas representaes, essencial, atentando-se para o fato de que as entidades prestadoras de servios no representam, automaticamente, os interesses dos usurios, pois as pessoas que atuam nas entidades no vivenciam suas contradies e vulnerabilidades. Por outro lado, as participaes efetivas desses usurios, garantidas pelas resolues do CNAS, tratam do poder decisrio, ou seja, o direito a voz e voto junto s instncias de deciso nas organizaes de usurios da assistncia social. Esse carter democrtico tambm dever ser observado na anlise da documentao de entidades de assistncia social. No campo dos trabalhadores, pesquisas apontam para o lugar que os mesmos ocupam na poltica. A Norma Operacional Bsica de Recursos Humanos (NOB/RH) qualifica essa representao, e a pauta colocada pelo movimento sindical - novidade nesse setor - indica a busca dos espaos participativos e tambm apontam alternativas de insero desse segmento. Apontam-se ainda questes para as quais o movimento dever encontrar respostas, como, por exemplo, definir o carter de atuao em nvel nacional de entidades que nascem como locais e, poucas delas, tornam-se de mbito nacional, s vezes, nem lhes interessando esse carter. Essa questo ganha maior complexidade quando se pensa na representao de usurios, j que esses atuam em mbito local, na maioria das vezes. O modelo de eleio dos representantes da sociedade civil e do conselho nacional atual favorece grandes instituies, muitas vezes corporativistas, dificultando inclusive o acesso das que se situam para alm da regio sudeste do Brasil. necessria a criao de mecanismos que tornariam cada vez mais pblico o processo de eleio da representao nos conselhos. O processo eleitoral deve retratar a representao de todos os segmentos da sociedade civil, e um dos espaos onde se encontram todos os atores da poltica o das Conferncias de Assistncia Social. Para tanto, seriam necessrias mudanas nas regras

14 Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao do Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome maio de 2007 Organizadores: Jeni Vaitsman e Rmulo Paes-Sousa.

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eleitorais que poderiam ser precedidas por etapas municipais, estaduais e at a nacional como uma das formas inovadoras desse processo. Assim, discutido o espao das Conferncias como um espao legtimo de representao e de atuao dos requerentes a uma vaga de Conselheiro Nacional da Assistncia Social, bem como dos estaduais, distrital e municipais. Dessa forma, essa seria uma instncia onde os(as) conselheiros(as), entre outras funes, iro prestar contas da sua atuao. Entende-se que a realizao da eleio para os representantes da sociedade civil nos conselhos e nas conferncias, possibilita a qualificao do processo de escolha, oportunizando o debate poltico, sendo este realmente democrtico. importante considerar que em 2007, 96% dos municpios realizaram Conferncias de assistncia social, o que vem comprovar a efetividade desse espao. Mas esta mudana precisa ser melhor analisada para que no acabe sendo uma mudana que traga pouco ou nenhum avano a esse processo. Esse formato precisa ter algumas precaues, como por exemplo, de transformar as conferncias em palco para essas disputas eleitorais. Para isso, o ideal que a eleio seja realizada em dia que antecede ao do incio da conferncia, sendo esse processo baseado em norma prpria, onde seja assegurado o voto aos delegados. O conjunto de resolues que disciplinam o referido processo eleitoral forma um novo arcabouo legal, que pode viabilizar a participao popular na busca da democracia participativa conquistada em 1988. Existem desafios para a participao popular na assistncia social, apontados pelas conferncias, pelo Plano Decenal e alguns pontos apresentados pelo Seminrio Nacional de Participao Popular15. Desses, se trar aqui os que dizem respeito especificamente aos temas tratados, recomendando-se a leitura na ntegra de tal documento. Em primeiro lugar, citada a ressignificao de estratgias de atuao, destacando que a democracia, em todos os rgos, instituies e mandatos devem ser alvo do controle social. O segundo tema ressalta a importncia do fortalecimento dos conselhos, sobretudo naquilo que se refere s representaes da sociedade civil e ampliao do grau de incidncia desta nos conselhos, atravs dos fruns e das redes que dariam substncia a essa representao.O terceiro tema defende a participao nas conferncias, atravs dos fruns e das redes por se tratarem de espaos

ampliados de participao da sociedade civil. Assim, apresentaram-se aqui as principais tendncias, desafios que podem fazer avanar a democracia participativa no pas aps 20 anos de sua promulgao, comemorados em 2008. 7. Referncias bibliogrcas CHAU, Marilena. Brasil: mito fundador e sociedade autoritria. 4. ed. [S. l.]: Fundao Perseu Abramo, 2001. GOMES, Ana Lgia. Revista Servio Social e Sociedade, So Paulo: Cortez, n. 61, 2001. OLIVEIRA, Francisco de. Os sentidos da democracia. Petrpolis: Vozes, 2000. OLIVEIRA, Francisco de. O surgimento do antivalor: capital, fora de trabalho e fundo pblico. Novos estudos. Cebrap, n. 22, p. 8, out. 1988. PINHEIRO, Mrcia Maria Biondi. O CNAS: entre o interesse pblico e o privado. So Paulo: Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo, 2008. (Apresentado como Tese de Doutorado em Servio Social). RAICHELIS, Raquel. Articulao entre os conselhos de polticas pblicas. Revista Servio Social e Sociedade, So Paulo: Cortez, n. 85, 2006. ______. Esfera pblica e Conselhos de Assistncia Social: caminhos da construo democrtica. So Paulo: Cortez, 1998. SOARES, Laura Tavares R. O desastre social. Rio de Janeiro: Record, 2003. ______. Globalizao e o papel do Estado na proteo vida. Caldas Novas, 2004. Palestra proferida no II Simpsio Brasileiro de Vigilncia Sanitria. SPOSATI, Aldaiza. A menina Loas: um processo de construo da assistncia social. So Paulo: Cortez, 2005. ______. O primeiro ano do Sistema nico de Assistncia Social. Revista Servio Social e Sociedade. So Paulo: Cortez, n. 87, 2006.

15 Site:www.participacaopopular.org.br acesso em 18/08/2008 Organizao: FNPP, ABONG, AMB, AMNB, ASA, CEAALBRASIL,CENTRAC, CESE, ETAPAS, FAOR, FASE, FBO,FBOMS, FES, GTA, IBASE, INESC, OBSERVATRIO DACIDADANIA, PAD Apoio: CESE, FUNDAO FRIEDRICH EBERT.

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SPOSATI, Aldaiza; LOBO, Elza. Cadernos de Sade Pblica, Rio de Janeiro, v. 8, n. 4, out./dez. 1992. YASBEK, Maria Carmelita. Classes subalternas e assistncia social. 2. ed. So Paulo: Cortez, 1996. YASBEK, Maria Carmelita; GOMES, Ana Lgia. Sistematizao dos Relatrios das 27 Conferncias Estaduais de Assistncia Social. Acervo do CNAS, dez., 2001. YASBEK, Maria Carmelita. Estado, polticas sociais e a implementao do SUAS. In: Cadernos de Textos SUAS/SNAS/IEE. Braslia, 2007. ______. O momento Lnin. In: OLIVEIRA, Francisco; RIZEK, Cibele. A era da indeterminao. So Paulo: Boitempo, 2007.

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