Universidade Anhanguera Uniderp

Rede de Ensino Luiz Flvio Gomes

O FENMENO DA EXTRAFISCALIDADE NOS TRIBUTOS AMBIENTAIS

ANDERSON LUIZ RODRIGUES CAIRIAC

SANTOS/SP 2011

ANDERSON LUIZ RODRIGUES CAIRIAC

O FENMENO DA EXTRAFISCALIDADE NOS TRIBUTOS AMBIENTAIS

Monografia apresentada ao Curso de PsGraduao Lato Sensu TeleVirtual como requisito parcial obteno do grau de Especialista em Direito Tributrio, pela Universidade Anhanguera-Uniderp - Rede de Ensino Luiz Flvio Gomes. Orientador: Prof. Filipi Moratelli Knauer

SANTOS/SP 2011

DEDICATRIA

AGRADECIMENTOS

EPGRAFE

Todas as opinies que h sobre a Natureza nunca fizeram crescer uma erva ou nascer uma flor. (Alberto Caeiro)

RESUMO
O propsito do presente trabalho versar sobre a utilizao do Direito Tributrio, mais especificamente da extrafiscalidade tributria, como instrumento de estmulo a proteo ambiental. Inicia com uma abordagem do Direito Ambiental como necessrio proteo ao meio ambiente ecologicamente equilibrado para as presentes e futuras geraes, direito difuso consagrado na Constituio Federal. A seguir, passa a examinar o fenmeno da extrafiscalidade tributria, enquanto mecanismo a auxiliar o Estado na induo de comportamentos positivos e negativos dos agentes econmicos. Por fim, analisa a aplicao da extrafiscalidade com orientao ambiental, atravs da concesso de benefcios e incentivos fiscais ou da majorao da incidncia tributria, enumerando algumas possibilidades de utilizao dos tributos como forma de dar efetividade proteo e preservao do meio ambiente, equilibrando o desenvolvimento econmico com a dignidade da pessoa humana. Palavras-chave: Tributo; Extrafiscalidade; Meio ambiente; Sustentabilidade.

ABSTRACT
The purpose of this work is relate about the use of the Tax law, specifically extra fiscal tax, as an instrument to stimulate the protection of the environment. Begins with an approaching of Environmental law, necessary to protect the ecologically balanced environment for present and future generations, a diffused right contemplated in the Constitution. Next, goes on to examine the phenomenon of extra fiscal tax, as a powerful mechanism to assist the State in induction of positive and negative behaviors of economic agents. Finally, analyses the application of the environmentally oriented extra fiscal tax, trough the provision of tax benefits and incentives or the increase of taxation, listing some possibilities of using taxes, as a way to give effect to protection and preservation of environment, balancing economic development with dignity of the human being. Keywords: Tax; Extra fiscal; Environment; Sustainability.

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

CIDE Contribuio de interveno no domnio econmico CF - Constituio Federal CTN Cdigo Tributrio Nacional IBAMA Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renovveis ICMS - Imposto sobre operaes relativas circulao de mercadorias e sobre prestaes de servios de transporte interestadual, intermunicipal e de telecomunicaes IE Imposto de exportao II Imposto de importao IOF Imposto sobre operaes de crdito, cmbio e seguros ou relativas a ttulos e valores mobilirios IPI Imposto sobre produtos industrializados IPTU Imposto predial e territorial urbano IPVA Imposto sobre a propriedade de veculo automotor IRPF Imposto sobre a renda e proventos de qualquer natureza Pessoa Fsica IRPJ Imposto sobre a renda e proventos de qualquer natureza Pessoa Jurdica ISS Imposto sobre servios de qualquer natureza ITR Imposto territorial rural OCDE - Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico STF - Supremo Tribunal Federal STJ - Superior Tribunal de Justia TCFA - Taxa de Controle e fiscalizao ambiental TFR Tribunal Federal de Recursos UC Unidade de conservao

SUMRIO
INTRODUO .............................................................................................................. 1. O DIREITO FUNDAMENTAL AO MEIO AMBIENTE 1.1. Da evoluo humana e necessidade da tutela jurdica do meio ambiente .......... 1.2. Da constitucionalizao da tutela ambiental ........................................................ 1.3. Dos princpios gerais de Direito Ambiental .......................................................... 1.3.1. Princpio da interveno estatal obrigatria ........................................................... 1.3.2. Princpio da participao popular na proteo do meio ambiente .......................... 1.3.3. Princpio do desenvolvimento sustentvel .............................................................. 1.3.4. Princpio da funo social da propriedade .............................................................. 1.3.5. Princpio do equilbrio ............................................................................................ 1.3.6. Princpio da preveno/precauo .......................................................................... 1.3.7. Princpio do poluidor-pagador ................................................................................ 1.4. Dos mecanismos para uma efetiva proteo ambiental ....................................... 2. DA EXTRAFISCALIDADE TRIBUTRIA 2.1. Funes da tributao: fiscal e extrafiscal ............................................................ 2.2. Como funciona a extrafiscalidade .......................................................................... 2.3. A extrafiscalidade e os princpios constitucionais tributrios ............................. 2.3.1. Princpio da estrita legalidade tributria ................................................................. 2.3.2. Princpio da capacidade contributiva ..................................................................... 2.3.3. Princpio da progressividade .................................................................................. 2.3.4. Princpio da seletividade ........................................................................................ 2.3.5. Princpio da uniformidade geogrfica .................................................................... 2.4. A extrafiscalidade como mecanismo de efetividade proteo ambiental ........ 3. DA TRIBUTAO AMBIENTAL E SEU CARTER EXTRAFISCAL 3.1. Finalidade da tributao ambiental ...................................................................... 3.2. Tributao ambiental e sano por ato ilcito ...................................................... 3.3. Tributao ambiental e desenvolvimento econmico .......................................... 3.4. Tributao ambiental e quantidade de poluio .................................................. 3.5. Tributao ambiental e as espcies tributrias .................................................... 3.5.1. Os impostos ........................................................................................................... 3.5.2. As taxas ................................................................................................................. 3.5.3. As contribuies de melhoria ................................................................................ 3.5.4. Os emprstimos compulsrios .............................................................................. 3.5.5. As contribuies de interveno no domnio econmico ...................................... CONSIDERAES FINAIS ........................................................................................ REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ......................................................................... 9 11 13 15 15 15 16 17 17 18 18 19 21 23 25 25 26 28 29 30 30 32 32 34 34 35 35 39 41 42 42 45 47

INTRODUO
Atualmente, anda em voga relevante discusso sobre a busca por uma tutela ambiental efetiva, em razo do meio ambiente ecologicamente equilibrado estar diretamente relacionado ao prprio direito vida. Vale dizer, aps sculos de poluio e degradao ambiental, provocada pelo desenvolvimento econmico irresponsvel, tanto atravs da explorao desenfreada dos recursos naturais, quanto pela destruio dos ecossistemas, os Estados verificaram a imprescindibilidade da adoo de polticas pblicas de forma a impedir processos destrutivos e tentar recuperar o passivo ambiental. No Brasil, Estado rico em recursos naturais, e cuja conscincia de preservao destes recursos ainda no foi alcanada em sua plenitude, a proteo do meio ambiente foi alada a um dever constitucional, cabendo ao Poder Pblico e coletividade a defesa deste direito difuso. Tambm h dispositivo constitucional determinando que o desenvolvimento econmico dever observar a defesa do meio ambiente, a fim de se assegurar a todos uma existncia digna. A fim de conferir efetividade a esse dever, o Poder Pblico pode se valer de diversos instrumentos, tanto econmicos quanto normativos. Entre os diversos instrumentos normativos podemos mencionar os licenciamentos ambientais, a necessidade da realizao de estudos de impacto ambiental, as regras de manejo florestal, a proibio da pesca em determinados perodos e a restrio para construo em determinadas reas. Entre os instrumentos econmicos, temos como exemplos os depsitos em garantia, a aplicao de prmios ou castigos e os subsdios. Outro instrumento econmico que pode ser utilizado de forma eficaz na busca pela proteo e preservao da qualidade ambiental o tributo. Tratando-se de receita obtida pelo Estado para a consecuo dos fins a que de destina, entre eles o de garantir um piso vital mnimo, o tributo pode ser orientado para uma finalidade ambiental. Assim, o custeio de atividades estatais que visem preservao e recuperao do meio ambiente pode ser suportado por receitas obtidas atravs da tributao. Todavia, o tributo possui outra caracterstica, no menos importante: a de funcionar como eficiente fator indutor de comportamentos, fomentando ou desencorajando os contribuintes a realiz-los. E estes comportamentos induzidos podem ser orientados para a

10 realizao de atividades ecologicamente corretas. Trata-se do carter extrafiscal da tributao, adequado a um fim ambiental. O presente trabalho busca levar compreenso dos mecanismos de tributao ambientalmente orientada no Brasil, e do uso de seu carter extrafiscal, como poderosos instrumentos viabilizadores de polticas pblicas direcionadas a preservao do meio ambiente. A justificativa para este estudo se encontra no debate sobre as ideias de tributao ambiental como mecanismos de incentivo preservao do meio ambiente, sem abandonar o crescimento econmico, uma vez que no se busca frear o desenvolvimento, mas concorrer para que ele se d de maneira sustentvel, em harmonia com o equilbrio ecolgico. Inicialmente, far-se- uma anlise sobre Direito Ambiental, verificando a sua necessidade, estudando seus aspectos constitucionais, e, sobretudo, os princpios informadores deste ramo da cincia do Direito que mais interessam ao presente estudo. A seguir, passar-se- ao estudo da extrafiscalidade, analisando-a como um aspecto do exerccio do poder de tributar do Estado, sua previso e possibilidade luz dos princpios constitucionais tributrios, suas caractersticas e importncia para a tributao e para a sociedade. Por fim, refletir-se- sobre a tributao ambientalmente orientada instituda no Brasil, analisando as diversas espcies tributrias sob o prisma de fatores de induo a comportamentos adequados preservao e recuperao dos ecossistemas. Assim, o objetivo do desenvolvimento deste trabalho demonstrar a pertinncia e eficincia do Direito Tributrio como instrumento capaz de auxiliar na reverso do processo de degradao ambiental, atravs da funo extrafiscal dos tributos.

1 O DIREITO FUNDAMENTAL AO MEIO AMBIENTE

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1.1 Da evoluo humana e da necessidade da tutela jurdica do meio ambiente Desde a remota pr-histria, o ser humano vem incansavelmente se aperfeioando. A princpio, por uma questo de sobrevivncia: para viver nesse mundo impiedoso, inspito e hostil, o homem criou instrumentos que garantiram a sua permanncia sobre a Terra, e sua consequente evoluo. Por razes bvias, podemos imaginar que o homem daquela poca vivia em harmonia com a Natureza, ainda que, vez ou outra, fosse obrigado a fugir de algum animal feroz ou abrigar-se das tempestades. Aps a criao da roda, o esprito criativo do homem no teve descanso. mesma medida em que evoluam os instrumentos que criava, assim tambm evolua o homem, at chegarmos ao Homo sapiens sapiens dos dias de hoje: ns. A capacidade intelectual, agregada aos movimentos prensis das mos, possibilitaram a sobrevivncia, a evoluo e o domnio sobre os outros seres, viventes ou no. A partir da, passou o homem a criar, no mais para sobreviver a este mundo inspito, mas sim para ter maior conforto em sua existncia. Assim, ao invs de se ocultar sob as rvores em dias de chuva, melhor seria construir casas. Os homens, que j comeavam a formar grupos sociais, sob a gide de um direito natural, tambm deixaram de ser nmades, passando a se fixarem em determinados locais. Assim surgiram as cidades. E os problemas que elas trazem consigo. E ainda que essa conduta humana causasse algum impacto ao meio ambiente, pois dele era extrado seu sustento, o homem, at este momento da Histria, no deixou de manter uma relao harmnica com a Natureza. Entretanto, com o advento da Revoluo Industrial iniciou-se um grande processo de degradao ambiental. A produo em larga escala demandava grande consumo de matrias primas, bem como havia grande descarte de resduos. E, assim como se descartavam os dejetos humanos e o lixo domstico na natureza, sem tratamento algum, os dejetos produzidos pelas indstrias tambm o eram. Isto culminou na contaminao de rios, devastao de florestas, extino de espcies de animais. Tudo em nome do chamado progresso. A partir da, o desenvolvimento econmico desenfreado foi a palavra de ordem nas diversas naes, justamente por caminharem lado a lado as ideias de poder econmico e de poder poltico. Na busca ou na manuteno deste poder, os Estados fomentaram o

12 progresso, sem que fosse tomado cuidado algum com a defesa do meio ambiente. Alis, defesa do meio ambiente durante muito tempo foi uma ideia rechaada pelos setores produtivos e econmicos, que desejavam a manuteno de seu poderio, e acreditavam que o discurso ambientalista seria, em verdade, uma ameaa economia. Felizmente (ou infelizmente), o tempo o dono da razo. A ao destrutiva do homem, que acreditava serem os recursos naturais infinitos, acarretou na situao limtrofe que vivemos atualmente, onde o esgotamento do passivo ambiental muito mais do que uma remota ameaa. Enfim, aps sculos de degradao ambiental, aliada a outros fatores como duas guerras mundiais, crescimento populacional, globalizao etc., a partir do final do sculo passado os Estados vm buscando adotar polticas conjuntas de forma a no somente reduzir o processo destrutivo do planeta, mas tambm tentar recuperar o que j foi efetivamente degradado. Como exemplos destas polticas conjuntas podemos mencionar as Conferncias da ONU para o meio ambiente, em Estocolmo 1972, a ECO-92, no Rio de Janeiro e em Johanesburgo - 2002; a Agenda 21; o Protocolo de Kyoto e diversos outros tratados internacionais, dos quais o Brasil signatrio, com vistas proteo ambiental (BARBIERI, 2000, p. 48). Constatou-se que a interveno estatal imprescindvel, bem como a necessidade e importncia da tutela jurdica do meio ambiente, consagrando-o como um direito difuso, transindividual de natureza indivisvel, podendo ser usufrudo por todos, mas tambm cabendo a todos a sua defesa. BONAVIDES citando BOBBIO (2010, p. 517), eleva o meio ambiente a direito humano fundamental de terceira gerao. O moderno Direito Ambiental pode ser concebido como o ramo do conhecimento jurdico que estuda as interaes do homem com a natureza e os mecanismos legais de proteo ao meio ambiente. Estabelece relaes interdisciplinares entre diversos campos do conhecimento, tais como engenharia, geologia, cincias sociais, antropologia, biologia, direito internacional, entre outros. No diferente de seus pares, o Estado brasileiro, surgido com a nova ordem constitucional de 1988, consagra a proteo ao meio ambiente ecologicamente equilibrado como um de seus direitos fundamentais tutelados. A poltica neoliberal e intervencionista adotada pelo Estado brasileiro, garantidora

13 de um piso vital mnimo, utiliza-se dos mais diversos instrumentos jurdicos, de forma a evitar aes humanas que comprometam o meio ambiente sadio para as presentes e vindouras geraes.

1.2 Da constitucionalizao da tutela ambiental No Brasil, as Constituies anteriores a 1988, embora tenham trazido em seu contedo alguns esparsos dispositivos de proteo s belezas naturais, minas, guas, florestas, caa e pesca, tais dispositivos tinham por premissa apenas a racionalizao econmica destes recursos naturais, sem fazer constar nenhuma conotao protetiva do meio ambiente. Ainda assim, obtiveram seus mritos, conforme aduz Fernanda Luiza Fontoura de Medeiros (2004, p. 62):
De qualquer sorte, apesar de no possurem uma viso holstica do ambiente e nem uma conscientizao de preservacionismo, por intermdio de um desenvolvimento tcnico-industrial sustentvel, essa Cartas tiveram o mrito de ampliar, de forma significativa, as regulamentaes referentes ao subsolo, minerao, flora, fauna, s guas, dentre outros itens de igual relevncia.

Aps 1988, com a Carta promulgada em 5 de outubro, a proteo ambiental passou a desfrutar de efetiva tutela constitucional, uma vez que ficou expressamente determinado que caber ao Poder Pblico e coletividade a defesa e a preservao do meio ambiente ecologicamente equilibrado para as presentes e futuras geraes. Inteligncia do caput do artigo 225 da Lei Maior. Vale dizer, conforme sustenta o mestre Jos Afonso da Silva (2003, p. 43), as questes ambientais passaram a ser tema de maior importncia, no mais como simples aspectos de atribuio de competncias a rgos e entidades pblicas, mas sim, e deliberadamente, como direito fundamental da pessoa humana. No mesmo sentido doutrinrio aponta Ricardo Berzosa Saliba (2005, p. 104):
Tratam-se dos aspectos reconhecidos como materiais e for mais, ambos, devidamente estabelecidos como garantias fundamentais, que apontam para a especial dignidade de proteo dos direitos dos cidados, considerando tanto a liberdade e igualdade, quanto solidariedade - direitos fundamentais de 1, 2 e 3 gerao, respectivamente. O primeiro deles, que diz respeito questo material, figura no campo que

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estabelece o contedo dos direitos fundamentais; se se trata o meio ambiente um direito de todos, e que deve ser ecologicamente equilibrado para o uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida (artigo 225), evidentemente temos que aceitar a idia de que estamos diante de um aspecto fundamental, garantidor da vida em sua total plenitude, onde as reclamaes e as formas de tutela se desenvolvero por ordem do sistema. Por outro lado, a questo formal direciona-se quanto s normas que muito bem se prestam para a defesa e preservao; so normas que efetivamente servem para consagrar os direitos fundamentais, as quais devem ser atendidas por todos no que diz respeito inclusive ao direcionamento, as escolhas e controles, e especialmente questo relacionada preveno, que como todos ns j sabemos, a melhor forma de se garantir o Direito de cada um, ainda que num conjunto.

Celso Antonio Pacheco Fiorillo e Renata Marques Ferreira (2010, p. 22-23) propem que o Direito Ambiental brasileiro, alm de ter sua gnese na Constituio de 1988, tem sua existncia presumida na obedincia aos fundamentos da Repblica, dos quais selecionamos:
a) O Direito Ambiental brasileiro est vinculado dignidade da pessoa humana (CF, artigo 1, III): certo que a pessoa humana a verdadeira razo de ser do direito ambiental, uma vez que este se encontra manifestamente ligado sobrevida das presentes e futuras geraes; b) O Direito Ambiental brasileiro est vinculado aos valores sociais do trabalho e da livre iniciativa (CF, artigo 1, IV): no se busca dar efetividade ao direito ambiental com o fim de cercear a obteno do lucro, mas sim foment-lo, desde que de acordo com prticas menos ofensivas ao meio ambiente; c) O Direito Ambiental brasileiro est vinculado soberania (CF, artigo 1, I): o direito de um pas representa a sua prpria identidade. Assim, nosso direito ambiental se situa no contexto do poder soberano do nosso pas fazer ou anular nossas prprias leis, no obstante deva haver a observncia de tratados internacionais que regulem este tema; d) O Direito Ambiental brasileiro est vinculado cidadania (CF, artigo 1, II): todos, brasileiros e estrangeiros residentes no pas, devemos, igualmente, contribuir para a preservao ambiental.

Devemos ressaltar que o Brasil possui uma avanada legislao de proteo ao meio ambiente, das quais podemos destacar a lei 6.938/1981 que institui a Poltica Nacional de Meio Ambiente (PNMA), e estrutura rgos como o CONAMA (Conselho Nacional do Meio Ambiente), e SISNAMA (Sistema Nacional do Meio Ambiente). Esta lei, moderna ainda que anterior ao texto constitucional que a recepcionou, prev a criao de mecanismos para que haja efetiva proteo ambiental. Dentre estes mecanismos podemos mencionar os licenciamentos ambientais; a necessidade de estudos de viabilidade e de impacto ambiental e a obrigao de reparao do dano ambiental a quem o provocar. Entre os diversos exemplos de instrumentos legais que compem o arcabouo de

15 normas de Direito Ambiental brasileiro podemos mencionar a Lei 8.974/1995, que dispe sobre a biossegurana; a Lei 9.605/1998, que dispe sobre sanes penais e administrativas de condutas lesivas ao meio ambiente; a Lei 9.795/1999, que dispe sobre a educao ambiental; a Lei 10.257/2001, Estatuto da Cidade, que cria regras para o uso do solo urbano.

1.3 Dos princpios gerais de Direito Ambiental Os princpios consistem em postulados que conferem sustentabilidade a um sistema jurdico, mantendo sua lgica, harmonia, racionalidade e coerncia. Em Direito Ambiental, os princpios gerais confundem-se com o seu prprio objeto, pois visam proporcionar as garantias da preservao da qualidade de vida para as presentes e futuras geraes, buscando o desenvolvimento econmico de forma sustentvel. Passar-se- a seguir a anlise de alguns princpios gerais de direito ambiental, notadamente os que mais interessam ao presente estudo: 1.3.1 Princpio da interveno estatal obrigatria: A defesa do meio ambiente dever do Estado, por imposio expressa do caput do art. 225 da Carta Magna. Assim, deve a atuao de seus rgos e agentes estar compulsoriamente direcionada para a preservao da qualidade ambiental. A Constituio Federal atribuiu competncias legislativas e administrativas em matria ambiental a todos os entes da Federao (CF, art. 23, VI). Diante disso, torna-se vivel exigir, ainda que por via judicial, o cumprimento destas tarefas. Ressalte-se, porm, que embora compulsria, a atuao estatal no exclusiva, cabendo tambm coletividade a participao na gesto da qualidade ambiental. 1.3.2 Princpio da participao popular na proteo do meio ambiente: No obstante a necessria proteo estatal ao meio ambiente, atravs da elaborao de polticas pblicas, por se tratar de um direito transindividual, a efetividade desta proteo caber a todos, indistintamente. Assim, compreende a participao popular na defesa do meio ambiente a

16 conscientizao ecolgica, a coleta de lixo seletiva, a racionalizao do uso da gua, o uso racional dos bens naturais, a pesca no-predatria, entre outros comportamentos humanos. Podemos tambm elencar como hipteses da participao popular nas questes ambientais a participao no processo legislativo atravs dos projetos de lei de iniciativa popular (CF, art. 61, caput e pargrafo 2); a organizao em entidades de defesa dos interesses difusos e coletivos; a participao em audincias pblicas; a informao e educao ambiental. Paulo de Bessa Antunes (2005, p. 20) entende que o princpio da participao popular (tambm conhecido como gesto democrtica) visa assegurar a participao dos cidados na elaborao das polticas pblicas e no acesso informao de rgos administrativos de meio ambiente e do Poder Pblico de maneira geral, em relao s questes ambientais. A tutela judicial tambm se revela como mecanismo eficaz de participao do cidado na proteo do meio ambiente, principalmente atravs da Ao Popular e da Ao Civil Pblica. 1.3.3 Princpio do desenvolvimento sustentvel: O objetivo deste postulado buscar a harmonia entre diversos valores igualmente relevantes, entre eles o exerccio de atividade produtiva, o direito de propriedade, o crescimento econmico, a explorao dos recursos naturais, a garantia do pleno emprego e a preservao e restaurao dos ecossistemas. Ao se verificar o confronto entre estes valores, no se pode relegar a proteo ao meio ambiente a uma questo de importncia secundria, uma vez que o prprio planeta sucumbe diante da ao destrutiva do homem, baseada em sculos de explorao irresponsvel dos recursos naturais. Assim, o desenvolvimento sustentvel trata-se da incluso da proteo ao meio ambiente como parte integrante do crescimento. No visa impedir o desenvolvimento econmico, mas sim funcionar como um elemento informador de que este desenvolvimento se d de forma racional, sem causar leso ao meio ambiente. Evidente que isso implica em mudanas de comportamento, como diminuio do desperdcio e do consumo, reaproveitamento de matrias-primas, desenvolvimento de tecnologias para evitar desastres ambientais etc.

17 Em outras palavras, conforme definido pela Comisso Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (Rio de Janeiro - 1992), o desenvolvimento sustentvel aquele que atende as necessidades das geraes presentes, sem comprometer a possibilidade das geraes futuras tambm atenderem suas prprias necessidades. 1.3.4 Princpio da funo social da propriedade: Princpio expressamente previsto na Constituio Federal, em seus artigos 5, XXIII; 170, III e 186, II, trata-se de uma limitao ao direito de propriedade. Consiste em afirmar que ao proprietrio incumbe no somente exercer o direito de usar, gozar e dispor da propriedade apenas em seu benefcio, mas tambm de forma a beneficiar (ou no prejudicar) toda a coletividade. Visa dar efetividade a justia social. Carmen Lucia Antunes Rocha (2003, p. 578) afirma que:
A incluso da propriedade privada vertida para o atendimento de funo social configura um direito de propriedade de natureza diferenciada daquela antes considerada com direito individual subjetivado e intangvel ao interesse de terceiro que no o proprietrio. No mais o interesse deste que se faz proteger juridicamente, mas o da sociedade; a funo social que, cumprida, pe sob a tutela estatal o direito desempenhado pelo particular em benefcio de todos, no do indivduo. No a funo individual que demarca o quanto estabelecido como direito do indivduo, antes, a funo social que assinala o contedo constitucionalmente provido no direito de propriedade, includa a a particular.

Em Direito Ambiental, significa afirmar que o proprietrio, urbano ou rural, no possui to-somente o dever jurdico de no causar evento lesivo ao meio ambiente, conservando este direito difuso. Caber tambm ao proprietrio reparar o dano ambiental preexistente em sua propriedade, ainda que no tenha sido o provocador, pois tal reparao beneficiar a todos. Em suma, a defesa do meio ambiente, por excelncia, integra a funo social da propriedade. Por isso, costuma-se falar em funo socioambiental da propriedade. 1.3.5 Princpio do equilbrio: Trata-se de um dever de observncia relao custo/beneficio do ponto de vista social e do ponto de vista ambiental. Devem ser analisados todos os impactos decorrentes de uma interveno no meio ambiente, para que, sendo o caso, sejam adotadas solues que induzam a um resultado positivo.

18 Isto pode ser verificado claramente no conflito que se instaura no caso de desmatamento de rea verde para instalao de um conjunto de habitao popular. O que mais importante: o benefcio social que poder ser auferido com a adequada implantao das moradias populares, retirando a populao de reas invadidas, proporcionando servios de saneamento bsico, entre outros benefcios ou evitar um impacto ambiental que certamente seria provocado pela instalao deste empreendimento, ainda que se tomem todas as cautelas possveis. 1.3.6 Princpio da preveno/precauo: Estes princpios, embora similares, no se confundem. Fala-se em precauo quando existem fundadas dvidas sobre a possibilidade de ocorrncia de efetivo dano ambiental diante de uma conduta humana. Havendo dvidas sobre a potencialidade lesiva decorrente da atividade humana contra o meio ambiente, decide-se em favor deste. Ento, a aplicao deste princpio impe ao agente que desenvolve uma atividade potencialmente lesiva ao meio ambiente o dever de provar que sua atividade no oferece riscos (CANOTILHO, 1998, p. 49). Por sua vez, a preveno corolrio do prprio Direito Ambiental, pois seu custo bem menor que o custo da reparao. Atravs da preveno se busca evitar a ocorrncia de eventos danosos ao meio ambiente, bem como fazer cessar a atividade lesiva em curso. Isto se pretende alcanar atravs da educao ambiental e conscientizao ecolgica. Os instrumentos de licenciamento ambiental e estudos de impacto ambiental previstos na lei 6.938/81 tambm visam dar efetividade a este princpio. 1.3.7 Princpio do poluidor-pagador: Em que pese a preveno ao dano ambiental seja um de seus mais importantes princpios, foroso reconhecer que, atualmente, as medidas preventivas tem se revelado limitadas e, na maioria das vezes, incapazes de conter os efeitos nocivos provocados pela negligente atuao humana contra o meio ambiente. Assim, a responsabilizao civil (e criminal, cuja incidncia foi ampliada com o advento da lei 9.605/98) do causador de ano ambiental consiste em importante mecanismo de reparao do dano ambiental. Contudo, devemos observar que a aplicao deste princpio no implica em tornar

19 legtimas condutas danosas ao meio ambiente, atravs do pagamento ou reparao do dano. Ensina Paulo Affonso Leme Machado (2001, p. 197) que:
A reparao do dano no pode minimizar a preveno do dano. importante salientar esse aspecto. H sempre o perigo de se contornar a maneira de se reparar o dano, estabelecendo-se uma liceidade para o ato poluidor, como se algum pudesse afirmar "poluo, mas pago". Ora, o princpio do poluidor-pagador que est sendo introduzido em Direito ambiental no visa coonestar a poluio, mas evitar que o dano ecolgico fique sem reparao.

Ressalte-se que, em se tratando de dano ambiental, vigora a responsabilidade civil objetiva, conforme leciona o j mencionado autor (2001, p. 324), ou seja, a apurao da responsabilidade prescinde de demonstrao de culpa pelo poluidor.

1.4 Dos mecanismos para uma efetiva proteo ambiental Segundo Gilson Cesar Borges Almeida (2003, p. 56), os instrumentos normativos e econmicos diretamente relacionados com uma proteo ambiental efetiva podem ser divididos em dois grandes grupos: de um lado, os de carter repressivo, que se caracterizam principalmente por medidas indenizatrias, buscando a recomposio do patrimnio ambiental atravs do ressarcimento dos danos causados, o que consagra o princpio do poluidor-pagador. E de outro lado, os instrumentos de carter preventivo, cujo objetivo desestimular condutas nocivas ao meio ambiente, consagrando o princpio da preveno/precauo. Entre os mecanismos preventivos podemos mencionar, dentre outros, a educao ambiental, o controle realizado atravs de permisses e proibies, as subvenes e os acordos entre sujeitos poluidores e sujeitos diretamente prejudicados. Dentre os instrumentos econmicos, segundo a Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico - OCDE, se encontram como mecanismos capazes de interferir de forma eficaz na proteo do meio ambiente os tributos, os subsdios, os depsitos em garantia, as licenas e os prmios e castigos (ALTAMIRANO, 2005, p. 476). A aplicao da tributao com finalidade ambientalmente orientada, que integra o objeto do presente estudo, verificar-se- principalmente nos tributos ditos extrafiscais, cuja funo principal no a de arrecadar recursos financeiros para o Estado, mas a de induzir comportamentos desejados: no caso em tela, induzir os contribuintes a adotarem condutas

20 adequadas ao desenvolvimento sustentvel e defesa do meio ambiente. Faz-se, destarte, necessria uma anlise das principais caractersticas do instituto da extrafiscalidade tributria, como poderoso mecanismo indutor de comportamentos.

2 DA EXTRAFISCALIDADE TRIBUTRIA 2.1 Funes da tributao: fiscal e extrafiscal Para a manuteno do aparelho estatal e consecuo dos fins sociais a que se destina, o Estado necessita de recursos econmicos. E a principal forma de obteno destes

21 recursos atravs da tributao, que consiste na imposio de uma prestao pecuniria obrigatria aos seus administrados, ante a ocorrncia de determinados fatos previstos em lei, no se confundindo com sano por prtica de ato ilcito, conforme disposto no artigo 3 do CTN. Trata-se de receita derivada, pois decorre de imposio legal e invaso do patrimnio do contribuinte, em contraponto s receitas originrias, que decorrem da gesto do patrimnio estatal. A princpio, ento, podemos afirmar que o tributo consiste em um instrumento do qual o Estado se utiliza para angariar recursos econmicos. Este carter especfico do tributo a doutrina costuma classificar como funo fiscal. Contudo, de ressaltar que o fenmeno da imposio tributria possui tambm uma fora coercitiva, capaz de determinar que os contribuintes adotem ou deixem de adotar determinadas condutas. Tambm funciona como instrumento de interveno estatal na poltica econmica. Ou seja, o tributo passa a transcender sua funo, a princpio arrecadatria, para funcionar como fator indutor de comportamento e regulador da economia. Eis o que se denomina funo extrafiscal ou extrafiscalidade tributria. Nas palavras de Hely Lopes Meirelles (1993, p. 151):
A extrafiscalidade a utilizao do tributo como meio de fomento ou de desestmulo a atividades reputadas convenientes ou inconvenientes sociedade. ato de polcia fiscal, isto , de ao de governo para o atingimento de fins sociais atravs de maior ou menor imposio tributria.

Ricardo Lobo Torres (2006, p. 167), de forma sinttica, leciona que a extrafiscalidade se caracteriza pela categoria autonoma de ingressos pblicos, a gerar prestaes no tributrias. O saudoso Mestre Aliomar Baleeiro (1999, p. 576) ensina que costuma-se:
denominar de extrafiscal aquele tributo que no almeja, prioritariamente, prover o Estado dos meios financeiros adequados a seu custeio, mas antes visa a ordenar a propriedade de acordo coma sua funo social ou a intervir em dados conjunturais (injetando ou absorvendo a moeda em circulao) ou estruturais da economia. Para isso, o ordenamento jurdico, a doutrina e a jurisprudncia tm reconhecido ao legislador tributrio a faculdade de estimular ou desestimular comportamentos, de acordo com os interesses prevalentes da coletividade, por meio de uma tributao progressiva ou regressiva, ou da concesso de benefcios e incentivos fiscais.

Devemos mencionar que a aplicao do tributo com carter extrafiscal

22 relativamente moderna, e est plenamente de acordo com o que preconiza a Constituio Federal, sobretudo no que toca implementao de polticas pblicas, ao permitir a majorao ou reduo do nus fiscal em razo dos objetivos a serem alcanados. Neste sentido, Hugo de Brito Machado (2008, p.130) leciona que:
O objetivo do tributo sempre foi o de carrear recursos financeiros para o Estado. No mundo moderno, todavia, o tributo largamente usado com o objetivo de interferir na economia privada, estimulando atividades, setores econmicos ou regies, desestimulando o consumo de certos bens e produzindo finalmente os efeitos mais diversos na economia. A esta funo moderna do tributo se denomina funo extrafiscal.

evidente que ao fomentar ou desencorajar comportamentos, o Estado busca, atravs da tributao, atingir uma finalidade social. Quando, por exemplo, se majoram as alquotas do Imposto de Importao, busca-se obstar ou reduzir a entrada de produtos estrangeiros no pas, ao mesmo tempo em que se busca aumentar a venda de produtos similares de produo nacional, estimulando, assim, indstria e comrcio. A este respeito, Roque Carrazza (2006, p. 708) ressalta:
(...) ao utilizar o mecanismo da extrafiscalidade para estimular comportamentos (comissivos ou omissivos) dos contribuintes, o Estado quase sempre obtm vantagens maiores do que se previamente arrecadasse os tributos para, depois, aplic-los aos gastos pblicos. Realmente, com a supresso das instncias burocrticas encarregadas de controlar a destinao do dinheiro obtido mediante o exerccio da tributao, a despesa pblica tende a diminuir, sem prejuzo do atendimento das exigncias de estabilidade e progresso sociais.

Podemos ento perceber que, embora a arrecadao seja o fator preponderante da tributao, sua funo extrafiscal se revela poderosa aliada do Estado, notadamente para a implementao de polticas pblicas ou de interveno na economia. Quando, por exemplo, se deseja evitar que um determinado fato jurdico ocorra, a extrafiscalidade da tributao poder orientar os contribuintes a adotar comportamentos com vistas a este fim. 2.2 Como funciona a extrafiscalidade A induo de comportamentos atravs da tributao poder ser verificada de diversas maneiras. Uma delas atravs da implementao de alquotas progressivas ou regressivas em face de determinado fato jurdico, como ocorre com o Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU). Um bom exemplo de carter extrafiscal deste tributo o previsto no

23 Estatuto da Cidade (Lei 10.257/01). O proprietrio de solo urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado, que no se adequar s exigncias do plano diretor municipal, se sujeitar incidncia de alquotas de IPTU progressivas no tempo.
Lei 10.257/01, Art. 7o: Em caso de descumprimento das condies e dos prazos previstos na forma do caput do art. 5 o desta Lei, ou no sendo cumpridas as etapas previstas no 5o do art. 5o desta Lei, o Municpio proceder aplicao do imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana (IPTU) progressivo no tempo, mediante a majorao da alquota pelo prazo de cinco anos consecutivos (grifo nosso).

Tal norma visa induzir o proprietrio a dar destinao adequada ao imvel urbano, fazendo-o cumprir a funo social da propriedade. Da mesma sorte, o Imposto Territorial Rural (ITR) progressivo para latifndios improdutivos, nos termos do art. 153, pargrafo 4 da Carta Maior. Outra maneira de se dar efetividade extrafiscalidade ocorre na concesso de benefcios e incentivos fiscais. Isto permite que o contribuinte escolha entre uma incidncia tributria menos onerosa, ou at mesmo nenhuma incidncia, na medida em que a sua atividade esteja de acordo com a prevista na lei concedente. CARRAZZA (2006, p. 877) explica em que consiste a iseno fiscal:
(...) iseno uma limitao legal do mbito de validade da norma jurdica tributria, que impede que o tributo nasa. Ou, se preferirmos, a nova configurao que a lei d norma jurdica tributria, que passa a ter seu mbito de abrangncia restringido, impedindo, assim, que o tributo nasa in concreto (evidentemente, naquela hiptese descrita na lei isentiva).

Todavia, vale ressaltar que, com exceo das imunidades, que so limitaes ao poder de tributar previstas na prpria Constituio Federal, a concesso de incentivos e isenes fiscais somente ser vlida se observados os limites constitucionais que se referem competncia para instituir o tributo cujo benefcio se pretende conceder, conforme preconiza o artigo 150, pargrafo 6, da Carta da Repblica. A instituio de alquota zero para determinados produtos tambm um eficiente instrumento de poltica extrafiscal. Isto porque uma tcnica que pode ser utilizada pelo legislador tributrio e pelo Poder Executivo, totalmente desvinculada da funo arrecadatria da tributao. A finalidade da instituio de alquota zero ser, no essencialmente, mas unicamente extrafiscal, na medida em que visa estimular a produo, a compra de produtos ou

24 promover o desenvolvimento de determinado setor produtivo. Normalmente, podemos verificar a instituio de alquota zero no Imposto de importao (II), no Imposto de exportao (IE) e no Imposto sobre produtos industrializados (IPI), em funo da prpria natureza destes tributos. A estrutura jurdica do II, do IE e do IPI indica uma classificao fiscal dos produtos e uma alquota correspondente. Esta estrutura permite a incidncia de alquota zero quando o legislador tributrio julgar conveniente. Alm disso, a reduo das alquotas destes tributos poder ser realizada atravs de ato do Poder Executivo (Decreto), tratando-se de exceo ao princpio da legalidade estrita, o que a torna muito mais vantajosa em termos de efetividade e celeridade. A alquota zero diferencia-se da iseno porque esta se trata de uma no incidncia legalmente qualificada, cuja instituio possui regras expressas na Constituio e no Cdigo Tributrio Nacional (CTN), que devero ser observadas pelo legislador tributrio. A seu turno, a instituio de alquota zero trata-se de mera manipulao das alquotas por quem detm o poder de tributar, podendo, inclusive, ser realizado por ato do Poder Executivo. Com relao aos tributos de competncia estadual e municipal, a instituio de alquota zero, bem como em qualquer outra hiptese de iseno tributria que no fosse uniforme em todo territrio nacional, poderia gerar o que se chama guerra fiscal. Segundo Ricardo Pires Calciolari (2006), trata-se de um fenmeno que ocorre porque os agentes econmicos, em busca de maior competitividade, so atrados por reduo de custos, inclusive tributrios, que sempre so levados em considerao para instalao de uma empresa em determinado local. O mesmo autor afirma que, para controlar esta guerra fiscal seria necessria uma maior interveno da Unio e do Poder Legislativo Federal, regulando a tributao estadual e municipal (notadamente o ICMS e o ISS) atravs das leis complementares. Uma sugesto seria a fixao de uma alquota interestadual nica de ICMS. Vale ressaltar que a instituio de alquota zero ou qualquer outro benefcio fiscal pode fazer parte da compreenso de uma poltica desenvolvimentista nacional ou regional, cuja competncia pertence Unio, nos termos do artigo 21, XI da Carta Maior. Da a finalidade da regulao dos tributos de competncia dos demais entes federados, com o escopo, inclusive, de fazer valer a soberania nacional, um dos fundamentos da Repblica. A tributao proibitiva outra tcnica que pode utilizada pelo legislador tributrio

25 para fomentar ou desencorajar comportamentos. Consiste na superonerao da carga tributria incidente em determinadas situaes, a fim de impedir a sua produo. Segundo explica Silvia Diniz (2010):
A regra tributria obriga o pagamento do tributo para, de uma forma indireta, obter o comportamento oposto ao da norma: o comportamento de no se obrigar ao pagamento do tributo.

O mestre Alfredo Augusto Becker (2002, p. 592) tambm leciona que

no tributo extrafiscal ''proibitivo'', a percepo do tributo contraria o objetivo do Estado, pois aquilo que o Estado realmente deseja no o tributo, mas sim aquele reflexo econmico-social que resulta da circunstncia dos indivduos evitarem ou se absterem de realizar a hiptese de incidncia do tributo ''proibitivo''.

Assim como a instituio de alquota zero, a tributao proibitiva se verificar mais acertadamente nos impostos da Unio, notadamente no II, IE e IPI, pois a majorao e reduo de suas alquotas tambm podero ser realizadas atravs de ato do Poder Executivo Federal, sem ofensa ao princpio da estrita legalidade tributria.

2.3 A extrafiscalidade e os princpios constitucionais tributrios A tributao de forma geral, a includo o aspecto extrafiscal do tributo, em se tratando de algo impositivo, uma forma de interveno estatal no patrimnio dos contribuintes, dever obedecer aos princpios informadores, delimitados pela Constituio Federal e pelo CTN. 2.3.1 Princpio da estrita legalidade tributria: Em linhas gerais, o princpio da legalidade informa que nenhum tributo poder ser institudo ou majorado a no ser atravs de lei. Inteligncia do artigo 150, I da Carta Magna, cuja aplicao, em conjunto com a didtica veiculao do artigo 97 do CTN, demonstra que a lei instituidora dever definir todos os elementos do tributo: o fato gerador, o sujeito ativo, o sujeito passivo, os elementos para definio do quantum debeatur (em regra, alquota e base de

26 clculo), as formas de extino e suspenso do crdito tributrio, hipteses de benefcios fiscais (isenes), as penalidades pelo descumprimento da norma tributria etc. Comportam mitigaes ao princpio da legalidade - ou aparentes excees a este princpio, como diz CARRAZZA (2006, p. 307) - havendo a possibilidade das alquotas de alguns tributos serem alteradas atravs de ato do Poder Executivo (II, IE, IPI, IOF, reduo e restabelecimento das alquotas da Contribuio de Interveno no Domnio Econmico - CIDE - sobre os combustveis). Esta possibilidade de manejo de alquotas est diretamente ligada necessidade do Poder Pblico intervir na economia, utilizando-se da extrafiscalidade. Ainda assim, o princpio da legalidade deve ser observado, uma vez que a alterao do quantum debeatur se dar nos limites impostos por lei, produto de adequado processo legislativo, ordinrio ou complementar. No entanto, no que se refere a benefcios fiscais, de acordo com o que preconiza a Constituio Federal em seu artigo 150, pargrafo 6, somente podero ser concedidos atravs de lei especfica do ente detentor da competncia tributria. Tal regra visa prevenir que o ente tributante conceda benefcios de forma no transparente. De mesma sorte, o que determinam os artigos 176 e seguintes do Cdigo Tributrio Nacional, atinentes s regras de iseno tributria. 2.3.2 Princpio da capacidade contributiva: Este princpio, corolrio da chamada justia fiscal, informa que, sempre que possvel, os impostos tero carter pessoal e sero graduados segundo a capacidade econmica do contribuinte (CF, art. 145, 1). Trata-se de critrio de isonomia, ao instituir tratamento desigual aos contribuintes desiguais por natureza. Mizabel Derzi, atualizando a obra de Aliomar Baleeiro (1999, p. 536 e 697), ensina que:
Universalmente a igualdade aceita como regra de tratamento igual de direitos e deveres dos cidados. Ora, o tributo um dever cuja caracterstica ser econmica, patrimonial. O levar dinheiro aos cofres pblicos. O que se postula puramente que esse dever seja idntico para todos e importe em sacrifcio igual a todos os cidados (...). Ora, o critrio bsico, fundamental e mais importante (embora no seja o nico), a partir do qual, no Direito Tributrio, as pessoas podem compor uma mesma categoria essencial e merecer o mesmo tratamento, o critrio da capacidade contributiva. Ele operacionaliza efetivamente o princpio da igualdade no Direito Tributrio. Sem ele, no h como aplicar o mais importante e nuclear direito fundamental ao Direito Tributrio: a igualdade.

27 Muito se questiona sobre a compatibilizao da extrafiscalidade com o princpio da capacidade contributiva. Alguns autores, entre eles Juliani Fonrouge (1976, p. 126), entendem que a extrafiscalidade somente se torna vivel com a exacerbao dos encargos fiscais, tornando hiperonerosas certas situaes. Nesse sentido, clssico o exemplo do IPTU e do ITR progressivos, j mencionados anteriormente, para atendimento da funo social da propriedade: o primeiro visando coibir a disfuno social da propriedade urbana, e o segundo buscando desestimular o latifndio improdutivo. Crticos, como ele, afirmam que este objetivo somente seria atingido se as alquotas do tributo fossem to altas que causassem temor ao contribuinte, quase a ponto de constituir um verdadeiro confisco. Da mesma sorte, a concesso de incentivos fiscais incidentes sobre determinados tributos, principalmente os indiretos (o Imposto sobre a Circulao de Mercadorias e Prestao de Servios ICMS, e o IPI), que refletem no consumidor final (contribuinte de fato), no realizaria a pretenso do princpio da capacidade contributiva. Um exemplo a desonerao de item da cesta bsica (por exemplo, o feijo), cujo benefcio seria auferido por todos, tanto pelo consumidor de baixa renda (pblico que se pretenderia atingir), como pelo de classes mais abastadas. Haveria uma verdadeira perverso da tributao (FONROUGE, 1976, p. 126). Em contrapartida, outros autores entendem que a aplicao do princpio da capacidade contributiva perfeitamente compatvel com o carter extrafiscal da tributao, ainda que o seja de forma mitigada. o entendimento esposado por Regina Helena Costa (2005, p. 322). A eminente mestre entende que cabvel ao Poder Pblico a possibilidade de instituir tributos progressivos ou regressivos sem ater-se pertinncia que os mesmos deveriam guardar com a riqueza do sujeito passivo. A festejada professora continua o raciocnio:
Nesses casos, teremos derrogaes parciais do princpio, pois o princpio da capacidade contributiva no resta completamente afastado quando da tributao extrafiscal. O legislador no poder descuidar-se da preservao dos limites que o prprio princpio exige: a manuteno do mnimo vital, o no atingimento do confisco e o no cerceamento de outros direitos constitucionais. Estes, a nosso ver, so intocveis mesmo pela tributao extrafiscal, porque representam garantias mnimas do contribuinte perante o Fisco.

Roque Carrazza (2006, p. 103) entende que h evidente influncia do princpio da capacidade contributiva nos princpios da progressividade e da seletividade tributrias, claramente extrafiscais.

28 2.3.3 Princpio da progressividade: Tambm trata-se de critrio de justia fiscal. Diferentemente dos tributos ditos proporcionais, cuja alquota fixa incide sobre um valor exato, nos tributos progressivos existe uma graduao: medida que aumenta a faixa de incidncia tributria, aumenta tambm o valor da alquota. Surgiu no direito tributrio ptrio com o Imposto sobre a renda e proventos de qualquer natureza que, segundo dispe o artigo 153, pargrafo 2, I, ser informado pelos critrios da generalidade, da universalidade e da progressividade na forma da lei. Tambm compreende a aplicao da progressividade extrafiscal a incidncia do IPTU, prevista no artigo 156, pargrafo 1, II, que determina que tal exao tenha alquotas diversas conforme a localizao e uso do imvel. A incidncia da alquota deste imposto poder ser exacerbada se o imvel estiver situado, por exemplo, em lugar desaconselhado pelo plano diretor municipal. Da mesma forma, a variao das alquotas do ITR (entre 0,03% a 20%), de acordo com o grau de utilizao da terra nua tributvel, conforme dispe a lei 9.393/1996. A respeito da j mencionada progressividade no tempo para o IPTU, prevista no artigo 182, pargrafo 4, II, possui ntido carter extrafiscal de tributao proibitiva, medida que seu emprego incorrer na incidncia de alquotas maiores a cada ano, a fim de induzir os contribuintes a darem destinao adequada aos seus imveis urbanos. Isto busca evitar a m utilizao, subutilizao ou o subaproveitamento do solo urbano, fazendo com que a propriedade cumpra sua funo social. Importante se faz mencionar que, a despeito da progressividade tributria para cumprimento da funo social da propriedade, h disposio constitucional que veda a utilizao de tributo com efeito confiscatrio (CF, art. 150, IV). Isto poderia ocorrer, por exemplo, se durante cinco anos uma propriedade rural mal utilizada fosse tributada pelo ITR em seu grau mximo (20%). Vale dizer, na aplicao da progressividade devero ser sopesados no somente o cumprimento da funo social da propriedade, mas tambm outros valores como a isonomia e a razoabilidade. At porque o Estado poder se valer de outros instrumentos para fazer cumprir esta importante funo, como a desapropriao urbana ou para fins de reforma agrria. 2.3.4 Princpio da seletividade:

29 Pelo princpio da seletividade tributria busca-se estabelecer as alquotas dos tributos sobre determinados produtos levando-se em considerao a sua essencialidade ou no para a vida humana. Ou seja, aos produtos considerados essenciais para a sobrevivncia humana devero incidir alquotas de menor valor. Em contrapartida, aos produtos considerados suprfluos incidiro alquotas maiores. Fica evidente, portanto, o carter eminentemente extrafiscal de tal princpio. No Direito Tributrio brasileiro, o princpio da seletividade aplica-se ao Imposto sobre produtos industrializados e ao Imposto sobre a circulao de mercadorias e servios, sendo que com relao ao IPI, a observncia da aplicao de tal postulado obrigatria, por determinao constitucional (CF, art. 153, 3, I). J com relao ao ICMS, a aplicao do princpio da seletividade facultativa, de acordo com o artigo 155, pargrafo 2. da Constituio Federal. Conforme leciona o mestre CARRAZZA (2006, p. 105), o intuito da aplicao do princpio da seletividade , evidentemente, favorecer o consumidor final, quem suporta, em verdade, a carga econmica do IPI e do ICMS. Isto implica na aplicao de tratamento tributrio mais brando para produtos, mercadorias e servios essenciais, de primeira necessidade. Assim, o carter extrafiscal revelado pelo princpio da seletividade conforme a essencialidade, permite que seja utilizado pelo Estado para obter resultados de cunho social, poltico ou econmico, podendo se converter em um relevante instrumento para a tributao ambiental, conforme estudaremos adiante.

2.3.5 Princpio da uniformidade geogrfica: Pela regra contida no artigo 151, I, da Carta Magna, no poder a Unio instituir tratamento diferenciado entre os entes federados em matria de tributao. Visa ratificar o pacto federativo, bem como consagrar a isonomia, uma vez que os tributos de competncia federal devem ser institudos de maneira uniforme em todo territrio nacional. Todavia, o mesmo comando constitucional abre uma exceo na medida em que admite a concesso de benefcios e incentivos fiscais destinados a promover o equilbrio do desenvolvimento socioeconmico entre as diferentes regies do nosso pas. Vale dizer, tal

30 mandamento constitucional tambm consagra a isonomia, prevendo tratamento desigual para entes desiguais por sua natureza. E a concesso de benefcios fiscais compreende a aplicao de uma poltica extrafiscal.

2.4 A extrafiscalidade como mecanismo de efetividade proteo ambiental J foi ressaltado que a extrafiscalidade tributria se trata de um instrumento que o Estado poder se valer para disciplinar o comportamento dos contribuintes, seja atravs da concesso de benefcios ou incentivos fiscais (incluindo a a aplicao de alquota zero), seja atravs da majorao dos tributos (tcnicas de tributao proibitiva). Assim, podemos inferir que a aplicao da extrafiscalidade tributria tambm poder (e dever) orientar o comportamento dos contribuintes adoo de condutas adequadas a uma efetiva proteo ao meio ambiente, buscando sua conservao para as presentes e vindouras geraes, conforme prescreve o artigo 225 da Carta Magna. Diante do quadro atual de degradao do meio ambiente, da observncia a um mandamento constitucional, e tambm pela adeso a tratados internacionais de defesa ambiental (dos quais podemos citar os j mencionados Protocolo de Kyoto e Agenda 21), o Brasil vem tendendo a adequar sua legislao tributria de forma a fazer cumprir este preceito constitucional, principalmente atravs do uso do carter extrafiscal da tributao, em razo de seu poder indutor de comportamentos. A chamada tributao ambiental ou tributao verde no consiste na criao de novos tributos, seno na orientao dos j institudos, de forma a estimular os contribuintes a adotarem condutas adequadas ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. A seguir, far-se- uma anlise dos principais aspectos referentes tributao ambiental no Brasil, e o uso da extrafiscalidade tributria como mecanismo para induo de comportamentos ecologicamente adequados.

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3 DA TRIBUTAO AMBIENTAL E SEU CARTER EXTRAFISCAL 3.1 Finalidades da tributao ambiental A Constituio Federal de 1988, em contraponto aos preceitos do liberalismo econmico, estabelece, em seu artigo 170 que a ordem econmica, fundada na valorizao do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existncia digna, conforme os ditames da justia social, devendo observar, dentre outros princpios, a defesa do meio ambiente.

32 Ao lado de outros instrumentos normativos, como os estudos de impacto ambiental, as audincias pblicas e o zoneamento ambiental, os instrumentos econmicos tambm se revelam poderosos aliados do Poder Pblico na busca pelo meio ambiente ecologicamente equilibrado. Um destes instrumentos econmicos, o tributo, alm de constituir fonte preponderante de obteno das receitas pblicas, poder desempenhar importante papel na proteo e conservao ambiental. Temos, ento, que o tributo ambiental possui duas finalidades distintas: a primeira, fiscal, arrecadatria, associada necessidade do tributo enquanto receita derivada, para aplicao na proteo do meio ambiente. A segunda finalidade est ligada ao carter extrafiscal do tributo, como fator indutor de comportamentos nos contribuintes, visando mitigar ou afastar os efeitos nocivos da degradao ambiental, bem como visando a recuperao dos ecossistemas. Assim, o tributo ambiental exerce uma importante funo social, no somente com fins arrecadatrios, mas tambm como um instrumento de conscientizao das pessoas acerca da necessidade de preservao do meio ambiente.

3.2 Tributao ambiental e sano por ato ilcito Inicialmente, convm mencionar que a tributao ambientalmente direcionada no pode ser aplicada s atividades ilcitas, uma vez que decorre da inteligncia de seu prprio conceito, firmado no artigo 3 do CTN, de que tributo no corresponder a uma sano por ato eivado de ilicitude. Vale dizer, o mbito de incidncia dos tributos ambientais dever se restringir apenas s atividades toleradas pelo ordenamento jurdico, sob determinadas condies, em razo da sua necessidade para o desenvolvimento econmico da sociedade, embora tais atividades sejam causadoras de degradao da qualidade ambiental. Fernando Magalhes Mod (2004, p. 81-83) explica que:
Desta forma, verifica-se que a tributao ambiental, em regra, no se estrutura, como ocorre nos mecanismos de comando, em face de uma dicotomia: permitido/proibido. A tributao ambiental, ao revs, parte do pressuposto de que todas as atividades econmicas que comportem a incidncia de um tributo ambiental so lcitas, pois, se razo houvesse para t-las como ilcitas, deveriam ser assim tratadas por normas de

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contedo proibitivo, e no pela tributao ambiental. (...) a razo motivadora da tributao ambiental no a mesma sobre as quais se fundam as sanes. A aplicao da tributao ambiental no tem por objetivo punir o descumprimento de um comando normativo (proibitivo); ao contrrio, a partir do reconhecimento de uma atividade econmica necessria sociedade (seja por fornecer produtos indispensveis vida social, seja por garantir empregos e renda a determinada comunidade, ou por outra razo qualquer) busca ajust-la a uma realizao mais adequada do ponto de vista ambiental, desincentivando (pelo reflexo econmico negativo que impe) que o comportamento de um determinado agente econmico ou conjunto de agentes, se modifique para o que tenha por ambientalmente correto.

Assim, percebemos que a funo essencial do tributo ambiental no pode ser uma forma de sano por ato ilcito, sob pena de contrariar o dispositivo do artigo 3 do CTN. No faz parte da natureza do tributo penalizar condutas lesivas. Se o objetivo do Estado em relao conduta nociva ao meio ambiente for fundamentalmente sancionatrio, no poder ser veiculado atravs de tributao, mas sim atravs de multa ou qualquer outra pena determinada pelo sistema jurdico. No entanto, isto no significa dizer que o Estado no poder estabelecer tratamento tributrio diferenciado s pessoas fsicas e jurdicas que, em decorrncia de atos lcitos, causem danos ao meio ambiente. Em verdade, a atuao tributria funciona como orientadora da atividade econmica, e no como penalizadora das consequncias provindas desta atividade. Assim, entendemos restar permitida a instituio de tributao mais gravosa a quem estiver em desacordo com a legislao ambiental.

3.3 Tributao ambiental e desenvolvimento econmico Embora a tributao ambiental funcione como um fator indutor de comportamentos realizados pelo contribuinte, de forma a desestimular sua conduta nociva ao meio ambiente, nada tem a ver com mitigao do desenvolvimento econmico. A inteno da tributao ambiental induzir o contribuinte a adotar condutas que resultem positivas para o meio ambiente, de forma a dar efetividade ao princpio do desenvolvimento sustentvel. Em razo do carter extrafiscal do tributo, possvel, por exemplo, a concesso de benefcios fiscais a indstrias que instalem filtros que impeam ou reduzam a quantidade de

34 resduos slidos expelidos no ar. Da mesma sorte, a concesso destes benefcios visa fomentar a elaborao de novas tecnologias de produo no poluentes. Isto, inclusive, se coaduna com o artigo 9, V, da lei 6.938/81, in verbis:
Lei 6.938/81. Art. 9: so instrumentos da Poltica Nacional do Meio Ambiente: (...) V os incentivos produo e instalao de equipamentos e a criao ou absoro de tecnologia, voltados para a melhoria da qualidade ambiental.

Assim, a tributao ambiental tem o condo de, atravs da matriz extrafiscal, inserir uma nova mentalidade no setor privado, o estimulando a utilizar tecnologias limpas, impedindo a poluio na fonte. Evidente que a criao destas tecnologias suporta um custo, que poder, contudo, ser compensado atravs de benefcios fiscais.

3.4 Tributao ambiental e quantidade de poluio Existe uma ampla discusso sobre o emprego de instrumentos econmicos diretamente vinculados a atuaes prejudiciais ao meio ambiente, inserindo no bojo destes instrumentos os gastos pblicos com a recuperao ambiental nos preos de mercado. Luis Eduardo Schoueri (2005, p. 238) leciona que, em determinada poca, chegouse a cogitar, em diversos pases, a possibilidade de introduo de um tributo calculado com base no volume de emisso:
Para a introduo de tal tributo, deveria o Estado fixar o objetivo de emisso de cada poluente, estimando os custos para evitar que tal limite fosse ultrapassado e fixando o tributo em valor equivalente a tais custos. Acreditava-se que, do ponto de vista macroeconmico, o tributo teria a seu favor a maior eficincia, j que cada emitente buscaria pagar o menor tributo possvel, alm de promover o desenvolvimento tcnico, j que o emitente no se satisfaria em atingir limites predeterminados. O tributo serviria, assim, de mecanismo para internalizar os custos ambientais, gerando o que Gawel denomina uma correo na alocao (Allokationskorrektur), que ele apresenta como uma mudana comportamental no emprego de bens ambientais, sendo tal objetivo alcanado mediante uma absoro dirigida de recursos no setor privado.

Contudo, a introduo de tributo sobre a quantidade de poluio emitida na natureza restaria inoperante, uma vez que este transformar-se-ia, paulatinamente, em preo pblico. SCHOUERI (2005, p. 239) afirma que o poluidor no seria visto como algum que gera um

35 dano ambiental, mas como algum que efetivamente paga a conta. A instituio de tal tributo acabaria por monetarizar a tutela ambiental, na medida em que conferiria ao poluidor a legitimidade de causar dano ao meio ambiente, mediante o simples pagamento.

3.5 Tributao ambiental e as espcies tributrias O modelo analtico de nossa Constituio Federal estabelece as espcies tributrias como sendo: impostos, taxas, contribuies de melhoria, emprstimos compulsrios e contribuies especiais. Embora esta classificao no seja unnime na doutrina, a aceita por nossos Tribunais Superiores. Passar-se- a anlise da possibilidade da aplicao da extrafiscalidade ambiental nas diferentes espcies tributrias. 3.5.1 Os impostos Os impostos correspondem a uma espcie tributria cuja obrigao tem por fato gerador uma situao independente de qualquer atuao estatal especfica, relativa ao contribuinte. Inteligncia do artigo 16 do CTN. Vale dizer, no possvel ao Poder Pblico vincular a receita obtida com a arrecadao dos impostos a determinado aparelhamento, atividade ou servio estatal. Isto no significa que no haja efetiva reverso do produto obtido com a arrecadao atuao estatal. O que o Cdigo Tributrio Nacional veda a predestinao destes recursos a determinada atividade praticada pelo Poder Pblico. A Constituio Federal estabelece a competncia de cada ente federado para instituio dos impostos. Delega ainda Unio a competncia para instituio de outros impostos, no previstos no rol do artigo 153, desde que sejam no-cumulativos, e no tenham fato gerador ou base de clculo prprios dos demais impostos discriminados. So os chamados impostos residuais. Roberto Ferraz (2005, p. 347) entende que no h como instituir imposto com finalidade ambiental, uma vez que a prpria determinao de proibio da vinculao das receitas determinada atividade estatal impede a sua instituio. Contudo, perfeitamente possvel o uso do imposto em seu aspecto extrafiscal, com

36 vistas proteo ambiental. A lei 5.106/66 estabeleceu a possibilidade de abatimento ou desconto, nas declaraes de pessoa fsica ou jurdica de Imposto de Renda, dos recursos empregados em florestamento ou reflorestamento, in verbis:
Lei 5.106/66, Art 1: As importncias empregadas em florestamento e reflorestamento podero ser abatidas ou descontadas nas declaraes de rendimento das pessoas fsicas e jurdicas, residentes ou domiciliados no Brasil, atendidas as condies estabelecidas na presente lei.

Este benefcio revela o carter extrafiscal ambiental do Imposto sobre a Renda (IR), visando que sejam adotadas condutas buscando a preservao do meio ambiente. Trata-se do primeiro tributo brasileiro a ser aplicado com funo ambiental. Da mesma sorte, as polticas de isenes e descontos que contemplam o Imposto de Renda podero funcionar como fator indutor de comportamentos ecologicamente adequados, tambm revelando o carter extrafiscal deste tributo. J a respeito dos impostos incidentes sobre a produo e o consumo, quais sejam, o IPI, de competncia federal, e o ICMS, de competncia estadual, podero, igualmente, obter uma relevante funo extrafiscal ambiental, atravs do critrio informador da seletividade conforme a essencialidade. Como foi acima mencionado, quanto maior a essencialidade do produto, menor a incidncia tributria sobre ele. Ao critrio de seletividade dever ser acrescentado um novo critrio: o da seletividade com carter ambiental (LOPES, 2008). Assim, produtos ou processos produtivos que interfiram o mnimo possvel no ecossistema, podero ser privilegiados com reduo nas alquotas, ou outros benefcios fiscais, ao passo que produtos ou processos produtivos que causem potencial dano ao meio ambiente poderiam ser objeto de incidncia tributria mais gravosa. Poder-se- argumentar que a aplicao da seletividade ambiental acabaria por causar ofensa ao direito do consumidor, vez que nos impostos no-cumulativos, o nus da tributao acabaria por repercutir no preo pago pelo consumidor final, que o contribuinte de fato. Ocorre que, da mesma forma que a majorao das alquotas dos tributos sobre a produo e o consumo repercute no preo final, assim o com a reduo da imposio tributria. Pudemos recentemente verificar os exemplos na reduo de alquotas de IPI para automveis, eletrodomsticos da linha branca e materiais para construo, entre 2008 e 2009,

37 em medida do governo brasileiro contra a crise econmica que, com sucesso, impulsionou a venda destes setores. Em verdade, a aplicao da seletividade ambiental a estes tributos acabar por orientar o comportamento do consumidor e, naturalmente, a atividade do setor produtivo se ver inclinada a acompanhar as novas tendncias de consumo, sob pena de perder espao no mercado. A empresa, a fim de manter a competitividade, ser compelida a implementar condutas ambientalmente benficas. Levantamos como exemplo de seletividade ambiental novamente a incidncia de IPI na produo automotiva. A produo de veculos automotores que utilizem fontes de energia diversas dos derivados de petrleo poder ser agraciada com benefcios fiscais, no importe de reduo das alquotas de IPI at, eventualmente, zero. Esta medida visa estimular, no somente a produo de tais veculos, mas tambm sua aquisio pelo consumidor final, bem como o desenvolvimento de novas tecnologias de fontes de energia renovveis. Alguns Estados, como So Paulo e Rio de Janeiro, utilizam a seletividade ambiental como fator de incidncia de alquotas diferenciadas de Imposto Sobre a Propriedade de Veculo Automotor (IPVA) conforme a fonte de energia utilizada pelos veculos. Alm disso, em Estados como Rio Grande do Sul, Pernambuco e Cear, os veculos movidos a eletricidade, fonte de energia no poluente, so isentos de IPVA. O IPTU e o ITR, j mencionados no presente estudo, tambm funcionam como fator de induo de comportamentos ecologicamente equilibrados, em razo da aplicao da progressividade. O Imposto Sobre Servios de Qualquer Natureza (ISSQN), de competncia municipal, poder vir a incentivar servios voltados preservao ambiental, como o turismo ecolgico, por exemplo. O ICMS tambm possui papel de destaque na proteo ambiental. Isto porque em decorrncia da repartio das receitas tributrias aos Municpios, previstas no artigo 158 da Constituio Federal, os Estados podero dispor de uma parcela do produto de ICMS arrecadado, (at um quarto dos 25% destinado aos municpios) para fins do que estiver disposto em lei estadual ou federal (no caso dos Territrios). Esta lei estadual poder destinar o recurso econmico a aes ambientais, em nada ferindo a proibio de destinao especfica da arrecadao dos impostos. Segundo SCAFF e TUPIASSU (2005, p. 111-112) o ICMS Ecolgico, ou simplesmente ICMS-E, surgiu no Estado do Paran, em 1991, como uma forma de recompensa

38 aos Municpios que continham reas de proteo ambiental (unidades de conservao ou mananciais de abastecimento de gua) em seu territrio, cujas restries ao uso do solo se tornaram empecilhos ao desenvolvimento de atividades econmicas tradicionais. A princpio, os Municpios eram contemplados com as receitas do ICMS-E apenas por abrigarem estas reas de proteo ambiental. Isto levou muitos Municpios a criarem unidades de conservao com o intuito apenas de obter o repasse. Num segundo momento, incrementou-se a legislao, que passou a determinar uma reavaliao anual e verificao de efetivos esforos da municipalidade para a conservao destas reas protegidas como critrio para distribuio maior ou menor dos recursos financeiros. As reas de proteo ambiental, antes consideradas como bice ao desenvolvimento econmico, passaram a ser valorizadas como fonte de riqueza, mudando o conceito dos gestores municipais, que passaram a realmente concentrar esforos na proteo e conservao ambiental. O Estado de Minas Gerais ao instituir o seu ICMS-E, modificou sua feio, utilizando-o tambm com vistas realizao de polticas pblicas na rea de saneamento ambiental, tais como: criao de sistemas de tratamento de lixo, esgotamento sanitrio e seu tratamento, controle das queimadas, uso e manejo do solo, educao ambiental e o implemento de outras polticas municipais. Atualmente, com base nas legislaes de Paran e Minas Gerais, outros quatorze Estados da Federao utilizam-se de critrios ambientais para o repasse de ICMS aos Municpios. Cumpre novamente ressaltar que este repasse de receitas no pode ser vinculado a despesas de nenhum programa especfico de implementao de polticas pblicas ambientais, sob pena de ofensa ao disposto no artigo 167, VI da Constituio Federal, que veda a vinculao da receita proveniente da arrecadao de impostos. Assim, o Estado no obriga a municipalidade a aplicar as receitas: se o Municpio desejar manter ou aumentar a sua participao nas transferncias do ICMS-E, dever, por conta prpria, empenhar-se em realizar estes programas. V-se que o ICMS-E mudou o ser carter, a princpio recompensatrio, para servir como instrumento de incentivo das municipalidades a adotarem condutas ambientalmente corretas, visando dar efetividade ao desenvolvimento sustentvel. Trata-se de um evidente uso da extrafiscalidade ambiental como ferramenta de transformao social. Contudo, aqui no se busca modificar o comportamento do contribuinte, mas sim do destinatrio da receita obtida com a arrecadao do ICMS.

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3.5.2 As taxas As taxas compreendem uma espcie de tributo vinculado, ou seja, a obrigao tributria apenas nascer ao contribuinte ante uma contraprestao especfica do Estado. O fato gerador da taxa poder ser a prestao compulsria de servios pblicos especficos e divisveis, utilizados ou postos disposio do contribuinte, bem como o exerccio do poder de polcia dos entes federados, conforme dispe o artigo 145, II da Constituio Federal. Estas situaes que identificam o fato gerador de uma taxa podero ser empregadas com carter extrafiscal. O mestre BALEEIRO (1999, p. 348-349) ensina que a taxa pela
interveno da autoridade para proteger a segurana, a boa-f, a sade, o bem-estar etc, tornar-se- fato gerador de obrigao jurdica tributria se assim dispuser o legislador. Cria-se,por um lado, uma taxa fiscal, para custear servios com essa finalidade, ou de outro modo, institui-se uma taxa extrafiscal, quando o objetivo for impedir ou restringir atividades que ameacem o interesse da comunidade.

Desta forma, surgem as taxas ambientais, em razo do exerccio do poder de polcia, que se consubstancia na fiscalizao ambiental, e da prestao de servios pblicos, como limpeza e recuperao ambiental, de carter individual, equivalentes ao custo de sua realizao, prestados ou postos disposio do contribuinte, cujas atividades sejam efetiva ou potencialmente poluidoras (RIBAS, 2005, p. 700). A extrafiscalidade da taxa ambiental se verifica na incidncia do princpio ambiental do poluidor-pagador. Uma vez que o custo do servio pblico de recuperao ambiental alto, o ente tributante poder exigir taxas mais altas. Desse modo, a incidncia da taxa ambiental induzir o contribuinte a buscar por alternativas menos poluentes, a fim de diminuir o montante da taxa a ser paga. No podemos nos olvidar que o pagamento da taxa no legitima o contribuinte a adotar conduta lesiva ao patrimnio ambiental. Outra acepo de taxa ambiental a exigida pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (IBAMA), denominada Taxa de Controle e Fiscalizao Ambiental TCFA, para controle e fiscalizao de atividades potencialmente poluidoras e utilizadoras de recursos naturais, conforme dispe o artigo 17-B da lei 6.938/81, alterado pela lei 10.165/00, in verbis:
Lei 6.938/81, Art. 17-B: Fica instituda a Taxa de Controle e Fiscalizao Ambiental TCFA, cujo fato gerador o exerccio regular do poder de polcia conferido ao

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Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis Ibama para controle e fiscalizao das atividades potencialmente poluidoras e utilizadoras de recursos naturais

A TCFA possui como caractersticas principais as seguintes: a) seu fato gerador o exerccio regular do poder de polcia conferido ao IBAMA; b) seu sujeito passivo todo aquele que exercer as atividades listadas no Anexo VIII; c) o Anexo VIII traz extensa listagem de atividades potencialmente poluidoras, classificando-as em categorias, de acordo com o maior ou menor grau de risco ao meio ambiente. Cumpre ressaltar que a TCFA j foi objeto de impugnao perante o Supremo Tribunal Federal (ADI 2.422/DF), assim como o foi sua antecessora, a Taxa de Fiscalizao Ambiental (TFA), tambm exigida pelo IBAMA. Entretanto a TFA foi declarada inconstitucional, por ausncia dos requisitos legais e constitucionais para instituio de taxa (ADI 2.178/DF). Todavia, no tocante a TCFA, a Ao Direta de Inconstitucionalidade ajuizada no foi conhecida. Os Estados de Minas Gerais, Bahia, Santa Catarina, Rio de Janeiro, Pernambuco e Rio Grande do Norte, atravs de leis estaduais, instituram taxas de fiscalizao ambiental, com o objetivo de disponibilizar aos rgos estaduais de proteo ambiental os recursos necessrios ao controle e fiscalizao das atividades potencialmente poluidoras e utilizadoras de recursos naturais. No se trata de instituio de novo tributo, mas sim da mesma taxa cobrada pelo IBAMA, que faculta aos demais entes federados a possibilidade de compensao de crditos. Assim, as receitas obtidas ficam repartidas no importe de 60% aos Estados acima mencionados e 40% ao Governo Federal (Lei 6.938/81, art. 17-P), na forma proposta abaixo:
a) Se no ato do pagamento da TCFA (Federal), o valor pago ao Estado a ttulo de Taxa de Fiscalizao Ambiental for maior que 60% da taxa federal, o contribuinte poder descontar 60% da quantia referente taxa federal e dever pagar 40%; b) Se no ato do pagamento da TCFA (Federal), o valor pago ao Estado a ttulo de Taxa de Fiscalizao Ambiental for igual a 60% da taxa federal, o contribuinte poder descontar 60% da quantia referente taxa federal e dever pagar 40%; c) Se no ato do pagamento da TCFA (Federal), o valor pago ao Estado a ttulo de Taxa de Fiscalizao Ambiental for menor que 60% da taxa federal, o contribuinte poder descontar esta quantia total, paga ao Estado, e dever pagar Unio valor maior que 40% da taxa federal, de forma que a soma das duas taxas alcance 100% do valor devido.

Ricardo Lobo Torres (2005, p. 41) critica a postura do Poder Judicirio em relao s taxas ambientais, afirmando que o Pretrio Excelso se prende a princpios como legalidade estrita e tipicidade fechada, que no se adaptam proteo dos direitos difusos, como o meio

41 ambiente. Isto porque no caso da antiga TFA, declarada inconstitucional, a legislao instituidora no especificava quais eram as atividades potencialmente poluidoras que poderiam ser objeto da incidncia da taxa. Todavia, a TCFA, declarada constitucional, traz a lista de atividades em anexo, tratando-se atualmente de importante instrumento do poder de polcia ambiental. 3.5.3 As contribuies de melhoria. As contribuies de melhoria tratam-se de outra espcie de tributo vinculado a uma atuao estatal especfica relativa ao contribuinte, uma vez que somente podero ser institudas em razo de valorizao imobiliria decorrente de obra pblica. Podero ser institudas pela Unio, pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municpios, com o objetivo de reposio aos cofres pblicos dos recursos despendidos com a realizao da obra pblica. Uma anlise superficial nos leva a crer que a contribuio de melhoria no comporta utilizao de carter extrafiscal, pois no oferece ao contribuinte a possibilidade de livrar-se sua incidncia, uma vez que ela poder ocorrer da simples realizao da obra, que ensejar valorizao do imvel. Todavia, podemos afirmar que isenes e outros benefcios fiscais concedidos na legislao que instituir a contribuio de melhoria podero revelar a extrafiscalidade de tal tributo. Alm disso, a contribuio de melhoria poderia funcionar como orientadora da atividade ambiental, viabilizando a efetividade de polticas pblicas ambientais (FERRAZ, 2005, p. 349). Vale dizer, se a obra pblica tiver vis ambiental, como a instalao de um parque, arborizao de ruas, proteo contra eroso, instalao de sistema de esgoto, despoluio de um rio, e isto incorrendo em valorizao do bem imobilirio do contribuinte, perfeitamente possvel a instituio de contribuio de melhoria. 3.5.4 Os emprstimos compulsrios Objeto de grande discusso doutrinria acerca de sua natureza jurdica (de tributo ou contrato de emprstimo de direito pblico), os emprstimos compulsrios tem sua instituio autorizada pelo artigo 148, I e II da Constituio Federal, em caso de calamidade pblica,

42 guerra externa ou sua iminncia ou em caso de investimento pblico de carter urgente e de relevante interesse nacional. A competncia para sua instituio da Unio, atravs de lei complementar, e sua aplicao est vinculada ao fato gerador que a originar. No obstante os emprstimos compulsrios institudos poderem ter fundamento ambiental, notadamente compreendido no conceito de calamidade pblica, no se aplica a extrafiscalidade, pois no h que se falar em induo de comportamento do contribuinte, uma vez que os recursos obtidos com a sua incidncia devero ser integralmente aplicados nas despesas que ensejaram a sua criao. Assim, no possvel utilizar-se dos emprstimos compulsrios para fins regulatrios ou indutores. 3.5.5. As contribuies de interveno no domnio econmico. Tributo de competncia da Unio, espcie do gnero contribuies especiais, previstas no artigo 149 da Carta Magna, a contribuio de interveno no domnio econmico (CIDE) possui natureza extrafiscal por excelncia. Vale dizer, sua funo no arrecadatria, mas de interferncia no mercado, influindo na oferta de bens e sua demanda, nos preos das mercadorias e dos servios e em defesa da livre concorrncia. Enfim, sua funo intervir de maneira a regular o mercado, conforme os ditames do direito econmico e concorrencial. Para sua instituio, a Unio dever obedecer os princpios da legalidade e da anterioridade (CF, art. 150, I e III), e tambm observar as regras contidas em lei complementar: in casu o Cdigo Tributrio Nacional (lei ordinria recepcionada com status de complementar). A Constituio Federal no estabelece o fato social que o legislador poderia escolher como aspecto material da regra matriz de incidncia das contribuies de interveno no domnio econmico. A lei criadora de CIDE pode, inclusive, prever mesmo fato gerador de imposto, somente devendo guardar atinncia s regras de competncia tributria. Ou seja, o legislador federal no poder invadir competncia tributria privativa dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. Trata-se de tributo com finalidade vinculada, qual seja, a regulao da economia. A respeito de quais maneiras poderiam consistir a interveno, leciona Lidia Maria Lopes Rodrigues Ribas (2005, p. 701):
Esta interveno pode consistir tanto em uma atividade estatal custeada pelos recursos provenientes da CIDE, como na prpria arrecadao desta contribuio, conforme o legislador julgue mais conveniente para o alcance de seus objetivos.

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As contribuies de interveno no domnio econmico possuem natureza jurdica de instrumentos negativos de induo, ou seja, busca-se induzir o particular a adotar o comportamento desejado atravs da onerao de determinadas atividades da economia. A sua arrecadao, contudo, pode ser destinada para custeio da atividade estatal interventiva na economia. Diante da natureza extrafiscal de atuao na atividade econmica, podemos destacar que as contribuies de interveno no domnio econmico podem ser importantes instrumentos para a implementao de polticas pblicas ambientais. Isto porque a finalidade da CIDE custear e/ou fomentar aes estatais de proteo aos princpios e valores previstos no ordenamento como aplicveis Ordem Econmica, dos quais se compreende a defesa do meio ambiente como um de seus pilares, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e servios e de seus processos de elaborao e prestao (CF, art. 170, VI). Ou seja, possvel a instituio de CIDE com finalidade ambiental em qualquer setor da atividade econmica em que haja atuao do particular, diante da permisso conferida pelos artigos 149, 170, VI e 225, V da Constituio Federal. Como exemplo prtico, podemos mencionar a prpria delineao da instituio da CIDE-combustveis, inserida no texto constitucional atravs da Emenda Constitucional n. 33/2001. O comando constitucional previsto no artigo 177, pargrafo 4, inciso II, determina que os recursos obtidos com a instituio desta contribuio sero destinados ao financiamento de projetos ambientais relacionados com a indstria do petrleo e do gs. A lei 10.636/2002 especifica em quais projetos ambientais sero aplicados os recursos da CIDE-combustveis, cujo controle e fiscalizao ficar a cargo do Ministrio do Meio Ambiente.

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CONSIDERAES FINAIS
Embora o Brasil possua uma avanada legislao de proteo ao meio ambiente em comparao a outros pases em desenvolvimento, ainda necessrio criar uma conscincia ecolgica nas pessoas, historicamente habituadas a adotar comportamentos nocivos ao meio ambiente, na busca incessante pelo conforto e bem estar, fsico e financeiro. Pretende-se alcanar este resultado atravs da conscientizao e da educao ambiental. Contudo, estes instrumentos ainda se revelam insuficientes, devendo outros serem institudos. O presente trabalho procurou demonstrar que a tributao pode funcionar como instrumento a auxiliar o processo de proteo e recuperao ambiental, atravs do seu aspecto extrafiscal, que se revela um excelente mecanismo de transformao social. Ou seja, alm da tributao funcionar como fonte de custeio da atividade

45 governamental, arrecadando recursos econmicos, tambm pode orientar a atuao dos contribuintes para setores mais produtivos ou adequados ao interesse pblico: no caso em discusso, a defesa de um interesse difuso o direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. Esta extrafiscalidade ambiental poder se verificar atravs da concesso de benefcios fiscais, visando incentivar atividades de produo ecologicamente corretas e no poluentes. Tambm poder se verificar atravs da majorao das alquotas dos tributos incidentes no processo produtivo, ou sobre o produto final, de modo a desestimular o exerccio de atividades nocivas ao meio ambiente. A utilizao da extrafiscalidade dos tributos com orientao ambiental uma via de mo dupla: ao mesmo tempo em que se busca encorajar comportamentos ecologicamente aceitveis, busca-se desencorajar a atividade poluidora. Esta tributao ambiental perfeitamente constitucional, e est de acordo com o que preconiza o artigo 170, VI e artigo 225 da nossa Carta Maior. vivel, sobretudo nos impostos que guardam maior relao com a extrafiscalidade, quais sejam, o Imposto predial e territorial urbano, o Imposto territorial rural, o Imposto sobre a renda, os Impostos sobre a produo e consumo e os Impostos aduaneiros. O IPVA tambm pode ser utilizado como instrumento de poltica extrafiscal ambiental, na medida da possibilidade de instituio de alquotas diversas conforme a fonte de energia propulsora do veculo. O ICMS Ecolgico, criado pelo Estado do Paran em 1991, fundado em norma permissiva da Constituio da Repblica, que autoriza aos Estados o emprego de parcela do ICMS destinado aos Municpios nos termos do disposto em lei estadual, tambm desponta como excelente instrumento de realizao de polticas pblicas municipais, de fomento das reas de conservao, de mananciais, de saneamento bsico, coleta e tratamento de lixo domstico e industrial, entre outros. instrumento assaz eficiente, que est sendo adotado por outras Unidades da Federao, num total de dezesseis at o presente momento. As taxas tambm podem ser consideradas instrumentos de poltica extrafiscal ambiental: as taxas de polcia podem ter diferentes incidncias diante da fiscalizao das atividades potencialmente poluidoras. As taxas pela prestao de servios podero suportar o custo ambiental destes servios.

46 As contribuies de melhoria e os emprstimos compulsrios dificilmente podero funcionar como instrumentos de poltica extrafiscal ambiental, embora o emprstimo compulsrio possa ter fundamentos ambientais na sua instituio e as contribuies de melhoria podero ser institudas quando a valorizao decorrer de obra pblica de carter ambiental. As contribuies de interveno no domnio econmico, por sua vez, so extrafiscais por natureza. Sua finalidade custear e/ou fomentar aes estatais de proteo Ordem Econmica, dos quais a defesa do meio ambiente um de seus pilares. Atualmente, muito se discute sobre uma possvel reforma tributria. Nesse contexto, importante que se discuta a insero da preocupao com os cuidados ambientais nessa seara, principalmente com a utilizao dos instrumentos extrafiscais para dar efetividade a este direito fundamental. Diante dessa nova perspectiva global, a sociedade e o Estado devero concentrar esforos para promover o desenvolvimento econmico aliado sustentabilidade, garantindo o meio ambiente ecologicamente equilibrado para as presentes e futuras geraes.

REFERNCIAS

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TERMO DE ISENO DE RESPONSABILIDADE

Declaro, para todos os fins de direito e que se fizerem necessrios, que isento completamente a Universidade Anhanguera-Uniderp, a Rede de Ensino Luiz Flvio Gomes e o professor orientador de toda e qualquer responsabilidade pelo contedo e ideias expressas no presente Trabalho de Concluso de Curso. Estou ciente de que poderei responder administrativa, civil e criminalmente em caso de plgio comprovado.

Santos, 17 de Novembro de 2011.