Poder Judicirio

TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 4 REGIO

G:\edi\901\2001\200104010851943B.0772.DOC - (SBT) Fl. 1
JP44M414M4M0MI1lhJ
AGRAVO DE INSTRUMENTO N 2001.04.01.085194-3/RS
RELATOR : DES. FEDERAL LUIZ FERNANDO WOWK PENTEADO
AGRAVANTE : INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS
ADVOGADO : Patricia Helena Bonzanini
AGRAVADO : JANETE DA ROSA CHIAVENATO e outros
ADVOGADO : Lauri Claudio Bonfadini
RELATRIO
Cuida-se de agravo de instrumento interposto contra deciso (fls.
22-25) que deferiu a antecipao dos efeitos da tutela determinando que o INSS
implantasse o benefcio de auxlio-recluso em favor dos dependentes de Aldo
Chiavenato, no obstante o ltimo salrio de contribuio deste, recolhido
preventivamente desde 23.03.2001, tenha sido superior limitao prevista em
lei.
Requer o Instituto Nacional do Seguro Social, em resenha, seja
cancelada a antecipao dos efeitos da tutela deferida, por expressa
desobedincia ao texto legal. No particular, refere o recorrente que a deciso
administrativa tem amparo no art. 116 do Decreto n 3048/99, o qual prev que
s ser concedido o beneficio de auxlio-recluso ao dependente do recluso que
teve o ltimo salrio-de-contribuio inferior ou igual a R$ 360,00. Aduz, por
fim, ser incabvel a adoo do referido instituto processual contra as autarquias
sendo devido, ainda, o reexame necessrio.
Restou indeferido o efeito suspensivo postulado (fls. 30 a 34).
No foi apresentada contraminuta.
o relatrio.
Des. Federal LUIZ FERNANDO WOWK PENTEADO
Relator
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AGRAVO DE INSTRUMENTO N 2001.04.01.085194-3/RS
RELATOR : DES. FEDERAL LUIZ FERNANDO WOWK PENTEADO
AGRAVANTE : INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS
ADVOGADO : Patricia Helena Bonzanini
AGRAVADO : JANETE DA ROSA CHIAVENATO e outros
ADVOGADO : Lauri Claudio Bonfadini
VOTO
Por meio da deciso proferida initio litis, a matria restou assim
examinada (fls. 30 a 34):
Sem razo o Instituto agravante quando sustenta no ser possvel a
antecipao dos efeitos da tutela contra instituio autrquica, ou quando
prega a necessidade de reexame necessrio, porquanto no h qualquer
vedao neste sentido no artigo 273 do CPC, que trata, toda evidncia, de
deciso provisria expedida segundo o livre convencimento do juiz, no se
confundindo com a deciso final de mrito proferida contra o Poder Pblico,
esta sim sempre dependente de confirmao pelo Tribunal.
Para roborar este entendimento, aproveito-me da lio do eminente
processualista, hoje Presidente deste Tribunal, Desembargador Federal Teori
Albino Zavascki, na obra Antecipao de Tutela, editora Saraiva, So Paulo,
1997, p. 160:
Relativamente ao regime geral que orienta o instituto da antecipao dos
efeitos da tutela, nenhuma disposio especfica foi editada para diferenciar as
entidades pblicas para exclu-las de sua aplicao. Nem mesmo o reexame
obrigatrio, pelo tribunal, das sentenas condenatrias contra elas proferidas
constitui empecilho `a antecipao quando esta for cabvel.
O instituto da antecipao dos efeitos da tutela jurisdicional est regulado pelo
Cdigo de Processo Civil nos seguintes termos:
Art. 273. O juiz poder, a requerimento da parte, antecipar total ou
parcialmente, os efeitos da tutela pretendida no pedido inicial, desde que,
existindo prova inequvoca, se convena da verossimilhana da alegao e:
I haja fundado receio de dano irreparvel ou de difcil reparao; ou
II fique caracterizado o abuso de direito de defesa ou o manifesto propsito
protelatrio do ru.
Quanto presena dos requisitos para concesso liminar da tutela, em regime
de cognio sumria, prpria dessa espcie de recurso, no vislumbro como
possam ser afastados.
A questo ora em exame foi apreciada, em caso anlogo, pelo Des. Fed. Carlos
Eduardo Thompson Flores Lenz, no AI n 2001.04.01.0093179/RS, julgado por
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esta Turma, por unanimidade, em 27-11-2001 e publicado no DJU de 23-01-
2001, pg. 997/1035, citando precedente do Des. Fed. Castro Lugon, in verbis:
(...) Ao indeferir o efeito suspensivo, a fls. 18/21, anotou o culto Des. Fed.
Castro Lugon, verbis:
A norma transitria, com vigncia at que sobrevenha lei regulamentadora
dos beneficies de salrio-famlia e auxlio-recluso, confinada no art. 13 da
EMC n 20/98, prev:
At que a lei discipline o acesso ao salrio-famlia e auxlio-recluso para os
servidores, segurados e seus dependentes, esses benefcios sero concedidos
apenas queles que tenham renda bruta mensal igual ou inferior a R$ 360,00
(trezentos e sessenta reais), que, at a publicao da lei, sero corrigidos pelos
mesmos ndices aplicados aos benefcios do regime geral de previdncia social.
A esposa do segurado Noeli Aldo Beckmann, que cumpre pena de 13 anos de
recluso em regime fechado, pleiteou administrativamente o beneficio de
auxlio-recluso, denegado ao fundamento de que o ltimo salrio-de-
contribuio do segurado-apenado era superior ao limite perfilado no
indigitado dispositivo constitucional.
O art. 116 do Decreto n 3.048/99, que lastreia o agir da autoridade
previdenciria, reza:
O auxlio-recluso ser devido, nas mesmas condies da penso por morte,
aos dependentes do segurado recolhido priso que no receber remunerao
da empresa nem estiver em gozo de auxlio-doena, aposentadoria ou abono de
permanncia em servio, desde que o seu ltimo salrio-de-contribuio seja
inferior ou igual a R$ 360, 00 (trezentos e sessenta reais).
Extraio da regra constitucional entendimento de que o parmetro de renda ali
estabelecido refere-se no quela recebida pelo segurado, mas a eventual
percebida pelo dependente.
Malgrado a redao imprecisa emprestada ao texto do art. 13 da EMC n
20/98, no vejo lgica no ato regulamentador, no que atine ao beneficio de
auxlio-recluso, que enlaa o limitador de renda com o ltimo salrio-de-
contribuio do segurado.
O auxlio-recluso tem por objetivo atender s necessidades dos dependentes
que, em face do inculpamento do segurado por ato criminoso, se vem
desassistidos materialmente. Assim, pouco importa se o segurado percebia mais
ou menos do que o valor estabelecido na regra transitria, pois certo que com
o recolhimento do segurado-empregado priso foi suprimida toda a renda
destinada ao custeio da subsistncia dos dependentes; tanto os dependentes do
segurado que percebia salrio-mnimo, como daquele que auferia vultoso
salrio, ficam, pela eliminao da fonte de custeio de suas necessidades, ao
desamparo.
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O foco, ento, relativamente ao quesito renda-bruta-limite, deve se dirigir aos
dependentes, de sorte que, aqueles que perceberem renda bruta mensal igual ou
inferior a R$ 360,00 podem pleitear o beneficio de auxlio-recluso. No
entretanto, como antes visto, o diploma regulamentador vincula o deferimento
do beneficio de auxlio-recluso aos proventos percebidos, ou no, pelo
segurado-apenado. Todavia, o ordenamento jurdico brasileiro, instaurado com
a Constituio Federal de 1988, permite apenas a edio de decretos
denominados pela doutrina de executivos, pois visam fiel execuo das leis,
sendo vedada a instituio dos chamados decretos autnomos, conforme o
disposto no art. 84, IV, in verbis:
Compete privativamente ao Presidente da Repblica:
IV- sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e
regulamentos para sua fiel execuo.
CELSO ANTNIO BANDEIRA DE MELLO, em sua obra Curso de Direito
Administrativo, Malheiros Editores, 10 ed., p. 199 e seguintes, leciona:
Nossa Constituio - tal como as que a precederam ao longo da histria
republicana - oferece elementos bastante suficientes para caracterizar o
regulamento e delimitar-lhes as virtualidades normativas.
Como logo adiante se ver, segundo o que deles resulta, pode-se conceituar o
regulamento em nosso Direito como ato geral e (de regra) abstrato, de
competncia privativa do Chefe do Poder Executivo, expedido com a estrita
finalidade de produzir as disposies operacionais uniformizadoras necessrias
execuo de lei cuja aplicao demande atuao da Administrao Pblica.
que os dispositivos constitucionais caracterizadores do princpio da legalidade
no Brasil impem ao regulamento o carter que se lhe assinalou, qual seja, o ato
estritamente subordinado, isto , meramente subalterno e dependente de lei.
Logo, entre ns, s podem existir regulamentos conhecidos no Direito
aliengena como 'regulamentos executivos'. Da que, em nosso sistema, de
direito, a funo do regulamento muito modesta.
No Brasil, entre a lei e o regulamento no existe diferena apenas quanto
origem. No to-s o fato de uma provir do Legislativo e outro do Executivo o
que os aparta. Tambm no e apenas a posio de supremacia da lei sobre o
regulamento o que os discrimina Esta caracterstica faz com que o regulamento
no possa contrariar a lei e firma seu carter subordinado em relao a ela, mas
no basta para esgotar a disseptao entre ambos no Direito brasileiro.
H outro ponto diferencial e que possui relevo mximo e consiste em que
conforme averbao precisa do Prof. O. A. Bandeira de Mello - s a lei inova
em carter inicial na ordem jurdica.
A distino deles segundo a matria, diz o citado mestre, 'est em que a lei
inova originariamente na ordem jurdica, enquanto o regulamento no a altera
(...) fonte primria do Direito, ao passo que o regulamento fonte secundria,
inferior.
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Ressalte-se que, dispondo o art. 5, II, da Constituio que 'ningum ser
obrigado afazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei" com
isso firmou o princpio da garantia da liberdade como regra, segundo o qual 'o
que no est proibido aos particulares est, ipso facto, permitido. ' Ante os
termos do preceptivo, entende-se: 'o que no est por lei proibido, est
juridicamente permitido.'
De outro lado, conjugando-se o disposto no art. 84, IV, que s prev
regulamentos para fiel execuo das leis, e com o prprio art. 37, que submete
Administrao ao princpio da legalidade, resulta que vige, na esfera do Direito
Pblico, um cnone basilar - oposto ao da autonomia da vontade -, segundo o
qual.- o que, por lei, no est antecipadamente permitido Administrao est,
ipso facto, proibido, de tal sorte que a Administrao, para agir, depende
integralmente de unia anterior previso legal que lhe faculte ou imponha o dever
de atuar.
Por isto deixou-se dito que o regulamento, alm de inferior; subordinado, ato
dependente de lei.
Em suma: livre de qualquer dvida ou entredvida que, dentre ns, por fora
dos arts. 5 II, 84, IV, e 37 da Constituio, s por lei se regula liberdade e
propriedade; s por lei se impem obrigaes de fazer ou no fazer. Vale dizer:
restrio alguma liberdade ou propriedade pode ser imposta se no estiver
previamente delineada, configurada e estabelecida em alguma lei, e s para
cumprir dispositivos legais que o Executivo pode expedir decretos e
regulamentos.
Disse Pontes de Miranda:
'Se o regulamento cria direitos ou obrigaes novas, estranhos lei, ou faz
reviver direitos, deveres, pretenses, obrigaes, aes ou excees, que a lei
apagou, inconstitucional Por exemplo, se faz exemplificativo o que taxativo,
ou vice-versa. Tampouco pode ele limitar ou ampliar direitos, deveres,
pretenses, obrigaes ou excees proibio, salvo se esto implcitas. Nem
ordenar o que a lei no ordena (...) Nenhum princpio novo, ou diferente, de
direito material se lhe pode introduzir. Em conseqncia disso, no fixa nem
diminui, nem eleva vencimentos, nem institui penas, emolumentos, taxas ou
isenes. Vale dentro da lei; fora da lei a que se reporta, ou das outras leis, no
vale. Em se tratando de regra jurdica de direito formal, o regulamento no pode
ir alm da edio de regras que indiquem a maneira de ser observada a regra
jurdica.
'Sempre que no regulamento se insere o que se afasta, para mais ou para menos,
da lei, nulo' ' por ser contrria lei a regra jurdica que se tentou embutir no
sistema jurdico.
'Se, regulamentando a lei a, o regulamento fere a Constituio ou outra lei,
contrrio Constituio, ou lei, e em conseqncia - nulo o que o editou.
No prevendo a norma constitucional transitria regra acerca dos ganhos
regulares do segurado detento ou recluso, segundo o preconizado por Pontes
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de Miranda na passagem supra transcrita, citada na obra de Celso Bandeira de
Mello, o regulamento que vai alm desta marca nulo.
Reputo, por tais razes, desarmada a alegada relevncia da fundamentao.
Diante do acima exposto, com base nos mesmos fundamentos que
ora adoto como razo de decidir, voto no sentido de negar provimento ao
presente agravo de instrumento.
Des. Federal LUIZ FERNANDO WOWK PENTEADO
Relator
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EMENTA
AUXLIO-RECLUSO. CONCESSO. LTIMO SALRIO DE
BENEFCIO SUPERIOR AO MNIMO ESTABELECIDO NO ART.
116 DO DECRETO N 3.048/99. FAZENDA PBLICA. REEXAME
NECESSRIO.
I. Consoante precedentes desta Turma, o valor do ltimo salrio de
contribuio no diz respeito, exclusivamente, ao segurado preso, mas sim totalidade
de seus dependentes.
II. Tal interpretao nasce do exame da natureza do benefcio de auxlio-
recluso, qual seja: atender s necessidades dos dependentes que, por fora de atitude
inadequada do segurado, vem-se desassistidos materialmente.
III. No existe qualquer vedao antecipao dos efeitos da tutela
contra o Poder Pblico no art. 273 do CPC nem tampouco necessidade de submeter a
deciso ao reexame necessrio. Precedentes deste Tribunal.
IV. Agravo de instrumento no provido.
ACRDO
Vistos e relatados estes autos entre as partes acima indicadas, decide a
Sexta Turma do Tribunal Regional Federal da 4 Regio, por unanimidade, negar
provimento ao agravo de instrumento, nos termos do relatrio, voto e notas
taquigrficas que ficam fazendo parte do presente julgado.
Porto Alegre, 16 de abril de 2002.
Des. Federal LUIZ FERNANDO WOWK PENTEADO
Relator