Globalizacion y desarrollo

U N A REFLEXION DESDE AM ERICA LATINA Y EL CARIBE

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COMISt&N ECO N 6M ICA

P H U U AK A A J& iTA j XMA

Foro sobre Desarrollo de America Latina

Este libro fue publicado originalmente en ingles en la serie Latin American Forum, patrocinada por el Banco Interamericano de Desarrollo, la Co mision Economica para America Latina y el Caribe de las Naciones Uni das y el Banco Mundial. Esta colecci6n fue creada en el ano 2003, con el fin de fomentar la produccion y difusi6n de textos informativos y analiticos, asf como el debate en torno a ellos, y compardr el interes y la complejidad de los aspectos de mayor actualidad del desarrollo economico y social de America Latina y el Caribe. Los textos escogidos para esta serie son representatives de las investigaciones y las actividades de mas aJto nivel realizadas por estas instituciones y han sido seleccionados en funcion de su importancia para la comunidad academica, las autoridades, los investigadores y los lectores interesados en estos temas.

Ti'tulo original: Globalization and Development: A Latin American and Caribbean Perspective Comision Econ6mica para America Latina y el Caribe (Cepal), Naciones Unidas 2003 Todos los derechos reservados Coedition: Banco Mundial y Alfaomega Colombiana S.A. Banco Mundial 1818 H Street, N.W Washington, D.C. 20433 Alfaomega Colombiana S.A. Calle 106A No. 22-56 Bogoti, Colombia. E-mail: editorial@alfaomega.com.co Los puntos de vista y opiniones expresados en esta publication son de los autores y no necesariamente reflejan la position oficial de la Comision Econdmica para-America Latina y el Caribe (Cepal). ISBN 958-682-501-9 Traducci6n: Cepal Diseno de cubierta: Banco Mundial Edici6n y diagramacion: Alfaomega Colombiana S.A. Impresioi y encuademaci6n: Quebecor World Bogota

M iem bros del C om ite Asesor

Ines Bustillo, directora, Oficina de Washington, Comision Economica para America Latina y el Caribe de las Naciones Unidas (Cepal) Guillermo Calvo, econotnista jefe, Banco Interamericano de Desarrollo (BID) Jose Luis Guasch, consejero regional para America Larina y el Caribe, Banco Mundial Stephen Haber, profesor de la catedra A.A. y Jeanne Welch Milligan, Departamento de Ciencias Poliricas de la Universidad de Stanford, e investigador superior de la catedra Peter and Helen Bing, de Hoover Institution Eduardo Lora, asesor principal, Departamento de Investigation, Banco Interamericano de Desarrollo Jose Antonio Ocampo, secretario ejecutivo, Comision Economica para America Latina y el Caribe de las Naciones Unidas Guillermo E. Perry, economista jefe para America Latina y el Caribe, Banco Mundial Luis Serven, economista principal para America Latina y el Caribe, Ban co Mundial

El caracter historico y multidimensional de la globalization

c o n c epto d e m undializacion o globalizacion ha sido ampliamente utilizado en los debates academicos y politicos del ultimo decenio, pero sus acepciones distan de ser uniformes. En este documento lo empleamos para referirnos a la credence gravitation de los procesos financieros, economicos, ambientales, politicos, sociales y culturales de alcance mundial sobre los de caracter regional, nacional y local. Esta acepcion hace hincapie en el caracter multidimensional de la globalizacion. En efecto, aunque sus dimensiones economicas son muy destacadas, evolucionan paralelamente a procesos no economicos, que tienen su propia dinamica y cuyo desarrollo, por ende, no obedece a un determinismo economico. Ademas, la tension que se crea entre las diferentes dimensiones es un elemento central del proceso. En el terreno economico pero, sobre todo, en el sentido mas amplio del termino, el actual proceso de globalizacion es incompleto y asimetrico, y se caracteriza por un importante deficit de gobernabilidad. La dinamica del proceso de globalizacion esta determinada, en gran medida, por el caracter desigual de los actores participantes. En su evo lution ejercen una influencia preponderante los gobiernos de los pafses desarrollados, asf como las empresas transnacionales, y en una medida mucho menor los gobiernos de los pafses en desarrollo y las organizaciones de la sociedad civil. Asimismo, algunos de estos actores, en espe cial los gobiernos de los pafses desarrollados, se reservan y ejercen el derecho de action unilateral y bilateral, y el de participar en ambitos regionales, simultaneamente con los debates y negociaciones de caracter global.

El

g lo b a liz a c i6 n y d e s a r r o llo

EL CARACTER HISTORICO Y MULTIDIMENSIONAL

La acepcion utilizada en este documento, de caracter positivo y de valor analftico, rechaza el uso normative) del concepto, que resalta la idea de una unica via posible de liberalizacion plena de los mercados mundiales y de integracion a ellos como destino inevitable y deseable de toda la humanidad1. Esta inevitabilidad ha sido refutada por la historia, que muestra en el peri'odo de entreguerras del siglo XX un largo y conflictivo episodio de reversion de la internacionalizacion. La evolucion de las instituciones multilaterales que ha acompanado a este proceso y las actuales controversias sobre gobemabilidad global demuestran que no hay un unico ordenamiento intemacional posible, y que tampoco existe una sola manera de distribuir las funciones entre instituciones y organismos de alcance mundial, regional y nacional. Por otra parte, lo ocurrido en los pafses desarrollados y en desarrollo pone de manifiesto la existencia de multiples vi'as de insercion en la economia global (Cepal, 2000a; Albert, 1993; Rodrik, 2001b). Las difcrencias responden a la historia de cada pais, asf como a su valoracion de las oportunidades y riesgos que conlleva la insercion. En este capi'tulo se presenta una primera vision de conjunro del pro ceso de globalizaci6n. Tras una descripcion general, en la que se destacan el caracter historico y las dimensiones economicas del proceso, en la siguiente seccion se analizan los principales factores no economicos (principios eticos, culturales y politicos). El capi'tulo concluye con un analisis de las oportunidades y de los riesgos inherentes.

1. El proceso de globalization econom ica

El proceso contemporaneo de internacionalizacion se remonta al surgimiento del capitalismo en Europa a fines de la Edad Media, a la nueva actitud cientffica y cultural que encamo el Renacimiento, y a la conformaci6n de las grandes naciones europeas y sus imperios. La expansion del capitalismo es el unico fen6meno histdrico que ha tenido alcances verdaderamente globales, aunque incompletos. Con mayor intensidad que otras regiones del mundo en desarrollo, la historia de America Lati na y el Caribe ha estado estrechamente vinculada a esta evoluci6n desde fines del siglo XV Los historiadores modernos reconocen etapas que se destacan en el proceso de globalizacion durante los ultimos 130 anos y que, con algunas adaptaciones, adoptaremos en este documento2. La primera fase de
1 2 fin Helleiner (2000) se presenta una com paraci6n de estas dos visiones. Vianse M addison (1991, 199J y 2 001); O Rourke y Williamson (1999); Dowrich y DeLong (2001); L indert y W illiamson (2001) y O Rourke (2001). El p u n to de

globalizacion, que abarca de 1870 a 1913, se caracterizo por una gran movilidad de los capitales y de la mano de obra, junto con un auge comercial basado en una reduccion de los costos de transporte, mas que por el libre comercio. Esta fase de globalizaci6n se vio interrumpida por la Primera Guerra Mundial, lo que dio origen a un perfodo caracterizado primero por la imposibilidad de retomar las tendencias anteriores en la decada de 1920 y la franca retraction de la globalizacion en los anos treinta. Despues de la Segunda Guerra Mundial se observa un nuevo impulso hacia la integracion global. En esta etapa cabe distinguir la segunda y la tercera fase de la globalizacion. El punto de quiebre, que se produjo a comienzos de la decada de 1970, marco el paso de la segunda a la terce ra fase e incluyo la desintegracion del regimen de regulaci6n macroeco nomica establecido en 1944 en Bretton Woods, la primera crisis petrolera, la creciente movilidad de capitales privados -que se intensified a parrir de los dos fenomenos anteriores- y el fin de la edad de oro de crecimiento de los pafses industrializados 1950-1973 (Marglin y Schor, 1990). Si este ultimo ano se define como el punto de quiebre, luego la segunda fase de globalizacion puede circunscribirse al perfodo comprendido en tre 1945 a 1973. Este perfodo se caracterizo por un gran esfuerzo por desarrollar instituciones internacionales de cooperation financiera y comercial, y por la notable expansion del comercio de manufacturas entre pafses desarrollados, pero tambien por la existencia de una gran variedad de modelos de organization econ6mica y una limitada movili dad de capitales y de mano de obra. En el ultimo cuarto del siglo XX (de 1973 en adelante) se consolido una tercera fase de globalizacion, cuyas principales caracterfsticas son la gradual generalizaci6n del libre comer cio, la creciente presencia en el escenario mundial de empresas transnacionales que funcionan como sistemas internacionales de producci6n integrada, la expansion y la considerable movilidad de los capi tales, y una notable tendencia a la homogeneizaci6n de los modelos de desarrollo, pero en la que tambien se observa la persistencia de mecanismos selectivos de protection comercial y fuertes restricciones al movimiento de mano de obra. Las rafces de este largo proceso se nutren de las sucesivas revoluciones tecnologicas y, muy en particular, de las que han logrado reducir los

partida, en torno a 1870, es algo arbitrario, pero refleja la incipience y aun limi tada integracidn internacional (e incluso interna, en los grandes territorios n atio n a ls ) de los m ercados de bienes, capital y m ano de obra registrada hasta entonces, asf com o el alcance restringido del proceso de industrialization en la mayorfa de los pafses que conform aban el nucleo de la econom ia mundial.

GLOBALIZACION Y DESARROLLO

EL CARACTER HISTORICO Y MULTIDIMENSIONAL

costos de transporte, information y comunicaciones3. La disminucion ra dical del espacio, en el sentido economico del termino, es un efecto acumulado de la reduccion de los costos y del desarrollo de nuevos medios de transporte, a lo que se une la posibilidad de transmitir information en tiempo real, cuya primera etapa es la invention del telegrafo y que se expande posteriormente con el telefono y la television. En cambio, el acceso masivo a la information solo se hace posible gracias a las tecnologfas de information y comunicaciones desarrolladas en los ultimos anos, que han permitido disminuir drasticamente el costo de acceso, aunque evidentemente no ocurre lo mismo con el costo de procesamiento y, por consiguiente, de empleo eficaz de la information. Los progresos registrados en el transporte, la information y las co municaciones forman parte de un conjunto mas amplio de innovaciones tecnologicas que hicieron posible adelantos sin precedentes en la productividad, el crecimiento economico y el comercio internacional. En los pai'ses europeos, los grandes capitales han estado vinculados al co m ercio internacional desde los ori'genes del capitalismo moderno (Braudel, 1994). La internacionalizacion de la production de las empresas se remonta a fines del siglo XIX y aparece como subproducto de la concentration economica en los pai'ses industrializados, que dio y sigue dando origen a las grandes empresas transnacionales. A partir de la de cada de 1970, se fue haciendo cada vez mas comun la subcontratacion internacional de las tareas que suponen un uso mas intensivo de mano de obra, como el ensamble o la maquila, que se vio facilitada por la reduccion de los costos de transporte y las regulaciones comerciales adoptadas en los pai'ses industrializados. Este consrituyo el primer paso hacia el desarrollo de sistemas internacionales de production integrada, que permiten la segmentation de la production en distintas etapas (desmembramiento de lacadena de valor), y la especializacion de plantas o empresas subcontratadas ubicadas en distintos pai'ses en la production de determinados componentes, la realization de ciertas fases del proce so productivo y el ensamble de algunos modelos. Estos cambios en la estructura de la production v el comercio han realzado el protagonismo de las grandes empresas o conglomerados empresariales. De hecho, existe una estrecha relation entre el surgimiento de los sistemas internacionales de production integrada, el aumento de las corrientes de comercio y de inversion extranjera directa, y el crecien-

En efecto, este proceso seria inconcebible sin el ferrocarril, la navegacion a vapor y el telegrafo en el siglo X IX ; la construction de canales interoceamcos (fuez en 1869 y Panama en 1903); el automdvil, el avion, el telefono y la television en el siglo XX; y, p o r supuesto, la revolution tecnologica d e la inform ation y las co municaciones en las ultim as dcadas de dicho siglo.

te protagonismo de las empresas transnacionales. El factor esencial ha sido indudablemente la liberalizacion del comercio, de los flujos financieros y de las inversiones en los paises en desarrollo, que se ha acelerado en las dos ultimas decadas. Estos fenomenos contribuyen a explicar la gran oleada de inversion extranjera v la notable concentration de la production a escala mundial que caracterizaron al ultimo decenio del siglo XX. Al igual que en el caso del comercio, las transacciones financieras internacionales se iniciaron en Europa junto con los origenes mismos del capitalismo moderno (Kindleberger, 1984; Braudel, 1994). En el siglo XIX, Londres era el principal centro financiero internacional y bajo su hegemom'a se consolido el patron oro como sistema de pagos internacionales y de regulation macroeconomica. Paris fue su competidor mas cercano y a comienzos del siglo X X se sumo Nueva York. La suscripcion de capital para grandes proyectos, especialmente de infraestructura y recursos naturales, fueron, junto con la creation de un mercado international de bonos de deuda publica, las modalidades dominantes de los movimientos internacionales de capitales de largo plazo en la primera fase de globalizacion. A ellas se sumo el financiamiento del co mercio internacional, en torno al cual surgio una incipiente red bancaria internacional. Las modalidades de financiamiento de largo plazo estuvieron expuestas a crisis recurrentes y practicamente desaparecieron como consecuencia de la depresion mundial de los anos treinta, y el colapso del patron oro y las moratorias masivas que la acompanaron. La respuesta a esta situation se materializo en los acuerdos de Bretton Woods, adoptados en 1944 con el fin de crear un sistema multilateral de regula tion macroeconomica, basado en tipos de cambio fijos pero reajustables y la prestacion de apoyo financiero a los paises que enfrentaban crisis de la balanza de pagos, as! como en la aparicion de la banca oficial de financiamiento internacional, tanto nacional (bancos de exportation e importation) como multilateral (Banco Mundial y, posteriormente, el Banco Interamericano de Desarrollo y otros bancos regionales). A su vez, la reaparicion del financiamiento privado internacional de largo plazo a partir de la decada de 1960 fue producto de la nueva fase de estabilidad econ6mica mundial, pero tambien de una sucesion de factores: el excedente de dolares acumulado en ese decenio y de petrodolares en el siguiente; el abandono del esquema de paridades fijas de Bretton Woods y la flotation de las principales monedas a comienzos de los anos setenta; el desarrollo acelerado del ahorro institutional en la decada de 1980, encabezado por Estados Unidos y el Reino Unido, y el nacimiento de un mercado cada vez mas amplio de derivados financie r s en el ultimo decenio del siglo XX, que permiti6 subdividir los ries gos de los distintos activos y pasivos financieros.

GLOBALIZACI6 N y d e s a r r o l l o

EL CARACTER HISTORICO Y MULTIDIMENSIONAL

La globalizacion financiera ha sido mas rapida que la comercial y productiva, y se puede argumentar, con raz6n, que vivimos en una era de hegemoma de lo financiero sobre lo real (Cepal, 2001b). Am bos procesos tienen como tel6n de fondo un profundo reordenamiento institucional a nivel mundial, cuyo elemento esencial ha sido la liberalizacion de las transacciones econdmicas internacionales, corrientes y de capital. Sin embar go, el diseno de nuevas reglas econdmicas globales sigue .<iendo insuficiente y muestra claros vacfos insdtucionales. En cambio, no ha habido una liberalizacion paralela de los flujos de mano de obra, que son objeto de una estricta regulaci6n por parte de las autoridades nacionales (salvo entre los paises miembros de la Union Europea). Esta es una de las grandes diferencias entre la primera v la actual fase de globalizacion. La primera estuvo acompanada por dos grandes flujos de migration: de mano de obra europea hacia zonas templadas y de mano de obra, asiatica en su mayor parte, hacia zonas tropicales. En conjunto estas corrientes migratorias abarcaron a cer;a del 10% de la poblacion mundial de entonces (Banco Mundial, 2002b). A esto se suma el sesgo de la regulation de los flujos migratorios contra la mano de obra no calificada que, en consecuencia, tiende a movilizarse por canales irregulares. Este hecho expone a dichos inmigrantes al abuso de los traficantes de trabajadores, acentua su indefensidn ante las autoridades y genera otra presion a la baja de la remunera tion del trabajo menos calificado en los paises receptores. Por su parte, la preferencia por mano de obra calificada drena los recursos humanos de mayor calificacion, relativamente escasos, de los pai'ses en desarrollo. Por lo tanto, la segmentation de la movilidad laboral contribuye a acentuar las disparidades de ingreso por nivel de calificaci6n, tanto en los pafses receptores como en los de origen. Hay otros factores, mtimamente ligados a la esfera economica, que han adquirido gran importancia a nivel mundial. Uno de ellos es la ex tension de los problemas ambientales de caracter global. En los tres ulti mos decenios ha quedado en evidencia y se ha documentado cientfficamente una situation planetaria sin precedentes, derivada de la escala creciente y acumulativa de las actividades humanas, que dene efectos de alcance mundial como el calentamiento global, el adelgazamiento de la capa de ozono estratosferica, la merma de la biodiversidad y el avance de la desertification y la sequfa, que adquieren una dimension perversa, la de males publicos globales. Los avances cientificos han revelado la existencia de una trama de causas y efectos, a partir de actividades hu manas con impactos ambientales globales, que han puesto en evidencia una mayor interdependencia y vulnerabilidad ecologica de los pafses, independientemente de su grado de desarrollo.

La reversion de estos procesos ha dado origen a nuevos imperativos y oportunidades de cooperation internacional, que se han puesto de manifesto en las diversas cumbres y conferencias mundiales y en los acuerdos multilateiales ambientales que se celebraron y acordaron en la decada de 1990. A traves de estos procesos, los gobiernos han adoptado una actitud proactiva a fin de cooperar para proteger y administrar los bienes publicos globales sobre la base de esquemas multilaterales innovadores y, por otra parte, han adoptado principios de equidad en la distribution de las responsabilidades y costos para revertir los danos ambientales entre los Estados ricos y pobres. En este contexto, la dimen sion ambiental sera cada vez mas trascendental como arena de negociaciones entre los paises en desarrollo y los pai'ses industrializados. Por la importancia de los servicios ambientales globales que proveen regiones ricas en biodiversidad o con extensos bosques del mundo en desarrollo, tales como el almacenamiento del dioxido de carbono (principal generador del cambio climatico a traves del efecto invernadero), los pai'ses en desarrollo tienen el potencial y la oportunidad de jugar un papel clave en la solution de los problemas globales. Sin embargo, las respuestas instrumentadas hasta ahora son claramente insuficientes ante la magnitud que han ido adquiriendo los problemas, sobre todo a la luz de la amenaza que representan para la sostenibilidad del crecimiento econo mico. Un avance muy notable registrado en los anos noventa en este campo es la consagracidn de nuevos principios jurfdicos en el ambito interna cional del medio ambiente y desarrollo, uno de los cuales es el principio 7, relativo a las responsabilidades comunes pero diferenciadas, de la Declaration de Rio sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, aprobada en la Cumbre de laTierra celebrada en Rio de Janeiro en 1992. Conforme a este principio, se reconoce expKcitamente la deuda ambiental que los paises desarrollados han adquirido con el resto de la comunidad inter nacional como consecuencia del conjunto de extemalidades acumulativas y globales producto de su trayectoria de industnalizacion. Este principio ofrece el fundamento politico para que los pafses industrializados asuman mayores compromisos ambientales que los paises en desarrollo en el marco de los acuerdos multilaterales. Cabe destacar que tambien supone el reconocimiento explicito de que no es posible ni deseable una nivelacion del campo de juego en la esfera ambiental, lo que contrasta con los principios prevalecientes en los ambitos econom icos del reordenamiento internacional. Otra forma de males publicos globales, tambien vinculada al piano economico, es la expansion de la delincuencia internacional: la produc tion, el comercio y el consumo de estupefacientes, y su estrecha relation con el financiamiento del terrorismo, el trafico de armas y la circulation

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internacional de capitales ili'citos, derivada del trafico de estupefacientes y de diferentes formas de corrupci6n que trascienden las fronteras nacionales. La necesidad de controlar la circulacion de estos capitales, tan to en los pafses en desarrollo como en los desarrollados y en los centros financieros extraterritoriales (off-shore), ha sido reconocida con rezago, porque exige limitar la vigencia del secreto bancario para dar paso a esquemas especiales de control de la circulacion de fondos de origen ilfcito. Lamentablemente, los sistemas que se han venido desarrollando no incluyen medidas internacionales destinadas a combatir diversas for mas de corruption que afectan especialmente a los paises en desarrollo, como, por ejemplo, la evasion impositiva, la fuga ilegal de capitales, los sobornos y el enriquecimiento ilfcito.

revoluciones de Estados Unidos y Francia a fines del siglo XVIII, cuya expresion mas concreta es la Declaration de los derechos del hombre y el ciudadano de la Revolution Francesa. Como bien se sabe, estos valo res ejercieron una gran influencia en las luchas por la independencia en America Latina y el Caribe, que se iniciaron con la revoluci6n haitiana de 1791, como efecto directo de la Revolucion Francesa. Grafico 1.1 Ratificaci6n de las convenciones sobre derechos humanos (Total de paises)
Radficaci6n

2. Las dimensiones no economicas

A. Dimensiones valoricas y culturales
La globalizacion economica evoluciona simultaneamente con otros pro cesos que tienen su propia dinamica. Uno de los mas positivos es la globalizacion de los valores, entendida como la extension gradual de principios eticos comunes (Cepal, 2000a) y cuya manifestation mas ca bal son las declaraciones sobre los derechos humanos, en sus dos dimen siones mas importantes. En primer termino, los derechos civiles y politi cos, que garantizan la autonomfa del individuo ante el poder del Estado y la participacion en las decisiones publicas. En segundo lugar, los dere chos economicos, sociales y culturales, que responden a los valores de igualdad economica y social, solidaridad y no discrimination. Uno de sus principales reflejos ha sido la creciente adhesion a las convenciones de las Naciones Unidas sobre derechos humanos por parte de los gobiernos (pease el grafico 1.1). Otra expresion de este fenomeno son las de claraciones de las cumbres mundiales sobre medio ambiente, desarrollo social, poblacion, mujer y protection de los derechos del nino, entre otras, celebradas en el marco de las Naciones Unidas. La Declaration del Milenio (Naciones Unidas, 2000) es una de las expresiones mas acabadas de los principios consagrados en dichas cumbres. Es importante destacar que, al igual que en el piano economico, esta globalizacion de los valores tiene una larga historia, que esta vinculada a las luchas de la sociedad civil internacional. Su manifestation mas reciente es la conformation de una sociedad civil global, cuya capacidad de information y movilizacion se ha multiplicado con las nuevas tecnologi'as de la information y las comunicaciones. Los antecedentes de esta sociedad se remontan al internacionalismo liberal, surgido de las

A nos

--Derechos del nino Derechos civiles y politicos

Discriminaci6n contra la mujer Derechos econdmicos, sociales y culturales

Fuente: Naciones Unidas, Treaty Series. Cumulative Index, N 25, Nueva York, 1999b.

Mientras los derechos civiles y politicos consagrados en la Declara tion Universal de Derechos Humanos de las Naciones Unidas (Naciones Unidas, 1948) tienen su origen en los raovimientos liberales de fines del siglo XVIII, el Pacto Internacional de Derechos Economicos, Sociales y Culturales es el producto de los movimientos sociales de los siglos XIX y XX (Naciones Unidas, 1966); su principal expresidn poh'tica ha sido la organization Internacional Socialista en sus sucesivas manifestaciones. Por su parte, el internacionalismo feminista ejercio una influencia determinante a lo largo del siglo X X en el reconocimiento de la igual dad de derechos de las mujeres, mientras que el internacionalismo ambientalista ha venido jugando un papel destacado a partir de la deca da de 1960 en la incorporation en las agendas nacionales e internacio nales de los principios de desarrollo sostenible (desde Estocolmo en 1972 hasta las Conferencias de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, celebradas en Rio de Janeiro en 1992 y Johannesburgo

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GLOBALIZACION Y DESARROLLO

EL ca r A c t e r

h is t O r i c o y m u l t i d i m e n s i o n a l

en 2002, y las convenciones ambientales globales que instrumentaron algunos de sus mandatos). Sin embargo, cabe destacar que esta globalizacion de los valores se enfrenta en algunos casos con una globalizacion de caracter diametralmente opuesto, que surge de la penetration de los valores de la economfa de mercado en las relaciones sociales (productivas. culturales e, induso, familiares). En efecto, la tension que se produce entre esos principios eti cos comunes y la extensi6n de las relaciones de mercado a la esfera de los valores, imph'cita en el concepto de sociedad de mercado, es otro elemento disdntivo del proceso de globalizaci6n. Esta tension suele alcanzar ribetes conflictivos, debido a que el marco internacional no cuenta con los mecanismos de mediation que en el piano national ha proporcionado historicamente la polftica. Por otra parte, la prolongada historia de ios movimientos sociales ha adquirido en los ultimos anos una nueva dimension: la lucha por el derecho a la identidad de pueblos y grupos sociales que se sienten amenazados por la tendencia a la homogeneizacion cultural que impone la globalizaci6n. Este derecbo a ser diferente interactua de diversas maneras con los derechos humanos en el sentido tradicional, que reconocen la igualdad de los ciudadanos, entre si y ante el Estado. Igualdad e identidad tienen, por lo tanto, una compleja relation en el piano global. La globalizaci6n ataca y brinda nuevas oportunidades, a la vez, a la diversidad cultural. En verdad, segmentos enteros de la humanidad sien ten amenazadas sus historias irrepetibles y los valores que rigen sus comunidades. Pero, al mismo tiempo, la globalizacion estrecha las relaciones entre tradiciones culturales y modos de vida distintos, las hace mas visi bles y propicia su valoracion. Ademas, esto favorece el surgimiento de una pluralidad de interpretaciones sobre el orden global. El dinamismo de este proceso plantea, sin embargo, problemas sin precedentes. Por una parte, amenaza con convertir el enriquecedor dialogo de culturas en un monologo. Por otra, la interaccion abre oportuni dades culturales a nuevos y variados grupos y personas, incluidas las relacionadas con la mezcla de distintas culturas (vease el recuadro 1.1). Esta incorporation a traves de mecanismos de participation y exclusion se expresa en nuevas formas de organization. Nuevas redes, incluidas algunas virtuales, sustituyen a las tradicionales formas de organization de los movimientos contestatarios. El inusitado desarrollo de los medios de comanicacion condiciona estos procesos de una manera singular y tambien da origen a nuevos problemas. En primer termino, agiganta la brecha entre los canones cul turales privilegiados por las cadenas globales de comunicacion y las ba ses culturales y artfsticas de los pafses y regiones. En segundo lugar, su control a nivel nacional e internacional esta concentrado en pocas ma-

Recuadro 1.1 Inclusion e identidad: la cuestion etnica

America Larina y el Caribe es un crisol de culturas donde diversidad v universalidad se mezclan y combinan. En la regi6n viven mas de 4 0 0 pueblos indigenas, unos 50 millones de personas que, paulatinamente, han ido fortaleciendo su capacidad de organizacion poli'tica, de reivindicacifin de su identidad etnica y de defensa de su cultura. Cinco paises agrupan casi el 90% de la poblacion indigena regional: Peru (27%), M exico (26%), Guatemala (15% ), Bolivia (12%) y Ecuador (8%). Por su parte, la poblaci6n negra y mestiza afrolatina y afrocaribena alcanza casi 150 millones de personas, que se ub:can especialmente en Brasil (51%), Colombia (21% ), la subregion del C aribe (16%) y Venezuela (12% ). A principios del nuevo milenio los pueblos indigenas, afrolatinos y afrocaribetios presentan los peores indicadores economicos y sociales y tienen escaso reconocim iento cultural y acceso a instancias de decision publica. America L atina y el C aribe enfrenta aqui un gran desaffo: la integracion social requiere de! reconocim iento y la valoracidn de la diversidad cultural. Esto implica que los Estados, gobiernos y sociedades reconozcan los derechos de las diferentes etnias, los incorporen a la legislation y provean los m edios necesarios para su ejercicio real. Asimismo, las politicas de desarrollo deben abrir espaciosque permitan a estas poblaciones desarrollar sus potencialidades y com partir codigos basicos de la m odernidad, sin que ello conlleve la perdida d e su identidad. Fuente: Isabel Hernandez, Discrimination etnica y cultural en America Latina y el Caribe, Revista Etnohistdrica del Centro \nterdiparlirnentale di Studi SullAmerica Indigena (Cisai), Universita degli Srudi di Siena, Siena, Italia, 2002.

nos. Esta situation atenta contra el ideal de diversidad cultural, ya que el manejo del intercambio simbolico incide en la construction de la identi dad, de las opiniones y de las convicciones4. Tercero, el desarrollo de medios audiovisuales se traduce en un notable aumento de las expectativas personates en cuanto a riqueza material. El acceso a la information no siempre guarda relation con las posibilidades de trabajo e ingreso seguros y, por ende, de bienestar y consumo. El efecto de demostracion trasciende hoy mas que nunca las fronteras nacionales. Por ultimo, la inte gracion o marginacion del intercambio informatico se ha transformado en un elemento crucial para el ejercicio de la ciudadam'a, lo que plantea un problems fundamental: como evitar la brecha entre los informatizados y los que sufren de invisibilidad y/o ceguera electronica.

N inguno de los prim eros veinte grupos m ultimedia existentes en el m undo es latinoam ericano y cuacro de los cinco conglom erados mas grandes provienen del m undo anglosaj6n. En 1999, cuatro agencias controlaban el flujo internacional de noticias escriras.

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GLOBAUZACI6 N y d e s a r r o l l o

EL CARACTER HIST6R1CO Y MULTIDIMENSIONAL

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B. La dimension poh'tica
Las relaciones politicas internacionales tambien han sufrido cambios de gran envergadura en los ultimos decenios. El fin de la Guerra Fria marco un fuerte vuelco en el clima imperante entre Estados soberanos, en tanto que la exacerbation de varios conflictos localizados y su mayor visibilidad provocaban tensiones internacionales de naturaleza muy distinta a las del periodo anterior. Si bien estas tendencias ya se hacian notar desde la decada de 1970, en el ultimo decenio del siglo X X se consolidaron, en especial debido a las profundas transformaciones ocurridas tras la caida del Muro de Berlin. La acentuacion de la pnmacia estadounidense, los esfuerzos europeos por crear un bloque capaz de tener un papel protagonico en la economia y la poh'tica mundial, el rezago de Japon, el surgimiento de China y de India y la abrupta transition de los paises socialistas fueron sus rasgos mas sobresalientes. Estos profundos cambios politicos acaecidos en el mundo otorgaron a la democracia representativa una preponderancia nunca vista. La aceptacion de los principios de pluralismo y de alternancia en el poder, de vigencia de la division de poderes del Estado, de election de autoridades como base de la legitimidad, y de reconocimiento de la mayoria y respeto de las minorias, orientaron el discurso politico y comenzaron a aplicarse en forma mucho mas generalizada. Sin embargo, las transformaciones en curso plantean cuestionamientos al conjunto de instituciones democraticas respecto de su funcionamiento en sociedades donde la information, el peso de la imagen y el poder del dinero desempenan un papel fundamental. Estas criticas se extienden a los partidos politicos, a los parlamentos, a la relation entre electores y representantes e incluso al sentido de la poh'tica, sobre todo en las regiones del mundo en desarrollo marcadas por la exclusion y la pobreza, aunque no solo en ellas. Si bien la democracia concita una adhesion mayoritaria, en no pocos casos las opiniones respecto de su funcionamiento y eficacia para responder a las necesidades de la poblacion son negativas-5 Asi como no se han obtenido beneficios significativos del . dividendo de la paz despues de la Guerra Fria, tampoco ha sido posible un pleno aprovechamiento del bono de la democracia. A pesar de estas dificultades, se sigue reconociendo que la democracia es la mejor manera de establecer una agenda de desarrollo (Sen, 1999) y que el buen gobierno se caracteriza por un perfeccionamiento del diseno, la gestion y la evaluation de las politicas publicas, entendidas como la

unidad analitica y operativa del gobierno (Lahera, 2002). Pese a esto, los gobernantes y los dirigentes politicos se ven sometidos a la tension de conseguir un amplio apoyo local y, simultaneamente, respetar las rigidas reglas derivadas de formas especificas de globalizacion. Al respecto se podria afirmar categoricamente que no tiene sentido fomentar la democracia como valor universal si no se permite que los procesos nacionales de representa tion y participation determinen las estrategias de desarrollo economico y social, y ejerzan una mediation eficaz entre los distintos actores sometidos a las tensiones propias del proceso de globalizacion. Asimismo, la menguada capacidad del Estado en el actual escenario de globalizaci6n afecta el papel que puede desempenar el sector publico en la reduction del costo de los procesos de destrucci6n creativa, asociados a la acelerada transformation estructural, e incluso acentua las dificultades que plantea la modernization del propio Estado. Por ello, es poco realista postular simultaneamente las virtudes de la globalizaci6n y de la desintegracion del Estado. El papel del Estado social y generador de externalidades tecnologicas e institucionales es y seguira siendo importante. En un mundo de riesgos globales, la consigna de sustituir la poh'tica y el Estado por la economia es cada vez menos convincente. Por consiguiente, conviene recordar la categorica advertencia de Polanyi (1957) en su analisis del colapso de la primera fase de globalizacion: si el mercado pretende subordinar a la sociedad, terminara por destruir sus propios cimientos.

3. Oportunidades y riesgos
En el acceso a las nuevas tecnologias, al igual que en el ambito comer cial, la globalizacion de los mercados ofrece a los paises en desarrollo amplias oportunidades de mejor integracion en la economia mundial. En ese sentido, puede decirse que el crecimiento sostenido del comercio internacional, y el fortalecimiento de las reglas multilaterales y de los mecanismos de solution de controversias, en el marco de la Organiza cion Mundial del Comercio (OMC), son elementos propicios. Tambien lo es el regionalismo, si se entiende en los terminos positivos propuestos por la Cepal, es decir, como un regionalismo abierto (Cepal, 1994). Pero estos procesos favorables se enfrentan a la apertura incompleta de las economias desarrolladas, reflejo de las practicas proteccionistas que siguen predominando en el mundo, asi como a la sobreoferta de determinados bienes en el comercio internacional, sobre todo de materias primas. Los paises en desarrollo encaran, ademas, el reto de adecuar sus politicas a los mecanismos institucionales que exige la OMC, tarea que no ha resultado facil y que incluso puede tener consecuencias mas restrictivas de lo conveniente.

Esta es, por cierto, la situation de America L atina, como lo revelan las sucesivas encuestas de Latinobar6m etro. Vease al respecto, The Econom ist, 17 al 23 de agosto de 2002, pp. 29-30.

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g lo b a liz a c i6 n y d e s a r r o l l o

EL CARACTER HISTORICO Y MULTIDIMENSIONAL

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B. La dimensidn politica
Las relaciones politicas internacionales tambien han sutrido cambios de gran envergadura en los ultimos decenios. El fin de la Guerra Frfa marc6 un fuerte vuelco en el clima imperante entre Estados soberanos, en tanto que la exacerbation de varios conflictos localizados y su mayor visibilidad provocaban tensiones internacionales de naturaleza muy distinta a las del perfodo anterior. Si bien estas tendencias ya se hacfan notar desde la decada de 1970, en el ultimo decenio del siglo XX se consolidaron, en especial debido a las profundas transformaciones ocurridas tras la caida del Muro de Berlin. La acentuacion de la prunacia estadounidense, los esfuerzos europeos por crear un bloque capaz de tener un papel protag6nico en la economia y la politica mundial, el rezago de Japon, el surgimiento de China y de India y la abrupta transicion de los pai'ses socialistas fueron sus rasgos mas sobresalientes. Estos profundos cambios politicos acaecidos en el mundo otorgaron a la democracia representativa una preponderancia nunca vista. La aceptacion de los principios de pluralismo y de alternancia en el poder, de vigencia de la division de poderes del Estado, de election de autoridades como base de la legitimidad, y de reconocimiento de la mayorfa y respeto de las minorfas, orientaron el discurso politico y comenzaron a aplicarse en forma mucho mas generalizada. Sin embargo, las transformaciones en curso plantean euestionamientos al conjunto de instituciones democraticas respecto de su funcionamiento en sociedades donde la information, el peso de la imagen y el poder del dinero desempenan un papel fundamental. Estas criticas se extienden a los partidos politicos, a los parlamentos, a la relacion entre electores y representantes e incluso al sentido de la politica, sobre todo en las regiones del mundo en desarrollo marcadas por la exclusion y la pobreza, aunque no solo en ellas. Si bien la democracia concita una adhesion mayoritaria, en no pocos casos las opiniones respecto de su funcionamiento y eficacia para responder a las necesidades de la poblacion son negativas5. Asf como no se han obtenido beneficios significativos del dividendo de la paz despues de la Guerra Fria, tampoco ha sido posible un pleno aprovechamiento del bono de la democracia. A pesar de estas dificultades, se sigue reconociendo que la democracia es la mejor manera de establecer una agenda de desarrollo (Sen, 1999) y que el buen gobierno se caracteriza por un perfeccionamiento del dissno, la gestion y la evaluaci6n de las politicas publicas, entendidas como la

unidad analitica y operativa del gobierno (Lahera, 2002). Pese a esto, los gobemantes y los dirigentes politicos se ven sometidos a la tension de conseguir un amplio apoyo local y, simultaneamente, respetar las rigidas reglas derivadas de formas especificas de globalizacion. Al respecto se podria afirmar categoricamente que no tiene sentido fomentar la democracia como valor universal si no se permite que los procesos nacionales de representa tion y participation determinen las estrategias de desarrollo econ6mico y social, y ejerzan una mediaci6n eficaz entre los distintos actores sometidos a las tensiones propias del proceso de globalizaci6n. Asimismo, la menguada capacidad del Estado en el actual escenario de globalizaci6n afecta el papel que puede desempenar el sector publico en la reduccion del costo de los procesos de destrucci6n creativa, asociados a la acelerada transformation estructural, e incluso acentua las dificultades que plantea la modernization del propio Estado. Por ello, es poco realista postular simultaneamente las virtudes de la globalizacion y de la desintegracion del Estado. El papel del Estado social y generador de externalidades tecnologicas e institucionales es y seguira siendo importante. En un mundo de riesgos globales, la consigna de sustituir la politica y el Estado por la economia es cada vez menos convincente. Por consiguiente, conviene recordar la categorica advertencia de Polanyi (1957) en su analisis del colapso de la primera fase de globalizaci6n: si el mercado pretende subordinar a la sociedad, terminara por destruir sus propios cimientos.

3. Oportunidades y riesgos
En el acceso a las nuevas tecnologias, al igual que en el ambito comer cial, la globalizacion de los mercados ofrece a los pai'ses en desarrollo amplias oportunidades de mejor integracion en la economia mundial. En ese sentido, puede decirse que el crecimiento sostenido del comercio internacional, y el fortalecimiento de las reglas multilaterales y de los mecanismos de solution de controversias, en el marco de la Organiza tion Mundial del Comercio (OMC), son elementos propicios. Tambien lo es el regionalismo, si se entiende en los terminos positivos propuestos por la Cepal, es decir, como un regionalismo abierto (Cepal, 1994). Pero estos procesos favorables se enfrentan a la apertura incompleta de las economias desarrolladas, reflejo de las practicas proteccionistas que siguen predominando en el mundo, asi como a la sobreoferta de determinados bienes en el comercio internacional, sobre todo de materias primas. Los paises en desarrollo encaran, ademas, el reto de adecuar sus politicas a los mecanismos institucionales que exige la OMC, tarea que no ha resultado facil y que incluso puede tener consecuencias mas restrictivas de lo conveniente.

Esta es, por cierto, la situaci6n de America Latina, com o lo reveian las sucesivas encuestas de Latinobarbm etro. Vease al respecto, The Economist, 17 al 23 de agosto de 2002, pp. 29-30.

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EL CARACTER HIST6R1CO Y MULTIDIMENSIONAL

IS

El explosivo desarrollo financiero mundial ha creado oportunidades de financiamiento y de cobertura de riesgos financieros, pero tambien ha dejado en evidencia los inmensos problemas que provoca la asimetria en tre las fuerzas dinamicas del mercado y la debilidad de los marcos institu cionales que lo regulan6. La coexistencia de la globalizaci6n financiera y de politicas macroeconomicas nacionales, que siguen formulandose en funci6n de intereses y contextos internos, crea no pocas tensiones para los paises en desarrollo. Sus gobiemos estan sujetos a la incertidumbre que generan las politicas macroeconomicas adoptadas por los pai'ses desa rrollados, que no internalizan adecuadamente sus efectos sobre el resto del mundo y carecen de mecanismos de coordination para garantizar su coherencia global. A ello se suman los problemas propios del mercado financiero, en especial la volatilidad, que han afectado duramente a los pai'ses de America Latina y el Caribe en los ultimos decenios. Estos feno menos se vinculan a la incapacidad del mercado de distinguir adecuada mente entre distintos grupos de prestatarios, hecho que produce un efecto de contagio en el comportamiento del mercado financiero, tanto en los periodos de bonanza como de crisis. Los pai'ses en desarrollo se enfrentan, asi, a una peligrosa globalizacion de la volatilidad financiera, que puede tener efectos negativos en terminos de crecimiento econom i co y equidad (Ffrench-Davis y Ocampo, 2001; Rodrik, 2001a). La inestabilidad financiera es la manifestati6n mas evidente, aunque no la unica, de la progresiva asimetria entre el dinamismo de los merca dos y la inexistencia de una gobernabilidad economica adecuada. Otras de sus manifestaciones son la notable concentracion econ6mica que se viene observando en el mundo entero y las multiples tensiones distributivas provocadas por el proceso de globalizaci6n, entre un pais y otro y dentro de un mismo pais7. Este hecho refleja, entre otros fenomenos, las elevadas exigencias de education y conocimiento que imponen las tecnologias y los mercados globales, y que amenazan con marginar a quieres no esten plenamente preparados y de concentrar aun mas, en unos pocos paises, grupos sociales y empresas, la disponibilidad de dichas tecnologias y el desarrollo de nuevos conocimientos. Este proceso for ma parte de nuevas y antiguas amenazas a la seguridad economica y social de la poblacion, que se enfrenta a un debilitamiento de los siste mas de protecci6n, desde los de l'ndole familiar hasta los de responsabilidad del Estado. La globalizacion tambien puede contribuir al surgimiento y la valori zation de ventajas comparativas ambientales, entre otras, la utilization

6 7

Vianse N aciones Unidas (1999a), U nctad (1998, 2001a) y C epal (2001a). V ianse U n c ta d (1 9 9 7 ), PNUD (1 9 9 9 b ), C o rn ia (1999J, R odrik ( 1 9 9 7 ), Bourguignon y M orrison (2002) y el capi'tulo 4 d e este libro.

sostenible de capital natural de valor economico (forestal, pesquero, turistico), ecologico (information genetica contenida en la biodiversidad o el papel de los bosques como sumidero de carbono y otros contaminantes) o bien de valor estetico, historico y cienti'fico. Estos hechos positivos pueden dar origen a un sinnumero de politicas vinculadas al d e sarrollo del ecoturismo, a investigation de nuevos farmacos o productos agricolas, la utilization del conocimiento empi'rico sobre manejo de recursos naturales y propiedades economicas de la biodiversidad local, la utilization de la oferta ecologica regional (biomasa y recursos naturales, entre otros), el aprovechamiento productivo de nichos ecologicos unico s y la negociaci6n internacional en torno a servicios ecologicos regionales de interes global. Por otra parte, las nuevas tecnologias de produc tio n limpia, de transporte con bajas emisiones y de eficiencia energetica y fuenres renovables representan una ola reciente de innovation tecnologica y creation de nuevos mercados, que experimentara gran dinaniism o en los pr6ximos decenios. En el ambito nacional, la globalizacion puede perfeccionar las politicas publicas, elevando el costo de instru mentation de estrategias no sostenibles que influyan negativamente en el desarrollo a largo plazo. Uno de los riesgos que se plantean en este ambito es la posible perdida de ventajas comparativas tradicionales, sin que necesariamente se logren otras nuevas. Los procesos ambientales globales afectan por definition a todos los pai'ses, pero los pai'ses pequenos ubicados en zonas tropicales, en parti cular los insulares, son mas vulnerables a los cambios ambientales globales, com o bien lo ilustra la frecuencia e intensidad cada vez mayores de los desastres provocados por fenomenos meteorologicos. Ademas, si no se adoptan politicas intc-rnacionales y nacionales especificas, cabe prever que ira en aumento la tendencia a la explotacion excesiva de ciertos recursos naturales, a la subutilizacion de otros y al traspaso de los costos ecologicos desde los pai'ses que son grandes contannnadores a la region. La globalizacion tambien ofrece oportunidades sin precedentes en el terreno no economico. La expansion de los valores globales, la lucha por el derecho a ser diferente y la creation de mecanismos internaciona les de defensa de la ciudadama son adelantos notables, que se reflejan en la consolidation, sin duda todavi'a insuficienre, de los derechos huma nos, la democracia, la igualdad de genero y el respeto de la diversidad etnica. La ruptura de estructuras arcaicas de domination y el control del abuso de poder en los pai'ses deben considerarse progresos de la era global. N o obstante, subsisten tensiones provocadas por la falta de canales que permitan atenuar los inmensos desequilibrios de poder que se observan a nivel mundial y, en algunos casos, legitimar las acciones in ternacionales. La globalizacion y concentracion de los medios de comunicacion tambien plantea nuevos problemas. En particular, la enorme

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GLOBALIZACION Y DESARROLLO

EL CARACTER HISTORICO Y MULTIDIMENSIONAL

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distancia que se aprecia entre integracion simbolica al mundo global y escasa capacidad de integracion material, debido a las marcadas desigualdades existentes. En los terminos utilizados en los debates financieros de los ultimos anos, todo esto subraya la necesidad de una nueva arquitectura inter national para la era de la globalizacion, basada en una agenda amplia y en un proceso de negotiation representative y plural. Esta agenda glo bal debe estar orientada a corregir serias diferencias del ordenamiento internacional vigente. La estructura internacional presenta, en primer lugar, un contraste entre el desarrollo dinamico de los mercados y el rezago en la estructuracion de una gobernabilidad global, que ha conducido a una provision suboptima de bienes publicos globales (Kaul, Grunberg y Stern, 1999). Una segunda categorfa se relaciona con la co rrection de las asimetrias que enfrentan los paises en desarrollo en el orden global, en materia productiva y tecnol6gica, en las esferas finan ciera y macroeconomica, y a causa del contraste entre la alta movilidad internacional de los capitales y las estrictas restricciones impuestas al movimiento de mano de obra (Ocampo, 2001b). La tercera categorfa de problemas obedece a la falta de instrumentos internacionales eficaces que garanticen el logro de las metas de desarrollo reiteradas en forma periodica, mas recientemente en la Declaration del Milenio de las Na ciones Unidas (Naciones Unidas, 2000). En las primeras decadas posteriores a la Segunda Guerra Mundial, se reconocio explfcitamente la necesidad de corregir las asimetrias del sis tema economico internacional. Los compromisos adquiridos en materia de asistencia oficial para el desarrollo y trato preferencial a los pafses en desarrollo en el area comercial fueron algunos de los resultados parciales, aunque relativamente frustrantes, de ese esfuerzo por construir un nuevo orden economico internacional. Esta vision se ha erosionado radicalmente en los ultimos decenios y ha sido sustituida por un paradigma alternativo, segun el cual el objetivo basico del reordenamiento de la economfa internacional debe ser la nivelacion del campo de juego normativo, que permita el libre funcionamiento de las fuerzas del mercado. Sin embargo, cuando no existe una autentica igualdad de opor tunidades, esta nivelacion puede generar mayores desigualdades. La evidencia de profundizacion de las desigualdades en el ultimo medio siglo, y especialmente en el ultimo cuarto del siglo XX, que prolonga tendencias de mas larga data, demuestra que ambos enfoques no han tenido los resultados esperados. El deficit de gobernabilidad global, que abarca todos estos temas, refleja otro conflicto profundo: el contraste entre problemas globales y procesos politicos locales. Esta situation provoca tensiones, debido a que los espacios para el ejercicio de la ciudadania y la democracia siguen

siendo nacionales y locales*; de hecho, este es el sentido mas fundamen tal que sigue teniendo el concepto de nation en el mundo de hoy. Tal discrepancia implica que no existen mecanismos de toma de decisiones a nivel mundial que hagan posible una adecuada representation de los intereses de los pafses y de los sectores sociales menos poderosos. Esta tension es tanto mas importante en cuanto la globalizacion acentua las tensiones que enfrentan los gobiernos entre las demandas de la ciudadanfa, acrecentadas por la democracia, y la restriction de sus margenes de action derivada de la propia globalizacion.

Hay, sin duda, espacios en que emerge una ciudadania global, que se manifiesta en la participation de la sociedad civil en las cum bres m undiales de las N acio nes Unidas, en los debates globales sobre el m edio ambiente y el comercio, com o quedo dem ostrado claramente en el encuentro de la sociedad civi! que tuvo lugar en torno de la Reunion Ministerial de Com ercio de la Cum bre de las Americas (Toronto, 1999), y en reuniones propias como el Foro Social M undial de Porto Alegre (2001 y 2002). Esta participation se ha m anifestado tam bien en los hechos conflictivos que rodearon la Conferencia Ministerial de la O M C realizada en Seattle (1999), la reunion anual del Fondo M onetario Internacional y el Ban co M undial en Praga (2000) v la del G rupo de los O cho en G enova (2001), entre otros.

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distancia que se aprecia entre integracion simbolica aJ mundo global y escasa capacidad d e integraci6n material, debido a las marcadas desigualdades existentes. En lo s terminos utilizados en los debates financieros de los ultimos anos, to d o esto subraya la necesidad de una nueva arquitectura inter nacional para la era de la globalizacion, basada en una agenda amplia y en un proceso de n eg o tia tio n representativo y plural. Esta agenda glo bal debe estar orientada a corregir serias diferencias del ordenamiento internacional vigente. La estructura internacional presenta, en primer lugar, un contraste entre el desarrollo dinam ico de los mercados y el rezago en la estructuracion de una gobernabilidad global, que ha conducido a una provisi6n suboptima de bienes publicos globales (Kaul, Grunberg y Stern, 1999). Una segunda categoria se relaciona con la co rrection de las asimetrfas que enfrentan lo s pai'ses en desarrollo en el orden global, en materia productiva y tecnol6gica, en las esferas finan ciera y m acroeconom ica, y a causa del contraste entre la alta movilidad internacional de los capitales y las estrictas restricciones impuestas al m ovim iento de m ano de obra (Ocampo, 2001b). La tercera categoria de problemas obedece a la falta de instrumentos internacionales eficaces que garanticen el logro de las metas de desarrollo reiteradas en forma periodica, mas recientemente en la Declaration del M ilenio de las Na ciones Unidas (Naciones Unidas, 2000). En las primeras decadas posteriores a la Segunda Guerra Mundial, se reconocio explfcitamente la necesidad de corregir las asimetrfas del sis tema econom ico internacional. Los compromisos adquiridos en materia de asistencia oficial para el desarrollo y trato preferential a los pai'ses en desarrollo en el area comercial fueron algunos de los resultados parciales, aunque relativamente frustrantes, de ese esfuerzo por construir un nuevo orden econom ico internacional. Esta vision se ha erosionado radicalmente en los ultimos decenios y ha sido sustituida por un paradigma alternativo, segun el cual el objetivo basico del reordenamiento de la economia internacional debe ser la nivelacion del campo de juego normativo, que permita el libre funcionamiento de las fuerzas del mercado. Sin embargo, cuando no existe una autentica igualdad de opor tunidades, esta nivelacion puede generar mayores desigualdades. La evidencia de profundizacion de las desigualdades en el ultimo medio siglo, y especialmente en el ultimo cuarto del siglo XX, que prolonga tendencias de mas larga data, demuestra que ambos enfoques no han tenido los resultados esperados. El deficit de gobernabilidad global, que abarca todos estos temas, refleja otro conflicto profundo: el contraste entre problemas globales y procesos politicos locales. Esta situation provoca tensiones, debido a que los espacios para el ejercicio de la ciudadam'a y la democracia siguen

siendo nacionales y locales8; de hecho, este es el sentido mas fundamen tal que sigue teniendo el concepto de naci6n en el m undo de hoy. Tal discrepancia implica que no existen mecanismos de toma de decisiones a nivel mundial que hagan posible una adecuada representaci6n de los intereses de los pai'ses y de los sectores sociales menos poderosos. Esta tension es tanto mis importante en cuanto la globalizacion acentiia las tensiones que enfrentan los gobiernos entre las demandas de la ciudadam'a, acrecentadas por la democracia, y la restriction de sus margenes de action derivada de la propia globalizacion.

Hay, sin duda, espacios en que em erge una ciudadam'a global, que se manifiesta en la participaci6n d e la sociedad civil en las cum bres m undiales de las N acio nes Unidas, en los debates globales sobre el m edio am biente y el comercio, com o qued6 dem ostrado claram ente en el encuentro de la sociedad civil que tuvo lugar en torno de la Reunidn M inisterial de Comercio de la Cum bre de las Americas (Toronto, 1999), y en reuniones propias como el F oro Social M undial de Porto Alegre (2001 y 2002). Esta participacion se ha m anifestado tambien en los hechos conflictivos que rodearon la Conferencia M inisterial de la O M C realizada en Seattle (1999), la reu n id n anual del Fondo M onetario Internacional y el Ban co M undial en Praga (2000) y la del G rupo de los O cho en Genova (2001), entre otros.

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El comercio internacional y la nueva estructura productiva mundial

Si bien el proceso de globalizacion es multidimensional, algunas de bits facetas mas visibles y determinantes son las economicas. En este capftulo se aborda el analisis de las principales tendencias del comercio interna cional y de la nueva estructura productiva mundial, en tanto que en el siguiente se considera la movilidad de capital y de mano de obra. Dicho analisis abarca un largo periodo historico, que se extiende desde el ulti mo cuarto del siglo XIX hasta nuestros dlas, y se enmarca en las sucesivas fases de globalizacion definidas en el capftulo anterior. En la primera section se examina la evolution de los flujos de comer cio entre las principales regiones del mundo y los principales desaffos que estas tendencias globales imponen a los pafses en desarrollo. En la segunda se destacan los fundamentos microeconomicos de las nuevas formas de production y de organization de los mercados, su impacto sobre los comportamientos y estrategias empresariales y la correspondiente dinamica de la inversion extranjera directa.

1. C om ercio internacional
A diferencia de lo que se cree comunmente, no ha habido una relation clara entre la expansion del comercio y el crecimiento economico en las sucesivas etapas de internacionalizacion de la economfa mundial.

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A. Comercio internacional y crecimiento economico: una relacion histdrica variable

El comercio mundial se expandi6 aceleradamente a lo largo del siglo XIX, mas rapidamente que el tambien dinamico producto mundial (yea se el grafico 2.1). Esta expansion estuvo determinada por varios factores, entre los que se cuentan las primeras revoluciones industriales, la notable disminucion del costo del transporte que trajeron aparejada, la Pax Britannica que se impuso al termino de las guerras napoleonicas, y la sustitucion de los principios de regulation mercantilista por los de la libre empresa. Este perfodo y, en particular, la primera fase de globalizacion (18701913), se caracterizo por una amplia movilidad internacional de capita les y de mano de obra y por la extension, a partir de 1870, del patron oro como sistema de pagos internacionales y regulation macroeconomica. Sin embargo, contrariamente a lo que se suele afirmar, el periodo destaca tambien por el surgimiento de nuevas formas de regulation estatal, tanto en areas economicas (moneda y sistema financiero) como sociales (principios de protection de los trabajadores y seguridad social) y, sobre todo, por el mantenimiento de numerosas restricciones al libre comer cio de bienes. Fuera de las potencias europeas comprometidas con el libre comer cio (Inglaterra y los Paises Bajos, en particular), de la imposition de este sistema a las colonias en las relaciones economicas con su respectiva metropolis y de exigencias similares a algunas potencias independientes (Japon, que solo recupero su autonomi'a arancelaria en 1911; China y el Imperio Otomano, entre otros), y de una evolution mas generalizada hacia esta forma de comercio en las decadas de 1860 y 18701 el protec, cionismo comercial fue la regia imperante en todas las naciones que mantuvieron su autonomi'a arancelaria. En efecto, el proteccionismo fue la practica predominante en los pai'ses continentales de Europa, en Estados Unidos, en algunos territorios autonomos del Imperio Britanico (Canada y Australia) y en muchos pai'ses latinoamericanos2. Con toda razon, Bairoch (1993) ha argumentado que en ese pen'odo el crecimien to economico fue el motor de la expansion del comercio internacional, y no a la inversa. Asi' las cosas, la idea de que el libre comercio fue el gran propulsor del crecimiento economico mundial entre mediados del siglo

Grafico 2.1 Comercio y producto mundial, 1870-1998

A. Crccimicnto del producto mundial y de las exportadones de bienes Crecimiento del PIfi mundial

1870 1913

1913-1950

1950-1973

1973-1990

1990-1998

B. Relacion exportacioue&TlB mundial

Fuente: Cepal, sobre la base de datos de Angus M addison, The Worid Economy. A Millennial Perspective, Paris, Centro de Estudios de D esarrollo, Organizacifin de C ooperaci6n y De
sarrollo Econ6m icos (OCDE), 2001.

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La excepcion mas notable fue Estados Unidos, que adopto principios muy proreccionistas despues del triunfo de los estados del norte en la guerra civil. Entre los pafses latinoamericanos, destacan en este sentido Brasil, Chile, C olom bia y M exico (Bairoch, 1993; M addison, 1989; Cardenas, O cam po y T h o rp , 2000a; C oatsw orth y Williamson, 2002).

XIX y la Primera Guerra Mundial es uno de los grandes mitos de la historia economica. El dinamismo del comercio internacional se interrumpi6 entre las dos guerras mundiales. A este quiebre contribuyeron la inestabilidad politica mundial, la desaceleracion del crecimiento economico en los

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paises desarrollados, la incapacidad para restablecer el patr6n oro y, sobre todo, el frecuente uso de medidas proteccionistas (controles cambiarios y de importaciones) y la ruptura generalizada del sistema de pagos multilaterales durante la depresion de los anos treinta. De ahf la impor tancia que adquiri6, despues de la Segunda Guerra Mundial, la formula tion de normas y la creation de organizaciones internacionales, moldeadas por la estructura desigual de poder de los actores que intervinieron en el proceso (vease la siguiente section de este capi'tulo). Como reflejo de la forma en que se estructur6 el regimen comercial internacional en la posguerra, los flujos mas dinamicos de comercio se centraron originalmente en los dos grandes bloques comerciales europeos. Su evolution posterior es dispar, ya que la Comunidad, hoy Union Europea, logro consolidarse, en tanto que el Consejo de Ayuda Mutua Econ6mica (CAME), integrado por los pai'ses socialistas de Europa cen tral y oriental, entro en un perfodo de debilitamiento y posterior desaparicion. Jap6n y la primera generaci6n de tigres asiaticos tambien incrementaron su participation en el comercio mundial desde poco des pues del termino de la guerra, gracias a sistemas de planificacion en los que la conquista de mercados externos fue un elemenro central de su estrategia de desarrollo. Todas las demas regiones del mundo redujeron su participation en el comercio mundial entre 1950 y 1973 [vease el cuadro 2.1). Cuadro 2.1 Exportaciones por origen (Participation porcentual a tasa de cambio corriente, 56 paises)
1870 1913 1929 19S0 Sin Con Africa Africa Europa occidental 65,7 56,3 47,4 40,8 38,6 50,3 51,9 47,4 Gran Bretana 21,7 15,0 12,1 12,7 12,0 5,8 6,1 5,6 Continente 44,1 41,3 35,3 28,1 26,6 44,6 45,8 41,7 Europa central y oriental 6,6 5,8 6,0 7,8 4,9 5,4 9,2 M Norteamrica a/ 10,3 16,4 21,4 26,7 2 5,3 19,1 17,0 18,6 Otros pafses industrializados 6,0 2,8 4,7 6,2 5,7 9,6 11,0 9,5 Amirica Latina y el Caribe 4,9 7,9 9,8 9,3 7,2 3,5 5,0 3,3 8,4 Asia en desarrollo 9,3 10,5 10,6 7,9 5,1 9,5 13,1 Africa 5,4 2,9 1,7 1,5 Mundo 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Fuente: Cepal, sobre !a base de datos de Angus Maddison, The World Economy. A Millennial Perspective, Paris, Centro de Estudios de Desarrollo, Organizaci<5n de Cooperari6n y De sarrollo Economicos (OCDE), 2001. a/ CanadS y Estados Unidos. 1973 1990 1998

El surgimiento de un bloque de gran dinamismo comercial en el este de Asia fue convirtiendose en el elemento mas destacado del escenario comercial del mundo desde mediados de los anos setenta. Japon perdio su protagonismo en el ultimo decenio del siglo X X , mientras China pasaba a consticuirse en eje de expansion del comercio mundial. Durante la decada de 1990 se produjeron otras transformaciones importantes, entre las que destaca el renovado dinamismo de las exportaciones de Estados Unidos. De estos antecedentes se desprende que la relacion entre comercio y crecimiento economico ha sido variable, no solo a lo largo del siglo transcurrido con anterioridad a la Segunda Guerra Mundial, sino tambien du rante las fases mas recientes de globalizacion. Como queda en evidencia en el grafico 2.1, la aceleracion del comercio y del crecimiento mundiales de 1950 a 1973 fue simultanea, aunque la primera obedecio en gran medida a la reversion de los patrones de enclaustramiento national vigentes entre 1913 y 1950. La desaceleracion de la economia mundial en el periodo 1973-1990 tambien es coincidente con una disminucion del ritmo de crecimiento del comercio mundial, pero el gran dinamismo comercial del ultimo decenio del siglo XX no estuvo acompanado de una mayor expansion economica mundial. Esta relacion variable queda confirmada en el grafico 2.2. La acelera cion del crecimiento del PIB de los distintos paises en 1950-1973 corresponde a patrones muy distintos de integracion a la economia mun dial. Por lo tanto, aunque algunas de las econormas mas dinamicas de este perfodo -sobre todo la Republica de Corea, Japon y la provincia china de Taiwan- tambien fueron econormas exportadoras muy exitosas, la segunda fase de globalizacion no se caracterizo por una estrecha co rrelation positiva entre el crecimiento de las exportaciones y del pro ducto de los distintos paises. Por el contrario, esta correlation ha sido fuerte durante la tercera fase de globalizacion. Por este motivo, aunque, como ya se ha senalado, la liberalizacion y la expansion del comercio mundial no se tradujeron en un crecimiento economico global mas di namico a partir de 1973, el exito de los distintos paises si ha estado estrechamente vinculado a una buena insercion en las corrientes de co mercio internacional. En el mundo en desarrollo, la relacion entre estrategia de desarrollo, comercio exterior y crecimiento economico ha sido ciertamente varia ble desde fines de la Segunda Guerra Mundial. Los analisis comparativos {vease, entre otros, Helleiner, 1994) demuestran en forma categorica que la politica comercial ha jugado un papel importante en las estrategias de desarrollo, pero que no hay una relacion simple que se pueda aplicar a todos los paises en todas las epocas, o a un mismo pais en distintos periodos. La estrategia de sustitucion de importaciones dio

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GLOBALIZACION Y DESARROLLO

COMERCIO INTERNACIONAL Y ESTRUCTURA PRODUCTIVA

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Grafico 2.2 Crecimiento de Jas exportaciones y del PIB por pais (35 paises)
A. 1950-1973

Crecimiento promedio anual dc Jas exportaciones

B. 1973-3998

E 'u u U

Crecimiento promedio anual de las exportaciones

frutos en terminos de un rapido crecimiento economico en ciertas etapas, e incluso, como senalan Chenery, Robinson y Syrquin (1986), fue el requisito para la exportaci6n de manufacturas de un conjunto amplio de paises en una etapa posterior. Sin embargo, los efectos positivos de las politicas proteccionistas tendieron a debilitarse a lo largo del tiempo. Por otra parte, como ya se ha mencionado, en decadas mas recientes, el rapido crecimiento economico ha estado cada vez mas vinculado al exito de las exportaciones, pero este se ha dado en el marco de estrategias de politica comercial muy vadadas. De hecho, no hay una relacion estrecha entre crecimiento de las exportaciones y regimen comercial libe ral (Rodriguez y Rodrik, 2001). Asimismo, com o se indica en la extensa literatura sobre el este de Asia (vianse, entre otros, Akyiiz, 1998; Amsden, 1989 y 2001; Chang, 1994; Wade, 1990), los casos de elevado creci miento economico han ido acompanados de mecanismos de interven tion estatal en el comercio exterior, el sector financiero y la tecnologia. Segun Rodrik (1999 y 2001b), el rapido crecimiento de los paises en desarrollo ha coincidido con diversas combinaciones de ortodoxia econ6mica y herejfas locales. En el caso particular de America Latina, su participation en las ex portaciones mundiales se redujo drasticamente entre 1950 y 1973, tendio a estabilizarse en el periodo 1973-1990 y comenzo a crecer a partir de entonces. La mayor parte de este aumento reciente responde al dina mismo de las exportaciones mexicanas realizadas en el marco del Tratado de Libre Comercio de America del Norte. Sin embargo, si se compara con la evoluci6n de la production agregada, ya desde mediados de la decada de 1950 se observa una aceleracion del dinamismo exportador de las econormas pequenas y, poco mas adelante, tambien de las economias medianas y grandes [vease el grafico 2.3)3. De hecho, desde enton ces los paises de la region fueron creando distintas combinaciones entre sustituci6n de importaciones y promotion de exportaciones, incluidos varios esquemas de integracion subregional, el primero de los cuales fue el centroamericano (decada de 1950). Este modelo mixto, mas que la sustitucion de importaciones, como se suele sostener, fue el esquema mas generalizado en la region desde la decada de 1960 (Cardenas, Ocampo y Thorp, 2000b) y el que propugno la Cepal desde fines de los

Fuente: Cepal, sobre la base de datos de Angus Maddison, The World Economy. A Millennial Perspective, Paris, Centro de Estudios de Desarrollo, Organization de Cooperacion y De sarrollo Econ6micos (OCDE), 2001. Nota: Los 35 pafses son los siguientes: Alemania, Argentina, Australia, Austria, Bangladesh, B^lgica, Brasil, Burma, Canada, Chile, China, Colombia, Dinamarca, Espana, Estados Uni dos, Pilipinas, Finlandia, Francia, India, Indonesia, Iralia, Japon, Mexico, Noruega, Paises Bajos, Pakistan, Peru, Reino Unido, Republica de Corea, Suecia, Suiza, Tailandia, Taiwan (China), ex Union Sovietica y Venezuela.

Venezuela h a sido excluido del grafico porque su trayectoria se aparta por corap leto del pro m ed io regional y, de hecho, lo altera en forma significativa. En efecto, cabe recordar que las exportaciones venezolanas de petr61eo fueron muy dinamicas en tfrm inos de volumen en los prim eros decenios de la posguerra, p e ro que esta tendencia se invirti6 a p a rtir de los anos setenta, en parte como resultado de los com prom isos adquiridos p o r este pafs en el m arco de la Organi z a tio n de Pafses E xportadores de Petroleo.

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g l o b a l iz a c i 6 n y d e s a r r o l l o

COMERCIO INTERNACIONAL Y ESTRUCTURA PRODUCTIVA

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anos cincuenta (Cepal, 1998 b; Bielschowsky, 1998; Rosenthal, 2001). Ya desde mediados de los anos setenta, el dinamismo de las exportaciones comenzo a superar al del producto en el conjunto de la region. Esta tendencia se acentuo durante la decada perdida, pero mas debido a la desaceleraci<5n del crecimiento del producto que al dinamismo de las exportaciones y, en el ultimo decenio del siglo pasado, gracias a la ex pansion de estas ultimas. Grafico 2 .3 Exportaciones de America Latina, 1950-1998
A. Porccntajcs del PIB

B. Desarrollo de la institucionalidad comercial internacional

La importancia que adquirio el desarrollo de la nueva institucionalidad internacional despues de la Segunda Guerra Mundial supuso un brusco giro en la historia comercial y financiera. Evidentemente, la expansion de las transacciones economicas habia comenzado a imponer cambios en las relaciones internacionales desde el siglo XIX, entre otros la aplicacion del principio de nation mas favorecida en los tratados comerciales (principio que fue objeto de amplias transgresiones en la decada de 1930), y el recurso al arbitraje internacional para la solution de conflictos entre Estados. A estas tendencias debe sumarse la difusion del pa tron oro, que no se debio tanto a la aplicadon de principios de cooperacion internacional, sino fundamentalmente a la adoption gradual del sistema monetario de la principal potencia internacional de la epoca. Lste sistema estuvo restringido a formas debiles de cooperacion entre los prin cipales bancos centrales de los pai'ses industrializados (Eichengreen, 1996). Durante el siglo XIX se firmaron varias convenciones y se establecieron organismos especializados, entre otros la Organization Mundial de la Salud y la Organization Panamericana de la Salud, la Union Postal Uni versal y la Convention de Paris sobre patentes de invention, pero el paso mas importante en materia de cooperacion internacional, la crea tion de la Liga de las Naciones en 1919, fue un tanto posterior. Sin embargo, ninguno de estos procesos tuvo el alcance mostrado por la cooperacion internacional a partir de la Segunda Guerra Mundial. La vision que caracterizo el periodo de mas amplio desarrollo de la institucionalidad internacional en los ultimos anos de la guerra y en los inmediatamente posteriores se refleja, en primer termino, en la creacion de las Naciones Unidas. En el terreno economico, esta vision condujo a la creacion de tres instituciones fundamentales: el Fondo Monetario In ternacional (FMI), a cuyo cargo estaria el restablecimiento del multilateralismo en los pagos de operaciones corrientes y el apoyo financiero en epocas de crisis; la Organization Internacional del Comercio, que debfa velar por el desarrollo de principios comerciales multilaterales, y el Banco Internacional de Reconstrucci6n y Fomento o Banco Mundial, encargado de facilitar la reconstruccion de los paises devastados por la guerra. Ante la imposibilidad de establecer la Organization Internatio nal del Comercio despues de la Conferencia de La Habana celebrada en 1948, su funcion paso a ser desempenada por el Acuerdo Generalizado de Aranceles y Comercio (GATT), que tenia un menor numero de miembros. En materia comercial, el fortalecimiento del multilateralismo tuvo dos grandes excepciones de signo contrapuesto. La primera fue la con formation de bloques regionales, dentro de los cuales el comercio se

B. Porccniaje del PIB por tamano de paises (promedios simples)

Fuen: t Cepal, sobre la base de cifras oficiales de los paises. Nota: Los paises grandes son Argentina, Brasil y Mexico; los medianos Chile, Colombia, Peru y Venezuela; y los pequenos Bolivia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Nicaragua, Panama, Paraguay, Republica Dominicana y Uruguay.

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GLOBALIZACION Y DESARROLLO

COMERCIO INTERNACIONAL Y ESTRUCTURA PRODUCT1VA

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intensified rapidamente. La Comunidad Economica, hoy Union Euro pea, fue el ejemplo mas destacado, y a esta se sumaron algunos acuerdos de menor alcance, entre otros los concertados en America Larina. El desaparecido CAME tambien sirvio para fomentar el comercio entre las economfas de planificacion centralizada. La segunda excepcion fue el recurso generalizado al proteccionismo en el mundo en desarrollo, no solo expresado en altos aranceles, sino tambien en restricciones cuantitativas, requisitos de contenido nacional, en el caso de las industrias de ensamble, y de exportation, en el de las empresas y sectores industriales deficitarios en divisas. Para las naciones recien independizadas, el proteccionismo fue una expresion de autonomfa, ya que el pasado colonial se percibfa como una etapa de fracaso economico que debfa superarse mediante la action deliberada del Escado-naci6n. En cambio, en America Latina la profundizacion del intervcncionismo y de la proteccion fue mas bien la expresion de lo que se visualizaba como un exito. En efecto, las primeras etapas del proceso de sustitucion de importaciones habfan permitido que la region lograra un acelerado ritmo de crecimiento economico entre las dos guerras mundiales, gracias a lo cual tuvo una transition relativamente facil de la eta pa de desarrollo basado en exportaciones al modelo de desarrollo ha cia adentro (vease el cuadro 2.2). Cuadro 2.2 Crecimiento del PIB: mundo y principales regiones, 1820-1998 (Tasas de crecimiento anual promedio ponderado)
18201870
Europa occidental Estados Unidos, Australia, Nueva Zeianda y Canada Japon Asia (excluido Japon) America Latina Europa oriental y antigua Union Sovietica Africa Mundo 1,65 4,33 0,41 0,03 1,37 1,52 0,52 0,93

18701913
2,1 3,92 2,44 0,94 3,48 2,37 1,4 2,11

19131950
1,19 2,81 2,21 0,9 3,43 1,84 2,69 1,85

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1973
4,81 4,03 9,29 5,18 5,33 4,84 4,45 4,91

19731998
2,11 2.98 2,97 5,46 3,02 -0,56 2,74 3,01

Fuente: Cepal, sobre la base de dates de Angus Maddison, The World Economy. A Millennial Perspective, Paris, Centro de Esrudios de Desarrollo, Organizaaon de Cooperacion y Desarro llo Economicos (OCDE), 2001.

ciones. En varios casos, esto obedecid a la extension de las practicas de severo control publico impuestas durante los conflictos belicos. Por consiguiente, la option que se percibfa en el mundo en desarrollo no se planteaba entre la planificacion estatal y el libre mercado, sino entre la planificacion centralizada y las formas mas debiles de planificacion propias de las economfas mixtas. Por otra parte, la liberalizacion del comercio en el marco del GATT tuvo excepciones notables. En efecto, las primeras seis rondas de negociaciones favorecieron la liberalizacion del comercio intraindustrial de las economfas desarrolladas, mientras que las areas en las que se imponfa un ajuste interno de los paises industrializados -sectores agricola y textil, entre otros- quedaron excluidas de las reglas multilaterales de comercio. En estas rondas se redujeron a un bajo nivel promedio los gravamenes a las importaciones de productos no agricolas de los pafses desarrollados4. Desde fines de los anos sesenta, y paralelamente a la disminucion de los aranceles, la agenda de comercio multilateral se centro en otras politicas publicas que influyen en las condiciones de competencia entre productos nacionales e importados, como las barreras adminis tr a te s , los estandares tecnicos y las medidas de protection contingente (salvaguardias) y de defensa comercial (antidumping y subsidios), muchas de las cuales pasaron a utilizarse con propositos claramente proteccionistas. Las restricciones voluntarias a las exportaciones, que se hicieron mas comunes en las decadas de 1970 y 1980, contribuyeron a acrecentar los instrumentos de proteccion que se empleaban fuera del marco del GATT. La Ronda Uruguay (1986-1994) fue, sin lugar a dudas, la mas completa de todas las rondas de negociaciones comerciales multilaterales. En ella, los paises se comprometieron a reducir aun mas el nivel efectivo promedio de los aranceles industriales. Ademas, se incrementaron los renglones arancelarios sujetos a franquicias, se consolidaron practicamente todas las estructuras arancelarias y se adoptaron medidas mas estrictas de defensa comercial. Con respecto a los temas que no se ha bfan considerado hasta entonces en el marco del GATT, se establecieron compromisos en materia agricola, n o solo con fines de protection sino tambien relacionados con los subsidios a las exportaciones y a la pro duction; se acordo el desmantelamiento gradual del acuerdo multifibras; se prohibieron las restricciones voluntarias a las exportaciones, y se convino en eliminar las medidas de inversion relacionadas con el comercio

Cabe agregar que, entre las dos guerras, desarrollo e industrializa tion se consideraban sinonimos, y que el intervencionismo y la planifi cacion estatal se impusieron en todo el mundo, con muy escasas excep-

La Ronda Kennedy (1963-1967) fue la prim era o portunidad en que se ratified un acuerdo sobre reducciones arancelarias efectivas aplicables a cerca del 35% de las posiciones correspondientes a productos no agrlcoias, que representaban el 80% del com ercio sujeto a impuestos (W inham, 1986).

30

GLOBALIZACION

y desarrollo

COMERCIO INTERNACIONAL Y ESTRUCTURA PRODLCTIVA

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(requisitoS de contenido nacional o de exportation), ampliamente utilizadas por muchos paises en desarrollo. Ademas, dentro del mandato de la Organizaci6n Mundial del Comercio (OMC), creada a partir del GATT, se incluyeron dos nuevas areas: la liberalizaci6n de los servicios y las reglas internacionales en materia de proteccion de la propiedad intelectual. Asimismo, se establecio un nuevo mecanismo de solution de controversias. Mas de siete anos despues de la entrada en vigor del Acuerdo de Marrakech, que dio origen a la Organization Mundial del Comercio, la gran mayorfa delos paises miembros reconoce la importancia de su buen funcionamiento para la regulaci6n de las relaciones economicas interna cionales. La OMC ha facilitado la resolution de conflictos comerciales mediante la cooperation entre paises con fines de beneficio mutuo y, en consecuencia, ha contribuido a crear un marco de reglas comerciales mas estable y predecible que las existentes en el pasado. La creciente utili zation del mecanismo de solution de controversias por parte de los pai'ses en desarrollo demuestra la importancia de una participation activa en la defensa del sistema de normas para arbitrar conflictos comerciales. Sin embargo, hay serias discrepancias sobre la distribuci6n de los beneficios derivados del acuerdo. Los mayores beneficiarios del proceso de liberalizacion del comercio de bienes y servicios han seguido siendo los paises desarrollados5. En primer lugar, estos pai'ses consiguieron reducir el costo del ajuste de los sectores agropecuario y textil, gracias a la autorizaci6n de prolongados periodos de transition a mercados mas abiertos y competitivos. Ademas, aplicaron distintos grados de flexibilidad a las disciplinas reladvas a las politicas agrfcolas y ciertos tipos de industrias; extendieron el alcance de las normas del GATT sobre pro ductos, para que pudieran aplicarse tambien a los derechos de los agentes privados (empresas), y lograron incorporar al sistema multilateral de comercio las areas en las que tienen una sOlida hegemoma tecnologica, incluida la proteccion de los derechos de propiedad intelectual. Aunque no existen acuerdos especfficos sobre proteccion de la inversion y defen sa de la competencia, consiguieron que en los compromisos sobre inversiones, subvenciones y comercio de servicios se otorgara trato nacional a las empresas transnacionales. Asimismo, consiguieron estabilidad juridica para la liberalizacion de algunos sectores y modalidades de prestacidn de servicios, entre otros los financieros, los de telecomunicaciones basicas, el comercio electrOnico y los productos de tecnologi'a de la informa tion. En cambio, a pesar de los compromisos adquiridos, la apertura de

los sectores de interns para las exportaciones de los pai'ses en desarrollo no solo avanzO con lentitud, sino que ademas ha ido acompanada de medidas que socavan obligaciones asumidas con anterioridad y de nue vas formas de proteccionismo selectivo (medidas antidumping, entre otras). Esta asimetria en los beneficios y los limitados avances logrados des de los anos sesenta en materia de trato especial y diferenciado llevaron a los pafses en desarrollo a solicitar con insistencia la realization de una nueva ronda de negociaciones comerciales, en las que se hiciera hincapie en las areas de particular interes para ellos (en el capi'tulo 4 se presenta un analisis mas amplio de este tema). El compromiso de formular medi das que permitan atender esta situation es la base de la declaration de Doha, adoptada en la Cuarta Conferencia Ministerial de la Organiza tion Mundial del Comercio (Qatar, noviembre del 2001), en el sentido de definir el programa de trabajo de la organization. Este programa cubrira diversas areas de interes para el sistema multilateral de comer cio4. A traves de un proceso de estudio y de negociaciones que se prolongara hasta 2005, se revisaran, ampliaran o modificaran las normas establecidas en la Ronda Uruguay.

C. Patrones recientes del comercio mundial

Dada la importancia creciente del dinamismo de las exportaciones para el crecimiento economico de los paises, es esencial conocer con preci sion los patrones que lo han determinado en los ultimos decenios. Con tal proposito, en el cuadro 2.3 se muestran los cambios en la matriz de comercio internacional por origen y destino geografico entre 1985 y 2000. La tendencia mas marcada que se observa es el incremento de la participation de los pai'ses asiaticos en desarrollo en el comercio mun dial. Este se da en gran medida a costa del peso relativo del comercio entre pafses desarrollados, que de todos modos sigue representando mas de la mitad del comercio mundial. Tambien aumenta la participation de Estados Unidos y Canada, gracias a la considerable expansion de sus exportaciones al mundo en desarrollo. El comercio intrarregional tam bien va en constante aumento en America Latina y el Caribe y, mas aun, en el bloque asiarico. En cambio, la participation ponderada de Africa y

Vianse, entre otros, Finger y Schuknecht (1999), Frangois, M cDonald y N ordstrom (1996), T hom as y W halley (1998) y Unctad/O M C (1996).

Este acuerdo se produce luego del fracaso de la Tercera Conferencia (Seattle, 1999). El programa establecido se encuentraen la D edaraci6n Ministerial (WT/ M IN(01)/DEC/W /1, 14.11.2001). Este texto y otras dedaraciones y decisiones finales de la Cuarta Conferencia pueden consultarse en la pagina web de la O M C (www.wto.org).

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GLOBALIZACION Y DESARROLLO

COMERCIO INTERNACIONAL Y ESTRUCTURA PRODUCTIVA

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el resto del mundo (esencialmente los pai'ses de Europa central y orien tal) continua disminuyendo. La participation de America Latina y el Caribe se ampli'a en el campo de las exportaciones, pero en mucho ma yor medida en el de las importaciones, por loque el alto saldo comercial positivo de 1985 se convierte en deficit en 2000, en claro contraste con el elevado superavit comercial de los pai'ses asiaticos en desarrollo. La com position del comercio mundial por categoria de bienes ha mostrado cambios sustanciales en los ultimos quince anos7. En el cuadro 2.4 se clasifican los productos en dinamicos y no dinamicos, y se indica su importancia relativa en dos clasificaciones del comercio internacio nal: la que destaca el uso intensivo de recursos naturales y tecnologfa, desarrollada por la Cepal8, y la Clasiricaci6n Uniforme para el Comer cio Internacional, conocida como CUC1. El escaso dinamismo de los productos primarios, y tambien de las manufacturas basadas.en recursos naturales, es uno de los fenomenos mas destacados en este contexto. Asimismo, la competencia creciente en los mercados se ha traducido en un gran deterioro de los precios de las materias primas, como prolonga tion de una tendencia de mas largo plazo (vease el recuadro 2.1). Entre las manufacturas, las basadas en la aplicacion de tecnologfa avanzada muestran un dinamismo muy superior al conjunto. Paralelamente, se reduce la participation de los productos agropecuarios, las materias pri mas no alimenticias y, sobre todo, de los combustibles. Por ultimo, los mayores incrementos corresponden a maquinaria y equipo, especialmente electricos y relacionados con la industria de la information y las comu nicaciones, cuya participation aumenta nueve puntos porcentuales. El analisis del dinamismo del comercio internacional puede combinarse con el de la competitividad revelada de las distintas regiones, que se refleja en su participation en diferentes rubros. Esto da lugar a cuatro categorfas: i) productos dinamicos, en cuyo comercio una determinada region aumenta su participation (estrellas nacientes); ii) pro ductos dinamicos en los que reduce su participation (oportunidades perdidas); iii) productos no dinamicos, en cuyo comercio la region considerada aumenta su participation de mercado (estrellas menguantes), y iv) productos que combinan un bajo dinamismo con perdida de parti cipation en el mercado (productos en retirada).

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GLOBALIZACION Y DESARROLLO

COMERCIO INTERNACIONAL Y ESTRUCTURA PRODUCTIVA

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Cuadro 2.3 Estructura d las importaciones mundiales por origen y destino, 1985 y 2000 e (Porcentajcs d las importaciones totales del mundo) c

el resto del mundo (esencialmente los pafses de Europa central y orien tal) continua disminuyendo. La participation de America Latina y el Caribe se amplfa en el campo de las exportaciones, pero en mucho ma yor medida en el de las importaciones, por lo que el alto saldo comercial posidvo de 1985 se convierte en deficit en 2000, en claro contraste con el elevado superavit comercial de los paises asiaticos en desarrollo. La composition del comercio mundial por categoria de bienes ha mostrado cambios sustanciales en los ultimos quince anos7. En el cuadro 2.4 se clasifican los productos en dinamicos y no dinamicos, y se indica su importancia relativa en dos clasificaciones del comercio internacio nal: la que destaca el uso intensivo de recursos naturales y tecnologia, desarrollada por la Cepal3, y la Clasificacion Uniforme para el Comer cio Internacional, conocida como CUCL El escaso dinamismo de los productos primarios, y tambien de las manufacturas basadas en recursos naturales, es uno de los fenomenos mas destacados en este contexto. Asimismo, la competencia creciente en los mercados se ha traducido en un gran deterioro de los precios de las materias primas, como prolonga tion de una tendenciade mas largo plazo (vease el recuadro 2.1). Entre las manufacturas, las basadas en la aplicacion de tecnologia avanzada muestran un dinamismo muy superior al conjunto. Paralelamente, se reduce la participation de los productos agropecuarios, las materias pri mas no alimenticias y, sobre todo, de los combustibles. Por ultimo, los mayores incrementos corresponden a maquinaria y equipo, especialmente electricos y relacionados con la industria de la information y las comu nicaciones, cuya participation aumenta nueve puntos porcentuales. El analisis del dinamismo del comercio internacional puede combinarse con el de la competitividad revelada de las distintas regiones, que se refleja en su participation en diferentes rubros. Esto da lugar a cuatro categorfas: i) productos dinamicos, en cuyo comercio una determinada region aumenta su participation (estrellas nacientes); ii) pro ductos dinamicos en los que reduce su participation (oportunidades perdidas); iii) productos no dinamicos, en cuyo comercio la region considerada aumenta su participation de mercado (estrellas menguantes), y iv) productos que combinan un bajo dinamismo con perdida de parti cipation en el mercado (productos en retirada).

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Vease un analisis com plem entario de las tendencias recientes del comercio inter nacional en el ultim o informe de la Unctad (2002a). En Cepal (1992a) se presenta la clasificaci6n de acuerdo con la intensidad del uso de tecnologia, conforme a clasificacion CU CI de cuatro di'gitos.

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I i /"'I. Cuadro 2.4 Productos dinamicos y no dinamicos cn las importaciones mundiales, 1985-2000 Cuatro di'gitos de la CUCI, revisi6n 2 Ponderacion (% de importaciones totales)
Productos dindmicos Niimero 1985 de partidas (1)
A. Segun categorfas tecnologicas Productos primarios Manufacturas basadas en recursos naturales Manufacturas de baja tecnologfa Manufacturas de tecnologfa media Manufacturas de alta tecnologfa Productos no clasificados TO TAL B. Segun clasificacion CLICI Productos alimenticios y animales dcstinados a la alimentacion Bebidas y tabaco Materiales crudos no comestibles, excepto combustibles Combustibles y lubricantes minerales y productos conexos Aceites, grasas y ceras de origen animal y vegetal 17 4 8 2 3 1,1 0,3 0,1 0,1 0,0 1,4 0,3 0,1 0,1 0,1 0,3 0,1 0,0 0,0 0,0 77 7 96 18 15 7,5 0,7 6,1 17,2 0,6 4,3 0,6 3,4 8,6 0,3 -3,2 -0,2 -2,7 -8,6 -0,3 -2,9 -0,1 -2,6 -8,6 -0,3 15 65 71 91 45 4 291 0,7 5,3 7,3 16,7 9,5 1,4 40,8 0,8 6,8 10,8 21,1 21,6 2,8 63,9 0,1 1,6 3,5 4,4 12,2 1,4 23,1 132 134 90 111 21 7 495 22,5 14,3 7,1 11,8 2,2 1,4 59,2 11,6 8,9 4,9 8,6 1,3 0,9 36,1 -10,9 -5,4 -2,2 -3,3 -0,9 -0,5 -23,1 -10,8 -3,8 1,3 1,1 11,3 0,8 0,0

Productos no dindmicos Niimero 1985 de partidas (3) 2000 Perdida

2000 (2)

Aumento A=(2)-(l)

(4)

B=(4)-(3)

Aumento o perdida neta (A-B)

(Continua en la pagina siguiente)

(Continuation del Cuadro 2.4) Productos dinamicos Niim ero 1985 de partidas (1) 2000 (2) A um ento A = (2 )-(l) Productos no dinamicos Niimero 198S de partidas (3) 2000 (4) Perdida B=(4)-(3)

Aumento
o perdida nela (A-H) 1,3 -1,6 11,3 0,5 -0,4 0,0 0,6 3,4 1,8 5,1 0,2 0,2 2,8 0,8

Productos qufmicos y conexos Artfculos manufacrarados, clasificados segun el material Maquinaria y cquipo de transporte Maquinaria y equipo generadores de fuerza Maquinarias especiales para determinadas industrias Maquinas para trabajar raetales Maquinaria y equipo industrial en general Maquinas de oficina y para la elaboraci6n automStica dc datos Aparatos para telecomunicaciones y grabaci6n de sonido Maquinaria, aparatos y artefactos clcctricos Vchlculos de carretera, incluso aerodeslizadores Otro equipo dc transporte Aiticulos manufacturados diversos Mercancfas y operacioncs no clasificadas

39 76 89 9 6 4 16 7 6 25 8 8 52 2

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6,0 7,9 35,6 2,3 1,1 0,3 2,6 6,0 3,7 9,8 8,1 1,6 9,6 2,7

2,4 1,4 13,6 0,7 0,2 0,0 0,7 3,6 2,1 5,1 0,6 0,6 3,9 1,3

56 115 70 10 22 4 11 4 6 0 5 8 36 4

4,5 9,1 7,9 0,5 1,9 0,4 1,2 0,4 1,2

3,3 6,1 5.6 0,4 1,3 0,3 1,0 0,3 0,8

-1,2 -3,1 -2,3 -0,2 -0,6 0,1 -0,2 -0,2 -0,3 0,0

1,9
2,4 1,6 4,7 7,6 1,1 5,8 1,3

1,5 0,7 4,7 1,0

1,1 0,3 3,6 0,5

-0,4 -0,3 -0,6

Puente: Cepal, CAN 2001, sobre la base de datos Comtrade.

Si.

*0

-56

GLOBALIZACION Y DESARROLLO

COM ERCIO INTERNACIONAL Y ESTRUCTURA PRODUCTIVA

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Recuadro 2.1 Deterioro de largo plazo de los precios de las materias primas
Los term inos d e intercam bio entre productos basicos v m anufacturas ejercen una influencia crucial, ta n to en el desem peiio m acroeconom ico de c o rto plazo c o m o en las posibilidades d e crecim iento de los pafses en desarrollo, dado el im portante lu g a r que o c u p an en la estructura ex p o rtad o ra de estos pafses. En la decada de 1 9 5 0 , Prebisch y Singer form ularon la hipotesis de que los terminos de intercam bio de los productos basicos tenfan u n a tendencia secular al deterioro. Esta hip6tesis h a sido estudiada en profundidad desde entonces, y se ha cuestionado su sustento teorico y empfrico. A p a rtir de datos sobre Ics precios de 24 productos basicos en el p erfodo com prendido entre 1 9 0 0 y 2000, es posible dem ostrar que lo s term inos d e intercam bio de los p roductos basi cos, con la excep tio n del p e tr6 leo , han sufrido un d e te rio ro tal que actualmente representan m enos de la tercera parte d e lo que alcanzaban antes de 1920. E sto equivale a una dism inucibn anual de 1,5% en los ultim os ochenta anos, lo q u e evidentem ente representa un deterioro significative. Indices de precios reales de productos basicos no petroleros, 1909= 100

(Continuacidn del Recuadro 2.1) El colapso d e la eccnomfa m undial en 1929 provocd una nueva cafda de los precios de las materias prim as, luego d e la cual se m antuvieron bajos hasta finales de la decada de 1940. Aunque despues de la Segunda G u erra Mundial, el crecim iento economico tuvo un m arcado repunte en todo el m undo, los p re cio s de los productos bdsicos nunca recupcraron lo petdido e n las decadas precedentes. La expan sion de la oferta irr.pidi6 su recuperaci6n, a pesar d e la mayor dem anda. El shock petrolero de 1973 m arca una fu erte recuperation de los precios de los productos basicos, pero tam b ien el in itio de un nuevo periodo de m enor cre cim iento m undial. El quiebre fundam ental en la tendencia de los precios de los productos basicos se dio, sin embargo, en 1979 cuando las autoridades econ6micas de E stados Unidos decidieron elevar las tasas d e interns, c o n el fin de frenar la inflaci6n y proteger el valor del dc51ar. D esde entonces, y pese a la aceleracicn de la econom ia estadounidense en la dcada pasada, el crecimiento m undial ha sido lento y los pafses desarrollados han acentuado sus politicas de p rotection y concesidn de subsidios a los p ro d u a o s agricolas. El deterioro de los terminos de intercam bio de los p roductos basicos, que se acelero entonces, n o se ha re v ertid o ; actualm ente, la sobreoferta d e p roductos bdsicos y la desaceleracion de la econom ia m undial no permiten esperar una recuperaci6n e n los prdxim os anos. Fuente: Jose Antonio Ocampo y Maria Angela Parra, El retorno de u n eterno de bate: los terminos de intercambio de los productos basicos, Santiago de Chile, Comision Economica para Amfrica Latina y el Caribe (Cepal), 2003, inedito.

Ponderactones variables dc acuerdo con su pamcipacion en c . comerc: j mundial Indice de precios reales cc productos bisicos indusiriales, Economist

Sin em bargo, m as que una tendencia negativa persistente, lo que se identifica en el analisis de series de tiem po son dos cambios estructurales en torno a 1920 y 1980, respectivam enre. Los analisis historicos indican que con la Pri m era G uerra M undial se inici6 un perfodo de lenta expansion de las econo mfas de los pafses industrializados, en particular de los pafses europeos, que puso fin al elevado crecim iento caracterfstico de la prim era fase de globalizacidn. El p rim er cambio estructural en los term inos de intercam bio coincide con la grave crisis de posguerra, o c u rrid a en 1920 y 1921, debido a la cual los precios reales de las m aterias primas sufrieron una cafda abrupta de 45% . La sobreproduccion, tanto de los pafses en desarrollo como desarrollados, explica por que, pese a la aceleraci6n transitoria de la econom ia m undial, y en especial de la estadounidense, durante el resto de la decada, los term inos de intercam bio m ejoraron pero sin llegar nunca a recuperar los niveles anteriores a la guerra. (Continua en la pagina siguiente)

El dinamismo de las exportaciones de los paises asiaticos en desarro llo y de Estados Unidos y Canada en los anos noventa, esta asociado al primer grupo de productos (vdase el cuadro 2.5). Por el contrario, en Europa pesan cada vez mas los productos poco dinamicos en los que esta region pierde, ademas, participation en el mercado. En el grupo de otros paises industrializados (dominado por Japon), prevalecen los pro ductos dinamicos, aunque con perdida de participation. Africa se caracteriza por el enorme peso de productos no dinamicos en los que pier de participaci6n y, el resto del mundo (fundamentalmente Europa central y oriental), por la perdida de participaci6n en productos dinamicos. Dentro de estos patrones, America Latina y el Caribe se distingue por la importancia de los productos poco dinamicos, que representan de hecho la mayor proportion de sus exportaciones (mas de tres cuartas partes en la decada de 1990). Sin embargo, cabe destacar que en reali dad hay dos patrones de especializacion dominantes. Uno de ellos se caracteriza por el creciente peso de las exportaciones de productos manufacturados (Mexico y varios pafses de Centroamenca y el Caribe) y el otro por el predominio de productos basados en el uso intensivo de recursos naturales, cuya participation en el comercio mundial es poco dinamica (Suramerica). El cambio mas notorio registrado entre 1985-

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GLOBALIZACION Y DESARROLLO

COMERCIO INTERNACIONAL Y ESTRUCTURA PRODUCTIVA

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Recuadro 2.1 Deterioro de largo plazo de los precios de las materias primas
Los term inos de intercam bio entre productos basicos y m anufacturas ejercen una influencia crucial, tanto en el desem peiio m acroeconom ico de corto plazo como en las posibilidades de crecim iento de los paises en desarrollQ, dado el im portante lugar que ocupan en la estructura exportadora de estos paises. En la decada de 1950, Prebisch y Singer form ularon la hipotesis de que los term i nos de intercam bio d e los productos basicos tenfan una tendencia secular al deterioro. Esta hipotesis ha sido estudiada en protuncidad desd e entonces, y se ha cuestionado su sustento tedrico y em pirico. A partir de datos sobre los precios d e 2 4 productos basicos en el periodo com prendido en tre 1900 y 200 0 , es posible dem ostrar que los term inos de intercam bio de los productos basi cos, con la exception del petr61eo, han sufrido un deterioro tal q j e actualmente representan menos de la tercera p arte de lo que alcanzaban antes de 1920. Esto equivale a una dism inuci6n anual de 1,5% en los ulcmos ochenta anos, lo que evidentem ente representa un deterioro significativo. Indices de precios reales de productos basicos no petroleros, 1900=100

(Continuacidn del Recuadro 2.3) El colapso de la econom ia m undial en 1929 p rovoc6 una nueva caida de los precios d e las m aterias primas, luego de la cu al se m antuvieron bajos hasta finales de la decada d e 1940. A unque despues d e la Segunda G uerra M undial, el crecim iento econom ico tuvo u n m arcado re p u n te en to d o el m undo, los precios d e los productos basicos nunca recuperaron lo p erd id o en las decadas precedentes. La ex p an sion de la oferra im pidio su recuperation, a p e sa r de la m ayor demanda. El shock petrolero de 1973 marca u n a fuerte recuperation de los precios de los productos basicos, p e ro tambien el inicio de u n nuevo periodo de m enor c re cimiento mundial. El quiebre fundam ental en la tendencia de los precios J e los productos basicos se dio , sin em bargo, en 1979 cuando las autoridades econ<5micas de Estados U nidos decidieron elevar las tasas de interns, con el fin de frenar la inflation y proteger el valor del d61ar. Desde entonces, y pese a la aceleracidn de la econom ia estadounidense en la decada pasada, el crecim iento mundial ha sido lento y los paises desarrollados h a n acentuado sus politicas de proteccion y concesion de subsidios a los pro d u cto s agricolas. El deterioro de los term inos de intercam bio de los productos basicos, que se acelero entonces, no se h a revertido; actualm ente, la sobreoferta de p ro d u c to s basicos y la desaceleracion de la econom ia m undial no perm iten esperar una recuperation en los proxim os anos. Fuente: Jose Antonio Ocampo y M aria Angela Parra, El retorno de un eterno de bate: los ttiminos de intercambio de los productos basicos, Santiago de Chile, Comisi6n Economica para America Latina y el Caribe (Cepal), 2003, inedito.

" Ponderaciones variable* de acuerdo con su participacion en cl comercio mundial ------- Indice de precios reaie* de productos basicos industriales. Economist

Sin embargo, mas que una tendencia negativa persistente, lo que se identifica en el analisis de series de tiempo son dos cam bios estructurales en torno a 1920 y 1980, respectivam ente. Los analisis historicos indican que con la Pri m era G uerra M undia] sc inicio un periodo de lenta expansion de las economias de los paises industrializados, en particular de los paises europeos, que puso fin al elevado crecim iento caracteristico de la prim era fase de globalizacion. El primer cam bio estructural en los term inos de intercam bio coincide con la grave crisis de posguerra, ocurrida en 1920 y 1921, debido a la cual los precios reales de las materias prim as sufrieron una caida abrupta de 45% . La sobreproduccion, tanto de los paises en desarrollo com o desarrollados, explica por que, pese a la aceleracidn transitoria de la economia mundial, y en especial de la estadounidense, durante el resto de la decada, los terminos de intercam bio m ejoraron p e ro sin llegar nunca a recuperar los niveles anteriores a la guerra. (Continua en la pagina siguiente)

El dinamismo de las exportaciones de los paises asiaticos en desarro llo y de Estados Unidos y Canada en los anos noventa, esta asociado al primer grupo de productos (vease el cuadro 2.5). Por el contrario, en Europa pesan cada vez mas los productos poco dinamicos en los que esta region pierde, ademas, participacion en el mercado. En el grupo de otros paises industrializados (dominado por Japon), prevalecer. los pro ductos dinamicos, aunque con perdida de participaci6n. Africa se caracteriza por e! enorme peso de productos no dinamicos en los que pier de participacion y, el resto del mundo (fundamentalmente Europa central y oriental), por la perdida de participaci6n en productos dinamicos. Dentro de estos patrones, America Latina y el Caribe se distingue por la importancia de los productos poco dinamicos, que representan de hecho la mayor proportion de sus exportaciones (mas de tres cuartas partes en la decada de 1990). Sin embargo, cabe destacar que en reali dad hay dos patrones de especializacion dominantes. Uno de ellos se caracteriza por el creciente peso de las exportaciones de productos manufacturados (Mexico y varios paises de Centroamerica y el Caribe) y el otro por el predominio de productos basados en el uso intensivo de recursos naturales, cuya participacion en el comercio mundial es poco dinamica (Suramerica). El cambio mas notorio registrado entre 1985-

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g lo b a u z a c i6 n y d e s a rr o llo

COMERCIO INTERNACIONAL Y ESTRUCTURA PRODUCTIVA

Cuadro 2.5 Estructura exportadora por tipo de situation competitiva (Porcentaje de exportaciones en el ano base y en el ano final)
Productos dindmicos Productos no dindmicos Variacidn ----------------------------------- ----------- ------------------regional Estrellas Oportunidades Estrellas En de la cuota nacientes perdidas menguantes retirada de mercado A. 1985-1990 Europa occidental Ano base Afio final Norteamerica a/ Ano base Ano final Otros industrializados Ano base Ano final America Latina y el Caribe Atio base Aiio final Africa Ano base Ano final Asia en desarrollo Ano base Ano final Resto del mundo Aiio base Ano final B. 1990-2000 Europa occidental Aiio base Aiio final Norteamerica a/ Ano base Af.o final Otros industrializados Ano base Aiio final America Latina y el Caribe Ano base Ano final Africa Ano base Aiio final Asia en desarrollo Ano base Ano final Resto del mundo Aiio base Aiio final

30,7 36,5 15,3 22,9 21,0 30,9 11,4 22,6 5,2 12,5 38,2 57,8 10,8 21,9

34,7 38,9 44,5 47,2 47,0 44,1 20,8 24.3 11,0 13,4 6,7 6,3 30,4 34,4

20,5 16,7 13,3 11,8 11,2 12,4 23,9 24.5 14,3 17,2 44,4 31,0 7,9 14,2

12,1 7,9 26,9 18,0 20,9 12,6 43,8 28.6 69,5 56,9 10,7 4,8 50,9 29,5

3,3

-0,6

1990 y 1990-2000 fue la capacidad de ampliar la participacion en mer cados de productos no dinamicos -tanto materias primas como manufacturas-, que se refleja en el aumento de la importancia relativa de las estrellas menguantes en relacion con los productos en retirada. Ade mas, en el caso de los productos dinamicos tambien eleva su participa cion en el mercado, por lo que crece la ponderaci6n de las estrellas nacientes en comparacion con los productos clasificados como oportu nidades perdidas. En suma, el factor que mas ha contribuido al dinaniismo de las exportaciones de America Latina y el Caribe no ha sido su reorientacion hacia productos dinamicos en el comercio internacional, sino la acentuacion de la competitividad dentro de la estructura exportadora vigente.

-0,1

-1,1

D. Dos desafios pendientes de la relacion entre comercio y crecimiento economico

La relacion entre comercio exterior y crecimiento economico en los ul timos decenios plantea dos interrogantes para los pai'ses en desarrollo, de cuyas respuestas se desprenden importantes implicaciones para el futuro. La primera es como traducir las oportunidades que brindan los mercados mundiales en rapidos procesos de expansion economica. La segunda tiene que ver con los patrones de transformation de las estructuras de empleo. La respuesta a la primera de estas preguntas no es simple. Segun se vio en una seccion anterior, las posibilidades de progreso de los pai'ses han estado ligadas a su exito exportador, pero la aceleracion del creci miento del comercio internacional, especialmente en la ultima decada, no se tradujo en una expansion equivalente de la produccion mundial. En el grafico 2.4 se observa con claridad esta misma relacion para Ame rica Latina, ya que la decada de 1990 se caracterizo por el mayor ritmo de expansion exportadora de la historia de la region, pero al mismo tiempo fue un periodo de crecimiento economico relativamente lento, ciertamente inferior al que caracterizo a la region durante la etapa de industrializaci6n liderada por el Estado entre los anos cincuenta y setenta. Esta situation puede atribuirse en parte a la dinamica del propio co mercio internacional. Expresado en forma simple, en un ambiente inter nacional de escaso dinamismo, cuando los pai'ses mas exitosos aprovechan las oportunidades que este ofrece, quitan mercados a los demas paises en desarrollo, incluidos sus propios mercados internos, o se deterioran los precios de exportation, como ha acontecido con los produc tos basicos en los dos ultimos decenios.

-1,4

1.2

-1,3

2,7 5,7 31,3 43,2 6.4 10.4 18,1 37,0 2,5 6,6 31,4 50,1 24,3 49,8

37,9 44,8 13,3 14,7 48,8 51,3 2,7 2,2 8,6 9,1 3,9 3,0 2,0 1,2

4,8 5,7 32,3 28,9 19,5 22,0 57,2 49,8 19,8 23,9 37,0 31,7 44,1 39,0

54,5 43,8 23,2 13,2 25,3 16,3 22,0 11,0 69,1 60,4 27,6 15,2 29,6 9,9

-8,6

2,1

-1,5

1,3

-0,8

6,0

1,5

a/ Canada y Estados Unidos. Nota: Los productos dinamicos son aquellos cuya tasa de crecimiento supera el promedio de las imporraciones mundiales; los no dinamicos son aquellos cuya rasa de crecimiento es inferior al promedio de las importaciones mundiales. Fuente: Cepal, CAN 2001, sobre la base de datos Comtrade.

40

GLOBALIZACION Y DESARROLLO

COMERCIO INTERNACIONAL Y ESTRUCTURA PRODUCTIVA

41

Grafico 2.4 Crecimiento del comercio y del PIB en America Latina, 1870-1998

Grdfico 2.5 Relaciones entre crecimiento economico, comercio y brecha tecnologica en America Latina, 1950-2000
A. Relaci6n entre balanza comercial y crecimiento ccon6mico

1870-1913

1913-1950

1950-1980

1980-1990

1990-2000 Balanza comercial como porcentajc del PIB B. Relacion entre d nemo dc reduccidn de la brecha de productividad y la elasticidad-ingrcso de las importaciones

Fuente: Cepal, sobre ia base de datos ce Angus Maddison, The World Economy. A Millennial Perspective, Paris, Centro de Esfudios de Desarrollo, Organization de Cooperacion y De sarrollo Economicos (OCDE), 2001.

Por otra parte, la apertura comercial ha inducido procesos de restructuracion interna de caracter macroeconomico y productivo, que no han facilitado un crecimiento economico dinamico. Desde el punto de vista macroeconomico, a raiz de los procesos de apertura externa se ha reducido el sesgo antiexportador de los regi'menes proteccionistas, pero tam bien se han contrai'do los sectores que compiten con las importaciones. De hecho, gran parte del exito exportador se ha basado en el uso mas intensivo de materias primas y bienes de capital importados. Para la mayoria de los paises en desarrollo, el resultado neto ha sido un deterioro estructural de la relacion entre crecimiento economico y balanza co mercial (Unctad, 1999). Esta situation se puede ilustrar con el caso de America Latina y el Caribe que figura en el grafico 2.5A. Como se aprecia, el deficit comercial de la region fue en la decada de 1990 similar al de los anos setenta, pero se obtuvo con un ritmo de crecimiento muy inferior al de entonces. Por lo demas, este deficit ha acrecentado la dependencia del financiamiento internacional que, como se vera en el capftulo siguiente, ha resultado volatil. Otra faceta de este proceso tiene que ver con las restricciones que impone la estructura productiva para alcanzar ritmos elevados y sostenidos de expansion economica9. A pesar de que varios paises en desarro9 En Cepal (2001b), Katz (2001) y M ortim ore y Peres (2001) se presenta un anali sis m as extenso de estos temas.

Fuente: Cepal, sobre la base de datos de Angus Maddison, The World Economy. A Millennial Perspective, Paris, Centro de Estudios de Desarrollo, Organizaci6n de Cooperacion y De sarrollo Economicos (OCDE), 2001.

Ho, y muy especialmente los de America Latina y el Caribe, han logrado aumentar su participation en los mercados mundiales y en la atraccion de inversiones extranjeras, los encadenamientos productivos de estas actividades dinamicas han sido debiles. Asimismo, el empleo cada vez

 f'

42

GL0BALIZACI6N y d e s a r r o l l o

COMERCIO INTERNACIONAL Y ESTRUCTURA PRODUCTIVA

mas frecuente de bienes intermedios y de capital importados, caracterfstico de los sistemas internacionales de production integrada, ha dado origen a una desarticulacion de las cadenas productivas y de los sistemas nacionales de innovation preexistentes. Ademas, la participacion de los pafses en desarrollo en las actividades dinamicas del comercio interna cional, sobre todo las que tienen un alto contenido tecnologico, ha sido baja en la mayoria de los casos (Unctad, 2001a y 2002a). Una tercera faceta, fntimamente relacionada con las anteriores, es la lenta reduccion de la brecha de productividad, en gran medida debido a las limitadas externalidades tecnologicas de los sectores mas dinamicos y su incapacidad para arrastrar el conjunto del aparato productivo. En el grafico 2.5B se aprecia que la relacion entre el ritmo de reduccion de la brecha de la productividad laboral media de la region respecto de la de Estados Unidos, y la elasticidad-ingreso de las importaciones, es consistente con el equilibrio de la balanza comercial. Entre los anos cincuenta y setenta America Latina y el Caribe se situaba en el area de la curva caracterizada por una trayectoria virtuosa de crecimiento, es decir, con una evoluci6n en la que el PIB crecfa a tasas mas altas que las expor taciones. De hecho, el aumento de la elasticidad-ingreso de las importa ciones en los anos setenta estuvo acompanado de una reduccion todavfa mas acelerada de la brecha de productividad. En los anos noventa, por el contrario, la elasticidad de las importaciones aumento mucho mas de lo que se redujo la brecha de productividad y, por consiguiente, la regi6n ingreso en una trayectoria viciosa de crecimiento economico, en la que el fuerte dinamismo de las exportaciones se tradujo en tasas de expansion economica solo modestas (Cimoli y Correa, 2002). Cabe agregar que, en este marco de insuficiente arrastre de los secrores dinamicos y de lento crecimiento economico global, la heterogeneidad estructural (dualismo) de los sectores productivos se ha acentuado: actualmente hay muchas mas empresas de categoria mundial, muchas de las cuales son subsidiarias de empresas transnacionales, en tanto que una proportion creciente de la mano de obra se concentra en activida des informales de baja productividad. El segundo interrogante guarda relaci6n con los patrones de trans formation de las estructuras de empleo a lo largo del proceso de desa rrollo y de la forma en que las mismas han sido afectadas por el cambio tecnoldgico a nivel mundial y por la especializacion internacional de los distintos paises. Como es ampliamente conocido, el sector primario de la economia no es una importante fuente de generaci6n de nuevos empleos, mientras que el sector manufacturero tiende a generarlos primero en forma dinamica, para luego estabilizarse y, por ultimo, descender a medida que aumenta el ingreso por habitante, siguiendo, por lo tanto, la trayectoria de U invertida sugerida por Rowthorn (1999). El sector

terciario absorbe el remanente. Debido a la particular dinamica de la generacion de empleo manufacturero, conviene concentrar la atencion en este ultimo sector. El analisis de Palma (2002) basado en una muestra amplia de pafses confirma la trayectoria de U invertida de la generacion de empleo manufacturero, pero ademas introduce tres consideraciones de gran in teres, dos de los cuales se ilustran en el grafico 2.6A. Una es el sostenido descenso de la curva en las cuatro ultimas decadas, que indica una cafda de la participacion del empleo manufacturero en todos los niveles de ingreso por habitante. El autor atribuye esta tendencia a la mayor aceleracion del crecimiento de la productividad en comparacion con la del producto, lo que supone un menor crecimiento del empleo manufactu rero y, en algunos casos, una baja en terminos absolutos . La otra es el desplazamiento del maximo hacia niveles mas bajos de ingreso por habi tante a partir de 1980. Esto significa que el punto a partir del cual comienza a decrecer la participacion del empleo manufacturero en el total se situa en niveles cada vez menores de ingreso por habitante; en 1990, mas de treinta pafses tenfan un ingreso por habitante mayor que el correspondiente al nivel en el que la participacion del empleo manufac turero comienza a decaer. En el sector servicios se da una evolution muy distinta, dado que la productividad crece mucho mas lentamente que el producto y, en consecuencia, el empleo en el sector aumenta su partici pation en el total11. La tercera consideration apunta a evaluar la enfermedad holandesa desde una perspectiva diferente de la habitual12. Al respecto, cabe destacar que la relacion entre participacion del empleo manufacturero e ingreso por habitante depende del patron de comercio internacional. Por eso, tanto los paises desarrollados como en desarrollo que son exportadores de materias primas o de servicios, en especial financieros y de turismo, muestran una relacion que se situa por debajo de la correspondiente a los exportadores de manufacturas en todos los niveles de ingreso por habitante (vease el grafico 2.6B).

10 Por ejemplo, en la Uni6n E uropea el em pleo en el sector m anufacturero se redujo e n casi un tercio en s6lo tres decenios, d e 1970 a 2 00 0 , mientras que en el Reino U nido disminuyo a la m itad en el m ism o perfodo. 11 Tambien en el caso de la Uni6n E uropea, a partir d e 1973 el aum ento de la productividad en el sector servicios equivalio a menos de la m itad del crecimien to del producto (1,1% v 2,6% , respectivamente). 12 Com unm ente la enferm edad holandesa se refiere a una m arcada apreciacion de la moneda local, como consecuencia del subito descubrim iento de recursos naturales comerdalizables en el piano internacional.

Grafico 2.6 Desindustrializacion, comercio exterior, empleo e ingreso

A. Puentes de desindustrializaci6n, 1960-1998

B. F.l efecto del comercio exterior, 1998

GLOBALIZACION

Logaritmo del PIB per capita (dulares de 1985)

Logaritmo del PIB per cApita (dolurcs de 1985)

Y DESARROLLO I COMERCIO

C. Cambios en empleo e ingrcsos, 1960 y 1998

D. America Latina y el Caribe, 1998

25 20
H o rP

INTERNACIONAL Y ESTRUCTURA PRODUCTIVA

Sal Co1
o r

1 9 9 8 a/

15
10-1

1998 b/

E B J

6,0

6,5

7,0 7,5

8,0 8,4

8,9

9,4

9,9 10,3 10,8

0
7,0 7,4 7,8 8,1 8,5 8,9 9,3 9,7 10,1
Logaritmo del PIB per capita (d61ares de 1985)

Logaritmo del PIB per cdpita (dolares de 1985)

N ota: Arg - Argentina; Aus - Australia; Bol = Bolivia; Bra - Brasil; Bw = Botswana; Ca = Canada; Chi = Chile; Ch = China; Col = Colombia; C Ri = Costa Rica; R Do - Republica Dommicana; Ecu = Ecuador; Eg - Republica Arabe de Egipto; EU(5) = Austria, Alemania, Francia, Ttalia y Bilgica; Gb = Reino Unido; Gr = Grecia; Hon = H onduras; H t = Haiti; Ja = Jamaica; Jp = Japon; Kor = Repiiblica de Corea; Lk = Sri l-anka; Mex = Mexico; Ma - Malasia; Ni = Nigeria; Nic - Nicaragua; No = Noruega; Pa = Panama; Per = Peru; Pk = Pakistan; Pg = Paraguay, Sg Singapur; Sal = El Salvador; Tun = Tiinez; Uru = Uruguay; Ven = Venezuela; Zi = Zimbawue. a/ Especializacion en manufacturas. b/ Especializacion en recursos naturales y servicios. Fuente: Gabriel Palma, The three routes to financial crises: the need for capital controls, International Capital Markets: Systems in Transition, John Eatwell y Lance Taylor (comps.), Nueva York, Oxford University Press, 2002.

46

g lo b a liz a c i6 n y d e s a r r o l l o

G O M tkC lO INTERNACIONAL Y ESTRUCTURA PRODUCTIVA

47

Si bien estos paises suelen tener un menor grado de industrialization que los exportadores de manufacturas, esto no modifica las tendencias generales a la desindustrializaci6n en ambos grupos. En efecto, como se observa en el grafico 2.6C , de 1960 a 1998 la participacion del empleo manufacturero en el total se redujo a la mitad en los dos grupos de paises: de 39% a 21% en los exportadores de manufacturas y de 29% a 16% en los exportadores de bienes basados en recursos naturales o en servicios. El maximo de las respectivas curvas tambien se desplazo a un nivel de ingreso por habitante equivalente a la mitad (de 18.000 a 9.000 dolares por habitante en ese periodo). En este sentido, la enfermedad holandesa debe entenderse como el exceso de desindustrializacion debido al cambio de grupo de referen d a . Esto es lo que ocurrio en los Paises Bajos, el Reino Unido y Noruega, asf como en Grecia, Chipre y Malta (turismo), y Suiza, Luxemburgo y Hong Kong, China (servicios financieros). Cabe destacar, por ultimo, que nada de lo senalado implica que exista lo que se conoce como la maldicion de los recursos naturales. En efecto, en algunos casos destacados como los de Finlandia, Malasia y otros paises asiaticos, todos con una gran dotacidn de recursos naturales, se ha logrado revertir estas tendencias, ya sea avanzando en el proceso de industrializaci6n a partir de los recursos disponibles, o desarrollando una industria manufacturera complementaria para el mercado interno y con fines de exportation. Esto demuestra que, si bien las oportunidades existen, al parecer hay pocos pai'ses dispuestos a aprovecharlas. Una de las caracteristicas peculiares de America Latina y el Caribe es el notable contraste entre la similitud de la relaci6n entre empleo manufacturero y total en la mayoria de los paises de la region antes de las reformas econ6micas, y las divergencias que se dan a partir de entonces (v&ase el grafico 2.6D). Brasil y los tres paises del Cono Sur (Argentina, Chile y Uruguay) son los que registraron un mayor grado de desindus trializacion despuds de las reformas y se ubican en torno al patron caracterfstico de los pafses exportadores de materias primas, al igual que Ve nezuela, que constituye un caso clasico en este sentido. El segundo patron corresponde a algunos pafses centroamericanos (El Salvador y Hondu ras) y caribenos (Republica Dominicans), en los que el empleo manufac turero ha aumentado considerablemente como consecuencia de su activa participaci6n en las actividades de ensamble. Por ultimo, en Mexico y Costa Rica, al igual que en los demas pafses andinos (Bolivia, Colombia, Ecuador y Peru), las reformas no modificaron significativamente la participaci6n del empleo manufacturero en el total, lo que significa que no se han visto afectados por el sfndrome holandes ni por el fuerte impacto de las actividades de ensamble.

2. La nueva estructura productiva m undial

La revolution tecnol6gica esta en el centro de las fuerzas motrices de la tercera fase de globalizacion. La aparicion de nuevas tecnologias y la aceleracion del cambio en las existentes han llevado a modificaciones significativas en las formas de organization de la production en empre sas, sectores productivos y, finalmente, en la economia mundial. Los cambios han sido de tal magnitud que fueron calificados como una de las mayores transformaciones de la historia (Piore y Sabel, 1984). Dentro del conjunto de las nuevas tecnologias, las de information y comuni caciones (TIC) han temdo el impacto mas directo sobre el proceso de globalizacion.

A. Fundametitos microeconomicos
Los efectos de estas fuerzas microeconomicas originadas en la revolu tion tecnologica en curso estan mediados por variables del contexto social y politico, en particular por la politica de apertura al comercio internacional y a las inversiones externas. Estas variables pueden acelerar o retardar la incorporation de las nuevas tecnologias. Para comprender el alcance de esta proposition es necesario identificar las caracteristicas y los impactos de las nuevas tecnologias sobre la production, asf como sobre la estructura de los mercados y el comportamiento empresarial. La organization industrial en la era digital es un complejo entramado de mercados (tales como mercados de equipos, servicios de telefonia fija o celular, cableado de fibra optica, servicios de conexion y servicios de aplicacion) que convergen en la transmision de datos, voz y sonido. Cada uno de estos mercados presenta sus propias formas de organiza tion industrial, normas de propiedad intelectual, condiciones de apropiacion de los beneficios del gasto en investigation y desarrollo de nuevos productos y procesos, marcos y entes regulatorios, reglas de competentia y formas de interdependencia entre agentes productivos. Algunos de ellos son altamente competitivos, mientras en otros mercados las empresas se coluden para fijar precios de exclusion y asf bloquear el acceso de nue vos competidores. De particular importancia es el caracter no rival" de gran parte de los bienes y servicios digitales, lo que permite economfas de escala practicamente infinitas. El liderazgo tecnologico explica las ventajas de los paises industrializados en la actual fase de globalizacion, asf como las desventajas de los pafses de menor desarrollo relativo (Katz y Hilbert, 2002). El impacto de las TIC sobre la estructura economica se concreta en la digitalization de los flujos de informaci6n, los procesos de comunica-

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cion y los mecanismos de coordinacion. Estos han incidido sobre varia bles que afectan la estructura de costos de las empresas, en muchos casos elinnnando virtualmente la importancia de rubros que determinaban las condiciones de oferta hasta hace pocas decadas. En particular, las TIC han dismipuido el costo de procesar y transmitir information; han reducido el costo asociado a la distancia; han llevado a menores tamanos de producto y a procesos de miniaturization, y han absorbido complejidades de la organization de la produccion que previamente estaban a car go de los equipos de gestion, abriendo camino a formas de produccion flexible (Turner y Hodges, 1992; Cairncross, 1997). Las nuevas tecnologfas han permitido tambien alcanzar mejores niveles de calidad, preci sion y compatibilidad entre productos, lo que ha redundado en significativas reducciones del costo por unidad de producto de una calidad dada. Mas aun, el cambio tecnol6gico ha sido un componente clave de las modificaciones que han experimentado las curvas dinamicas de aprendizaje, combinandose con cambios en los propios procesos de aprendizaje y en las economfas de escala (Chesnais, 1993), todo lo cual incide sobre el comportamiento empresarial, la estructura de los mercados y el patron de especializacion productiva. Las empresas han respondido a senates de su entorno para adquirir y adaptar tecnologfa y mejorarla progresivamente, con el proposito de construir sus capacidades tecnologicas y ventajas competitivas. Dado que esas senales provienen de la estructura de incentivos, de los mercados de factores y recursos (habilidades, capital, tecnologfa, proveedores) y de las instituciones (de ensenanza y capacitacion, tecnologicas, financieras, entre otras) con las que se relaciona la empresa, la innovation ha sido el resultado de un proceso interactivo, que vincula a agentes que se desempenan conforme a los incentivos provenientes del mercado, como las empresas, con otras ins tituciones que actuan de acuerdo con estrategias y reglas que no responden a los mecanismos de mercado13. Las reducciones de los costos de transporte de bienes y de informa tion derivadas de la revolution tecnologica han llevado a una amplia tion de los mercados, posibilitando que, en algunos casos, alcancen di mensiones mundiales14. El aumento del tamano de los mercados fue

acompanado de una mayor importancia de las economfas de escala en las funciones de costo de las empresas. Ambos procesos fueron fortalecidos por las tendencias a la homogeneizacion de las preferencias de amplios grupos de consumidores, lo que redundo en la ampliacion del mer cado para los productos que podfan satisfacer ese tipo de demanda con base en una fuerte competencia de precios. En este contexto, las econo mfas de alcance perdieron peso relativo, en especial debido a que no es posible impedir que los competidores capaces de operar en el mercado mundial reproduzcan mezclas de productos que alcancen ese tipo de economfas. Al centrarse la competencia en la variable precio, se fortaleci6 la tendencia a la homogeneizaci6n de las tecnologias que, combinada con la homogeneizacion de las preferencias, condujo a un consumidor global en un mercado global, dominado por economfas de escala (Levitt, 1983). Este hecho estilizado es un elemento clave de la actual fase de globalizaci6n, pero mas adelante veremos en que medida se pue de generalizar. En relacion con el consumo, debe resaltarse que las elites han gozado de formas de consumo global desde hace al menos un siglo. Lo tfpico de la actual fase es, por ende, la masificacion de ese consumo, que abarca a muchas mas personas y tipos de bienes y servicios que hace pocas deca das. Es conveniente senalar, en cualquier caso, que esta tendencia a la homogeneizacion de los patrones de consumo opera solo como una ten dencia y no implica, por lo tanto, que la totalidad de los mercados se haya globalizado. La tendencia a la homogeneizacion de las tecnologias de producci6n y preferencias de los consumidores en gran numero de mercados, y por lo tanto de productos, cambio las condiciones de competencia. En parti cular, llevo a la sustitucion de la competencia mediante mecanismos para cubrir costos variables -un ejemplo de lo cual fue el redespliegue de actividades industriales hacia algunos pafses en desarrollo a partir de los anos setenta- por la competencia para cubrir costos fijos. La produc cion, en particular la manufacturera, ha tendido a transformarse en una actividad con una elevada ponderacion de los costos fijos. Lo anterior no implica que la competencia para cubrir costos variables haya desaparecido, sino tan solo que ha perdido peso relativo. Esto se aplica especialmente a las actividades y procesos que lideran el cambio tecnol6gico

13 El conjunto de agentes, instituciones y norm as en que se apoyan los procesos de incorporacion de tecnologfa se denom ina sistema de innovacidn, generalm ente sistem a nacional de innovacidn. Ese sistem a determ ina el ritmo de generacion, adaptaci6n, adquisicion y difusion de conocim ientos tecnologicos en todas las actividades productivas (Nelson, 1988; Cepal, 1996b). 14 O tras revoluciones tecnologicas, como p o r ejemplo la liderada p o r el ferrocarril a mediados del siglo XIX, tuvieron efectos sinulares, destruyendo barreras loca-

les al com ercio de bienes y creando mercados nacionales, aun en paises con di mensiones continentales como Estados Unidos (Sylos Labini, 1957). Pero lo caracterfstico de la actual revoluci6n no es la am pliacion de los mercados com o tal, sino su alcance, que ha perm itido que surjan mercados realm ente globales y que se incorporen los servicios en este proceso, reduciendo sensiblem ente el universo de los productos no transables en el comercio mundial.

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d o n y los mecanismos de coord ination. Estos nan inridtdo sobre varia bles que afectan la estructura d e costos de las empresas, en audios eases e lim in a n d o virtualm ente la irapcrtancia de rubros que deteruhaban las co n d icio n e s de oferra hasta hace pocas decadas. En particilu, las TIC han dism ir.uido el costo de procesar y transmitir informacion; han reduc id o e l costo asociado a la distancia; han llevado a menores umanos de p ro d u cto y a procesos de m iniaturization, v han absoroidocorcplejidades de la organization de la produccion que previaniente estitan a car go de los equipos de gestion, abriendo camino a forma de produccion fle x ib le (Turner y Hodges, 1992; Cairncross, 1997). Las nuevas tecnob g fa s han perm itido tam bien alcanzar meiores niveles de cajikd, preci s io n y com patibilidad entre produaos, lo que ha redandado e signifir. cativ as reducciones del costo p o r unidad de producto de una calidad ca d a . M a s aun, el cambio tecnologico ha side un componente dave de las m o d ificacio n es que han experim entado las curva dinamicas de aprend iza je , com binandose con cam bios en los propios procesos d aprendie zaje y en las econom ias de escala (Chesna:s, 1993), todo lo caal incide so b re e l conportam iento empresarial, la estructura de los mercados y el p a tro n de especializacion productiva. Las empresas han respondido a senales de su entorno para adquir.r y adaptar tecnoiogta y mejorarla progresivam ente, con el p ro p o sito ce construir sus capacidades tecnolo g ica s y ventajas conpetitivas. Dado que esas senales provienen de la e stru ctu ra de incentivos, de los mercados de factcres y recursos (habilidad es, capital, tecnologfa, proveedores) y de las instituciones !fi: ensen an za y capacitacion. tecnologicas, financieras, entre otras) con las que se re la cio n a la empresa, la innovation ha sido el resultado de u proceso n in te ra c tiv o , que vincula a agentes que se desempefian ccnfonne a los in c e n tiv o s provenientes d el mercado, como las empresas, cor otras ins titu c io n e s que actuan de acuerdo con estrategias y reglas que no responden a lo s mecanismos de m ercado1 . 3 L a s recucciones de los costos ce transporte de bienes y de informa t io n derivadas de la revolution tecnologica han llevado a una amplia t io n d e los mercados, p o sib ilita n co que, en algunos casos, alcancen di m e n sio n es m undiales1. E l aum entc del tamano de los mercados fue 4

acompanado de una mayor importancia de las economfas de escala las funciones de costo de las empresas. Ambos procesos fueron fortale dos por las tendencias a la homogeneizacion de las preferencias de a plios grupos de consumidores, lo que redundo en la ampliacion del m cado para los productos que podi'an satisfacer ese tipo de demanda c base en una fuerte competencia de precios. En este contexto, las ecoi mfas de alcance perdieron pese relativo, en especial debido a que no posible tmpedir que los compe:idores capaces de operar en el merca mundial reproduzcan mezclas de productos que alcancen ese tipo economfas. Al centrarse la competencia en la variable precio, se forts ci6 la tendencia a la homogene.zaci6n de las tecnologias que, combi: da con la homogeneizacion delas preferencias, condujo a un consul dor global en un mercado global, dominado por economfas de esc (Levitt, 1983). Este hecho estilizado es un elemento clave de la act fase de globalizaci6n, pero masadelante veremos en que medida se p de generalizar. En relacion con el consumo, debe resaltarse que las elites han goz; de formas de consumo global desde hace al menos un siglo. Lo tfpico la actual fase es, por ende, la masificacion de ese consumo, que abarc muchas mas personas y tipos de bienes y servicios que hace pocas de das. Es convemente senalar, en cualquier caso, que esta tendencia ; homogeneizacion de los patrones de consumo opera solo como una t dencia y no implica, por lo tanto, que la totalidad de los mercado; haya globalizado. La tendencia a la homogeneizacion de las tecnologias de producc y preferencias de los consumidores en gran numero de mercados, y lo tanto de productos, cambio las condiciones de competencia. En pa cular, llevo a la sustituci6n de lacompetencia mediante mecanismos p cubrir costos variables -un ejemplo de lo cual fue el redespliegue actividades industriales hacia algunos pafses en desarrollo a partir de anos setenta- por la competencia para cubrir costos fijos. La proc cion, en particular la manufacturer, ha tendido a transformarse en actividad con una elevada ponderacion de los costos fijos. Lo ante no implica que la competencia para cubrir costos variables haya des< recido, sino tan stilo que ha perdido peso relativo. Esto se aplica e: cialmente a las actividades y procesos que lideran el cambio tecnolo;

13 El conjunto de agentes, instituciones y normas en que se apoyan los procesos de incorporacion de tecr.ologia se deno.nina sister,a de innx-icm. ger.miir.ente sistema nacional de mr.ovacion. Ese sistema dcRrmina el riano de -mcacon, adaptacion, adquisicicin y difusion de conocinxntcs tecnologicas en:clas las actividades productivas (Nelson, 1983; Cepal, 1996b). 14 O tras revoluciones tecnol6gicas, como por ejemplo la Lderada por el firocarnl a mediados del siglo XIX, tuvieron efectos similares, desrruyeaJo bantra loca-

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cion y los mecanismos de coordination. Estos han incidido sobre varia bles que afectan la estructura de costos de las empresas, en muchos casos eliminando virtualmente la importancia de rubros que determinaban las condiciones de oferta hasta hace pocas decadas. En particular, las TIC han disminuido el costo de procesar y transmitir informacion; han reducido el costo asociado a la distancia; han llevado a menores tamanos de producto y a procesos de miniaturization, y han absorbido complejidades de la organization de la produccion que previamente estaban a car go de los equipos de gestion, abriendo camino a formas de produccion flexible (Turner y Hodges, 1992; Cairncross, 1997). Las nuevas tecno logias han permitido tambien alcanzar mejores niveles de calidad, preci sion y compatibilidad entre productos, lo que ha redundado en significativas reducciones del costo por unidad de producto de una calidad dada. Mas aun, el cambio tecnologico ha sido un componente clave de las modificaciones que han experimentado las curvas dinamicas de aprendizaje, combinandose con cambios en los propios procesos de aprendizaje y en las economias de escala (Chesnais, 1993), todo lo cual incide sobre el comportamiento empresarial, la estructura de los mercados y el patron de especializacion productiva. Las empresas han respondido a senales de su entorno para adquirir y adaptar tecnologfa y mejorarla progresivamente, con el proposito de construir sus capacidades tecnolo gicas y ventajas competitivas. Dado que esas senales provienen de la estructura de incentivos, de los mercados de factores y recursos (habilidades, capital, tecnologla, proveedores) y de las instituciones (de ensenanza y capacitaci6n, tecnologicas, financieras, entre otras) con las que se relaciona la empresa, la innovation ha sido el resultado de un proceso interactivo, que vincula a agentes que se desempenan conforme a los incentivos provenientes del mercado, como las empresas, con otras ins tituciones que actuan de acuerdo con estrategias y reglas que no responden a los mecanismos de mercado13. Las reducciones de los costos de transporte de bienes y de informa cion derivadas de la revolution tecnologica han llevado a una amplia cion de los mercados, posibilitando que, en algunos casos, alcancen di mensiones mundiales14. El aumento del tamano de los mercados fue

acompanado de una mayor importancia de las economias de escala en las funciones de costo de las empresas. Ambos procesos fueron fortalecidos por las tendencias a la homogeneizacion de las preferencias de amplios grupos de consumidores, lo que redund6 en la ampliacion del mer cado para los productos que podi'an satisfacer ese tipo de demanda con base en una fuerte competencia de precios. En este contexto, las econo mfas de alcance perdieron peso relativo, en especial debido a que no es posible impedir que los competidores capaces de operar en el mercado mundial reproduzcan mezclas de productos que alcancen ese tipo de economias. Al centrarse la competencia en la variable precio, se fortaleci6 la tendencia a la homogeneizacion de las tecnologias que, combinada con la homogeneizacion de las preferencias, condujo a un consumidor global en un mercado global, dominado por economias de escala (Levitt, 1983). Este hecho estilizado es un elemento clave de la actual fase de globalizacion, pero mas adelante veremos en que medida se pue de generalizar. En relacion con el consumo, debe resaltarse que las elites han gozado de formas de consumo global desde hace al menos un siglo. Lo tlpico de la actual fase es, por ende, la masificacion de ese consumo, que abarca a muchas mas personas y tipos de bienes y servicios que hace pocas deca das. Es conveniente senalar, en cualquier caso, que esta tendencia a la homogeneizacion de los patrones de consumo opera sdlo com o una ten dencia y no implica, por lo tanto, que la totalidad de los mercados se haya globalizado. La tendencia a la homogeneizacion de las tecnologias de produccion y preferencias de los consumidores en gran numero de mercados, y por lo tanto de productos, cambio las condiciones de competencia. En parti cular, llevo a la sustitucion de la competencia mediante mecanismos para cubrir costos variables -u n ejemplo de lo cual fue el redespliegue de actividades industriales hacia algunos paises en desarrollo a partir de los anos setenta- por la competencia para cubrir costos fijos. La produc cion, en particular la manufacturer, ha tendido a transformarse en una actividad con una elevada ponderacion de los costos fijos. Lo anterior no implica que la competencia para cubrir costos variables haya desaparecido, sino tan solo que ha perdido peso relativo. Esto se aplica especialmente a las actividades y procesos que lideran el cambio tecnologico

13 El conjunto de agentes, instituciones y norm as en que se apoyan los procesos de incorporacion de tecnologfa se denom ina sistema de innovacidn, generalm ente sistema nacional de innovaci6n. Ese sistema determ ina el ritm o de generacion, adaptacidn, adquisicion y difusion de conocim ientos tecnol6gicos en todas las actividades productivas (Nelson, 1988; Cepal, lS 96b). 14 O tras revoluciones tecnol6gicas, com o p o r ejem plo la liderada p o r el ferrocarril a m ediados del siglo X IX , tuvieron efectos similares, destruyendo barreras loca-

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cion y los mecanismos de coordination. Estos han incidido sobre varia bles que afectan la estructura de costos de las empresas, en muchos casos eliminando virtualmente la importancia de rubros que determinaban las condiciones de oferta hasta hace pocas decadas. En particular, las TIC han dismijiuido el costo de procesar y transmitir informacion; han reducido el costo asociado a la distancia; han llevado a menores tamanos de producto y a procesos de miniaturization, y han absorbido complejidades de la organization de la produccion que previamente estaban a car go de los equipos de gestion, abriendo camino a formas de produccion flexible (Turner y Hodges, 1992; Cairncross, 1997). Las nuevas tecnologias han permitido tambien alcanzar mejores niveles de calidad, preci sion y compatibilidad entre productos, lo que ha redundado en significativas reducciones del costo por unidad de producto de una calidad dada. Mas aun, el cambio tecnologico ha sido un componente clave de las modificaciones que han experimentado las curvas dinamicas de aprendizaje, combinandose con cambios en los propios procesos de aprendizaje y en las economfas de escala (Chesnais, 1993), todo lo cual incide sobre el comportamiento empresarial, la estructura de los mercados y el patron de especializacion productiva. Las empresas han respondido a senales de su entorno para adquirir y adaptar tecnologfa y mejorarla progresivamente, con el proposito de construir sus capacidades tecnolo gicas y ventajas competitivas. Dado que esas senales provienen de la estructura de incentivos, de los mercados de faciores y recursos (habilidades, capital, tecnologfa, proveedores) y de las instituciones (de enserianza y capacitacion, tecnologicas, financieras, encre otras) con las que se relaciona la empresa, la innovacion ha sido el resultado de un proceso interactivo, que vincula a agentes que se desempenan conforme a los incentivos provenientes del mercado, com o las empresas, con otras ins tituciones que actuan de acuerdo con estrategias y reglas que no responden a los mecanismos de mercado13. Las reducciones de los costos de transporte de bienes y de informa cion derivadas de la revolution tecnologica han llevado a una amplia cion de los mercados, posibilitando que, en algunos casos, alcancen di mensiones mundiales14. El aumento del tamano de los mercados fue

acompanado de una mayor importancia de las economfas de escala en las funciones de costo de las empresas. Ambos procesos fueron fortalecidos por las tendencias a la homogeneizacion de las preferencias de amplios grupos de consumidores, lo que redundo en la ampliacion del mer cado para los productos que podi'an satisfacer ese tipo de demanda con base en una fuerte competencia de precios. En este contexto, las econo mfas de alcance perdieron peso relativo, en especial debido a que no es posible impedir que los competidores capaces de operar en el mercado mundial reproduzcan mezclas de productos que alcancen ese tipo de economias. Al centrarse la competencia en la variable precio, se fortaleci6 la tendencia a la homogeneizaci6n de las tecnologias que, combinada con la homogeneizacion de las preferencias, condujo a un consumidor global en un mercado global, dominado por economfas de escala (Levitt, 1983). Este hecho estilizado es un elemento clave de la actual fase de globalizaci6n, pero mas adelante veremos en que medida se pue de generalizar. En relacion con el consumo, debe resaltarse que las elites han gozado de formas de consumo global desde hace al menos un siglo. Lo d'pico de la actual fase es, por ende, la masificaci6n de ese consumo, que abarca a muchas mas personas y tipos de bienes y servicios que hace pocas deca das. Es conveniente senalar, en cualquier caso, que esta tendencia a la homogeneizacion de los patrones de consumo opera solo com o una ten dencia y no implica, por lo tanto, que la totalidad de los mercados se haya globalizado. La tendencia a la homogeneizacion de las tecnologias de produccion y preferencias de los consumidores en gran numero de mercados, y por lo tanto de productos, cambio las condiciones de competencia. En parti cular, llevo a la sustitucion de la competencia mediante mecanismos para cubrir costos variables -u n ejemplo de lo cual fue el redespliegue de actividades industriales hacia algunos pafses en desarrollo a partir de los anos setenta por la competencia para cubrir costos fijos. La produc cion, en particular la manufacturera, ha tendido a transformarse en una actividad con una elevada ponderaci6n de los costos fijos. Lo anterior no implica que la competencia para cubrir costos variables haya desaparecido, sino tan s6lo que ha perdido peso relativo. Esto se aplica especialmente a las actividades y procesos que lideran el cambio tecnologico

13 El conjunto de agentes, instituciones y norm as en que se apoyan los procesos de incorporation de tecnologla se denomina sistem a de innovacion, generalm ente sistema nacional de innovacion. Ese sistema determ ina el ritm o de generaci6n, adaptacion, adquisicion y difusion de conocim ientos tecnologicos en todas las actividades productivas (Nelson, 1988; Cepal, 1996b). 14 O tras revoluciones tecnologicas, como por ejem plo la liderada por el ferrocarril a m ediados del siglo X IX , tuvieron efectos sim ilares, destruyendo barreras loca-

les al com ercio de bienes y creando m ercados nacionales, aun e n paises con di m ensiones continentales com o Estados Unidos (Sylos Labini, 1957). Pero lo caracterlstico de la actual revolution no es la ampliaci6n de los m ercados com o tal, sino su alcance, que ha perm itido que surjan m ercados realm ente globales y que se incorporen los servicios en este proceso, reduciendo sensiblemente el universo de los productos no transables en cl com ercio m undial.

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y, mucho menos, a la producci6n de bienes, los que continuan siendo ensamblados en localidades con bajos costos variables, en particular salarios. El aumento de la flexibilidad en los mercados de trabajo, en la medida en que ha reducido los costos laborales, refuerza la tendencia a la perdida de peso reladvo de los costos variables, los que, en algunas ramas manufactureras, no superan el 10% de los costos totales en los anos noventa, habiendo sido del orden del 25% dos decenios antes (Oman, 1994). En particular, el desarrollo de marcas mundiales y la intensification de los esfuerzos en investigaci6n y desarrollo de productos y procesos han llevado al aumento de los costos fijos de las empresas, los que para cubrirse exigen crecientes escalas de produccidn. Asf, las economias de escala en investigaci6n y desarrollo y en mercadotecnia se combinan con las economias de escala en la producci6n, dando origen a productores globales que luchan por obtener cuotas de mercado que les permitan cubrir sus costos fijos. Este proceso refuerza la tendencia a la ampliacion de los mercados, los que a su vez experimentan cambios en la estructura de organization.

B. Nuevas formas de produccidn y de organizacidn de mercados

La consecuencia de la revolution tecnoldgica es una nueva forma de organization de la produccidn. Las empresas respondieron a la aparici6n de nuevos mercados y a la ampliaci6n de los existences a comienzos y mediados del siglo XX con formas de organization de la produccion centradas en el paradigma taylorista/fordista. Este paradigma estaba basado en una estricta separaci6n entre las actividades de diseno y planeaci6n de la produccidn y las operaciones directas. Esto condujo a la generalization de las caracteristicas organizativas de esa forma de pro duccidn: piramide jerarquica muy elevada y estrecha, especializacion en actividades y habilidades de muy escaso alcance, y separation de pensamiento y action. Estos eran, en sintesis, los conocidos principios de la administracidn cientifica. La revolucidn tecnologica, en particular en las TIC, tom d ineficiente esta forma de organization e impulsd un nuevo conjunto de caracteristicas, que se resumen bajo el concepto de produccidn flexible (Dussel Peters, 2000). Esta nueva modalidad de organizar la produccidn se puede tipificar a partir de seis actividades, todas las cuales aprovechan las TIC para superar la dicotomfa entre pensamiento y action del paradigma previo. En particular, aplica tecnicas que se caracterizan por: i) la ingenieria simultanea, que integra en un solo proceso las etapas de diseno y manufactura; ii) la innovacion de tipo continuo e incremental que, en algunas ex-

periencias, se logra mediante cfrculos de calidad; iii) el trabajo en equi po, en los que participan trabajadores con multiples habilidades; iv) la produccion y el manejo de inventarios justo a tiempo y en tiempo real, lo que permite acelerar el ajuste de la produccidn a los cambios de la demanda; v) la incorporation del control de calidad al propio proceso productivo, evitando asi costos asociados a corregir errores ex post; y vi) el creciente papel de la interaccion entre proveedores y usuarios en materia de innovacion, diseno y produccidn, lo que se traduce en redes y cadenas globales de produccidn y comertializacidn (Oman, 1994). Una forma particularmente importante de interaccion ha sido el de sarrollo de relaciones horizontales entre empresas, que han redundado en la formation de alianzas estrategicas. En la medida en que el progreso tecnico ha implicado la utilizacidn de muchas tecnologias basicas, que ninguna empresa es capaz de dominar en su totalidad, las mismas han debido desarrollar redes de acuerdos para complementarse, sin dejar de competir, en materia de esfuerzos de innovacion. La combination de operaciones bajo el paradigma de produccidn flexible y la ampliacidn de los mercados llevd a dos caracteristicas de la actual forma de organizacion de estos: la tendencia a la concentracion y a la consolidation de cadenas globales de produccidn o sistemas interna cionales de produccidn integrada (SIPI), que abarcan todo el rango de actividades de diseno, produccidn y comertializacidn de un producto (Gereffi, 1994; Mortimore y Peres, 2001). A un nivel mas analitico, las nuevas formas de organizacidn empresarial, incluidas la subcontratacion, la cooperacion virtual y el grado de integracion vertical, dependen de la dinamica de los costos de transaction y de su impacto sobre la localiza tion de la frontera productiva entre coordinacion por jerarquia y por el mercado (Hilbert y Katz, 2002). Segun sean mas significativas las reduc ciones de los costos de transaccion al interior de la empresa o en el mercado, esa frontera se desplazara en el sentido de un mayor tamano de empresa o una preponderancia de las transacciones de mercado (outsourcing). La existencia de oligopolios globales no es nueva en la economia mundial, habiendo caracterizado la produccidn y comercializacion de productos como petrdleo, minerales e incluso ciertos tipos de maquina ria y equipo desde la primera fase de globalizacion a fines del siglo XIX. Lo novedoso es el aumento del numero de sectores en que el oligopolio es la forma tipica de organizacidn de la produccidn, siendo en la actualidad la modalidad predominante de configuracidn de la oferta en la mayoria de las industrias con un alto componente de investigation y desarrollo tecnologico y en las manufacturas con fuertes economias de escala (Chesnais, 1993). La presencia generalizada de estructuras oligopolicas resulta de los esfuerzos por aprovechar economias de escala en la

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producci6n, comercializacion e investigation y desarrollo tecnologico, los que superan incluso la dinamica de expansion de los mercados impulsada por las nuevas tecnologias. La estructura oligopolica y la tendencia a la concentration presentan caracteri'sticas disfmiles en dos tipos de SIPI, segun sean liderados por productores o por comercializadores. En el primer caso, los grandes productores manufactureros (generalmente empresas transnacionales) coordinan el conjunto de la cadena productiva, es decir, los vfnculos hacia atras y hacia adelante. En estos SIPI, las utilidades se obtienen de las economfas de escala y los avances tecnologicos, como es el caso, por ejemplo, de las industrias automotriz, aeronautica, de aparatos de com putation, de semiconductores y de maquinaria pesada. Por el contrario, en los SIPI que son liderados por comercializadores, tales como las grandes cadenas de comercio minorista, comercializadores y productores con marcas propias, se organizan redes mas descentralizadas. Este es el caso de los sectores de vestimenta, calzado, juguetes, artefactos de Ifnea blanca, electronica de consumo e incluso artesanfa. En estos SIPI las utilidades se obtienen del valor agregado en diseiio, mercadotecnia y servicios financieros. Mediante estas actividades las empresas lideres articulan las producciones subcontratadas a productores directos ubicados en cualquier lugar del mundo y detentan nichos de demanda en los principales mercados compradores (Gereffi, 1994). En ambos tipos de SIPI, la coordination de la totalidad de la cadena productiva es una fuente clave de ventaja competitiva, razon por la cual la red se utiliza como un activo estrategico. Los flujos de information constituyen los mecanismos fundamentales para que las empresas mejoren o consoliden su position en la cadena productiva, al tiempo que la apropiacion de los beneficios dependent del poder que puedan ejercer las empresas lfderes en sus diferentes segmentos, el que naturalmente cambia con el tiempo (Gereffi, 2000). Tambien en ambos casos, asf como en la tendencia a la constitution de oligopolios globales, los actores economicos mas dinamicos han sido las empresas transnacionales. Las reducciones de los costos de procesamiento de information -crucial para facilitar la coordination de activi dades a nivel global- y la expansion de los mercados se agregan a las ventajas de que tradicionalniente habfan gozado en materia de tecnologfa, gestion y escala. Asf, las empresas transnacionales han podido reaccionar mas rapidamente a los cambios en la forma de organization de la produccion hacia esquemas flexibles y han logrado aprovechar sus ven tajas competitivas para organizar los SIPI, ubicandose en aquellos eslabones de la cadena productiva que les permitan captar parte significativa de sus utilidades. La expansion de las empresas transnacionales implico una fuerte aceleracion de los flujos de inversion extranjera directa y se

materializo, con diferente intensidad relativa, en inversiones nuevas y en adquisiciones de activos existentes.

C. Repercusiones sobre los comportamientos y las estrategias empresariales

Como ya se senalo, en un contexto de tendencia a la homogeneizacion de las tecnologias de produccion y de las preferencias, la presencia de economfas de escala conduce necesariamente a una mayor concentra tion. Incluso, cuando las empresas tienen posibilidades de diferenciar sus productos sobre la base de estrategias comerciales o de desarrollo tecnologico, la ampliation del mercado tendera a aumentar el tamano medio de la empresa. Existen casos en que los esfuerzos de diferenciacion de productos se realizan a partir de incrementos de los costos variables de produccion. Asf, por ejemplo, en la producci6n de muebles, la diferenciacion puede obtenerse mediante el uso de mejor madera, pinturas de mayor calidad o mas trabajo por unidad producida. En estas situaciones, cuando hay aumento del tamano del mercado, siempre existe la posibilidad de que ingresen nuevas empresas, relativamente pequeiias, y capten parte del crecimiento (Hotelling, 1929). En tal caso, un crecimiento del mercado no implica un aumento concomitante de la concentration. Sin embargo, cuando la diferenciacion se busca a partir de costos irrecuperables (sunk costs) en gastos para la creation de una imagen de marca o publicidad, o para avanzar a lo largo de una trayectoria tecnologica, dichos esfuerzos provocan un incremento de las escalas productivas (escalation). Algunas empresas aumentaran de tamano y la estruc tura del mercado se tornara mas concentrada. La esencia del mecanismo es que la ampliation del mercado hace rentable aquellos esfuerzos de diferenciacion que no lo eran en mercados mas pequenos. Las estrate gias de creation y defensa de marcas mundiales y de competencia sobre la base del progreso tecnologico son tfpicas no solo de las actividades de uso intensivo de tecnologia, sino tambien de las de uso intensivo de mercadotecnia, incluso cuando su nivel tecnologico es mediano o bajo. Estos procesos explican la gran concentration de la estructura de oferta de productos tales como algunos alimentos procesados y bebidas, en los que la intensidad tecnologica no es elevada (Sutton, 1991 y 1998). Existen, por lo tanto, fuerzas que conducen a tamanos medios de empresa mas grandes y a mayor concentration, tanto en situaciones de gran homogeneidad de la oferta como en aquellos contextos en los que hay esfuerzos significativos de diferenciacion. En principio, esto parece contradecirse con las caracteristicas de la produccion flexible que posibilitan menores escalas productivas y una oferta de productos a medida

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produccion, comertializacidn e investigation y desarrollo tecnologico, los que superan incluso la dinamica de expansion de los mercados impulsada por las nuevas tecnologias. La estructura oligopolica y la tendencia a la concentracion presentan caracteristicas disfmiles en dos tipos de SIPI, segun sean liderados por productores o por comercializadores. En el primer caso, los grandes productores m anufacturers (generalmente empresas transnacionales) coordinan el conjunto de la cadena productiva, es decir, los vfnculos hacia atras y hacia adelante. En estos SIPI, las utilidades se obtienen de las economfas de escala y los avances tecnologicos, como es el caso, por ejemplo, de las industrias automotriz, aeronautica, de aparatos de com putation, de semiconductores y de maquinaria pesada. Por el contrario, en los SIPI que son liderados por comercializadores, tales como las grandes cadenas de comercio minorista, comercializadores y productores con marcas propias, se organizan redes mas descentralizadas. Este es el caso de los sectores de vestimenta, calzado, juguetes, artefactos de lfnea blanca, electronica de consumo e incluso artesanfa. En estos SIPI las utilidades se obtienen del valor agregado en diseno, mercadotecnia y servicios financieros. Mediante estas actividades las empresas lfderes articulan las producciones subcontratadas a productores directos ubicados en cualquier lugar del mundo y detentan nichos de demanda en los principales mercados compradores (Gereffi, 1994). En ambos tipos de SIPI, la coordination de la totalidad de la cadena productiva es una fuente clave de ventaja competitiva, razon por la cual la red se utiliza como un activo estrategico. Los flujos de informacion constituyen los mecanismos fundamentales para que las empresas mejoren o consoliden su position en la cadena productiva, al tiempo que la apropiacion de los beneficios dependera del poder que puedan ejercer las empresas lfderes en sus diferentes segmentos, el que naturalmente cambia con el tiempo (Gereffi, 2000). Tambien en ambos casos, asf como en la tendencia a la constitution de oligopolios globales, los actores economicos mas dinamicos han sido las empresas transnacionales. Las reducciones de los costos de procesamiento de informacion -crucial para facilitar la coordination de activi dades a nivel global- y la expansion de los mercados se agregan a las ventajas de que tradicionalmente habfan gozado en materia de tecnolo gfa, gestion y escala. Asf, las empresas transnacionales han podido reaccionar mas rapidamente a los cambios en la forma de organizacion de la produccion hacia esquemas flexibles y han logrado aprovechar sus ven tajas competitivas para organizar los SIPI, ubicandose en aquellos eslabones de la cadena productiva que les permitan captar parte significativa de sus utilidades. La expansion de las empresas transnacionales implied una fuerte aceleracion de los flujos de inversion extranjera directa y se

materializo, con diferente intensidad relativa, en inversiones nuevas y en adquisiciones de activos existentes.

C. Repercusiones sobre los comportamientos y las estrategias empresariales

Como ya se senalo, en un contexto de tendencia a la homogeneizacion de las tecnologias de produccidn y de las preferencias, la presencia de economfas de escala conduce necesariamente a una mayor concentra tion. Incluso, cuando las empresas tienen posibilidades de diferenciar sus productos sobre la base de estrategias comerciales o de desarrollo tecnologico, la ampliation del mercado tendera a aumentar el tamano medio de la empresa. Existen casos en que los esfuerzos de diferenciacion de productos se reaiizan a partir de incrementos de los costos variables de produccidn. Asf. por ejemplo, en la produccidn de muebles, la diferenciacion puede obtenerse mediante el uso de mejor madera, pinturas de mayor calidad o mas trabajo por unidad producida. En estas situaciones, cuando hay aumento del tamano del mercado, siempre existe la posibilidad de que ingresen nuevas empresas, relativamente pequenas, y capten parte del crecimiento (Hotelling, 1929). En tal caso, un crecimiento del mercado no implica un aumento concomitante de la concentration. Sin embargo, cuando la diferenciacion se busca a partir de costos irrecuperables (sunk costs) en gastos para la creacion de una imagen de marca o publicidad, o para avanzar a lo largo de una trayectoria tecno ldgica, dichos esfuerzos provocan un incremento de las escalas produc tivas (escalation). Algunas empresas aumentaran de tamano y la estruc tura del mercado se tornara mas concentrada. La esencia del mecanismo es que la ampliacion del mercado hace rentable aquellos esfuerzos de diferenciacion que no lo eran en mercados mas pequenos. Las estrate gias de creation y defensa de marcas mundiales y de competencia sobre la base del progreso tecnologico son tfpicas no solo de las actividades de uso intensivo de tecnologfa, sino tambien de las de uso intensivo de mercadotecnia, incluso cuando su nivel tecnologico es mediano o bajo. Estos procesos explican la gran concentration de la estructura de oferta de productos tales como algunos alimentos procesados y bebidas, en los que la intensidad tecnoldgica no es elevada (Sutton, 1991 y 1998). Existen, por lo tanto, fuerzas que conducen a tamanos medios de empresa mas grandes y a mayor concentration, tanto en situaciones de gran homogeneidad de la oferta como en aquellos contextos en los que hay esfuerzos significativos de diferenciacion. En principio, esto parece contradecirse con las caracteristicas de la produccidn flexible que posibilitan menores escalas productivas y una oferta de productos a medida

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del consumidor (customized). En este tema, es necesario distinguir dos tipos de concentraci6n. Por un lado, la concentration tecnica, es decir, la que resulta directamente de los requerimiencos de tamano mfnimo de planta 6ptima. Por otra, la concentration economica, es decir, la que considera como unidad relevante a la empresa y no a las plantas o lfneas de producci6n. Si bien, en actividades con productos no homogeneos existe eviden cia que apunta a una reduccion de las escalas tecnicas, ello no implica que haya una tendencia hacia un menor tamano de empresa. S61o las empre sas grandes pueden producir directamente o coordinar SIPI capaces de ofrecer una extensa gama de productos. En estos casos, las economi'as de alcance suelen ser significarivas, pero solo pueden ser logradas por empresas o sistemas con fuertes economi'as de escala (mass customization). Este marco permite explicar que, pese a los procesos de desverticalizaci6n y terciarizacion de las actividades no fundamentals, las grandes empresas sean los principales actores economicos en la actual fase de globalizaci6n y que, dentro de dicho grupo, destaquen especialmente las empresas transnacionales. Estas han sido las que han organizado los SIPI, sea liderados por productores o comercializadores y mediante nueva inversi6n o fusiones y adquisiciones, como se ilustrara mas adelante. Las modalidades de organization de la produccion de las empresas transnacionales han cambiado en la actual fase de globalizaci6n, como resultado de la interaction de dos tipos de variables. Por un lado, la ubicacion international de su produccion (actividades dispersas o concentradas) y, por otro, la intensidad de sus actividades de coordination (alta o baja). En el paradigma previo predominaban estrategias en las que una empresa manejaba actividades relativamente similares en diferentes localidades con poco esfuerzo de coordination entre ellas (Porter, 1986). La mayor importancia de las economi'as de escala llevo, primero, a una estructura de oferta basada en el suministro de productos para el mercado global desde una o pocas localidades (Levitt, 1983; Hamel y Prahalad, 1985), en las que la coordination se lograba mediante la proximidad ffsica; un ejemplo pionero fue el de las empresas automovilfsticas japonesas en las decadas de 1960 y 1970. La revolution en las TIC llev6 a un segundo cambio. Al reducirse los costos de la coordination a dis tancia, las estrategias empresariales se han orientado a combinar una configuraci6n de actividades en varias, aunque no muchas, localizaciones y a realizar un gran esfuerzo de coordination en tiempo real. A partir de los anos ochenta, se han ensayado diferentes formas de organization de las empresas transnacionales. Entre ellas destacan las que recogen elementos de organization matricial o de estructuras de red con diferenres pesos relativos para la concentration del proceso decisorio y las operaciones entre la matriz y sus subsidiarias (Bartlett y Goshal, 1989). El numero de localidades involucradas varia considerablemente

segun las economfas de escala en la produccion, yendo desde configuraciones sumamente concentradas en SIPI liderados por productores hasta configuraciones mucho mas dispersas en SIPI liderados por comer cializadores. Pero en ambos casos las actividades de coordmacion son mas intensas que antes. Las caracteristicas de las curvas de aprendizaje de las empresas y las economfas de escala a las que tengan acceso determinaran el numero de localizaciones, mientras que el sitio quedara definido a partir de las ventajas comparativas de cada lugar y de las ventajas dc coordination derivadas de concentrar geograficamente las activida des de production, diseno e investigation y desarrollo tecnologico (Porter, 1986). Por su parte, las economfas de aglomeracion se han traducido en la concentration de empresas en areas que facilitan su acceso a los merca dos globales y a los factores de produccion, y que cuentan con capacidad de innovation, proveedores e instituciones apropiados15. La movili dad que ofrecen los avances tecnologicos ha transformado a las filiales de las empresas transnacionales, que anteriormente operaban geograficaznente dispersas pero con produccion autocontenida, en redes de pro duccion y distribution integradas en el ambito regional y global. En es tas redes, las empresas pueden adquirir localmente los insumos que necesitan y producir para el mercado local o regional, 0 bien integrar actividades economicas dispersas en distintas regiones. En tal sentido, la regionalization de la economfa mundial es, paradojicamente, un corolario de la globalizacion16. Las ventajas comparativas y de coordination de diferentes localida des remiten a la consideration de las relaciones entre lo global y lo local en las estrategias empresariales, abarcando incluso instancias supranacionales o regionales. Las posiciones sobre este punto han tendido a mostrar la necesidad de combinar ambas dimensiones. En particular, Akio Morita (Sony) ha resaltado la necesidad de pensar a nivel global y tener en cuenta la cultura y demanda locales, es decir la denominada localization global (Turner y Hodges, 1992). Por su parte Kenichi

15 Las aglomeraciones de actividades innovadoras, como ocurre en Silicon Valley en California (Estados Unidos), el Silicon Fen en Cam bridge (Reino Unido), el W ireless Valley en Estocolm o (Suecia) y Z hong Guancum en Beijing (China), tienen evidentes ventajas p a ra atraer IED de alto valor. Bangalore (India) se ha convertido en un im an para el desarrollo de programas informaticos, al igual que Penang (Malasia) en el caso de la industria electronica y Singapur y la Region Adm inistrativa Especial de H o n g Kong (China) en el de las centrales de servicios financicros. 16 R obert Feenstra (1998) ha denom inado a esta tendencia m tegrjcion comercial y desintegraci6n productiva. Vease tam bien Burda y Dulosch (2000).

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del consumidor (customized). En este tema, es necesario distinguir dos tipos de concentraci6n. Por un lado, la concentracion tecnica, es decir, la que resulta directamente de los requerimientos de tamano mfnimo de plants optima. Por otra, la concentracion economica, es decir, la que considera como unidad relevante a la empresa y no a las plantas o lfneas de produc cion. Si bien, en actividades con productos no homogeneos existe eviden cia que apunta a una reduccion de las escalas tecnicas, ello no implica que haya una tendencia hacia un menor tamano de empresa. Solo las empre sas grandes pueden producir directamente o coordinar SIPI capaces de ofrecer una extensa gama de productos. En estos casos, las economias de alcance suelen ser significativas, pero solo pueden ser logradas por empresas o sistemas confuertes economfas de escala [mass customization). Este marco permite explicar que, pese a los procesos de desverticalizaci6n y terciarizacion de las actividades no fundamentales, las grandes empresas sean los principales actores economicos en la actual fase de globalizacion y que, dentro de dicho grupo, destaquen especialmente las empresas transnacionales. Estas han sido las que han organizado los SIPI, sea liderados por productores o comercializadores y mediante nueva inversidn o fusiones y adquisiciones, como se ilustrara mas adelante. Las modalidades de organization de la produccidn de las empresas transnacionales han cambiado en la actual fase de globalizacion, como resultado de la interaccion de dos tipos de variables. Por un lado, la ubicacion internacional de su produccion (actividades dispersas o concentradas) y, por otro, la intensidad de sus actividades de coordination (alta o baja). En el paradigma previo predominaban estrategias en las que una empresa manejaba actividades relativamente similares en diferentes localidades con poco esfuerzo de coordination entre ellas (Porter, 1986). La mayor importancia de las economfas de escala llevo, primero, a una estructura de oferta basada en el suministro de productos para el mercado global desde una o pocas localidades (Levitt, 1983; Hamel y Prahalad, 1985), en las que la coordination se lograba mediante la proximidad ffsica; un ejemplo pionero fue el de las empresas automovilfsticas japonesas en las decadas de 1960 y 1970. La revolution en las TIC llevo a un segundo cambio. Al reducirse los costos de la coordinacion a dis tancia, las estrategias empresariales se han orientado a combinar una configuration de actividades en varias, aunque no muchas, localizatio n s y a realizar un gran esfuerzo de coordinacion en tiempo real. A partir de los anos ochenta. se han ensayado diferentes formas de organizacidn de las empresas transnacionales. Entre ellas destacan las que recogen elementos de organizacidn matricial o de estructuras de red con diferentes pesos relativos para la concentracion del proceso decisorio y las operaciones entre la matriz y sus subsidiarias (Bartlett y Goshal, 1989). El numero de localidades involucradas varfa considerablemente

segun las economfas de escala en la produccidn, yendo desde configuraciones sumamente concentradas en SIPI liderados por productores hasta configuraciones mucho mas dispersas en SIPI liderados por comer cializadores. Pero en ambos casos las actividades de coordinacion son mas intensas que antes. Las caracteristicas de las curvas de aprendizaje de las empresas y las economfas de escala a las que tengan acceso determinaran el numero de localizaciones, mientras que el sitio quedara definido a partir de las ventajas comparativas de cada lugar y de las ventajas de coordinacion derivadas de concentrar geograficamente las activida des de produccidn, diseno e investigacion y desarrollo tecnologico (Porter, 1986). Por su parte, las economfas de aglomeracion se han traducido en la concentracion de empresas en areas que facilitan su acceso a los merca dos globales y a los factores de produccidn, y que cuentan con capacidad de innovacion, proveedores e instituciones apropiados15. La movili dad que ofrecen los avances tecnologicos ha transformado a las filiales de las empresas transnacionales, que anteriormente operaban geografi camente dispersas pero con produccidn autocontenida. en redes de pro duccidn y distribution integradas en el ambito regional y global. En es tas redes, las empresas pueden adquirir localmente los insumos que necesitan y producir para el mercado local o regional, o bien integrar actividades economicas dispersas en distintas regiones. En tal sentido, la regionalization de la economia mundial es, paradojicamente, un corolario de la globalizacion14. Las ventajas comparativas y de coordinacion de diferentes localida des remiten a la consideracion de las relaciones entre lo global y lo local en las estrategias empresariales, abarcando incluso instancias supranacionales o regionales. Las posiciones sobre este punto han tendido a mostrar la necesidad de combinar ambas dimensiones. En particular, Akio Morita (Sony) ha resaltado la necesidad de pensar a nivel global y tener en cuenta la cultura y demanda locales, es decir la denominada localization global (Turner y Hodges, 1992). Por su parte Kenichi

15 Las aglomeraciones de actividades inr.ovadoras, com o ocurre en Silicon Valley en California (Estados Unidos), el Silicon Fen en Cambridge (Reino Unido), el W ireless Valley en Estocolmo (Suecia) y Z hong G uancum en Beijing (China), tienen evidentes ventajas p a ra atraer IED de alto valor. Bangalore (India) se ha convertido en u n iman para el desarrollo de program as informaticos, al igual que Penang (Malasia) en el caso de la industria electronica y Singapur y la Region Adm inistrativa Especial de H o n g Kong (China) en el de las centrales de servicios financieros. 16 R obert Feenstra (1998) ha denom inado a esta tendencia integracion comercial y desintegraci6n productiva . Vease tambien Burda y Duiosch (2000).

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Ohmae resalta las ventajas de replicar en otros mercados las estrategias que triunfaron en algunos de los mercados de America del Norte, Euro pa occidental y Asia oriental, constituyendose as! la empresa en un extrapolador global {global insider) (Ohmae, 1985). Las caracteristicas de la dimension local adquieren particular impor tancia para las empresas nacionales incapaces de insertarse como actores transnacionales en la globalizacion, sea como lfderes de SIPI o como mtegrantes de segmentos mas o menos relevantes de los mismos. Este es un universo extremadamente heterogeneo, no solo para los diferentes tama nos de empresas sino tambien para las capacidades de gestion y aprendizaje de cada uno de ellos. Las estrategias de esas empresas se concentran en aprovechar nichos que se generan o afianzan en los mercados globales con fuerte tendencia a la homogeneizacion. El aumento de los niveles de ingreso -que fortalece el gusto por la variedad, calidad y novedad-, las diferencias regionales y locales de gustos (bienes idiosincrasicos) y la demanda de insumos y equipos especializados por parte de cierto tipo de usuario son factores que aseguran la sobrevivencia de nichos, algunos muy rentables, para la operation de empresas no globales (Mariti, 1993). En ellos, esas empresas tienen ventajas sobre los competidores globales, en particular por su mejor capacidad de monitoreo de los cambios registrados en los mercados locales y la posibilidad de operar con mayor flexibilidad. Pese a que las estrategias orientadas a ocupar nichos pueden ser sostenibles en el largo plazo, tambien pueden tracasar si las empresas globales deciden que un nicho es suficientemente rentable como para justificar su entrada con productos identicos o sustitutos, o incluso mediante la adquisicion del productor local. En general, este ultimo no tiene la capacidad de resistir el impacto de la decision de la empresa global, pues su tamano no le permite disponer de recursos para desarrollar eficazmente una estrategia defensiva. Para empresas no globales mas avanzadas, un riesgo particularmente grave es caer en la trampa de la investigation y desarrollo o en la trampa de la comercializacion, es decir, tratar de defender su nicho a partir de esfuerzos cada vez mayores en investigation y desarrollo tecnologico y en comercializacion, que les demandan crecientes recursos y que no pueden sostener en el largo plazo. Para las empresas pequenas y medianas no insertadas en SIPI, la experiencia internacional muestra que es posible sostener nichos de mer cado. Esto ocurre no solo en las actividades de bajo valor agregado que son poco atractivas para las empresas globales, sino tambien en aquellos sectores en los que las desventajas de escala son compensadas por la flexibilidad y la interaccion en redes de empresas similares, generalmen te ubicadas en una misma localidad, cuyo ejemplo mas notorio es el de los distritos industriales. Esto muestra una fuerte heterogeneidad en

la realidad de los mercados y las estrategias empresariales. Frente dencias generales a la homogeneizacion que explican el surgimie empresas globales y sistemas internacionales de produccion inte las estrategias de nicho mantienen su viabilidad para el conjunto c presas no globales, aunque pueden ser de alto riesgo para una en individual. En cualquier caso, las condiciones de competitividad de las di tes localizaciones no han tendido a homogeneizarse y los agentes glc identifican claras ventajas de configuration y coordinacion asocis unas pocas localizaciones en el mundo (Porter, 1990). En espec globaiizaci6n y reduccion del costo de manejo y transmisi6n de la maci6n no han implicado una dinamica similar para el conocimie la capacidad de generarlo. Este sigue estando fuertemente localiz incorporado en personas y sobre todo instituciones. En tal sentu globalizacion no elimina la dimension nacional, local o sectorial c sistemas de innovaci6n, e incluso puede haberla fortalecido (Dosi, 1 Los componentes de un sistema de innovaci6n se articulan er niveles (Freeman, 1987; Nelson, 1993; Cimoli y Dosi, 1995). En pi termino, las empresas y el sistema productivo constituyen un recip crucial (aunque no exclusivo) de conocimientos, que en buena me estan incorporados en rutinas operacionales y que, con el paso del I po, sufren modificaciones segun reglas de conducta y estrategias de yor nivel (actividades de investigation, decisiones de integracion \ cal y diversification horizontal, entre otras). En segundo lugar empresas se vinculan con redes que integran a otras empresas, a ins ciones sin fines de lucro, a organismos del sector publico, y a univen des y organizations dedicadas al fomento de las actividades prodi vas. Estas redes y las politicas destinadas a mejorar el entorno en qi desarrollan las actividades cientfficas y tecnologicas cumplen un p fundamental, al aumentar o restringir las oportunidades que tiener empresas de mejorar sus capacidades tecnologicas. Por ultimo, e: ambito mas amplio del pais, las conductas a nivel microeconomico e: condicionadas por un conjunto de efectos macroecon6micos, relacic sociales, reglas y restricciones politicas. La generacion y adoption de tecnologfa el consiguiente logr y mejoramiento de la competitividad internacional- constituyen asf p cesos de caracter sistemico, ya que el desempeno del sistema de innc cion depende de sinergias y externalidades, mas alia de las reaccio optimizadoras de las empresas frente a los cambios de incentivos. oportunidades y los obstaculos tecnologicos y las experiencias y hat dades adquiridas por los diferentes agentes del sistema de innovaa que fluyen a traves de este de una actividad economica a otra establec asf un contexto especffico para cada pals o regi6n, que hace que

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Ohmae resalta las ventajas de replicar en otros mercados las estrategias que triunfaron en algunos de los mercados de America del Norte, Euro pa occidental y Asia oriental, constituyendose asf la empresa en un extrapolador global (global insider) (Ohmae, 1985). Las caracteristicas de la dimension local adquieren particular impor tancia para las empresas nacionales incapaces de insertarse como actores transnacionales en la globalizacion, sea como lfderes de SIPI o como integrantes de segmentos mas o menos relevantes de los mismos. Este es un universo extremadamente heterogeneo, no solo para los diferentes tama nos de empresas sino tambien para las capacidades de gestion y aprendizaje de cada uno de ellos. Las estrategias de esas empresas se concentran en aprovechar nichos que se generan o afianzan en los mercados globales con fuerte tendencia a la homogeneizacion. El aumento de los niveles de ingreso -que fortalece el gusto por la variedad, calidad y novedad las , diferencias regionales y locales de gustos (bienes idiosincrasicos) y la demanda de insumos y equipos especializados por parte de cierto tipo de usuario son factores que aseguran la sobrevivencia de nichos, algunos muy rentables, para la operation de empresas no globales (Mariti, 1993). En ellos, esas empresas tienen ventajas sobre los competidores globales, en particular por su mejor capacidad de monitoreo de los cambios registrados en los mercados locales y la posibilidad de operar con mayor flexibilidad. Pese a que las estrategias orientadas a ocupar nichos pueden ser sostenibles en el largo plazo, tambien pueden fracasar si las empresas globales deciden que un nicho es suficientemente rentable como para justificar su entrada con productos identicos o sustitutos, o incluso mediante la adquisicion del productor local. En general, este ultimo no tiene la capacidad de resistir el impacto de la decision de la empresa global, pues su tamano no le permite disponer de recursos para desarrollar eficazmente una estrategia defensiva. Para empresas no globales mas avanzadas, un riesgo particularmente grave es caer en la trampa de la investigation y desarrollo o en la trampa de la comercializacion, es decir, tratar de defender su nicho a partir de esfuerzos cada vez mayores en investigation y desarrollo tecnologico y en comercializacion, que les demandan crecientes recursos y que no pueden sostener en el largo plazo. Para las empresas pequenas y medianas no insertadas en SIPI, la experiencia internacional muestra que es posible sostener nichos de mer cado. Esto ocurre no solo en las actividades de bajo valor agregado que son poco atractivas para las empresas globales, sino tambien en aquellos sectores en los que las desventajas de escala son compensadas por la flexibilidad y la interaccion en redes de empresas similares, generalmen te ubicadas en una misma localidad, cuyo ejemplo mas notorio es el de los distritos industriales. Esto muestra una fuerte heterogeneidad en

la realidad de los mercados y las estrategias empresariales. Frente a I dencias generales a la homogeneizacion que explican el surgimientc empresas globales v sistemas internacionales de produccion integrs las estrategias de nicho mantienen su viabilidad para el conjunto de < presas no globales, aunque pueden ser de alto riesgo para una empi individual. En cualquier caso, las condiciones de competitividad de las difer tes localizaciones no han tendido a homogeneizarse y los agentes glob; identifican claras ventajas de configuration y coordinacion asociadi unas pocas localizaciones en el mundo (Porter, 1990). En especial, globalizacion y reduccion del costo de manejo y transmision de la ini maci6n no han implicado una dinamica similar para el conocimient la capacidad de generarlo. Este sigue estando fuertemente localizad incorporado en personas y sobre todo instituciones. En tal sentido. globalizacion no elimina la dimension nacional, local o sectorial de sistemas de innovacion, e incluso puede haberla fortalecido (Dosi, 199 Los componentes de un sistema de innovacion se articulan en t niveles (Freeman, 1987; Nelson, 1993; Cimoli y Dosi, 1995). En prin termino, las empresas y el sistema productivo constituyen un recipiei crucial (aunque no exclusivo) de conocimientos, que en buena med: estan incorporados en rutinas operacionales y que, con el paso del tie po, sufren modificaciones segun reglas de conducta y estrategias de n yor nivel (actividades de investigation, decisiones de integracion vei cal y diversification horizontal, entre otras). En segundo lugar, empresas se vinculan con redes que integran a otras empresas, a instil ciones sin fines de lucro, a organismos del sector publico, y a universu des y organizaciones dedicadas al fomento de las actividades produc vas. Estas redes y las politicas destinadas a mejorar el entorno en que desarrollan las actividades cientfficas y tecnologicas cumplen un paj fundamental, al aumentar o restringir las oportunidades que tienen empresas de mejorar sus capacidades tecnologicas. Por ultimo, en ambito mas amplio del pais, las conductas a nivel microeconomico est condicionadas por un conjunto de efectos macroecon6micos, relation sociales, reglas y restricciones politicas. La generacion y adoption de tecnologla -y el consiguiente logro mejoramiento de la competitividad international- constituyen asf pr cesos de caracter sistemico, ya que el desempeno del sistema de innov cion depende de sinergias y externalidades, mas alia de las reaccion optimizadoras de las empresas frente a los cambios de incentivos. L oportunidades y los obstaculos tecnologicos y las experiencias y habi dades adquiridas por los diferentes agentes del sistema de innovacic que fluyen a craves de este de una actividad economica a otra establea asf un contexto espetifico para cada pai's o region, que hace que i

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conjunto de incentivos economicos genere diferentes estunulos y res tricciones a la innovaci6n.

Cuadro 2.6 Inversion extranjera directa (En miles de millones de dolares)

Promedio 1996 1990-1995 1997 1998 1999 2000 2!)

D. Dinamica de la inversion extranjera directa y estrategias de las empresas transnacionales a nivel global
Hist6ricamenie, las empresas transnacionales se orientaron a la explotaci6n de recursos naturales, por lo que en algunos casos entraron en conflicto con intereses nacionalistas de los paises en desarrollo; a la construcci6n y gesti6n de segmentos clave de la infraestructura de apoyo a los complejos exportadores de base agropecuaria y minera; a la provision de servicios domiciliarios en las areas urbanas de rapido crecimiento, y a la captura de mercados industriales protegidos en el marco de estrategias nacionales de sustitucion de importaciones y, en algunos casos, aprovechando tambien incipientes esquemas de integracion subregional. Como resultado de las transformaciones tecnologicas, productivas y comerciales analizadas en las secciones precedentes, la inversi6n extran jera directa ha crecido en forma acelerada, aumentando asf el peso de la producci6n internacional en la economia mundial. En los anos noventa, el flujo de IED registr6 un crecimiento notable, sobre todo en la segunda parte del decenio; de hecho, subio de un promedio anual cercano a los 225.000 millones de d6lares entre 1990 y 1995 a casi 1.5 billones de ddlares en 2000. N o obstante, por primera vez desde 1991, en 2001 el flujo de IED sufrio un retroceso significativo a nivel mundial, al reducirse a 735.000 millones17. De todos modos, este nivel equivale a mas de tres veces el promedio anual del periodo 1990-1995 y supera los valores correspondientes a todos los anos de la decada de 1990, con las excepciones de los anos 1999 y 2000 [vease el cuadro 2.6A). De esta manera, la IED pasd de representar el 2% al 14% de la formaci6n bruta de capital fijo global entre 1982 y 1999 y el valor agregado por las empresas transnacionales se expandio del 5% al 10% del producto mundial (Unctad, 2000). Ademas, las ventas de las filiales de las empresas transnacionales crecieron mucho mas rapido que las expor taciones globales.

A. Distribuci6n regional de las entradas y salidas Entradas totales de IED Paises desarrollados Paises en desarrollo Economias en transicidn Salidas totales de IED Paises desarrollados Paises en desarrollo Economias en transicidn 225,3 145,0 74,3 6,0 253,3 221,0 32,0 0,3 386,1 219,9 152,7 13,5 395,0 332,4 61,3 1,3 478,1 267,9 191,1 19,1 474,0 395,0 74,8 4,2 694,5 1.088,3 1.491,9 73 484,3 837,8 1.227,4 50 237,9 2d 187,6 225,1 26,6 22,6 25,4 1 684,0 1.042,1 1.379,5 bl 631,2 966,1 1.271,3 5> i 104,2 50,3 73,6 4,0 2,5 2,4

B. Fusiones y adquisiciones transfronterizas 117,9 227,0 Total Ventas, por region vendedora 103,1 187,7 Paises desarrollados 35,7 12,7 Paises en desarrollo 3,6 Economias en transicidn 2,1 0,0 0,0 Multinacionales a/ Compras, por regidn compradora 108,5 196,8 Paises desarrollados 29,6 9,2 Paises en desarrollo 0,5 0,1 Economias en transicidn 0,1 0,1 Multinacionales a/ 304,8 531,6 232,1 443,1 67,1 82,7 5,6 5,1 0,7 0,0 766,1 1.143,8 59 679,5 1.056,1 -19 70,6 8. 74,0 1 10,4 17,1 0,0 2,1

269,3 508,9 35,2 21,7 1,0 0,3 0,0 0,0

700,8 1.087,6 5J 48,5 63,5 5: 1,5 1,7 6,0 0,3

Fuente: Cepal, sobre la base de datos de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Come y Desarrollo (Unctad), World Investment Report, 2C02. Transnational Corporations and Fxf Competitiveness, Nueva York, 2002b. Publicacidn de la; Naciones Unidas. N dc vei E.02.I1.D.4. aI Corresponde a ventas (compras) en que mtervienen mas de dos paises. A: Cuadros B1 y B2. B: Cuadros B7 y B8.

17 Varias razones explican el brusco descenso que se p ro d u jo en el 2001 y que luego se acentud en 2002. Entre otras, la reducci6n del num ero de fusiones y adquisiciones transfronterizas; la desaceleracion de la econom ia m undial y la abrupta cafda de los valores bursStiles de las empresas; la m ayor incertidum bre macroeco nom ics reinante, y el fuerte impacto del sector de las telecomunicaciones, debido a la poco exitosa introducci6n de la tercera generaci6n de productos de telefonfa m 6vil en Europa.

El motor de esta expansion mundial son las operaciones de mas 60.000 empresas transnacionales, con cerca de 800.000 filiales en extranjero. Los pafses desarrollados continuan siendo el principal pun de origen y destino de la IED; en el aiio 2000 concentraban el 92,2% < total en el primer caso y el 82,3% en el segundo. En los pafses en de; rrollo los flujos de IED tambien aumentaron significativamente, ya q en ese mismo ano triplicaron con creces los valores correspondienres r: pecto del promedio registrado en 1990-1995 [vease nuevamente el cu dro 2.6A). Los principales receptores fueron Hong Kong (China), Chii e India en Asia, y Mexico, Brasil y Argentina en America Latina.

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GLOBALIZACION Y DESARROLLO

COMERCIO INTERNACIONAL Y ESTRUCTURA PRODUCTIVA

conjunto de incentivos economicos genere diferentes estunulos y res tricciones a la innovacion.

Cuadro 2.6 Inversion extranjera directa (En miles de millones de dolares)

Promedio 1996 1990-199S 1997 J998 1999 2000

D. Dindmica de la inversion extranjera directa y estrategias de las empresas transnacionales a nivel global
Hist6ricamente, las empresas transnacionales se orientaron a la explora tion de recursos naturales, por lo que en algunos casos entraron en conflicto con intereses nacionalistas de los pai'ses en desarrollo; a la construcci6n y gesti6n de segmentos clave de la infraestructura de apoyo a los complejos exportadores de base agropecuaria y minera; a la provision de servicios domiciliarios en las areas urbanas de rapido crecimiento, y a la captura de mercados industriales protegidos en el marco de estrategias nacionales de sustitucion de importaciones y, en algunos casos, aprovechando tambien incipientes esquemas de integraci6n subregional. Como resultado de las transformaciones tecnoI6gicas, productivas y comerciales analizadas en las secciones precedentes, la inversion extran jera directa ha crecido en forma acelerada, aumentando asf el peso de la produccion internacional en la economia mundial. En los anos noventa, el flujo de IED registro un crecimiento notable, sobre todo en la segunda parte del decenio; de hecho, subio de un promedio anual cercano a los 225.000 millones de dolares entre 1990 y 1995 a casi 1.5 billones de d6lares en 2000. No obstante, por primera vez desde 1991, en 2001 el ; flujo de IED sufrio un retroceso significativo a nivel mundial, al reducirse a 735.000 millones17. De todos modos, este nivel equivale a mas de tres veces el promedio anual del pen'odo 1990-1995 y supera los valores correspondientes a todos los anos de la decada de 1990, con las excepciones de los anos 1999 y 2000 (vase el cuadro 2.6A). D e esta manera, la IED paso de representar el 2% al 14% de la formaci6n bruta de capital fijo global entre 1982 y 1999 y el valor agregado por las empresas transnacionales se expandio del 5% al 10% del producto mundial (Unctad, 2000). Ademas, las ventas de las filiales de i las empresas transnacionales crecieron mucho mas rapido que las expor! taciones globales.

A. Distribution regional de las entradas y salidas Entradas totales de IED Pafses desarrollados Pafses en desarrollo Economfas en transicidn Salidas totales dc IED Paises desarrollados Paises en desarrollo Economfas en transicidn 225,3 386,1 145,0 219,9 74,3 152,7 6,0 13,5 253,3 395,0 221,0 332,4 32,0 61,3 0,3 1,3 478,1 267,9 191,1 19,1 474,0 395,0 74,8 4,2 694,5 1.088,3 1.491,9 837,8 1.227,4 s 484,3 237,9 -1 225,1 187,6 26,6 25,4 22,6 684,0 1.042,1 1.379,5 6 966,1 1.271,3 631,2 104,2 73,6 50,3 4,0 2,4 2,5

B. Fusiones y adquisiciones transfronterizas 117,9 227,0 Total Ventas, por region vendedora 103,1 187,7 Paises desarrollados 35,7 12,7 Pai'ses en desarrollo 3,6 Economfas en transicidn 2,1 0,0 0,0 Multinacionales a1 Compras, por regidn compradora 108,5 156,8 Paises desarrollados 9,2 29,6 Pafses en desarrollo 0,5 0,1 Economfas en transicidn 0,1 0,1 Multinacionales a/ 304,8 531,6 766,1 1.143,8 5 679,5 1.056,1 4 74,0 70,6 10,4 17,1 0,0 2,1

232,1 443,1 82,7 67,1 5,6 5,1 0,7 0,0

269,3 35,2 0,3 0,0

508,9 21,7 1,0 0,0

700,8 1.087,6 5. 63,5 48,5 1,7 u 6,0 0,3

Fuente: Cepal, sobre U base de datos de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Coml y Desarrollo (Ur.ctad), World Investment Report, 2002. Transnational Corporations and E. Competitii-eness, Nueva York, 2002b. Publicacion de las Naciones Unidas, N J de > j E.02.II.D.4. a/ Corresponde a ventas (compras) en que intervienen mas de dos paises. A: Cuadros B1 y B2. B: Cuadros B7 y B8.

17 Varias razones explican el brusco descenso que se produjo en el 2001 y que luego se acentu6 en 2002. Entre otras, la reduccidn del num ero de fusiones y adquisiciones transfronterizas; la desaceleracion de la economia mundial y la abrupta cafda de los valores bursatiles de las empresas; la mayor incertidum bre macroeconormca reinante, y el fuerte impacto del sector de las telecomunicaciones, debido a la poco exitosa introduccidn de la tercera generacion de productos de telefonfa m 6vil en Europa.

El motor de esta expansion mundial son las operaciones de mas 60.000 empresas transnacionales, con cerca de 800.000 filiales en extranjero. Los pafses desarrollados continuan siendo el principal pin de origen y destino de la IED; en el ano 2000 concentraban el 92,2% total en el primer caso y el 82,3% en el segundo. En los pai'ses en dc rrollo los flujos de IED tambien aumentaron significativamente, ya q en ese mismo aiio triplicaron con creces los valores correspondientes r pecto del promedio registrado en 1990-1995 (vease nuevamente el ci dro 2.6A). Los principales receptores fueron Hong Kong (China), Chi e India en Asia, y Mexico, Brasil y Argentina en America Latina.

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GLOBALIZACION Y DESARROLLO

COMERCIO INTERNACIONAL Y ESTRUCTURA PRODUCTIVA

La comparacion de la distribucion mundial de entradas y salidas en 1985 y 2000 pone de manifiesto que la IED es un fenomeno que ha j adquirido gran importancia para un mayor numero de paises que en el I pasado. En mas de 50 de ellos {de los cuales 24 son paises en desarrollo) se concentran entradas por concepto de IED que superan los 10.000 millones de dolares, en comparacion con solo 17 paises hace quince ' anos (7 de ellos en desarrollo). El panorama de las inversiones en el extranjero es similar: el numero de pafses con inversiones en el exterior 1 superiores a 10.000 millones de dolares aumento de 10 a 33, y actualj mente incluye a 12 naciones en desarrollo, lo que se compara con 8 en ; 1985. Uno de los principales mecanismos de la expansion de las empresas transnacionales fueron las fusiones y adquisiciones transfronterizas. Estas operaciones, que se intensificaron en la segunda mitad de los anos noventa (vease el cuadro 2.6B), permiten a las empresas adquirir rapidamente una cartera de activos localizados, esenciales para fortalecer su position competitiva en la economfa local, regional o mundial. La supervivencia de la empresa es en muchos casos el principal incentivo estrategico de estas operaciones, especialmente porque las mas renuentes pueden correr un serio peligro de ser absorbidas, o de que las empresas rivales se fusionen y las dejen en situacion de desventaja competitiva18. Hay una intensa interaction entre los cambios del entorno economico global y los factores que inducen a las empresas a realizar fusiones y adquisiciones transfronterizas, lo que explica su sostenido aumento15. A pesar de su creciente expansion geografica, la IED muestra una . distribucion muy asimetrica. La casa matriz de 90 de las 100 mayores empresas transnacionales no financieras, clasificadas como tales por el monto de sus activos en el extranjero, se encuentra en Estados Unidos, los paises de la Union Europea y Japon. Por primera vez, en 1999 tres empre sas de pafses en desarrollo figuraron entre las 100 mayores del mundo

(Hutchison Whampoa, de H ong Kong, China; Petroleos de Venezuela Cemex de Mexico). Por otra parte, las 50 empresas de mayor tamano i los pafses en desarrollo, las mas grandes de las cuales son apenas comp rabies a las mas pequenas de las cien de mayor magnitud de todo mundo, se encuentran en trece nuevas economfas industriales de Asia America Latina. Entre ellas destacan empresas de H ong Kong (Chin. Venezuela, Mexico, Malasia y la Republica de Corea. En terminos de los grandes sectores de la actividad economica, rasgo mas destacado es el notable crecimiento de los servicios. En efc to, su participacion en los ingresos de IED entre 1988 y 1999 se expa dio mas de seis puntos porcentuales en todo el mundo, concentrando tennino del periodo mas de la mitad de la IED acumulada (vease el cu dro 2.7). Este importante cambio responde fundamentalmente a d motivos. En primer lugar, las politicas de liberalization y de privatizacii adoptadas por los pafses en desarrollo en el ultimo decenio han estim lado un cuantioso flujo de IED en servicios financier os, telecomunic ciones y otros componentes de la infraestructura. En segundo termin el surgimiento de nuevos servicios comercializables (entre otros, la pr ducci6n de programas de computation, el procesamiento de datos, 1 centros de Uamadas y los servicios de apoyo a las empresas) ha permi do aprovechar ciertas ventajas de localization. Asimismo, las innovaci nes organizacionales, como la produccion justo a tiempo, requiert soluciones de logfstica y de manejo de inventarios que son suministrad en gran parte por empresas de servicios independientes. Cuadro 2 .7 Entradas de inversion extranjera directa (Stocks en millones de dolares y porcentajes)
Sector Paises desarrollados 1988 1999 Paises en desarrollo 1988 1999 1988 Mundo

199'.

18 Uno d e los ejemplos mas interesantes en este sentido es la estrategia adoptada p or las empresas espanolas p a ra expandir sus operaciones en varios pafses de America Latina. 19 Los cambios en el entorno estan asociados a las innovaciones tecnologicas, a la m odification de lo s marcos regulatorios que influyen e n las operaciones de una em presa y a! desarrollo de los mercados de capitales. L os principales objetivos estrategicos son el acceso a n uevos mercados, el aumento de la participacion o el logro de una p o sitio n dom inante en estos; el acceso a la propiedad de recursos naturales, sobre to d o de caracter no renovable; el aum ento de la eficiencia mediante el aprovecham iento de sinergias; el logro de ventajas derivadas del mayor tam ano gracias a economi'as de escala; y la distribucion de riesgos m ediante la diversificaci6n de actividades y las motivaciones financieras (Unctad, 2001b).

Primario 10,3 13,7 5.7 Secundario 39,4 36,4 65,0 46,9 20,7 Terciario 55,5 3,4 Sin especificar 2,4 0,6 Total 890.456 2.520.194 119 .016,0

10,7 5,< 5,4 54,5 42,4 41,( 37,3 43,9 so,: 3,0 2,8 2,: 1.014.657 1.009.472 3.534.85.

Fuente: Cepal, sobre la base de datos de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comen y Desarrollo (Unctad), World Investment Report, 2001 (Unctad/WIR/(2001)), Ginebra, 20( cuadros A.II.3 y A.O.4. Publicaci6n de las Naciones Unidas, Nde venta: E.01.E.D.12. Nota: Los datos correspcnden a 47 paises en 1988 y 57 paises en 1999, que representan ambos anos mas del 80% del stock de enrradas de inversi6n extranjera directa. En ambos anos excluye Europa oriental.

Este proceso se h a desarrollado paralelam ente a la transform acic estructural de las economfas industrializadas, en la cual los servicios h;

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GLOBALIZACION Y DESARROLLO

COMERCIO INTERNACIONAL Y ESTRUCTURA PRODUCTIVA

j La comparacion de la distribution mundial de entradas y salidas en 1 1985 y 2000 pone de manifesto que la IED es un fenomeno que ha I adquirido gran importancia para un mayor numero de pai'ses que en el pasado. En mas de 50 de ellos (de los cuales 24 son paises en desarrollo) j se concentran entradas por concepto de IED que superan los 10.000 millones de dolares, en comparacion con s6lo 17 pafses hace quince anos (7 de ellos en desarrollo). El panorama de las inversiones en el extranjero es similar: el numero de pafses con inversiones en el exterior superiores a 10.000 millones de dolares aumento de 10 a 33, y actualmente incluye a 12 naciones en desarrollo, lo que se compara con 8 en i 1985. Uno de los principales mecanismos de la expansion de las empresas transnacionales fueron las fusiones y adquisiciones transfronterizas. Estas operaciones, que se intensificaron en la segunda mitad de los anos noventa (vease el cuadro 2.6B), permiten a las empresas adquirir rapidamente una cartera de activos localizados, esenciales para fortalecer su posicion competitiva en la economia local, regional o mundial. La superviventia de la empresa es en muchos casos el principal incentivo estrategico de estas operaciones, especialmente porque las mas renuentes pueden correr un serio peligro de ser absorbidas, o de que las empresas rivales se fusionen y las dejen en situaci6n de desventaja competitiva18. Hay una intensa interaccion entre los cambios del entorno economico global y los factores que inducen a las empresas a realizar fusiones y adquisiciones transfronterizas, lo que explica su sostenido aumento . A pesar de su creciente expansion geografica, la IED muestra una distribution muy asimetrica. La casa matriz de 90 de las 100 mayores empresas transnacionales no financieras, clasificadas como tales por el monto de sus activos en el extranjero, se encuentra en Estados Unidos, los pafses de la Union Europea y Japon. Por primera vez. en 1999 tres empre sas de pai'ses en desarrollo figuraron entre las 100 mayores del mundo

(Hutchison Whampoa, de Hong Kong, China; Petroleos de Venez Cemex de Mexico). Por otra parte, las 50 empresas de mayor tama los pafses en desarrollo, las mas grandes de las cuales son apenas cc rabies a las mas pequenas de las cien de mayor magnitud de tc mundo, se encuentran en trece nuevas economias industriales d e; America Latina. Entre ellas destacan empresas de Hong Kong (Cl Venezuela, Mexico, Malasia y la Republica de Corea. En terminos de los grandes sectores de la actividad economii rasgo mas destacado es el notable crecimiento de los servicios. En to, su participation en los ingresos de IED entre 1988 y 1999 se ex di6 mas de seis puntos porcentuales en todo el mundo, concentran* termino del periodo mas de la mitad de la IED acumulada (vease el dro 2.7). Este importante cambio responde fundamentalmente a motivos. En primer lugar, las politicas de liberalizacion y de privatiza adoptadas por los pai'ses en desarrollo en el ultimo decenio han esti lado un cuantioso flujo de IED en servicios financieros, telecomur ciones y otros componentes de la infraestructura. En segundo term el surgimiento de nuevos servicios comercializables (entre otros, la 11 duccion de programas de computation, el procesamiento de datos, centros de llamadas y los servicios de apoyo a las empresas) ha pern I do aprovechar ciertas ventajas de localization. Asimismo, las innovail nes organizacionales, como la produccion justo a tiempo, requiel soluciones de logistica y de manejo de inventarios que son suministra| en gran parte por empresas de servicios independientes. Cuadro 2 .7 Entradas de inversion extranjera directa (Stocks en millones de dolares y porcentajes)
Sector Paises desarrollados 1988 Primario Secundario Terciario Sin especificar Total 1999 Paises en desarrollo 1988 1999 1988 Mundo 1 j

1991

18 Uno de los ejemplos mas interesantes en este sentido es la estrategia adoptada por las empresas espanolas para expandir sus operaciones en varios paises de America Latina. \9 Los cambios en el entorno estan asociados a las mnovaciones tecnologicas, a la modification de los marcos regulatorios que influyen en las operaciones de una empresa y al desarrollo de los mercados de capitales. Los principales objetivos estrategicos son el acceso a nuevos mercados, el aumento de la participaci6n o el logro de una posicion dominante en 6stos; el acceso a la propiedad de recursos naturales, sobre todo de caracter no renovable; el aumento de la eficiencia raediante el aprovechamiento de sinergias; el logro de ventajas derivadas del mayor tamano gracias a economfas de escala; y la distribuci6n de riesgos mediante la diversificaci6n de actividades y las motivaciones financieras (Unctad, 2001b).

10,3 13,7 5,7 39,4 36,4 65,0 46,9 55,5 20,7 3,4 2,4 0,6 890.456 2.520.194 119.016,0

10,7 5,4 5,1 42,4 54,5 4 1 ,| 43,9 50J 37,3 2,1 2,8 3,0 1.014.657 1.009.472 3.534.85 j

Fueme: Cepal, sobre la base de datos de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Coaierq y Desarrollo (Unctad), World Investment Report, 2001 (Unctad/W1R/(2001)), Ginebra, 20 cuadros A.II.3 y A.H.4. Publicacion de las Naciones Unidas, N de venta: E.01.H.D.12. Nota: Los datos corresponden a 47 paises en 1988 y 57 pafses en 1999, que representan c ambos anos mas del 80% del stock dc entradas de inversion extranjera directa. En ambos anos a excluye Europa oriental.

Este p ro c e s o se h a d e s a rro lla d o p ara lela m e n te a la transform ation estru ctu ral d e las ec o n o m ias in d u stria liz ad a s, e n la cual lo s servicios ha

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GLOBALIZACION Y DESARROLLO

COMERCIO INTERNACIONAL Y ESTRUCTURA. PRODUCTIVA

La comparacion de la distribution mundial de entradas y salidas en 1985 y 2000 pone de manifiesto que la IED es un fenomeno que ha adquirido gran importancia para un mayor numero de paises que en el pasado. En mas de 50 de ellos (de los cuales 24 son paises en desarrollo) se concentran entradas por concepto de IED que superan los 10.000 millones de dolares, en comparacion con s6lo 17 paises hace quince anos (7 de ellos en desarrollo). El panorama de las inversiones en el extranjero es similar: el numero de pafses con inversiones en el exterior superiores a 10.000 millones de dolares aumento de 10 a 33, y actualmente incluye a 12 naciones en desarrollo, lo que se compara con 8 en 1985. Uno de los principales mecanismos de la expansion de las empresas transnacionales fueron las fusiones y adquisiciones transfronterizas. Estas operaciones, que se intensificaron en la segunda mitad de los anos noventa (vease el cuadro 2.6B), permiten a las empresas adquirir rapidamente una cartera de activos localizados, esenciales para fortalecer su posicion competitiva en la economia local, regional o mundial. La supervivencia de la empresa es en muchos casos el principal incentivo estrategico de estas operaciones, especialmente porque las mas renuentes pueden correr un serio peligro de ser absorbidas, o de que las empresas rivales se fusionen y las dejen en situation de desventaja competitiva18. Hay una intensa interaccion entre los cambios del entorno economico global y los factores que inducen a las empresas a realizar fusiones y adquisiciones transfronterizas, lo que explica su sostenido aumento19. A pesar de su creciente expansion geografica, la IED muestra una distribution muy asimetrica. La casa matriz de 90 de las 100 mayores empresas transnacionales no financieras, clasificadas como tales por el monto de sus activos en el extranjero, se encuentra en Estados Unidos, los pafses de la Union Europea y Japon. Por primera vez, en 1999 tres empre sas de paises en desarrollo figuraron entre las 100 mayores del mundo

(Hutchison Whampoa, de Hong Kong, China; Petroleos de Vene. Cemex de Mexico). Por otra parte, las 50 empresas de mayor tami los pafses en desarrollo, las mas grandes de las cuales son apenas o rabies a las mas pequenas de las cien de mayor magnitud de ti mundo, se encuentran en trece nuevas economfas industriales de. America Latina. Entre ellas destacan empresas de Hong Kong (C Venezuela, Mexico, Malasia y la Republica de Corea. En terminos de los grandes sectores de la actividad economi rasgo mas destacado es el notable crecimiento de los servicios. En to, su participation en los ingresos de IED entre 1988 y 1999 se ei di6 mas de seis puntos porcentuales en todo el mundo, concentran termino del perfodo mas de la mitad de la IED acumulada (vease el dro 2.7). Este importante cambio responde fundamentalmente a motivos. En primer lugar, las politicas de liberalizacion y de privatize adoptadas por los pafses en desarrollo en el ultimo decenio han est lado un cuantioso flujo de IED en servicios financieros, telecomm ciones y otros componentes de la infraestructura. En segundo term el surgimiento de nuevos servicios comercializables (entre otros, la j duccion de programas de computation, el procesamiento de datos, centros de llamadas y los servicios de apoyo a las empresas) ha pern do aprovechar ciertas ventajas de localization. Asimismo, las innovai nes organizacionales, como la produccion justo a tiempo, requiei soluciones de logistica y de manejo de inventarios que son suministra. en gran parte por empresas de servicios independientes. Cuadro 2.7 Entradas de inversion extranjera directa (Stocks en millones de dolares y porcentajes)
Sector Paises desarrollados 1988 1999 Paises en desarrollo 1988 1999 1988 Mundo m

18 Uno de los ejemplos mas interesantes en este sentido es la estrategia adoptada por las empresas espanolas para expandir sus operaciones en varios paises de America Latina. 19 Los cambios en el entorno estan asociados a las innovationes tecnologicas, a la m odification de los marcos regulatorios que intluyen en las operaciones de una empresa y al desarrollo de los mercados de capitales. Los principales objecivos estrategicos son el acceso a nuevos mercados, el aum ento de la participacion o el logro de una posicion dominante en stos; el acceso a la propiedad de recursos naturales, sobre todo de caracter no renovable; el aum ento de la eficienc.a me diante el aprovecham iento de sir.ergias; el logro de venta;as derivadas del mayor tamano gracias a economfas de escala; y la distribuci6n de riesgos mediante la diversification de actividades y las motivaciones financieras (Unctad, 2001b).

Primario 10,3 5,7 13,7 Secundario 36,4 39,4 65,0 Terciario 46,9 55,5 20,7 Sin espedficar 3,4 2,4 0,6 Total 890.456 2.520.194 119 016,0

5,4 10,7 5,t 42,4 41,t, 54,5 37,3 43,9 50,. 2,8 3,0 2,-' 1.014.657 1.009.472 3.534.85.

Fuente: Cepal, sobre la base de datos de la Confercncia de las Naciones Unidas sobre Comen y Desarrollo (Unctad), World Investment Report, 2001 (Unctad/WIR/(2001)), Ginebra, 200! 1 cuadros A.II.3 y A.11.4. Publicacion de las Naciones Unidas, Nde venta: E.01.E.D.12. Nota: Los datos corresponden a 47 pafses en 1988 y 57 paises en 1999, que representan tJ1 ambos anos mas del 80% del stock ce entradas de inversi6n extranjera directa. En ambos anos sJ exeluye Europa oriental.

Este proceso se ha desarrollado paralelam ente a la transformation estructural de las econom ias industrializadas, en la cual los servicios har.

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GLOBALIZACION Y DESARROLLO

COMERCIO INTERNACIONAL Y ESTRUCTURA PRODUCTIVA

ido ganando importancia relativa, hasta representar mas de dos tercios del valor agregado en los pai'ses de la OCDE (OCDE, 2000a). Desde otra perspectiva, las actividades propiamente manufactureras han ido perdiendo peso dentro del precio final de los bienes, hasta corresponder a menos de una cuarta parte, mientras que las actividades de servicios que intervienen desde la concepci6n del producto hasta su comercializacion final equivalen al resto (Giarini, 1999). Por su parte, los ingresos de las empresas clasificadas como manufactureras provienen mayormente de las ventas de servicios, lo que ha llevado a algunos autores a hablar de una encapsulation de los servicios en las manufacturas20. Junto con la creciente participacion del sector servicios y la perdida de peso relativo del sector manufacturero, se ha venido reproduciendo un patron de elevada concentracion geografica de la produccion in dustrial de alto contenido tecnologico. En el cuadro 2.8 se presentan los indices de concentracion geografica de algunas industrias de nivel tecnologico alto (semiconductores y biotecnologfa), intermedio (automoviles y aparatos de radio y televisi6n) y bajo (alimentos, bebidas y textiles). El panorama resultante es muy claro: cuanto mas avanzado es el nivel tecnologico de la industria, mayor es su concentracion geo grafica en un numero reducido de pai'ses, asf como en unas pocas loca lidades a nivel nacional. Tal es el caso de la industria de la biotecnologfa, que esta muy concentrada en ciertas areas de los pai'ses desarrollados, y la de semiconductores, que se concentra en esos mismos pai'ses y algunos del sudeste asiatico. La industria de aparatos de radio y television muestra un grado de concentraci6n geografica algo menor y se extiende tambien a algunos paises en desarrollo; el patron se acentua en el caso de la industria automotriz. Por ultimo, la industria textil y, particularmente, la de alimen tos y bebidas estan menos concentradas en los pafses desarrollados. El predominio de los pafses desarrollados como destino de los flujos de IED sigue centrandose en las industrias de nivel tecnologico alto y medio, pero se ha acentuado en las de nivel tecnol6gico bajo que en 1988 mostraban un patron de ubicacion geografica mas disperso que en 1999. Esta tendencia pone de manifiesto la menor atraccion que ejerce hoy la disponibilidad de mano de obra de baja calificaci6n y costo para las industrias manufactureras, asf com o la posibilidad de acceder a mer cados protegidos. En esta industria cabe destacar que se ha producido un incremento importante de los flujos procedentes de algunos pafses en desarrollo, sobre todo de Asia aunque tambien de America Latina y el Caribe. En cambio, muchos pafses con una gran dotation de recursos naturales tienen una participacion solo marginal en dichos flujos, lo que

indica que la abundancia de estos recursos no es una condition suficie i para el desarrollo de empresas competitivas en el piano internacional Cuadro 2.8 Concentracion geografica de subsidiarias extranjeras en industrias manufactureras seleccionadas, por intensidad tecnologica, 1999 (Participacion del numero total de subsidiarias)
Alta iecnologta Participacion en ia industria total at Semicon Biotecd u ctors nologia 0.496 0.629 0.787 0.945 0.627 0.71 0.852 0.953 Mediana tecnologla Bata teciwlogia

Automo- Receptores Alimentos Ten y bebtdas de radio viles

y tv
Primeros Primer os Primeros Primeros 3 paises receptores 5 pafses receptores 10 paises receptores 20 paises receptores 0.294 0.44 0.71 0.884 0.356 0.502 0.696 0.893 0.237 0.353 0.561 0.747

0.2i
0 .4: 0.6: 0.7'

Memorandum: Numero total de afiliados extranjeros hf Numero total de pafses receptores

111
31

169 28

1 296 55

253 36

2 250 101

1 4-

Fuente: Cepal, sobre la base de datos dc la Conferencia de las Nadones Unidas sobre Comercio v D : rrollo (Unctad), World Investment Report, 2001 (Unctad/WIR/{2001b)K Ginebra, 2001, cuadro Pubhcaci6n de las Nadones Umdas, N de venta: E.01.ILD.12. a/ Calculado como la proporci6n del numero de afiliados extranjeros en el mundo en cada mdu. especffica. h/ Sdlo afiliados identificados como entidades que sstdn principalmente en poder de extranjeros.

Otra de las caracteristicas sobresalientes de las ultimas decadas sido la intensificaci6n de la relacion entre comercio internacional e i version extranjera directa. Aunque la participaci6n de empresas c mundo desarrollado en el comercio internacional no es un hecho nuev -ya que, segun se ha visto, sus antecedentes se remontan por lo menos siglo X IX - el fenomeno adquirio mayor relevancia despues de la Segii da Guerra Mundial. Existe en efecto una asociacion estrecha entre crecimiento del comercio internacional de los ultimos decenios, la e x pansion de las empresas transnacionales y el surgimiento de los sisten internacionales de produccion integrada, que fuera analizado anteri mente. Ya a mediados de los anos noventa se estimaba que dos terce partes del comercio mundial de bienes y servicios no factoriales pro man, de alguna manera, de la estructura internacional de produccion las empresas transnacionales21. Un fenomeno particularmente importam
21 Segun esta estimacion, un tercio del com ercio de bienes y servicios no factoria correspondian a operaciones de conglom erados transnacionales realizadas en

2 0 Por ejemplo, los datos indican que mas d el 50% de lo s ingresos d e IBM y Siemens provienen de las actividades de servicios (H owells, 200 0 ).

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ido ganando importancia relativa, hasta representar mas de dos tercios del valor agregado en los paises de la OCDE (OCDE, 2000a). Desde otra perspectiva, las actividades propiamente manufactureras han ido perdiendo peso dentro del precio final de los bienes, hasta corresponder a menos de una cuarta parte, mientras que las actividades de servicios que intervienen desde la conception del producto hasta su comercializacion final equivalen al resto (Giarini, 1999). Por su parte, los ingresos de las empresas clasificadas como manufactureras provienen mayormente de las ventas de servicios, lo que ha llevado a algunos autores a hablar de una encapsulation de los servicios en las manufacturas20. Junto con la creciente participacion del sector servicios y la perdida de peso relativo del sector manufacturero, se ha venido reproduciendo un patron de elevada concentracion geografica de la produccion in dustrial de alto contenido tecnol6gico. En el cuadro 2.8 se presentan los indices de concentracion geografica de algunas industrias de nivel tecnologico alto (semiconductores y biotecnologfa), intermedio (automoviles y aparatos de radio y television) y bajo (alimentos, bebidas y textiles). El panorama resultante es muy claro: cuanto mas avanzado es el nivel tecnologico de la industria, mayor es su concentracion geo grafica en un numero reducido de paises, asf como en unas pocas loca lidades a nivel nacional. Tal es el caso de la industria de la biotecnologia, que esta muy concentrada en ciertas areas de los pai'ses desarrollados, y la de semiconductores, que se concentra en esos mismos paises y algunos del sudeste asiatico. La industria de aparatos de radio y television muestra un grado de concentracion geografica algo menor y se extiende tambien a algunos paises en desarrollo; el patron se acentua en el caso de la industria automotriz. Por ultimo, la industria textil y, particularmente, la de alimen tos y bebidas estan menos concentradas en los paises desarrollados. El predominio de los paises desarrollados como destino de los flujos de IED sigue centrandose en las industrias de nivel tecnologico alto y medio, pero se ha acentuado en las de nivel tecnol6gico bajo que en 1988 mostraban un patron de ubicacion geografica mas disperso que en 1999. Esta tendencia pone de manifiesto la menor atraccion que ejerce hoy la disponibilidad de mano de obra de baja calificaci6n y costo para las industrias manufactureras, asi como la posibilidad de acceder a mer cados protegidos. En esta industria cabe destacar que se ha producido un incremento importante de los flujos procedentes de algunos pai'ses en desarrollo, sobre todo de Asia aunque tambien de America Latina y el Caribe. En cambio, muchos pai'ses con una gran dotacion de recursos naturales tienen una participacion solo marginal en dichos flujos, lo que

indica que la abundancia de estos recursos no es una condition suficie para el desarrollo de empresas competitivas en el piano internacion; Cuadro 2.8 Concentracion geografica de subsidiarias extranjeras en industrias manufactureras seleccionadas, por intensidad tecnologica, 1999 (Participacion del numero total de subsidiarias)
Alta tecnologia Participaci6n en la industria total a! Semicon Bio teeductores nologia 0.496 0.629 0.787 0.945 0.627 0.71 0.852 0.953 Mediana tecnologia Baja tecnologfa

Autom o- Receptores Alimentos Tex viles de radio y bebidas > TV 0.294 0.44 0.71 0.884 0.356 0.502 0.696 0.893 0.237 0.353 0.561 0.747 0.2 0.4i 0.6 0.7'

Primeros Primeros Primeros Primeros

3 paises receptores 5 paises receptores 10 paises receptores 20 paises receptores

Memorandum: Numero total de afiliados extranjeros b/ Numero total de paises receptores

272 31

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1 296 55

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Fuente: Cepal, sobre la base de datos de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y D rrollo (Unctad), World Investment Report, 2001 (Unctad/WIR (2001b)). Ginebra, 2001, cuadro ] Publicacion de las Naciones Unidas, N# de venta: E01.ILD.12. a/' Calculado como la proporci6n del numero de afiliados extranjeros en el mundo en cada inch# especffica. V S6lo afiliados ldentiricados como entidades que estin principalmente en poder de extranjeros.

Otra de las caracteristicas sobresalientes de las ultimas decadas sido la intensification de la relacion entre comercio internacional e i version extranjera directa. Aunque la participacion de empresas c mundo desarrollado en el comercio internacional no es un hecho nue -ya que, segun se ha visto, sus antecedentes se remontan por lo menos siglo XIXel fenomeno adquirio mayor relevancia despues de la Segi: da Guerra Mundial. Existe en efecto una asociacion estrecha entre crecimiento del comercio internacional de los ultimos decenios, la e pansion de las empresas transnacionales y el surgimiento de los sistem internacionales de produccion integrada, que fuera analizado anterie mente. Ya a mediados de los anos noventa se estimaba que dos tercet partes del comercio mundial de bienes y servicios no factoriales prov man, de alguna manera, de la estructura internacional de produccion t las empresas transnacionales21. Un fenomeno particularmente importan
21 Segun esta; estimacion, un tercio del comercio de bienes y servicios no factorial correspondian a operaciones de conglomerados transnacionales realizadas er.:

20 Por ejemplo, los datos indican que mas del 5 0% de los ingresos de IBM y Siemens provienen de las actividades d e servicios (Howells, 2000).

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ido ganando importancia relativa, hasta representar mas de dos tercios del valor agregado en los paises de la OCDE (OCDE, 2000a). Desde otra perspectiva, las actividades propiamente manufactureras han ido perdiendo peso dentro del precio final de los bienes, hasta corresponder a menos de una cuarta parte, mientras que las actividades de servicios que intervienen desde la conception del producto hasta su comercializacion final equivalen al resto (Giarini, 1999). Por su parte, los ingresos de las empresas clasificadas como manufactureras provienen mayormente de las ventas de servicios, lo que ha llevado a algunos autores a hablar de una encapsulation de los servicios en las manufacturas2. Junto con la creciente participacion del sector servicios y la perdida de peso relativo del sector manufacturero, se ha venido reproduciendo un patron de elevada concentracion geografica de la produccion in dustrial de alto contenido tecnologico. En el cuadro 2.8 se presentan los indices de concentration geografica de algunas industrias de nivel tecnol6gico alto (semiconductores y biotecnologia), intermedio (automoviles y aparatos de radio y television) y bajo (alimentos, bebidas y textiles). El panorama resultante es muy claro: cuanto mas avanzado es el nivel tecnolOgico de la industria, mayor es su concentracion geo grafica en un numero reducido de paises, asf como en unas pocas loca lidades a nivel nacional. Tal es el caso de la industria de la biotecnologia, que esta muy concentrada en ciertas areas de los pai'ses desarrollados, y la de semiconductores, que se concentra en esos mismos pai'ses y algunos del sudeste asiatico. La industria de aparatos de radio y television muestra un grado de concentracion geografica algo menor y se extiende tambien a algunos pafses en desarrollo; el patron se acentua en el caso de la industria automotriz. Por ultimo, la industria textil y, particularmente, la de alimen tos y bebidas estan menos concentradas en los paises desarrollados. El predominio de los pai'ses desarrollados como destino de los flujos de IED sigue centrandose en las industrias de nivel tecnologico alto y medio, pero se ha acentuado en las de nivel tecnologico bajo que en 1988 mostraban un patron de ubicacion geografica mas disperso que en 1999. Esta tendencia pone de manifiesto la menor atraction que ejerce hoy la disponibilidad de mano de obra de baja calificacion y costo para las industrias manufactureras, asf como la posibilidad de acceder a mer cados protegidos. En esta industria cabe destacar que se ha producido un incremento importante de los flujos procedentes de algunos pai'ses en desarrollo, sobre todo de Asia aunque tambien de America Latina y el Caribe. En cambio, muchos pai'ses con una gran dotation de recursos naturales tienen una participation solo marginal en dichos flujos, lo que
20 Por ejemplo, los datos indican que mas del 50% de los ingresos de IBM y Siemens provienen de las actividades de servicios (Howells, 2000).

indica que la abundancia de estos recursos no es una condition sufici: para el desarrollo de empresas competitivas en el piano alternation Cuadro 2.8 Concentracion geografica de subsidiarias extranjeras en industrias manufactureras seleccionadas, por intensidad tecnologica, 1999 (Participacion del numero total de subsidiarias)
Alta tecnologia Ihrticipacion en la industria total a' Semicon Biotec ductores nologia 0.496 0.629 0.787 0.945 0.627 0.71 0.852 0.953 Mediana tecnologia Baja tecnologi

Automo- Receptores Alimentos Ter y bebidas viles de radio V TV 0.294 0.44 0.71 0.884 0.356 0.502 0.696 0.893 0.237 0.353 0.561 0.747 0.2 0.4 O.tl 0.7

Primeros Primeras Primeros Primeros

3 pai'ses receptores 5 pai'ses receptores 10 paises receptores 20 paises receptores

Memorandum: Numero total de afiliados extranjeros b/ Numero total de paises receptores

272 31

169 28

1 296 55

253 36

2 250 101

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Fuente: Cepal, sobre la base de datos de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y D . rrollo (Unctad), World Investment Report, 2001 (Unctad/WIR-(2001b)), Ginebra, 2001, cuadro Publicaci6n de las Naciones Unidas, N de vcr.ta: E.01.II.D.12. a/ Calculado como la proporci6n del numero de afiliados extranjeros en el mundo en cada mdui especffica. b/ S61o afiliados identificados como entidades que estin principalmente en poder de extran)eros.

Otra de las caracteristicas sobresalientes de las ultimas decadas sido la intensification de la relation entre comercio internacional e i version extranjera directa. Aunque la participacion de empresas c mundo desarrollado en el comercio internacional no es un hecho nue -ya que, segun se ha visto, sus antecedentes se remontan por lo menos siglo XIX- el fenomeno adquirio mayor relevancia despues de la Segti da Guerra Mundial. Existe en efecto una asociacion estrecha entrei crecimiento del comercio internacional de los ultimos decenios, la epansion de las empresas transnacionales y el surgimiento de los sistem internacionales de produccion integrada, que fuera analizado anterio mente. Ya a mediados de los anos noventa se estimaba que dos tercen partes del comercio mundial de bienes y servicios no factoriales prov m'an, de alguna manera, de la estructura internacional de produccion; las empresas transnacionales21. Un fenomeno particularmente importan
21 Segun esta estim acion, un tercio del com ercio de bienes y servicios no factorial: correspondlan a operaciones de conglomerados transnacionales realizadas enu

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ha sido el incremento del comercio de productos intermedios y de servi cios, como resultado de la profundizacion de la division internacional del trabajo entre paises industrializados y en desarrollo (Feenstra, 1998; ' Baldwin y Martin, 1999; y Feenstra y Hanson, 2001). La interaccion entre las estrategias de crecimiento de las empresas transnacionales y los patrones de produccion y competencia en sectores especfficos, sumada a los factores de localization, determinan las carac teristicas de los flujos de comercio en productos, partes v componentes (Dunning, 1993). En un estudio realizado por la OCDE (1996) se concluyo que en los sectores de uso mas intensivo de la ciencia (por ejem plo, la industria farmaceutica), el comercio tiende a ser intrafirma, mientras que en las industrias de uso intensivo de la escala y la tecnologia mas madura (automotriz y electronica de consumo, entre otras) predominan las operaciones de ensamble y el comercio interregional. Asimismo, los productos de uso intensivo de recursos naturales se caracterizan por bajos niveles de comercio intrafirma, y la integracion internacional tien de a ser horizontal, es decir, mediante el comercio de productos homogeneos. En la industria de las prendas de vestir, los flujos de comercio pueden ser tanto de productos ensamblados en distintas partes del mun do (especializacion vertical) como de productos acabados (especializa cion horizontal). Ambos tipos de especializacion generan flujos de co mercio de naturaleza intraindustrial, que pueden o no ser intrafirma22. Asf, en un comercio internacional basado en la segmentation de la cade na de valor (Krugman, 1995), los paises se especializan de acuerdo con sus ventajas absolutas en actividades mas que en sectores productivos (Feenstra, 1998; Knetter y Slaughter, 1999; Rayment, 1983). Los vlnculos entre inversion directa y libre comercio se han visto facilitados tambien por el cambio en los marcos normativos del comer cio y la inversion23, asf como por otros factores derivados de la revolu tion tecnol6gica y de gestion en curso, que se presentaron anteriormen-

te. Por otra parte, la creciente competencia que afrontan las empresas, los adelantos tecnologicos que permiten establecer enlaces en tiempo real a gran distancia y la liberalizacion de las politicas de comercio exte rior han impulsado una mayor dispersion geografica de todas las lunciones empresariales, incluso de algunas tan esenciales como el diseno, la investigation y desarrollo, y la gestion financiera. Algunas expresiones importantes de este fenomeno son la instalacion de subsidiarias para atender mercados regionales (por ejemplo, en Singapur para el mercado asiatico), y la division internacional entre varias regiones (como ocurre en el sector del automovil) y varios continentes (como en el caso de los semiconductores). En estos sistemas complejos, las funciones reasignadas abarcan una amplia gama de actividades: las tareas mas sencillas, como el montaje y el ensamble, se asignan a areas menos industrializadas, mien tras las funciones que exigen conocimientos especializados y de tecnolo gfa se trasladan a areas industrialmente mas avanzadas.

la casa matriz, filiales y em presas asociadas, y valoradas a precios de transferencia. O tro tercio correspondfa a exportaciones de empresas transnacionales a em presas no asociadas (Unctad, 1995). 22 Cabe seiialar que la produccion y ensamble de un producto en .in pais para ser reexportado a otro, sede de la empresa, em pez6 a fines de los anos sesenta, como una estrategia de las empresas de Estados Unidos en los paises de Asia. En 1966, esas operaciones representaban cerca de 10% de las ventas de las filiales de las empresas de capital estadounidense en estos paises, m ientras que en 1977 eran equivalentes a 25% (Grunwald y Flamm, 1985). 23 Entre 1991 y 2 0 0 0 se introdujeron en las legislaciones nacionales so b re IED un total de 1.185 cambios, de los cuales 1.121 (95%) tenfan por objeto crear un clima mas favorable para la IED.

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ha sido el incremento del comercio de productos intermedios y de servi cios, como resultado de la profundizacion de la division internacional del trabajo entre pai'ses industrializados y en desarrollo (Feenstra, 1998; j Baldwin y Martin, 1999; y Feenstra y Hanson, 2001). La interaccion entre las estrategias de crecimiento de las empresas transnacionales y los patrones de produccion y competencia en sectores especfficos, sumada a los factores de localization, determinan las caracterfsticas de los flujos de comercio en productos, partes y componentes (Dunning, 1993). En un estudio realizado por la OCDE (1996) se concluyo que en los sectores de uso mas intensivo de la ciencia (por ejem plo, la industria farmaceutica), el comercio tiende a ser intrafirma, mien tras que en las industrias de uso intensivo de la escala y la tecnologfa mas madura (automotriz y electronica de consumo, entre otras) predominan las operaciones de ensamble y el comercio intrarregional. Asimismo, los productos de uso intensivo de recursos naturales se caracterizan por bajos niveles de comercio intrafirma, y la integracion internacional tien de a ser horizontal, es decir, mediante el comercio de productos homogeneos. En la industria de las prendas de vestir, los flujos de comercio pueden ser tanto de productos ensamblados en distintas partes del mun do (especializacion vertical) como de productos acabados (especializa cion horizontal). Ambos tipos de especializacion generan flujos de co mercio de naturaleza intraindustrial, que pueden o no ser intrafirma21. Asf, en un comercio internacional basado en la segmentation de la cade na de valor (Krugman, 1995), los pai'ses se especializan de acuerdo con sus ventajas absolutas en actividades mas que en sectores productivos (Feenstra, 1998; Knetter y Slaughter, 1999; Ravment, 1983). Los vfnculos entre inversion directa y libre comercio se han visto facilitados tambien por el cambio en los marcos normativos del comer cio y la inversion23, as! como por otros factores derivados de la revolu tion tecnologica y de gestion en curso, que se presentaron anteriormen-

te. Por otra parte, la creciente competencia que afrontan las empresas, los adelantos tecnologicos que permiten establecer enlaces en tiempo real a gran distancia y la liberalizacion de las politicas de comercio exte rior han impulsado una mayor dispersion geografica de todas las funcio nes empresariales, incluso de algunas tan esenciales como el diseno, la investigation y desarrollo, y la gestion financiera. Algunas expresiones importantes de este fenomeno son la instalacion de subsidiarias para atender mercados regionales (por ejemplo, en Singapur para el mercado j asiatico), y la division internacional entre varias regiones (como ocurre j en el sector del automovil) y varios continentes (como en el caso de los j semiconductores). En estos sistemas complejos, las funciones reasignadas abarcan una amplia gama de actividades: las tareas mas sencillas, como el montaje y el ensamble, se asignan a areas menos industrializadas, mien tras las funciones que exigen conotimientos especializados y de tecnolo gla se trasladan a areas industrialmente mas avanzadas.

la casa m atriz, filiales y em presas asociadas, y valoradas a precios de transferencia. O tro tercio correspondia a exportaciones de empresas transnacionales a em presas no asociadas (Unctad, 1995). 22 Cabe senalar que la produccion y ensamble de un producto en un pais para ser reexportado a o tro , sede de la empresa, empezo a fines de los anos sesenta, como una estrategia de las empresas de Estados Unidos en los paises de Asia. En 1966, esas operaciones representaban cerca de 10% de las ventas de las filiales de las empresas de capital estadounidense en estos paises, m ientras que en 1977 eran equivalentes a 25% (Grunw ald y Flamm, 1985). 23 Entre 1991 y 2 0 0 0 se introdujeron en las legislaciones nacionales sobre IED un total de 1.185 cambios, de los cuales 1.121 (95%) tem'an por objeto crear un clima m as favorable para la IED.

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La movilidad internacional del capital y la m ano de obra
L a r e l a c i o n e n t r e l a m o v i l i d a d d e l o s c a p i t a l e s y los movimientos dc la mano de obra ha sido muy variable en las distintas fases de globalizacion. Mientras en la primera (1870-1914) ambos factores exhibieron elevada movilidad, en el periodo de entreguerras y durante la segunda fase de globalizacion (1945-1973), sus movimientos fueron relativamente limitados. Por su parte, la actual fase revela como una de sus caracteri'sticas centrales una fuerte asimetria: junto con una movilidad sin precedentes del capital, se han inantenido severas restricciones a los movimientos de la mano de obra, en particular de la mano no calificada. En este capi'tulo se examinan, en primer lugar, los principales hechos historicos y los cambios que se han producido mas recientemente en el campo de las finanzas internacionales y los regimenes macroeconomicos. En la segunda section se presenta una visi6n global del fenomeno de la migration internacional de la mano de obra, comparando la magnitud relativa y el entorno regulatorio de dichos flujos en las distintas fases de globalizacion, as! como los diferentes patrones mundiales de origen y destino de los migrantes.

1. Finanzas internacionales y regimenes m acroeconom icos

Tras pasar revista a los aspectos mas significativos de la evolution historica del sistema financiero internacional en el ultimo siglo, en esta sec tion se presta atencion a la volatilidad y al contagio que han caracterizado a los flujos de capitales durante la tercera fase de globalizacion, para

La movilidad internacional del capital y la mano de obra

La r e l a c i 6 n e n t r e l a m o v i l i d a d d e l o s c a p i t a l e s y los movimientos de la mano de obra ha sido muy variable en las distintas fases de globalizacion. Mientras en la primera (1870-1914) ambos factores exhibieron elevada movilidad, en el periodo de entreguerras y durante la segunda fase de globalizacion (1945-1973). sus movimientos fueron relativamente limitados. Por su parte, la actual fase revela como una de sus caracteri'sticas centrales una fuerte asimetria: junto con una movilidad sin precedentes del capital, se han mantenido severas restricciones a los movimientos de la mano de obra, en particular de la mano no calificada. En este capftulo se examinan, en primer lugar, los principales hechos historicos y los cambios que se han producido mas recientemente en el campo de las finanzas internacionales y los regimenes macroeconomicos. En la segunda section se presenta una visi6n global del fenomeno de la migration internacional de la mano de obra, comparando la magnitud relativa y el entorno regulatorio de dichos flujos en las distintas fases de globalizacion, asf como los diferentes patrones mundiales de origen y destino de los migrantes.

1. Finanzas internacionales y regimenes m acroeconom icos

Tras pasar revista a los aspectos mas sigmficativos de la evolution historica del sistema financiero internacional en el ultimo siglo, en esta sec tion se presta atencion a la volatilidad y al contagio que han caracteriz.ido a los flujos de capitales durante la tercera fase de globalizacion, para

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MOVILIDAD INTERNACIONAL DEL CAPITAL Y MANO DE OBRA

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luego analizar la magnitud y composition de los flujos hacia los pai'ses en desarrollo.

A. Transformaciones historicos del sistema financiero internacional

La expansion del comercio internacional en el siglo XIX y comienzos del XX esruvo acompanada del auge de las finanzas internacionales y de la consolidation del patron oro como sistema de pagos internacionales y regulation macroeconomica. El desarrollo de un sistema de instrumentos de financiamiento y pago de transacciones comerciales (letras de cambio y similares) fue un complemento necesario de dicha expansion, a lo que se fue sumando una red international de sucursales de Jos gran des bancos europeos y estadounidenses. El desarrollo de mecanismos de financiamiento de largo plazo fue un proceso paralelo, que abarco tanto la emision de bonos de deuda publica como instrumentos de finan ciamiento privado, entre los que ocupaba un lugar importante la emi sion de acciones en los centros financieras para la ejecucion de proyectos de infraestructura, sobre todo ferroviaria, de explotacion minera y otros, en distintos pai'ses y territorios. La aparicion de las primeras transnacionales, especialmente las dedicadas a la explotacion de recur sos naturales, fue algo mas tardla pero dinamica y ya a comienzos del siglo XX eran parte del escenario internacional. El patron oro se consolido en los ultimos tres decenios del siglo XIX sobre la base de los sistemas monetarios preexistenres, basados en otros metales, mediante un proceso de adhesion voluntaria al regimen mone tario que habla adoptado la principal potencia internacional de la epoca. Aunque la estabilidad de los signos monetarios tenia como sustento su convertibilidad en oro a las relaciones fijas que establecla la ley, el elemento esencial de la expansion de la base monetaria fue la moneda fiduciaria emitida por bancos centrales, por lo general privados o con una gran participation en sus ori'genes de agentes privados, que adquirieron el monopolio de emision (en algunos casos, despues de un perio do de libre emision de billetes) a cambio de la prestacion de ciertos ser vicios al Estado. Se trataba, por lo tanto, de un sistema de papel moneda convertible respaldado solo parcialmente por reservas de oro y, a medi da que se alejaba de los centros financieros, tambien por divisas, es de cir, por la moneda emitida por dichos centros. Para que el sistema mantuviera su estabilidad, era imprescindible, por lo tanto, la credibilidad plena en la convertibilidad de las monedas en oro, para evitar una posible corrida contra las reservas del Banco Central, que serlan siempre insuficientes. A este se sumaba un sistema bancario con reservas (encajes) legales que solo daban respaldo parcial a los depositos, y a los billetes de los

bancos privados en los paises y las epocas en los que rigio la libre estipuiacidn. Esta segunda caracteristica podia plantear el peligro de una crisis financiera nacional, cuando los problemas de una entidad despertaban desconfianza en otras, e incluso en todo el sistema bancario. Los efectos sistemicos de este contagio de desconfianza condujeron a la asignacion tardla de otra funcion a los bancos centrales: la de prestamistas de ultima instancia de la banca comercial (Eichengreen, 1996). Para conservar la confianza en la convertibilidad, las reglas de juego del patron oro imponlan un manejo macroeconomico proclclico durante las crisis: ante un desajuste en los pagos internacionales, los bancos centrales debi'an reaccionar elevando la tasa de redescuento, para crear una presion contraccionista; si el desequilibrio perduraba, la salida de oro erosionaba la base monetaria, lo que debla traducirse en una reduction de la cantidad de dinero y, por ende, de la demanda; por ultimo, los deficit fiscales estaban limitados por el financiamiento disponible y, en consecuencia, ante la contraction del financiamiento y la pro bable reduccion de la recaudacion tributaria, los gobiernos deblan adoptar politicas de austeridad en los perlodos de crisis. Como seiiala Triffin (1968) y se confirma en estudios mas recientes (Acefia y Reis, 2000), este sistema funcionaba en forma asimetrica, en desmedro de los paises de la periferia, que eran a la vez exportadores de materias primas, cuyos pre cios tendlan a bajar durante las crisis, y de importadores de capital, que flula en forma proclclica hacia ellos. Las fuertes presiones generadas por las reglas de juego en estos casos explican los frecuentes episodios de incovertibilidad en los paises de la periferia, entre otros varios latinoa mericanos, durante las crisis de fines del siglo XIX y comienzos del XX. Los mismos paises europeos abandonaron en bloque el patron oro durante la Primera Guerra Mundial. Su restablecimiento fue diflcil en la decada de 1920 y, finalmente, fue abandonado durante la depresi6n de los anos treinta. La doble tension provocada, por una parte, por el conflicto entre las politicas de ajuste recesivo y la presion social que enfrentaban los paises durante las crisis, y, por otra, entre las funciones de regula tion monetaria y las de prestamistas de ultima instancia de los bancos centrales, termino por sepultar este sistema en los paises desarrollados. La desaparition del patron oro fue seguida de una anarqula macroecon6mica internacional, cuyos elementos esenciales fueron la inestabilidad de los tipos de cambio y, sobre todo, los controles de cambios generalizados y discriminatorios. A esto debe agregarse el derrumbe del financiamiento internacional. La Primera Guerra Mundial habla dado un impulso a Nueva York como nuevo centra financiero internacional. El auge que se produjo all! en la decada de 1920 y su posterior colapso a partir de 1929, y las moratorias generalizadas que caracterizaron a la crisis de la decada de 1930, dieron paso a la virtual desaparition del

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financiamiento internacional de largo plazo. A ello se sumari'an posteriormente los efectos econom icos de la Segunda Guerra Mundial y, so bre todo, los acentuados desequilibrios estructurales entre Estados Uni dos y Europa occidental, que dieron origen a una escasez de d6lares cr6nica. Este fue el contexto en el que se desplegaron los esfuerzos de cooperacidn internacional, que se canalizaron en dos direcciones a partir de los acuerdos de Bretton Woods adoptados en 1944. En primer lugar, pese al rechazo de las propuestas ambiciosas de Keynes, se cre6 un nuevo sistema de regulation macroecon<5mica internacional cuyo objetivo era superar tanto los problemas del patron oro como los del periodo caotico q u e sucedio a su desaparicion. El nuevo sistema de regulation se estructur6 sobre la base de tres pilares. El primero de ellos fue la adopci6n de un sistema de paridades fijas pero reajustables con respecto al estandar internacional adoptado (d61ar-oro, ya que se mantenfa la paridad fija entre ambos). El segundo fue el financiamiento excepcional de los paises que registraran un deficit en casos de crisis, a cambio de compromisos de ajuste, que podi'an incluir variaciones en los tipos de cambio; el proposito de esta combination sin precedentes entre ajuste y apoyo inter national era evitar que las crisis se extendieran por todo el mundo a traves de la disminucion de la demanda de importaciones, las devaluaciones excesivas, el mayor proteccionismo y, en particular, las restricciones a los pagos corrientes. Como consecuencia de lo anterior, el tercer pilar fue el retorno al principio de convertibilidad y no discrimination en el caso de los pagos corrientes, aunque sin compromisos de convertibilidad de ca pitales, por lo que el control de sus movimientos fue aceptado como una practica internacional legi'tima1 Este ultimo elemento del sistema libera. ba a las politicas nacionales, especialmente a las monetarias, de las res tricciones que podia imponer la libre movilidad de capitales a la busqueda del pleno empleo. Cabe senalar que los recursos con que contaba el Fondo Monetario Internacional (FMI) para respaldar sus programas de financiamiento excepcional provenian inicialmente de las cuotas de los paises miembros, a las que se agregaron las lineas de credito otorgadas por algunos paises desarrollados a partir de 1962 (acuerdos generales para la obtenci6n de prestamos) y emisiones de una moneda de reserva estrictamence international, los derechos especiales de giro, en 1969; estas emisiones se han repetido en dos oportunidades, la ultima de ellas en 1981.

En el articulo VI de los estatutos del FM I se estipula lo siguiente: Los Estados m iem bros pueden tom ar las m edidas d e control necesarias para reglamentar los m ovim ientos internacionales de capital, pero ningun m iem bro puede aplicar m edidas q u e restrinjan los pagos realizados por transacciones corrientes.

Las reformas financieras de posguerra se tradujeron, en segundo ter mino, en la conception de nuevas formas de financiamiento internacio nal de largo plazo. Ante la falta de financiamiento privado, la banca oficial pas6 a desempehar esta tarea, tanto a traves del Banco Mundial y luego de los bancos regionales de desarrollo com o por m edio de los bancos nacionales de exportation e importation, en tanto que el Ilan Marshall y, mas adelante, la asistencia oficial para los pai'ses en desarro llo, actuaron com o complementos. Aunque los bancos oficiales jugaron un papel fundamental en el financiamiento del comercio, la banca privada continuo desempenando esta funcion aun en los periodos de mayor tension en el sistema de pagos internacionales. El reciclaje del excedente de dolares generados por los persistentes deficit externos de Estados Unidos en los anos sesenta -que sucedieron, mas rapido de lo previsto, al pen'odo inicial de escasez de dolares- , y de los petrodOlares en el decenio siguiente, proporcionaron los recursos para una nueva fase de expansion del financiamiento priva do internacional. Debido a la posicion privilegiada que habi'an adquiri do, los bancos privados jugaron un papel esencial en ese proceso de reciclaje. Como se sabe, el excedente de dolares tambien hizo perder vigencia a los acuerdos adoptados en Bretton Woods. El abandono de la paridad dolar-oro en 1971 y la posterior flotation de las monedas mas importantes dejaron obsoleto el primer pilar del acuerdo y modificaron profundamente el tercero. Estos cambios no fueron una expresion de acuer dos internacionales exph'citos, sino una consecuencia de los hechos, y tampoco fueron objeto de una negotiation de amplio alcance, como la que tuvo lugar en Bretton Woods. El primer pilar fue sustituido por una norma sobre autonomia de los pai'ses para elegir el regimen cambiario. Los nuevos riesgos derivados de la inestabilidad de los tipos de cambio llevaron a los paises a adoptar posiciones muy variadas. La Comunidad Europea intento reducir las fluctuaciones entre las monedas de sus pai' ses miembros, lo cual implicaba otorgar prioridad a la integracion eco nomica por sobre los demas objetivos. Esto dio comienzo a un largo proceso que se prolongo por un euarto de siglo y culmino en la union monetaria entre la mayori'a de sus miembros, cuyo ultimo paso fue la sustitucion de las monedas nacionales por el euro el 1 de enero de 2002. Los paises en desarrollo adoptaron diversas estrategias, que implicaban la adoption como referente de una de las monedas mas importantes, o una canasta de monedas, con fines de diversification de riesgos. La flotation supuso una verdadera privatization del riesgo cambiario, que impuso la necesidad de crear instrumentos financieros para cubrirlo y multiplied las transacciones en divisas. La relacion entre estas y el valor del comercio internacional aument6 en forma explosiva: de

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financiamiento internacional de largo plazo. A ello se sumarfan poste riormente los efectos economicos de la Segunda Guerra Mundial y, so bre todo, los acentuados desequilibrios estructurales entre Estados Uni dos y Europa occidental, que dieron origen a una escasez de dolares cronica. Este fue el contexto en el que se desplegaron los esfuerzos de coope racion internacional, que se canalizaron en dos direcciones a partir de los acuerdos de Bretton Woods adoptados en 1944. En primer lugar, pese al rechazo de las propuestas ambiciosas de Keynes, se creo un nuevo sistema de regulation macroeconomica internacional cuyo objetivo era superar tanto los problemas del patron oro com o los del perfodo ca6tico que sucedio a su desaparicion. El nuevo sistema de regulation se estructuro sobre la base de tres pilares. El primero de ellos fue la adop tion de un sistema de paridades fijas pero reajustables con respecto al estandar internacional adoptado {dolar-oro, ya que se mantenfa la paridad fija entre ambos). El segundo fue el financiamiento excepcional de los pafses que registraran un deficit en casos de crisis, a cambio de compro misos de ajuste, que podi'an incluir variaciones en los tipos de cambio; el proposito de esta combination sin precedentes entre ajuste y apoyo inter nacional era evitar que las crisis se extendieran por todo el mundo a traves de la disminucion de la demanda de importaciones, las devaluaciones excesivas, el mayor proteccionismo y, en particular, las restricciones a los pagos corrientes. Como consecuencia de lo anterior, el tercer pilar fue el retorno al principio de convertibilidad y no discrimination en el caso de los pagos corrientes, aunque sin compromisos de convertibilidad de ca pitales, por lo que el control de sus movimientos fue aceptado com o una practica internacional legftima1. Este ultimo elemento del sistema liberaba a las politicas nacionales, especialmente a las monetarias, de las res tricciones que podfa imponer la libre movilidad de capitales a la busqueda del pleno empleo. Cabe senalar que los recursos con que contaba el Fondo Monetario Internacional (FMI) para respaldar sus programas de financiamiento excepcional provenfan inicialmente de las cuotas de los pafses miembros, a las que se agregaron las lfneas de credito otorgadas por algunos pafses desarrollados a partir de 1962 (acuerdos generales para la obtencion de prestamos) y emisiones de una moneda de reserva estrictamente internacional, los derechos especiales de giro, en 1969; estas emisiones se han repetido en dos oportunidades, la ultima de ellas en 1981.

En el articulo VI de los estatutos del FM I se estipula lo siguiente: Los Estados m iem bros pueden tom ar las medidas de control necesarias para reglamentar los m ovim ientos internacionales de capital, pero ningun m iem bro puede aplicar medidas que restrinjan los pagos realizados por transacciones corrientes.

Las reformas financieras de posguerra se tradujeron, en segundo ter mino, en la conception de nuevas formas de financiamiento internacio nal de largo plazo. Ante la falta de financiamiento privado, la banca oficial paso a desempenar esta tarea, tanto a traves del Banco Mundial y luego de los bancos regionales de desarrollo como por medio de los bancos nacionales de exportation e importaci6n, en tanto que el Plan Marshall y, mas adelante, la asistencia oficial para los pafses en desarro llo, actuaron com o complementos. Aunque los bancos oficiales jugaron un papel fundamental en el financiamiento del comercio, la banca privada continuo desempenando esta funcion aun en los periodos de mayor tension en el sistema de pagos internacionales. El reciclaje del excedente de dolares generados por los persistentes deficit externos de Estados Unidos en los anos sesenta -que sucedieron, mas rapido de lo previsto, al perfodo initial de escasez de dolares-, y de los petrodolares en el decenio siguiente, proporcionaron los recursos para una nueva fase de expansion del financiamiento priva do internacional. Debido a la posicion privilegiada que habfan adquiri do, los bancos privados jugaron un papel esencial en ese proceso de reciclaje. Como se sabe, el excedente de dolares tambien hizo perder vigencia a los acuerdos adoptados en Bretton Woods. El abandono de la paridad dolar-oro en 1971 y la posterior flotation de las monedas mas importantes dejaron obsoleto el primer pilar del acuerdo y modificaron profundamente el tercero. Estos cambios no fueron una expresion de acuer dos internacionales explfcitos, sino una consecuencia de los hechos, y tampoco fueron objeto de una negotiation de amplio alcance, como la que tuvo lugar en Bretton Woods. El primer pilar fue sustituido por una norma sobre autonomi'a de los pafses para elegir el regimen cambiario. Los nuevos riesgos derivados de la inestabilidad de los tipos de cambio Ilevaron a los pafses a adoptar posiciones muy variadas. La Comunidad Europea intento reducir las fluctuaciones entre las monedas de sus paf ses miembros, lo cual implicaba otorgar prioridad a la integracion eco nomica por sobre los demas objetivos. Esto dio comienzo a un largo proceso que se prolongo por un cuarto de siglo y culmino en la union monetaria entre la mayorfa de sus miembros, cuyo ultimo paso fue la sustitucion de las monedas nacionales por el euro el 1 de enero de 2002. Los pafses en desarrollo adoptaron diversas estrategias, que implicaban la adoption como referente de una de las monedas mas importantes, o una canasta de monedas, con fines de diversification de riesgos. La flotation supuso una verdadera privatization del riesgo cambiario, que impuso la necesidad de crear instrumentos financieros para cubrirlo y multiplied las transacciones en divisas. La relacion entre estas y el valor del comercio internacional aumento en forma explosiva: de

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financiamiento internacional de largo plazo. A ello se sumarian poste riormente los efectos econ6micos de la Segunda Guerra Mundial y, so bre todo, los acentuados desequilibrios estructurales entre Estados Uni dos y Europa occidental, que dieron origen a una escasez de dolares cronica. Este fue el contexto en el que se desplegaron los esfuerzos de coope ration internacional, que se canalizaron en dos direcciones a partir de los acuerdos de Bretton Woods adoptados en 1944. En primer lugar, pese al rechazo de las propuestas ambiciosas de Keynes, se cre6 un nuevo sistema de regulation macroeconomica internacional cuyo objetivo era superar tanto los problemas del patron oro como los del pen'odo caotico que sucedio a su desaparicion. El nuevo sistema de regulation se estructurd sobre la base de tres pilares. El primero de ellos fue la adop tion de un sistema de paridades fijas pero reajustables con respecto al estandar internacional adoptado (d61ar-oro, ya que se mantenfa la paridad fija entre ambos). El segundo fue el financiamiento excepcional de los pafses que registraran un deficit en casos de crisis, a cambio de compro misos de ajuste, que podi'an incluir variaciones en los tipos de cambio; el proposito de esta combination sin precedentes entre ajuste y apoyo inter nacional era evitar que las crisis se extendieran por todo el mundo a traves de la distribution de la demanda de importaciones, las devaluaciones excesivas, el mayor proteccionismo y, en particular, las restricciones a los pagos corrientes. Como consecuencia de lo anterior, el tercer pilar fue el retorno al principio de convertibilidad y no discrimination en el caso de los pagos corrientes, aunque sin compromisos de convertibilidad de ca pitales, por lo que el control de sus movimientos fue aceptado como una practica internacional legftima1. Este ultimo elemento del sistema liberaba a las politicas nacionales, espetialmente a las monetarias, de las res tricciones que podia imponer la libre movilidad de capitales a la biisqueda del pleno empleo. Cabe senalar que los recursos con que contaba el Fondo Monetario Internacional (FMI) para respaldar sus programas de financiamiento excepcional provenfan inicialmente de las cuotas de los pafses miembros, a las que se agregaron las lfneas de credito otorgadas por algunos pafses desarrollados a partir de 1962 (acuerdos generales para la obtencion de prestamos) y emisiones de una moneda de reserva estrictamente internacional, los derechos especiales de giro, en 1969; estas emisiones se han repetido en dos oportunidades, la ultima de ellas en 1981.

En el articulo VI de los estatutos del FM I se estipula lo siguiente: Los Estados miembros pueden tom ar las m edidas de control necesarias para reglam entar los m ovim ientos internacionales de capital, pero ningun m iem bro puede aplicar medidas que restnnjan los pagos realizados p o r transacciones corrientes .

Las reformas financieras de posguerra se tradujeron, en segundo ter mino, en la conception de nuevas formas de financiamiento internacio nal de largo plazo. Ante la falta de financiamiento privado, la banca oficial paso a desempenar esta tarea, tanto a traves del Banco Mundial y luego de los bancos regionales de desarrollo como por medio de los bancos nacionales de exportation e importation, en tanto que el Plan Marshall y, mas adelante, la asistencia oficial para los pafses en desarro llo, actuaron com o complementos. Aunque los bancos oficiales jugaron un papel fundamental en el financiamiento del comercio, la banca privada continuo desempenando esta funcion aun en los periodos de mayor tension en el sistema de pagos internacionales. El reciclaje del excedente de dolares generados por los persistentes deficit externos de Estados Unidos en los anos sesenta -que sucedieron, mas rapido de lo previsto, al perfodo initial de escasez de dolares- , y de los petrodolares en el decenio siguiente, proporcionaron los recursos para una nueva fase de expansi6n del financiamiento priva do internacional. Debido a la posicion privilegiada que habfan adquiri do, los bancos privados jugaron un papel esencial en ese proceso de reciclaje. Como se sabe, el excedente de dolares tambien hizo perder vigencia a los acuerdos adoptados en Bretton Woods. El abandono de la paridad dolar-oro en 1971 y la posterior flotation de las monedas mas importantes dejaron obsoleto el primer pilar del acuerdo y modificaron profundamente el tercero. Estos cambios no fueron una expresion de acuer dos internacionales explfcitos, sino una consecuencia de los hechos, y tampoco fueron objeto de una negotiation de amplio alcance, como la que tuvo lugar en Bretton Woods. El primer pilar fue sustituido por una norma sobre autonomfa de los paises para elegir el regimen cambiario. Los nuevos riesgos derivados de la inestabilidad de los tipos de cambio llevaron a los pafses a adoptar posiciones muy variadas. La Comunidad Europea intentd reducir las fluctuaciones entre las monedas de sus paf ses miembros, lo cual implicaba otorgar prioridad a la integracion eco nomica por sobre los demas objetivos. Esto dio comienzo a un largo proceso que se prolongo por un cuarto de siglo y culmino en la union monetaria entre la mayorfa de sus miembros, cuyo ultimo paso fue la sustitucion de las monedas nacionales por el euro el 1 de enero de 2002. Los pafses en desarrollo adoptaron diversas estrategias, que implicaban la adopci6n como referente de una de las monedas mas importantes, o una canasta de monedas, con fines de diversification de riesgos. La flotation supuso una verdadera privatization del riesgo cambiario, que impuso la necesidad de crear instrumentos financieros para cubrirlo y multiplied las transacciones en divisas. La relacion entre estas y el valor del comercio internacional aumento en forma explosiva: de

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2:1 en 1973 a 10:1 en 1980 y 70:1 en 1995 (Eatwell y Tayior, 2000). Este hecho, unido al notable crecimiento que ya venfa registrando la banca internacional, termino por modificar profundamente el tercer pi lar del acuerdo de Bretton Woods. En la practica, la liberalizacion de los flujos de capitales se impuso en los paises desarrollados, que fueron eliminando uno tras otro los controles en las decadas de 1970 y 1980. Algunos pai'ses en desarrollo adoptaron la misma orientation. La convertibilidad de la cuenta de capitales iba, de hecho, a ser consagrada en la reunion anual del Fondo Monetario Internacional que se celebro en Hong Kong (China), 1997, pero la formulation de este principio quedo postergado debido a la sucesion de crisis financieras que se inicio en varios pai'ses asiaticos y que aun no ha terminado. En la practica de los organismos financieros internacionales, el principio de convertibilidad de la cuenta de capitales ha sido sustituido por el de liberalizacion gradual de esa cuenta y de los sectores financieros nacionales, de acuerdo con una secuencia adecuada y un desarrollo institutional paralelo, destinado a garantizar la estabilidad de los ultimos. Como se indica mas adelante, esto se ha traducido en el surgimiento de nuevas funciones de los organismos de Bretton Woods. El segundo pilar del acuerdo de Bretton Woods tambien sufrio cam bios sustanciales, que obedecen a dos razones. La primera es la suspen sion, desde fines de los anos setenta, del financiamiento del FMI a los pafses desarrollados, que habfa sido muy importante hasta entonces (vease el grafico 3.1). Las operaciones del Fondo se concentraron, por lo tanto, en los pai'ses en desarrollo y, cada vez mas, en los pafses en los que podfan tener efectos sistemicos. La segunda fue la demanda creciente de recursos, debida tanto al caracter estructural de algunos problemas de balanza de pagos como a la severidad de las perturbaciones cfclicas aso ciadas a las fluctuaciones de los precios de materias primas y, especialmente, a la volatilidad de los flujos de capitales. La necesidad de disponer de mayores recursos por un lapso mas prolongado condujo al establecimiento de las nuevas Ifneas de financiamiento del FMI en las ultimas dos decadas del siglo XX. De manera paralela, en 1979, el Ban co Mundial inicio sus programas de ajuste estructural, que fueron adquiriendo cada vez mas importancia en comparacion con las Ifneas tradicionales para el financiamiento de proyectos, foco de su estrategia crediticia hasta entonces.

Grafico 3.1 Fondo Monetario Internacional: creditos totales y prestamos vigentes, 1950-2001
A. Proporcidn dc las rcservas intcrnacionales

B. Proporcidn dc las cxportacioncs

Fuente: Cepal, sobre la base de datos del Fondo Monetario Internacional (FMI), Estadfsticas financieras internacionales, Washington, D.C., versi6n CD-ROM, diciembre de 2001b.

En torno a estos cambios surgieron nuevas condicionalidades que en la practica dieron origen a una nueva funci6n, asumida conjuntamente por el FMI y el Banco Mundial a partir de los anos ochenta y que no estaba contemplada en los acuerdos de Bretton Woods: la promotion de la liberalizacion econdmica en el mundo en desarrollo, bajo el supuesto de que las rigideces estructurales se debfan a una excesiva intervention estatal. Como en otros casos, esta modification de las funciones de los organismos de Bretton Woods no fue el producto de una negotiation exph'cita; mas bien respondio a la evolution de las ideologfas y las relaciones de poder en el nivel mundial.

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2:1 en 1973 a 10:1 en 1980 y 70:1 en 1995 (Eatwell y Taylor, 2000). Este hecho, unido al notable crecimiento que ya venfa registrando la banca internacional, termino por modificar profundamente el tercet pi lar del acuerdo de Bretton Woods. En la practica, la liberalizacion de los flujos de capitales se impuso en los paises desarrollados, que fueron eliminando uno tras otro los controles en las decadas de 1970 y 1980. Algunos pafses en desarrollo adoptaron la misma orientation. La cojivertibilidad de la cuenta de capitales iba, de hecho, a ser consagrada en la reunion anual del Fondo Monetario Internacional que se celebro en Hong Kong (China), 1997, pero la formulation de este principio quedo postergado debido a la sucesion de crisis financieras que se inicio en varios pafses asiaticos y que aun no ha terminado. En la practica de los organismos financieros internacionales, el principio de convertibilidad de la cuenta de capitales ha sido sustituido por el de liberalizacion gradual de esa cuenta y de los sectores financieros nacionales, de acuerdo con una secuencia adecuada y un desarrollo institucional paralelo, destinado a garantizar la estabilidad de los ultimos. Como se indica mas adelante, esto se ha traducido en el surgimiento de nuevas funciones de los organismos de Bretton Woods. El segundo pilar del acuerdo de Bretton Woods tambien sufrio cam bios sustanciales, que obedecen a dos razones. La primera es la suspen sion, desde fines de los anos setenta, del financiamiento del FMI a los pafses desarrollados, que habfa sido muy importante hasta entonces (vease el grafico 3.1). Las operaciones del Fondo se concentraron, por lo tanto, en los pafses en desarrollo y, cada vez mas, en los pafses en los que podfan tener efectos sistemicos. La segunda fue la demanda creciente de recursos, debida tanto al caracter estructural de algunos problemas de balanza de pagos como a la severidad de las perturbaciones cfclicas aso ciadas a las fluctuaciones de los precios de materias primas y, especialmente, a la volatilidad de los flujos de capitales. La necesidad de disponer de mayores recursos por un lapso mas prolongado condujo al establecimiento de las nuevas Ifneas de financiamiento del FMI en las ultimas dos decadas del siglo XX. De manera paralela, en 1979, el Ban co Mundial inicio sus programas de ajuste estructural, que fueron adquiriendo cada vez mas importancia en comparacion con las Ifneas tradicionales para el financiamiento de proyectos, foco de su estrategia crediticia hasta entonces.

Grdfico 3.1 Fondo Monetario International: creditos totales y prestamos vigentes, 1950-2001
A. Proporcidn de las rescrvas imernadonalcs

B. Proporcidn dc las exportaciones

Fuente: Cepal, sobre la base de datos del Fondo Monetario Internacional (FMI), Estadfsticas financieras internacionales, Washington, D.C., versi6n CD-ROM, diciembre de 2001b.

En torno a estos cambios surgieron nuevas condicionalidades que en la practica dieron origen a una nueva funci6n, asumida conjuntamente por el FMI y el Banco Mundial a partir de los anos ochenta y que no estaba contemplada en los acuerdos de Bretton Woods: la promotion de la liberalizacion economica en el mundo en desarrollo, bajo el supuesto de que las rigideces estructurales se debfan a una excesiva intervention estatal. Como en otros casos, esta modification de las funciones de los organismos de Bretton Woods no fue el producto de una negotiation explfcita; mas bien respondio a la evolution de las ideologfas y las relaciones de poder en el nivel mundial.

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Por su parte, la mayor internacionalizaci6n de las finanzas hizo necesarios nuevos estandares regulatorios, hecho que ha sido reconocido desde la decada de 1970; para responder a esa necesidad se establecio en 1975 el Comite de Basilea de Supervision Bancaria del Banco de Pagos Inter nacionales. La adopci6n de los principios de regulation y supervision bancaria de Basilea en 1988 fue el principal resultado de este esfuerzo. Desde 1999 se han venido formulando propuestas de reforma, destinadas a adecuar estos estandares a la evolution de la industria bancaria mundial y a las deficiencias identificadas en el funcionamiento del siste ma anterior2. La formulation de principios regulatorios mfnimos ha abarcado un conjunto creciente de temas, incluidas las normas sobre emision de tftulos de deuda en los mercados, la industria aseguradora y la contabilidad financiera. Uno de los eiementos de esta reforma, que ha recibido un gran respaldo en los ultimos anos, es la creacion de un programa de fortalecimiento de los sistemas financieros de los paises en desarro llo, que incluye la adoption de estos estandares internacionales, y de principios para el manejo de las deudas externa y publica y de las reservas internacionales. Esta nueva funci6n de los organismos de Bretton Woods no ha sido claramente diferenciada de las que ejercen otras insti tuciones, sobre todo el Banco de Pagos Internacionales (BPI).

las principales instituciones financieras privadas del mundo, que tendio a acelerarse a fines del decenio5. Debido a esto, el numero de institucio nes bancarias disminuyo en casi todos los pafses y la concentracion, calculada sobre la base de la proportion de depositos controlados por los mayores bancos, tendio a aumentar. Si se incluyesen en los calculos las operaciones fuera de balance (en particular las operaciones con derivados financieros), la concentracion seria aun mas acentuada. En segundo lugar, ha habido un proceso generalizado de desintermediacion bancaria e institutionalization del ahorro, vinculado a la aparicion de intermediaries financieros no bancarios, como los fondos mutuos y de pensiones, los bancos de inversion y las compamas de seguros (vease el cuadro 3.1). La competencia de estas entidades ha erosionado el predominio que tuvieron los bancos en la intermediation financiera internacional en las decadas de 1960 y 1970 y, asimismo, ha obhgado a las instituciones bancarias tradicionales a transformarse en conglomeraCuadro 3.1 Activos financieros de inversionistas institucionales a/ Pai'ses seleccionados de la OCDE (En porcentajes del PIB)
1992 1994 65,9 80,2 71,8 41,3 3,9 66,7 32,2 81,6 53,7 1.945,6 144,5 32,3 143,8 135,9 1996 92,4 92,1 86,6 50,6 6,1 79,6 39,0 89,3 57,3 2.057,0 167,6 44,3 173,4 162,9 1999 127,9 112,7 125,4 76,8 10,7 111,3 96,9 100,5 88,5 4.172,3 212,8 65,4 226,7 207,3 2000 131,2 111,3 133,3 79,7 12,8 110,1

B. Transformaciones y volatilidad recientes de los mercados financieros

Paralelamente a las variaciones del entorno macroeconomico, se han producido profundos cambios en los sistemas financieros de los pafses desarrollados, que se iniciaron en la decada de 1980 y se consolidaron en la siguiente3. Este proceso podrfa resumirse en tres tendencias fundamentales. La primera es la concentracion de los sistemas financieros en las economfas desarrolladas4. La decada de 1990 se caracterizo fundamentalmente por un intenso proceso de fusiones y adquisiciones entre

Australia C anada Francia A lemania H ungria Islandia Italia Japon C orea Luxem burgo Paises Bajos b; Espaiia Reino Unido Estados Unidos

61,6 68,6 61,9 34,0 2,5 55,3 21,8 78,0 51,8 1.574,3 131,5 21,9 131,3 127,2

72,6 209,6 62,1 195,2

Tanto las consecuencias proddicas de la regulaci6n, que tienden a acentuarse con la aplicaci6n de las nuevas propuestas, com o sus efectos adversos sobre los m ercados de riesgo, entre los que se incluyen los pai'ses emergentes, h a n sido objeto de crfticas. E n relacion con estos temas, vianse Reisen (2001) y Griffith Jones y Spratt (2001). Vianse Franklin (1993), Feeney (1994), Blommestein (1995), Culpeper (1995), D Arista y Griffith-Jones (2001) y G rupo de los Diez (2001), donde se describen en forma mas detallada los cambios en los sistemas financieros de las principales economias industrializadas. En G rupo de los Diez (2001) se presenta un analisis com pleto de las causas y consecucncias de este proceso.

Fuente: Cepal, sobre la base de datos de la Organizacion de Cooperacion y Desarrollo Economicos (OCDE), Institutional Investors Statistical Yearbook, 2001, Paris, 2001a. a/ Compamas de seguro, companias de inversion, fondos de pensiones y otras formas de ahorro institucional. b/ Paises Bajos, 2000: en companias de seguros s<51o incluye seguros de vida.

La m ayor parte de las fusiones y adquisiciones corresponden a entidades banca rias; de hecho, estas representan el 70% de las fusiones. Ademas, se ampliaron significativam ente las iniciativas conjuntas y las alianzas estrategicas entre insti tuciones.

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Por su parte, la mayor internationaJizaci6n de las finanzas hizo necesarios nuevos estandares regulatorios, hecho que ha sido reconocido desde la decada de 1970; para responder a esa necesidad se establecio en 1975 el Comite de Basilea de Supervision Bancaria del Banco de Pagos Inter nacionales. La adopci6n de los principios de regulation y supervision bancaria de Basilea en 1988 fue el principal resultado de este esfuerzo. Desde 1999 se han venido formulando propuestas de reforma, destinadas a adecuar estos estandares a la evolution de la industria bancaria mundial y a las deficiencias identificadas en el funcionamiento del siste ma anterior2. La formulation de principios regulatorios mfnimos ha abarcado un conjunto creciente de temas, incluidas las normas sobre emision de tftuios de deuda en los mercados, la industria aseguradora y la contabilidad financiera. Uno de los eiementos de esta reforma, que ha recibido un gran respaldo en los ultimos anos, es la creaci6n de un programa de fortalecimiento de los sistemas financieros de los pai'ses en desarro llo, que incluye la adoption de estos estandares internacionales, y de principios para el manejo de las deudas externa y publica y de las reservas internacionales. Esta nueva funcion de los organismos de Bretton Woods no ha sido claramente diferenciada de las que ejercen otras insti tuciones, sobre todo el Banco de Pagos Internacionales (BPI).

las principales instituciones financieras privadas del mundo, que tendio a acelerarse a fines del decenio5. Debido a esto, el numero de institucio nes bancarias disminuyo en casi todos los pafses y la concentracion, calculada sobre la base de la proportion de depositos controlados por los mayores bancos, tendio a aumentar. Si se incluyesen en los calculos las operaciones fuera de balance (en particular las operaciones con derivados financieros), la concentracion serfa aun mas acentuada. En segundo lugar, ha habido un proceso generalizado de desintermediacion bancaria e institutionalization del ahorro, vinculado a la aparicion de intermediaries financieros no bancarios, como los fondos mutuos y de pensiones, los bancos de inversion y las companias de segu ros (ivease el cuadro 3.1). La competencia de estas entidades ha erosionado el predominio que tuvieron los bancos en la intermediation financiera internacional en las decadas de 1960 y 1970 y, asimismo, ha obligado a las instituciones bancarias tradicionales a transformarse en conglomeraCuadro 3.1 Activos financieros de inversionistas institucionales a! Pafses seleccionados de la OCDE (En porcentajes del PIB)
1992 1994 65,9 80,2 71,8 41,3 3,9 6 6,7 3 2,2 81,6 53,7 1.945,6 144,5 32,3 143,8 135,9 3996 92,4 92,1 86,6 50,6 6,1 79,6 39,0 89,3 57,3 2.057,0 167,6 44,3 173,4 162,9 1999 127,9 112,7 125,4 76,8 10,7 111,3 96,9 100,5 88,5 4.172,3 212,8 65,4 226,7 207,3 2000 131,2 111,3 133,3 79,7 12,8 110,1

B. Transformaciones y volatilidad recientes de los mercados financieros

Paralelamente a las variaciones del entorno macroecon6mico, se han producido profundos cambios en los sistemas financieros de los pafses desarrollados, que se iniciaron en la decada de 1980 y se consolidaron en la siguiente3. Este proceso podrfa resumirse en tres tendencias fundamentales. La primera es la concentracion de los sistemas financieros en las economfas desarrolladas4. La decada de 1990 se caracteriz6 fundamentalmente por un intenso proceso de fusiones y adquisiciones entre

Australia C anada Francia Alemania H ungria Islandia Italia Japon C orea Luxem burgo Paises Bajos b/ Espana Reino Unido Estados Unidos

61,6 68,6 61,9 34,0 2,5 55,3 21,8 78,0 51,8 1.574,3 131,5 21,9 131,3 127,2

72,6 209,6 62,1 195,2

Tanto las consecuencias prociclicas de la regulaci6n, que tienden a acentuarse con la apiicacifin d e las nuevas propuestas, com o sus efectos adversos sobre los mercados de riesgo, entre los que se incluyen los pafses emergentes, han sido objeto de crfticas. E n relacidn con estos temas, vianse Reisen (2001) y G riffith Jones y Spratt (2001). Vianse Franklin (1993), Feeney (1994), Blommestein (1995), Culpeper (1995), D Arista y Griffith-Jones (2001) y Grupo de los D iez (2001), donde se describen en form a mas detallada los cambios en los sistemas financieros de las principales economias industrializadas. En G rupo de los Diez (2001) se presenta un analisis com pleto de las causas y consecucncias dc este proceso.

Fuente: Cepal, sobre la base de datos de la Organizacidn de Cooperacion y Desarrollo Economicos (OCDE), Institutional Investors Statistical Yearbook, 2001, Paris, 2001a. a/ Companias de seguro, companias de inversion, fondos de pensiones y otras formas de ahorro institucional. b/ Pafses Bajos, 2000: en companias de seguros s61o incluye seguros de vida.

La mayor parte de las fusiones y adquisiciones corresponden a entidades banca rias; de hecho, estas representan el 70% de las fusiones. Ademas, se ampliaron significativamente las iniciativas conjuntas y las alianzas estrategicas entre insti tuciones.

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y desarro llo

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dos que prestan un conjunto cada vez mas amplio de servicios financie ros. En consecuencia, la lfnea divisoria entre las funciones bancarias y no bancarias se ha hecho cada vez mas tenue. La desregulacion de las actividades de los intermediaries no bancarios en los anos ochenta, asf com o la elimination de los controles de capitales en los pafses desarrollados, facilitaron la creciente participa cion de estas instituciones en los mercados financieros internacionales y su expansion. Esto se tradujo en una ampliacion significativa de los mer cados secundarios de tftulos de deuda. En estos mercados, al igual que en las bolsas de valores, la mayor participacion de inversionistas institu cionales y de muchos agentes individuales facilito el aumento en el valor de las acciones. Esto dio origen, en opinion de unos, a un cfrculo virtuo so y, de otros, a una burbuja financiera. En todo caso, permitio el desa rrollo de nuevas fuentes de financiamiento por un perfodo relativamente prolongado. interrumpido por la crisis internacional que se inicio en 2000 . Esta expansion indujo una mayor profundizacion financiera en los pafses desarrollados (Fornari y Levy, 1999) y el surgimiento de nuevas fuentes de financiamiento para las empresas. Entre otras cosas, este pro ceso se refleja en el volumen de bonos emitidos en los mercados de pafses desarrollados, encabezados por Estados Unidos y Japon, que se duplicaron con creces en la decada de 1990 y tambien se extendieron a algunos pafses latinoamericanos. La profundidad y liquidez de un mer cado secundario bien desarrollado, en particular en Estados Unidos, fa cilitaron el financiamiento de los nuevos sectores de alta tecnologfa, que se mantuvieron a la cabeza de la expansion de la economia en los anos noventa. Otra de las innovaciones de los ultimos anos es la creacion de los fondos de capital de riesgo, que hicieron posible el crecimiento de estas actividades; ambos procesos se interrumpieron bruscamente du rante la crisis reciente. El desarrollo de estos mercados tambien supuso una ampliacion con siderable de las funciones de las agencias calificadoras de riesgo crediticio, que proporcionan informacion a los inversionistas y a las que se recurre cada vez mas con fines regulatorios; un ejemplo de esto es la reciente propuesta del Comite de Basilea de utilizar las calificaciones de las agencias en la regulation bancaria. La vision de corto plazo y el comportamiento procfclico de las calificaciones de estas agencias han sido objeto de amplias crfticas, en particular por las consecuencias que tienen en lo que respecta al financiamiento de los pafses en desarrollo (Reisen, 2001 y 2002). En tercer lugar, el rapido crecimiento de los activos financieros en poder de inversionistas institucionales multiplied la demanda de nuevos instrumentos e incentivo la diversification de riesgos. Esto explica la

expansion de mercados especializados en el manejo de determinados tftulos, como los bonos de altos rendimiento, los bonos emitidos por economfas emergentes y la titularizacion con el respaldo de creditos (hipotecarios, automotores y Ifneas de credito de tarjetas), asf como las acciones de empresas extranjeras (tftulos de deposito en el mercado es tadounidense (ADRs) y tftulos de deposito en el mercado mundial (GDRs)). Este fenomeno, unido a la privatization del riesgo cambiario, ya mencionada, explica tambien la rapida expansion de la demanda de instrumentos financieros derivados, orientados a cubrir riesgos especfficos (vease el grafico 3.2). Notese, sin embargo, que la suscripcion de contratos de cobertura de riesgo cambiario se vio muy afectada por la crisis asiatica. Grafico 3.2 Instrumentos financieros derivados transados en bolsa (En millones de contratos al termino de cada aiio)

Contratos en monedas - - Contratos en indices accionarios

-----Contratos en tasas de interes

Fuente: Cepal, sobre la base de datos del Banco de Pagos Internacionales (BPI), Quartely Review, varios numeros.

En las economfas industrializadas, estas tendencias han tenido tanto efectos positivos como negativos. Como ya se ha visto, su efecto positivo ha sido la expansion significativa de las oportunidades de financiamiento de las empresas productivas, que ha beneficiado tanto a las empresas de alta tecnologfa com o a las de tamano medio. El efecto negativo ha sido la fragilidad financiera, que se ve acentuada porque una parte importan te de las actividades mas dinamicas escapa a los mecanismos de regula tion de las actividades bancarias clasicas. De hecho, las actividades mas riesgosas y en las que se dan mayores niveles de apalancamiento, asocia das a los mercados de derivados, siguen al margen de los marcos regulatorios vigentes y aun no se han t'ormulado propuestas de extension de la normativa a este ambito. Incluso en lo que respecta a los inversionistas institucionales, se observa un deficit regulatorio importante (DArista y Griffith-Jones, 2001).

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dos que prestan un conjunto cada vez mas amplio de servicios financie ros. En consecuencia, la lfnea divisoria entre las funciones bancarias y no bancarias se ha hecho cada vez mas tenue. . La desregulacion de las actividades de los intermediarios no bancarios en los anos ochenta, asf como la eliminaci6n de los controles de capitales en los pafses desarrollados, facilitaron la creciente participa cion de estas instituciones en los mercados financieros internacionales y su expansion. Esto se tradujo en una ampliacion significativa de los mer cados secundarios de tftulos de deuda. En estos mercados, al igual que en las bolsas de valores, la mayor participaci6n de inversionistas institu cionales y de muchos agentes individuales facilito el aumento en el valor de las acciones. Esto dio origen, en opinion de unos, a un cfrculo virtuo so y, de otros, a una burbuja financiera. En todo caso, permitio el desa rrollo de nuevas fuentes de financiamiento por un periodo relativamente prolongado, interrumpido por la crisis internacional que se inicio en

expansion de mercados especializados en el manejo de determinados tftulos, com o los bonos de altos rendimiento, los bonos emitidos por economfas emergentes y la titularizacion con el respaldo de creditos (hipotecarios, automotores v Ifneas de credito de tarjetas), asf com o las acciones de empresas extranjeras (tftulos de deposito en el mercado es tadounidense (ADRs) y tftulos de deposito en el mercado mundial (GDRs)). Este fenomeno, unido a la privatization del riesgo cambiario, ya mencionada, explica tambien la rapida expansion de la demanda de instrumentos financieros derivados, orientados a cubrir riesgos especfficos (vease el grafico 3.2). Notese, sin embargo, que la suscripcion de contratos de cobertura de riesgo cambiario se vio muy afectada por la crisis asiatica. Grafico 3.2 Instrumentos financieros derivados transados en bolsa (En millones de contratos al termino de cada ano)
60 50

2000 .
Esta expansi6n indujo una mayor profundizacion financiera en los pafses desarrollados (Fornari y Levy, 1999) y el surgimiento de nuevas fuentes de financiamiento para las empresas. Entre otras cosas, este pro ceso se refleja en el volumen de bonos emitidos en los mercados de pafses desarrollados, encabezados por Estados Unidos y Japon, que se duplicaron con creces en la decada de 1990 y tambien se extendieron a algunos pafses latinoamericanos. La profundidad y liquidez de un mer cado secundario bien desarrollado, en particular en Estados Unidos, fa cilitaron el financiamiento de los nuevos sectores de alta tecnologfa, que se mantuvieron a la cabeza de la expansion de la economia en los anos noventa. Otra de las innovaciones de los ultimos anos es la creacion de los fondos de capital de riesgo, que hicieron posible el crecimiento de estas actividades; ambos procesos se interrumpieron bruscamente du rante la crisis reciente. El desarrollo de estos mercados tambien supuso una ampliacion con siderable de las funciones de las agencias calificadoras de riesgo crediticio, que proporcionan informacion a los inversionistas y a las que se recurre cada vez mas con fines regulatorios; un ejemplo de esto es la reciente propuesta del Comite de Basilea de utilizar las calificaciones de las agencias en la regulation bancaria. La vision de corto plazo y el comportamiento procfclico de las calificaciones de estas agencias han sido objeto de amplias crfticas, en particular por las consecuencias que tienen en lo que respecta al financiamiento de los pafses en desarrollo (Reisen, 2001 y 2002). En tercer lugar, el rapido crecimiento de los activos financieros en poder de inversionistas institucionales multiplied la demanda de nuevos instrumentos e incentiv6 la diversification de riesgos. Esto explica la

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Fuente: Cepal, sobre la base de datos del Banco de Pagos Internacionales (BPI), Quartely Review, varios numeros.

En las economfas industrializadas, estas tendencias han tenido tanto efectos posirivos como negativos. Como ya se ha visto, su efecto positivo ha sido la expansion significativa de las oportunidades de financiamiento de las empresas productivas, que ha beneficiado tanto a las empresas de alta tecnologfa como a las de tamano medio. El efecto negativo ha sido la fragilidad financiera, que se ve acentuada porque una parte importan te de las actividades mas dinamicas escapa a los mecanismos de regula tion de las actividades bancarias clasicas. D e hecho, las actividades mas riesgosas y en las que se dan mayores niveles de apalancamiento, asocia das a los mercados de derivados, siguen al margen de los marcos regulatorios vigentes y aun no se han formulado propuestas de extension de la normativa a este ambito. Incluso en lo que respecta a los inversionistas institucionales, se observa un deficit regulatorio importante (DArista y Griffith-Jones, 2001).

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y d esarro llo

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La volatilidad de los mercados financieros no es, por supuesto, un hecho nuevo, como lo atestigua la historia economica (Kindleberger, 1978), incluida la mas reciente (BPL 2001). Su principal reflejo ha sido la gran frecuencia de crisis financieras, que caracteriza tanto al mundo industrializado como a los paises en desarrollo desde el ultimo cuarto del siglo pasado (FMI, 1998). Dado que en los mercados financieros se realizan operaciones esencialmente intertemporales, la falta de informa cion sobre el futuro es la falla de mercado fundamental de los merca dos financieros (Keynes, 1936; Minsky, 1982; Eatwell y Taylor, 2000). Su volatilidad se explica, por lo tanto, por los cambios de opiniones y expectativas, que fluctuan entre el optimismo y el pesimismo6. Sus repercusiones se amplifican debido al efecto de contagio de esas opinio nes y expectativas de un mercado a otro7. Estas externalidades constitu yen otra falla de mercado, ya que pueden dar lugar a equilibrios multiples y profeci'as autocumplidas, cuando las expectativas de la mayorfa de los agentes se orientan en la misma direcci6n. Las asimetrfas de informacion entre acreedores y deudores (Stiglitz, 1994) constituyen una tercera falla de mercado, que se traduce en un sesgo en favor de los deudores considerados de bajo riesgo y en una gran suscepribilidad de los mercados a la confianza en la informacion imper fecta con que cuentan los acreedores sobre sus deudores, especialmente los mas riesgosos. Como dicha confianza varia a lo largo del ciclo econ6mico, los margenes de los prestamos que se consideran mas riesgosos en los mercados siguen un patron marcadamente prodclico, lo que da lugar a la sucesi6n de periodos de apetito por actividades de alto ries-

D esde mediados de los anos setenta se registran muchos ejemplos de este cambio de actitud respecto de los mercados emergentes. Entre los mas recientes sobresale el caso de Argentina, que paso de una exuberancia irracional hasta la crisis asiatica a un pam co irracional en 2001. Los niveles de deuda externa que los analistas de m ercado consideraban manejables hasta fines de los noventa se hiciero n subitamente insostenibles, y el acceso al financiamiento privado practicam ente se suspendio. Como ha inencionado el financista George Soros, a veces el m ercado es capaz d e imponer su propia perspectiva de la realidad, por irracionales q u e parezcan esas expectativas. En el caso de la reciente crisis argentina se podria d ecir que, mas alia de los factores fundamentales que la determ inaron, la situaci6n no fue totalm ente ajena a esas profeci'as autocum plidas. C om o han senalado Bustillo y Velloso (2002), estos efectos de ccntagio se sintiero n mas en America Latina durante la crisis asiatica y rusa de 1997 y 1998 que en los casos recientes de Brasil y Argentina. Sin embargo, la crisis de 2001 de Argen tin a repercuti6 con fuerza en los demas miembros del M ercosur y pai'ses asociados. El fume apoyo que otorg6 el FMI a Brasil y Uruguay fue uno de los factores que ayudaron a esos paises a evitar el colapso que sufri6 Argentina en los ultimos m escs de 2001 y los primeros de 2002, en que este pais n o contaba con el apoyo del FM I e incluso fue abiertam ente criticado por esa institiicion.

go y de huida hacia la calidad. Esto explica, ademas, por que los caios secundarios presentan una liquidez mucho mayor en epoci abundancia, ya que dependen igualmente de la confianza en la infor cion de la que disponen los compradores. Por este misrno motivo, mercados de derivados tambien suelen mostrar un comportamic procfclico e incluso tienden a desaparecer durante las crisis, en eL de operaciones cuyo riesgo se considera excesivo. Algunas caracteristicas contemporaneas de los mercados financi han tendido a acentuar la volatilidad8. Estas son: i) la insuficiente r lacion que, como ya se menciono, afecta a las actividades tanto di inversionistas institucionales como de los agentes que operan en el n cado de derivados, asf como el caracter procfclico de la regulacioi gente5; ii) los problemas de contagio provocados por las restriction! liquidez que enfrentan en diversos mercados los inversionistas inst | cionales cuando, ante la baja del precio de cierto tipo de tftulos, se || obligados a vender otros para restituir su liquidez, incluso tftulos j relacionados con los primeros; esta presion se acentua cuando se p r> ce un retiro de fondos en mercados que operan generalmente a la v o cuando estos inversionistas tienen que cumplir con los comproni|| adquiridos, incluidos los requisitos de contrapartida impuestos a a I l nas operaciones con derivados; por estos motivos, sera mayor cu. mas participen en el mercado instituciones con elevados nivele^ apalancamiento; iii) la tendencia de algunos agentes a emplear los i mos sistemas de evaluation de riesgos, que tiende a acrecentar la ce [ lacion entre el comportamiento financiero de tftulos, a veces disfmil. I acentua el efecto de contagio; iv) la tendencia a evaluar el desempefi los inversionistas institucionales en un contexto de corto plazo, lo 1 tiene un efecto similar, y v) el comportamiento procfclico de las agen 1 calificadoras de riesgos. En el grafico 3.3.A se ilustra la correlation entre dos mercado riesgo durante el turbulento perfodo que se inicio con la crisis de 19 1 el mercado de bonos en economfas emergentes y el de bonos de ,

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La literature sobre este tema es extensa. Veanse, entre muchas otras contnbi nes, Calvo y otros (2001). Dodd (2001) y Persaud (2000). En el caso de la regulaci6n bancaria, las normas sobre capital y las reservas prestamos incobrables cienen ese efecto. En los periodos de auge, el aumeiu las utilidades facilica la expansi6n del credito, a la que tam bien contribuy oportuno cumplimiento de las obligaciones por parte de los deudores, qinin ite reducir coyunturalm ente las reservas. El incumplimiento de las obligacn aumenta durante las crisis, lo que d a lugar a reservas que reducen las utilid, bancarias y, por ende, la capacidad crediticia de los bancos. Este comportamu prodclico ha dado lugar a propuestas orientadas a atenuarlo (Ocampo, 19' 2002a).

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La volatilidad de los mercados financieros no es, por supuesto, un hecho nuevo, como lo atestigua la historia econ6mica (Kindleberger, 1978), incluida la mas reciente (BPI, 2001). Su principal reflejo ha sido la gran frecuencia de crisis financieras, que caracteriza tanto al mundo industrializado como a los pafses en desarrollo desde el ultimo cuarto del siglo pasado (FMI, 1998). Dado que en los mercados financieros se realizan operaciones esencialmente intertemporales, la falta de informaci6n sobre el futuro es la falla de mercado fundamental de los merca dos financieros (Keynes, 1936; Minsk) 1982; Eatwell y Taylor, 2C00). , Su volatilidad se explica, por lo tanto, por los cambios de opiniones y expectativas, que fluctuan entre el optimismo y el pesimismo6. Sus repercusiones se amplifican debido al efecto de contagio de esas opinio nes y expectativas de un mercado a otro7. Estas externalidades constitu yen otra falla de mercado, ya que pueden dar lugar a equilibrios multiples y profeci'as autocumplidas, cuando las expectativas de la mayoria de los agentes se orientan en la misma direcci6n. Las asimetrfas de informacion entre acreedores y deudores (Stiglitz, 1994) constituyen una tercera falla de mercado, que se traduce en un sesgo en favor de los deudores considerados de bajo riesgo y en una gran susceptibilidad de los mercados a la confianza en la informacion imper fecta con que cuentan los acreedores sobre sus deudores, especialmente los mas riesgosos. Como dicha confianza varia a lo largo del ciclo eco nomico, los margenes de los prestamos que se consideran mas riesgosos en los mercados siguen un patrdn marcadamente procfclico, lo que da lugar a la sucesi6n de periodos de apetito por actividades de alto ries-

Desde mediados de los anos setenta se registran muchos ejemplos de este cambio de actitud respecto de los mercados emergentes. Entre los m& recientes sobresale el caso de Argentina, que pas6 de una exuberancia irracional hasta la crisis asiatica a un pdnico irracional en 2001. L os niveles de deuda externa que los analistas de mercado consideraban manejables hasta fines de los noventa se hicieron subitamente insostenibles, y el acceso al financiamiento privado practicamente se su spen ds. Como ha mencionado el financista George Soros, a veces el mercado es capaz de imponer su propia perspectiva de la realidad, por irracionales que parezcan esas expectativas. En el caso de la reciente crisis argentina se podria decir que, mis alia de los factores fundam entals que la determinaron, la simaci6n no fue totalmente ajena a esas profeci'as autocumplidas. Com o han senalado Bustillo y Velloso (2002), estos efectos de contagio se sintieron mas en America Latina durante la crisis asiatica y rusa de 1997 y 1998 que en los casos recientes de Brasil y Argentina. Sin embargo, la crisis de 2001 de Argen tina repercutid con fuerza en los demas miembros del M ercosur y pai'ses asociados. El firme apoyo que otorg6 el FMI a Brasil y Uruguay fue uno de los factores que ayudaron a esos pai'ses a evitar el colapso que sufn6 Argentina en los ultimos mecs de 2001 y los primeros de 2002, en que este pais no contaba con el apoyo del FMI e incluso fue abiertamenie criticado por esa instituaon.

go y de huida hacia la calidad. Esto explica, ademas, por que los tados secundanos presentan una liquidez mucho mayor en epoc: abundancia, ya que dependen igualmente de la confianza en la info cion de la que disponen los compradores. Por este mismo motivo mercados de derivados tambien suelen mostrar un comportami procfclico e incluso tienden a desaparecer durante las crisis, en el de operaciones cuyo riesgo se considera excesivo. Algunas caracteristicas contemporaneas de los mercados financi han tendido a acentuar la volatilidad*. Estas son: i) la insuficiente r lacion que, como ya se menciono, afecta a las actividades tanto dt inversionistas institucionales com o de los agentes que operan en el t cado de derivados, asf como el caracter procfclico de la regulacioi genre9; ii) los problemas de contagio provocados por las restriction liquidez que enfrentan en diversos mercados los inversionistas ins cionales cuando, ante la baja del precio de cierto tipo de titulos, se obligados a vender otros para restituir su liquidez, incluso tituloi relacionados con los primeros; esta presion se acentua cuando se pn ce un retiro de fondos en mercados que operan generalmente a la v o cuando estos inversionistas tienen que cumplir con los compron adquiridos, incluidos los requisitos de contrapartida impuestos a a nas operaciones con derivados; por estos motivos. sera mayor cu mas participen en el mercado instituciones con elevados nivele1 apalancamiento; iii) la tendencia de algunos agentes a emplear los : mos sistemas de evaluation de riesgos, que tiende a acrecentar la cc lacion entre el comportamiento financiero de titulos, a veces disimilt acentua el efecto de contagio; iv) la tendencia a evaluar el desempefn los inversionistas institucionales en un contexto de corto plazo, lo tiene un efecto similar, y v) el comportamiento procfclico de lasagen calificadoras de riesgos. En el grafico 3.3.A se ilustra la correlation entre dos mercados riesgo durante el turbulento perfodo que se inici6 con la crisis de \S el mercado de bonos en economfas emergentes y el de bonos de

La literatura sobre este tema es extensa. Vianse, entre muchas otras contribi nes, Calvo y otros (2 0 0 1 ), Dodd (2001) y Persaud (2000). En el caso de la regulation bancaria, las normas sobre capital y las reservas j prestamos incobrables tienen ese efecto. En los periodos de auge, el aument ias utilidades facilita la expansi6n del credito, a la que tambien contnbu oportuno cumplimiento de las obligaciones por parte de los deudores, que mite reducir coyunturalmente las reservas. El incumplimiento de las obligaci < aumenta durante las crisis, lo que d a lugar a reservas que reducen las uulin.1 bancarias y, por ende, la capacidad crediticia de los bancos. Este comportami procfclico ha dado lugar a propuestas orientadas a atenuarlo (Ocampo, 19" 2002a).

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rendimiento en Estados Unidos. En ambos se produjo una disminuci6n de los margenes de riesgo (spreads) durante el periodo de auge de los mercados y una fuerte alza como reaction a la crisis asiatica y, especialmente, a la rusa, que fue seguida de una normalization incompleta. A lo largo de este ciclo, los cambios fueron mucho mas acentuados en los mercados de bonos emergentes. En cambio, en la crisis mas reciente, que tuvo su epicentro en Estados Unidos, ocurrio exactamente lo contrario. En el periodo considerado como un todo, la correlacion entre ambos mercados es elevada y positiva10. La cambianre naturaleza del contagio se ilustra en el grafico 3.3.B, en el que se indica el aumento de los margenes de riesgo en las principales economias latinoamericanas en los cinco episodios de crisis mas recientes. Como se puede observar, todos los pai'ses muestran una tendencia al alza en estos episodios, pero los efectos fueron de una magnitud mucho mayor durante la crisis asiatica y, sobre todo, de la crisis rusa, que en las centradas en pai'ses latinoamericanos. Esto reve la que el impacto es mucho mayor cuando afecta a los paises desarrolla dos, especialmente a los agentes con un alto grado de apalancamiento, algunos de los cuales se han retirado de los mercados emergentes en los ultimos anos. Las intervenciones del Estado para corregir las fallas de mercado mencionadas pueden dar origen a fallas de gobierno, en la medida en que no se establezcan adecuados sistemas de incentivos. La regulation es la lfnea de action mas importante, ya que se concentra en medidas preventivas orientadas a evitar que los agentes economicos asuman riesgos excesivos. Sin embargo, su desarrollo tiende a mostrar un rezago en relacion con el del mercado, y las mismas regulaciones pueden dar lugar a mecanismos de elusion o evasion (por ejemplo, las operaciones fuera de balance) o incluso a mecanismos suboptimos de intermediation. La supervision tambien tiene propositos preventivos, pero enfrenta proble mas de informacion y la discrecionalidad que la caracteriza puede conducir a abusos. Por su parte, las intervenciones para hacer frente a crisis sistemicas ofrecen incentivos a los agentes dispuestos a asumir riesgos excesivos (problemas de riesgo moral - moral hazard). Por ultimo, las destinadas a compensar la orientation del mercado hacia inversionistas mas riesgosos pueden crear problemas similares de riesgo moral, entre otros la concesion de garantias a deudores riesgosos. En los casos en que el problema se resuelve gracias a financiamiento oficial, estas interven ciones crean una dependencia del Estado (problemas de graduation),

e incluso acrecientan el riesgo que deben entrentar los acreedores privados, debido al caracter de acreedor preferential de las entidades oficiales. Por este motivo, la volatilidad y la discrimination de riesgos solo pueden compensarse parcialmente y mediante una combination adecuada de los instrumentos correspondientes. Grafico 3.3 Margenes de mercados emergentes
A. Indice Master High-Yield de Merrill Lynch v EMBI+ de J.P. Morgan

- Margen sobre bonos dc alto rendimiento en Estados Unidos

-EMBI+- no latino

EMBI+ latino

B. Incremento cn los margenes de los bonos (porcentajes) L) Argentina SS Brasil 8 Ecuador Mexico Ec Peru 2 Venezuela America Latina

Warn r~T1,
Crisis asitoca (octubre 1997) Moratoria rusa Devaluaci6n brasilcna Crisis argentina I (agosto 1998) (enero 1999) (octubrc 200C) Crisis argent.na U (julio 2001)

Fuente: Cepal, sobre la base de datos de Merrill Lynch y J.P. M organ Chase.

10 La correlacion de los margenes de riesgo mensuaies de los titulos latinoam erica nos y de los bonos de alto rendim iento en el m ercado norteam ericano es de 0.56 en el periodo m arzo 1996-septiem bre 2001, pero se elev6 a 0.79 entre septiembre de 1997 y noviem bre de 1999.

C. Flujos de capitales hacia paises en desarrollo

La evolution de los mercados internacionales descrita en la section an terior se ha ido reflejando, a lo largo de los tres ultimos decenios, en

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GLOBALIZACION Y DESARROLLO

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rendimiento en Estados Unidos. En ambos se produjo una disminucion de los margenes de riesgo (spreads) durante el pen'odo de auge de los mercados y una fuerte alza como reaction a la crisis asiatica y, especialmente, a la rusa, que fue seguida de una normalization incompleta. A lo largo de este ciclo, los cambios fueron mucho mas acentuados en los mercados de bonos emergentes. En cambio, en la crisis mas reciente, que tuvo su epicentro en Estados Unidos, ocurrio exactamente lo contrario. En el perfodo considerado como un todo, la correlacion entre ambos mercados es elevada y positiva10. La cambiante naturaleza del contagio se ilustra en el grafico 3.3.B, en el que se indica el aumento de los margenes de riesgo en las principales economfas latinoamericanas en los cinco episodios de crisis mas recientes. Como se puede observar, todos los paises muestran una tendencia al alza en estos episodios, pero los efectos fueron de una magmtud mucho mayor durante la crisis asiatica y, sobre todo, de la crisis rusa, que en las centradas en pai'ses latinoamericanos. Esto reve la que el impacto es mucho mayor cuando afecta a los pai'ses desarrolla dos, especialmente a los agentes con un alto grado de apalancamiento, algunos de los cuales se han retirado de los mercados emergentes en los ultimos anos. Las intervenciones del Estado para corregir las fallas de mercado mencionadas pueden dar origen a fallas de gobierno, en la medida en que no se establezcan adecuados sistemas de incentivos. La regulation es la lfnea de action mas importante, ya que se concentra en medidas preventivas orientadas a evitar que los agentes economicos asuman riesgos excesivos. Sin embargo, su desarrollo tiende a mostrar un rezago en relacion con el del mercado, y las mismas regulaciones pueden dar lugar a mecanismos de elusion o evasion (por ejemplo, las operaciones fuera de balance) o incluso a mecanismos suboptimos de intermediation. La supervision tambien tiene propositos preventivos, pero enfrenta proble m s de informacion y la discrecionalidad que la caracteriza puede conducir a abusos. Por su parte, las intervenciones para hacer frente a crisis sistemicas ofrecen incentivos a los agentes dispuestos a asumir riesgos excesivos (problemas de riesgo moral - moral hazard). Por ultimo, las destinadas a compensar la orientation del mercado hacia inversionistas mas riesgosos pueden crear problemas similares de riesgo moral, entre otros la concesion de garanti'as a deudores riesgosos. En los casos en que el problema se resuelve gracias a financiamiento oficial, estas intervenciones crean una dependencia del Estado (problemas de graduation),

e incluso acrecientan el riesgo que deben enfrentar los acreedores privados, debido al caracter de acreedor preferential de las entidades oficiales. Por este motivo, la volatilidad y la discrimination de riesgos s61o pueden compensarse parcialmente y mediante una combination adecuada de los instrumentos correspondientes. Grafico 3.3 Margenes de mercados emergentes
A. Indice Master High-Yield de Merrill Lynch v EMB1+ de J.P. Morgan

-Margen sobre bonos de alto rendimiento en Estados Unidos

-----EMBI+ no latino

EMBI+ latino

B. Incremenco en los margenes de los bonos (porcentajcs) -H Argentina IS Brasil B Ecuador Mexico 0 Peru ^ Venezuela Q America Latina

JL ui
Crisis asiitira (octubre 1997) Moratoria rusa Dcvaluad6n brasilena Crisis argcntina I (agosto 1998) (encro 1999) (octubrc 2000) Crisis argentir.a U (julio 2001)

Fuente: Cepal, sobre la base de datos de Merrill Lynch y J.P. Morgan Chase.

10 La correlacion de los margenes d e riesgo m ensuales de los u'tulos latinoamerica nos y de los bonos de alto rendim iento en el mercado norteam ericano es de 0.56 en el periodo m arzo 1996-septiem bre 2 0 0 1 , pero se elev6 a 0.79 entre septiembre de 1997 y noviembre de 1999.

C. Flujos de capitales hacia paises en desarrollo

La ev o lu tio n de los m ercados internacionales d escrita en la section a n te rio r se ha ido reflejando, a lo largo d e los tres ultim os decenios, en

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rendimiento en Estados Unidos. En ambos se produjo una disminucion de los margenes de riesgo (spreads) durante el pen'odo de auge de los mercados y una fuerte alza como reaction a la crisis asiatica y, especialmente, a la rusa, que fue seguida de una normalization incompleta. A lo largo de este ciclo, los cambios fueron mucho mas acentuados en los mercados de bonos emergentes. En cambio, en la crisis mas reciente, que tuvo su epicentro en Estados Unidos, ocurrio exactamente lo contrario. En el periodo considerado como un todo, la correlacion entre ambos mercados es elevada y positiva10. La cambiante naturaleza del contagio se ilustra en el grafico 3.3.B, en el que se indica el aumento de los margenes de riesgo en las principales economfas larinoamericanas en los cinco episodios de crisis mas recientes. Como se puede observar, todos los pafses muestran una tendencia al alza en estos episodios, pero los efectos fueron de una magnitud mucho mayor durante la crisis asiatica y, sobre todo, de la crisis rusa, que en las centradas en pafses latinoamericanos. Esto reve la que el impacto es mucho mayor cuando afecta a los pafses desarrolla dos, espetialmente a los agentes con un alto grado de apalancamiento, algunos de los cuales se han retirado de los mercados emergentes en los ultimos anos. Las intervenciones del Estado para corregir las fallas de mercado mencionadas pueden dar origen a fallas de gobierno, en la medida en que no se establezcan adecuados sistemas de incentivos. La regulation es la lfnea de action mas importante, ya que se concentra en medidas preventivas orientadas a evitar que los agentes economicos asuman riesgos excesivos. Sin embargo, su desarrollo tiende a mostrar un rezago en relacion con el del mercado, y las mismas regulaciones pueden dar lugar a mecanismos de elusi6n o evasion (por ejemplo, las operaciones fuera de balance) o incluso a mecanismos suboptimos de intermediation. La supervisi6n tambien tiene propositos prevendvos, pero enfrenta proble mas de informacion y la discrecionalidad que la caracteriza puede conducir a abusos. Por su parte, las intervenciones para hacer frente a crisis sistemicas ofrecen incentivos a los agentes dispuestos a asuniir riesgos excesivos (problemas de riesgo moral - moral hazard). Por ultimo, las destinadas a compensar la orientation del mercado hacia inversionistas mas riesgosos pueden crear problemas similares de riesgo moral, entre otros la concesion de garanrias a deudores riesgosos. En los casos en que el problema se resuelve gracias a financiamiento oficial, estas interven ciones crean una dependencia del Estado (problemas de graduation),

e incluso acrecientan el riesgo que deben enfrentar los acreedores privados, debido al caracter de acreedor preferential de las entidades oficiales. Por este motivo, la volatilidad y la discrimination de riesgos s61o pueden compensarse parcialmente y mediante una combination adecuada de los instrumentos correspondientes. Grafico 3.3 Margenes de mercados emergentes
A. fndice Master High-Yield de Merrill Lynch y EMB1+ de J.P. Morgan

Margen sobre bonos de alto rendimiento en Estados Unidos

-----EMBI-f no latino

- - - EMBI+ latino

B. Incremento cn los margenes de los bonos (porcentajcs) D Argentina E3 Brasil 8 Ecuador H Mexico 3 Peru 3 Venezuela n America Latina

E---- n 1
Crisis asiitica (occubre 1997} Moratoria rusa Dcvaluaddn brasilena Crisis argentine I (agosto 1998) (enero 1999) (octubre 20 DO) Crisis argenuna II (juiio2001)

Fuente: Cepal, sobre la base de datos de Merrill Lynch y J.P. Morgan Chase.

10 La correlacion de los margenes de riesgo m ensuales de los titulos latinoam erica nos y de los b onos de alto rendim iento en el m ercado norteam ericano es de 0.56 en el perfodo marzo 1996-septiem bre 2001, pero se elev6 a 0 .7 9 entre septiembre de 1997 y noviembre de 1999.

C. Flujos de capitales hacia paises en desarrollo

L a ev o lu tio n de los m ercados internacionales descrita e n la section an te rio r se h a id o reflejando, a lo largo de los tres ultim os decenios, en

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cambios fundamentals en los flujos de capital hacia los pafses en desa rrollo11. La caracterfsdca mas sobresaliente es el contraste entre el escaso dinamismo de los flujos de financiamiento oficial y el crecimiento de los flujos privados, aunque sujeto, en este ultimo caso, a una elevada volatilidad. En efecto, com o se indica en el grafico 3.4, el financiamiento oficial tendio a reducirse como proportion del producto de los pafses en desarrollo, especialmente en la decada de 1990. Esto refleja, ante todo, la reduccion de su principal componente: los fondos de asistencia bilate ral, que disminuyeron en terminos reales durante la mayor parte del decenio y como proportion del producto de los pafses desarrollados -de 0,35% a mediados de los anos noventa a un promedio de 0,22% en el periodo 1998-2000. La disminucion de la asistencia bilateral ha sido mas marcada en el caso de los pafses desarrollados mas grandes, pero se ha visto Compensada en parte por la creciente proporcidn de donaciones en comparaci6n con los creditos otorgados en condiciones concesionales. Ademas, y a diferencia de lo ocurrido con los flujos privados, el finan ciamiento oficial no ha sido procfclico y, de hecho, algunos de sus componentes -en particular, los recursos de apoyo a la balanza de pagos y el financiamiento de los bancos multilaterales de desarrollo- han tendo un comportamiento anticfclico. Grafico 3.4 Flujos netos a los pafses en desarrollo
Flujos oficiales Inversion directa

a cu
3 rF B D 8 c5 8

Fuente: Cepi!, sobre la base de datos de! Banco Mundial, Global Development Finance, 2001a, Washington, D.C., versi6n en CD-ROM, 2001.

El financiamiento externo privado tuvo fluctuaciones pronunciadas, producto de sus componentes mas volatiles: los flujos de corto plazo y los prestamos de largo plazo de la banca comercial (que en el grafico incluyen los flujos de cartera). Durante los anos mas crfticos, tanto de la crisis de la deuda de los anos ochenta como a partir de 1997, los flujos de corto plazo fueron negativos en ciertos periodos. En conjunto, estas dos fuentes de recursos pasaron de representar un 1,0% del producto de los pafses en desarrollo en 1971-1974 al 2,3% en 1977-1982, luego disminuyeron al 0,5% en el perfodo 1983-1990 y en 1993-1997 tuvieron un repunte que los hizo ascender al 2,8%, para descender nuevamente al 0,7% en 1998-2000. D e hecho, la recuperation iniciada en 2000 se vio interrum pida en 2001. La inversion extranjera directa se mantuvo en gran medida al margen de este ciclo y ha estado sujeta mas bien a tendencias de largo plazo: un aumento en la decada de 1980 y un auge notorio en la de 1990. Ademas, no se vio afectada por la serie de crisis que se inicio en 1997, aunque sf por la de 2001. Este ciclo s61o refleja parte de la inestabilidad que caracteriza a los mercados financieros privados. A partir de la crisis asiatica, las turbulencias han tenido distintas manifestaciones en periodos mas breves: interrupciones periodicas y de duration variable del acceso al mercado, alzas simultaneas de los margenes de riesgo y disminucion de los plazos (vednse, al respecto, la section anterior)12. En todo caso, conviene tener presente que estos fenomenos de corto plazo se suman a los que se expresan en el mediano plazo y que afectan el acceso al financiamiento durante periodos relativamente prolongados. En uno y otro caso, la caracterfstica esencial del contagio es que suele afectar por igual a los pai ses con buenos y malos fundamentos economicos, pero que el mercado clasifica en una misma categoria de riesgo. Los cambios en la composition del financiamiento que se han producido en los tres ultimos decenios se detallan en el cuadro 3.2. El auge del financiamiento recibido por America Latina y el Caribe en la decada de 1970 y su contraction posterior, tuvieron com o eje el financiamiento bancario, tanto de largo como de corto plazo. El tipo de financiamiento bancario caracterfstico de los anos setenta (creditos sindicados de largo plazo) no se repiti6 en la decada de 1990, durante la cual tuvo una importancia mucho mayor el financiamiento de corto plazo. Sin duda, las normas de Basilea cumplieron un papel importante, puesto que se tradujeron en una preferencia por la concesion de creditos de corto pla zo y de bajo riesgo. En los anos noventa, la region de Asia-Pacffico fue el

11 Vianse Unctad (1999) y Banco M undial (1999), en los que se presenta un analisis detallado de estas tendencias.

12 Veanse los informes periodicos sobre mercados emergentes del Fondo M oneta rio Internacional y Cepal (2001a), que contienen analisis detallados de estas cendencias.

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SJ

cambios fundamentales en los flujos de capital hacia los paises en desa rrollo11. La caracteristica mas sobresaliente es el contraste entre el escaso dinamismo de los flujos de financiamiento oficial y el crecimiento de los flujos privados, aunque sujeto, en este ultimo caso, a una elevada volatilidad. En efecto, como se indica en el grafico 3.4, el financiamiento oficial tendio a reducirse com o proportion del producto de los pai'ses en desarrollo, especialmente en la decada de 1990. Esto refleja, ante todo, la reducci6n de su principal componente: los fondos de asistencia bilate ral, que disminuyeron en terminos reales durante la mayor parte del decenio y como proporti6n del producto de los pafses desarrollados -de 0,35% a mediados de los anos noventa a un promedio de 0,22% en el perfodo 1998-2000. La disminucion de la asistencia bilateral ha sido mas marcada en el caso de los pafses desarrollados mas grandes, pero se ha visto Compensada en parte por la creciente proporcidn de donaciones en comparacion con los creditos otorgados en condiciones concesionales. Ademas, y a diferencia de lo ocurrido con los flujos privados, el finan ciamiento oficial no ha sido procfclico y, de hecho, algunos de sus componentes -en particular, los recursos de apoyo a la balanza de pagos y el financiamiento de los bancos multilaterales de desarrollo- han tenido un comportamiento anticfclico. Grafico 3.4 Flujos netos a los pafses en desarrollo
Flujos oficiales Inversi6n directa SI Inversion accionaria Dcuds de largo plazo Deuda de corro plazo

Fuente: Cepal, sobre la base de datos del Banco Mundial, Global Development Finance, 2001a, Washington, D.C., version en CD-ROM, 2001.

El financiamiento externo privado tuvo fluctuaciones pronunciadas, producto de sus componentes mas volatiles: los flujos de corto plazo y los prestamos de largo plazo de la banca comercial (que en el grafico incluyen los flujos de cartera). Durante los anos mas crfticos, tanto de la crisis de la deuda de los anos ochenta como a partir de 1997, los flujos de corto plazo fueron negativos en ciertos periodos. En conjunto, esras dos fuentes de recursos pasaron de representar un 1,0% del producto de los pafses en desarrollo en 1971-1974 al 2,3% en 1977-1982, luego disminuyeron al 0,5% en el periodo 1983-1990 y en 1993-1997 tuvieron un repunte que los hizo ascender al 2,8%, para descender nuevamente al 0,7% en 1998-2000. D e hecho, la recuperation iniciada en 2000 se vio interrumpida en 2001. La inversion extranjera directa se mantuvo en gran medida al margen de este ciclo y ha estado sujeta mas bien a tendencias de largo plazo: un aumento en la decada de 1980 y un auge notorio en la de 1990. Ademas, no se vio afectada por la serie de crisis que se inicio en 1997, aunque sf por la de 2001. Este ciclo solo refleja parte de la inestabilidad que caracteriza a los mercados financieros privados. A partir de la crisis asiatica, las turbulencias han tenido distintas manifestaciones en periodos mas breves: interrupciones periodicas y de duration variable del acceso al mercado, alzas simultaneas de los margenes de riesgo y disminucion de los plazos (vednse, al respecto, la section anterior)12. En todo caso, conviene tener presente que estos fenomenos de corto plazo se suman a los que se expresan en el mediano plazo y que afectan el acceso al financiamiento durante periodos relativamente prolongados. En uno y otro caso, la ca racteristica esential del contagio es que suele afectar por igual a los paf ses con buenos y malos fundamentos economicos, pero que el mercado clasifica en una misma categoria de riesgo. Los cambios en la composition del financiamiento que se han producido en los tres ulrimos decenios se detallan en el cuadro 3.2. El auge del financiamiento recibido por America Latina y el Caribe en la decada de 1970 y su contraction posterior, tuvieron como eje el financiamiento bancario, tanto de largo como de corto plazo. El tipo de financiamiento bancario caracterfstico de los anos setenta (creditos sindicados de largo plazo) no se repitid en la decada de 1990, durante la cual tuvo una importancia mucho mayor el financiamiento de corto plazo. Sin duda, las normas de Basilea cumplieron un papel importante, puesto que se tradujeron en una preferencia por la concesion de creditos de corto pla zo y de bajo riesgo. En los anos noventa, la region de Asia-Patifico fue el

12 11 V ianse Unctad (1999) y Banco M undial (1999), en los que se presenta un analisis detallado de estas tendencias.

Vianse los informes periodicos sobre mercados emergentes del Fondo M oneta rio Internacional y Cepal (2001a), que contienen analisis detallados de estas tendencias.

Cuadro 3.2 Flujo neto de recursos, 1973-1999 (En promedios anuales y miles de millones de dolares)
raises cn desarrollo 1973-1981 Total Flujos oficiales Inversion directa Inversion accionaria Flujos de deuda Bonos Bancos comerciales Corto plazo Otros 1982-1989 Total Flujos oficiales Inversi6n dirccta Inversion accionaria Flujos dc deuda Bonos Bancos comerciales Corto plazo Otros Asia oriental y el Europa y Asia central America Latina y el Caribe Oriente medio

Padfico
23,2 6,8 2,3 0,0 14,2 0,4 5,9 5,5 2,3 25,0 8,0 6,6 0,8 9,7 1,5 3,8 3,1 1,3

y Norte de Africa
21,1 11,9 -0,9 0,0 10,1 0,1 2,2 4,7 3,0 17,3 9,5 1,8 0,0 6.0 0,2 U 2,3 2,0

Asia meridional

Africa subsahariam

143,2 44,6 11,4

0,0
87,1 2,6 44,1 29,4 11,0 107,5 51,8 17,9 1,3 36,5 2,8 16,0 7,5 10,1

10,5 3,0 0,2 0,0 7,4 0,0 4,7 0,6 2,1 10,0 2,4 0,4 0,0 7,1 1.4 2,2 1,1 2,4

62,6 6,6 7,9 0,0 48,1 1,9 28,3 16,2 1,7 21,7 9,1 7,3 0,2 5,1 -0,6 6,1 -2,3 1,9

8,4 7,3 0,2 0,0 0,9 0,0

17,3

9,1
1,8 0,0 6,3 0,1 2,6

0,4
0,5

1,9
1,8 GLOBALIZACION 20,3 14,9 1,5 0,0 4,0 0,0 0,0 2,1 1,9

0,1
13,0 8,0 0,4 0,1 4,7 0,3 2,4 1,3 0,6

Y DESARROLLO

(Continua en la pagina siguiente)

I MOVILIDAD

(Continuacidn Cuadro 3.2) Paises Asia oriental en desarrollo 272,2 50,2 93,1 32,2 96,6 34,4 20,4 36,9 5,0 230,8 40,1 161,5 27,6 1,6
22,6

Europa y el Padfico 110,7 10,3 43,3 12,3 44,7 14,1 7,3 20,0 3,3 51,3 10,9 50,9 17,5 -28,0 0,4 -17,2 -12,7 1,5

America y Asia central

37,4 11,6 11,1

Oriente medio Ijitina y el Caribe

80,5

Asia y Norte de Africa

10,9

Africa meridional

subsahariana

INTERNACIONAL DEL CAPITAL Y M ANO D OBRA E

1990-1997 Total Flujos oficiales Inversi6n dirccta Inversion accionaria Flujos de deuda Bonos Bancos comerciales Corto plazo Otros 1998-1999 total Flujos oficiales lnversi6n directa Inversi6n accionaria Flujos de deuda Bonos Bancos comerciales Corto plazo Otros

2,7 12,0 4,3 2,0 3,2 2,5 50,7 7,7 25,7

3,0

3,5 29,9 12,6 34,4 14,3 10,7 10,8 1,5 95,1 5,5 71,0 4,0 14,7
10,1

4,4 2,8 0,6 3,1 0,3 0,2 2,5 0,0 5,7 1,2 2,7 0,6
1,2

11,9 5,8 2,2 2,7 1,2 0,6 0,9 -0,6 0,4 5,8 4,3 3,2 1,1 -2,8 1,7 -0,2 -0,6 -3,7

20,9 14,6 3,7 1,3 1,2

0,7

-0,7 1,0 0,2 18,9 10,5 7,9 1,4 -1,0

0,8 -1,0

-1,7 -16,9 -2,4

14,2 7,9 5,9 2,0

-1,6

10,5 -5,0 -0,9

1,7 0,2 -0,1 -0,6

-0,4 -0,3

Fuente: Cepal, sobre la base de datos del Banco Mundial, Global Development Finance, 2001, Washington, D.C., version en CD-ROM, 2001a.

( Cuadro 3.2 Flujo neto dc recursos, 1973-1999 (En promedios anuales y miles de millones de dolares)
Pai'ses en desarrollo Asia oriental

(
Europa y Asia central America l^ttina y el Caribe Oriente medio y Norte
de Africa

yel
Paclfico

Asia meridional

Africa subsahariana

1973-1981
Total Flujos oficiales Inversi6n directa Inversion accionaria Flujos de deuda Bonos Bancos comerciales Corto plazo Otros

I
143,2 44,6 11,4 0,0 87,1 2,6 44,1 29,4 11,0 107,5 51,8 17,9 1,3 36,5 2,8 16,0 7,5 10,1 23,2 6,8 2,3 0,0 14,2 0,4 5,9 5,5 2,3 25,0 8,0 6,6 0,8 9,7 1,5
3,8

10,5 3,0 0,2 0,0 7,4 0,0 4,7 0,6 2,1 10,0 2,4 0,4 0,0 7,1 1,4
2,2

62,6 6,6 7,9 0,0 48,1 1,9 28,3 16,2 1,7 21,7 9,1 7,3 0,2 5,1 0,6 6,1 -2,3 1,9

21,1 11,9 -0,9 0,0 10,1 0,1 2,2 4,7 3,0 17,3 9,5 1,8 0,0 6.0 0,2 1,5
2,3

8,4 7,3 0,2 0,0 0,9 0,0 0,4 0,5 0,1 13,0 8,0 0,4 0,1 4,7 0,3 2,4 1,3 0,6

17,3 9,1 1,8 0,0 6,3 0,1 2,6 1,9 1,8 20,3 14,9 1,5 0,0 4,0 0,0
0,0

1982-1989
Total Flujos oficiales

Inversion directa
Inversion accionaria Flujos de deuda Bonos Bancos comerciales Corto plazo Otros

g oz
k

3,1
1,3

1,1 2,4

2,0

2,1 1,9

(Continua en la pagina siguiente)

o E 50

(Continuacidn Cuadro 3.2) Paises Asia oriental en desarrollo Europa y el Paclfico A m tnca y Alia central Oriente media Latina y el Caribe Asia y Norte, de Africa Africa meridional subsahariana

O <

1990-1997
Total Flujos oficiales Inversion directa Inversion accionaria Flujos dc deuda Bonos Bancos comerciales Corto plazo Otros

272,2 50,2 93,1 32,2 96,6 34,4 20,4 36,9 5,0 230,8 40,1 161,5 27,6 1,6 22,6 -1,7 -16,9 -2,4

110,7 10,3 43,3 12,3 44,7 14,1 7,3 20,0 3,3 51,3 10,9 50,9 17,5 -28,0 0,4
-17,2

37,4 11,6 11,1 2,7 12,0 4,3 2,0

ia
2,5 50,7 7,7 25,7 3,0 14,2 7,9 5,9 2,0 -1,6

80,5 3,5 29,9 12,6 34,4 14,3 10,7 10,8 -1,5 95,1 5,5 71,0 4,0 14,7 10,1
10,5

10,9 4,4 2,8 0,6 3,1 0,3 0,2 2,5 0,0 5,7 1,2 2,7 0,6
U

11,9 5,8 2,2 2,7

U

0,6 0,9 -0,6 0,4 5,8 4,3 3,2 1,1 -2,8 1,7 -0,2 -0,6 -3,7

20,9 14,6 3,7 1,3 1,2 0,7

-0,7

l |
>
D

1,0 0,2 18,9 10,5 7,9 1,4 -1,0 0,8 -1,0 -0,4 -0,3

g tP
r

1998-1999
Total Flujos oficialcs Inversion directa Inversion accionaria Flujos dc deuda Bonos Bancos comerciales Corto plazo Otros

-12,7
u

-5,0 -0,9

1,7 0,2 -0,1 -0,6

z O U tn O co
>

Fuente: Cepal, sobre la base dc datos del Banco M undial, Global Development Finance, 2001, W ashington, D .C ., version cn C D -R O M , 2001a.

oo

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MOVILIDAD INTERNACIONAL DEL CAPITAL Y MANO DE OBRA

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epicentro del auge del credito bancario de corto plazo y de su contracci6n posterior, mucho mas severa y generalizada en el mundo en desa rrollo que la crisis de la deuda de los anos ochenta en America Latina y el Caribe. Como reflejo de las tendencias a la desintermediaci6n banca ria y a la institutionalization del ahorro, el auge de 1990-1997 fue par ticularmente notorio en el mercado de bonos y en los flujos de cartera accionaria. Su desempeno durante la contraction del financiamiento en 1998-1999 fue muy heterogeneo en las distintas regiones, en compara cion con los promedios alcanzados en 1990-1997: las emisiones netas de bonos pasaron a ser negativas en Asia-Paci'fico, pero aumentaron en America Latina y el Caribe y en Europa central, en tanto que con los flujos de cartera ocurrid lo contrario. Por su parte, la inversion extranje ra directa ha rnostrado una tendencia ascendente en todas las regiones hasta 1999. El inicio del auge del financiamiento privado en los anos noventa no respondi6 exclusivamente a las transformaciones en la intermediation financiera, sino tambien a la politica monetaria de Estados Unidos. Las bajas tasas de interes influyeron decisivamente en la preferencia que mostraron los inversionistas institucionales por las economfas emergen tes (Calvo, Leideman y Reinhart, 1992; DArista y Griftith-Jones, 2001). Los margenes de riesgo se redujeron en respuesta a la mayor oferta de recursos y reforzaron los efectos de las bajas tasas en lo que respecta a las condiciones de financiamiento de estas economfas. Es interesante observar que las tasas de interes en Estados Unidos y las sobretasas por riesgo en los mercados emergentes han tenido una evolution diametralmente opuesta durante el periodo de turbulencia que se inicio en 1997, lo que demuestra que las variables percepciones de riesgo en los mercados de pafses emergentes han predominado en la determination de las sobretasas y la magnitud de los flujos de capital (vease el recuadro 3.1). Mas aun, en no pocos casos las tasas de interes de Estados Unidos han respondido endogenamente a las diferentes percepciones de riesgo, ya sea porque la huida hacia la calidad ha elevado los precios de los bonos de la deuda piiblica norteamericana, reduciendo por ende su rendimiento, o porque la Reserva Federal las ha bajado como respuesta a la incertidumbre del mercado. Los flujos privados se concentraron en la decada de 1990 en los paf ses de ingresos medios (vease el cuadro 3.3). Por el contrario, la propor cidn de financiamiento privado destinado a los pafses de ingresos bajos ha sido inferior no solo en relaci6n con su poblacion, sino tambien con su contribution al producto del conjunto de pafses en desarrollo. Esta situation es aun mas marcada en los casos de las emisiones de bonos, del financiamiento de la banca comercial y de los flujos de capital accionario, con la exception de la India en estos ultimos. En todos estos casos, el

Recuadro 3.1 Tasas de interes y margenes de bonos en los mercados emergentes

Una de ias variables exrernas mas importanres que influyen sobre las sobretasas por riesgo en los mercados emergentes son las variaciones de la tasa de interes en Estados Unidos (Calvo, Leideman y Reinhart, 1992). Te6ricamente, un alza en la tasa de interes en dicho mercado deberia conducir, ceteris paribus, a un au mento del costo del servicio de la deuda para los prestatarios de mercados emer gentes, lo que eleva las posibilidades de incumplimiento y las correspondientes sobretasas p o r riesgo. El alza de la tasa de interes en Estados Unidos tambien puede reducir el apetito de riesgo d e los inversionistas y, p o i lo tanto, su participacion en mercados riesgosos (Kamin y Von Kleist, 1999). Asimismo, una baja de la tasa de interes en Estados Unidos deberia traducirse en menores sobretasas p o r riesgo en los mercados emergentes debido, por un lado, al efecto positivo sobre la capacidad de pago de los prestatarios y, por otro, a que los inversionistas tenderan a preferir instrumentos de deuda en mercados emergen tes cada vez que disminuyan los rendimientos en los mercados maduros. Los datos de los anos noventa indican que, con anteriondad a la crisis finan ciera de M exico de diciembre de 1994, las sobretasas por riesgo en los mercados emergentes y la tasa de interns en Estados Unidos m ostraron una evol jd o n acorde con esta teoria. Sin embargo, en la segunda m itad del decenio, los datos indican que las variaciones de las sobretasas por riesgo en los mercados emer gentes y de la tasa de interes en Estados Unidos evoiucionaron en direction opuesta. Desde marzo de 1996 a septiembre del 2001 se observo una fuerte correlacion negativa (-0.6), entre el rendim iento de los bonos del Tesoro de Estados Unidos a diez anos y los margenes del EM BI+ y el EM BI+ latino estimados por J.E Morgan. La correlacion de las sobretasas con la tasa de interes de referencia de la Reserva Federal tam bien fue negativa, aunque m enos marcada (-0.3 en el caso del EMBI + y -0.4 en el de su com ponente latinoamericano). El contagio financiero adquirio en este pen'odo una fuerza sin precedenres y fue el causante del alza generalizada de las sobretasas por riesgo en los mer cados emergentes durante los episodios de turbulencia inducidos por las crisis asiatica y rusa. Las variaciones de las sobretasas de los bonos d e las empresas privadas estadounider.ses de mas alta rentabilidad tam bien registraron una alta correlaci6n positiva con las variaciones de las sobretasas por riesgo en los mer cados emergentes. Ademas, en el periodo que se analiza los flujos recibidos por America Latina respondieron mas a las variaciones de las sobretasas p o r riesgo que a los cambios en la tasa de interes en Estados Unidos. Si las demas condiciones se mantuvieran constantes, el alza (baja) de esta ultima deberia estar asociada a la salida (entrada) de capitales de los mercados emergentes. Sin embargo, al distinguir los periodos de aplicacion de politicas monetarias expansivas y restrictivas en Estados Uni dos, se observa que la correlacion entre los flujos de capital recibidos por Ame rica La:ina y los cambios en la tasa de interes de Estados Unidos no presenta el signo previsto. Los com ponentes de estos flujos -tftulos de deuda emitidos en el extranjero y bonos Brady- muestran una correlacion positiva (0.6) con el rendi miento de los bonos del Tesoro de Estados Unidos a diez anos. Esta correlaci6n fue mayor en los periodos correspondientes a las crisis asiatica, rusa y brasilena. Fuente: Cepal, sobre la base de datos de J.P. Morgan Chase.

> *

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GLOBAL! ZACI6N Y DESARROU.O

MOVILIDAD INTERNACIONAL DEL CAPITAL Y MANO DE OBRA

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epicentro del auge del credito bancario de corto plazo y de su contrac tion posterior, mucho mas severa y generalizada en el mundo en desa rrollo que la crisis de la deuda de los anos ochenta en America Latina y el Caribe. Como reflejo de las tendencias a la desintermediacion banca ria y a la institutionalization del ahorro, el auge de 1990-1997 fue par ticularmente notorio en el mercado de bonos y en los flujos de cartera accionaria. Su desempeiio durante la contracci6n del financiamiento en 1998-1999 fue muy heterogeneo en las distintas regiones, en compara cion con los promedios alcanzados en 1990-1997: las emisiones netas de bonos pasaron a ser negativas en Asia-Pacffico, pero aumentaron en America Latina y el Caribe y en Europa central, en tanto que con los flujos de cartera ocurri6 lo contrario. Por su parte, la inversion extranje ra directa ha mostrado una tendencia ascendente en todas las regiones hasta 1999. El inicio del auge del financiamiento privado en los anos noventa no respondi6 exclusivamente a las transformaciones en la intermediation financiera, sino tambien a la politica monetaria de Estados Unidos. Las bajas tasas de interes influyeron decisivamente en la preferencia que mostraron los inversionistas institucionales por las economias emergen tes (Calvo, Leideman y Reinhart, 1992; DArista y Griffith-Jones, 2001). Los margenes de riesgo se redujeron en respuesta a la mayor oferta de recursos y reforzaron los efectos de las bajas tasas en lo que respecta a las condiciones de financiamiento de estas economfas. Es interesante observar que las tasas de interes en Estados Unidos y las sobretasas por riesgo en los mercados emergentes han tenido una evolution diametralmente opuesta durante el periodo de turbulencia que se inicio en 1997, lo que demuestra que las variables percepciones de riesgo en los mercados de pafses emergentes han predominado en la determination de las sobretasas y la magnitud de los flujos de capital (vease el recuadro 3.1). Mas aun, en no pocos casos las tasas de interes de Estados Unidos han respondido end6genamente a las diferentes percepciones de riesgo, ya sea porque la huida hacia la calidad ha elevado los precios de los bonos de la deuda publica norteamericana, reduciendo por ende su rendimiento, o porque la Reserva Federal las ha bajado como respuesta a la incertidumbre del mercado. Los flujos privados se concentraron en la decada de 1990 en los pai ses de ingresos medios (vease el cuadro 3.3). Por el contrario, la propor cidn de financiamiento privado destinado a los pafses de ingresos bajos ha sido inferior no solo en relacidn con su poblacion, sino tambien con su contribution al producto del conjunto de pafses en desarrollo. Esta situation es aun mas marcada en los casos de las emisiones de bonos, del financiamiento de la banca comercial y de los flujos de capital accionario, con la excepcidn de la India en estos ultimos. En todos estos casos, el

Recuadro 3.1 Tasas de interes y margenes de bonos en los mercados emergentes

U na de las variables externas m as importances que influyen sobre las sobretasas p o r riesgo en los mercados emergentes son las variaciones d e la tasa de interes en Estados Unidos (Calvo, Leideman y Reinhart, 1992). Teoricamente, un alza en la tasa de interes en dicho m ercado deberia conducir, ceteris paribus, a un au m ento del costo del servicio de la deuda para los prestatarios de mercados emer gentes, lo que eleva las posibilidades de incumplimiento y las correspondientes sobretasas por riesgo. El alza de la tasa de interim en Estados Unidos tambien puede reducir el apetito de riesgo de los inversionistas y, por lo tan to , su participacion en mercados riesgosos (Kamin y Von Kleist, 1999). Asimismo, una baja de la tasa d e interfs en Estados Unidos deberia traducirse en menores sobretasas por riesgo en los mercados emergentes debido, p o t un lado, al efecto positivo sobre la capacidad de pago de los prestatarios y, por otro, a que los inversionistas tenderan a preferir instrumentos de deuda en mercados emergen tes cada vez que disminuyan los rendimientos en los m ercados maduros. Los datos de los anos noventa mdican que, con anterioridad a la crisis finan ciera de Mexico de diciembre d e 1994, las sobretasas por riesgo en los mercados emergentes y la tasa de interns en Estados Unidos m ostraron una evolution acorde con esta teoria. Sin embargo, en la segunda mitad del decenio, los datos mdican que las variaciones de las sobretasas por riesgo e n los mercados emer gentes y de la tasa de interes en Estados Unidos evolucionaron en direction opuesta. Desde m arzo de 1996 a septiembre del 2001 se observo una fuerte correlacion negativa (-0.6), entre el rendim iento de los bonos del Tesoro de Estados Unidos a diez anos y los margenes del EMBI+ y el EMBl-r latino estim ados por J.P M organ. La correlacion de las sobretasas c o n la tasa de interes de referencia de la Reserva Federal tambien fue negativa, aunque menos marcada (-0.3 en el caso del EMB1+ y -0.4 en el de su com ponente latinoamericano). El contagio financiero adquirio er. este periodo una f.ierza sin precedentes y fue el causante del alza generalizada de las sobretasas p o r riesgo en los mer cados emergentes durante los episodios de turbulencia inducidos por las crisis asiatica y rusa. Las variaciones de las sobretasas de los bonos de las empresas privadas estadounidenses de m as alta rentabilidad tam bien registraron una alta correlacidn positiva con las variaciones de las sobretasas p o r riesgo en los mer cados emergentes. Ademas, en el periodo que se analiza los flujos recibidos por America Latina respondieron mas a las variaciones de las sobretasas por riesgo que a los cambios en la tasa de interes en Estados Unidos. Si las demas condiciones se mantuvieran constances, el alza (baja) de esta ultima deberia estar asociada a la salida (entrada) de capitales de los mercados emergentes. Sin embargo, al disunguir los periodos de aplicacion de politicas m onetarias expansivas y restrictivas en Estados Uni dos, se observa que la correlacidn entre los flujos de capital recibidos p o r Ame rica Latina v los cambios en la tasa de interes de Estados Unidos no presenta el signo previsto. Los componentes de estos flujos -titulos de deuda em itidos en el extranjero y bonos Brady- m uestran una correlacion positiva (0.6) con el rendi m iento de los bonos del Tesoro de Estados Unidos a diez anos. Esta correlacion fue mayor en los periodos correspondientes a las crisis asiatica, rusa y brasileiia. Fuente: Cepal, sobre la base de datos de J.E Morgan Chase.

-)

Cuadro 3.3 Flujo neto de recursos, 1990-1999 (En promedios anualcs, miles de millones de dolares y porcentajes)
Inversion directa Monto Paises en desarollo Excluida China 103,7 75,4 Porcentaje 100,0 72,7 9,8 1,4 8,4 27,3 lnversidn accionaria Monto 27,7 24,8 3,9 1,7 2,2 2,9 Porcentaje 100,0 89,4 14,0 6,0 8,0 10,6 Donations* Financiamiento bilateral Financiamiento multilateral Bonos

c
( -3
Porcentaje Monto Porcentaje Monto Porcenta 100,0 62,4 59,9 0,3 59,6 37,6 15,8 ,3,9 6,7 1,1 5,6 1,9 100,0 88,0 42,4 7,2 35,2 12,0 30,6 29,4 1,7 0,7 1,0 1,2 100,0 96,0 5,6 2,2 3,4 4,0

Monto 29,8 29,5 15,2 0,5 14,7 0,3

Porcentaje Monto 100,0 99,0 51,0 1,8 49,2 1,0 4,1 2,6 2,5 0,0 2,5 1,6

G
C:

Paises de ingresos bajos 10,2 India 1,5 8,7 Otros paises China a/
Paises dc ingresos
medios Argentina 65,2 6,6 10,9 8,2 2,1 2,6

28,3

o
62,8 6,4 10,5 7,9 2,0 2,5 1,7 31,.9 20,7 1,1 2,8 3,8 1,6 3,7 0,8 6,9 74,6 4,1 10,1 13,5 5,9 13,5 2,7 24,8 14,3 0,0 0,1 0,0 0,3 0,0 0,8 13,1 48,0 0,1 0,2 0,1 0,9 0,0 2,7 44,0 0,1 -0,2 -0,8 -0,4 1,3 0,4 1,1 -1,2 2,5 -5,6 -20,4 9,7 32,1 9,2 27,0 -30,1 7,2 1,1 0,6 0,5 0,6 0,8 0,7 2,9 45,6 6,9 4,0 3,3 3,8 5,1 4,3 18,1 27,7 4,9 2,6 4,2 0,9 4,9 1,6 8,6 90,4 15,9 8,5 13,7 2,8 15,9 5,4 28,2

5
n

Brasil
M e xico

Indonesia Republica de Corea b/ Federacion dc Rusia 1,8 Otros paises 33,1

Z * < o R > PC O
r
PC

(Continua cn la pagina siguiente)

{Continuation Cuadro 3.3)

<
Creditos de la banca comercial Monto Porcentaje Paises cn desarrollo Excluida China laises de ingresos bajos India Otros paises China a1 Paises de ingresos medios Argentina Brasil Mexico Indonesia Republica de Corea b/ Fedcraci6n de Rusia Otros paises 17,1 16,6 0,8 0,5 0,3 0,5 100,0 97,1 4,5 2,9 1,6 2,9 Otros creditos Motito 4,0 1,1 0,4 0,1 0,3 2,9 Flujos de largo plazo Flujos de deuda de corto plazo Flujos totales netos Memo PIB Poblacion

Porcentaje Monto Porcentaje 100,0 26,6 9,1 2,0 7,1 73,4 232,8 193,2 41,3 6,1 35,2 39,6 100,0 83,0 17,7 2,6 15,1 17,0

Monto Porcentajc Monto Porcentajc Porcentaje Porcentaje

m
22,5 21,7 0,7 -0,4 15,1 0,9 100,0 96,2 2,9 -1,7 67,1 3,8 255,4 214,9 42,0 5,7 50,3 40,5 100,0 84,2 16,4 2,2 19,7 15,8 100,0 88,2 17,0 6,3 10,8 11,8 100,0 74,8 46,7 19,4 27,3 25,2

1
O m r*
D

I 0

15,9 0,6 5,2 2,6 0,2 -0,9 0,2 8,1

92,5 3,7 30,2 15,0 1,0 -5,5 1,1 47,1

0,7 0,1 -0,4 -0,3 -0,1 -0,1 2,0 -0,5

17,6 -1,3 9,3 -6,5 -1,3 -3,6 51,1 -11,6

151,7 14,1 20,9 18,6 6,9 11,3 9,0 70,9

65,1 6,0 9,0 8,0 3,0 4,9 3,9 30,5

21,0 3,4 1,0 0,3 0,9 5,9 -0,8 10,2

93,3 15,1 4,5 1,2 4,0 26,4 -3,4 45,4

172,7 17,5 21,9 18,9 7,8 17,2 8,2 81,1

67,6 6,8 8,6 7,4 3,0 6,8 3,2 31,8

71,1 4,5 11,0 6,7 2,9 7,0 7,6 31,4

28,1 0,7 3,3 1,9 4,1 0,9 3,1 14,0

Fuente: Cepal, sobre la base de datos del Banco Mundial, Global Development Finance, 2001a, Washington, D.C., 2001a, version en CD-ROM; y World Development Indicators, 2001, Washington, D.C., 2001b, versi6n en CD-ROM (para datos del PIB y poblaci6n). a/ El Banco Mundial considera a China como pals dc ingresos medios; en este cuadro se presenta en una categoria aparte. b/ El Banco Mundial considera a la Reptiblica dc Corea como pals de ingresos altos; sin embargo, en Global Development finance 200 J lo incluye en el grupo de
ingresos medios.

C uadro

.3.3 Flujo neto de recursos, 1990-1999 (En promedios anuales, miles de millones de dolares y porcentajes)
Inversion directa Monto Paises en desarollo Excluida China 103,7 75,4 Porcentaje 100,0 72,7 9,8 1,4 8,4 27,3 Inversion accionaria Monto 27,7 24,8 3,9 1,7 2,2 2,9 Donaciones Financiamiento bilateral Monto 4,1 2,6 2,5 0,0 2,5 1,6 Porcentaje 100,0 62,4 59,9 0,3 59,6 37,6 Financiamiento multilateral (sin FMI) Bonos

O o O O

(1

Porcentaje Monto 100,0 89,4 14,0 6,0 8,0 10,6 29,8 29,5 15,2 0,5 14,7 0,3

Porcentajc 100,0 99,0 51,0 1,8 49,2 1,0

Monto Porcentaje Monto Porcentaj 15,8 13,9 6,7 1,1 5,6 1,9 100,0 88,0 42,4 7,2 35,2 12,0 30,6 29,4 1,7 0,7 1,0 1,2 100,0 96,0 5,6 2,2 3,4 4,0

Paises de ingresos bajos 10,2 1,5 India 8,7 Otros paises China a/ Paises de ingresos medios Argentina Brasil Mexico Indonesia Republica de Corea b/ Federacidn de Rusia Otros paises 28,3

65,2 6,6 10,9 8,2 2,1 2,6 1,8 33,1

62,8 6,4 10,5 7,9 2,0 2,5 1,7 31,9

20,7 1,1 2,8 3,8 1,6 3,7 0,8 6,9

74,6 4,1 10,1 13,5 5,9 13,5 2,7 24,8

14,3 0,0 0,1 0,0 0,3 0,0 0,8 13,1

48,0 0,1 0,2 0,1 0,9 0,0 2,7 44,0

0,1 -0,2 -0,8 -0,4 1.3 0,4 1,1 -1,2

2,5 -5,6 -20,4 -9,7 32,1 9,2 27,0 -30,1

7,2 1,1 0,6 0,5 0,6 0,8 0,7 2,9

45,6 6,9 4,0 3,3 3,8 5,1 4,3 18,1

27,7 4,9 2,6 4,2 0,9 4,9 1,6 8,6

90,4 15,9 8,5 13,7 2,8 15,9 5,4 28,2

{Continua en la pagina siguiente)

(Continuation Cuadro 3.3) Creditos de la banca comercial Monto Porcentaje Paises eu desarrollo Excluida China Paises de ingresos bajos India Otros paises China a/ Paises de ingresos medios Argentina Brasil Mexico Indonesia Republica de Corea b/ Federaci6n de Rusia Otros paises 17,1 16,6 0,8 0,5 0,3 0,5 100,0 97,1 4,5 2,9 1,6 2,9 Otros criditos Monto 4,0 1,1 0,4 0,1 0,3 2,9 Porcentaje 100,0 26,6 9,1 2,0 7,1 73,4 Flujos de largo plazo Monto Porcentaje 232,8 193,2 41,3 6,1 35,2 39,6 100,0 83,0 17,7 2,6 15,1 17,0 Flujos de deuda de corto plazo Flujos totales netos Memo Poblacion

PIB

Monto Porcentaje Monto Porcentaje Porcentaje Porcentaje 22,5 21,7 0,7 -0,4 15,1 0,9 100,0 96,2 2,9 -1,7 67,1 3,8 255,4 214,9 42,0 5,7 50,3 40,5 100,0 84,2 16,4 2,2 19,7 15,8 100,0 88,2 17,0 6,3 10,8 11,8 100,0 74,8 46,7 19,4 27,3 25,2

15,9 0,6 5,2 2,6 0,2 -0,9 0,2 8,1

92,5 3,7 30,2 15,0 1,0 -5,5 1,1 47,1

0,7 -0,1 -0,4 -0,3 -0,1 -0,1 2,0 -0,5

17,6 -1,3 -9,3 -6,5 -1,3 -3,6 51,1 -11,6

151,7 14,1 20,9 18,6 6,9 11,3 9,0 70,9

65,1 6,0 9,0 8,0 3,0 4,9 3,9 30,5

21,0 3,4 1,0 0,3 0,9 5,9 -0,8 10,2

93,3 15,1 4,5 1,2 4,0 26,4 -3,4 45,4

172,7 17,5 21,9 18,9 7,8 17,2 8,2 81,1

67,6 6,8 8,6 7,4 3,0 6,8 3,2 31,8

71,1 4,5 11,0 6,7 2,9 7,0 7,6 31,4

28,1 0,7 3,3 1,9 4,1 0,9 3,1 14,0

Fuente: Cepal, sobre la base de datos del Banco Mundial, Global Development Finance, 2001a, Washington, D.C., 2001a, versi6n en CD-ROM; y World Development Indicators, 2001, Washington, D.C., 2001b, versi6n en CD-ROM (para datos del PIB y poblarirtn). a/ El Banco Mundial considera a China como pals dc ingresos medios; en este cuadro se presenta en una categoria aparte. b/ El Banco Mundial considera a la Republica de Corea como pais de ingresos altos; sin embargo, en Global Development Finance 2001 lo incluye en el grupo de
ingresos medios.

90

GLOBALIZACION Y DESARROLLO

MOVIL.DAD INTERNACIONAL DEL CAPITAL Y MANO DE OBRA

91

financiamiento de origen privado a los pai'ses pobres es mi'nimo. La pro portion de IED captada por estos pafses tambien es inferior a su contribuci6n al producto de los pai'ses en desarrollo. Por estas razones, la volatilidad de los flujos de capital y los fenomenos de contagio han ad quirido particular importancia en los pai'ses en desarrollo de ingresos medios. Por consiguiente, los paises de ingresos bajos siguieron dependiendo de las fuentes oficiales de recursos, cada vez mas limitadas. Para estos paises la asistencia oficial para el desarrollo es esencial, especialmente las donaciones, que corresponden en su mayor parte a asistencia bilate ral. Este es el unico componente de los flujos netos de recursos destinados a los paises en desarrollo que se distribuye de manera progresiva. El financiamiento multilateral se caracteriza por el mismo patr6n, salvo en el caso de los recursos provenientes del Fondo Monetario Internacional. La volatilidad de los flujos financieros privados y su notable concen tration en los paises de ingresos medios han ido creando cuantiosas necesidades de financiamiento excepcional, concentradas en unas pocas economias emergentes. Como consecuencia de ello, el financiamiento del FMI ha mostrado una marcada trayectoria anticiclica y una concen tracion en un escaso numero de paises, aquellos que podrian tener efec tos sistemicos. Sin embargo, es importante destacar el hecho de que el financiamiento excepcional ha sido de una magnitud inferior al de los anos ochenta, tanto en relacion con el valor de las reservas internaciona les de los paises receptores como de sus exportaciones y, en el primer caso, tambien inferior al de los anos sesenta (vease nuevamente el grafico 3.1). Esta es una clara senal de que la magnitud del financiamiento excepcional del FMI ha registrado un rezago respecto del monto de las transacciones economicas internacionales. La comparacion seria obviamente mas adversa si el punto de referencia fueran las conmociones provenientes de la cuenta de capitales que enfrentan los paises en desarrollo, pese a que, a juicio del presidente de la Reserva Federal de los Estados Unidos, la magnitud de las crisis y de los recursos oficiales necesarios para contrarrestarlas son de un orden de magnitud sin precedentes (Greenspan, 1998). Como se observa en el grafico 3.5A, el comportamiento anticiclico del financiamiento y su concentracion en pocos paises estan estrechamente relacionados. En efecto, la proporcion del financiamiento del FMI destinado a grandes prestatarios13 ha ido aumentando cada vez mas en los dos ultimos decenios. De hecho, en los datos sobre financiamiento del FMI se subestima la provision de fondos de emergencia a los grandes
13 Este grupo esta integrado p o r A rgentina, Brasil, China, la Federation Rusa, Indonesia, India, M ixico y la Republica de Corea.

Grafico J.5 Creditos de las instituciones financieras internacionales

A. Creditos del Fondo Monetario Internacional 100.000 90.000
O O' O'. li B k~ -a ! _o r=a

80.000 70.000
60.000 50.000 40.000 30.000 20.000

Grandes prestatarios V B Ingresos medios altos, excepto Argentina, Brasil y Mexico Ingresos medios bajos, excepto China, Federacion Rusa e Indonesia Ingresos bajos, excepto India

10.000

0
B. Creditos de la banca de desarrollo

Ingresos medios Ingresos bajos Total con bancos regjonales

Fuente: Cepal, sobre la base de datos del Fondo Monetario International, Estadistiais Financieras Internacionales, Washington, D.C., version en CD-ROM, diciembre de 2001; y Banco Mundial, Global Development Finance, 2001a, Washington, D.C., 2001. al La Republica de C orea, que pertenece a este grupo de paises, es clasificada como pais de ingresos altos por los organismos financieros internacionales.

receptores, debido a que no se incluyen las contribuciones bilaterales a los programas mas importantes de rescate de los ultimos anos (Indonesia, Republica de Corea, Tailandia, Federacion Rusa, Brasil, Mexico y el blindaje financiero de Argentina en 2000)14. Cabe senalar que estos pro14 Sin embargo, en los program as de rescate, los prestam os bilaterales comprometid o s suelen desembolsarse en m enor proporcion que los fondos multilaterales correspondientes.

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financiamiento de origen privado a los paises pobres es mi'nimo. La pro portion de IED captada por estos pafses tambien es inferior a su contribuci6n al producto de los paises en desarrollo. Por estas razones, la volatilidad de los flujos de capital y los fenomenos de contagio han ad quirido particular importancia en los pafses en desarrollo de ingresos medios. Por consiguiente, los pafses de ingresos bajos siguieron dependiendo de las fuentes oficiales de recursos, cada vez mas limitadas. Para estos pafses la asistencia oficial para el desarrollo es esencial, especialmente las donaciones, que corresponden en su mayor parte a asistencia bilate ral. Este es el unico componente de los flujos netos de recursos destinados a los pafses en desarrollo que se distribuye de manera progresiva. El financiamiento multilateral se Caracteriza por el mismo patron, salvo en el caso de los recursos provenientes del Fondo Monetario Internacional. La volatilidad de los flujos financieros privados y su notable concen tracion en los pafses de ingresos medios han ido creando cuantiosas necesidades de financiamiento excepcional, concentradas en unas pocas economfas emergentes. Como consecuencia de ello, el financiamiento del FMI ha mostrado una marcada trayectoria anticfclica y una concentraci6n en un escaso numero de pafses, aquellos que podrfan tener efec tos sistemicos. Sin embargo, es importante destacar el hecho de que el financiamiento excepcional ha sido de una magnitud inferior al de los anos ochenta, tanto en relacion con el valor de las reservas internaciona les de los pafses receptores como de sus exportaciones y, en el primer caso, tambien inferior al de los anos sesenta (vease nuevamente el grafico 3.1). Esta es una clara senal de que la magnitud del financiamiento excepcional del FMI ha registrado un rezago respecto del monto de las transacciones econ6micas internacionales. La comparacion serfa obviamente mas adversa si el punto de referencia fueran las conmociones provenientes de la cuenta de capitales que enfrentan los pafses en desarrollo, pese a que, a juicio del presidente de la Reserva Federal de los Estados Unidos, la magnitud de las crisis y de los recursos oficiales necesarios para contrarrestarlas son de un orden de magnitud sin precedentes (Greenspan, 1998). Como se observa en el grafico 3.5A, el comportamiento anticfclico del financiamiento y su concentracion en pocos pafses estan estrechamente relacionados. En efecto, la proporcidn del financiamiento del FMI destinado a grandes prestatarios1 ha ido aumentando cada vez mas en 3 los dos ultimos decenios. De hecho, en los datos sobre financiamiento del FMI se subestima la provision de fondos de emergencia a los grandes
13 Este grupo esta integrado por Argentina, Brasil, China, la Federaci6n Rusa, Indonesia, India, M exico y la Republica de Corea.

Grafico 3.S Creditos de las instituciones financieras internacionales

A. C red ito s del F o n d o M onetario In ternacional

Grandes prestatarios a/ Ingresos medios altos, cxcepto Argentina, Brasil y Mexico Ingresos medios bajos, excepto China, Federacidn Rusa e Indonesia Ingresos bajas, excepto India

10.000

B. Creditos de la banca de desarrollo 2520 j^ r-T~i Ingresos medios Ingresos bajos Total con bancos regionales

Fuente: Cepal, sobre la base de datos del Fondo Monetario Internacional, Estadisticas Financieras Internacionales, Washington, D.C., versi6n en CD-ROM, didembre de 2001; y Banco Mundial, Global Development Finance, 2001a, Washington, D.C., 2001. a/ La Republica de Corea, que pertenece a este grupo de pai'ses, es clasificada como pais de ingresos altos por los organismos financieros internacionales.

receptores, debido a que no se incluyen las contribuciones bilaterales a los programas mas importantes de rescate de los ultimos anos (Indonesia, Republica de Corea, Tailandia, Federacion Rusa, Brasil, Mexico y el blindaje financiero de Argentina en 2000)14. Cabe senalar que estos pro14 Sin embargo, en los programas de rescate, los prestamos bilaterales comprometid os suelen desembolsarse en m enor proporcidn que los fondos multilaterales correspondientes.

Cuadro 3.3 Flujo neto dc rccursos, 1990-1999 (En promedios anuales, miles de millones de dolares y porcentajes)
Inversidn Inversion

c
Financiamiento

Donacioncs

directa Monto Pafses en desarollo Excluida China 103,7 75,4

accionaria Porcentaje 100,0 89,4 14,0 6,0 8,0 10,6

bilateral Monto 29,8 29,5 15,2 0,5 14,7 0,3 Porcentaje 100,0 99,0 51,0 1,8 49,2 1,0 Monto 4,1 2,6 2,5 0,0 2,5 1,6

Vinanciam ieti to multilateral

Bonus

(sin FMI)
Porcentaje Monto 100,0 72,7 9,8 1,4 8,4 27,3 27,7 24,8 3,9 1,7 2,2 2,9 Porcentaje Munlo Porcentaje Monto Porcentaje 100,0 62,4 59,9 0,3 59,6 37,6 15,8 13,9 6,7 1,1 5,6 1,9 100,0 88,0 42,4 7,2 35,2 12,0 30,6 29,4 1,7 0,7 1,0 1,2 27,7 4,9 2,6 4,2 0,9 4,9 1,6 8,6 100,0 96,0 5,6 2,2 3,4 4,0

Paises de ingresos bajos 10,2 India 1,5 Otros paises 8,7 China a/ Paises de ingresos medios Argentina Brasil Mexico Indonesia Republica de Corea b/ Fcdcracion de Rusia Orros pafses 28,3

65,2 6,6 10,9 8,2 2,1 2,6 1,8 33,1

62,8 6,4 10,5 7,9 2,0 2,5 1,7 31,9

20,7 1,1 2,8 3,8 1,6 3,7 0,8 6,9

74,6 4,1 10,1 13,5 5,9 13,5 2,7 24,8

14,3 0,0 0,1 0,0 0,3 0,0 0,8 13,1

48,0 0,1 0,2 0,1 0,9 0,0 2,7 44,0

0,1 -0,2 -0,8 0,4 1,3 0,4 1,1 -1,2

2,5 5,6 -20,4 -9,7 32,1 9,2 27,0 -30,1

7,2 1,1 0,6 0,5 0,6 0,8 0,7 2,9

45,6 6,9 4,0 3,3 3,8 5,1 4,3 18,1

90,4 15,9 8,5 13,7 2,8 15,9 3,4 28,2

(Conlinua en la pdgina siguientc)

(Continuation Cuadro 3.3) Creditos de la banca comcrcial Monto Porcentaje Paises en desarrollo Excluida China Paises dc ingresos bajos India Otros paises China a/ Paises de ingresos medios Argentina Brasil Mexico Indonesia Republica dc Corea b/ Federaci6n de Rusia Otros paises 17,1 16,6 0,8 0,5 0,3 0,5 100,0 97,1 4,5 2,9 1,6 2,9 Otros creditos Monto 4,0 1,1 0,4 0,1 0,3 2,9 Flujos dc largo plazo Flujos de deuda dc corto plazo Flujos totales netos Memo Poblacion

g 0
riB

1 P
g

Porcentaje Monto Porcentaje 100,0 26,6 9,1 2,0 7,1 73,4 232,8 193,2 41,3 6,1 35,2 39,6 100,0 83,0 17,7 2,6 15,1 17,0

Monto Porcentaje Monto Porcentaje Porcentaje Porcentaje 22,5 21,7 0,7 -0,4 15,1 0,9 100,0 96,2 2,9 -1,7 67,1 3,8 255,4 214,9 42,0 5,7 50,3 40,5 100,0 84,2 16,4 2,2 19,7 15,8 100,0 88,2 17,0 6,3 10,8 11,8 100,0 74,8 46,7 19,4 27,3 25,2

> Q | F 0 tn r % &

15,9 0,6 5,2 2,6 0,2 -0,9 0,2 8,1

92,5 3,7 30,2 15,0 1,0 -5,5 1,1 47,1

0,7 -0,1 -0,4 -0,3 -0,1 -0,1 2,0 -0,5

17,6 -1,3 -9,3 -6,5 -1,3 -3,6 51,1 -11,6

151,7 14,1 20,9 18,6 6,9 11,3 9,0 70,9

65,1 6,0 9,0 8,0 3,0 4,9 3,9 30,5

21,0 3,4 1,0 0,3 0,9 5,9 -0,8 10,2

93,3 15,1 4,5 1,2 4,0 26,4 -3,4 45,4

172,7 17,5 21,9 18,9 7,8 17,2 8,2 81,1

67,6 6,8 8,6 7,4 3,0 6,8 3,2 31,8

71,1 4,5 11,0 6,7 2,9 7.0 7,6 31,4

28,1 0.7 3,3 1,9 4,1 0,9 3,1 14,0

O D W

Fuente: Cepal, sobre la base de datos del Banco Mundial, Global Development Finance, 2001a, Washington, D.C., 2001a, versi6n en CD-ROM; y World Development Indicators, 2001, Washington, D.C., 2001b, versi6n en CD-ROM (para datos del PIB y poblacion). aJ El Banco Mundial considera a China como pais de ingresos medios; en este cuadro se presenta en una categorfa aparte. b/ El Banco Mundial considera a la Republica de Corea como pals de ingresos altos; sin embargo, en Global Development Finance 2001 lo induye en el grupo de ingresos medios.

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gramas han sido objeto de severas critical en los paises desarrollados por sus efectos de riesgo moral, lo que se ha reflejado en una actitud menos favorable ante el financiamiento excepcional. En cambio, los procesos explftitos de renegotiation de la deuda externa han recibido respaldo, pero su instrumentation exigirfa la creation de instituciones internacio nales adecuadas para enfrentar este problema. El financiamiento del Banco Mundial. y en general de los bancos multilaterales de desarrollo, a los pafses de ingresos medios presenta un patron anticfclico similar (vease el grafico 3.5B). Este financiamiento complementa el del FMI, ya que proporciona recursos de largo plazo destinados a los gobiernos. De hecho, dada la volatilidad del financiamiento pri vado, esos recursos suelen ser la principal, y a veces unica, fuente de financiamiento de largo plazo disponible en periodos de crisis. Cabe serialar que esta concentration de los prestamos en los pafses de ingresos medios no ha desplazado por completo a los de ingresos bajos. En efecto, el flujo de recursos destinados por el FMI a estos ulti mos ha mostrado una cierta estabilidad, e incluso un leve aumento, cuando han necesitado apoyo adicional para la balanza de pagos. Eso es lo que sucedio en la decada de 1980 en America Latina y el Caribe y en Asia-Pacffico durante la crisis de 1997-1998. En el caso del Banco M un dial, el flujo de recursos destinado a los pafses de ingresos bajos ha m os trado una tendencia ascendente en las ultimas decadas. Las tendencias generales del endeudamiento externo de los pafses en desarrollo no han sido positivas, aunque los patrones varfan considerablemente de una region a otra. Si se comparan con 1980, antes de la crisis de la deuda latinoamericana, los actuales coeficientes deuda externa/producto de todas las regiones del mundo en desarrollo son superio r s , pero en algunas de ellas (incluida America Latina y el Canbe) son inferiores a los niveles crfticos alcanzados a mediados o fines de los anos ochenta (vease el grafico 3.6A). A su vez, los coeficientes de deuda externa/exportaciones muestran una tendencia algo mas favorable (vease el grafico 3.6B). El problema adquiere mayor gravedad cuando se compa ran ambos coeficientes de deuda con ciertos valores de referencia (benchmarks) que reflejan la sostenibilidad de los niveles de endeuda miento. A partir de los datos del Banco Mundial sobre 84 naciones en desarrollo para las que se dispone de information en el periodo 19802000, el numero de pafses que presentan una relation deuda externa/ producto inferior al 40% se ha reducido de 45 a 23 entre los anos extremos, mientras que el numero de pafses con coeficientes de deuda externa/ exportaciones inferiores al 200% tambien disminuyo de 56 a 33 pafses. Sin embargo, los riesgos de una brusca alteraci6n de las rasas de inte res como la que se produjo a comienzos de la decada de 1980 son menores en la actualidad, debido al control de la inflation en los pafses desa-

rrollados. De todos modos, conviene recordar que las tasas de interes real en esos pafses se mantuvieron altas en los dos ultimos decenios del siglo XX (aunque se han reducido durante la crisis reciente) y, sobre todo, que los margenes aplicables a los pafses en desarrollo en los merca dos privados de capital son normalmente muy elevados. En terminos de los criterios tradicionales de sostenibilidad de los coeficientes de endeu damiento, calculados sobre la base de la comparacion del ritmo de crecimiento de la economfa y la tasa de interes real, la relation sigue siendo desfavorable en la mayorfa de los pafses. Grafico 3.6 Deuda externa
A. Porcentaje del PIB (en d61ares corrientes)

America Latina y cl Caribe

Orien:e Medio y Norte de Africa

Sudesce asiatico

Amca subsahariana

A*1 oriental 3 y Paclfico

B. Porcentaje de las exportaciones (en dolares corrientes) CD1970 01975 Si 1980 1985 E21990 @1995 01999

America Latina y el Caribe

Orient; Medio y Norte de Africa

Sudeite asiitico

Africa subsahariana

Asia oriental y Pacifico

Fuente: Cepal, sobre la base de datos del Banco Mundial, Global Development Finance, 2001a, Washington, D.C., 2001. version en CD-ROM.

Por ultimo, cabe destacar que la tendencia a la concentration de la banca en el piano internacional se ha extendido a los pafses en desarro llo. Este proceso obedece tanto a la expansion de los grandes bancos internacionales com o a la estrategia adoptada por los de menor tamano para hacer frente a la competencia internacional, como ha ocurrido con

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gramas han sido objeto de severas criticas en los paises desarrollados por sus efectos de riesgo moral, lo que se ha reflejado en una actitud menos favorable ante el financiamiento excepcional. En cambio, los procesos exph'cicos de renegotiation de la deuda externa han recibido respaldo, pero su instrumentation exigirfa la creation de instituciones Internatio nales adecuadas para enfrentar este problema. El financiamiento del Banco Mundial, y en general de los bancos multilaterales de desarrollo, a los pafses de ingresos medios presenta un patron anticfclico similar (vease el grafico 3.5B). Este financiamiento complementa el del FMI, ya que proporciona recursos de largo plazo destinados a los gobiernos. De hecho, dada la volatilidad del financiamiento pri vado, esos recursos suelen ser la principal, y a veces unica, fuente de financiamiento de largo plazo disponible en periodos de crisis. Cabe senalar que esta concentration de los prestamos en los pafses de ingresos medios no ha desplazado por completo a los de ingresos bajos. En efecto, el flujo de recursos destinados por el FMI a estos ulti mos ha mostrado una cierta estabilidad, e incluso un leve aumento, cuando han necesitado apoyo adicional para la balanza de pagos. Eso es lo que sucedio en la decada de 1980 en America Latina v el Caribe y en Asia-Pacffico durante la crisis de 1997-1998. En el caso del Banco M un dial, el flujo de recursos destinado a los pafses de ingresos bajos ha m os trado una tendencia ascendente en las ultimas decadas. Las tendencias generales del endeudamiento externo de los pafses en desarrollo no han sido positivas, aunque los patrones varfan considerablemente de una region a otra. Si se comparan con 1980, antes de la crisis de la deuda latinoamericana, los actuales coeficientes deuda externa/producto de todas las regiones del mundo en desarrollo son superiores, pero en algunas de ellas (incluida America Latina y el Caribe) son inferiores a los niveles crfticos alcanzados a mediados o fines de los anos ochenta (vease el grafico 3.6A). A su vez, los coeficientes de deuda externa/exportaciones muestran una tendencia algo mas favorable (vease el grafico 3.6B). El problema adquiere mayor gravedad cuando se compa ran ambos coeficientes de deuda con ciertos valores de referencia (benchmarks) que reflejan la sostenibilidad de los niveles de endeuda miento. A partir de los datos del Banco Mundial sobre 84 naciones en desarrollo para las que se dispone de information en el periodo 19802000, el numero de pafses que presentan una relation deuda externa1 ' producto inferior al 40% se ha reducido de 45 a 23 entre los anos extremos, mientras que el numero de pafses con coeficientes de deuda externa,1 ' exportaciones inferiores al 200% tambien disminuyo de 56 a 33 pafses. Sin embargo, los riesgos de una brusca alteration de las tasas de inte res como la que se produjo a comienzos de la decada de 1980 son menores en la actualidad, debido al control de la inflation en los pafses desa-

rrollados. De todos modos, conviene recordar que las tasas de interes real en esos pafses se mantuvieron altas en los dos ultimos decenios del siglo XX (aunque se han reducido durante la crisis reciente) y, sobre todo, que los margenes aplicables a los pafses en desarrollo en los merca dos privados de capital son normalmente muy elevados. En terminos de los criterios tradicionales de sostenibilidad de los coeficientes de endeu damiento, calculados sobre la base de la comparacion del ritmo de crecimiento de la economfa y la tasa de interes real, la relation sigue siendo desfavorable en la mayorfa de los pafses. Grafico 3.6 Deuda externa
A. Porceniaje del PIB (en dolares corrientes) 80 70 60 50 40 30
20
10

D 1970

E11975

B l9 8 0

[Hl985

019 9 0

@1995

H i 999

0
America Latina y el Caribe Oriente Medio y None de Africa Sudeste asiatico Africa subsahariana Asia oriental y Paclfico

B. Porcentaje de las exportaciones (en dolares corrientes) 1970 E 1975 B1980 CI1985 01990 @1995 B l9 9 9

America Latina y el Caribe

Oriente Medio y Norte de Africa

Sudeste asiatico

Africa subsahariana

Asia oriental y Paclfico

Fuente: Cepal, sobre la base de datos del Banco Mundial, Global Development Finance, 2001a, Washington, D.C., 2001, version en CD-ROM.

Por ultimo, cabe destacar que la tendencia a la concentraci6n de la banca en el piano international se ha extendido a los pafses en desarro llo. Este proceso obedece tanto a la expansion de los grandes bancos internacionales como a la estrategia adoptada por los de menor tamafio para hacer frente a la competencia internacional, como ha ocurrido con

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2. M igration internacional
Durante la primera fase de globalization, que se extiende desde el ulti mo cuarto del siglo XIX hasta comienzos del XX, la expansion del comertio y la elevada movilidad de los capitales estuvieron acompanadas de un incremento de los flujos migratorios, razon por la cual ese periodo tambien se conoce como la era de la migration masiva (Castles y Miller, 1993; Hatton y Williamson, 1998). Esta migration de grandes proporciones tuvo como destino a varios paises del Nuevo Mundo (Estados Unidos, Canada, Argentina, Brasil y Australia). Entre 1870 y 1920, Es tados Unidos, el principal pais receptor de esta corriente migratoria, acogio a mas de 26 millones de personas, en su mayor parte procedente de Europa, que llegaron a representar mas del 10% de la poblacion total del pas (Solimano, 2001). Algunas de estas corrientes migratorias contribuyeron a una convergencia economica interregional e intrarregional (emigration europea al Nuevo Mundo y entre paises europeos, respectivamente), en tanto que otras reforzaron la desigualdad en el orden economico internacional, como ocurrio con los culfes chinos y los indios transportados a las plan ta tio n s y ciudades tropicales. De esta manera, se perfilaron dos tenden cias dispares estimuladas por los flujos migratorios: la tendencia a la homogeneizacion de los salarios en niveles altos en el mundo desarrollado y la tendencia a la convergencia en torno a salarios bajos en los pafses en desarrollo (Lewis, 1978). En esos anos, los paises del Nuevo Mundo adoptaron polfticas liberales de inmigracion y, en varios casos, los gobiernos estimularon por diversos medios la radicacion de extranjeros, como respuesta a la necesidad de mano de obra y de poblar sus territorios en el marco de una fuerte expansion economica. A comienzos del siglo XX se empezaron a aplicar polfticas cada vez mas restrictivas, que en algunos pafses (Austra lia, Canada y Estados Unidos) se complementaron con medidas discriminatorias de inmigrantes asiaticos, sobre todo los provenientes de China (ORourke y Williamson, 1999). El fenomeno migratorio volvio a cobrar impulso despues de mas de medio siglo, como parte de la tercera fase de globalization en el ultimo cuarto del siglo XX. En este periodo se incrementaron los flujos hacia casi todos los pafses de la Organization de Cooperation y Desarrollo Economicos, en comparacion con las decadas anteriores, si bien su mag nitud fue mucho menor que la de fines del siglo XIX17. En el caso de

algunos pafses receptores, este proceso tuvo su punto culminante a co mienzos de los anos noventa (Estados Unidos, Alemania, Japon y Cana da); en otros (Reino Unido y Australia) habia alcanzado ese punto algu nos anos antes. Desde entonces, y en gran medida como consecuencia de las restricciones legales a la inmigracion aplicadas de manera genera lizada, los flujos se han reducido significativamente (vease el cuadro 3.4). Cuadro 3.4 OCDE: los 10 principales pafses receptores de inmigrantes (En miles de personas)
Pats receptor 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 904 987 235 190 256 99 76 104 88 804 774 238 194 224 92 70 92 68 721 788 210 206 213 77 87 88 67 916 708 225 216 226 76 99 74 77 798 615 275 237 216 102 86 73 77 661 606 266 258 174 111 138 77 75 82 1S99 Promedio 647 674 282 277 190 268 104 84 86 78 979 812 265 223 220 190 102 93 92 79

974 Estados Unidos at 1.537 1.827 842 921 1.208 Alemania b/ 267 224 258 Japan b/ 204 Reino Unido a1 214 231 253 Canadi a/ Italia ai 102 110 117 Francia if 107 Australia a/ 121 122 112 Suiza b/ 101 110 84 83 Paises Bajos tv SI

Fuente: Cepal, sobre la base de datos de la Organization de Cooperad6n y Desarrollo Economicos (OCDE), Trends in International Migration. Sopemi 2001 Edition, Paris, 2001b. at Datos basados en perxnisos de residencia u otras fuentes. h i Datos basados en registros de poblacion.

Tambien se observan cambios importantes en lo que respecta a las regiones y los pafses de origen de los inmigrantes {vease el cuadro 3.5). La corriente de inmigracion hacia Estados Unidos en la tercera fase de globalization esta constituida en su mayor parte por ladnoamericanos y caribenos (46%) y asiaticos (34%), en claro contraste con lo ocurrido en el siglo XIX, cuando cerca del 90% de los inmigrantes eran de origen europeo (Solimano, 2001). En el caso de la Union Europea destacan las migraciones intemas, que representan dos tercios del total (66,2 %); tam bien son importantes, como regiones de origen, Africa (16,2%) y Asia (10,6%) (Salt, 1999). Casi las tres cuartas partes de la corriente migratoria hacia Japon provino de Asia (53,3%), America Latina y el Caribe (10,2%),

17 En el caso de Estados Unidos, el principal pais receptor, la inm igracion ascendio a cerca de 7.5 millones de personas en los dos ultim os decenios del siglo XX, lo

que se com para con alrededor de 2.5 millones en la decada de 1950 y de un m ill6n en los anos cuarenta. Sin em bargo, en comparacion con la poblacion del pai's, los flujos migratorios representaron, como prom edio anual, m enos del 3% en el ultimo tercio del siglo XX, porcentaje muy inferior a los registrados entre 1870 y 1920 (mas de 10%).

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g lo b a liz a c i6 n y d e s a rr o llo

MOVILIDAD INTERNACIONAL DEL CAPITAL Y M ANO DE OBRA

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y Estados Unidos (8,8%)**. (Los datos de este parrafo corresponden al periodo 1997-1998.) La composition de las corrientes revela la influencia que ejercen en el destino de la migration factores tales como la distancia, el idionia, las relaciones historicas y las afinidades culturales. De hecho, mas de la mitad de los emigrantes a Japon provenfan de China, Republica de Corea y las Filipinas, mientras que en Estados Unidos casi una cuarta parte procedfa de M exico, Republica Dominicana y Canada. Los paises de origen de la migration hacia el Reino Unido y Francia demuestran la vigencia de estrechos lazos historicos y culturales. Estos movimientos migratorios de caracter permanente estuvieron enmarcados en significativos cambios de la legislation que, en general, fue mucho mas restrictiva que en el pasado y orientada a un mayor con trol de la inmigracion ilegal. En Estados Unidos esta legislaci6n ha sido modificada en varias oportunidades desde los anos sesenta. En virtud de la reforma de la Ley de Inmigracion y Naturalization instrumentada en 1965, se establecio un sistema de preferencias basadas en los lazos familiares con ciudadanos estadounidenses, se estimul6 la inmigracion de las personas con habilidades y formation mas requeridas en el mercado laboral, se definieron cuotas por pais de origen y se adoptaron medidas para eliminar la discrimination etnica. En 1986 se introdujeron nuevos cambios en la legislation, con el fin de controlar la inmigracion ilegal mediante una mayor vigilancia de las fronteras y programas de normali zation de la situation de los inmigrantes indocumentados. En 1996 se introdujo otra reforma, con el objetivo de reforzar el control de la inmi gracion ilegal. Desde principios de los anos noventa, las polfticas sobre inmigracion de los pafses europeos son definidas por la Union Europea. El rasgo principal de esta legislation es la nftida diferencia establecida en el Tratado de Roma entre el origen comunitario o no comunitario de los inmigrantes. Mientras los primeros gozan de plenos derechos para residir y trabajar en cualquier pafs de la Union, a los segundos se les aplican estrictas restricciones y se les exige una visa de trabajo para conseguir la residencia. Australia, Canada y Japon tambien han adoptado polfticas restrictivas de la inmigracion en los ultimos anos, sobre todo para otorgar permisos de residencia permanente. A fin de compensar esta situa tion, se han instrumentado programas especiales para facilitar la resi dencia temporal, normalmente asociada a permisos de trabajo en areas especfficas, ya sea para dar mayor flexibilidad al mercado laboral o para hacer frente a la escasez de oferta en determinados segmentos de este (OCDE, 2001b).
18 Salt, 1999, Sopemi, 2001 y OCDE, 2001b.

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GL0BALIZACI6N

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MOVILIDAD INTERNACIONAL DEL CAPITAL Y MANO DE OBRA

101

Un tema particularmence inquietante es el drenaje selectivo de investigadores cientificos e ingenieros y otros tipos de personal calificado que producen las polfticas migratorias de los pafses de la OCDE, que acentuan las fuertes asimetrias existentes entre los paises desarrollados y en desarrollo en materia de sus capacidades para realizar actividades de investigation y desarrollo (vease el capitulo 4). Asimismo, como bien se ha resaltado en la literatura sobre desarrollo economico, esto puede conducir a cfrculos virtuosos y tambien a trampas de pobreza (Easterly, 2001a). Dos factores se conjugan para inducir mayores corrientes migratorias de investigadores cientificos e ingenieros desde los pafses en desarrollo al mundo desarrollado. Uno es la presencia de retornos crecientes y fuertes externalidades en la creation de conocimiento, que ge nera procesos de aglomeracion de las comunidades cienti'ficas. El otro factor corresponde a las polfticas migratorias especiales de los pafses desarrollados en respuesta a la creciente demanda de personal de alta calificacion. El principal foco de atraccion es Estados Unidos, que en los anos noventa recibio casi un millon de especialistas del mundo en desa rrollo solo en el area de tecnologi'a de la information con arreglo al programa de visado especial H l-B. Varios otros paises de la OCDE (Ale mania, Australia, Nueva Zelanda y Reino Unido) han mstrumentado tambien programas selecdvos como, por ejemplo, el esquema de tarjeta verde de Alemania (Solimano, 2002). Por lo tanto, y a pesar de su simultaneidad con la creciente reduction de los obstaculos impuestos a la movilidad del capital, el libre movimiento de las personas se limita a ciertas regiones, dentro de los pafses de la OCDE, y a los trabajadores de alta o muy alta calificacion. Sin embargo, quienes presentan una mayor propension a emigrar son traba jadores con una calificacion relativamente baja interesados en desplazarse de sur a norte. Ademas, desde la desaparicion del mundo socialista se observa una fuerte propension migratoria desde los paises de Europa central y oriental, especialmente hacia paises de la Union Europea. Por consiguiente, el mayor control de las corrientes de migration irregular y de empleo de trabajadores indocumentados, asi como las limitaciones al derecho de asilo por razones polfticas y humanitarias, se han convertido en otro eje de las polfticas de inmigracion de los pafses desarrollados (OCDE, 2001b). Esta relation entre propensiones migratorias y restricciones a la libre movilidad laboral se tradujo en un notable incremento de la migration irregular hacia los pafses de la Organization de Cooperation y Desarro llo Economicos en la decada de 1990 que, por su propia naturaleza, es imposible de detectar plenamente. La persistencia de estas corrientes de migration irregular han llevado a casi todos los pafses de la OCDE a reforzar los condoles aplicables al ingreso, la residencia y el empleo de

extranjeros. Junto con ello, se han adoptado diversos programas para regularizar la situation de los residentes indocumentados. La migration internacional tiene profundas repercusiones en las estructuras basicas de los pafses emisores y receptores. Se reconoce ampliamente que las desigualdades en los niveles de desarrollo son el prin cipal factor determinante de la migration. Por ende, si la globalization conlleva una acentuaci6n de estas desigualdades, las propensiones migratorias persistiran y hasta podrian aumentar. Por otra parte, la cre ciente interdependencia entre las naciones amplfa la denationalization de las comunidades y conduce a una diversification de las modalidades de movilidad. Otros factores que estimulan la emigration son la mayor difusion de pautas culturales, patrones de comportamiento y aspiraciones, puesto que lleva a los posibles emigrantes a tomar mas conciencia de las desigualdades existentes en el mundo en cuanto a grado de desa rrollo. Ademas, los adelantos en las comunicaciones y el transporte reducen los costos directos de la migration. A diferencia del pasado, la migraci6n actual no esta vinculada a la ocupacion de regiones despobladas; debido a su orientation predominante, de sur a norte, el reto de integrar a los inmigrantes se plantea en sociedades altamente estructuradas, cuyas condiciones economicas, sociales y demograficas difieren notablemente de las imperantes en los pafses de origen. La integration de los inmigrantes en las sociedades de destino y la definition de sus derechos y demandas de ciudadanfa adquieren una importancia politica de primer orden; las respuestas institucionales son heterogeneas y en ellas se combinan posturas humanitarias y restrictivas, estas ultimas fundadas en la defensa de la soberania. En los pafses emisores adquiere especial importancia el vfnculo con los emigran tes, que, ademas de representar una fuente de recursos a traves de las remesas, ofrece un potencial de cambio e innovaci6n. Este vfnculo es la otra cara de la integration y, como lo demuestran las comunidades de inmigrantes y sus redes sociales. es uno de los germenes de la transnacionalizacion. Las organizaciones de inmigrantes en los principales pafses recepto res, entre otras las que han surgido en Estados Unidos, constituyen marcos de referencia para afianzar la identidad colectiva, y posibilitan la globalization de sus expresiones culturales y la difusion de sus productos en las sociedades receptoras. Estas organizaciones contribuyen al mantenimiento de estrechos lazos con las areas de origen de los inmigrantes, uno de los mas importantes de los cuales es el envfo de remesas. La utiliza tion, el origen, los canales de movilizacion y los efectos reales y potenciales de las remesas para el desarrollo de las comunidades receptoras s6lo han sido parcialmente evaluados y las polfticas sobre la materia aun son escasas.

102

g lo b a liz a c i6 n y d e s a r r o llo

Pese a que los debates sobre la migraci6n, sus determinantes y sus consecuencias despiertan hoy mas interes que nunca, las controversias que provocan estos temas dificultan la adoption de acuerdos globales y orientaciones definidas al respecto. En los ultimos anos se ha hecho evidente la necesidad de comprender que la migraci6n internacional es un fenomeno que exige la adoption de medidas multilaterales, basadas en la cooperation entre los Estados. Tambien es evidente que los gobiernos y organismos de la sotiedad civil de los paises de origen, de destino y de transito comparten la preocupacion por los derechos humanos de los emigrantes, vinculados tanto a la decision de emigrar o quedarse en el pais de origen com o a la posibilidad de ejercer su ciudadam'a en los pafses de origen y destino. Estas convicciones se ven reforzadas por la necesidad de aunar esfuerzos en la lucha frontal contra una forma de delincuencia que reviste la mayor gravedad: el trafico de inmigrantes, objeto de lucro de organizaciones que operan a escala internacional.

Desigualdades y asimetrias del orden global

La globalization ha dado origen no solo a una creciente interdependencia, sino tambien a marcadas desigualdades internacionales. Para expresarlo en conrraste con un concepto ampliamente utilizado en los debates recientes, la econoim'a mundial es un "campo de juego esencialmente desniielado1 cuyas caracteristicas distintivas son la concentration del , capital y la generation de tecnologfa en los paises desarrollados, y su fuerte gravitation en el comercio de bienes y servicios. Estas asimetrias caracteristicas del orden global constituyen la base de las profundas des igualdades internacionales en terminos de distribution del ingreso. El presente capi'tulo se centra en el analisis de estas desigualdades y asimetrias, cuya identificaci6n precisa es indispensable para atenuar es tos problemas y, a la larga. superarlos. En la primera section se presenta evidencia empirica sobre las desigualdades en la distribuci6n del ingreso mundial en los ultimos siglos. En la segunda, se examinan las asimetrias existentes entre paises desarrollados y pai'ses en desarrollo, y las distintas formas en que han sido encaradas en el debate internacional a partir de la Segunda Guerra Mundial.

1. Desigualdades en la distribucion del ingreso mundial

Las disparidades del ingreso per capita se han generalizado en la econonu'a mundial, tanto entre regiones y paises como entre los ciudadanos de

Por oposici6n a ia expresi6n level playing field,

104

GLOBALIZACION Y DESARROLLO

DESIGUALDADES Y ASIMETRIAS DEL O RDEN GLOBAL

105

una misma sociedad, y en los pafses mas y menos desarrollados. Si bien en el pasado se advierten algunos episodios de convergencia del ingreso per capita entre algunos pafses desarrollados, una de las principales caracrensticas de la tercera fase de globalizacion es la ampliacion de la desigualdad en ambas dimensiones.

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A. Disparidades de largo plazo entre regiones y paises

La ampliacion de las disparidades de ingreso entre regiones y pafses ha sido una caracterfstica de la economia mundial en los dos ultimos siglos. En efecto, el cociente entre el producto por habitante de las regiones mas y menos y desarrolladas del mundo, que oscilaba en torno a 3 a comienzos del siglo XIX, ha aumentado en forma sostenida hasta alcan zar a poco menos de 20 veces en la actualidad (vease el cuadro 4.1). La unica excepci6n a esta tendencia es el perfodo 1950-1973, en el que dicho diferendal disminuyo ligeramente (Madisson, 1995 y 2001)2. En terminos generates, las grandes disparidades interregionales de producto por habitante ya estaban determinadas antes de la Primera Guerra Mundial, pero siguieron acentuandose rapidamente hasta me diados del siglo XX3, y han continuado ampliandose a un ritmo algo inferior desde entonces. Este es, como veremos, un patron que se repite en el caso de otros indicadores de desigualdad en la distribution del ingreso mundial. La relativa disminucion del ritmo de ampliacion de las desigualdades despues de la Segunda Guerra Mundial cointidio con la aceleraci6n del crecimiento econ6mico en el mundo en desarrollo, que fue una de las caracteristicas distintivas de la segunda fase de globalizacion. Cabe recordar, por otra parte, que esta aceleration se enmarco inicialmente en una politica protecciomsta y solo en forma tardfa -a partir de la decada de 1960, pero sobre todo en los anos ochenta y noventaen una mayor apertura y participation en las corrientes del comercio mundial (vease el capftulo 2).

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106

GLOBALIZACI6 N y d e s a r r o l l o

DESIGUALDADES Y ASIMETRIAS DEL ORDEN GLOBAL

107

America Latina muestra rasgos pardculares dentro de esta evolution. En primer termino, esta fue una de las primeras regiones del mundo en desarrollo en incorporarse a las corrientes de globalization4. Desde las fases iniciales de este proceso, esta region conformo, conjuntamente con Europa central y oriental, el grupo de paises de ingreso medio, al cual se sumaron algunos paises asiaticos en las ultimas decadas. Aunque no existen datos precisos sobre la materia, la brecha de producto por habitante en relation con la region mas desarrollada del mundo se amplio entre 1820 y 1870, pero se estabilizo desde entonces. D e hecho, la disparidad entre el producto per capita de America Latina y el de la region mas desarrollada del mundo se mantuvo estable durante poco mas de un siglo en el rango de 27% a 29% y solo comenzo a reducirse a partir de 1973: a 23% en 1990 y a 22% a fines del siglo XX (vease el cuadro 4.1.B). En relation con el producto medio mundial, aumento de 1870 a 1950, para luego descender moderadamente hasta 1973 y en forma mas acelerada desde 1973 a 1990. Tras el buen desempeno relativo alcanzado por America Latina en la primera fase de globalization (1870-1913), comparado con el de otros paises en desarrollo, se registro un exito similar durante las primeras etapas del desarrollo hacia adentro que se produjeron en el marco de la paralizacion del proceso de globalization a nivel mundial. En la se gunda fase (1945-1973), la region anoto los ritmos de crecimiento del PIB por habitante mas altos de su historia, aunque la aceleracion del crecimiento fue ligeramente inferior a la mundial5. Por lo tanto, la caracterfsrica mas destacada del siglo transcurrido entre 1870 y 1973 fue la incapacidad de la region de acercarse sostenidamente a los niveles de los paises desarrollados. Dentro de este patron general, en algunos paises se han dado etapas de rapido crecimiento6, seguidas de otras de marcada

En Bulmer-Thomas (1994), T horp (1998), Cardenas, Ocam po y T horp (2000a y 2000b) y Hofm an (2000) se presenta un analisis mas detallado del desem peno de la region desde mediados del siglo XX. Es interesante senalar que, si se ajusta p o r los efectos de la transition demografica, la aceleracion del crecim iento de la region en 1950-1973 se hace mas notoria y, p o r el contrario, se acentua la desaceleracion posterior. Er. efecto, si el PIB se calcula en relation con la poblacion en edad de trabajar y no de la poblacion to tal, el crecim iento se acelera del 1,4% en 1913-1950 al 2,7% en 1950-1973 y disminuye a 0,4% en 1973-1998. Por otra parte, cabe recordar que en el periodo de posguerra los paises de E uropa occidental y oriental, asi como Japon y varios paises del mundo en desarrollo, iniciarcn una etapa de recuperation de la fuerte contracci6n de la posguerra, mientras que America Latina y el Caribe result6 m enos afectada en una y orra etapa. E ntre los mas im portantes se cuentan los periodos de rapido crecimiento de los tres paises del C ono Sur a lines del siglo XIX y comienzos del sigio X X ; de Cuba

desaceleracion e incluso retraction. Durante ese largo periodo, America Latina podrfa definirse como un caso de estabilization en una position intermedia en el concierto mundial y de convergencias truncadas in dividuates, mas que de divergencia con los paises desarrollados, aunque este fenomeno se verifica en algunos paises. Por consiguiente, el rezago relativo de la region solo se produjo du rante la tercera fase de globalization (a partir de 1973), como consecuencia de la deficiente insertion en el proceso de globalization financiera y la consiguiente crisis de la deuda. Ademas, la recuperation posterior a la decada perdida de los anos ochenta fue frustrante. Como ha demostrado la Cepal en diversos estudios, este hecho se reflejo en el crecimiento relativamente deficiente registrado a continuation del in tense proceso de reformas economicas que se inicio en la decada de 1970 en algunos paises y, en forma mas generalizada, entre mediados de los anos ochenta y comienzos de los noventa7. Las variaciones del producto por habitante y las diferencias en la dinamica demogrifica entre las distintas regiones del mundo han contribuido a producir alteraciones importantes en la distribution de la pro duction mundial (vease el cuadro 4.1). En el siglo XIX, el elemento mas destacado fue la preponderancia de Europa occidental y el surgimiento de los retonos occidentales en America y Oceania (Estados Unidos, Canada, Australia y Nueva Zelanda), como los define Maddison (1989), a costa de Asia. Este proceso supuso una masiva concentration de la production manufacturer del mundo en los ejes dinamicos del capitalismo. La tendencia se revirtio despues de la Segunda Guerra Mundial pero, de todos modos, los pafses desarrollados (incluido ahora Japon) siguen concentrando mas de la mitad de la production mundial, especialmente en las ramas manufacturers y de servicios basados en un uso intensivo de tecnologfa. En el cuadro 4.2 se presentan las diferencias de producto por habitante entre grupos de paises. Tal como se observa en el caso de las disparidades interregionales, la caracteristica mas destaca da es el acentuado y sostenido aumento de las desigualdades entre pai ses. El proceso tambien fue acelerado hasta 1950 y se desacelero posteriormente, especialmente durante la segunda fase de la globalization. El unico caso evidente de convergencia en los niveles de producto por habitante es el de los pafses desarrollados durante esa segunda fase, su edad de oro (vease el cuadro 4.2). Este fenomeno ha sido objeto de detallada atencion en varios estudios (vease, entre otros, Maddison,

en el prim er cuarto del siglo XX; y d e Venezuela, Brasil y M exico durante varias decadas del siglo XX. 7 Veanse, en particular, C epal (1996a y 2001b), Stallings y Peres (2000) y Escaith y Morley (2001).

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g l o b a l iz a c i6 n

y desa r r o llo

DESIGL'ALDADES Y ASIMETRIAS DEL O RD EN GLOBAL

109

1991). El proceso continu6 ininterrumpidamente hasta 1990, aunque a un ritmo mas lento, pero se detuvo en el ultimo decenio del siglo XX. El otro periodo historico en el que se dio una clara convergencia es la primera fase de globalizacion o, mas precisamente, la segunda mitad del siglo XIX. ORourke y Williamson (1999) han demostrado que en ese periodo se produjo una convergencia salarial entre Estados Unidos y Europa, fundamentalmente com o consecuencia de la migration masiva de mano de obra europea hacia el Nuevo Mundo. Este proceso de equiparaci6n salarial tambien se produjo dentro de Europa occidental, entre algunos pafses entonces perifericos (sobre todo los escandinavos, Aus tria y, en menor medida, Italia e Irlanda) y los mas desarrollados (Alema nia, Francia, los Pafses Bajos y el Reino Unido). Sin embargo, de acuerdo con estos mismos autores, el proceso no abarco a otros pafses de la periferia europea (los mediterraneos, con la excepci6n de Italia, y los de Europa central y oriental), y tampoco a otras regiones del mundo. Por lo tanto, aun en el conjunto de pafses que hoy integran la Organization de Cooperaci6n y Desarrollo Economicos (OCDE) se produjo una leve divergencia en la evolution del producto por habitante, que es mas acentuada cuando se considera un conjunto mas amplio de pafses (vease el cuadro 4.2). Cuadro 4.2 Indices de desigualdad del ingreso per .capita en el mundo a/
1870 A. Indice de dispersi6n b/' Paises industrializados de la OCD E 34 pafses 48 paises 141 pafses Pafses en desarrollo America Latina 0,43 0,58 1913 0,45 0,72 0 ,70 19SO 0,50 0.87 0,96 0.85 0,51 0,11 0,33 0,54 0,53 0.14 1973 0,24 1990 0,22 1998 0,22

Este tenia ha sido examinado ampliamente en el ultimo cuarto de siglo en la literatura sobre crecimiento ecor.omico8. En general, los ana lisis confirman que no hubo un proceso de convergencia mundial de los niveles de ingreso por habitante, en el sentido en que utilizamos el termino en este documento; en la terminologfa empleada en dicha literatu ra, no hubo una convergencia incondicional. Sin embargo, diversos estudios senalan que hay ciertas evidentias estadfsticas de convergencia condicional, en la que se tienen en cuenta otros factores que inciden en el crecimiento de los pafses, como el nivel educacional de la poblacion, la infraestructura, la estabilidad macroeconomica, y el grado de desarro llo de las instituciones polfticas, sociales v economicas. Esto responde fundamentalmente al hecho de que estos determinantes del crecimiento economico muestran una distribution tan disfmil como el producto por habitante, o incluso peor, lo que ha llevado a algunos autores a cuestionar la validez del concepto de convergencia condicional. En el cuadro 4.3 se ilustra otro fenomeno, que difiere por completo de los anteriores: la marcada y creciente dispersion de los ritmos de crecimiento de los pafses en desarrollo durante el ultimo cuarto del siglo X X , es decir, el numero cada vez mayor de pafses ganadores y perdedores. Esta dispersion se acentuo tanto en el periodo 1973-1990 com o en la decada de 1990. Es importante destacar que este proceso es mucho mas generalizado que la tendencia al incremento de las disparidades in ternacionales del producto por habitante v, de hecho, afecta a todas las regiones y a los pafses con niveles de ingresos bajos y medios. Dentro de los pafses se ha producido una diferenciacion similar, tanto entre distintos sectores sociales como entre diferentes territorios. Cuadro 4.3 Desviacion estandar del crecimiento del PIB per capita a/
1870-1913 OCDE 34 paises 48 parses 141 paises Paises en desarrollo Amfrica Latina 0,37 0,54 1913-1950 0,62 1,04 1,01 1950-1973 1,53 2,76 1,73 1,69 1,50 1973-1990 0,59 1990-1998 1,16

1,07 0,93 0,56 0,03

1,13 0,94 0,60 0,02

1,22 1,04 0,70 0,02

B. Desviacion logaritmica prom edio ct 0,08 Paises industrializados de la OCD E 0,16 34 pafses 48 pafses 141 paises Pafses en desarrollo America Latina

0,09 0,23 0,24

0,56 0,50 0,14

0,58 0,42 0,16

0,65 0,51 0.21

2,35 2,50 1,43

2,95 3,09 2,15

Fuente: Cepal, sobre la base de dates de Angus Maddison, The World Economy. A Millennial Perspective, Paris, Centro de Estudios de Desarrollo, Organization de Cooperacion y De sarrollo Econ6micos (OCDE), 2001. a/ En dolares internacionales (1990) de Geary-Khamis. b/ Desviaci6n estandar del logaritmo del PIB per capita. ci Promedio de los iogaritmos de la razon media del PIB per cdpita/PlB per capita de cada pals.

Fuente: Cepal, sobre la base de datos de Angus Maddison. The World Economy. A Millennial Perspective, Paris, Centro de Estudios de Desarrollo, Organization de Cooperacion y Desarrollo Economicos (OCDE), 2001. ^ En dolares internacionales (1990) de Geary-Khamis.

Entre otros textos de la copiosa literatura sobre la m ateria, veanse Barro y Sala-iM ardn (1995), Quah (1995), Barro (1997), Pritchett (1997), Ros (2000), Kenny y Williams (2000) y Easterly (2001a y 2001b).

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GL03ALIZACI6N

y desarro llo

DESIGUALDADES Y ASlMETRlAS DEL ORDEN GLOBAL

Indudablemente, todas estas dimensiones contribuyen a la gran incertidumbre con respecto al futuro que se observa en las sociedades contemporaneas. Esta inseguridad impone una nueva demanda al sistema internacional y a los sistemas de proteccion social de cada pars, que se suma a la demanda mas tradicional de correcci6n de las tendencias a una mayor desigualdad distributiva.

Grafico 4.1 Desigualdad internacional, ponderada por poblacion, 1950-1998

A. Mur.do

B. Efecto conjunto de la desigualdad internacional y nacional

En algunos estudios recientes se ofrece una vision mucho mas detallada de la evolucion de las desigualdades internacionales. En el grafico 4.1 se reproducen los resultados del estudio de Milanovic (2002) sobre disparidades del producto por habitante, ponderado por la poblacion de los pai'ses. Los calculos son muy sensibles a la inclusion de China e India, paises con una poblacion muy numerosa y cuyo desempeno en terminos de crecimiento economico fue deficiente durante la segunda fase de globalizacion (1945-1973), pero que se cuentan er.tre ios mas exitosos durante la tercera (1973 en adelante). Cuar.do se excluyen es tos dos paises, se observa una importante reduccion de las disparidades internacionales entre los puntos medios de las decadas de 1950 y 1970; posteriormente, estas se acentuaron en forma considerable en los dos ultimos decenios del siglo XX. Sin embargo, cuando se incorporan esos dos paises en el analisis, los resultados varian signifieativamente. De he cho, su excelente desempeno en las ultimas decadas compensa la ten dencia distributiva adversa que caracteriza al resto del mundo. El estudio de Bourguignon y Morrison (2002) permite analizar el efecto conjunto de la evolucion de las disparidades entre paises y de las desigualdades dentro de ellos9. En dicho ensayo se emplea un concepto mas amplio de desigualdad mundial, de acuerdo con el cual las unidades de analisis no son los paises, sino sus habitantes. A partir de este concep to, los autores concluyen que las desigualdades internacionales aumentaron notablemente entre 1820 y 1910, se mantuvieron estables de 1910 a 1960 y volvieron a crecer de 1960 a 1992 (vease el grafico 4.2). Este proceso estuvo dominado hasta 1910 por la evolucion de las disparidades internacionales, que de hecho se profundizaron en forma muy marcada hasta mediados del siglo XX. Sin embargo, durante el pen'odo de retroceso del proceso de globalizacion (1914-1950), esa tendencia coincidio con una mejorla de la distribution del ingreso dentro de los paises, que logro frenar la profundizacion de la desigualdad internacional. Esta mejorla respondio tanto al surgimiento del Estado de bienestar en
9 Entre los antecedentes de este tipo de analisis, veanse los trabajos de Berry, Bourguignon y M orrison (1983 y 1991).

B. Excluidas China c India

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Fuente: Branko Milanovic Worlds Apart: International and World Inequity, 1950-2000. Washington. D.C., Banco Mundial, 2002, inedito.

Europa occidental y Estados Unidos com o a las revoluciones sociaiistas de Europa central y oriental. La tendencia a la ampliacion de las desi gualdades internacionales en las ultimas decadas puede atribuirse no solo al aumento moderado de las disparidades internacionales sino tambien al notorio incremento de las desigualdades dentro de los paises. La conjuncion de estas dos tendencias es, de hecho, una de las carac teristicas mas distintivas de la tercera fase de globalizacion (veanse, entre otros, Unctad, 1997, PNUD, 1999a y Milanovic, 1999). En efecto, en varios estudios se ha demostrado que la relativa estabilidad de la des igualdad dentro de los pai'ses, que caracterizo a la economia mundial en los decenios posteriores a la Segunda Guerra Mundial (vease, entre otros, Deininger y Squire, 1996), fue seguida de una desigualdad cada vez mayor en el ultimo cuarto del siglo X X. Los calculos de Cornia (1999) son muy

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GLOBALIZACION y DESARROLLO

DESIGUALDADES Y ASIMETRIAS DEL ORDEN GLOBAL

Grafico 4.2 Desigualdad global de los ingresos individuals, 1 8 2 0 -0 9 2

0,90

0,00 -I ------1----- 1 ------ 1----- 1 ------ 1 ----1----- 1 ------1----- 1----1800 1820 1840 1860 1880 1900 1920 1940 1960 1980 2000

Fuente: Francois Bourguignon y C. Morrison, The size distribution of income among world citizens: 1820-1990, American Economic Review, 2002. por aparecer.

ilustrativos (vease el cuadro 4.4). De acuerdo con este analisis, el 57% de la poblacion incluida en una muestra de 77 naciones vivfa en paises que presentaron una creciente desigualdad en la distribution del ingreso en el periodo 1975-1995. Tan solo un 16% vivfa en naciones en las que la desigualdad se redujo. El porcentaje restante corresponde a la pobla cion de pafses con niveles estabies de desigualdad o con tendencias no identificables. Estas tendencias generales se observan, con algunas varia ciones, en las regiones mas importantes del mundo desarrollado, en tran sition y en desarrollo. Cuadro 4.4 Tendencia mundial en la desigualdad del ingreso, 1975-1995 (En porcentajes de poblacion)
Grupos de paises Pafses industrializados Europa oriental Ex Uni6n Sovietica America Latina Sur de Asia y Oriente Medio Asia oriental Africa M undo Desigualdad Desigualdad Desigualdad creciente estable decrecisr.te 71,8 98,1 100,0 83,8 1,4 79,4 31,6 56,6 1,2 0,0 0,0 0,0 70,2 4,4 11,9 22,1 27,0 0,0 0,0 11,4 14,4 16.1 7,7 15,6 Tendencia no identificabie 0,0 1,9 0,0 4.8 14,0 0,1 48,8 5,7

En el caso de los paises desarrollados, esta evolucion adversa de la distribution del ingreso fue mas marcada, puesto que el 72% de la po blacion vivfa en pai'ses en la que esta se fue acentuando. Es importante destacar el hecho de que este deterioro distributivo relativamente generalizado no se dio en el mundo desarrollado durante las dos fases ante riores de globalizacion1 . Segun varios analisis (Atkinson, 1996 y 1999 y 0 Cornia, 1999), el aumento de la desigualdad se debio a un incremento de las diferencias salariales, cuyas principales causas fueron la erosion de las instituciones de protecci6n laboral y un progreso tecnico caracterizado por un sesgo que favorece a la mano de obra mas calificada, aunque tambien puede haber contribuido la liberalization del comercio; algu nos autores (Wood, 1998) otorgan mas importancia a este ultimo factor. Los pai'ses industrializados en los que siguieron existiendo instituciones centrales encargadas de la fijacion de los salarios (Alemania e Italia), y que otorgaron un mayor protagonismo a las organizaciones de trabajadores y a la proteccion del salario mi'nimo (Francia), lograron mitigar el impacto de los factores mencionados que contribui'an a exacerbar la desigualdad. El mayor incremento de la desigualdad en la distribucion del ingreso se produjo en Australia, Estados Unidos, Nueva Zelanda y el Reino Unido, pafses en los que las negociaciones salariales se realizan en forma descentralizada y que tienen mercados laborales mas flexibles. Los pafses en desarrollo y en transition tuvieron una evolucion mas heterogenea. El mayor deterioro en este campo se dio en los pafses de Europa central y oriental, sobre todo en los de la antigua Union Sovierica (vease tambien al respecto, PNUD, 1999b). En Asia oriental tambien se registraron mayores grados de desigualdad, especialmente debido a la creciente divergentia entre los niveles de desarrollo de las areas urbanas y costeras de China, por una parte, y las rurales y del interior, por otra. Sin embargo, 6sta tambien es la region en desarrollo con la proportion mas alta de poblacion que reside en pafses que registraron un descenso de la desigualdad. En cambio, la mayor parte de la poblacion del sur de Asia, el Oriente Medio y Africa vivfa en pafses cuyos indices de desigualdad se mantuvieron estabies o que no presentaron patrones claramente identificables. En todas estas regiones, las fuertes desigualdades se asientan en las diferencias entre las areas rurales y urbanas.

fuente: Cepal, sobre la base de datos ds Giovanni Andrea Comia, Liberalization, Globalization and Income Distribution, Working Papers, N 157, Helsinki, Universidad de las Naciones Uni das (UNUI/Instituto Mundial de Invesrigaciones de Economia del Desarrollo (Wider), marzo de 1999.

10 Ya se han m encionado las tendencias caracteristicas de la segunda fase d e globalizacidn. A juicio de O Rourke y W illiamson (1999) y Lir.dert y Williamson (2001), en !a prim era fase las tendencias varfan de un pais a otro: deterioro enlos paises ricos en recursos naturales, mejoria en los paises europeos con amplia base agraria (sobre todo los grandes pai'ses de Europa continental) y ninguna tenden cia clara en los paises mas industrializados de Europa.

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En America Latina, la gran mayoria de la poblacion vive en paises en los que la desigualdad en la distribution del ingreso regiscro un aumento en el ultimo cuarto del siglo XX. En terminos generales, y tal com o se indica en varios estudios de la Cepal (1997, 2000b, 2001b v 2001c), el incremento de la desigualdad caracteristico de la decada de 1980 no se revirtio en la decada de 1990. Por el contrario, en ese ultimo periodo fue mayor el numero de paises con tendencia al deterioro de la distribu tion del ingreso. Una de las explicaciones de esta tendencia ha sido la evolucion asimetrica de la pobreza y de la distribution del ingreso en las distintas fases del ciclo economico: la crisis de la deuda afecto dramaticamente a los sectores mas pobres, pero la posterior reanudacion del crecimiento no estuvo acompanada de una recuperation equivalente de los ingresos de estos sectores (Cornia, 1999; La Fuente y Sainz, 2001). La creciente brecha entre el nivel de remuneration de los trabajadores calificados y no calificados y, especialmente, entre trabajadores con edu cation universitaria y sin ella, parece ser uno de los principales efectos del proceso de liberalizacion economica (veanse los documentos ya citados de la Cepal, 1997, 2000b, 2001b y 2001c; Bern-. 1998 y Morley,

Grafico 4.3 Desigualdad e ingreso per capita

A. Indices de Gini regionales
60 g 50

B. Participacion del deal mas rico en el ingreso de los hogares

&
AF
EA2 EA2

50

J3

8 40 SA * NA ex-c 2
30 OCDE1

OCDE 2 EA1

30

O CD E 2 cx-c 2

N " A
ex-c 1

EA1 OCDE 1

20
6 ,6 3,6 19,6 Logaritmo del ingreso per capita en 1S97 (d6lare* de 1995)

4,6

6,6

8,6

13.6

Logaritmo del ingreso per cdpita en 1997 (dbUres de 1995)

2000 ).
Este panorama global permite suponer que han surgido factores nue vos que ejercen una gran influencia en la desigualdad del ingreso y que han venido a sumarse a los mas tradicionales (distribution de activos y acceso a la education). Estos nuevos factores, vinculados a la tercera fase de globalizacion y a algunas orientaciones de las politicas naciona les que la han acompanado, fueron la reduccion de la masa salarial com o proportion del ingreso total y el incremento simultaneo de los beneficios empresariales y las rentas financieras, las crecientes disparidades en la remuneration del factor trabajo segun el grado de calificacion y la erosion de la capacidad redistributiva del Estado. La incidencia de estos factores varia de una region a otra e incluso entre paises de una misma region. Por ultimo, conviene destacar que las estructuras de distribution del ingreso dentro de los paises obedecen a situaciones regionales muy dislmiles. America Latina muestra la mayor desigualdad en la distribu tion del ingreso de todo el mundo (vease el grafico 4.3), seguida de un primer grupo integrado por Africa y la segunda generacion de paises de reciente industrialization del Asia oriental. Un segundo grupo esta conformado por los paises del sur de Asia, los de la antigaa Union Sovietica, los del norte de Africa, la primera generacion de paises de reciente in dustrializacion de Asia y los paises anglosajones de la OCDE. El tercer grupo, que presenta la mejor distribution del ingreso, esta constituido por los demas paises integrantes de la OCDE y por los de Europa central (Palma, 2001).

Fuente: Gabriel Palma, Recent Changes in Larin American Income Distribution: On Changing Property Rights, Distributional Coalitions and Institutional Settlements, Cambridge, 2001, indito. Noia: LA: Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mexico, Nicaragua, Panama, Paraguay, Peru, Republica Dominicana, Uruguay y Venezuela. AF: Burkina Faso, Burundi, Costa de .Vlarfil, Gambia, Ghana, Guinea, Gui nea Bissau, Kenya, Lesotho, Madagascar, Mali, Mauritania, Mozambique, Niger, Nigeria, Rwanda, Senegal, Sudafrica, Swaziiandia, Tanzania, Uganda, Zambia y Zimbabwe. EA1: Corea, provincia china de Taiwan y Singapur. EA2: Filipinas, Malasia y Tailandia. SA: Argelia, Egipto, Jordania, Marruecos v Tunez. SA: Bangladesh, Camboya, China, India, Indonesia, Pakistan, Republica Democratica Popular Laos, Sri Lanka y Vietnam. OCDE 1: Aiemania, Austria, Belgica. Dinamarca. Espana, Finlandia, Francia, Grecia, Italia, Japon, Luxemburgo, Noruega, Paises Bajos, Portugal, S ueda y Suiza. OCD E 2: Australia, Canada, Estados Unidos, Irlanda, Nueva Zelanda v Reino Unido. E x -d : Bulgaria, Croaria, Eslovenia, Hungria, Polonia, Republica Checa, Republica Eslovaca y Rumania. Ex-c2: Bielorusia, Estonia, Federacion de Rusia, Kazajstan, Letonia, Lituama, Moldova, Republica Kirguisa, Turkmenistan, Ucrania y Uzbekistan.

La elevada desigualdad en la distribution del ingreso es un factor importante, no s6lo por los problemas eticos y politicos que plantea, sino tambien por sus repercusiones en el crecimiento econom ico (Solimano, 2001). Aunque las relaciones reclprocas entre crecimiento y equidad han sido objeto de una larga controversia historica, en los ulti mos anos se han publicado numerosos estudios en los que se destacan los efectos negativos de la desigualdad en el crecimiento economico, agrupados bajo el concepto de trampas de desigualdad (vease Cepal, 1992b; Ros, 2000; Stewart, 2000, y la resena de trabajos recientes de Aghion, Caroli y Garcla-Penalosa, 1999). En este sentido, las amplias desigualdades distribudvas que caracterizan a varias regiones del mundo en desarrollo y, en especial, a America Latina, pueden contribuir a explicar las divergencias internacionales en cuanto a grado de desarrollo o el

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En America Latina, la gran mayoria de la poblacion vive en paises en los que la desigualdad en la distribution del ingreso registro un aumento en el ultimo cuarto del siglo X X . En terminos generales, y tal com o se indica en varios estudios de la Cepal (1997, 2000b, 2001b y 2001c), el incremento de la desigualdad caracteristico de la decada de 1980 no se revirtio en la decada de 1990. Por el contrario, en ese ultimo periodo fue mayor el numero de pafses con tendencia al deterioro de la distribu tion del ingreso. Una de las explicaciones de esta tendencia ha sido la evolucion asimetrica de la pobreza y de la distribution del ingreso en las distintas fases del ciclo economico: la crisis de la deuda afecto dramaticamente a los sectores mas pobres, pero la posterior reanudacion del crecimiento no estuvo acompanada de una recuperation equivalente de los ingresos de estos sectores (Cornia, 1999; La Fuente y Sainz, 2001). La creciente brecha entre el nivel de remuneration de los trabajadores calificados y no calificados y, especialmente, entre trabajadores con edu cation universitaria y sin ella, parece ser uno de los principales efectos del proceso de liberalizacion econ6mica (veanse los documentos ya citados de la Cepal, 1997, 2000b, 2001b y 2001c; Berry, 1998 y Morley,

Grafico 4.3 Desigualdad e ingreso per capita

A. fndiccs dc Gini regionales B. Participacion del dccil mas rico en el ingreso de los hogares

Logar.tmo del ingreso per capita en 1997 (d6laresde 1995)

Logaritmo del ingreso per c d p iu en 1997 (d6Ures de 1995)

2000 ).
Este panorama global permite suponer que han surgido factores nue vos que ejercen una gran influencia en la desigualdad del ingreso y que han venido a sumarse a los mas tradicionales (distribution de acdvos y acceso a la education). Estos nuevos factores, vinculados a la tercera fase de globalizacion y a algunas orientaciones de las politicas naciona les que la han acompanado, fueron la reduccion de la masa salarial como proportion del ingreso total y el incremento simultaneo de los benefi cios empresariales y las rentas financieras, las crecientes disparidades en la remuneration del factor trabajo segun el grado de calificacion y la erosion de la capacidad redistnbutiva del Estado. La incidencia de estos factores varia de una region a otra e incluso entre paises de una misma region. Por ultimo, conviene destacar que las estructuras de distribution del ingreso dentro de los paises obedecen a situaciones regionales muy disimiles. America Latina muestra la mayor desigualdad en la distribu tion del ingreso de todo el mundo (vease el grafico 4.3), seguida de un primer grupo integrado por Africa y la segunda generacion de paises de reciente industrialization del Asia oriental. Un segundo grupo esta conformado por los pafses del sur de Asia, los de la antigua Union Sovietica, los del norte de Africa, la primera generacion de paises de reciente in dustrialization de Asia y los paises anglosajones de la OCDE. El tercer grupo, que presenta la mejor distribution del ingreso, esta constituido por los demas paises integrantes de la OCDE y por los de Europa central (Palma, 2001).

Fuente: Gabriel Palma, Recent Changes in Latin American Income Distribution: On Changing Property Rights, Distributional Coalitions and Institutional Settlements, Cambridge, 2001, indito. Nota: LA: Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mexico, Nicaragua, Panama, Paraguay, Peru, Republica Dominicana, Uruguay y Venezuela. AF: Burkina Faso, Burundi, Costa de Marfil, Gambia, Ghana, Guinea, Gui nea Bissau, Kenya, Lesotho, Madagascar, Mali, Mauritania, Mozambique, Niger, Nigeria, Rwanda, Senegal, Sudafrica, Swazilandia, Tanzania, Uganda, Zambia y Zimbabwe. EA1: Corea, provinda china de Taiwan y Singapur. EA2: Filipinas, Malasia y Tailandia. NA: Argelia, Egipto, Jordania, Marruecos y Tunez. SA: Bangladesh, Camboya, China, India, Indonesia, Pakistin, Republica Democritica Popular Laos, Sri Lanka y Vietnam. OCDE 1: Alemania, Austria, Belgica, Dinamarca, Espana, Finlandia, Francia, Greda, Italia, Japon, Luxemburgo, Noruega, Paises Bajos, Portugal, Suecia y Suiza. OCDE 2: Australia, Canada, Estados Unidos, Irlanda, Nueva Zelanda y Reino Unido. Ex-cl: Bulgaria, Croatia, Eslovenia, Hungria, Polonia, Republica Checa, Republica Eslovaca y Rumania. Ex-c2: Bielorusia, Estonia, Federaci6n de Rusia, Kazajstan, Letonia, Lituania, Moldova, Republica Kirguisa, Turkmenistan, Ucrania y Uzbekistan.

La elevada desigualdad en la distribution del ingreso es un factor importante, no solo por los problemas eticos y politicos que plantea, sino tambien p or sus repercusiones en el crecim iento econom ico (Solimano, 2001). Aunque las relaciones reciprocas entre crecimiento y equidad han sido objeto de una larga controversia historica, en los ulti mos anos se han publicado numerosos estudios en los que se destacan los efectos negativos de la desigualdad en el crecimiento econ6mico, agrupados bajo el concepto de trampas de desigualdad (vease Cepal, 1992b; Ros, 2000; Stewart, 2000, y la resena de trabajos recientes de Aghion, Caroli y Garcia-Penalosa, 1999). En este sentido, las amplias desigualdades distributivas que caracterizan a varias regiones del mundo en desarrollo y, en especial, a America Latina, pueden contribuir a explicar las divergencias internacionales en cuanto a grado de desarrollo o el

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bloqueo de los factores de convergencia. La desigualdad como obstaculo del crecimiento fue uno de los temas favoritos de los debates econo micos de la decada de 1960 y ha vuelto a despertar gran interns en los ultimos anos. A diterencia de ese periodo, en el que los debates se centraban en la determination de si la concentraci6n del ingreso obsraculizaba el desarrollo del mercado intemo, o si, por el contrario, facilitaba la acumulacion de capital, ultimamente se ha prestado mas atencion al analisis de sus consecuencias en terminos de economia politica. Estos nexos entre desigualdad y economia politica abarcan varios temas: entre otros, la relacion entre cohesion social y riesgos de inversion; la interaction entre los ticlos econ6mico y politico que puede afectar la sostenibilidad de las decisiones publicas, particularmente en el ambito fiscal; y los efectos positivos que tiene la adecuada distribution de los activos productivos en la acumulacion de capital humano y el desarrollo de la pequefia y mediana empresa, facilitados en uno y otro caso por un mayor acceso al mercado de capitales y, por ende, un mejor funcionamiento de este mercado. En conjunto, las consideraciones anteriores ponen de manifiesto la acentuada tendencia a la desigualdad distributiva prevaleciente en todo el mundo, tanto entre paises como a nivel nacional. En el piano interna cional no se observa tendencia alguna a la convergencia en los niveles de ingreso. Cuando esta se ha producido, se ha limitado a los paises desa rrollados y solo en etapas espetificas de la evolucion de la economia mundial. Las tendencias a la divergencia en los niveles de desarrollo, a las conveigencias truncadas y al estancamiento en niveles de ingreso medio son mucho mas comunes. En cambio, el deterioro de la distribu tion del ingreso dentro de los paises ha sido bastante generalizado en los ultimos decenios. Estas conclusiones permiten, por otra parte, ser cautelosos con res pecto a los analisis recientes que minimizan los efectos favorables de la segunda fase de globalizacion en los paises en desarrollo, debido a su incorporacion rezagada y limitada a la economia mundial, y que destacan, en contraposition, las ventajas obtenidas por algunos de ellos me diante una mayor apertura e integration en las ultimas decadas (Banco Mundial, 2002b). En efecto, el relativo aislamiento de los paises en de sarrollo en la segunda fase de globalizacion coincidio con una aceleraci6n general del ritmo de crecimiento economico en todo el mundo en desarrollo, por primera vez en la historia, asi como con la reduccion de algunos de los indicadores de desigualdad internacional (entre regiones y entre paises). Como se senalo en el capltulo 2, esta evaluation positiva no supone un desconocimiento de los problemas que caracterizaron el proceso de desarrollo en esa etapa. Por el contrario, la fase mas reciente de globalizacion presenta una tendencia a la acentuacion de la desigual-

dad internacional y nacional, aunque la primera de estas es menos mar cada que la registrada por la economia mundial en el siglo XIX y la primera mitad del siglo XX, ciertamente atenuada por el exito economi co de China e India.

2 . Asimetrias basicas del orden global

A. Tres asimetrias del ordenamiento international
La persistencia y ampliacion de las desigualdades internacionales en los niveles de desarrollo descritas en las paginas anteriores han sido objeto de un amplio debate a partir de la Segunda Guerra Mundial, cuando el concepto de desarrollo economico paso a ocupar un lugar preponde r a te en la agenda internacional, en el marco de los esfuerzos por cons truir una nueva comunidad de naciones. Desde los orlgenes de las Na ciones Unidas, la paz y el desarrollo economico y social han sido considerados elementos centrales e interrelacionados de la construction del nuevo orden mundial; a ellos se suma un tercero, que constituye su fundamento etico: la defensa de los derechos humanos (Emmerij, Jolly y Weiss, 2001). Esta es la vision prevaleciente en las Naciones Unidas has ta nuestros dfas (Annan, 2000 y 2001). Los debates sobre el desarrollo han girado desde entonces en torno a dos visiones: la que concibe el desarrollo o el atraso en ese proceso esencialmente como consecuencia de factores nacionales y la que considera que, sin perjuicio de la importancia de estos, existen elementos del or den internacional que tienden a generar o reproducir las desigualdades existentes. Cabe destacar que este debate es similar al relacionado con los determinantes de las desigualdades sociales a nivel nacional, que ha ocupado un amplio espacio en las ciencias sociales y en las discusiones politicas. Er. este caso, una de las posiciones representadas en el debate concibe la desigualdad como efecto de diferencias en los esfuerzos indi viduates, en tanto que segun la otra en ella inciden en forma determinante la falta de una verdadera igualdad de oportunidades. La Cepal se ha ubicado en la segunda vision en ambos debates. Esta posicion se basa en el reconocimiento de que en el mundo no se da una autentica igualdad de oportunidades, tanto en el piano nacional como en el internacional; por lo tanto, los mecanismos de mercado tienden a reproducir, e incluso a ampliar. las desigualdades existentes. Como ya se ha mencionado respecto del piano internacional, esto no significa desconocer la importancia de las politicas nacionales. Por el contrario, el reconocimiento del papel fundamental de los factores nacionales concuerda con la idea, firmemente arraigada en el pensamiento de la Cepal,

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g l o b a u z a c i On

y desarro llo

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de que el desarrollo institutional, la cohesion social, y la acumulacion de capital humano y de capacidad tecnologica son procesos esencialmente endogenos. Esta posicidn concuerda asimismo con la primordial impor tancia otorgada por la institution a los esfuerzos nacionales destinados a garantizar una macroeconomfa sana, un desarrollo productivo dinami co, mayores niveles de equidad y sostenibilidad ambiental, y una partici pacion activa de toda la sociedad en la construction del interes publico (Cepal, 2000a). Sin embargo, el reconocimiento del papel fundamental que desempena la estructura internacional se vincula a la forma en que esta condiciona las oportunidades que se les abren a los pai'ses y los riesgos a los que se enfrentan, asf como a la eficacia de los esfuerzos nacionales orientados a maximizar los beneficios de su insercion externa. Por este motivo, asf como a nivel nacional la action redistributiva del Estado es esencial para garantizar la igualdad de oportunidades, en el piano mundial los esfuerzos nacionales s6lo pueden fructificar plenamente si estan complementados por reglas del juego equitativas y estabies, y de una coope racion internacional destinada a poner fin a las asimetrfas basicas que caracterizan al orden global. Estas asimetrfas son fundamentalmente de tres tipos. La primera, es la altisima concentracion en los paises desarrollados del progreso tecnico, el factor que todas las escuelas de pensamiento identifican como la fuen te basica del crecimiento economico. Esta concentracion significa que en esos pafses se localizan no solo la investigation y el desarrollo propiamente tal, sino tambien las ramas y actividades productivas mas estrechamente vinculadas al cambio tecnologico, que se caracterizan por un gran dinamismo dentro de la estructura productiva y e! comercio mundia les, y por altas rentas de innovacion (vease el capi'tulo 2). La transferentia hacia la periferia de los impulsos dinamicos que emanan del progreso tecnico originado en los pafses del centro se realiza a traves de cuatro canales fundamentales: la demanda derivada de materias primas; el traslado hacia los pafses en desarrollo de las ramas productivas que se consideran maduras en los pafses desarrollados; la transferentia de tecnologfa propiamente tal, incluida la incorporada en equipos productivos; y la posible participacion de los pafses en desarrollo en las ramas y activida des productivas mas dinamicas. Los problemas mas importantes que se plantean en esta area se deben a que, de acuerdo con la clasica afirmacion de Prebisch: La propa gation universal del progreso tecnico desde los paises originarios al res to del mundo ha sido relativamente lenta e irregular (Prebisch, 1951). Esto obedece a que todos los mecanismos mencionados estan sujetos a restricciones o costos. En conjunto, la demanda de materias primas no es elastica al ingreso y, debido al bajo costo de entrada o incorporacion

a las actividades correspondientes, suele verse afectada por la presi6n a la baja de sus precios, sobre todo en periodos de escaso dinamismo mundial (vease el recuadro 2.1). Los sectores industriales maduros se ca racterizan por sus reducidos margenes y bajos costos de entrada; estos ultimos pueden provocar un mayor deterioro de su rentabilidad y precio, que no difiere mucho del que suelen registrar las materias primas en los periodos de lento crecimiento. Ademas, las presiones proteccionistas de los pafses desarrollados se concentran en estos dos conjuntos de sec tores. Por otra parte, las economfas de escala y extemas, en las que se han centrado la literatura clasica sobre desarrollo urbano y regional y los estudios mas recientes sobre comercio internacional, pueden dar origen a economfas de aglomeracion que tienden a provocar una polarization, en lugar de una convergencia de los niveles de desarrollo11. Por cierto, este fue uno de los argumentos destacados en las distintas corrientes de las teorfas clasicas del desarrollo econ6imcolz. A lo anterior se suma el hecho de que la transferentia de tecnologfa esta sujeta al pago de rentas de innovacion, cada vez mas protegidas por la universalizaci6n de normas estrictas de protecci6n a la propiedad intelectual. Debido al caracter tacito de la tecnologfa -es decir. la imposibilidad de especificarla plenamente, por su estrecha vinculacion con el capital humano colectivo acumulado por las empresas innovadoras su , transferentia no es facil o solo resulta atractiva cuando se realiza a traves de la red de subsidiarias de las empresas transnacionales. La creacion de conocimiento es, por excelencia, una actividad sujeta a fuertes econo mfas de aglomeracion, como se refleja en su altfsima concentracion a nivel mundial. Por ello, la oportunidad de participar en las ramas mas dinamicas esta muy restringida para los pafses en desarrollo, o se concentra en actividades que exigen un menor grado de calificacion (el en samble de equipos electronicos, entre otras). Las economfas externas vinculadas a la education y al conocimiento pueden, por si solas, frenar toda tendencia a la convergencia en los niveles de productividad, com o se ha destacado en la literatura sobre crecimiento endogeno13. El desa rrollo tecnologico exige, ademas, cuantiosos subsidios gubernamentales, hecho que recompensa la mayor capacidad fiscal, y probablemente

11 Vianse, com o parte de la copiosa literatura sobre el tem a, Krugman (1990); Fujita, Krugman y Venables (1999) y Rodrik (2001b). 12 Vianse, entre otros, Rosenstein-Rodan (1943), N urkse (1953), Myrdal (1957), Hirschm an (1958) y, para un tratam iento contem poraneo, Ros (2000). 13 Veanse, los ensayos ya clasicos de Lucas (1988) y Romer (1990), asf com o la extensi6n de este analisis al com ercio internacional de Grossm an y H elpm an (1991).

no

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la menor ur^encia de otras demandas de uso de los recursos publicos en los paises desarrollados. El efecto combinado de estos factores explica que tiendan a prevalecer el estancamiento en niveles de ingreso medio, las convergencias truncadas o, simple y llanamente, las divergencias entre niveles de ingreso, en lugar de la convergencia postulada por las teorfas convencionales de crecimiento econ6mico. De hecho, la divergencia en los niveles de desa rrollo se ha mantenido, a pesar del impresionante proceso de industria lization de los pafses en desarrollo durante el ultimo medio siglo, y en America Latina incluso desde antes. Si bien este proceso se ha traducido en una mayor diversificaci6n de la estructura productiva del mundo en desarrollo, excepto en las regiones mas atrasadas, en el piano mundial la estructura productiva ha seguido mostrando importantes asimetrias: una alta y continua concentracion del progreso tecnico en los pafses desarro llados (viase el recuadro 4.1), su sostenido predominio en el registro de propiedad intelectual1 en las ramas y actividades mas dinamicas del co 4 mercio internacional, y su influencia hegemonica en la conformation de las grandes empresas transnacionales (viase el cuadro 4.5). De esta manera, las oportunidades economicas de los pafses en desa rrollo siguen estando determinadas, en gran medida, por la posicion que ocupan en la jerarqufa international. Existe ciertamente una propagaci6n de progreso t6cnico desde el centro, a craves de los canales ya mencionados, pero, esta sigue siendo relativamente lenta e irregular, y sus frutos se han distribuido desigualmente en los paises en desarrollo. Dentro del bianco movil que representa la frontera tecnologica mun dial (Pdrez, 2001), pocos paises, y escasos sectores y empresas dentro de ellos, logran moverse con la rapidez necesaria para redurir su atraso tecnol6gico. Muchos otros solo consiguen avanzar al ritmo de la fronte ra y no pocos quedan rezagados (Katz, 2001).

Recuadro 4.1 Distribution mundial de las actividades de investigation y desarrollo

Segun la evidencia emplrica, cuanto mis rico es el pais (o regibn), tan to en term inos absoiutos com o relativos (producto p o r habitante), mayor es su propensi6n a encarar actividades de investigation y desarrollo. Asimismo, a m edi da que se ir.crementan estas ultimas, aumentar. las probabilidades de involucrarse en proyectos tecnol6gicamente m as sofisticados y de uso intensivo de capital, incluso er. asociacion con o;ros paises y regiones. De tal manera, los paises desarrollados concentran el 8 4 ,4 % del gasto bru:o en investigation v desarrollo (GBID) y u n porcentaje algo menor de los investigadores cientificos e ingenieros (71,6%). Otros indicadores revelan con mayor crudeza ias asimetrias vigentes entre los paises desarrollados y en desa rrollo: la proportion del GBID p o r habitante es 19:1, la relati6n en el num ero de investigadores cienrificos e ingenieros p o r habitante es 7:1 y el GBID por investigador es mas del doble. Este ultimo indicador senala no s61o las fuertes diferencias de rem uneration (cuya incidencia en el GBID oscila entre u n me dio y dos tercios), sino tambign las menores disponibilidades de recursos fi nancieros, instrumentos y equipos para el desarrollo de sus actividades.
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Mundo

/nfeitigsdjrts

GBID por

GEID (SPPC) 1/ TKunaiai

M onto 547 *61 86 199 133 83 6 6 17 27 21 11 4 100,0 84,4 15,6 36,4 25,2 15.2 1.0 1.0 3,1 4.9 3,9 2,0 0,7

Per Numero % de! PIB habitante er. miles

1,8 2,2 0,6 2,6 1,9 2,5 0,9 0,8 0.5 1,1 3,6 3,7 0,3 100 377 20 750 370 661 39 49 34 66 17 11 6 5.189 3.713 1.476 981 825 817 562 168 348 241 552 143 132

% total Per mtU6n Investig mundial hebitantes (SPPC)

100,0 71.6 28,4 18,9 15,5 15, S 10,8 3,2 6,7 4,6 10,6 2,8 2,5 946 3 033 347 3 697 2211 6 498 3 802 1 451 715 595 454 151 211 105 124 S8 203 167 102 10 33 48 111 38 76 29

Paises dcsarroiladcs Paises en desarvollo Memo

- Estados Ur.iios Union Europea - Japdn Faderaci6n de Rus.a Europa central y atienrd Amfrtca Laura Nuevas economfas tndustndes de As.a - C.nina - India - Africa

ruente: Orgarizjcitin de las Naciones Unidas para la Edacic,6n, la Cienaa y la Cultura [Jnesco], The S:a.e o f Sdznse indTeth'iology in the World, '9 9 6 -JJ9 7 , Montreal, lnsnn.re foi Statistics, 2001. a' i.lr-s con paridcd de poder de compra.

14 La finica excepci6n son los m odelos de utilidad, que se refieren estrictamente a m ejoras m enores en productos existentes o adaptation de los mismos. En la correspondiente definici6n juridica de la OM PI se destaca que, si bien siempre debe satisfacerse el criterio de la novedad, los requisitos de la actividad inventiva" son m ucho mas laxos o incluso no existen. Ademas, la duraci6n de la pro tectio n es m ucho mas corta q u e la de las patentes y el proceso de registro considerableniente mas sencillo (w w w .om pi.org).

Com o bien se senala en la Declaration sobre la ciencia y el uso del saber cientifico: La m ayor parte de los oeneticios derivados de la ciencia estan desi gualmente distnbuidos a causa de las asimetrias estructurales existentes entre los paises, las regiones y los grupos sociales, asi com o entre los sexos. Conforme el saber cientifico se ha transformado en un factor decisivo de la produccion de riquezas, su distribution se ha vuelto mas desigual. Lo que distingue a los pobres Isean personas o paises) de los ricos no es s6lo que poseen menos bienes, sino que la gran mavoria de ellos esta excluida de la creation v de los beneficios del saber cientifico (Declaracion em anada de la Conferencia M undial de la Unesco sobre la Ciencia para el Siglo XX I, parrafo 5, Budapest, Hungria, 2001).

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g l o b a l iz a c i6 n

y desa r r o llo

DESIGUALDADES Y ASIMETRIAS DEL O RDEN GLOBAL

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la menor urjencia de otras demandas de uso de los recursos publicos en los paises desarrollados. El efecto combinado de estos factores explica que tiendan a prevalecer el estancamiento en niveles de ingreso medio, las convergencias truncadas o, simple y llanamente, las divergencias entre niveles de ingreso, en lugar de la convergencia postulada por las teorlas convencionales de crecimiento economico. De hecho, la divergencia en los niveles de desa rrollo se ha mantenido, a pesar del impresionante proceso de industria lization de los pafses en desarrollo durante el ultimo medio siglo, y en America Latina incluso desde antes. Si bien este proceso se ha traducido en una mayor diversification de la estructura productiva del mundo en desarrollo, excepto en las regiones mas atrasadas, en el piano mundial la estructura productiva ha seguido mostrando importantes asimetrias: una alta y continua concentraci6n del progreso tecnico en los paises desarro llados (v6ase el recuadro 4.1), su sostenido predominio en el registro de propiedad intelectual14 en las ramas y actividades mas dinamicas del co mercio internacional, y su influencia hegemonica en la conformation de las grandes empresas transnacionales [vease el cuadro 4.5). De esta manera, las oportunidades economicas de los paises en desa rrollo siguen estando determinadas, en gran medida, por la posicion que ocupan en la jerarquia internacional. Existe ciertamente una propaga tion de progreso tecnico desde el centro, a travds de los canales ya mencionados, pero, esta sigue siendo relativamente lenta e irregular, y sus frutos se han distribuido desigualmente en los paises en desarrollo. Dentro del bianco m oviF que representa la frontera tecnologica mun dial (Prez, 2001), pocos pafses, y escasos sectores y empresas dentro de ellos, logran moverse con la rapidez necesaria para reducir su atraso tecnologico. Muchos otros solo consiguen avanzar al ritmo de la fronte ra y no pocos quedan rezagados (Katz, 2001).

Recuadro 4.1 Distribucion mundial de las actividades de investigacion y desarrollo

Segun la evidencia em pirica, cuanto m as rico es el pais (o regidn), tanto en terminos absoiutos como relativos (producto por habitante), m ayor es su propension a encarar actividades de investigaci6n y desarrollo. Asimismo, a medi da que se incrementan estas ultimas, aum entan las probabilidades d e involucrarse en proyectos tecnologicam ente mas sofisticados y de uso intensivo de capital, incluso en asociacion con otros paises y regiones. De tal m anera, los paises desarrollados concentran el 84,4% d el gasto bruto en investigation y desarrollo (GBID) y un porcentaje algo m enor de los investigadores cientificos e ingenieros (71,6% ). O tro s indicadores revelan con mayor crudeza las asimetrias vigentes entre los paises desarrollados y en desa rrollo: la p ro p o rtio n del GBID por habitante es 19:1, la relation en el numero de investigadores cientificos e ingenieros por habitante es 7:1 y el GBID por investigador es mas del doble. Este ultim o indicador sef.ala no s61o las fuertes diferencias d e rem uneration (cuya incidencia en el GBID oscila entre un m e dio y dos tercios), sino tam bifn las m enores disponibilidades d e recursos fi nancieros, instrum entos y equipos p a ra el desarrollo de sus actividades.
G usto brut s en I & D (GBID) Grupzs y paises Mundo - Paises desarrollados - Paises cn desarrollo Mem o - Esrados Un;dos - Ur.ior. Europea - Jap6n - Federac:6r. dc Rusia - Europa central y oriental America LaiJia - Nuevas economias ndcstriales de Asia - China - India - Africa GBID Mcr.to ($?PC; a! mundial 547 461 86 19? 133 33 6 6 17 27 21 11 4 100,0 84,4 15,6 36,4 25,2 15,2 1,0 1,0 3,1 4,9 3,9 2,0 0,7 % d el PIB 1,8 2,2 0,6 2,6 1,9 2,8 0,9 0,8 0,5 1,1 0,6 0 ,7 0,3 Por habitante 100 377 2C 750 370 661 39 49 34 6b 17 11 6 Imestigadores N um ero en miles 5.189 3.713 1.476 981 825 817 562 168 348 241 552 143 132 % total mundial 100,0 71,6 28,4 18,9 15,9 15,8 10,8 3,2 6,7 4.6 10,6 2,8 2,5 GBID p o r

For miUon 'nvestig habitantes 'SPPC) 946 3 033 347 3 697 2 211 6 498 3 iC'2 1 451 715 595 454 151 211 105 124 58 203 167 102 10 33 48 111 38 76 29

Fuente: Organizacidn de las Naciones Unidas para la Educacidn. la Cicncia y la Cultura (Unesco], The State o f Science and Technology in the World, 1996-1997, Montreal, Institute for Statistics, 2001. ai Dclares con paridac de poder de coir.pra.

14 La unica excepti6n son los m odelos de utilidad , que se refieren estrictam ente a mejoras m enores" en productos existentes o adaptacidn de los mismos. En la correspondiente definici6n juridica de la OM PI se destaca que, si bien siem pre debe satisfacerse el criterio de la novedad, los requisitos de la actividad inventiva" son m ucho m is laxos o incluso no existen. Ademas, la duraci6n de la p ro tection es m ucho mas co rta que la de las patentes y el proceso de registro considerablem ente mas senrillo (www.ompi.org).

Como bien se senala en la Declaracion sobre la ciencia y el uso del saber cientifico: La mayor parte de los beneficios derivados de la ciencia estan desi gualmente distnbuidos a causa de las asimetrias estructurales existentes entre los paises, las regiones y los grupos sociales, asi como en tre los sexos. Conforme el saber cientifico se ha transformado en un factor decisivo de la produccion de riquezas, su distribucion se ha vuelto m as desigual. Lo que distingue a los pobres (sean personas o pai'ses) de los ricos n o es s<51o que poseen m enos bienes, a n o que la gran mavori'a de ellos esta excluida de la creaci6n y de los beneficios dc! saber cientifico (DedaracuSn emanada de la Conferencia Mundial de la Unesco sobre la Ciencia para el Siglo XXI, parrafo 5, Budapest, Hungria, 2001).

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Cuadro 4 .S Asimetrias internacionales: participacion de los paises en desarrollo en la economia mundial (En porcentajes del total mundial)
Datos basicos Poblacion Producto interno b ru to (dolares corrientes) Producto interno b ru to (paridad d e poder de com pra) F orm ation bruta de capital fijo (dolares de 1995) Valor agregado en la industria, 1998 (dolares de 1995) Derechos otorgados a residentes Patentes Disenos Marcas M odelos de utilidad Variedades de plantas 500 mayores empresas Num ero de empresas Ventas Activos Valor bursatil Em pleados Cuotas de mercado por categories d e intensidad tecnoldgica Productos prim arios M anufacturas basadas en recursos naruraies M anufacturas con contenido tecnologico bajo M anufacturas con contenido tecnologico medio M anufacturas con contenido tecnologico alto Otras transacciones 1985 62,0 31.3 33,6 10,S 16,8 28,8 1990 84,0 22.3 43,6 23,9 1995 6,1 15,3 33,9 15,3 7,0 1999 85,0 23,8 4 6 ,9 2 4 ,0 27,5 1999 8,7 11,0 21,9 44.4 17,8 1999 5 ,0 4,6 3,6 5,8 12,0 2000 5 9,6 3 1,8 5 0,3 21,4 3 6,6 4 1.6

Grafico 4.4 Inestabilidad del crecimiento economico (Promedio regional de la desviacion estandar del crecimiento por pais)

1350-1973 2974-1998

Paises America Latina Europa oriental izcustnalizados y cl Caribe de la O C D E

Africa

O r ie n te M edio

Fuer.te: Cepal, sobre la base de datos de Angus Maddison, The World Economy. A .Millennial Perspective, Paris, Centro de Estudios de Desarrollo, Organizacidn de Cooperacion y De sarrollo Economicos (OCDE), 2001.

Fuente: Cepal, sobre la base de datos del Banco Mundial. World Development Indicators, 2001b, Washington, D.C., version en CD-ROM, 2001; Organizacidn de Cooperaci6n y Desarrollo Economicos (OCDE), Institutional Investors Statistical Yearbook, 2001, Paris, 2001a; OMPI (www.ompi.org); CAN, 2001; y Fortune, 2001.

La segunda asimetria esta asociada a la mayor vulnerabilidad macroeconomica de los paises en desarrollo ante los choques externos, que contrasta, ademas, con los menores y muy limitados instrumentos de que disponen para hacerles frente. Esta vulnerabilidad ha tendido a incrementarse con la mayor integracion financiera que caractenza a la tercera fase de globalizacion, mientras se mandenen o acrecientan las vulnerabilidades comerciales, tanto las relacionadas con las fluctuaciones de los niveles de demanda com o de los terminos de intercambio. La mayor inestabilidad del crecimiento economico de los paises en desarro llo durante la tercera fase de globalizacion es un reflejo de este hecho (vease el grafico 4.4).

Las asimetrfas financieras obedecen a cuatro caracteristicas de los paises en desarrollo: i) la naturaleza de las monedas de denomination de la deuda externa; ii) las estructuras de plazos que ofrecen los mercados financieros; iii) el alcance de los mercados secundarios; y iv) la relacidn muy desfavorable entre el tamano de los mercados financieros de estos paises y las presiones especulativas que enfrentan. Las tres primeras significan que los agentes que pueden acceder a los mercados internaciona les (el gobierno y las grandes empresas) se enfrentan a un descalce de monedas y que los que no tienen acceso a esos mercados (las empresas medianas y pequenas) se ven afectados por un descalce de plazos; en gene ral, es imposible contar con una estructura financiera que evite simulta neamente ambos riesgos. Esto implica que los mercados financieros de los paises en desarrollo son mucho mas incompletos que los internaciona les y, por consiguiente, que parte de la intermediation financiera debe llevarse a cabo obligatoriamente en el mercado internacional. Tambien significa que la integracion financiera internacional es una integracion entre socios desiguales (Cepal, 2000a y 2001a, y Studart, 1996). Las asimetrias macroeconomicas se deben a que las monedas internacionales son las de los paises desarrollados y a que los flujos de capital hacia los pafses en desarrollo son prociclicos. Este comportamiento se funda en la perception de que, con escasas excepciones, los paises en desarrollo son mercados de alto riesgo, sujetos a ciclos financieros con diferencias muy marcadas en los que se alternan fases de mayor apetito de riesgo con sequias asociadas a la huida hacia activos de calidad (vease el capi'tulo 3).

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El efecto de todos estos factores es una gran asimetria macroeconomica: mientras los paises industrializados tienen mayores margenes para adoptar politicas anticfclicas15, que inducen una respuesta estabilizadora de los mercados financieros, las economfas de los paises en desarrollo practicamente no disponen de esos margenes, ya que los mercados financieros tienden a agudizar las variaciones del ciclo y los agentes del mercado esperan que las autoridades tambien se comporten en forma procfclica. Desde una perspectiva hist6rica, los paises industrializados lograron liberarse, en gran medida, de las reglas del juego del patron oro, pero estas siguieron determinando el comportamiento macroeconomico de los pai'ses en desarrollo. La independencia de los pai'ses desarrollados de las restricciones que imponfan las reglas del patron oro se produjo a partir de la desestructuration definitiva de dicno patron en la decada de 1930; desde entonces, han mantenido un alto grado de autonomi'a en el marco de los acuerdos macroeconomicos internacionales que han caracterizado a la segunda y tercera fases de globalizacion. Los pai'ses en desa rrollo, en cambio, siguieron sujetos a una fuerte restricci6n macroecon6mica externa durante la segunda fase de globalizaci6n y en la tercera se han vuelto cada vez mas vulnerables a la volatilidad financiera. Esto se ha traducido en una agudizacion de las asimetrfas macroeconomicas entre centro y periferia, ya evidentes a fines del siglo XIX, durante el auge del patr6n oro (Triffin, 1968; Acena y Reis, 2000). Este hecho ha quedado claramente de manifesto durante las frecuentes crisis sufridas por los pai'ses en desarrollo en las ultimas decadas, cuando los mercados los han presionado a adoptar una (macro)economfa de depresi6n, segun la expresi6n de Krugman (1999). En terminos mas precisos, la principal caracterfstica que presentan las economfas de los pai'ses en desarrollo ante la inestabilidad financiera global es la tenden cia a la sucesion de fases alternadas de macroeconomfa de bonanza y macroeconomfa de depresion (Cepal. 2000a y 2001a). Con posterioridad a la Segunda Guerra Mundial, los acuerdos macroeconomicos y financieros multilaterales han ofrecido un alivio coyuntural en los episodios de crisis, pero su alcance es relativamente reducido en comparacion con los choques financieros que enfrentan los pafses en desarrollo, y su aplicaci6n esta siempre sujeta a la adopci6n de medidas de austeridad. Fuera de esto, no han inducido medidas preventivas durante los perio dos de auge. Este tema ha sido objeto de una creciente atention en los debates internacionales que se desencadenaron a rafz de la crisis asiatica. A las consideraciones anteriores cabe agregar que existe una tercera asimetria, asociada al contraste entre la elevada movilidad de los capita15 Este m argen es ciertam ente mayor en Estados Unidos que en el resto de las eco nomias industrializadas, gracias a que su m oneda es la de mas peso internacional.

les y la restriction de los desplazamientos internacionales de la mano de obra, especialmente de la menos calificada. Esta asimetria es distintiva de la tercera fase de globalizacion, ya que no se manifesto en la primera (caracterizada por una gran movilidad de este factor) ni en la segunda (perfodo en que ambos factores mostraron escasa movilidad). Como ha senalado Rodrik (1997), las asimetrias en la movilidad internacional de los factores productivos dan origen a sesgos en la distribucion del ingre so, que perjudican a los factores menos moviles. Ademas, afectan a los pafses en desarrollo, debido a la abundancia relativa de mano de obra poco calificada en esos pafses. La escasa movilidad internacional de este factor contribuye tambien a una sobreoferta en los mercados internacio nales de bienes en que se especializan los pafses en desarrollo, caracterizados por bajos costos de entrada. La nivelacion del campo de juego normativo no corrige las asimetrfas mencionadas; por el contrario, puede llegar a agudizarlas, tanto por la muy desigual capacidad institutional para asimilar y hacer efectivas dichas normas, como por los distintos efectos que tienen en los pafses desarrollados y en desarrollo. El elevado costo del desarrollo de instituciones nacionales necesarias para instrumentar el Acuerdo de Marrakesh, que dio origen a la Organization Mundial del Comercio (OMC), ha sido considerado una de sus principales deficiencias. La desigual distribucion de los beneficios y costos de la nivelacion normativa tambien son evidentes, sobre todo porque las politicas y los estandares cuya aplicacion se viene extendiendo a nivel mundial son los de los pai'ses industrializados. La proteccion de la propiedad intelectual es el caso mas notorio. Independientemente de sus virtudes en terminos de creacion de incentivos al desarrollo tecnologico mundial, sus benefi cios recaen fundamentalmente en los paises desarrollados, en los que se concentra el grueso de la generaci6n de tecnologfa {vease el cuadro 4.5). Los subsidios de la Organization Mundial del Comercio recompensan la mayor capacidad fiscal de los pafses desarrollados para destinar recur sos a los propositos autorizados y, por el contrario, prohfben el uso de instrumentos alternatives que no tienen costos fiscales (proteccion aran celaria, requisitos de desempeno de los inversionistas o exportadores y zonas francas) que han sido utilizados ampliamente por los pafses en desarrollo. Las normas sobre agricultura facilitan las formas tradiciona les de proteccion de los pafses desarrollados (aranceles y cuotas), y tam bien los recompensan por ser los unicos con capacidad fiscal para desti nar un monto considerable de recursos a otorgar subsidios a la agricultura. La prohibicion de aplicar requisitos de integracion nacional a los inversionistas extranjeros en los pafses en desarrollo contradice la aceptacion generalizada de las normas de origen, que constituyen otra forma de requisito de integracion national y consisten en exigir el uso de insumos de determinado origen para beneficiarse de una preferencia arancelaria.

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GLOBALIZACION

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Esta situacion tiene un paralelo en el campo financiero. Como queda en evidencia en los recientes debates en torno al Acuerdo de Basilea sobre regulation bancaria, el establecimiento de estandares mas rigurosos o la extension de los estandares internos de los bancos a la calificacion de los prest.imistss pueden traducirse en una menor oferta de fon dos en los mercados que han sido calificados de alto riesgo, entre otros los pafses en desarrollo y las pequenas v medianas empresas de todos los pafses (Reisen, 2001; Griffith-Jones v Spratt, 2001). Asimismo, el establecimiento de mecanismos de aplicacion obligatoria para la rene gotiation de deudas, sin una disponibLidad adecuada de credito de emergencia de caracter oficial, puede elevar el costo del financiamiento a dichos pafses. Cabe destacar que esta nivelacion normativa es un elemento distintivo de la actual fase de globalizacion, ya que en ninguna de las anteriores se intento realizar un proceso de esta indole. De hecho, los pafses desa rrollados recurrieron con frecuencia a instrumentos de fomento productivo cuya aplicacidn hoy no esta permitida a los pafses en desarrollo (vease, entre otros, Chang, 2001 y 2002).

B. Aparicion y debilitamiento del conceplo de cooperacion international para el desarrollo

En el siglo XX, la creation de instituciones internacionales que regulan la interdependencia entre ios Estados represenco una evolucion novedosa del derecho internacional. En efecto, hasta el comienzo del siglo pasado, el proposito de las normas de derecho internacional era garantizar la proteccion de la soberam'a de las naciones. Los Estados defendfan su plena autonomfa para conducir los asuntos relacionados con los intereses nacionales y se oponfan energicamente a toda posible limitation de este principio. En realidad, estos principios de autonomfa solo se aplicaban a los poderes imperiales y a las naciones ir.dependientes con un gran poderfo militar, ya que en numerosos casos los acuerdos bilaterales en tre naciones con distintos grados de poder limitaban la autonomfa de la nation menos poderosa. Los acuerdos del siglo XIX, que abrieron a China y Japon al comercio internacional y que impusieron los printipios del libre comercio al Imperio Otomano, son claros ejemplos de este fenomeno, como lo fueron tambien, en forma aun mas extrema, la ex pansion colonial y la ocupacion militar de territorios extranjeros. El aumento de las transacciones comerciales y financieras Internatio nales exigio, de todos modos, la formulation de nuevas reglas y la crea cion de nuevas instituciones, para que los mercados internacionales operaran con eticiencia y las naciones resolvieran sus conflictos sin recurrir a la fuerza. Sin embargo, como se ha senalado, esas instituciones se basa-

ban en el equilibrio de poder entre las grandes potencias. Solo despues de la Segunda Guerra Mundial, con la creaci6n de las Naciones Unidas y la adopcion del principio de descolonizacion, el conjunto de los pafses en desarrollo vio reconocida su autonomfa y su derecho a expresar opiniones en los debates internacionales. Esto les permitio comenzar a partitipar en la construction de la institucionalidad internacional y disponer de mecanismos formales para dar a conocer sus puntos de vista sobre las asimetrfas del orden global. Este cambio en las relaciones internacio nales de poder y la confrontation bipolar que se prolongo por varias decadas fueron el maico politico mundial que determino la evolucion de la cooperation internacional para el desarrollo. Los elementos prin cipales de este proceso fueron el surgimiento de la asistencia oficial para el desarrollo y la introduction del principio de trato especial y diferenciado a los pafses en desarrollo en los acuerdos comerciales. El cambio se produjo gracias al esfuerzo de economistas, pensadores y personalidades politicas por concebir el concepto de desarrollo econdmico, que se expandio tambien al ambito del derecho economico internacional. Los juristas admitieron que, al igual que en el piano interno, el principio de aplicacion de las mismas condiciones a situaciones econdmicas y sociales profundamente distintas contribufa a acentuar las desi gualdades. Durante varios anos, el derecho internacional econ6mico fue concebido como un derecho compensador, que protegfa a los Estados mas debiles de los mas fuertes, otorgaba mas derechos a los primeros e impoma mayores obligaciones a los segundos. Basandose en esta notion de accidn afirmativa internacional para el desarrollo, los gobiernos de los pai'ses en desarrollo se propusieron introducir y operacionalizar la dimension del desarrollo en los foros multilaterales. En los anos que siguieron a la Segunda Guerra Mundial, la recons truction de Europa tuvo una clara prioridad, que relego a un segundo piano a la cooperacion internacional para el desarrollo. Esto se reflejo tanto en los crfgenes del Banco Mundial com o, especialmente, en la prioridad otorgada al Plan Marshall. La imposibilidad de los pafses lati noamericanos de conseguir que se aplicara en la region un programa similar al Plan Marshall fue tambien un reflejo de las prioridades de esa epoca. El interes de la regidn solo encuentra una respuesta favorable a fines de la decada de 1950. con la creation del Banco Interamericano de Desarrollo, y a comienzos de la siguiente con la puesta en marcha de la Alianza para el Progreso. Esta etapa de la historia de la region se repitio en cierto modo a nivel internacional. En efecto, la cooperacon internacional para el desarro llo, v los debates que la acompanaron, adquirieron pleno impulso en la decada de 1950 y conocieron sus mejores momentos en los anos sesenta y setenta, perfodo en el que se establece la Conferencia de las Naciones

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Unidas para el Comercio y el Desarrollo (Unctad), se aprueba y comienza a aplicarse el Sistema Generalizado de Preferencias, se registran avances en la asistencia oficial para el desarrollo, se pone en marcha la Estra tegia Internacional de Desarrollo de las Naciones Unidas y se inicia el diaiogo sobre el nuevo orden economico internacional. En contraste con estos adelantos, la naturaleza de los debates y acciones de esos anos estuvo afectada por la polarization internacional y sus logros concretos fueron modestos. El fracaso de los debates sobre el nuevo orden economico intemacional a comienzos de la decada de 1980 dio paso a una etapa absolutamente diferente, de desinteres en la asistencia oficial para el desarrollo; de graduation de los pai'ses en desarrollo, especialmente los de ingre so medio; de otorgar mayor importancia a la homogeneizacion norma tiva en desmedro de los principios de trato especial y diferenciado; y de las reformas estructurales uniformes impulsadas al amparo de una am pliation excesiva de la condicionalidad por parte de los organismos de Bretton Woods. Segun el nuevo paradigma, el objetivo primordial del reordenamiento de la economia internacional debi'a ser garantizar con diciones igualitarias (campo de juego nivelado) que aseguraran el funcionamiento eficiente de las libres fuerzas del mercado. En este contexto, los principales beneficios del proceso para los pai'ses en desarrollo serian la posible desaparicion del proteccionismo de los pai'ses desarro llados en los sectores sensibles y la seguridad de un desarrollo encabezado por las exportaciones, dentro de un marco comercial internacional con reglas claras y estabies. De acuerdo con esta logica, la correction de las asimetrfas internacionales se basaba exclusivamente en el reconoci miento de la responsabilidad internacional ante los pafses de menor de sarrollo relativo, lo que equivah'a a una replica a nivel internacional de la vision de la politica social como estrategia de focalizacion de las accio nes del Estado en los sectores mas pobres. Los beneficios recibidos por los pai'ses en desarrollo en esta etapa tambien fueron modestos. La evolucion del trato comercial entre pai'ses desarrollados y en de sarrollo ilustra claramente esta transformation de los principios de co operacion internacional para el desarrollo. Cabe recordar que en los primeros anos de vigencia del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), de 1948 a 1955, los pai'ses en desarrollo participaron en las negociaciones con los mismos derechos y obligaciones que el resto de las partes. Mas aiin, las primeras seis rondas de nego ciaciones del GATT favorecieron la especializaci6n intraindustrial en las economias desarrolladas, mientras que las areas en que se requerfan ajustes internos debido a la posible competencia de los paises en desarrollo (en tre otros, la liberalizacion de los productos agri'colas, y de los productos textiles y el vestido) se eliminaron de la agenda y de las reglas multilaterales

de comercio. Como dice Tussie (1987 y 1988), Gracias a la especializa cion intraindustrial, se superaban algunos de los aspectos mas dolorosos del ajuste a los cambiantes patrones del comercio international. En vez de que se contrajera la produccion y emigraran las industrias a otros pai'ses, el cambio se podri'a manejar dentro de las empresas o, por lo menos, dentro de cada industria. Ninguno de los pai'ses participantes en la especializacion intraindustrial debio renunciar a la produccion o dejar que el control de la misma se le escapara de sus manos. De este modo, tras un decenio de funcionamiento del GATT, en el Informe Haberler (GATT, 1958) de 1958 se concluvo que las barreras impuestas por los paises desarrollados a las importaciones de los pai'ses en desarrollo eran la principal causa de sus problemas comerciales16. Este informe sirvio de base a la creacion del Comite III del GATT, encargado de identificar las medidas comerciales que restringfan las exporta ciones de los pai'ses menos desarrollados e iniciar un programa de reduc tion de esas barreras. En 1963, despues de cinco anos de operation de ese comite sin que se lograran progresos aparentes, los pai'ses en desa rrollo lograron que el GATT aprobara una resolution en la que se exigia adoptar un programa de action que decretara el congelamiento de to dos los nuevos aranceles y barreras no arancelarias, la elimination de los aranceles aplicables a productos primarios tropicales, y la adopcion de un calendario de reduccion y elimination de aranceles aplicables a los productos semiprocesados y procesados17. En realidad, los paises en de sarrollo solo exigfan la aplicacion de los principios del Acuerdo General, y una mayor coherencia entre las politicas de los paises desarrollados y su discurso en defensa de la liberalizacion del comercio (Dam, 1970). Sin embargo, cuando se iniciaron las negociaciones de la Ronda Uruguay, tres decenios mas tarde, la mayor parte de las barreras identificadas por el Comite HI segui'an siendo aplicadas por los pai'ses desarrollados. En 1964 se realizo la primera Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo, y en noviembre del mismo ano se aprobo la Parte IV del Acuerdo, que constitui'a el marco legal de la labor del Comite de Comercio y Desarrollo, que se mantuvo en un ambito meramente simbolico. Mas adelante, en 1968, los paises en desarrollo logra ron establecer el Sistema General de Preferencias bajo los auspicios de la Unctad. Posteriormente, durante las negociaciones de la Ronda Tokio, ya en la decada de 1970, un grupo coordinado de pafses en desarrollo,

16 El panel de expertos que elaboro este inform e estuvo integrado por Gottfried Haberler, Jam es M eade, Jan Tinbergen y Roberto Campos. 17 Srinivasan (1996) comenta que algunos elem entos de este programa de accion seg.iian form ando parte de la agenda de negociaciones de los pai'ses en desarrollo veir.te anos despues, en la reunion ministerial del GATT de 1982.

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en el que se destacaron los diplomaticos latinoamericanos, .ogro la in clusion de la clausula de habilitacion. que le dio una base juridica mas solida al trato especial y diferenciado por parte de los paises desarrolla dos18. No obstante, los paises desarrollados determinaron que el sistema generalizado de preferencias era de aceptacion voluntaria y que las pre ferencias no debian consolidarse en el GATT (Michalopoulos, 2000), por lo que las cor.cesiones podian ser anuladas unilateralmente, sin de recho a medidas de represalia comercial. A lo largo de la historia del GATT, los gobiernos de .os paises desa rrollados nunca rtchazaron las demandas de trato especial y diferencia do de los paises en desarrollo, siempre que esto no les exigiera mas que una cierta aceptacion de regimenes comerciales mas cerrados de los pai ses en desarrollo, sobre todo si no se aplicaban a los capitales y las em presas transnacionales, sino exclusivamente a los bienes. Sin embargo, los paises desarrollados nunca aceptaron las exigencias de acceso mas seguro y estable a sus mercados. Esto fue restandole giadualmente im portancia real al trato especial y diferenciado, ya que el acceso preferen tial de los paises en desarrollo nunca se tradujo en obligaciones contractuales. Junto al reconocimiento progresivo de las especificidades del desa rrollo por parte de la comunidad internacional, aparecieron nuevos fac tores que fueron adquiriendo mayor importancia e impulsaron el siste ma multilateral en otra direction. Por una parte, la reduction arancelaria dejo mas en evidencia los efectos de las poliricis comerciales e industriales, mientras que la necesidad de influir en las medidas no arancelarias fue eliminando progresivamente la tolerancia a la diversidad de politicas nacionales, que fue el elemento central del conser.so internacional para crear y mantener el sistema multilateral de comercio. Por otra, debido a la desaceleracion del crecimiento y la transformation de los paises desa rrollados, estos redujeron su apoyo a las acciones afirmativas que favorecian a los paises en desarrollo, en el marco de la cooperacion interna tional para el desarrollo. El contexto de las negociaciones de ia Ronda Uruguay fue particularmente adverso para los paises en desarrollo. La preparation de esta Ronda marco un punto de inflexion significativo en su capacidad de negotia tion, porque la reunion ministerial de 1982 del GATT, en la que algunos paises desarrollados expresaron su intention de profundizar el proceso de liberalization iniciado en la Ronda de Tokio, precedio en pocos ms-

ses al anuncio de la insolvencia financiera de Mexico. Los grandes deudores, Brasil y Argentina entre otros, no ignoraban la fragilidad de su position negociadora, que se mantuvo invariable a lo largo de toda la decada de 19801 . Los problemas institucionales que enfrenraban los !> gobiernos impidieron un mayor involucramiento de la sociedad en el debate diplomatico comercial y, ademas, la insuficiente capacitacion tecnica y de negotiation concribuyeron a que estos paises siguieran rigiendose por la agenda tradicional de acceso a los mercados y mantuvieran una position defensiva en relaci6n con los nuevos temas que se incorporaban al debate. Impulsadospor factores internos, y tambien presionados por los pro gramas de reformas estructurales fomentados por los organismos finan cieros multilaterales, muchos paises en desarrollo iniciaron una liberalizacion unilateral de sus economias20. Al termino de la Ronda, consolidaron casi todas sus estructuras arancelarias y renunciaron, en gran medida, a sus demandas de una mayor autonomia para disenar y ejecutar politicas de inversi6n y diversification productiva, e incluso para recurrir a restricciones comerciales con el fin de hacer frente a crisis de balanza de pagos21. Las disposiciones sobre trato especial y diferenciado contenidas en los Acuerdos de la Ronda Uruguay se limitaron a la prolongation de plazos para el cumplimiento de los compromisos previstos y programas de asistencia tecnica22. En cierta medida, se volvi6 al inicio de las activi-

19 Veanse Abrsu (1993), Jara (1993) y Tussie (1993), que se refieren a la capacidad y .as posicionts negociadoras de los pafses deudores. 20 Veanse Saez (1999), en el que se presenta un analisis de las negociaciones, y Krueger y Rajapatirana (1999), en el que se analiza ia poh'tica del Banco Mundial de fom ents de reform as comerciales. 21 Varios paises (Bolivia, Costa Rica, El Salvador, Mexico y Venezuela, entre otros), consolidaron sus aranceles ar.tes del final de la Ronda Uruguay, com o parte de los compromisos exigidas para su adhesion ai GATT (Jara, 1993). Las obligacio nes del Entendirr.iento relativo a las disposiciones del Acuerdo G eneral sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994 en materia de balanza de pagos restringe notablemente el uso d e medidas cuantitativas p o r razones de problemas de balanza de pagos (GATT, 1994). En 1995, el Comite de Restricciones ce Balanza de Pagos de la O M C n o acept6 cs argum entos de Brasil para im poner restriccio nes arancelarias a fin de hacer frente a problem as de c o rto plazo de balanza de pagos (uease el docum ento WT/BOP/R/7, de 24 de noviem bre de 1995, en la pagina web de la Organizacion Mundial del Comercio. 22 Segun la OMC, los Acuerdos de la Ronda Uruguay contienen 97 disposiciones de trato especial y diferenciado para los pai'ses er. desarrollo, que pueden ser clasificados en seis categcrias: i) disposiciones con vistas a aumentar las oportu nidades de com ercio; ii) disposiciones que requieren que los miembros de la O M C resguarden los intereses de los paises en desarrollo miembros de la OM C; iii) flexibilidad p a ra el cumplimiento de las obligaciones; iv) periodos de transi-

18 La clausula de habilitaci6n, conocida tambien como Decision sobre el trato diferencial y m as favorable y part.cipaci<5n mas arcplia de los paises en desarro llo, paso a ser la base legal del Sistema General de Preferences (SGP) y el Siste m a Global d e Preferencias Comerciales (SGPC).

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dades del GATT, con la perception de que la expansion del comercio como consecuencia de su liberalizacion deberia ser sufidente para estimular el crecimiento y el desarrollo de todas las partes. Los debates y negociaciones internacionales mas recientes dejan entrever el inicio de una nueva etapa, cuyas caracteristicas aun no se han delineado plenamente. Una serie de factores han contribuido a esta si tuation: la adopcion de la Iniciativa para la reduccion de la deuda de los paises pobres muy endeudados, que se puso en marcha a fines del dece nio pasado; el compromiso de algunos paises industrializados de frenar la tendencia a la baja de la asistencia oficial para el desarrollo; los deba tes en torno al desequilibrio de los resultados de la Ronda Uruguay y los problemas de instrumentation de los acuerdos de la Organizacion Mun dial del Comercio; la prioridad otorgada a los diversos aspectos del de sarrollo en la ronda de negociaciones de la OMC, que se inici6 en Doha en noviembre de 2001; la posici6n critica ante la excesiva ampliacion de la condicionalidad, a raiz de los programas de ajuste estructural adopta dos durante la crisis de la deuda, la transition de las economias de Euro pa central y oriental y la crisis asiatica; la aceptacion formal del princi pio de sentido de pertenencia (ownership) de las politicas economicas y sociales de los paises en desarrollo en las politicas de cooperation internacional y en los creditos de los organismos multilaterales; el rechazo de la homogenizaci6n de politicas, que incluye en parte a los or ganismos surgidos de Bretton Woods que la impulsaion en el pasado y, en el caso del debate sobre politicas, la critica generalizada al Consenso de Washington. De hecho, muchas de estas posiciones son formalmente compartidas por los principales organismos de cooperaci6n financie ra internacional (FMI, 2001a; Banco Mundial, 2002b). Por lo tanto, la coyuntura actual es particularmente propicia para un debate constructivo sobre la cooperaci6n para el desarrollo. Esta coope racion deberia apuntar a corregir las asimetrias basicas del orden econo mico internacional, en el marco de una economia mundial mucho mas abierta hoy que cuando se realizaron los debates sobre cooperacion para el desarrollo en las decadas de 1960 y 1970. Es posible que la Declara tion del Milenio de las Naciones Unidas (2000) sea la expresion mas acabada de la nueva vision de la relacion entre la paz, la democracia y el desarrollo, sobre cuya base se puede perfilar una nueva etapa de la co operacion internacional para el desarrollo.

Una agenda para la era global

A p a r t i r d e l a n a l i s i s p r e v i o , en este capi'tulo se presentan elementos que consideramos fundamentals para propiciar un mejor ordenamiento in ternational en materia econ6mica, social y ambiental. El punto de partida de esta propuesta es el reconocimiento de que los pai'ses en desarro llo, y particularmente America Latina y el Caribe, deben adoptar una agenda positiva para la construccion de un nuevo ordenamiento inter nacional y comprometerse efectivamente a instrumentarla. Esto recoge una leccion esencial de la historia: que la negacion o la sola resistencia a procesos que tienen raices tan profundas com o la actual fase de globalizacion a la larga siempre es esteril. Por lo tanto, las alternativas deseables son el desarrollo de una globalizacion de mayor calidad y la mejor inserci6n en dicho proceso. Mediante la agenda propuesta se procura superar las deficiencias que han puesto de manifiesto las instituciones actuales. En efecto, estas han demostrado, en primer lugar, una inquietante incapacidad para produ cir una oferta adecuada de bienes publicos globales. A ello se agregan las tendencias distribudvas adversas observadas en todo el mundo y la evi dencia de la falta o debilidad de marcos institucionales que garanticen la solidaridad internacional. Estas caracteristicas indican que la globalizacion necesita de nuevas instituciones, que concilien un manejo mas eficiente de la interdependencia global con la adopcion de principios claros de solidaridad internacional. Solo asi sera posible, como se expresa en la Declaracion del M ilenio de las Naciones Unidas, conseguir que la mundializacion se convierta en una fuerza positiva para todos los habitantes del mundo (Naciones Unidas, 2000). A pesar de su reconocida importancia, la estructuracion de un nuevo ordenamiento internacional se enfrenta a grandes obstaculos. El primero de ellos es la ausencia de principios compartidos por los principales actores involucrados. El segundo es la desigual influencia de quienes intervienen en el proceso, que refleja las relaciones asimetricas de poder

ci6n; v) asistencia tecnica; vi) disposiciones relarionadas con medidas para asistir a los paises de menor desarrollo relativo (viase la pagina web de la Organizacidn Mundial del Comercio).

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caracteristicas de la sociedad global. El tercero es la dificultad para crear coaliciones internacionales que compensen tales desigualdades, ya sea mediante alianzas de los paises en desarrollo o de alianzas internaciona les de los sectores sociales que se sienten afectados por el proceso de globalizacion. A todo esto se agrega lo que en el capitulo 1 se identifica como una caracterfstica central y paradojica del mundo actual: el contraste entre problemas globales y procesos politicos que siguen siendo esencialmente nacionales y locales. Por consiguiente, la estructuraci6n de un nuevo ordenamiento inter nacional debe encarar enormes desafios. En este capitulo se presentan, en primer termino, los cuatro principios basicos para la creation de un mejor orden global. En la segunda section se reunen las propuestas de configuracion de estrategias nacionales para hacer frente a la globalizacion: estabilidad macroeconomica en un sentido amplio, creation de competitividad sistemica, sostenibilidad ambiental y politicas sociales activas. En la tercera se destaca el papel crftico que les corresponde a las entidades regionales en un mundo global. En la cuarta y ultima se plantean algu nos de los principales temas que a juicio de la Cepal deberian integrar la agenda mundial: la provision de bienes publicos globales, la correction de las asimetrias del orden mundial (financieras y macroeconomicas, de caracter productivo y tecnologico, y de movilidad de factores) y la con solidation de una agenda social international basada en los derechos.

1. Principios basicos para la construccion de un mejor orden global

Para la construccion de un mejor orden mundial es preciso hacer un esfuerzo decidido para lograr dichos objetivos esenciales; establecer re glas e instituciones que respeten la diversidad; fomentar la complementariedad entre entidades nacionales, regionales e internacionales y, por ultimo, garantizar una participation equitativa y normas apropiadas de gobernabilidad internacional.

A. Tres objetivos esenciales: suministrar bienes publicos globales, corregir las asimetrias internacionales e incorporar firmemente una agenda social mundial basada en los derechos
La globalizacion ha puesto mas en evidencia la importancia de ciertos bienes publicos globales, entre otros la defensa de la democracia (y,

por consiguiente, de los derechos civiles y politicos), la paz, la seguridad (incluido el combate del terrorismo), el desarme, la justicia internacio nal, la lucha contra la delincuencia y la corruption internacionales, la sostenibilidad ambiental, la mitigation y futura eradication de las pandemias y la cooperacion sanitaria en general, la elimination del pro blema mundial de la droga, la acumulacion de conocimiento humano, la diversidad cultural, la defensa de los espacios comunes, la estabilidad macroeconomica y financiera mundial y, mas en general, el desarrollo de una institucionalidad que sirva de marco adecuado a la interdependencia economica (Kaul, Grunberg y Stern, 1999)'. Sin embargo, hay un indiscutible contraste entre el reconocimiento de este hecho y la debilidad de las estructuras internacionales destinadas a proporcionar ese tipo de bienes publicos, asf como el volumen de recursos que se les asignan para cumplir esa funci6n. De lo anterior se deduce que la prestation de apoyo a los organismos internacionales necesarios para proporcionar o coordinar la provisi6n de bienes publicos globales es esencial. En este contexto cabe destacar el concepto de coordination, que prevalece sobre el de provision, porque en muchos casos el ambito regional puede ser el mas apropiado para su suministro y, asimismo, porque los esfuerzos solidarios de las organiza ciones no gubernamentales y del sector privado deben canalizarse en esa direction. Por este motivo, la provision de bienes publicos globales por regia general no es producto de organismos aislados, sino de la opera tion eficiente de redes de instituciones de diversa indole. La necesidad de asignar recursos apropiados para el financiamiento de la provision de bienes publicos globales ha sido resaltada en varios informes retientes (Naciones Unidas, 1999a; Zedillo y otros, 2001). En relacion con esto, cabe destacar la importancia de distinguir claramente entre estos aportes v la asistencia oficial para el desarrollo y reconocer que todos los parses deben contnbuir a financiar los bienes publicos globales, de conformidad con el principio de responsabilidades comu nes pero diferenciadas, consagrado en la Declaration de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (Rio de Janeiro, 1992). Evidentemente, la provision de bienes publicos globales no es el uni co objetivo de la agenda internacional. A ella debemos agregar otros dos propositos complementarios: la superacion de las asimetrias del orden

La li'nea divisoria entre bienes publicos -cuyo consum o no es excluyente- y bienes con grandes externalidades, es difusa, por lo que en la enumeraci6n se incluyen algunos (los espacios comunes, muchas form as de expresion cultural y conocim iento hum ano, entre otros) que no corresponden exactamenre a la defi n itio n clasica.

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mundial y la formulation de una agenda social internacional basada en los derechos. Estos propositos podri'an Lncluirse en la agenda de provi sion de bienes publicos globales, pero eso provocarfa confusion, porque en definitiva estos dos ultimos objetivos estan orientados a la equitativa distribuci6n de bienes que son estrictamente privados. De hecho, la superacion de las asimetrias internacionales y la agenda social basada en los derechos responden a enfoques diferentes: mientras la primera esta orientada a corregir las disparidades entre pafses, la segunda tiene como destinatarios directos a los ciudadanos. ! La correction de las asimetrias internacionales exige incluir en la agenda global acciones simultaneas en tres frentes. En primer lugar, crear mecanismos que aceleren los impulsos dinamicos desde los paises desa rrollados hacia los paises en desarrollo, a traves del comercio internacio nal y de la transferentia de tecnologia. En segundo termino, contribuir, mediante las instituciones financieras internacionales, a aumentar los margenes con que cuentan los paises en desarrollo para adoptar polfticas macroeconomicas antidclicas, a contrarrestar la concentracion del credito a nivel international y a acelerar el desarrollo financiero de dichos paises. Por ultimo, garantizar que la movilidad internacional de mano de obra reciba la misma atencion en la agenda global que la otorgada al movimiento internacional de capitales. El desarrollo de una agenda social international exige, por su parte, que todos los integrantes de la sociedad global sean reconocidos como ciudadanos del mundo y, por lo tanto, como depositaries de derechos. Las expresiones mas concretas de estos son las declaraciones internacio nales de derechos: civiles y politicos, economicos, sociales y culturales, laborales, de la mujer, de los ninos, de los distintos grupos etnicos v el derecho al desarrollo2. Los compromisos adquiridos por los pafses en las om bres mundiales, a algunos de los cuales se les otorga especial importancia en la Declaraci6n del Milenio de las Naciones Unidas, son complementarios de estos cuerpos jurfdicos. En ellos se reconoce, ademas, que la responsabilidad por el cumplimiento de sus disposiciones descan-

sa fundamentalmente en las naciones. Sin embargo, en cuanto compro misos internacionales, deben ser gradualmente exigibles a nivel interna cional, dado que solo de esta manera podran contribuir al desarrollo de una autentica ciudadanfa mundial. Los tres objetivos esenciales de la agenda global ya mencionados res ponden al reconocimiento de que la interdependencia implica que la atencion de los intereses de todos depende, en ultima instancia, de un pacto social global. Este principio, que ha sido ampliamente aceptado en la constituci6n de las naciones, supone el reconocimiento de que la esfera economica no puede estar separada del tejido social y politico y, por ende, que para sobrevivir y prosperar, las fuerzas del mercado deben enmarcarse en un ordenamiento institutional basado en valores y pro positos sociales mas amplios e mcluventes. El ordenamiento internacional vigente tiene grandes vacfos en termi nos de capacidad de consecucion de los tres objetivos mencionados. Las Naciones Unidas constituyen el marco institutional apropiado para un dialogo orientado a velar por la coherencia global del sistema y a llenar los vacfos existentes en la cooperaci6n internacional. Sin embargo, las instancias de adopcion de decisiones y la capacidad ejecutiva en campos especfficos corresponden a multiples entidades especializadas, no solo globales, sino tambien regionales y nacionales.

B. Reglas e instituciones globales respetuosas de la diversidad

El caracter nacional y local de las politicas tiene profundas consecuen- j cias para el ordenamiento internacional. Significa que, pese al proceso | de globalizacion, la nation y el mundo local continuaran siendo los es pacios de la vida democratica por mucho tiempo. Por consiguiente, el objetivo principal de las instituciones globales deberia ser el reconoci miento y manejo positivo de la interdependencia, pero descansando en ultinic instancia en responsabilidades y politicas nacionales, ya que la soberanfa seguira recayendo en los pueblos organizados en naciones. Uno de los corolarios de estos principios es la falta de sentido de fomentar la democracia si no se permite que los procesos nacionales de representation y participacion determinen las estrategias de desarrollo economico y social de los pafses (Ocampo, 2001a). Por este motivo, el respeto de la diversidad, dentro de los li'mites de la interdependencia v, por lo tanto, del bien comun de la sociedad cosmopolita, es un elemento crucial de un ordenamiento internacional democratico3.

El derecho al desarrollo fue consagrado en la resolution de la Asamblea General de las N aciones Unidas 41/128 del 4 de diciembre de 1986. En la resoluci6n se define este derecho com o un proceso global econom ico, social, cultural y poli tico, que tiende al m ejoram iento constante del bienestar de toda la poblacion y de todos los individuos sobre la base de su participacion activa, libre y significa tiva en el desarrollo y en la distribucibn justa de los beneficios que de el se deri ven. Sengupta (2001) destaca los com ponentes de justicia y equidad irurinsecos de este derecho y la necesidad de que los pai'ses velen por que su tasa de creci miento n o s<51o sea razonable sino tam bien sostenible, y que no signifique una violaci<5n de ningun derecho hum ano ni un retroceso en los indices de realizaci6n. Al respecto, viase tam bien A rtigas (2001).

Conviene recordar el llamado de Kant (1795) a la constitucidn, a traves de un pacto entre Estados, de una sociedad cosmopolita. Kant fue uno de los primeros

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Esta vision es consistente con la idea de que el desarrollo institutional (capital institucional), la construction de consensos sociales (capital social), la formation de capital humano y capacidad tecnologica (ca pital conocimiento) son procesos esencialmente enddgenos. Ademas, implica el reconocimiento de que no existe un unico sendero que conduzca al desarrollo y la integracion a la economia global. Las distintas opciones existentes obedecen a la historia politica e institucional de cada pafs, y a los diferentes desaffos y requisitos a los que deben responder (Albert, 1993; Rodrik, 1999 y 2001a; Cepal, 2000a). Este principio ha sido reconocido en las concepciones mas recientes de la cooperacion para el desarrollo, en las que se hace hincapie en que su eficacia depende del sentido de pertenencia (ownership) de las polfticas nacionales. Este principio ha sido aceptado formalmente com o un requisito basico de la asistencia oficial para el desarrollo y de las politicas de los organismos financieros internacionales (OCDE'DAC, 1996; Banco Mundial, 1999 y FMI, 2001a). Sin embargo, en muchos casos va acompa nado de practicas que lo ignoran y a traves de las cuales se procura incluso forzar ese sentido de pertenencia con respecto a las politicas que los organismos internacionales consideran apropiadas. Con todo, el senti do de pertenencia establece la regia basica para el funcionamiento de los organismos internacionales: su papel no es sustituir, sino respaldar los procesos nacionales de adopcion de decisiones.

C. La complementariedad del desarrollo institucional global, regional y nacional

Ante la falta de instituciones adecuadas, la globalizacion se revela como una fuerza desintegradora. En el nivel nacional, hay regiones, sectores productivos y grupos sociales ganadores y perdedores en el intenso proceso de destruction creativa ya descrito por Schumpeter que esta en marcha en el mundo entero (Cepal, 2000a). Al tiempo que este pro ceso acentua la heterogeneidad dentro de los paises, se debilita la capa cidad del Estado para garantizar la cohesion del conjunto. A esto se une el hecho de que, debido a las poderosas fuerzas centripetas que se han manifestado en la economia global a lo largo de varios siglos (Prebisch, 1984), los pafses en desarrollo centran su atencion en la conquista de los mercados de los paises industrializados y compiten entre sf para atraer

filosofos en proponer la extension del pacto social a la asociacion de los Estados, siempre y cuando cumpliesen con la clausula republicana", es decir que garantizaran las libertades y derechos individuales, la divisi6n de poderes, la suprem ada de la ley y el sistema representative de gobierno.

inversiones susceptibles de reubicacion. Esto relega a un segundo piano el fomento de la integracion con el fin de conformar unidades economi cas de mayor tamano. Frente a estas fuerzas, es necesario fomentar una complementariedad virtuosa entre desarrollo institucional global, regional y nacional. Los debates internacionales han servido para ir construyendo un amplio consenso sobre la influencia fundamental que ejercen las estrate gias nacionales en la determination del exito o el fracaso de los pafses en su incorporacion a la economia mundial. Dichas estrategias son, ade mas, esenciales para corregir los elementos desintegradores que la globalizaci6n esta teniendo en los pafses y, como ya se ha dicho, son la expresion mas importante de la democracia aun en la era global. N o obstante, de no existir un marco internacional apropiado, la oferta de bienes publicos globales sera inadecuada v tendra consecuencias negativas para el desarrollo nacional. Ademas, si no se atacan directamente las marcadas tendencias a la desigualdad internacional que han prevalecido en los dos ultimos siglos, los esfuerzos nacionales pueden resultar relativamente ineficaces. Especfficamente, pueden llegar a acentuar la heterogeneidad entre pafses, sectores productivos y grupos sociales ga nadores y perdedores, dentro de un marco de crecimiento del mun do en desarrollo que seguira siendo, en su conjunto, frustrante. La esfera regional, al igual que la subregional, tiene una funcion crftica de intermediation entre los ordenes global y nacional. Sin embargo, este ambito de regionalismo abierto, de acuerdo con la terminologfa de la Cepal (1994), ha sido ignorado o bien considerado abiertamente negativo en las principales propuestas sobre reforma economica y social internacional. Hay por lo menos cuatro argumentos que avalan la im- J portancia de esta instancia intermedia. El primero es la complementariedad existente entre las instituciones I mundiales y las regionales en una comunidad international heterogenea. i La defensa de la democracia, de la paz y del desarme son ejemplos de j esferas en las que, en vista de la heterogeneidad internacional, es aconse- j jable que la provision de los correspondientes bienes publicos globales I se encomiende a una red de organizaciones mundiales y regionales. Otro ejemplo es la defensa de ecosistemas estrategicos y multiples instancias economicas, como la coordinacion de las politicas macroecon6micas y ' de otras que se examinaran mas adelante. El segundo se relaciona con la gran desigualdad existente entre los actores que intervienen en los procesos globales. En terminos politicos, esto implica, en primer termino, que la voz de los pafses mas pequenos dentro del orden global se escuchara mas, o probablemente solo se escuche, si se expresa com o voz regional. Esto se relaciona tanto con el desa rrollo de nuevas normas como con la defensa de sus intereses en el mar

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co de las normas ya establecidas. D e hecho, la paradoja reside en que estas normas globales son mas importantes para los paises pequenos, pero que estos son los que tienen menos capacidad para influir en su formulaci6n y defensa. En cambio, los actores mas influyentes tratan de evadir los compromisos o de obligar a otros actores a que acepten sus propias reglas. Estos problemas s61o se pueden solucionar mediante una adecuada organizacidn de los pai'ses mas pequenos. El tercer argumento, lntimamente relacionado con los dos anteriores, es el mayor sentido de pertenencia que despiertan las instituciones re gionales y subregionales. Por supuesto, existen argumentos discrepantes, segiin los cuales estas instancias tienen escaso poder en comparacion con el de sus miembros. Por este motivo, la validez del argumento depende del grado de profundidad de los acuerdos regionales y subregionales, factor determinante, por ende, de su eficacia. Por ultimo, debido a la creciente interdependencia existente a nivel mundial, en muchos casos la autonomfa se ha visto desplazada en algu nas areas hacia la instancia subregional o regional. Este hecho ha quedado de manifiesto en el ambito de la politica macroeconomica. Tambien se hace evidente en la regulaci6n de la competencia y de los servicios publicos en respuesta a la acci6n de las empresas transnacionales. En todos estos campos, el ambito regional se esta convirtiendo en la instan cia critica para ejercer cierto grado de autonomi'a, y es posible que este I fendmeno se acentue cada vez mas. La conclusi6n mas importante de este analisis es que la provision de | bienes publicos globales debe realizarse por intermedio de una red de t instituciones mundiales y regionales, en lugar de circunscribirse a una o pocas instituciones de alcance mundial. Un sistema de esta naturaleza no solo puede ser eficiente, sino tambien mas equilibrado en terminos de relaciones de poder. Concretamente, es el sistema que mas favorece a los pafses menos poderosos dentro del orden global. La autentica construction de una nueva arquitectura internacional es producto del efecto conjunto de las reformas de las instituciones globales y regionales. Lamentablemente, gran parte de las propuestas de reformas que se han formulado en los ultimos anos, en el campo financiero y sobre todo en el social, consisten casi exclusivamente en la adecuacion de las estructuras nacionales a las caracteristicas de la era global. Esto significa que las propuestas no se refieren realmente a la arquitectura international, sino a la nacional. Allf reside su debilidad fundamental.

D. Participacion equitativa y reglas adecuadas de gobernabilidad

La inadecuada participacidn de los pafses en desarrollo en las instiruciones economicas internacionales ha sido uno de los temas mas debatidos en los ultimos anos. En algunos casos -e n la elaboration de normas financieras, por ejemplo- la participacion es nula o muy reducida y ciertamente n o es consistente con su peso economico y, menos aun, con la magnitud de su poblacion. En otros casos las decisiones se toman por consenso, pero los acuerdos responden en la practica a otra dinamica, como ocurre en el sistema mundial de comercio. Por ultimo, el costo de la participacion activa en un ordenamiento mundial compiejo puede resultar prohibitive para los pai'ses mas pobres y pequenos. Esta serie de circunstancias subraya la importancia de garantizar una participacion adecuada en los procesos de toma de decisiones en el am bito internacional. En el caso de los pafses pobres y pequenos, esto exige una discriminacion positiva por parte de la comunidad internacional. Como se senalo en la section anterior, tambien requiere esfuerzos de los pafses mas pequenos por organizarse en torno a sus instituciones regio nales o subregionales. Otro elemento digno de mention es la preferencia por mecanismos institucionales en los que participe activamente el mayor numero posi ble de actores. Esto significa que, aunque las agrupaciones de pafses con intereses particulars o propositos especfficos pueden desempenar un papel positivo en la consolidation de consensos, no deberfan convertirse en un sustituto de los mecanismos multilaterales regulares; por el contrario, deberfan utilizarlos com o medio para que los pafses canalicen sus opiniones4. En este contexto, tambien es esencial la adopcion de reglas adecua das de gobernabilidad. Los principios formulados en los pafses, tanto en i materia de gobernabilidad democratica como corporativa, pueden servir de base para el desarrollo y perfeccionamiento de instituciones mun diales (Marfan, 2002). En este ambito no hay recetas unicas, ya que las constituciones, leyes, normas v tradiciones varfan de un contexto histo rico a otro y van evolucionando con el paso del tiempo. Sin embargo, las formas de gobernabilidad mas eficaces y legftimas se basan en principios comunes, que no surgen espontaneamente, sino que exigen un esfuerzo explfcito de institutionalization. En este sentido, cabe destacar cuatro principios basicos de goberna-j bilidad. El primero consiste en encomendar las funciones gubernamen-i
4 Vease, entre otros, C ulpeper (2000), en relacion con la proliferacidn de agrupa ciones que se ocupan de temas financieros.

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1 tales a una entidad con capacidad ejecutiva, en lugar de asignarlas a una asamblea. De acuerdo con el segundo, los derechos de los gobemados tienen prioridad sobre las normas y reglamentos impuestos por los diversos niveles de gobierno. Con tal proposito, los derechos de las minorias deben estar claramente consagrados, teniendo presente que su iden tification y reconocimiento como derechos fundamentales son el fruto de un proceso de aprendizaje. Segun el tercer principio, las autoridades ; deben informar periodicamente como han resguardado los intereses de la comunidad y han respetado los derechos de todos sus miembros. La transparencia y la provision oportuna de informacion y, en terminos i mas generales, la rendition de cuentas (accountability), son elementos esenciales de este proceso comunitario. Segun el cuarto principio, las autoridades deben someterse al escrutinio y la auditorfa de entidades independientes, que brinden confianza a las minorias, que no gobiernan pero si tienen derecho a fiscalizar a quienes detentan el poder. Ademas, las entidades encargadas de velar por el respeto de los derechos deben j estar facukadas para penalizar las transgresiones. Un buen ejemplo de aplicacion de estos principios es la gobernabilidad politica en una democracia representativa, en el que el poder ejecutivo es ejercido por los representantes de la mayorfa electoral. El ejecutivo debe respetar los derechos ciudadanos basicos consagrados en la consti tution y las leyes, aplicables a todos los ciudadanos por igual, y debe rendir cuenta de los fines y medios de su gestion periodicamente. La fiscalizacion de sus actos y del respeto de los derechos ciudadanos y de las leyes es ejercido por instancias independientes. Dentro de estas, se destaca la auditorfa que ejerce la oposici6n en el parlamento. Otro ejemplo de aplicacion de estos principios es la gobernabilidad corporativa. En este caso, los accionistas mayoritarios controlan el directorio de la empresa y su administration, en tanto que la atomization y variedad de los accionistas minoritarios dificulta su organization eficaz. Una buena gobernabilidad corporativa es la destinada a evitar que quienes ejercen el control reciban beneficios desproporcionados al nu mero de acciones que poseen. Con tal fin, deben imponerseles a los ejecutivos y al directorio normas sobre transparencia y provision oportu na de informacion, junto a la asignacion de responsabilidades. Tambien se puede recurrir a evaluadores independientes, entre otras empresas de auditorfa externa y comites internos de auditorfa normalmente integrados por directores elegidos por los accionistas minoritarios, que complementan la labor de sancion de las transgresiones que desempenan los entes reguladores y el poder judicial. Los escandalos que se han producido en importantes empresas de los Estados Unidos en los ultimos tiempos, entre otros el de Enron, son una dramatica demostracion de las consecuencias que tiene el no cumplimiento de estos principios.

La gobernabilidad de la globalizacion tambien podria realzarse sustancialmente si evolucionara de acuerdo con los principios enunciados. Es indudable que las naciones mas poderosas encabezan el proceso de globalizacion y tienen una posicion dominance en las instituciones fi nancieras internacionales, en las que el poder de voto -y, en unos pocos casos, de v e to - esta vinculado a los aportes de capital. Las similitudes se limitan a este ambito, ya que los demas principios no estan claramente establecidos. Por ejemplo, no es evidente que el control que ejercen los pafses mas poderosos este legitimado por el respeto a los derechos de todos los pafses. Tampoco hay una institucionalidad aceptada por todos, que permita velar por el respeto de los derechos de las naciones con menor poder. En muchos casos ni siquiera hay una noci6n clara de estos derechos. La aplicacion de los principios mencionados para realzar la goberna bilidad de la globalizacion exige, por lo tanto, consagrar el predominio de los derechos basicos de los pafses en desarrollo, especialmente de los mas pequenos; institucionalizar mecanismos de rendition de cuentas, y fortalecer la auditorfa a traves de instituciones que den confianza a to dos los actores. Esto implicarfa poner lfmites al poder de los pafses que ejercen mayor control, pero solo asf se poara mejorar la normativa de la globalizacion. Uno de sus frutos mas importantes sera el mayor compro m ise de los pafses en desarrollo con la institucionalidad global, gracias a un reforzado sentido de pertenencia.

2. Las estrategias nacionales frente a la globalizacion

Tras pasar revista al contexto nacional adecuado para aplicar las estrate gias capaces de hacer frente a la globalizacion, en esta section se examinan algunos componentes de politica principales: la gestion macroecon6mica, la transformation dinamica de las estructuras productivas, la sostenibilidad ambiental y la cohesi6n social.

.4. El papel y los elementos basicos de las estrategias

ttacionales
Como se ha destacado reiteradamente en la literatura sobre desarrollo institucional de los ultimos anos, toda estrategia de desarrollo en la era global debe tener como pilares pactos sociales solidos y democraticos, que garanticen la estabilidad politica; sistemas locales no discrecionales y formas de comportamiento de los agentes que confieran seguridad en

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los contraros, y la constituci6n de una burocracia estatal impartial y eficiente. Estos son, ademas, factores basicos de un clima adecuado de inversion. N o obstante, estos elementos mstitucionales de caracter general son insuficientes. De hecho, constituven el telon de fondo del proceso de desarrollo, pero no explican los impulsos concretos que conducen al crecimiento en los pafses en desarrollo ni tampoco, en muchos casos, su agotamiento5. Las estrategias que adopten los paises en la e n global deben tenercomo mfnimo cuatro elementos adicionales: i) polfticas macroeconomicas destinadas a reducir la vulnerabilidad macroecon6m:ca y facilitar la inversion productiva; ii) estrategias dirigidas a desarrollar la competitividad sistemica; lii) un energico reconocimiento de las prioridades de la agenda ambiental que, por su caracter. es esencialmente global, y iv) polfticas sociales muy activas, especialmente dc edicacion, empleo v proteccion social (Cepal, 2000a, 2000b, 2001a y Cepal/Pnuma, 2001 ) . ' En ninguno de estos campos existen modelos de validez universal, por lo que hay un amplio campo de action para elaprendizaje institucional y, sobre todo, para el ejercicio de la democracia. Uno de los grandes errores cometidos en el ultimo cuarto del siglo XX fue fomentar la adop tion de soluciones unicas en todos estos campos, basadas enel principio de maxima liberalizaci6n de los mercados. La tendencia a equiparar in tegracion exitosa en el mundo global con liberalization economica lleva a ignorar la naturaleza de muchas estrategias exitosas cue no han estado basadas en la liberalizaci6n irrestricta de los mercados, sino en diversas formas de articulation virtuosa de Estado y mercado. Cabe agregar que tambien es err6nea la actitud opuesta, es decir el intento de revivir patrones que dieron buenos resultados en periodos de menor integracion de la economia mundial, pero que corresponden a etapas claiamente superadas del desarrollo de la economia mundial.

B. La estrategia macroeconomica
Lo ocurrido en America Latina y el Caribe en el ultimo cuarto del siglo XX demuestra que todas las formas de desequilibrio macroeconomico son costosas en terminos economicos y sociales. Esto implica, en primer termino, que la disciplina macroeconomica es fundamental, pero debe entenderse en un sentido mucho mas amplio que el que se le ha dado en

los debates de los ultimos decenios, en los que la atenci6n se ha centrado en el balance fiscal y los bajos niveles de inflation. Esta vision restringida no permite considerar otras dimensiones de la estabilidad macroeco nomica igualmente importantes: la sostenibilidad de la balanza de pa ges. la solidez de los sistemas financieros nacionales y la estabilidad de las variables reales, es decir el crecimiento economico y el empleo. En consecuencia. la gestion macroeconomica deberia abocarse a evitar los deficit insostenibles, publicos y privados; vigilar los desajustes financie ros, tanto en los flujos como en las estructuras de los balances de todos los agentes institucionales, y controlar la inflation y la inestabilidad de las variables reales de la economia (Cepal, 2000a, 2001a; Ffrench-Davis, 1999). El logro de esta serie de objetivos supone complejas disyuntivas de polftica y, por ello, no existe una definition simple de estabilidad ni un sistema de gestion macroeconomica de validez universal. En un ambiente internacional volatil es aconsejable aplicar un cierto grado de flexibilidad en el manejo macroeconomico, en el marco de reglas adecuadas. La historia reciente demuestra convincentemente que el manejo pru dence de la flexibilidad es, a la larga, un mejor instrumento para despertar confianza en las autoridades macroeconomicas que la adoption de reglas excesivamente rfgidas6. En este marco, las autoridades deberian fijarse como una de sus metas la ampliation del horizonte temporal de la gestion macroeconomica, con el fin de considerar como referencia el conjunto del ciclo economi co y de apoyar un crecimiento dinamico de largo plazo. El primero de estos objetivos implica rescatar los margenes para adoptar polfticas ma croeconomicas anticfclicas, orientadas tanto a evitar auges insostenibles como a mantener grados suficientes de flexibilidad para hacer frente a las crisis externas (Cepal, 2000a; Ocampo, 2002a). Los margenes para adoptar polfticas anticfclicas son limitados cuando no hay instituciones internacionales que apoyen estos esfuerzos; esta se ha tornado, por lo tanto, en una de las funciones basicas de dichas instituciones en la actual fase de globalizacion. Los objetivos de corto y largo plazo de la polftica macroeconomica son, en gran medida, complementarios, ya que la ma yor estabilidad del crecimiento economico es uno de los mejores incen tivos para la inversidn en capital fijo, pero tambien puede plantear diffciles disyuntivas (Cepai, 2001a: Ocampo, 2002b). De acuerdo con estos principios, la polftica fiscal debe inscribirse en un marco plurianual y regirse por criterios de largo plazo orientados a

Segun la terminologi'a de M addison (1991), estos fa~ores se refiertn la causalidad ultima y no a la causalicad inm ediata del crecimiento economico. En relaciAn con este tem a, vease tambin O cam po (2002c).

Esta puede ser, de hecho, la lecci6n m as im portante de lo sucedido en Argentina en la ultim a dcada.

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garantizar un equilibrio fiscal estructural, que admita superavit y deficit coyunturales moderados y contraciclicos, o bien una meta explfcita de relacion entre deuda publica y PIB. El uso activo de fondos de estabilizacion, o de instrumentos equivalentes, puede ser el principal instrumento para acumular excedentes en los periodos de auge, a fin de contar con ; esos fondos para hacer frente a las crisis. El nivel y la estructura deseables de los ingresos y del gasto publico dependera en el largo plazo de las demandas que reciba el Estado como consecuencia del pacto fiscal vigente (Cepal, 1998c). En los paises que tienen una carga tributaria muy baja, entre otros varies de America Latina, esta debera incrementarse para financiar las funciones basicas del Estado, sobre todo en el area social. De hecho, como senala el Banco Mundial en una publicacion reciente (2002b), la carga tributaria y los niveles de gasto publico en el mundo en desarrollo tienden a ser bajos en comparacion con los pafses desarrollados. | Como se sabe, el manejo monetario y cambiario estan estrechamente relacionados. Un cierto grado de flexibilidad cambiaria es fundamental para un manejo monetario antici'clico, es decir para aplicar politicas restrictivas durante los periodos de auge y politicas expansionistas en la etapa descendente del ciclo. El grado ideal de flexibilidad es mayor en las economfas mas grandes, y con mercados de capitales y cambiarios bien desarrollados. La apreciacion del tipo de cambio puede ser convei niente para absorber un exceso de divisas durante los auges, en tanto que la devaluation puede ser necesaria para incentivar la produccion de bienes y servicios transables a nivel internacional durante las crisis, y para otorgar margenes adecuados a las politicas fiscales y monetarias ; que se adopten con fines de reactivation. En economfas abiertas desde el punto de vista financiero, la regula tion prudencial de los flujos de capitales mediante la fijacion de encajes, impuestos al endeudamiento externo o regulation directa7 es un elemento complementario extremadamente util, tanto para evitar un exce so de endeudamiento externo en las etapas de auge como una estructura de pasivos en la que predominen los de corto plazo. En economfas que todavfa no hayan abierto su cuenta de capitales, la apertura debe ser cautelosa. De hecho, esta no se justifica cuando el pais carece de un desarrollo financiero solido. El fortalecimiento de la regulation y super vision prudential es un pilar complementario de toda politica macroeco-

n6mica sana, dado que su funcion basica es evitar el surgimiento de estructuras financieras insostenibles en los periodos de auge. A largo plazo, el crecimiento economico depende de la combination de sistemas fiscales s6lidos que proporcionen los recursos adecuados para el desempeno de las funciones publicas, de un tipo de cambio competitivo, de tasas de interes reales moderadas y de un desarrollo financiero profundo. La politica macroeconomica debe estar orientada al logro de los tres primeros propositos. El ultimo es un elemento complementario muy importante. El objetivo principal de un desarrollo financiero profundo es facilitar recursos para el financiamiento de la inversion, con plazos y costos ade cuados. Un desarrollo financiero msuficiente lleva a muchos inversionistas, especialmente los de mayor tamano, a recurrir al financiamiento interna cional, sustituyendo los riesgos de plazo por los de cambio. Esta valvula de escape encierra, por lo tanto, serios peligros, ademas de estar fuera del alcance de las empresas de menot tamano. La liberalization de los sistemas financieros en America Latina y el Caribe no ha dado los resul tados esperados, en terminos de profundizacion o de reduccion de los altos costos de intermediation. En consecuencia, el sector publico sigue teniendo una importante funcion que cumplir en este ambito, consistente en facilitar el surgimiento de nuevos intermediaries y mecanismos de financiamiento (entre otros, fondos de pensiones y de inversion, merca dos de bonos e hipotecarios y sistemas de cobertura de riesgos) o en la provision directa de dichos servicios a traves de bancos de desarrollo bien administrados. A esta demanda insatisfecha de financiamiento para inversiones se agrega la ausencia de servicios financieros adecuados para la micro y pequena empresa y para los hogares mas pobres, lo que da origen a mayores demandas de intervention publica directa o indirecta. Los ba jos niveles de ahorro nacional son otro factor que restringe el financia miento de la inversion en America Latina y el Caribe. El incremento del ahorro publico; la adopcion de incentivos al ahorro de las empresas, especialmente los relacionados con la retention de utilidades; y el establecimiento de mecanismos de fomento del ahorro familiar, sobre todo con fines jubilatorios, pueden ser instrumentos adecuados para elevar los niveles de ahorro nacional (Cepal, 2001a).

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C. El desarrollo de competitividad sistemica 1
La transformation dinamica de las estructuras productivas no puede considerarse un elemento pasivo ni un producto automatico de un buen desempeno macroeconomico, sino un componente activo y esencial de toda estrategia de desarrollo, aun en la fase actual de globalization

E ntre otras, norm as sobre e n d su d an ien to de :odas las entidades del sector p u b li co y las restricciones de ciertos flujos de fondos privados (endeudamiento de corto plazo, flujos de cartera o endeudamiento e xterno de sectores productores de bienes y servicios no rransabies).

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; (Rodrik, 1999; Cepal, 2000a). El objetivo basico de este tipo de estratei gia debe ser la creaci6n de competitividad sistemica. Este concepto, que comenzO a desarrollarse en los estudios de la Cepal de hace mas de un decenio (Cepal, 1990; Fajnzylber, 1990)8, se basa en tres eiementos. El primero es el papel del conocimiento como pilar de la competitividad, ya que este factor es el unico que permite producir bienes y servicios que pasen la prueba de los mercados internacionales, ademas de proteger e incrementar los ingresos reales de los ciudadanos. El segundo es la insistencia en que, mas alia de los esfuerzos aislados de las empresas, la com petitividad es una consecuencia del funtionamiento de todo un sector, de su interacci6n con otros que le suministran bienes y servicios y, en ultima instancia, del buen desempeno de todo el sistema econOmico. El tercero es el reconocimiento de que, debido a las grandes imperfecciones que presentan los mercados de tecnologia y a las considerables externalidades entre agentes econ6micos asociadas al caracter sistemico de la competitividad, el desarrollo de buenos mercados de tecnologfa y de encadenamientos productivos depende en gran medida de los esfuer zos conscientes del Estado, de las asociaciones empresariales y, especislmente, de formas de colaboraciOn entre el Estado y el sector privado con el objeto de crear el cfrculo virtuoso sobre el que se sustenta la competitividad. Los tres componentes basicos de esta estrategia son i) el desarrollo de sistemas de innovacion que aceleren la acumulaci6n de capacidades tecnol6gicas; ii) la prestaci6n de apoyo a la transformation de las estructu ras productivas y a la creacion de encadenamientos productivos, y iii) la provision de buenos servicios de infraestructura. El desarrollo de meca nismos adecuados de proteccion social y el manejo sostenible del medio ambiente son complementos esenciales de una estrategia de esta indole, aunque corresponden a otros ambitos, que se analizan mas adelante. Dado el papel clave del conocimiento, toda estrategia de competiti vidad debe basarse en el aumento de las inversiones en education, capacitaci6n laboral y empresarial, y ciencia y tecnologia (CepaL nesco, U 1992). Corresponde al Estado encabezar el proceso destinado a crear sistemas de innovacion dinamicos, con una participaci6n activa del sec tor privado. Estos esfuerzos deben orientarse a asegurar una mayor ca pacidad de absorcion de conocimientos por parte de todos los actores, asf como al desarrollo de mecanismos apropiados que permitan una ade cuada transferentia y adaptaci6n de tecnologfa y conocimientos empre sariales, especialmente a las empresas medianas y pequenas. Las asocia-

Estos conceptos tienen, elementos similares a los desarrollados simultSneamente por otros autores, en particular Porter (1990).

cioncs empresariales y el fomento de multiples formas de colaboracion entre estas y las dedicadas a ofrecer servicios de education y capacitacion laboral cumplen un papel fundamental en esta area. Los sistemas de innovacion deben fortalecerse en todos los niveles territoriales: local, nacional y, cada vez mas, regional. En vista de la importancia intrfnseca y del caracter transversal de las nuevas tecnologias de informacion y comunicaciones, el esfuerzo por garantizar el uso efectivo de estas tecnologias en todo el sistema economico, social e incluso politico (e-gobierno) adquiere hoy particular im portancia. El acceso a una buena red de telecomunicaciones v a equi pos de information y comunicaciones a precios competitivos es un primer pilar de este esfuerzo. Los demas estan relacionados con la production de programas de computation, la aplicacion de la tecnologfa en los pro cesos productivos y comerciales, y la conformacion de redes empresa riales que apliquen efectivamente las nuevas tecnologias. La incorpora tion de estas en el sistema educativo y de salud debe contar con un apoyo especial del Estado y con mecanismos comunitarios que permitan acceder a ellas a los sectores de menores recursos, ya que la amenaza de una brecha digital interna (debida a las diferencias de acceso de los distintos sectores sociales a las nuevas tecnologias) es mucho mas grave en America Latina v el Caribe que la brecha digital internacional. El crecimiento economico es inseparable de una constante transfor mation de las estructuras productivas, en la que algunas ramas encabczan el proceso de crecimiento mientras otras quedan rezagadas. Este proceso no siempre se produce en forma automatica y armonica, ya que la expansi6n de nuevos sectores implica el desarrollo de un conjunto complementario de actividades, lo que a su vez supone un proceso de aprendizaje tecnologico, la creacion de redes comerciales y un alto costo de coordinacion (Hirschman, 1958; Chang, 1994; Ocampo, 2002c). Por lo tanto, la diversification de la estructura productiva deberia ser, una prioridad explfcita de toda estrategia de desarrollo de la competiti vidad. lo que ha sido claramente reconotido en el mundo industrializado,l en el que se confunde con el desarrollo de tecnologias de punta. Tam bien fue ampliamente aceptada en el pasado, com o parte de las estrate gias de industrialization inducidas por el Estado en los pafses en desa rrollo, y forma parte esencial de las economfas en desarrollo mas exitosas, especialmente del este de Asia. En cambio, en la mayoria de los pafses de la region dicha estrategia ha tendido a desaparecer. En el contexto de la globalizacion, este proceso de diversification . productiva tiene tres prioridades. La primera es la diversification de la base exportadora y de los mercados de destino, que exige una intensa diplomacia comercial, orientada a asegurar el acceso estable a los mercados externos, y el desarrollo de una infraestructura de servicios

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y desarro llo

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competirivos y de buena calidad -financiamiento, seguros, promotion y certification- que sirvan de complemento a las actividades de exporta tion de bienes y servicios (Cepal, 1998a). En este contexto, es evidente la necesidad de fomentar una mayor participation de la region en el comercio mundial de bienes y servicios de alto contenido tecnologico. La segunda prioridad es la ejecucion de programas destinados a ampliar los encadenamientos de las ramas de actividad destinadas al merca do internacional o que se caractericen por una amplia participacion de empresas transnacionales. La perdida de impulse de estos encadenamien tos es uno de los aspectos mas problematicos de las tendencias recientes observadas en la region. Por este motivo, las politicas de encadena: mientos orientadas a elevar el valor agregado en los sectores de expor! tacion o que concentran un gran volumen de inversiones extranjeras ' directas deben figurar entre las prioridades futuras. Los encadenamien tos mas importantes son los vinculados a la provision de servicios de alto contenido tecnologico. La aplicacion de las politicas mencionadas signi fica, de hecho, pasar de una estrategia orientada a maximizar las expor taciones y el volumen de inversion extranjera directa a una estrategia que apunte a mejorar su calidad. Por ultimo, tambien es prioritario prestar apoyo a la formation de j conglomerados productivos (clusters) en un determinado territorio. Este 'proceso responde al creciente dinamismo de los espacios locales, que tambien caracteriza al perfodo en que vivimos, y puede contribuir en gran medida a orientar a las pequenas y medianas empresas a la produc cion para el mercado internacional o facilitar su articulation con secto res exportadores (Cepal, 2000a). El tercer frente de la politica de competitividad es la provision de buenos servicios de infraestructura. En varios pafses, mediante diversas combinaciones publico-privadas, se han logrado avances importantes en esta area, sobre todo en las telecomunicaciones, los servicios portuarios, el transporte marftimo y, en menor medida y con ciertas diferencias en tre un pafs y otro, en servicios de energfa (electricidad y gas) (Cepal, 2001b). N o se puede dejar de reconocer que la participacion privada en estos sectores ha ido acompanada de un considerable deficit regulatorio y, en varios casos, de la acumulacion de pasivos contingentes por pane del Estado, que no siempre responden a una logica adecuada (Cepal 1998c; 2000a). El transporte terrestre, tanto ferroviario como vial, si; gue presentando problemas de insuficiencia de la infraestructura. Esta es particularmente notoria en el segundo caso, tanto en terminos de cantidad como de calidad. Por consiguiente, las prioridades que surgen en este campo se relacionan con la mejora sustancial de la infraestructu ra vial, la correction del deficit regulatorio y la rationalization del ma nejo de los pasivos contingentes, asf como con el realce de la efitiencia

de las empresas estatales en las areas en que el Estado sigue prestandol servicios directamente. Para avanzar en todos estos frentes se requieren amplias medidas institucionales y de organization, que permitan formular e instrumentar politicas activas de competitividad, ya que los antiguos aparatos de in tervention en el desarrollo productivo fueron desmantelados o debilitados significativamente en la mayorfa de los pafses de la region en la etapa de liberalizacion de la economia. En todo caso, esos aparatos se dan inadecuados en el contexto actual. En este ambito, al igual que en otros, es necesario inventar nuevas instituciones, cuyo manejo exigira indudablemente un intenso proceso de aprendizaje. Asimismo y como es evidente, los modelos que podrfan aplicarse son variados, ya que dependen de las caracteristicas de cada contexto. Una alianza entre los sectores publico y privado es esencial para compensar las deficiencias de informacion que los afectan a ambos: la limitada in formacion microeconomica en el caso del primero y el escaso conocimiento de los procesos globales y multisectoriales en el del segundo. Esto obliga a realizar un diseno institucional en el que se tenga en cuenta tanto el conjunto como los diversos elementos. Los instrumentos que conviene desarrollar deben basarse en mecanismos de control recfproco que permitan establecer un claro vinculo entre incentivos y resulta dos (Amsden, 2001) y, por lo tanto, evitar la captation de rentas (rent seeking) por parte de las empresas beneficiadas. La adopcion de medidas en este campo debe incluir diversas combi naciones de instrumentos horizontales y selectivos, dependiendo del contexto institucional, seleccionados sobre la base de visiones estrategicas comunes de los sectores publico y privado con respecto a los objeti vos a los que se debe otorgar prioridad en el esfuerzo conjunto. Este ejercicio no consiste tanto, como se dice corrientemente, en escoger entre ganadores, sino en identificar oportunidades y dirigir las accio nes necesarias para que algunas de ellas logren materializarse. Este es un ejercicio estrategico que realizan periodicamente todos los inversionistas privados en relacion con sus propios negocios. N o se entiende por que en algunas variantes del analisis economico se considera ilegftimo que se lleve a cabo en un territorio, ya se trate de una localidad, una nation e incluso una subregion o region.

D. La sostenibilidad am biental
La agenda de sostenibilidad ambiental ha ido permeando gradualmente las instituciones, las politicas publicas y las practicas empresariales de los pafses latinoamericanos y caribenos. Pese a que aun no es parte integral del proceso de desarrollo, los progresos logrados constituyen una plata-

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competitivos y de buena calidad -financiamiento, seguros, promotion y certification- que sirvan de complemento a las actividades de exporta tion de bienes y servicios (Cepal, 1998a). En este contexto, es evidente la necesidad de fomentar una mayor participation de la region en el comercio mundial de bienes y servicios de alto contenido tecnologico. La segunda prioridad es la ejecucion de programas destinados a arapliar los encadenamientos de las ramas de actividad desrinadas al mercado internacional o que se caractencen por una amplia participation de empresas transnacionales. La perdida de impulso de estos encadenamientos es uno de los aspectos mas problematicos de las tendencias recientes j observadas en la region. Por este uiotivo, las politicas de encadena) mientos orientadas a elevar el valor agregado en los sectores de expori tacion o que concentran un gran volumen de inver.siones extranjeras ' directas deben figurar entre las prioridades fucuras. Los encadenamien tos mas importantes son los vinculados a la provision de servicios de alto contenido tecnologico. La aplicacion de las politicas mencionadas signi fica, de hecho, pasar de una estrategia orientada a maximizar las expor taciones y el volumen de inversion extranjera directa a una estrategia que apunte a mejorar su calidad. Por ultimo, tambien es prioritario prestar apoyo a la formacion de | conglomerados productivos (clusters) en un determinado territorio. Este proceso responde al creciente dinamismo de los espacios locales, que tambien caracteriza al periodo en que vivimos, y puede contribuir en gran medida a orientar a las pequenas y medianas empresas a la produc cion para el mercado internacional o facilitar su articulacion con secto res exportadores (Cepal, 2000a). El tercer frente de la politica de competitividad es la provision de buenos servicios de infraestructura. En varios pai'ses, mediante diversas combinaciones publico-privadas, se han logrado avances importantes en esta area, sobre todo en las telecomunicaciones, los servicios portuarios, el transporte maritimo y, en menor medida y con ciertas diferencias en tre un pais y otro, en servicios de energia (electricidad y gas) (Cepal, 2001b). N o se puede dejar de reconocer que la participacion privada en estos sectores ha ido acompanada de un considerable deficit regulatorio y, en varios casos, de la acumulacion de pasivos contingentes por parte del Estado, que no siempre responden a una logica adecuada (Cepal 1998c; 2000a). El transporte terrestre, tanto ferroviario como vial, sigue presentando problemas de insuficiencia de la infraestructura. Esta es particularmente notoria en el segundo caso, tanto en terminos de cantidad com o de calidad. Por consiguiente, las prioridades que surgen en este campo se relacionan con la mejora sustancial de la infraestructu ra vial, la correction del deficit regulatorio y la rationalization del ma nejo de los pasivos contingentes, asi como con el realce de la eficiencia

de las empresas estatales en las areas en que el Estado sigue prestando servicios directamente. Para avanzar en todos estos frentes se requieren amplias medidas institucionales y de organization, que permitan formular e instrumentar politicas activas de competitividad, ya que los antiguos aparatos de in tervention en el desarrollo productivo fueron desmantelados o debilitados significativamente en la mayoria de los paises de la region en la etapa de liberalizacion de la economia. En todo caso, esos aparatos serfan inadecuados en el contexto actual. En este ambito, al igual que en otros, es necesario inventar nuevas instituciones, cuyo manejo exigira indudablemente un intenso proceso de aprendizaje. Asimismo y como es evidente, los modelos que podri'an aplicarse son variados, ya que dependen de las caracteristicas de cada contexto. Una alianza entre los sectores publico y privado es esencial para compensar las deficiencias de informacion que los afectan a ambos: la limitada in formacion microeconomica en el caso del primero y el escaso conoci miento de los procesos globales y multisectoriales en el del segundo. Esto obliga a realizar un diseno institucional en el que se tenga en cuenta tanto el conjunto como los diversos elementos. Los instrumentos que conviene desarrollar deben basarse en mecanismos de control reciproco que permitan establecer un claro vinculo entre incentivos y resulta dos (Amsden, 2001) y, por lo tanto, evitar la captation de rentas (rent seeking) por parte de las empresas beneficiadas. La adopcion de medidas en este campo debe incluir diversas combi naciones de instrumentos horizontales y selectivos, dependiendo del contexto institucional, seleccionados sobre la base de visiones estrategicas comunes de los sectores publico y privado con respecto a los objeti vos a los que se debe otorgar prioridad en el esfuerzo conjunto. Este ejercicio no consiste tanto, como se dice corrientemente, en escoger entre ganadores, sino en identificar oportunidades y dirigir las accio nes necesarias para que algunas de ellas logren materializarse. Este es un ejercicio estrategico que realizan periodicamente todos los inversionistas privados en relacion con sus propios negocios. No se entiende por que en algunas variantes del analisis economico se considera ilegitimo que se lleve a cabo en un territorio, ya se trate de una localidad, una nation e incluso una subregion o region.

D. La sostenibilidad ambiental
La agenda de sostenibilidad ambiental ha ido permeando gradualmente las instituciones, las politicas publicas y las practicas empresariales de los paises latinoamericanos y caribenos. Pese a que aun no es parte integral del proceso de desarrollo, los progresos logrados constituyen una plata-

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forma institucional y social superior a la existente hace diez anos, cuan do se celebro la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo en Rio de Janeiro. El concepto de desarrollo sostenible se ha ido incorporando tambien a los programas de educaci6n, y el cambio en la percepci6n social de los problemas ambientales ha reforzado la conciencia y el compromiso de los ciudadanos. Los prin cipales escollos que se siguen presentando en esta area son de caracter institucional y financiero, entre otros la perception de la sostenibilidad ambiental com o un costo, mas que una oportunidad, en las esferas econdmicas de los pafses de la region (Cepal/Pnuma, 2001). En lo que respecta a los mecanismos institucionales, habrfa que consolidar marcos regulatorios claros y consistentes y lograr un nivel de gasto publico estable, que de origen a amplias sinergias con el financiamiento internacional y la inversi6n privada. A partir de los medios de gesti6n vigentes, ahora se hace necesario impulsar una nueva generacion de instrumentos mas eficaces y preventivos, orientados a la integracion de las areas econ6mica y ambiental. Este proceso debe consistir fundamentalmente en el uso de instrumentos economicos que permitan ofrecer incentivos adecuados al cumplimento de las metas de sostenibilidad y a la promoci6n de un mayor uso de tecnologias de produccion limpia por parte de las empresas pequenas y medianas. Una de las actividades mas promisorias en este campo es la creacion de verdaderos mercados nacionales y regionales de servicios ambientales, siguiendo el ejemplo pionero del mecanismo de desarrollo limpio contemplado en el Proto, colo de Kyoto. Este tipo de instrumentos tiene el doble proposito de crear incentivos adecuados para minimizar los costos ambientales (el j objetivo central de los instrumentos economicos) y de canalizar recursos 1hacia quienes pueden producir servicios ambientales en forma mas efi| ciente (Cepal/PNUD, 2002). 1 La aplicacion de una estrategia mas dinamica de desarrollo sosteni!ble exige la asignacion de un mayor volumen de recursos publicos a las Iactividades pertinentes. En este campo existen posibilidades de aplicar ; impuestos verdes, como se ha hecho en algunos pafses industrializados. Aunque ya se han logrado avances significativos, la reduccion de los | subsidios publicos a las actividades contaminantes tambien es un objeti! vo importante. i Ademas, es necesario adaptar los marcos actuales, a fin de integrar las politicas ambientales explfcitas con aquellas implfcitas, vinculadas a politicas economicas de caracter sectorial y a los patrones de cambio estructural que estas inducen. Dadas las tendencias adversas en materia de eficiencia energetica en la regi6n, una de las prioridades de la integra tion y del empleo de la baterfa de instrumentos mencionada debe ser la reversi6n de estas tendencias (Cepal/Pnuma, 2001).

Por otra parte, para una articulation efectiva de los temas economico; y ambiental es imprescindible sustituir una agenda reactiva por otra po sitiva en cuanto a la forma de concebir la relacion entre sostenibilidad ambiental y desarrollo economico. En primer termino, esto implica ldentificar las oportunidades que ofrece la agenda ambiental internacional.; en particular los bienes publicos globales relacionados con la posibili-j dad de que haya proveedores netos de servicios ambientales, vinculados1 sobre todo a las agendas de cambio climatico y biodiversidad. Entre estas oportunidades destacan las creadas por el mecanismo de desarro llo limpio del Protocolo de Kyoto. Esta vision positiva implica, asimis-j mo, aprovechar las posibilidades de acelerar el progreso cientifico v tec nologico a partir del uso sostenible de los recursos bioticos, del mejor! conocimiento de los recursos naturales de la region y del desarrollo de tecnologias propias a fin de explotarlos en forma sostenible (Cepal, 2000a). Lo anterior supone tambien un uso intensivo de 1 inversion extranje S ra como posible canal de transferentia de tecnologias limpias, la exporta tion de bienes y servicios con un alto componente ambiental -productos agropecuarios organicos, y turismo ecologico o con certification ecologicay el fomento de los instrumentos de certification internacional que son exigidos, cada vez mas, por los consumidores de los pafses desarrolla dos. De hecho, la inversion extranjera y las actividades de exportation estan demostrando ser er. la region las que reflejan mayores adelantos en la incorporacion de tecnologias limpias. Las formas de produccion basadas en la abundancia de recursos natu rales, pero con una lenta difusion del progreso tecnico, tienden a debilitarse ante el exito de las economfas cuya produccion se basa en el conoci miento. Por ello es indispensable reorientar el patron de competitividad de la region hacia nuevas actividades e incrementar el valor de las basa das en un uso intensivo de recursos naturales. Esto implica impulsar actividades industriales y de servicios que sean complementarias, incluidas las que permiten un desarrollo mas sostenible de las actividades primanas correspondientes. A lo anterior se une el hecho de que la especificidad territorial de la gesti6n ambiental exige establecer solidos vinculos operativos con las autoridades locales. La solution de problemas ambientales prioritarios como la gestion de recursos hfdricos, el manejo de residuos s6lidos, el ordenamiento ecologico del territorio y la gestion urbana imponen la descentralizaci6n de politicas e instrumentos ambientales, y una distri bution mas equilibrada del gasto publico y de la inversion privada en el territorio. Precisamente en el nivel local es donde se cristaliza mas clara mente el compromiso entre el Estado y el ciudadano, lo que explica la importancia de seguir fomentando instancias de concertacion social en

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forma institucional y social superior a la existente hace diez anos, cuan do se celebro la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo en Rio de Janeiro. El concepto de desarrollo sostenible se ha ido incorporando tambien a los programas de educa tion, y el cambio en la percepci6n social de los problemas ambientales ha reforzado la conciencia y el compromiso de los ciudadanos. Los prin cipales escollos que se siguen presentando en esta area son de caracter institucional y financiero, entre otros la perception de la sostenibilidad ambiental com o un costo, mas que una oportunidad, en las esferas econ6micas de los paises de la region (Cepal/Pnuma, 2001). En lo que respecta a los mecanismos institucionales, habria que consolidar marcos regulatorios claros y consistentes y lograr un nivel de gasto publico estable, que de origen a amplias sinergias con el financiamiento internacional y la inversion privada. A partir de los medios de gesti6n vigentes, ahora se hace necesario impulsar una nueva generaci6n de instrumentos mas eficaces y preventivos, orientados a la integracion de las areas econ6mica y ambiental. Este proceso debe consistir fundamentalmente en el uso de instrumentos econ6micos que permitan ofrecer incentivos adecuados al cumplimento de las metas de sostenibilidad y a la promoci6n de un mayor uso de tecnologias de produccion limpia por parte de las empresas pequenas y medianas. Una de las actividades mas promisorias en este campo es la creacion de verdaderos mercados nacionales y regionales de servicios ambientales, siguiendo el ejemplo pionero del mecanismo de desarrollo limpio contemplado en el Protocolo de Kyoto. Este tipo de instrumentos tiene el doble proposito de Icrear incentivos adecuados para minimizar los costos ambientales (el j objetivo central de los instrumentos economicos) y de canalizar recursos J hacia quienes pueden producir servicios ambientales en forma mas efi; ciente (Cepal/PNUD, 2002). La aplicaci6n de una estrategia mas dinamica de desarrollo sosteniIble exige la asignacion de un mayor volumen de recursos publicos a las | actividades pertinentes. En este campo existen posibilidades de aplicar impuestos verdes, como se ha hecho en algunos paises industrializados. i Aunque ya se han logrado avances significativos, la reduccion de los Isubsidios publicos a las actividades contaminantes tambien es un objetij vo importante. I Ademas, es necesario adaptar los marcos actuales, a fin de integrar las politicas ambientales explfcitas con aquellas impllcitas, vinculadas a politicas economicas de caracter sectorial y a los patrones de cambio estructural que estas inducen. Dadas las tendencias adversas en materia de eficiencia energetica en la region, una de las prioridades de la integra cion y del empleo de la bateria de instrumentos mencionada debe ser la reversion de estas tendencias (Cepal/Pnuma, 2001).

Por otra parte, para una articulaci6n efectiva de los temas economico; y ambiental es impresdndible sustituir una agenda reactiva por otra po-j sitiva en cuanto a la forma de concebir la relacion entre sostenibilidad ambiental y desarrollo economico. En primer termino, esto implica iden-! tificar las oportunidades que ofrece la agenda ambiental internacional,: en particular los bienes publicos globales relacionados con la posibilidad de que haya proveedores netos de servicios ambientales, vinculadosi sobre todo a las agendas de cambio climatico y biodiversidad. Entre! estas oportunidades destacan las creadas por el mecanismo de desarro llo limpio del Protocolo de Kyoto. Esta vision positiva implica, asimis mo, aprovechar las posibilidades de acelerar el progreso cientifico y tecnologico a partir del uso sostenible de los recursos bioticos, del mejor conocimiento de los recursos naturales de la region y del desarrollo de tecnologias propias a fin de explotarlos en forma sostenible (Cepal, 2000a). Lo anterior supone tambien un uso intensivo de 1$ inversion extranje ra como posible canal de transferentia de tecnologias limpias, la exporta tion de bienes y servicios con un alto componente ambiental -productos agropecuarios organicos, y turismo ecologico o con certification ecologicay el fomento de los instrumentos de certification internacional que son exigidos, cada vez mas, por los consumidores de los paises desarrolla dos. De hecho, la inversion extranjera y las actividades de exportation estan demostrando ser er. la region las que reflejan mayores adelantos en la incorporacion de tecnologias limpias. Las formas de produccion basadas en la abundancia de recursos natu rales, pero con una lenta difusion del progreso tecnico, tienden a debilitarse ante el exito de las economias cuya produccion se basa en el conoci miento. Por ello es indispensable reorientar el patron de competitividad de la region hacia nuevas actividades e incrementar el valor de las basa das en un uso intensivo de recursos naturales. Esto implica impulsar actividades industriales v de servicios que sean complementarias, incluidas las que permiten un desarrollo mas sostenible de las actividades primarias correspondientes. A lo anterior se une el hecho de que la especificidad territorial de la gestion ambiental exige establecer solidos vlnculos operativos con las autoridades locales. La solution de problemas ambientales prioritarios como la gestion de recursos hfdricos, el manejo de residuos solidos, el ordenamiento ecologico del territorio y la gestion urbana imponen la descentralizacion de politicas e instrumentos ambientales, y una distri bucion mas equilibrada del gasto publico y de la inversi6n privada en el territorio. Precisamente en el nivel local es donde se cristaliza mas clara mente el compromiso entre el Estado y el ciudadano, lo que explica la importancia de seguir fomentando instancias de concertacion social en

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tom o a la agenda ambiental, entre ocros los consejos de desarrollo soste nible a nivel provincial y municipal y la aplicacion del Programa 21 local (Naciones Unidas, 2002). Todos ellos pueden convertirse en poderosos instrumentos, que permitan ordenar el quekacer publico y canalizar nue vos recursos al fomento de la sostenibilidad ambiental en areas subnacionales (Cepal, 2000a).

E. Las estrategias sociales frente a la globalizacion

La globalizacion ha acentuado la necesidad de desarrollar compeut:vidad internacional pero, debido a la interrelacion entre competitividad y empleo, ha trafdo aparejados nuevos riesgos sociales. Por lo tanto, las estrategias nacionales que se adopten en respuesta a la globalization en el frente social deben concentrarse en tres areas: education, empleo y proteccion social. Los avances en estos tres campos son esenciales para una participacion equitativa en la era global, junto con ser cruciales para concretar en el nivel nacional una agenda internacional basada en los derechos. Los progresos en estos tres campos se refuerzan mutuamente. La education es la mejor via para superar la reproduction intergeneracional de la pobreza y la desigualdad, y cobra aun mas importancia en vista de que la globalizacion ha acrecentado la necesidad de contar con recursos humanos capaces de participar en las nuevas modalidades de produc cion, competencia y convivencia. El trabajo es un elemento clave de la integracion social, como factor de realization social y como fuente de ingresos, por lo que define la posibilidad de consumo basico y, por consiguiente, de ejercicio de los derechos fundamentales. Esto es aun mas importante cuando no existen sistemas de proteccion social universales. Entre los riesgos que enfrenta la poblacion ss cuentan los relacionados con la inestabilidad macroeconomica, la adaptation a las nuevas tecnologfas y formas de organization del trabajo, y el deterioro del empleo que produce en muchos sectores la competencia internacional (Cepal, 1997, 2000b). En education, los esfuerzos nacionales deben estar dirigidos a reducir las diferencias en cuanto a connnuidad y logros de ios estudiantes de distintos niveles de ingreso y de origen rural y uroano, a lo largo de todo el proceso educativo, es decir en la ensenanza preescolar, basica, tecnica y universitaria. Por ello, para fortalecer la equidad es imprescindible que el sistema educativo ofrezca cobertura universal, de preferencia hasta la education media, y que se reduzcan las diferencias de calidad de la edu cation en funcion del origen socioecondmico de los estudiantes. El desarrollo educativo en America Latina y el Caribe se enfrenta a dos tipos de desafios: los tradicionales y los relacionados con las nuevas

tecnologias. Para responder a e llo s se requiere de un conjunto diversificado de politicas, q e cada pais debe adaptar a sus caracteristi u cas y objetivos. Es iadudafclt que tambien es necesario incrementar los recursos publicos destinados a education, con la meta general de que estos alcancen niveles sim iiares a los de la OCDE: en torno al 5% del producto. Para facilitar la permanencia de los estudiantes en el sistema educativo habrfa que dar prioridad al aumento de la cobertura de la education preescolar, que sipe siendo comparativamente baja; elevar la cobertura y la tasa de egresc d la education secundaria; ampliar la ofer e ta de alternativas tecaico-profesionales; y lograr una mayor consistencia entre la education tecnica y universitaria con las calificaciones y la comperitividad requeridas. Estos esfuerzos deben ir acompanados de medi das compensatorias y focalizaias en zonas de menor rendimiento escolar, que tengan efectos sosterjdos en el tiempo; programas de estudios mas relevantes; uso masivo d ios nuevos recursos tecnologicos; y habi e ta tio n de lacomunidadparaque contribuya al logro de estas metas. La inclusion social comporta nuevas formas de aprendizaje, que actualmente pasan, en gran medida, por el acceso al conocimiento, la par ticipacion en redes, y el uso delas tecnologias de informacion y comunicacion. En este sentido, es indispensable el mayor aprovechamiento de la industria audiovisual culnral y educativa, y la armonizacion del con sumo cultural a traves de los medios masivos y el aprendizaje en la escuela, ya que ambos se reftman mutuamente. Es urgente que en las esaielas de zonas pobres, tanto rurales como urbanas, los educandos puedan familiarizarse con medios interactivos a los que no tienen acceso en sus hogares, ya que li escuela es el espacio mas propicio para facilitar y democratizar su empleo. P no basta con modernizar los soportes ero educativos, Ain mas necesario es desarrollar, en congruencia con estos nuevos soportes, las funcioneicognitivas superiores, orientando el apren dizaje a la identificacion y solution de problemas, la capacidad de re flexion, la creatividad, la disr.neion entre lo relevante y lo irrelevante, y la capacidad de planificar e investigar, funciones indispensables en un medio saturado de information, Asimismo, habrfa que avanzar complementariamente en el diseno yuso de portales (contenidos) y en la capacitacion de los agentes educativos (profesores, directivos y familias). Ante la globalizaci5n, el prim desaffo en materia de empleo es imer pedir que la expansion del comercio mundial transgreda los derechos fundamentales de los trabajadores. y evitar una igualati6n que suponga un deterioro de los salaries y d las condiciones de trabajo entre pafses e con distintos niveles de desarrollo. En la declaracion de la OIT (1998) reladva a los principios y derechos fundamentales en el trabajo y su seguimiento se reitera el compromiso de los pafses con la libertad de asociaci6n y de negotiation colectiva. la prohibition del trabajo esclavo

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y forzado, la erradicaci<5n progresiva del trabajo infandl y la no discriminati6n, todos ellos derechos fundamentales. La creacion de puestos de trabajo solo es sostenible cuando las acti vidades econ6micas son compecitivas a largo plazo. Esto impone la necesidad de elevar la productividad y, por ende, de concebir estrate gias amplias para aumentar la inversion en recursos humanos, y evitar que la competitividad se logre mediante la reduccion de los costos laborales o que los aumentos salariales se concentren en los trabajadores de los sectores dinamicos o mas organizados. La reconversion produc tiva y la crecicnte movilidad laboral exigen crear oportunidades de adaptation de los trabajadores a las nuevas demandas del mercado labo ral y, por lo tanto, desarrollar su capacidad de empleo. Por consiguiente, se debe invertir en la recalificacion de los trabajadores conforme a un nuevo enfoque y, posiblemente, en un nuevo marco institutional. La adquisicion de competencias basicas, mas que de habilidades especfficas, es lo que dota al trabajador de una base de conocimientos que le permite adaptarse mejor a los nuevos empleos. Dada la importancia de las activi dades informales y de la micro y pequena empresa en la generacion de empleo, convendrfa facilitates la adquisicion de las herramientas de la modernization (conocimientos de gesti6n y tecnologicos) y de activos productivos (capital y tierra), asf como instrumentar programas orientados a articularlas a las redes de industrias dinamicas (Cepal/Unesco, 1992). Lo anterior implica que los Ministerios de Trabajo deberfan adoptar una politica laboral basada en mayor medida en la autorregulacion de los actores sociales (dialogo social) y dar atenci6n a amplios grupos de trabajadores no incorporados a los sectores modernos (informales y desempleados). Tambien serfa conveniente un reposicionamiento politi co y administradvo de estos ministerios, que les permita participar en el gabinete economico y, en muchos casos, recuperar su funcion de entida des rectoras en materia de politica laboral. El desarrollo de sistemas de proteccion social debe orientarse por los principios de universalidad, solidaridad, eficientia e integralidad (Cepal, 2000a). El fortalecimiento de la universalidad exige disminuir la notable falta de equidad en lo que respecta al acceso y la calidad de los servicios. La solidaridad debe asegurarse mediante un conjunto de contribuciones obligatorias, transferentias publicas y subsidios cruzados entre distintos estratos de ingreso y grupos de riesgo. La proteccion social presenta defitiencias importantes, tanto en ter minos de cobertura como de la nueva estructura de riesgos que trae aparejada la globalizaci6n. Al atraso historico de la region en la cobertu ra de los riesgos tradicionales (enfermedad, vejez, invalidez y muerte. e incluso nutrici6n, vivienda y education), se suma ahora la necesidad de

encarar la proteccion ante nuevos problemas, entre otros la vulnerabili dad laboral y de ingresos. Los marcados ciclos economicos y la rigidez de los salarios reales -agudizada, de hecho, por el control de la inflaci6n- se han traducido en una mayor vulnerabilidad del empleo asalanado ante las variaciones del ciclo economico. Como gran parte de los sistemas de proteccion se desarrollaron en torno al trabajo asalariado, se hace necesario organizar una estructura de proteccion social que no dependa del hecho de tener un empleo formal y crear sistemas de seguros de desempleo mas universales. Naturaimente, en este contexto las politicas para la generacion de empleos seguiran siendo cruciales; la orientation de las politicas de pro teccion social en algunos pafses europeos ha demostrado claramente que su objetivo central debe ser el incremento del nivel de ocupacion, para asf poder ofrecer proteccion social universal. En condiciones de emergencia, es necesario desarrollar programas especiales de empleo y alivio de la pobreza destinados a los sectores vulnerables y basados en estruc turas institucionales permanentes, que permitan ponerlos en marcha oportunamente y articularlos con otros objetivos: la capacitacion labo ral, la provision-de infraestructura y el desarrollo territorial (Cepal, 2001 d). La amplitud del empleo informal y el desempleo imponen lfmites a la universalizacion de la proteccion social basada en los esquemas tradicio nales y, en particular, a la capacidad de recurrir a las contribuciones aso ciadas al salario como fuente de financiamiento. Por este motivo, resulta prioritaiio instrumentar sistemas de proteccion en funcion de la ciudadanfa, no de la vinculacion laboral. En las reformas en general y en las del sistema de seguridad social en particular se deben introducir, por consiguiente, mecanismos combinados y complementarios de seguro, que sean eonsistentes con las variadas formas de vinculacion laboral, lo que favorecerfa la moviiidad y ofrecerfa proteccion ante coyunturas adversas de origen externo. La canddad y calidad de los servicios de proteccion social financiados con contribuciones obligatorias, impuestos generales o mediante una combination de ambos depende del grado de desarrollo economico y los pactos fiscales vigentes, que reflejan los acuerdos politicos y sociales sobre el nivel de bienestar que se debe garantizar a los ciudadanos. Dado que el ambito fiscal no es estatico, un pacto fiscal orientado a la protec cion de los derechos debe contener normas sobre progresividad, en virtud de las cuales se destine una contribution publica marginal creciente a la proteccion social y al combate de la pobreza. Ademas, para desarro llar un sistema de proteccion social incluyente, hay que otorgar especial importancia a la valoracion que hacen los grupos destinatarios y proporcionar informacion permanente sobre las posibilidades de proteccion.

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los mecanismos de acceso y la participacion en la toma de decisiones (Cepal, 2000a).

3. El papel critieo del espacio regional

En el mundo en desarrollo, America Latina y el Caribe es la region que muestra mayores avances en los procesos de integracion regional y, por lo tanto, su experiencia puede ser de interes para otras regiones. En epocas recientes, los progresos estuvieron estrechamente relacionados con el fuerte impulso politico que recibieron estos procesos a fines de la decada de 1980 y comienzos de la siguiente. Lamentablemente, este impulso se ha ido debihtando en forma evidente en los ultimos anos; ademas, la institucionalidad continua siendo fragil y la convergencia de los acuerdos vigentes para conformar areas de mayor tamano relativo, asf como la consolidation de uniones aduaneras, siguen siendo tareas pendientes. La renovation del compromiso politico con la integration regional es una meta imperativa, que r.o entra necesariamente en conflicto con negociaciones comerciales mas amplias, incluidas las corres pondientes al Area de Libre Comercio de las Americas y las de caracter global. Mas aun, las posibilidades de los procesos de integracion de no perder vigencia pese a la creacion de un area de libre comercio hemisferica o del proceso de globalizacion dependera de su profundizacion. El dinamismo que caracterizo a la integracion regional a fines de la decada de 1980 fue paradojico. En efecto, segun las corrientes econ6micas mas ortodoxas, la integracion era y sigue siendo considerada como una fuente de distorsi6n de los flujos de comercio. Lo ocurrido en la practica indica que, por el contrario, la integracion no provoca una desviacion del comercio, sino que es una fuente de nuevos vfnculos comerciales, espetificamente de flujos de comercio de alta calidad (Cepal, 1998b). Esto queda demostrado por el mayor contenido tecnologico y los encadenamientos productivos que caracterizan a estos flujos. Las posibilidades de aprovechar economfas de especializacion en el comer cio intraindustrial entre pafses con niveles similares de desarrollo es otra de las ventajas mas importantes de la integracion. La tercera de ellas consiste en la mayor participacion de las empresas de menor tamano en el comercio. intrarregional, especialmente con pafses vecinos, debido a los menores costos de transaction. Esto contrasta con las tendencias tradicionales a concentrar las operaciones de comercio exterior en em presas de mayor tamano dentro de cada sector producuvo o comercial5.

Por las razones mencionadas, los mercados regionales pueden ser una excelente base de aprendizaje sobre manejo de los mercados externos, especialmente para las firmas de menor tamano, por lo que puede contribuir al desarrollo de actividades de exportaci6n de nuevas empre sas y nuevos sectores. Otra de las ventajas de la integracion es la posibilidad de armonizar un amplio conjunto de normas que suponen costos de transaction, no solo gracias a la proximidad geografica sino tambien a la similitud de las tradiciones institucionales. Ln fenomeno que confirma esta vision positiva es el auge del comer cio intrarregional en el perfodo 1990-1997, especialmente entre los paf ses suramericanos, que se concentro en productos industriales, sobre todo de alto contenido tecnologico. No obstante, en los ultimos anos este comercio ha sido vfctima de la inestabilidad macroeconomica de la region, por lo que ha mostrado una elasticidad muy elevada ante los marcados cidos economicos registrados en varios pafses, particularmen te los suramericanos (Cepal, 2001c). Por este motivo, la cooperacion macroecon6mica se ha transformado en un elemento fundamental para consolidar los procesos de integra tion comercial. En este campo se observan adelantos en todos los acuer dos subregionales vigentes, que deben seguir reforzandose sobre la base del dialogo, el intercambio de informacion y la adopcion de reglas ma croeconomicas comunes que conduzcan a la institutionalization del examen de pares con fines preventivos y al diseno de mecanismos mas estrictos de coordinacion macroeconomica, que en algunos casos pueden convertirse eventualmente en uniones monetarias. Como complemento de estos esfuerzos, existen amplias posibilidades de avanzar en el inter cambio de informacion, el examen de pares y la formulation de normas comunes de regulation y supervision prudencial de los sistemas finan cieros nacionales. Como ha afirmado la Cepal (2001a), se debe prestar igual atencion al desarrollo de instituciones financieras regionales y subregionales. En este campo, America Latina y el Caribe tiene activos importantes, ya que cuenta con una amplia red de bancos multilaterales de desarrollo, inte grada por el Banco Interamericano de Desarrollo, la Corporation Andina de Fomento, el Banco Centroamericano de Integration Economica, el Banco de Desarrollo del Caribe y el Fondo Financiero para el Desarrollo de la Cuenca del Plata. Por otra parte, la experiencia acumulada por el Fondo Latinoamericano de Reservas permite pensar en la posibilidad de ampliar, con recursos regionales, la provision de financiamiento excep cional a los pafses en crisis, ya sea a traves de una expansion significativa de los miembros y recursos del Fondo, o mediante acuerdos de apoyo mutuo (concretamente de swaps cambiarios) entre los bancos centrales.

E n relaci6n con este rema, vease Berry (1992).

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Ademas, la expansion del comercio crea una mayo.- necesidad de armonizacion de los distintos sistemas regulatorios. Estos incluyen, en tre otros, las normas tecnicas y fitosanitarias, los c6digos aduaneros, las normas sobre compras gubemamentales y las que regulan la prestacion de servicios. Ya se ha observado cierto progreso en varios de estos cam pos, pero es importante avanzar tambien en otras areas, sobre todo en lo que respecta a las normas sobre competencia y regulation de los servi cios publicos. En relacion con las primeras, cabe senalar que lo ocurrido en la Uni6n Europea permite suponer que, a medida que se consoliden mercados comunes y se de un proceso activo de inversion intrarregional, los acuerdos sobre competencia y, a la larga, la adopcion de una politica comun sobre la materia, son, sin lugar a dudas, superiores a las normas sobre competencia desleal que regulan exclusivamente el comercio exte rior. Un marco de esta naturaleza permitin'a, entre otras cosas, hacer frente mas eficazmente a las posibles practicas anticompetitivas de las empresas transnacionales. Por otra parte, el elevado peso de los productos con mayor conteni do tecnologico en el comercio intrarregional revela la importancia de emprender acciones conjuntas para desarrollar los sectores correspon dientes, obviamente sin las rigideces de los antiguos, y en gran medida fallidos, acuerdos de complementation sectorial. La adopcion de medi das de esta indole debe apuntar al desarrollo de sistemas de innovacion de caracter subregional y regional, y conducir a la adopcion de esquemas mas amplios de cooperacion en materia educativa, y en investiga tion y desarrollo tecnolOgico. Pueden ser, ademas, el marco propicio para aiianzas estrategicas sobre investigaciOn y desarrollo o creacion de nuevos conglomerados productivos, ya sea entre empresas nacionales de los pai'ses miembros de un acuerdo subregional o regional, o entre estas y empresas multinacionales. La conformaciOn de fondos regiona les debe ser un elemento esencial de este proceso. Estos fondos deben servir, ademas, para acelerar la transferentia de tecnologfa hacia los paf ses de menor desarrollo relativo. En el area de la infraestructura ffsica, ademas de la formulation de normativas armonizadas sobre transporte, energfa y telecomunicaciones, es importante el desarrollo de redes de infraestructura y de sistemas regulatorios concebidos en funcion de la integracion regional. La aplicaciOn de este enfoque pone de manifiesto, ademas, la necesidad de concebir los espacios de acciOn con un alcance que supere el nivel nacional. Un buen ejemplo es la constituciOn en 1994 de la AsociaciOn de Estados del Caribe, con el objeto de fomentar una mayor cooperaciOn en esa subregiOn. Las medidas de integracion ffsica que se acordo tomar en la Cumbre de Jefes de Estado de America del Sur (2000) y el Plan PueblaPanama tambien representan progresos en esta area. La elaboration de

varios planes de desarrollo fronterizo es otro ejemplo de esta nueva con ception del espatio derivada de la integracion. E n el caso del desarrollo sostenible se han dado intentos graduales por aplicar una vision de este tipo, entre otras cosas en el manejo de ecosistemas comunes a varios paf ses (el amazonico, el Mar Caribe, el andino, el corredor mesoamericano) y de cuencas hidrograficas compartidas. En este ultimo ambito, la singularidad de America Latina y el Caribe radica tanto en la riqueza y relevancia mundial de los servicios ambien tales relacionados con sus recursos naturales, como en el riesgo global que implica el acelerado proceso de deterioro ambiental de la regiOn. En lo que se refiere a su contribution a los dos temas mas relevantes de la agenda mundial de desarrollo sostenible, el cambio climatico y la biodiversidad, hay que destacar la importancia de que varios pafses que han encabezado las correspondientes negociaciones sigan haciendolo. Un ejemplo claro de esto ha sido la actitud de apoyo a la agenda de desarrollo sostenible adoptada por America Latina y el Caribe en las negociaciones internacionales destinadas a desarrollar el mecanismo de desarrollo lim pio del Protocolo de Kyoto, que puede aportar ingresos a la region. La posible valoracidn economica de los servicios ambientales que prestan los ecosistemas naturales de la regiOn merece una mention especial. El proyectar esta singularidad, dar cohesion al esfuerzo regional para proteger los ecosistemas estrategicos y conseguir el apoyo de todos los pafses con tal objeto son acciones que constituyen el punto de partida de una agenda regional inspirada por el objetivo de reforzar la estabilidad de los ecosistemas mas relevantes y valiosos desde una perspectiva global. La estructura actual de la institucionalidad ambiental en la region debera ser objeto de un proceso de reforma gradual, que comience por consolidar el papel del Foro de Ministros de M edio Ambiente y los pro gramas ambientales de las entidades vinculadas a los mecanismos de in tegracion subregional, como la Comision Centroamericana de Ambien te y Desarrollo, el Tratado de Cooperacion Amazonica, el acuerdo ambiental de la Comunidad Andina y el Programa de Action para el Desarrollo Sostenible de los Pequenos Estados Insulares del Caribe. Se debera propiciar una mayor coherencia entre las dimensiones economi cas, sociales y ambientales de estos programas, y desarrollar una agenda en la que se integren las politicas sectoriales relevantes y que permita aunar las visiones regionales v subregionales en los debates globales so bre desarrollo sostenible. En materia social, hay multiples acuerdos que se enmarcan en los procesos subregionales de integracion y algunos de alcance mas amplio10,

10 Existen, en efecto, acuerdos sobre garantias individuates y sociales de los migraines, modalidades de representation de intereses corporativos (cmpresarios, trabaja-

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pero su instrumentation es muy limitada (Di Filippo y Franco, 2000). En esta materia, parece preferible plantearse objetivos mas limitados y concretos pero de alcance profundo. Hay dos areas que parecen particularmente importantes, la primera de las cuales es el apoyo a los procesos de migration laboral intrarregional. Para favorecerla y asegurar la ade cuada protection de los trabajadores migrantes y de sus familias, es fun damental que se adopren medidas que permitan trasladar los beneficios de los fondos de proteccion social, sobre todo de salud y jubilation, de un pai's a otro. La segunda es el area de la education. En este campo se puede avanzar en la realization de intercambios regionales y conformation de redes de expertos, gobiernos y organizaciones, ya sea mediante contactos directos o comunicacion electronica, con el fin de compartir buenas prac ticas, experiencias exitosas y creativas, puntos fuertes y debiles de las reformas, metodos pedagOgicos y programas de informatization del sis tema escolar, entre otros. Tambien es importante el intercambio de ideas sobre contenidos educativos, programas de computation, portales y libros de texto, comparacion de logros, fijation de estandares por niveles, y criterios de idoneidad profesional e instrumentation de programas de actualization docente. Ademas de contribuir al fortalecimiento de los sistemas nacionales de education, estas actividades permitirian fortalecer los sistemas de acreditacion regional y contribuir a una mayor fluidez en la homologation de tftulos. En otro terreno, tambien es impor tante educar para la integracion regional y asf crear mayor conciencia de la pertenencia a una region con una cultura y una historia comunes y, posiblemente, un destino compartido. La education basica ofrece enormes posibilidades para crear conciencia de la pertenencia a una region y poner fin a las actitudes xenofobas. Por ultimo, cabe destacar que las clausulas democraticas de los acuer dos de integracion y los foros que sirven actualmenre de marco a los encuentros de los Jefes de Estado de la region, asf como los incipientes parlamentos subregionales y latinoamericano, son los cimientos de una amplia agenda de integracion politica que se encuentra apenas en sus primeras etapas.

4 . La agenda global
El proceso de globalizacion es multidimensional, pero el analisis detallado de algunas de sus dimensiones, la politica y la cultural entre otras, excede los objetivos de este libro. Por lo tanto, el examen de la agenda global que st; presenta a continuation no es exhaustivo. Por ejemplo, en el caso de los bienes publicos globales, el analisis se concentra en sOlo dos de un amplio conjunto de temas mencionados en la parte initial de este capi'tulo: el ordenamiento macroeconOmico internacional y el desarrollo sostenible. La considerable importancia que la Cepal otorga a la correction de las asimetrias internacionales justifica un estudio mas detallado de sus tres dimensiones: la financiera y macroeconOmica, la productiva y tecnolOgica, y la movilidad internacional de la mano de obra. El analisis culmina con algunas consideraciones sobre el desarrollo de una agenda social internacional basada en los derechos.

A. La provision de bienes publicos globales de caracter macroeconomico

dores, profesionales, consumidores), movilidad laboral y prestacion de servicios de salud en zonas fronterizas, homologacion de titulos academicos y profesiona les, y reconocimiento de pensiones.

En los ultimos anos se ha tornado mayor concienaa del hecho de que la I estabilidad macroeconOmica y financiera internacional es un bien publi- j co global que genera externalidades positivas que benefician a todos los participantes en los mercados internacionales y evita las externalidades negativas vinculadas al fenomeno de contagio, tanto de la euforia (exu berancia irracional, utilizando el termino acunado por el presidente de la Reserva Federal de Estados Unidos, Alan Greenspan) como de los panicos financieros e impulsos recesivos en general. Esto explica la importancia de ciertos procesos de alcance mundial en varios frentes. El primero es el desarrollo de instituciones que garanticen la coherencia global de las politicas macroeconomicas de las prin- , cipales economfas. La ausencia de mecanismos que permitan internalizar claramente los efectos que tienen estas politicas en el resto del mundo es una deficiencia basica del ordenamiento internacional actual. La inconsistencia de las politicas se manifiesta en la volatilidad de los tipos de 1 cambio de las monedas mas importantes, factor que tambien afecta negativamente a los pafses en desarrollo. El Fondo Monetario Internacio nal (FMI) debe desempenar un papel central en los intentos de coordi nation macroeconOmica de las principales economfas, mas alia de los debates que tengan lugar en foros mas restringidos, sobre todo en el Grupo de los Siete. El segundo frente es la supervision macroeconOmica de todas las eco-nomias con fines preventivos y la elaboration de codigosde buenas prac-|

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ticas de gestion macroeconOmica (politica fiscal, monetaria, manejo de la deuda publica, deuda externa y reservas internacionales, en particu lar). En este campo se han registrado adelantos importantes en los ulti mos anos, que se han traducido en el nuevo enfasis otorgado a los criterios preventivos en las consultas realizadas en el marco del articulo IV de los Estatutos del FMI, concretamente al seguimiento de la evolucion de los mercados financieros y a la elaboration de indicadores de vulne rabilidad o de alerta temprana. Otra area que ha recibido un renovado impulso es la formulation de estandares internacionales de regulation y supervision prudential de los mercados financieros, y de provisi6n de informacion a Ios mercados. Aunque este es, sin duda, un tercer campo de action para garantizar la estabilidad macroeconomica internacional, ha sido objeto de crfticas debido a varios problemas: i) la falta de participacion de los pai'ses en desarrollo en su formulation; ii) la tendencia a universalizar estandares, sin tener en cuenta las distintas tradiciones regulatorias y la capacidad de absorcion de los distintos pai'ses; iii) el intento de condicionar la cooperacion financiera del FMI a la aplicacion de codigos y estandares, sin que exista consenso internacional sobre la materia; iv) la limitada atencion otorgada a algunos temas, en especial a la regulation de Ios inversionistas institucionales que operan en los pai'ses en desarrollo, a la regulation directa de las actividades con altos niveles de apalancamiento y a las operaciones en mercados de derivados, y v) la escasa atencion prestada a la regulation de las actividades de las agencias calificadoras de riesgo, cuyas evaluaciones son proticlicas y han sido objeto de criti cas severas. Por todos estos motivos, se deberia seguir avanzando en el diseno de estandares internacionales, pero corrigiendo estos problemas. 1 Un tema aun mas complejo es la falta de iniciativas relacionadas con el desarrollo de estandares internacionales, centrados en los flujos de capital que reciben los pai'ses en desarrollo. Debido al caracter residual de estos mercados desde una perspectiva global, no son el centro de atenciOn de los sistemas regulatorios de los paises industrializados. Por consiguiente, su regulation suele limitarse a estandares generales, que podrfan reducir drasticamente los flujos de fondos o elevar indebidamente el costo del financiamiento. La propuesta de otorgarles a las cali ficaciones de riesgo de las agencias especializadas una importancia fun damental en los sistemas regulatorios de los pafses industrializados, extendiendo a los bancos comerciales una norma ya aplicable a los inversionistas institucionales, podria crear problemas similares, dado el comportamiento procfclico de las calificaciones. Estos temas han sido objeto de un amplio debate en el analisis de las propuestas de reforma de las normas bancarias del Comite de Basilea. En la adopcion de nuevas medidas de regulation, habria que evitar que se acentue la discrimina-

cion contra los flujos de capital orientados a los paises en desarrollo que caracteriza al sistema actual (Reisen, 2001; Griffitb-Jonesy Spratt, 2001). Aunque en un sentido estricto no podri'a denominarse un bien publi co global, la cooperacion internacional en materia tributaria tiene una importancia creciente, por ser un elemento esencial para recabar un vo lumen adecuado de recursos que permitan financiar la provision de bie nes publicos y de valor social nacionales, regionales y globales (Zedillo y otros, 2001; FitzGerald, 200L). La competencia por atraer inversiones susceptibles de reubicaciOn ha tendido a reducir la tributacion al capital, lo que ha afectado la capacidad de captaciOn de ingresos publicos o elevado exageradamente la tributaciOn directa o indirecta impuesta a los factores de producciOn menos moviles, sobre todo la mano de obra. Esto pone de manifesto la conveniencia de fomentar la adopcion de acuerdos sobre intercambio de inform ation entre las autoridades tributarias, de doble tributacion y otros de alcance mas amplio, destinados a evitar la competencia tributaria, coordinar medidas contra la eva sion v, a mas largo plazo, armonizar los sistemas tributarios. El trato que se da a los centros extraterritoriales (offshore) merece especial atenciOn en este contexto. En este campo practicamente no existen mecanismos institucionales de caracter internacional, por lo que no sOlo habria que adoptar nuevos acuerdos, sino tambien crear un nuevo organismo que se encargue de la cooperacion tributaria international. Algunos alternativas intermedias que tambien valdria la pena explorar son la adopcion de acuerdos subregionales o hemisfericos y la extension de la cooperaciOn ya existente sobre esta materia en el marco de la Organization de Cooperacion y Desarrollo Eco nomicos a pai'ses que no son miembros de la organization.

B. El desarrollo sostenible como bien publico global

La Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo de L992 fue, sin duda, un hito historico en el proceso de definition de una agenda global de desarrollo sostenible, por haber materializado un consenso politico del mas alto nivel. Con ella se inicia la transition hacia un nuevo regimen internacional sobre medio ambiente, representado por otra generaciOn de convenios y un programa de action global11. En la Conferencia se adoptaron tambien principios novedosos

11 E n la Conferencia de las N aciones Unidas sobre el M edio Ambiente y el Desarro llo se aprob6 el Programa 21, la Declaracion de Rio sobre el M edio Ambiente y el Desarrollo, la Declaracion autorizada, sin fuerza juridica obligators, de prin cipios para un consenso m undial respecto de la ordenaci6n, la conservacidn y cl

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los mecanismos de acceso v la participation en la coma de decisiones (Cepal, 2000a).

3. El papel crftico del espacio regional

En el mundo en desarrollo, America Latina y el Caribe es la region que muestra mayores avances en los procesos de integracion regional y, por lo tanto, su experiencia puede ser de interes para otras regiones. En epocas recientes, los progresos escuvieron estrechamente relacionados con el fuerte impulso politico que recibieron estos procesos a fines de la decada de 1980 y comienzos d; k siguiente. Lamentablemente, este impulso se ha ido debilitando en forma evidente en los ultimos anos; ademas, la institucionalidad continua siendo fragil y la convergencia de los acuerdos vigentes para conformir areas de mayor tamano re'ativo, asf com o la consolidation de uniones aduaneras, siguen siendo tareas pendientes. La renovation del compromiso politico con la integration regional es una meta imperative, que no entra necesariamente er. conflicto con negociaciones comerciales mas amplias, incluidas las corres pondientes al Area de Libre Comercio de las Americas y las de caracter global. Mas aun, las posibilidades de los procesos de integracion de no perder vigencia pese a la creation de un area de libre comerrio henisferica o del proceso de globalizacion dependera de su profundizacion. El dinamismo que caracterizo a la integracion regional a fines de la decada de 1980 fue paradojico. En efecto, segun las corrientes economi cas mas ortodoxas, la integracion era y sigue siendo consideraca como una fuente de distorsion de los flujos de comercio. Lo ocurrido en la practica indica que, por el contrario, la integracion no provoca tna des viacion del comercio, sino que es una fuente de nuevos vinculos comer ciales, especfficamente de flujos de comercio de alta calidad (Cepal, 1998b). Esto queda demostrado por el mayor contenido tecnologico y los encadenamientos productivos que caracterizan a estos flujos. Las posibilidades de aprovechar economias de especializacion en el comer cio intraindustrial entre paises con niveles similares de desarrollo es otra de las ventajas mas importantes de la integracion. La tercera de ellas consiste en la mayor participacion de las empresas de menor tamano en el comercio. intrarregional, especialmente ccn paises vecinos, debido a los menores costos de transaction. Esto contrasta con las tendencias tradicionales a concentrar las operaciones de comercio exterior er. em presas de mayor tamano dentro de cada sector productivo o comercial9.

Por las razones mencionadas, los mercados regionales pueden ser una excehnte base de aprendizaje sobre manejo de los mercados externos, especialmente para las firir.as de menor tamano, por lo que puede contribuir al desarrollo de actividades de exportation de nuevas empre sas y nuevos sectores. Otra de las ventajas de la integracion es la posibilidad de armonizar un amplio conjunto de normas que suponen costos de transaction, no solo gracias a la proximidad geografica sino tambien a la sirr.ilicud de las tradiciones institucionales. Un feromeno que confirma esta vision positiva es el auge del comer cio intrarregional en el periodo 1990-1997, especialmente entre los pai ses suramericanos, que se concentro en productos industriales, sobre todo de alto contenido tecnologico. N o obstante, en los ultimos anos este comercio ha sido victima de la inestabilidad macroeconomica de la region, por lo que ha mostrado una elasticidad muy elevada ante los marcados cidos economicos registrados en varios pafses, particularmen te los suramericanos (Cepal, 2001c). Por este motivo, la cooperacion macroeconomica se ha transformado en un elemento fundamental para consolidar los procesos de integra cion comercial. En este campo se observan adelantos en todos los acuer dos subregionales vigentes, que deben seguir reforzandose sobre la base del dialogo, el intercambio de information y la adopcion de reglas macroecor.omicas comunes que conduzcan a la institutionalization del examen de pares con fines preventivos y al diseno de mecanismos mas estrictos de coordination macroeconomica, que en algunos casos pueden convertirse eventualmente en uniones monetarias. Como complemento de estos esfuerzos, existen amplias posibilidades de avanzar en el inter cambio de information, el examen de pares y la formulation de normas comunes de regulation y supervision prudential de los sistemas finan cieros nacionales. Como ha afirmado la Cepal (2001a), se debe prestar igual atencion al desarrollo de instituciones financieras regionales y subregionales. En este campo, America Latina y el Caribe tiene activos importantes, ya que cuenta con una amplia red de bancos multilaterales de desarrollo, integrada por el Banco Interamencano de Desarrollo, la Corporation Andina de Fomento, el Banco Centroamericano de Integracion Economica, el Banco de Desarrollo del Caribe y el Fondo Financiero para el Desarrollo de la Cuenca del Plata. Por otra parte, la experiencia acumulada por el Fondo Latinoamericano de Reservas permite pensar en la posibilidad de ampliar. con recursos regionales, la provision de financiamiento excep cional a los paises en crisis, ya sea a traves de una expansion significativa de los miembros y recursos del Fondo, o mediante acuerdos de apoyo mutuo (concretamente de swaps cambiarios) entre los bancos centrales.

En relation con este teir.a, vease Serry (1992).

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destinados a dotar a la cooperacion internacional de bases mas equitativas. Se podria decir que dicho encuenrro marco un punto de inflexion en la negotiation de acuerdos multilaterales, con una vision amplia de desarrollo en que se reconoce la importancia de conciliar la production economica y el comercio internacional con un uso sostenible de los recur sos naturales y la proteccion del medio ambiente. En muchos de estos acuerdos y sus protocolos se incorporan mecanismos financieros innovadores e instrumentos tendientes a facilitar el acceso a nuevas tecnologias por parte de los paises en desarrollo. Otros avances posteriores a Rio fueron los acuerdos multilaterales con enfasis en amenazas ambien tales que, debido al progreso del conocimiento cientifico, resurgen por su relevancia. El cambio esencial en estos acuerdos es que se ponen de ! manifesto los vmculos que unen al medio ambiente, la salud y los patrones de production y consumo con las politicas economicas, comerciales i y sociales12. La conciencia mundial sobre la interdependencia entre paf ses respecto de los problemas ambientales globales propicio que los ins trumentos juridicamente vinculantes de Rio se adoptaran y ratificaran mas rapidamente que en otras decadas y que practicamente todos los paises se hicieran parte en ellos. Aunque la comunidad internacional asumio con entusiasmo el com promiso de aplicar tales instrumentos, en el transcurso de los anos n o venta fue disminuyendo el fmpetu inicial. Al cabo de una decada de la celebration de la Conferencia, es indudabie que existe un retraso consi derable en su instrumentation, debido a que no se ha logrado superar el enfoque fragmentado respecto del desarrollo sostenible. Queda mucho por avanzar en la aplicacion de polfticas coherentes en los ambitos de las finanzas, el comercio, las inversiones, la tecnologfa y el desarrollo soste nible. Ademas no se han destinado Ios recursos financieros necesarios para llevar a la pracrica la gama de acuerdos que se han concertado con posterioridad a Rio, y tampoco se han mejorado los mecanismos de trans ferencia de tecnologfa contemplados en ellos. En la Cumbre Mundial ;sobre el Desarrollo Sostenible, celebrada en Johannesburgo en agostoj septiembre de 2002, se reafirmaron los compromisos politicos emana! dos de la Declaracion de Rio, particularmente Ios principios 7 y 15 rela| tivos a las responsabilidades comunes pero diterenciadas v al cnterio de :precaution, respecrivamente. Ademas, las 34 metas acordadas en el plan j de aplicacion de las decisiones de la Cumbre complementan los com-

desarrolio sostenible de los bosques de todo tipo, el Convsnio sobre la Diversi dad Biol6gica y la Convention Marco sobre el Cam bio Clinatico. 12 Esto es particularmente evidente en los protocolos de Kyoto v de Cartagena, y en los Convenios de Rotterdam y Estocolmo, respectivamente.

promisos previamente establecidos en el Programa 21 y en las metas de desarrollo que figuran en la Declaracion del Milenio. Asimismo, por primera vez se reconocio la importancia de las iniciativas especfficas por region y, por otro lado, de la cooperacidn entre los distintos actores publicos, privados y de la sociedad civil mediante el mecanismo de las ; asociaciones voluntarias. Entre los temas mas relevantes de una agenda global que se derivan de los debates en curso en el contexto internacional (Naciones Unidas, 2002; Cepal/Pnuma, 2001) destaca, en primer termino, la necesidad de modificar los patrones insostenibles de consumo y production, tanto en los paises desarrollados com o en desarrollo. En esta area, la eficiencia energetica es, sin lugar a dudas, uno de los aspectos mas importantes de la agenda, que debe contribuir a la constitution de una alianza mundial para el empleo de fuentes de energia renovables y tecnologias convencionales limpias y eficientes. El Protocolo de Kyoto es el instrumento multilateral por excelencia para dar impulso a esta estrategia. Los recientes acuerdos de Bonn y de Marrakesh, que lo desarrollan, permiten contemplar con prudente optimismo la instrumentation del mecanismo de desarrollo limpio que, con notorias excepciones, ha recibido el apo yo de la comunidad international. Este mecanismo representa la prime ra materialization de un mercado de servicios ambientales globales, que debe extenderse en este y otros campos en el futuro. Los acuerdos sobre recursos energeticos deben formar parte de un conjunto mas amplio de actividades orientadas a promover la ecoeficiencia y el uso de tecnolo gfas limpias a nivel mundial, sobre la base del compromiso de las empre sas transnacionales de contribuir al logro de este proposito, la extension de estandares internacionales voluntarios (ISO 14000), la transferencia de tecnologfa a los pafses en desarrollo, y la prestacion de asistencia a las pequenas y medianas empresas. En este sentido, es necesario que las empresas asuman mayores responsabilidades y que se pongan en practi ca programas de desarrollo tecnologico para aumentar la productividad y competitividad de las industrias de los pafses en desarrollo. Ademas, se debe promover el diseno de productos ecologicos, el etiquetado acorde y otras practicas de informacion transparentes, verificables y no discriminatorias orientadas a los consumidores, velando por que no se utilicen como barreras comerciales encubiertas. Un segundo campo de accion destacable es la gestion sostenible de j los ecosistemas y la diversidad biologica. Se trata concretamente de esta- : blecer una alianza global que permita afianzar un compromiso mundial para la conservation in situ de la biodiversidad y los ecosistemas pertinentes y evitar su degradation. Esta alianza global deberia expresarse en un marco que reuna los principios de administration mundial para proteger el medio ambiente terrestre y marino, con metas cuantitativas y

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medios para alcanzarlas, y que haga suyos los principales objetivos del Convenio sobre la Diversidad Biologica, la Convenci6n de Lucha contra la Desertification y el Programa Mundial para la Proteccion del Medio Marino. Para lograr la instrumentation efectiva de estas iniciativas, ha bria que fomentar la creation de un fondo de compensation multinatio nal que permita fmanciar las actividades de conservation y restauracion de los ecosistemas y en el que se reconozcan los servicios ambientales globales que prestan los ecosistemas naturales prioritarios, tanto marinos como terrestres. Esto tambien exige lograr sinergias entre las con venciones y los instrumentos multinacionales y regionales vinculados a la protecci6n y el uso sostenible de la biodiversidad y los ecosistemas, incluyendo los bosques a traves de la asociaciOn de colaboracion en esa materia13. En lo que respecta a los recursos geneticos, es importante propiciar la entrada en vigor del Protocolo de Cartagena sobre la seguridad de la biotecnologia, mediante su ratification, y aplicar los mecanismos aproi bados para realizar los analisis de riesgo que podrian representar para la biodiversidad los organismos vivos modificados. En el ultimo decenio, la biotecnologia se ha transformado en una importante industria que desempena una funcion estrategica para el aumento de la competitivii .dad. Sin embargo, las innovationes han estado a cargo del sector priva do del mundo desarrollado y estan protegidas por derechos de propie dad intelectual. En consecuencia, el acceso de la inmensa mayoria de los paises en desarrollo a estas innovationes es restringido y existe, ademas, creciente inquietudpor los riesgos que las mismas pudieran entraiiar. El Protocolo de Cartagena constituye un marco international de reglamentacion en estas materias que concilia las demandas de proteccion del comercio y del medio ambiente. Ademas, constituye el primer tratado multilateral en que se institucionaliza el principio de precaution y se establece el procedimiento de consentimiento fundamentado previo, para garantizar que los pafses cuenten con la informacion necesaria al adoptar decisiones respecto de la importation de los productos basados en la biotecnologia moderna. Queda pendiente, sin embargo, la creacion de mecanismos equitativos para la transferencia de tecnologfa que permi tan a los pafses en desarrollo, particularmente a los megadiversos, participar activamente en este mercado emergente. Para desarrollar mecanismos com o los mencionados hay que contar con un volumen adecuado de recursos financieros y consolidar enfoj ques operativos que hagan posjble la movilizacion de recursos globales

13 Ver Informe del Secretario General a la Comision sobre el Desarrollo Sostenible constituida en Comite Preparatorio para la Cum bre Mundial sobre Desarrollo Sostenible (EV 'CN. 17/2002/PC.2/7). 19 de diciembre del 2001.

para entrentar problemas tambien globales, conforme al principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas. En este ambito, convendrfa explorar las posibilidades de imponer exacciones a actividades de alcance internacional que pudieran provocar un deterioro del medio ambiente mundial, y destinar los recursos recabados por este concepto a la constitution de fondos especfficos que permitan dar una solution a esos problemas, con un enfoque multilateral. La ampliacion a nuevos campos de instrumentos similares al de desarrollo limpio es una alternativa para lograr este proposito, mediante la creation de mercados autenticamente globales de servicios ambientales. El criterio rector debe ser el que sirve de base al principio 16 de la Declaracion de Rio sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (1992), segun el cual quien contaminaj debe, en principio, cargar con los costos de la contamination, pero a la , vez deberia otorgarse la flexibilidad necesaria para que la mitigation tenga lugar en otro espatio geografico. La education, la investigation, el desarrollo, la transferencia y la adap tation de tecnologias, y el acceso a la informacion haran un aporte cada vez mas importante a la sostenibilidad. Ante la evidencia de una mayor fragihdad ecologica producida por la acumulacion de danos ambienta les a diferentes escalas, el principio precautorio ha adquirido un nuevo y mayor sentido. Llegara un momento en que los esfuerzos de proteccion seran insuficientes, en tanto que la necesidad de adaptation y mitigation y, sobre todo, de desarrollo cientifico y tecnologico para hacer frente a Ios nuevos desaffos ira en constante aumento. En esta esfera, adquieren especial relevancia los mecanismos de proteccion de la propiedad inte lectual, tanto del conocimiento formal como del informal, que forma parte del saber tradicional. Las consideraciones anteriores apuntan a la necesidad de lograr ma yor coherencia y compatibilidad entre el sistema comercial internatio nal, incluida la proteccion de la propiedad intelectual, y el desarrollo sostenible. La Declaracion de Doha, aprobada en la cuarta Conferencia Ministerial de la Organization Mundial del Comercio (noviembre de 2001), representa un avance importante en este campo, por reconocer explicitamente la necesidad de analizar las interrelaciones entre las nor mas de la OMC y los acuerdos ambientales multilaterales. En la declara tion se especifica claramente que los pafses pueden adoptar disposicio nes destinadas a proteger la salud humana y animal, el reino vegetal y el medio ambiente, siempre y cuando las medidas aplicadas no configuren mecanismos de discrimination comercial o proteccionismo disfrazado. Asimismo, se identifican com o temas prioritarios para el Comite de Comercio y Medio Ambiente el analisis de los efectos de las medidas ambientales en el acceso al mercado, particularmente en el caso de los pai'ses en desarrollo, y las disposiciones relevantes del acuerdo sobre

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proteccion de la propiedad intelectual v el etiquetado con propositos ambientales. Por ultimo, la globalizacion plantea imperativos adicionales y distin tos de gestion ambiental mundial y por ende de cooperacion internacio nal. Por una parte, insta a los gobiernos a actuar de manera proactiva en el ambito internacional, a fin de proteger los bienes y servicios ambien tales globales sobre la base de esquemas multilaterales innovadores. Por otra, propicia un papel protagonico del sector privado. sobre todo en algunos de los acuerdos ambientales multilaterales y sus protocolos. En este contexto, el tema de la gobernabilidad para el desarrollo sostenible es materia de enorme interes internacional. En particular, es urgenre reforzar la capacidad del sistema de las Naciones Unidas para responder a los retos del desarrollo sostenible. a partir de acuerdos de coordination y de mecanismos de programacion conjunta que superen los enfoques fragmentados y establezcan vlnculos estrechos con las organizaciones regio nales y subregionales, asf como con las organizaciones multilaterales de financiamiento. I i

. C. La correction de las asimetrias financieras y macroeconomicas

\ Aparte de los temas sistemicos asociados a la estabilidad macroeco' nomica y financiera global ya analizados en secciones anteriores, los esfuerzos de reforma a nivel internacional deben centrarse en la correc tion de las asimetrias financieras y macroeconomicas basicas dei sistema ; economico mundial. Esta tarea debe emprenderse con un enfoque inte! gral y abarcar actividades destinadas a ia supervision ir.acioeccnomica, j la regulation de los flujos de capital, la provision de liquidez en casos de ! crisis, el diseno de esquemas multilaterales para maneiar los problemas ; de sobreendeudamiento, el fortalecimiento de la banca multilateral de j desarrollo y el logro de un nuevo consenso en torr.o al alcance de la ; condicionalidad. Estas actividades integrales deben tener como objetivo la reduction del acceso segmentado v volatil de los pafses en desarrollo a los recursos financieros internacionales y la apertura de espacios que les permitan ampliar los margenes para la adopcion de politicas ma croeconomicas anticfclicas. El empleo de este enfoque integral indica, en primer termino, que las actividades de supervision macroeconomica del Fondo Monetario In ternational y de las instituciones regionales complementarias ceben te ner una orientation preventiva; es decir, que su proposito sea evitar la ;acumulacion de desequilibrios y estructuras de endeudamiento de alto i riesgo durante los periodos de auge. Los programas que e ecuta el FMI en conjunto con bancos multilaterales y con el Banco de Pagos Interna-

cionales para dar respaldo a la creacion de sistemas financieros mas so lidos en los paises en desarrollo es parte fundamental de esta tarea. Tam bien seri'a conveniente ofrecer claros incentivos para el cumplimiento de estrictos estandares preventivos, macroeconomicos y financieros, consistentes sobre todo en el acceso automatico a las lineas de credito contingente del FMI en situaciones de crisis. En el caso de los bancos de desarrollo, supone el establecimiento de lfneas de credito destinadas espedficamente a incentivar un manejo economico anticfclico por parte de los paises en desarrollo14. Desde el punto de vista regulatorio de los paises desarrollados, el objetivo principal debe ser la reduction del riesgo que pueden suponer las operaciones con pafses que hayan contraido deudas netas, especialmente de corto plazo, cuya magnitud no guarde proportion con el ta mano de la economi'a y los sectores financieros, como una forma de desestimular el financiamiento de alto riesgo en su fuente. Esto puede exigir la adopcion de normas especiales para regular las operaciones financieras con los paises en desarrollo, en lugar de aplicar normas ge nerates disenadas en funcion de los mercados de los pafses indus trializados. La evaluation de riesgo por parte de las agencias calificadoras no deberia emplearse con fines regulatorios; por el contrario, serfa conveniente regular las actividades de estas agencias, obligandolas a calificar el riesgo soberano sobre la base de criterios objetivos de publico conocimiento. Los paises en desarrollo deben seguir teniendo plena autonomia para el manejo de su cuenta de capitales. Los organismos financieros interna cionales ter.drlan que otorgar especial atencion al analisis de los casos concretos de regulacion en esta area y estimular a los paises a adoptar medidas restrictivas del endeudamiento externo durante los periodos de auge, cuando perciben que estos, o su contrapartida en el deficit en la cuenta corriente de la balanza de pagos, son insostenibles. Por su parte, el FMI deberia irse convirtiendo gradualmente en un cuasiprestamista internacional de ultima instancia. Esto implicarla el uso de los derechos especiales de giro como principal medio de financiamiento de sus operaciones. En particular, para satisfacer la mayor demanda de recursos del FMI en epocas de crisis habria que recurrir a emisiones temporales de dichos derechos, en lugar de emplear los mecanismos de

14 Entre otras a rernativas riguran e establecimiento de lineas de credito caracterizadas por el ahorro en los bancos de los recursos nacionales de contrapartida durante los auges, que posteriormente se desembolsen, junto con los aportes de los bancos de desarrollo. en los periodos de crisis, v que se rijan por clausulas de aceleracion de la amortization en funcion de deterirunadas variables macroecon6micas.

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financiamiento especiales vigentes (arrangements to borrow), que dependen de la discrecionalidad de algunos paises industrializados. A mas largo plazo, los derechos especiales de giro deberi'an utilizarse para satisfacer multilateralmente las demandas adicionales de liquidez asociadas al crecimiento de la economia mundial. En los programas de ajuste en periodos de crisis se deberfan tomar en I consideration los efectos que tienen en los sectores mas vulnerables de la poblacion. Este principio, que ha ido recibiendo creciente aceptaciOn internacional en los ultimos anos, debe extenderse mas alia de la crea tion de redes de protection social y abarcar el diseno de la politica de ajuste macroeconomico, con el fin de que se adopte la combination de politicas que tenga menos consecuencias sociales negativas en los secto res mas pobres (Naciones Unidas, 2001). El control de los problemas de riesgo moral descansa en la supervi sion macroeconOmica preventiva y en un buen regimen regulatorio. Es tos podrfan complementarse con un elemento que aun no forma parte del ordenamiento internacional: un mecanismo que permita resolver los problemas de sobreendeudamiento. Aunque un mecanismo de este tipo podria emplearse para hacer frente a problemas de liquidez. existen ins trumentos mas eficaces que han sido utilizados en el pasado con ese propOsito, en particular la presion que ejercen las autoridades regulatorias en los pai'ses industrializados para que los bancos mantengan abiertas las Ifneas de credito de corto plazo a los pai'ses afectados; en todo caso, ese deberia ser el foco del financiamiento de emergencia del FMI. De he cho, la inexistencia de un buen financiamiento de emergencia puede convertir los problemas de liquidez en problemas de solvencia. Por este motivo, los mecanismos para encarar los problemas de sobreendeu damiento cuyo propOsito esencial es el manejo de los problemas de sol vencia deben considerarse complementarios del financiamiento de emer gencia, y no como un sustituto del mismo. Los principales elementos de este nuevo mecanismo deben ser los siguientes: i) el establecimiento de clausulas de acciOn colectiva, que faciliten la negociaciOn con los acreedores y que sean de caracter univer sal, para evitar que den origen a un nuevo factor de discriminaciOn con tra los pafses en desarrollo; ii) un instrumento que permita la suspen sion de pagos con sanciOn internacional, que podria ser otorgada por el FMI; iii) la negociaciOn voluntaria entre las partes, que abarque los pa sivos externos publicos y privados y que puede incluir instrumentos de mediaciOn y, posiblemente, de arbitraje internacional, ya sea a traves de un nuevo organismo o de paneles de expertos organizados por el FMI; iv) la concesidn de preferencia en el proceso de reestructuraciOn al financiamiento privado en situaciones de crisis y, en algunos casos, la exigencia de proporcionar mayores recursos; y v) el apoyo crediticio de

los organismos multilaterales de financiamiento durante la fase de renegociaciOn y el periodo inmediatamente posterior, con el objerivo primordial de facilitar la reinserciOn de los paises en los mercados priva dos de capitales. En relaciOn con este ultimo objetivo, el instrumento mas apropiado podria ser un sistema de garantfas, que tuviera como respaldo un fondo especial manejado por los principales bancos de de sarrollo1 . 5 El mantenimiento de una banca multilateral de desarrollo fuerte es otro componente de esta estrategia. Es evidente que los bancos que la integran son muy importantes para garantizar la provision de financiamiento a los paises que no tienen acceso a los mercados privados, especialmente los mas pobres, como tambien para otorgar financiamiento de largo plazo a los pafses de ingreso medio durante los periodos de sequfa en esos mercados. Esta funcion contraciclica del financiamiento multilateral, que incluye la prestacion de apoyo a los programas de pro tection a los sectores mas vulnerables de la poblaciOn durante las crisis, se suma a la provision de liquidez, el objetivo central de las actividades del FMI, por lo que no debe confundirse con esta. El empleo mas frecuente de garantfas para apalancar recursos privados en esos periodos puede ser el instrumento adecuado en este contexto. A esta deben agregarse otras funciones crfticas de los bancos multilaterales: el estimulo de actividades innovadoras, especialmente de desarrollo social, y de la participacion del sector privado en obras de infraestructura; el apoyo a la ampliacion del sistema financiero de los pai'ses en desarrollo v a las medidas que adopten con tal objeto los bancos nacionales de fomento; la prestaciOn de asistencia tecnica en general, y el respaldo a la provision de bienes publicos globales, en coordinaciOn con los organismos de las Naciones Unidas. El ultimo elemento inherente a esta visiOn integral es la concertacion de un nuevo acuerdo international sobre el alcance de la condicionalidad, con el fin de incorporar en las practicas internacionales el sentido de pertenencia (ownership) de las politicas macroeconomicas y de desa rrollo sobre una base firme. En este campo ha habido avances importan tes, entre otros el analisis y la discusiOn del tema en el FMI durante el ano 2001. No obstante, en algunos casos el discurso de apoyo al sentido de pertenencia oculta nuevas formas de condicionalidad, lo que explica la importancia de un acuerdo internacional explfcito sobre la materia. Dada la tendencia al predominio de visiones hoinogeneas en los orga nismos financieros internacionales, el debate publico de sus visiones so bre el desarrollo es irreemplazable como mecanismo de control y un

15 Veanse U n a ad (1998 y 2001a), Krueger (2001) y M achinea (2002), en los que se ofrece un analisis mas extenso de este tem a.

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financiamiento especiales vigentes (arrangements to borrow), que dependen de la discrecionalidad de algunos pafses industrializados. A mas largo plazo, los derechos especiales de giro deberfan utilizarse para satisfacer multilateralmente las demandas adicionales de liquidez asociadas al crecimiento de la economia mundial. En los programas de ajuste en periodos de crisis se deberian tomar en j consideration los efectos que tienen en los sectores mas vulnerables de la poblacion. Este principio, que ha ido recibiendo creciente aceptacion internacional en los ultimos anos, debe extenderse mas alia de la crea cion de redes de proteccion social y abarcar el diseno de la politica de ajuste macroeconomico, con el fin de que se adopte la combination de politicas que tenga menos consecuencias sociales negativas en los secto res mas pobres (Naciones Unidas, 2001). El control de los problemas de riesgo m oral descansa en la supervi sion macroeconomica preventiva y en un buen regimen regulatorio. Es tos podrfan complementarse con un elemento que aun no forma parte del ordenamiento internacional: un mecanismo que permita resolver los problemas de sobreendeudamiento. Aunque un mecanismo de este tipo podria emplearse para hacer frente a problemas de liquidez, existen ins trumentos mas eficaces que han sido utilizados en el pasado con ese propOsito, en particular la presion que ejercen las autoridades regulatorias en los pafses industrializados para que los bancos mantengan abiertas las Ifneas de credito de corto plazo a los pafses afectados; en todo caso, ese deberia ser el foco del financiamiento de emergencia del FMI. De he cho, la inexistencia de un buen financiamiento de emergencia puede convertir los problemas de liquidez en problemas de solvencia. Por este motivo, los mecanismos para encarar los problemas de sobreendeu damiento cuyo proposito esencial es el manejo de los problemas de sol vencia deben considerarse complementarios del financiamiento de emer gencia, y no como un sustituto del mismo. Los principales elementos de este nuevo mecanismo deben ser Ios siguientes: i) el establecimiento de clausulas de action colectiva, que faciliten la negociaciOn con los acreedores y que sean de caracter univer sal, para evitar que den origen a un nuevo factor de discrimination con tra los pafses en desarrollo; ii) un instrumento que permita la suspen sion de pagos con sancion internacional, que podria ser otorgada por el FMI; iii) la negociaciOn voluntaria entre las partes, que abarque los pa sivos externos publicos y privados y que puede incluir instrumentos de mediation y, posiblemente, de arbitraje internacional, ya sea a traves de un nuevo organismo o de paneles de expertos organizados por el FMI; iv) la concesiOn de preferencia en el proceso de reestructuracion al financiamiento privado en situaciones de crisis y, en algunos casos, la exigencia de proporcionar mayores recursos; y v) el apoyo crediticio de

los organismos multilaterales de financiamiento durante la fase de renegociaciOn y el periodo inmediatamente posterior, con el objetivo primordial de facilitar la reinsertion de los pafses en los mercados priva dos de capitales. En relacion con este ultimo objetivo, el instrumento mas apropiado podria ser un sistema de garantfas, que tuviera com o respaldo un fondo especial manejado por los principales bancos de de sarrollo5. El mantenimiento de una banca multilateral de desarrollo fuerte es otro componente de esta estrategia. Es evidente que los bancos que la integran son muy importantes para garantizar la provision de finan ciamiento a los pai'ses que no tienen acceso a los mercados privados, especialmente los mas pobres, como tambien para otorgar financiamiento de largo plazo a los pafses de ingreso medio durante los periodos de sequi'a en esos mercados. Esta funciOn contracfclica del financiamiento multilateral, que incluye la prestacion de apoyo a los programas de pro tection a los sectores mas vulnerables de la poblaciOn durante las crisis, se suma a la provision de liquidez, el objetivo central de las actividades del FMI, por lo que no debe confundirse con esta. El empleo mas frecuente de garantfas para apalancar recursos privados en esos periodos puede ser el instrumento adecuado en este contexto. A esta deben agregarse otras funciones crfticas de los bancos multilaterales: el estfniulo de actividades innovadoras, especialmente de desarrollo social, y de la participaciOn del sector privado en obras de infraestructura; el apoyo a la ampliation del sistema financiero de los pafses en desarrollo y a las medidas que adopten con tal objeto los bancos nacionales de fomento; la prestaciOn de asistencia tecnica en general, y el respaldo a la provision de bienes publicos globales, en coordinacion con los organismos de las Naciones Unidas. El ultimo elemento inherente a esta vision integral es la concertacion de un nuevo acuerdo internacional sobre el alcance de la condicionalidad, con el fin de incorporar en las practicas internacionales el sentido de pertenencia (ownership) de las politicas macroeconomicas y de desa rrollo sobre una base firme. En este campo ha habido avances importan tes, entre otros el analisis y la discusiOn del tema en el FMI durante el ano 2001. N o obstante, en algunos casos el discurso de apoyo al sentido de pertenencia oculta nuevas formas de condicionalidad, lo que explica la importancia de un acuerdo internacional explicito sobre la materia. Dada la tendencia al predominio de visiones homogeneas en los orga nismos financieros internacionales, el debate publico de sus visiones so bre el desarrollo es irreemplazable como mecanismo de control y un

15 Veanse U nctad (1998 y 2001a), Krueger (2001) y M achinea (2002), en los que se ofrece un analisis mas extenso de este tema.

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ejercicio esencial para poner en practica las diversas opciones de desa rrollo (Stiglitz, 1999). La existencia de una mayor variedad de visiones en esos organismos puede ser fundamental para evitar la marcada ten dencia a la homogenizacion institucional observada eii los dos ultimos decenios.

D. La superacion de las asimetrias productivas y tecnologicas

La transmision de Ios impulsos productivos y tecnologicos desde el mundo industrializado a los paises en desarrollo consiste en dos procesos basi cos. El primero de ellos es el traslado gradual hacia estos ultimos de la produccion de materias primas, de actividades industriales maduras y de la demanda de servicios estandarizados. El segundo es la transferencia de tecnologia, y la participacion creciente de los paises en desarrollo en su produccion y en las ramas y actividades productivas con mayor con tenido tecnoldgico. La agenda comercial internacional debe estar orientada a la consecution del primero de estos propositos, pero a largo pla zo la verdadera superacion de las asimetrias internacionales depende del segundo. Los elementos principales de la agenda comercial son bien conocidos (Unctad, 1999; Third World Network, 2001; Banco Mundial, 2002a). El primero de ellos es una amplia liberalizacion del comercio mundial de productos agricolas, que incluya la elimination gradual de los subsi dios a las exportaciones; la reduccion sustancial de los cuantiosos subsi dios a la produccion en los paises industrializados; la disminucion de los aranceles aplicables a estos productos; y la supresion progresiva del sis tema de aranceles-cuota que, en la practica, equivale a una restriction cuantitativa. El segundo es la culmination exitosa del desmantelamiento del acuerdo multifibras contemplado en los acuerdos de la Ronda Uru guay, y la reduccion de las crestas arancelarias y del escalonamiento de los aranceles en funcion del nivel de procesamiento. El tercero es la apertura de los servicios que suponen el uso intensivo de mano de obra en los paises industrializados, la construction y el turismo entre otros, a fin de posibilitar la migration temporal de todo tipo de trabajadores para la prestacion de esos servicios. El cuarto es la adopcion de disciplinas multilaterales mas estrictas en materia de antidum ping y de garantias de pleno cumplimiento de la prohibition de imponer restricciones voluntarias a las exportaciones acordada en la Ronda Uruguay. A estos objetivos prioritarios debe sumarse la necesidad de garanti zar una amplia participaci6n de los paises en desarrollo en la formula tion de normas tecnicas de todo tipo y facilitar una amplia aplicacion de los mecanismos de solucidn de controversias de la OMC, que represen tan una de las mejoras mas importantes del orden multilateral en el ulti

m o decenio. El elevado costo de contar con equipos negociadores y de emplear los mecanismos institucionales establecidos implica que todo lo anterior depende de una organizacidn adecuada de los equipos tecnicos de que disponen los paises mas pobres y pequenos, de cuerpos juridicos que sirvan de respaldo a los procesos de solucion de controversias en los que participen estos pafses y del aporte de recursos multilaterales para financiarlos. Ademas de estas consideraciones, la comunidad internacional debe reconocer que las estrategias orientadas a crear competitividad sistemica son un componente esencial de los procesos de desarrollo. En esta mate ria, la Ronda Uruguay mantuvo cierto grado de libertad para la sustitucion de importaciones (mediante los niveles de proteccion fijados y el principio de proteccion de las industrias incipientes) v para el ajuste de estas industrias a fin de hacer frente a la competencia (mecanismos de salvaguardia), pero redujo en forma significativa las posibilidades de fomentar las exportaciones a traves de las politicas nacionales de los paises de ingresos medios. Entre otras cosas, se adoptaron disciplinas aplicables a los subsidios a las exportaciones y se prohibid la adopcidn de medidas comerciales relacionadas con la inversidn (convenios de desempeno y re glas sobre integrati6n nacional), que redujeron la discrecionalidad para fomentar activamente las industrias incipientes de exportacidn y la di versification exportadora. Asimismo y al igual que en otros campos, por regia general en los acuerdos se autorizan las subvenciones mas empleadas en los pafses industrializados (tecnologicas, al desarrollo regional, al medio ambiente), en tanto que se restringieron las utilizadas con mas frecuencia en los paises en desarrollo (zonas francas, subsidios directos a las actividades exportadoras y convenios de desempeno). Aunque la trans formation de los sistemas de incentivos para armonizarlos con las con clu sion s de la Ronda Uruguay debe seguir siendo una prioridad de los paises en desarrollo, el analisis del espacio de que disponen los paises para la adopcidn de politicas, especialmente para diversificar su oferta de exportaciones, debe ocupar un lugar destacado en la agenda de la Ronda de Desarrollo, iniciada en Doha a fines del 2001l6.

16 En este sentido debe entenderse el articulo 10.2 de la Declaracion sobre cuestiones y preocupaciones relativas a la aplicacion, en la que la Conferencia Ministerial Toma nota d e la propuesta de considerar subvenciones no recurribles las medidas aplicadas p o r los paises en desarrollo con miras a lograr objetivos legi'timos de desarrollo co m o el crecimiento regional, la financiad6n de la investigacidn y el desarrollo tecnologico, la diversificaci6n de la produccion y el desarrollo y la aplicacidn de m etodos de produccidn que no perjudiquen al medio am biente.... Es trictamente, la unica restriction im portante de los acuerdos de la R onda Uruguay es la relativa a la diversification de la producci6n y, mas esperificamente, de la

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En materia de comercio de bienes y servicios, las negociaciones multilaterales se conjugan en America Latina y el Caribe con varios otros procesos de negotiation con paises industrializados, que la region lleva a cabo en conjunto, por bloques subregionales o bilateralmente. Entre estas, destacan las negociaciones con Estados Unidos y Canada, por una parte, y con la Uni6n Euiopea, por otra. Estos procesos son muy impor tantes, ya que estan orientados a garantizar el libre acceso a los principa les mercados de los paises industrializados, mas alia de los esquemas preferenciales establetidos en varias subregiones, que por su naturaleza no constituyen compromisos permanentes. Estas negociaciones tambien tienen otras dimensiones, entre las que cabe cestacar la proteccion de la inversion y la propiedad intelectual. Por consiguiente, los acuerdos respectivos deben garantizar el logro de los objetivos comerciales prioritarios mencionados, pero a la vez proteger la autonomfa de los paises en desarrollo para adoptar politicas activas de competitividad, orientadas fundamentalmente a la diversificacion de la base exportadora. Los temas relativos a la proteccion de la propiedad intelectual se consideran mas adelante. El Area de Libre Comercio de las Americas es el esfuerzo mas ambicioso realizado en este campo, ya que tiene como proposito la creacion del area de ese tipo mSs grande del mundo, conformada por pafses con niveles de desarrollo y tamano muy dispares. Desde el punto de vista estrictamente comercial, en la medida en que los aranceles de Estados Unidos son ya bajos en promedio (menos del 2% en 2000) y cerca de las tres cuartas partes de las exportaciones de ia reg:6n ingresan a Estados Unidos sin pagar aranceles (Cepal, 2002b), los mayores beneficios potenciales para los paises latinoamericanos y caribenos procederian de la exclusi6n de algunos productos que gozan de una proteccion muy eleva da (productos agricolas, textiles y confecciones, en particular) y, sobre todo, de la eliminaci6n de barreras no arancelarias, entre las que destaca el uso discretional del estatuto antidumping. Es esencial que el acuerdo contenga disposiciones especiales en con sideration de las profundas diferencias de las economias en cuanto a nivel de desarrollo y de tamano, tanto en el periodo de transicidn como despues de su plena entrada en vigor. En el primer caso, es importante la prestacion de apoyo tecnico y financiero para programas de restructuracion productiva que permitan hacer frente a los desaffos que plantea el acuerdo. En el segundo, es fundamental que los paises de la region conserven la autonomia necesaria para adoptar politicas activas de com petitividad.

En todo caso, la informacion presentada en los capftulos anteriores indica que el libre comercio no es suficiente por si solo para garantizar la convergencia de los niveles de desarrollo de los paises. En tal sentido, la experiencia senala que se necesitan por lo menos otros dos tipos de po liticas, que han desempenado un papel importante en el pasado en los procesos de convergencia de ingresos entre pai'ses industrializados, asi como en el proceso mas importante de integracion a la economia de Estados Unidos por parte de una economia latinoamericana, especfficamente Puerto Rico (vease el recuadro 5.1). Las primeras son las orien tadas a facilitar la movilidad internacional de mano de obra, tema al que nos referiremos mas adelante. Las segundas se relationan con la transfe rentia de recursos desde las regiones mas adelantadas a las mas atrasadas, con el proposito explfcito de garantizar la convergencia de los nive les de desarrollo. En el caso de Puerto Rico, tales politicas incluyeron tambien incentivos tributarios cuantiosos para las inversiones en la isla, cuycs resultados, sin embargo, fueron tan solo modestos. La creacion de la Union Europea ha sido, indudablemente, el proce so internacional en el que este pnncipio se ha plasmado mas claramente, a traves de una politica de cohesion social. Es sintomatico de la filosofia politica subyacente a estos acuerdos que la profundizacion de la inte gracion economica en el ultimo decenio del siglo X X fuera acompanada por el fortalecimiento de la politica de cohesion, en virtud de un objeti vo explicito (Marin, 1999). Mas aun, actualmente esta politica se aplica tambien en los pafses de Europa central interesados en integrarse a la Union Europea. La posibilidad de establecer un fondo de cohesion o de integracion, como complemento necesario de los acuerdos hemisfericos, fue planteada por varios jefes de Estado y de gobierno en la tercera Cumbre de las Americas, celebrada en Quebec en abril de 200117, y por lo tanto deberia recibir atencion especial. La extension de la agenda de negociaciones de la Organizacion Mun dial del Comercio con el objeto de induir nuevos temas ha sido objeto de un vasto debate. La Cepal reconoce ampliamente la necesidad de un energico compromiso regional con la agenda ambiental internacional, la defensa de los principios y derechos laborales fundamentales y el Pacto de Derechos Economicos, Sociales y Culturales. Sin embargo, tambien comparte la conviction de que esos compromisos deben plasmarse en otros ambitos internacionales y no vincularse a los de caracter comercial.

oferta de exportaciones, puesto que lss subvenciones con los demSs prop6sitos senalados estan ampliamente amparadas en el Acuerdo de M arrakesh.

17 El presidente de Mexico se refirio, en particular, a u n fondo de cohesion, en tan to que varios primeros ministros del Caribe destacaron la importancia de un fondo de integracion. Posteriormente, el gobierno ecuatoriano, que tuvo a su cargo la coordinaci6n de las negociaciones hasta octubre de 2002, ha propjesto crear un fondo p ro competitividad.

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conomicos entre Puerto Rico y

Estados Unidos es:an estrechamente integradama, fuerza de defensa, mor.eda y mercado moviraiento ct bier.es y factores de produc;trategia de desarrollo, conociJa como Opelico lanz<5 en los anos cuarenta, fueron los tos triburarios federales sobre los ingresos presas de Estados Unidos (artlculo 936 del : Estados Unidos, que paulatinamente se esta ercio. Alentadas por estos incentivos, muchas to Rico decidieron dejar sus utilidades en la 5S financieras, c o r lo cual pasaron a ser una ira los intermedianns financieros. Hace una mados por estos recursos, cuyo monto ascenSlares, lo que representaba cerca de un tercio de los bancos corr.erciales. Para el ano 2000, el 6% de tales depositos. mbien han tenido un papel preponderante en jue su magr.i:jd relativa se ha reducido con el total de transferencias federales equivah'a al ersonas ascendi'ar. a 5.500 millones de dola: correspondientes (cifra que representa una raban en 1 W0). Airededor del 60% de estas l prestacior.es percibidas, incluidas pensiones rledicare y del seguro social. Las donaciones, pagos realizados en el marco del Programa de , ascendi'an 3 39% de las transferencias a perercio y capital, la mano de obra tambien se Uco y Estados Unidos. En 1950, la poblacion a a 2.2 millones de personas, y habia 226.000 ti ciudades estadotnidenses. Para el ano 2000, 3,8 millones y 1,2 millones, respectivamente. stra p se rcbjstedc el crecimiento industrial, ana economia de base agricola a una impulsada :as. Entre 1950 y 1990, el PIB de la isla creci6 i dei sector manufacturero en el producto total tante, la conyergencia de los niveles de vida ha el ingreso per capita en Puerto Rico (6.000 Mississippi, entonces el estado de menor ingrepecto de 1950, cuando el ingreso per capita de 6 del ingreso del estado que se ubicaba en el ano 2000 el ingreso per capita de Puerto Rico o r de la mitad del de Mississippi. tos oiidales.

Por su parte, un acuerdo ir.ultilateral de inversiones puede contribuir a simplificar la compleja red de acuerdos bilaterales o regionales de este tipo que se han suscrito en los ultimos anos, pero debe cumplir tres requisitos esenciales: liraitarse a la proteccion de la inversion, conservar la autonomia de los paises en desarrollo para regular la cuenta de capita les por razones macroeconomicas, y mantener igualmente su autonomia para adoptar polfticas activas hacia la inversion extranjera directa, in cluidas aquellas orientadas a mejorar los encadenamientos entre dicha inversion y la producci6n nacional. Ademas, seria util avanzar en un acuerdo sobre competencia global que regule la marcada tendencia a la concentration mundial observada en ciertas ramas y actividades pro ductivas, asf como las practicas anticompetitivas de las grandes empre sas transnacionales1. Un acuerdo de esta naturaleza puede serv:r a largo * plazo como marco que sustituya los mecanismos mas discrecionales de intervention (entre otros, el estatuto antidumping). No es evidente, sin embargo, que el marco mas apropiado para la negotiation de los acuer dos multilaterales de inversion o de competencia sea la OMC y, menos aun, que esta sea la instancia adecuada para poner en marcha acuerdos en estos campos. En tal sentido, seria mas apropiado crear una nueva organizacion internacional que, aparte de estos dos acuerdos, tuviese a su cargo la instrumentaci6n de los de propiedad intelectual y medidas de inversion relacionadas con el comercio, concentrando asf las accio nes de la OMC exclusivamente en la regulation del comercio de bienes y servicios. Otro elemento de los acuerdos de la Ronda Uruguay que ha sido objeto de un amplio debate es el relativo a la aplicacion a todos los miembros de la OMC de las disciplinas multilaterales en materia de pro piedad intelectual. Si bien este acuerdo puede considerarse fundamental para la provision de un bien publico global, la creacion de conocimiento tecnologico, esto solo se logra mediante la concesion de un monopolio transitorio, es decir definiendo como bien privado, por un determinado periodo, lo que es potencialmente un bien publico. Como el desarrollo tecnologico es la actividad que mas se concentra en los pafses indus trializados, esta forma de proteccion -y la redistribution de ingresos que conlleva- refuerza una de las asimetrias basicas que caracterizan a la economi'a internacional. Debido al alto costo que puede tener este mecanismo para los paises en desarrollo, el Banco Mundial (2002a) ha senalado que sus beneficios

18 Con este proposito, podria establecerse una clausula de minimis que establezca que el acuerdo correspondiente s61o se ap.ica a empresas que mantengan una participacidn superior a un cierto porcentaje de los ir.ercados internacionales relevantes.

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Recuadro 5.1 Los vi'nculos economicos entre Puerto Rico y Estados Unidos
Las economias d e Puerto R ico y Estados Unidos estan estrechamente integradas. Puerto Rico comparte ciudadam'a, fuerza de defensa, moneda y mercado con Estados Unidos, y hay libre movimiento de bienes y factores de produc cion entre ambos. Los principales pilares de la estrategia d e desarrollo, conocida com o Operaci6n Bootstrap, que Puerto Rico lanzo en los anos cuarenta, fueron los incentivos tributaries, los creditos tributaries federates sobre los ingresos percibidos en la isla por las empresas de Estados Unidos (articulo 9 3 6 del C 6digo de Impuestos Internos de Estados Unidos, que paulatinamente se esta dejando de aplicar) y el libre comercio. Alentadas por estos incentivos, muchas empresas que operaban en Puerto Rico decidieron dejar sus utilidades en la isla y depositarlas en instituciones financieras, con lo cual pasaron a ser una im portante fuente de liquidez para los interm ediaries financieros. H ace una decada, habia 9 3 6 fondos conform ados p o r estos recursos, cuyo m onto ascendi'a a unos 10.000 millones d e dolares, lo que representaba cerca de u n tercio del total de depositos en po d er de los bancos comerciales. Para el a n o 2000, esos fondos compom'an m enos del 6% de tales dep6sitos. Las transferencias federales tambien han tenido un papel prepor.derante en la economia de P uerto Rico, aunque su m agnitud reiativa se ha reducido con el co rre r del tiem po. En 2000, el total de transferencias federales equivah'a al 2 0% del PIB. Las destinadas a personas ascendian a 5 .5 0 0 millones de dola res, o un 14,3% de los ingresos correspondientes (cifra que representa una baja respecto del 22% que registraban en 1990). Alrededor del 60% de estas transferencias a las personas eran presraciones percibidas, induidas pensiones de ex com batientes y pagos de Medicare y del seguro social. Las donaciones, que consisten principalm ente en pagos realizados en el m arco del Program a de cupones para adquirir alim entos, ascendian a 39% de las transferencias a per sonas. Ademas de los flujos de com ercio y capital, la m ano de obra tam bien se m ueve libremente entre Puerto Rico y Estados Unidos. En 1950, la poblacion residente de P uerto Rico ascendia a 2.2 m illones de personas, y habia 226.000 naturales de la isla que residian en ciudades estadounidenses. Para el aiio 2000, estas cifras habian aum entado a 3,8 millones y 1,2 m illones, respectivamente. Gracias a la Operacion Bootstrap se robustecio el crecimiento industrial, que transformo a Puerto Rico de una economia de base agricola a una impulsada por los servicios y las manufacturas. Entre 1950 y 1990, el PIB de la isla crecio un 4,4% al ano, y la participacion del sector m anufacturero en el producto total aum ent6 de 22% a 39%. No obstante, la convergencia de los niveles de vida ha sido solo m oderada. Para 1990, ei ingreso per capita en Puerto Rico (6.000 dolares) era casi la m itad del d e Mississippi, entonces el estado de m enor ingre so. C on todo, habia mejorado respecto de 1950, cuando el ingreso per cdpita de Puerto Rico correspondia al 3 9% del ingreso del estado que se ubicaba en el ultimo lugar. Sin embargo, en el ano 2000 el ingreso per cdpita de Puerto Rico (10.150 dolares) a u n era alrededor de la m itad del de Mississippi. Fuente: Cepal, sobre la base de datos oficiales.

Por su parte, un acuerdo multilateral de inversiones puede contribuir a simplificar la compleja red de acuerdos bilaterales o regionales de este tipo que se han suscrito en los ultimos anos, pero debe cumplir tres requisitos esenciales: limitarse a la proteccion de la inversi6n, conservar la autonomi'a de los pai'ses en desarrollo para regular la cuenta de capita les por razones macroeconomicas, y mantener igualmente su autonomfa para adoptar politicas activas hacia la inversion extranjera directa, incluidas aquellas orientadas a mejorar los encadenamientos entre dicha inversion y la produccion nacional. Ademas, seria util avanzar en un acuerdo sobre competencia global que regule la marcada tendencia a la concentracion mundial observada en ciertas ramas y actividades pro ductivas, as! como las practicas antkompetitivas de las grandes empre sas transnacionales18. Un acuerdo de esta naturaleza puede servir a largo plazo com o marco que sustituya los mecanismos mas discrecionales de intervention (entre otros, el estatuto antidumping). N o es evidente, sin embargo, que el marco mas apropiado para la negotiation de los acuer dos multilaterales de inversion o de competencia sea la OMC y, menos aun, que esta sea la instancia adecuada para poner en marcha acuerdos en estos campos. En tal sentido, seria mas apropiado crear una nueva organizacidn internacional que, aparte de estos dos acuerdos, tuviese a su cargo la instrumentation de los de propiedad intelectual y medidas de inversion relacionadas con el comercio, concentrando asf las accio nes de la OMC exclusivamente en la regulation del comercio de bienes y servicios. Otro elemento de los acuerdos de la Ronda Uruguay que ha sido objeto de un amplio debate es el relativo a la aplicacion a todos los miembros de la OMC de las disciplinas multilaterales en materia de pro piedad intelectual. Si bien este acuerdo puede considerarse fundamental para la provision de un bien publico global, la creacion de conocimiento tecnologico, esto sdlo se logra mediante la concesion de un monopolio transitorio, es decir definiendo como bien privado, por un determinado periodo, lo que es potencialmente un bien publico. Como el desarrollo tecnologico es la actividad que mas se concentra en los paises indus trializados, esta forma de proteccion -y la redistribution de ingresos que conlleva- refuerza una de las asimetrias basicas que caracterizan a la economia internacional. Debido al alto costo que puede tener este mecanismo para los paises en desarrollo, el Banco Mundial (2002a) ha senalado que sus beneficios

18 Con este prop6sito, podria establecerse una clausula de m inim is que establezca que el acuerdo correspondiente s<5lo se aplica a empresas que m antengan una participacion superior a un tie rto porcentaje de los m ercados internacionales relevantes.

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no estan c.'aros para los paises de ingresos bajos y, por ende, que su instrumentaci6n debe ser gradual, de acuerdo con el nivel de desarrollo. Los paises de ingresos medios reciben beneficios de una mayor protecci6n intelectual en los sectores en que la denomination de origen es importante; en el comercio intraindustrial, que depende de la protecci6n de las marcas; en el de productos cinematograficos y televisivos; y en la industria de programas de computation, entre otros. Esta protecci6n tambien juega un papel importante com o garantia para la inversion extranjera y como mecanismo que asegura a los consumidores el acceso a una gama amplia de productos de calidad. Sin embargo, los acuerdos pertinentes tambien elevan el costo de la tecnologfa y pueden impedir su transferencia cuando la proteccion de la propiedad intelectual no va acompanada de la produccion del bien o el uso de la tecnologfa correspondiente en el pais que otorga la protection. Los acuerdos adoptados en la cuarta Conferencia Ministerial de la Organizaci6n Mundial del Comercio representan un importante adelanto en la definition de un area concreta salud publica- en la que la la protecci6n de la propiedad intelectual puede tener efectos netos nocivos. El principal problema que se plantea en este caso es el efecto de la proteccion sobre los precios al consumidor, que excluye del uso de los bienes o servicios protegidos a amplios sectores de la poblaci6n. Esto ilustra tambien un principio mas general, segun el cual el caracter de bien publico que tiene el conocimiento debe prevalecer, en ciertas circunstancias, sobre el caracter de bien privado que le otorga la protecci6n de la propiedad intelectual. Esta situation ha dado lugar a un debate mas amplio sobre campos er> los cuales tambien debe predominar el caracter de bien publico del conocimiento. Algunos de los ejemplos mas evidentes son aquellos en que un conocimiento potencialmente patentable es de caracter estricta mente cientifico (ciertos conocimientos sobre genetica, en particular) o en que un determinado conocimiento es la base para la adquisicion de nuevos conocimientos (hecho que se reconoce, entre otros, en el convenio sobre protecci6n de las obtenciones vegetales, que garandza el acce so a variedades protegidas para desarrollar otras nuevas). En realidad, en la medida en que el desarrollo tecnol6gico es el resultado de un pro ceso de aprendizaje acumulativo, estrechamente dependiente de la ex periencia adquirida en el ambito productivo, este ultimo caso es parte de un conjunto mas amplio, que incluye las innovaciones secundarias resultantes de la adaptaci6n de tecnologfa y de la ingenierfa inversa. Como ya se ha senalado, el problema que se produce en estos casos es aun mas grave cuando las prioridades de diversificaci6n productiva de un pais se enfrentan a protecciones de la propiedad intelectual de empresas que no producen un bien o no usan la tecnologfa en ese pais y,

por ende, la proteccion se convierte en un tnero obstaculo. En estos casos, como en el de la salud publica, es necesario lograr nuevos consensos sobre las limitaciones de la proteccion de la propiedad intelectual o bien formular normas mas amplias sobre el uso de la licencia obligatoria o el agotamiento del derecho. Otra serie de problemas estar. relacionados con aspectos especfficos de la agenda sobre propiedad intelectual que son de especial interns para los pafses en desarrollo, pero que no han sido plasmados en acuerdos o instrumentados adecuadamente. El primero se vincula con la necesidad de disponer de mecanismos efectivos de transferencia de tecnologfa y de instrumentos que garanticen una participacion mas amplia de los pafses en desarrollo en la generacion de nuevos conocimientos. La OMC deberfa dar prioridad a estos mecanismos e instrumentos, puesto que son necesarios para compensar los efectos distributives adversos que produ ce en todo el mundo la proteccion de la propiedad intelectual. El segundo obedece a la relaci6n entre la protecci6n de la propiedad intelectual y el Convenio sobre la Diversidad Biologica, y a la proteccion de los conocimientos tradicionales y del folclor. Estos ultimos casos demuestran, ademas, la urgencia de que los pafses de la region hagan un inventario de los recursos que desean proteger a nivel internacional, para defender su patrimonio cultural, intelectual, genetico y geografico.

E. La plena inclusion de la migration en la agenda internacional

La plena incorporacion de la migration en la agenda internacional tam bien es un elemento importante de un sistema internacional destinado a superar las asimetrfas del orden global. No existe justification teorica alguna para liberalizar los mercados de bienes, servicios y capitales, mien tras se siguen aplicando estrictas restricciones a la movilidad internacio nal de la mano de obra. Mas aun, la liberalizaci6n asimetrica de los mercados tiene efectos regresivos en el nivel mundial, ya que beneficia a los factores de produccion mas moviles (capital y mano de obra mas calificada) y perjudica a los que se caracterizan por una movilidad restringida (mano de obra menos calificada). Esta restriction anula, ade mas, uno de los mecanismos que, segun varios analisis historicos, desem peno un papel fundamental en la convergencia de ingresos entre los pafses actuaimente industrializados (vease el capi'tulo 4). Por otra parte, el imponer mayores restricciones a la movilidad de la mano de obra menos calificada drena selectivamente el capital humano de los paises en desarrollo, tiende a acentuar las desigualdades de ingreso en funcion de la calificacion y da origen a una de las ramas de actividad mas daninas

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no estan c'aros para los paises de ingresos bajos y, por ende, que su instrumentation debe ser gradual, de acuerdo con el nivel de desarrollo. Los pafses de ingresos medios reciben beneficios de una mayor protec cion intelectual en los sectores en que la denomination de origen es importante; en el comercio intraindustrial, que depende de la protecci6n de las marcas; en el de productos cinematograficos y televisivos; y en la industria de programas de computation, entre otros. Esta protec cion tambien juega un papel importante como garantfa para la inversion extranjera y como mecanismo que asegura a los consumidores el acceso a una gama amplia de productos de calidad. Sin embargo, los acuerdos pertinentes tambien elevan el costo de la tecnologfa y pueden impedir su transferencia cuando la proteccion de la propiedad intelectual no va acompanada de la produccion del bien o el uso de la tecnologfa correspondiente en el pafs que otorga la proteccion. Los acuerdos adoptados en la cuarta Conferencia Ministerial de la Organizaci6n Mundial del Comercio representan un importante adelanto en la definition de un area concreta -la salud publica- en la que la proteccion de la propiedad intelectual puede tener efectos netos nocivos. El principal problema que se plantea en este caso es el efecto de :a proteccion sobre los precios al consumidor, que excluye del uso de los bienes o servicios protegidos a amplios sectores de la poblacion. Esto ilustra tambitii un principio mas general, segun el cual el caracter de bien publico que tiene el conocimiento debe prevalecer, er. ciertas circunstancias, sobre el caracter de bien privado que le otorga la protec cion de la propiedad intelectual. Esta situation ha dado lugar a un debate mas amplio sobre campos en los cuales tambien debe predominar el caracter de bien publico del conocimiento. Algunos de los ejemplos mas evidentes son aquellos en que un conocimiento potencialmente patentable es de caracter estrictamente cientifico (ciertos conocimientos sobre gentiica, en particular) o en que un determinado conocimiento es la base para la adquisicion de nuevos conocimientos (hecho que se reconoce, entre otros, en el convenio sobre protecci6n de las obtenciones vegetales, que garantiza el acce so a variedades protegidas para desarrollar otras nuevas). En realidad, en la medida en que el desarrollo tecnol6gico es el resultado de un pro ceso de aprendizaje acumulativo, estrechamente dependiente de la ex periencia adquirida en el ambito productivo, este ultimo caso es parte de un conjunto mas amplio, que induye las innovaciones secundarias resultantes de la adaptation de tecnologfa y de la ingenierfa inversa. Como ya se ha senalado, el problema que se produce en estos casos es aun mas grave cuando las prioridades de diversification productiva de un pais se enfrentan a protecciones de la propiedad intelectual de empresas que no producen un bien o no usan la tecnologfa en ese pafs y,

por ende, la proteccion se convierte en un mero obstaculo. En estos casos. como en el de la salud publica, es necesario lograr nuevos consensos sobre las limitaciones de la proteccion de la propiedad intelectual o bien formular normas mas amplias sobre el uso de la licencia obligatoria o el agotamiento del derecho. Otra serie de problemas estar. relacionados con aspectos especfficos de la agenda sobre propiedad intelectual que son de especial interes para los pafses en desarrollo, pero que no han sido plasinados en acuerdos o instrumentados adecuadamente. El primero se vincula con la necesidad de disponer de mecanismos efectivos de transferencia de tecnologfa y de instrumentos que garanticen una participacion mas amplia de los pafses en desarrollo en la generation de nuevos conocimientos. La OMC deberfa dar prioridad a estos mecanismos e instrumentos, puesto que son necesarios para compensar los efectos distributives adversos que produ ce en todo el mundo la proteccion de la propiedad intelectual. El segun do obedece a la relation entre la proteccion de la propiedad intelectual y el Convenio sobre la Diversidad Biologica, y a la proteccion de los conocimientos tradicionales y del folclor. Estos ultimos casos demuestran, ademas, la urgencia de que los pafses de la region hagan un inventario de los recursos que desean proteger a nivel internacional, para defender su patrimonio cultural, intelectual, genetico y geografico.

E. La plena inclusion de la migration en la agenda internacional

La plena incorporation de la migraci6n en la agenda internacional tam bien es un elemento importante de un sistema internacional destinado a superar las asimetrias del orden global. N o existe justification teorica alguna para liberalizar los mercados de bienes, servicios y capitales, mien tras se siguen aplicando estrictas restricciones a la movilidad internacio nal de la mano de obra. Mas aun, la liberalization asimetrica de los mercados tiene efectos regresivos en el nivel mundial, ya que beneficia a los factores de produccion mas moviles (capital y mano de obra mas calificada) y perjudica a los que se caracterizan por una movilidad restringida (mano de obra menos calificada). Esta restriction anula, ade mas, uno de los mecanismos que, segun varios analisis historicos, desempeno un papel fundamental en la convergencia de ingresos entre los pafses actualmente industrializados (vease el capitulo 4). Por otra parte, el imponer mayores restricciones a la movilidad de la mano de obra menos calificada drena selectivamente el capital humano de los paises en desarrollo, tiende a acentuar las desigualdades de ingreso en funcion de la calificaci6n v da origen a una de las ramas de actividad mas daninas

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del mundo actual, cual es el trafico de trabajadores y otras personas. Fuera de ser un factor de relevancia economica, la migration es una fuente muy imporrante de enriquecimiento cultural mutuo y de consti tution de una sociedad cosmopolita. Por lo tanto, una de las prioridades de la agenda internacional debe ser la concertacion de acuerdos que amplfen la movilidad de la mano de obra y fortalezcan la gobernabilidad de la migration internacional. En este campo, el principal objetivo debe ser la adopcion de un acuerdo global sobre politicas migratorias, que tenga en cuenta la diversidad y se construya a partir de las experiencias regionales correspondientes. En general, los instrumentos vigentes tienen un alcance limitado. El mas amplio de todos es la Convention International sobre la Proteccion de los Derechos de todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares, aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1990. Despues de mas de una decada, el 14 de marzo de 2003. se cumplio la condition para su entrada en vigor, cuando Guatemala deposito el vigesimo instrumento de ratification. Anteriormente otros seis paises de America Latina y el Caribe habfan ratificado la Convention (Belice, Bo livia, Colombia, Ecuador, Mexico y Uruguay). La importancia de esta Convention, que entro en vigor el l c de julio de 2003, estriba en que reitera los derechos humanos fundamentales de Ios trabajadores migrantes y de sus familiares, incluidos los de quienes puedan encontrarse en situa tion irregular. Asimismo, brinda a los Estados un instrumento legal que facilita la articulation de legislaciones nacionales uniformes. Un elemento estrechamente relacionado con el anterior es la reduc cion de Ios peligros que plantean la discrimination y xenofobia, median te la ratification de los instrumentos internacionales correspondientes y el cumplimiento del Plan de Accidn suscrito en la Conferencia mundial contra el racismo, la discrimination racial, la xenofobia y ias formas conexas de intolerancia, realizada en Durban (Sudafrica) en el ano 2001. La ampliacion de los compromisos de movilidad temporal de traba jadores en el marco del Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios de la OMC tambien es importante. Como se ha indicado, una de las prioridades en este campo es la suscripcion de mayores compromisos por parte de los pai'ses industrializados, en materia de servicios que supongan un uso intensivo de mano de obra poco calificada, ambito en el que los paises en desarrollo pueden tener ventajas comparativas. Es innegable que el tema de la migration debe formar parte de la agenda hemisferica, de los acuerdos multilaterales entre America Latina y el Caribe y la Union Europea, y de los procesos de integracion regio nal. Existe, ademas, una amplia gama de negociaciones y convenios bila terales que pueden contribuir al propdsito de ampliar las posibilidades de migration internacional. Un ejemplo reciente y promisorio es el ini-

cio de un dialogo entre Mexico y Estados Unidos sobre este tema. Todos estos acuerdos, ya sean multilaterales o bilaterales, deben incrementar la movilidad temporal y permanente de los trabajadores y avanzar en otras areas, estrechamente vinculadas a la migracion, como la seguridad social y el reconocimiento de estudios y calificaciones personales. Cabe destacar que, ademas de los esfuerzos encaminados a eliminar la xenofobia y la discrimination y garantizar los derechos de los inmi grantes, los gobiemos de los pai'ses receptores deben adoptar medidas que apunten a su plena incorporacion en las sociedades de destino. Este es, de hecho, un requisito esencial para garantizar la cohesion social en sociedades receptoras de un gran numero de inmigrantes. Con tal obje to, los Estados deben establecer mecanismos que faciliten su integra cion, entre otros a la education publica y a los servicios de proteccion social, como una forma de contribuir a la ampliacion de sus derechos economicos y sociales. La otra cara de la moneda del proceso de la inte gracion es la exigencia de que los inmigrantes respeten la cultura que los acoge y acaten plenamente las normas jurldicas del pais receptor. Los pai'ses de ongen de la migracion tambien pueden verse beneficiados por este fenomeno a traves de diversos mecanismos. En primer lu gar, mediante las remesas, que ya constituyen de hecho flujos importan tes de recursos para muchos pai'ses de la region. La reduccion de los costos de transferencia de las remesas, la promocidn de programas de apoyo que los emigrantes pueden ofrecer a sus comunidades de origen y el uso productivo de estos recursos son algunas de las actividades posibles en este frente. El empleo de vfnculos con los emigrados tambien puede ser importante para aprovechar su preparation cientffica, profesional y empresarial, asf como para crear un mercado potential de pro ductos idiosincrasicos. Asimismo, los pafses de la region deberfan reconocer el derecho de los emigrantes a participar en los procesos politicos de sus pafses de origen. Por ultimo, tanto los paises de origen como los de destino tienen la responsabilidad de combatir conjuntamente el trafico de migrantes, lo que incluye la difusion de information en los primeros con el fin de alertar a la poblacion sobre los riesgos de estas practicas.

F. Los derechos economicos, sociales y culturales: cimientos de la ciudadam'a global

Uno de los principales adelantos que ha traido aparejado la globalizacion en las ultimas decadas ha sido la extension a todo el mundo de valores y principios eticos, como los derechos humanos, la equidad, la democra cia, el respeto por la diversidad etnica y cultural, y la proteccion del medio ambiente. Entre los temas mas espedficamente relacionados con

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el desarrollo social, sobresalen los principios consagrados en el Pacto Internacional de Derechos Economicos, Sociales y Culturales, en virtud del cual los paises se comprometen a garantizar a sus ciudadanos un conjunto de bienes y servicios que se consideran esenciales para una vida digna. En el marco del Pacto, la construction de la agenda social inter nacional se identifica con el reconocimiento de todo miembro de la so ciedad global como ciudadano y, por lo tanto, com o depositario de de rechos. Desde otro punto de vista, los bienes y servicios relacionados con un nivel basico de bienestar son simultaneamente derechos y mercancfas, bienes de valor social (meritorios), de acuerdo con la terminologfa de la economia del bienestar, por lo que su suministro debe estar reglamentado; asimismo, se deberia dar a conocer publicamente su nivel de oferta efectiva y permitir su exigibilidad real (Cepal, 2000a). Este proceso debe considerarse la esencia de un programa integral de lucha contra la pobreza. Los derechos economicos, sociales y culturales constituyen un todo indivisible e interdependiente con los derechos civiles y politicos. Sin em bargo, se reconoce que el ejercicio de los primeros difi'tilmente puede ser automatico y que exige esfuerzos economicos y politicos importantes, que garanticen su concretion progresiva. Estos esfuerzos se confunden con los que son propios de Ios procesos democraticos nacionales y que estan orientados a determinar los niveles de nutrition, salud, education, vivienda y otros derechos o bienes de valor social que pueden garantizarse en forma sostenible a todos los ciudadanos, de los mecanismos de provision (publi ca, privada o mixta) y de los recursos publicos necesarios. Esto nos remite al proceso politico de constituci6n de pactos sociales y fiscales nacionales, pero cada vez mas globales, en los que se considere que el acceso a dichos bienes es producto de una decision politica sobre asignacion de recursos destinados a velar por la observancia de los dere chos econdmicos, sociales y culturales. Estos pactos deberfan basarse, asimismo, en un debate politico sobre el papel del Estado y la relacion entre las politicas econ6micas y el desarrollo social, que permita concertar acuerdos sobre las prioridades y el ritmo de progreso posible en la aplicacion gradual de los derechos1 . 5 N o obstante, el respeto de estos derechos sigue siendo una responsabilidad basicamente national, y no existen hasta ahora politicas o meca nismos internacionales claros, definidos y estabies que permitan que las

19 Una de las actividades esenciales en este cam po es la production, !a difusion y el an41isis de inform acion sobre la siruaci6n de los derechos econ<5micos, sociales y culturales y otros derechos, y el cum plim iento de las m etas acordadas en las cum bres mundiales, para contribuir a determ inar las prioridades, crear una cultu ra de responsabilidad y lograr cambios de politica.

voluntades y realizaciones de los paises trasciendan la esfera nacional. Por otra parte, la aplicacion de estos derechos se circunscribe a los Estados y no cubre exph'citamente a otros agentes importantes, como las empresas. Finalmente, la exigibilidad de estos derechos no tiene hasta ahora incenti vos claros, ni existen metodos que garanticen su aplicacion. Por este motivo, la exigibilidad de los derechos economicos, sociales y culturales debe evolucionar gradualmente, de evaluaciones regionales y nacionales sobre su cumplimiento hacia una exigibilidad politica mucho mas clara, no s6lo en foros internacionales sino, y sobre todo, en foros nacionales representatives, en los que se discutan las evaluaciones interna cionales de la aplicacion efectiva de los compromisos adoptados por los pai'ses. Esta evaluation debe ser integral y abarcar no s61o el respeto de estos derechos, sino tambien de otros cuerpos de derechos scciales reconocidos internacional mente (los principios y derechos fundamentales apli cables en la esfera del trabajo acordados en el seno de la Organizacion Internacional del Trabajo, y los derechos de los ninos, las mujeres y los grupos etnicos), asf como los compromisos adquiridos en las cumbres mundiales, con los que estan estrechamente relacionados. Esta exigibilidad politica puede ceder paso progresivamente, en algunos casos calificados, a una exigibilidad judicial, tanto en tribunales nacionales como en tribunales internacionales competentes. En todos los casos, los compromisos y su consecuente exigibilidad deben concordar con el grado de desarrollo de los paises, y en particular, con su capacidad para alcanzar metas que puedan benefitiar efectivamente a todos los ciudadanos, lo que permite evitar tanto el voluntarismo como el populismo. Las acentuadas desigualdades y asimetrias del orden global indican que un elemento primordial de la materializaci6n de los derechos es la asistencia oficial para el desarrollo; esta deberia proporcionarse de conformidad con los compromisos adquiridos en el seno de las Naciones Unidas (0,7% del PIB de los pafses industrializados, del cual entre 0,15% y 0,20% de dicho PIB debe destinarse a los paises menos adelantados) y los criterios basicos que comparte la comunidad internacional: el otorgamiento de prioridad a la lucha contra la pobreza y el sentido de perte nencia con respecto a las estrategias de desarrollo economico y social. La cooperaci6n para el desarrollo debe concebirse desde esta perspectiva, com o un apoyo simultaneo a la construction de la democracia, el fomento de los derechos civiles y politicos, y la eradication de la pobre za, de acuerdo con un enfoque en que se de un papel destacado a los derechos. Las propuestas internacionales sobre la materia, entre otras la Iniciativa 20/20, representan un avance importante en esta direction20.

20 Vtase Ganuza y L e6n (2000), en el que se presenta una evaluacidn de esta iniciauva en el contexto de la regi6n.

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Dado que un proceso universal de esta magnitud tardara largo tiempo en concretarse, los programas de integracion regionales o subregionales estan destinados a constituir etapas intermedias obligatorias. La responsabilidad por la observancia de los derechos, su desarrollo y su aplicacion tambien trasciende las fronteras de lo nacional y lo estatal. Por lo tanto, es fundamental el establecimiento de alianzas entre multiples actores. Consciente de ello, las Naciones Unidas han hecho un amplio llamado al sector empresarial de todos los pafses, a traves del Convenio Globa], a promover el respeto de los derechos humanos en ese ambito, tanto en sus practicas como mediante el respaldo de polfticas publicas adecuadas sobre derechos humanos, el respeto de los derechos laborales basicos y la proteccion del medio ambiente21. Este tipo de iniciativas, y otras de la sociedad civil, deben contribuir a la consolidation de una verdadera cultura basada en los derechos humanos, que es la esencia de la construccion de la ciudadanfa global.

21 Al respecto, vease www.unglobalcompact.org.

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Dado que un proceso universal de esta magnitud tardara largo riempo en concretarse, los programas de integracion regionales o subregionales estan destinados a constituir etapas intermedias obligatorias. La responsabilidad por la observancia de los derechos, su desarrollo y su aplicacion tambien trasciende las fronteras de lo nacional y lo estatal. Por lo tanto, es fundamental el establecimiento de alianzas entre multiples actores. Consciente de ello, las Naciones Unidas han hecho un amplio llamado al sector empresarial de todos los paises, a traves del Convenio Global, a promover el respeto de los derechos humanos en ese ambito, tanto en sus practicas com o mediante el respaldo de politicas publicas adecuadas sobre derechos humanos, el respeto de los derechos laborales basicos y la proteccion del medio ambiente21. Este tipo de iniciadvas, y otras de la sociedad civ il, deben contribuir a la consolidation de una verdadera cultura basada en los derechos humanos, que es la esencia de la construccion de la ciudadama global.

21 Al respecto, vease www.unglobalcompact.org.

1 Director de Estudios
Sociales en la DGEL: Investigaciones Sociales; p-ofesor de la Facu tad de Economia de la UNAM. 2 United Nations. Department o f c> Economic and Social / c Affairs (2C05).Wor1d economic and social <. S C survey 2005. Financing o for development, New York. UN. 3 En Castellano, un o billbn equivale a un ra nillon de millones.

Situation economica mundial y los desequilibrios globales

La econom ia global tiene importantes desequilibrios, y uno de los mas importantes es el gran deficit en cuenta com'ente de los Estados Unidos, que se cubre con el excedente de numerosos paises de Asia y Europa, incluyendo a los exportadores de petroleo.2 Desde principios del siglo XXI, con deficits en cuenta corriente del orden de 600 mil mdd, EU ha acumulado pasivos extemos por alrededor de tres billones de dola res,3 convirtiendose en el mayor deudor del mundo. La reduccion del ahorro en EU y sus crecientes necesidades de inversion extranjera originan que ah/ se canalice

sas extranjeras. EU tambien se beneficia de su rol com o el banquero mundial. Una gran parte de sus necesidades financieras las cubre con las reservas de su m oneda acumuladas por otros pafses que le suministran efectivo y recursos de corto y largo plazo, pagando intereses relativamente bajos, mientras que sus activos consisten en prestamos de largo plazo e inversiones en acciones en otros paises con altas tasas de retorno. Asf, a pesar de su condition de deudor internacional, EU continua teniendo flujos netos positivos de ingresos por sus in versiones en el exterior. Sin embargo, tres factores elevaron el deficit exter no de EU a lo largo de la primera decada del siglo XXI. Primero, el deficit financio consum o m as que inversion; segundo, la inversion en EU se oriento a sectores no comerciables; tercero, el deficit se financia cada vez en mayor medida por flujos de corto plazo. Esto hace que los deficits sean m enos sustentables. Adem as, en el pe riodo reciente el financiamiento lo proporcionan los ban cos centrales, no los inversionistas privados.4 Algunos observadores argumentan que el deficit en cuenta corriente de EU no debiera ser m otvo de preo-

"5 L.
3

4 Ibid. pp. 165-169.

el 80% de los ahorros que los demas paises no invierten en su mercado interno.
Una particularidad del sistem a monetario mundial es que la moneda nacional de EU es la principal divisa de reserva mundial y el mas importante instrumento de page internacional, lo que significa que ese pais es capaz de tener persistentes deficits extemos y financiarlos con su propia moneda sin necesidad de recurrir a divi

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cupacibn, ya que en el largo plazo es viable seguirlo financiando, en virtud de que es mutuamente bcncficioso para EU y para los paises asiaticos, que financian la ma yor parte del deficit estadunidense com prando bonos de deuda publica de EU. Este arreglo le permitc rcducir la tasa de interes, estimula su consum o y aumenta sus importaciones. Asi, los paises superavitarios continuan elevando sus exportaciones y obtienen altas tasas de crecimiento economico. Tambien se ha argumentado que la capacidad de Estados Unidos para conseguir inversion externa y financiar sin presiones su deficit en cuenta corriente se incremento por sus ventajas tecno logicas, la desregulaci6n financiera global y la mejora en la proteccibn de inversiones. Esta tosis prctende demostrar que los desequilibrios de EU pueden persistir sin crear dificultades en la economia mundial. Sin em bargo, desde 2005, un estudio de la O NU5 expreso que es comunmente aceptado que un nivel de 5% del PIB es el limite de la sustentabilidad del financiamiento de! deficit. Y este limite se alcanzd en 2004, ano en el que e/

deficit comercial de los Estados Unidos paso de 550 mil millones de dolares (mdd) a 600 mil mdd, cifra que se s tu6 por encima del 5% dot Producto Interno Druto (PIB).
Mark Carney, en un artfculo publicado en 2005 en el Boletin del Centro dc Estudios Monetarios Latinoamericanos (CEMLA)6analiza las posibilidades de que se increments el ahorro en EU y bajen sus desequilibrios. Al respecto, estima poco probable que esto suceda. ya que en anos recientes ha ocurrido lo opuesto. Esta tasa cayo en los ijltimos cinco anos al nivel historicamente mas bajo: inferior a 1.5% del PIB, que equivale a la mitad de su nivel de hace diez anos. La inversion se orienta al sector interno: vivienda, bienes rafces com er ciales y sectores no com erciables de la economia. Esto no ayudara a generar exportaciones y no disminuira et deficit en cuenta corriente. Hasta hoy, EU se financia con pr6stamos en su propia moneda y, contrariamente a la mayorfa de las economias, una depresibn mejora su capacidad para el servicio de la deuda. Por olio, el deficit seguira deteriorandose aunque crezca la economia.7 Carney analiza la sustentabilidad del financiamiento de los deficits de EU. Primero explica la tesis de Alan Greenspan sobre incrementada flexibilidad. La afluencia de capital a EU depende del relativo atractivo de sus activos y la disposition de los inversores a diversiticarse. Esta incrementada flexibilidad apoya el continuo finan ciamiento del deficit. De prevalecer esta tendencia. habr& un ajuste suave de los desequilibrios globales por medio de movimientos en los precios de productos y acciones, tasas de interes y tipos de cambio. Pero el autor estima que las com pras oficiales de bonos de EU bloquean los mecanismos de ajuste flexible. Esto lo lleva a examinar la "inflexibilidad calculada. Retoma la tesis de Mike Dooley, David Folkers-Landau y Peter Garber del Deutsche Bank, quienes afirman que ha surgido un nuevo orden monetario internacional que se autorrefuerza, pues resulta mutuamente benefico a Asia y Estados Unidos y es lo suficientemente estable para durar varias decadas. Existe un nuevo acuerdo BW2 con el bloque del dolar asiatico. Estas economias pugnan por minimizar la
i i t in o Hr*. r-.n m h in n a r a o r n m n v fir r.n m A r-

cio. S astcm a se reproduce gracias a la dinamica china. B crean-.tent o econom ico mpuisado por las exportacio nes crtnas at>sort>e de 15 a 20 millones de trabajadores anuates. Suponendo un excedente de 200-300 millo nes, e tiempo de vxia de BW2 se midc en decadas. B reodaje de dolares que regresan a la Tesorerfa de EU m artene los rendimientos bajos y financia nuevos consum os. en parte onertados a mercancfas asiaticas. Las corporaoones de EU invierten en Asia apoyando el sistema Eventuaimente. el dOiar se deprecia y los asia ticos asumen su costo de capital com pensado por el cream er :o actual de sus exportaciones. El resto del "undo sen espectadores fuera del circulo virtuoso existente entre EU y Asia. B autor so ste r que ei BW2 no funcionara porque los a^stes de precos relat-vos. tarde o temprano terminaran en apreciadones reales de las monedas asiaticas; la estenlizadon de divisas tendra altos costos; habra incremento del proteccionismo; no existe adecuada coordinadon monetaria en Asia que garantice estabilidad de tipos de cambto y mecanismos de ajuste y existe la posifc ;dad de desajustes mayores y, finalmente, el de sarrollo actua contra el mantenimiento del vfnculo a largo plazo: la modemizacibn financiera de China presionar& la fiexibilizacion de su politica cambiaria y monetaria. Conclusion; la calculada inflexibilidad de BW2 sera de corta duration. Termina reiterando que es en el interes de EU reducir su deficit publico y alentar el ahorro privado. El nuevo orden monetario internacional ser& uno en que las mo nedas del G-4 (dolar EU, yen, euro y renminbi) flotaran uno contra otro y en el que otras monedas tendran una election: flotar por sf solas o vincularse a un bloque que a su vez flota.8 Jose Antonio Sanahuja, en su estudio Desequili brios globales: el impacto de la crisis en los paises en vfas de desarrollo",9 destaco que la expansion econbmlca previa a la crisis econom ica internacional de 2009 fue resultado de la fusion de varias burbujas. "Las econo mias asiaticas, que dependen de las exportaciones (...)

5 United Nations,
DESA, IJNCTAD. 2005. b World economic situation and prospects 2005. New York, UN. p. 16. 6 Mark Carney. hi nuevo orden monetarin mundial . Boletin del CEML^ LI, 1, encro-marzo de 2005. Mexico. CEMLA. 7 Ibid. pp. 3-5. 8 Ibid. pp. 6-10. 9 Sanahuja, Jos6 Antonio: El impacto de la crisis en los paises en vias de desarrollo".En: Anuario CEIPAZ 2009-2010. Manuela Meza, cordinadora, Madrid,

II Pluralidad

5 consenso 7

jupacion, ya que en el largo plazo es viable seguirlo filanciando, en virtud de que es mutuamente beneficioso oara EU y para los paises asiaticos, que financian la ma/or parte del deficit estadunidense com prando bonos de deuda publica de EU. Este arreglo le permite reducir la tasa de interes, estimula su consum o y aumenta sus importaciones. As!, los paises supcravitarios continuan elevando sus exportaciones y obtienen altas tasas de crecimiento econ6m ico. Tambien se ha argumentado que la capacidad de Estados Unidos para conseguir inversion externa y financiar sin presiones su deficit en cuenta corriente se incremento por sus ventajas tecno logicas, la desregulacion financiera global y la rnejora en la proteccion de inversiones. Esta tesis pretende dcmostrar que los desequilibrios de EU pueden persistir sin crear dificultades en la economia mundial. Sin em bargo, desde 2005, un estudio de la ONU5 expreso que es comunmente aceptado que un nivel de 5% del PIB

es el limite de la sustentabilidad del financiamiento del deficit. Y este limite se alcanzd en 2004, ano en el que el deficit comercial de los Estados Unidos pasd de 550 mil millones de dolares (mdd) a 600 mil mdd, cilra que se situo por encima del 5% del Producto Interno Bruto (PIB).
Mark Carney, en un articulo publicado en 2005 en el Bolotin del Centro de Estudios Monetarios Latinoam aricanos (CEMLA)6 analiza las posibilidades de que se incremente el ahorro en EU y bajen sus desequilibrios. Al respecto, estima poco probable que esto suceda, ya que en anos recientes ha ocurrido lo opuesto. Esta tasa cayo en los ultimos cinco anos al nivel historicamente m&s bajo: inferior a 1.5% del PIB, que equivale a la mitad de su nivel de hace diez anos. La inversion se orienta al sector interno: vivienda, bienes raices com er ciales y sectores no com erciables de la economia. Esto no ayudara a generar exportaciones y no disminuira el deficit en cuenta corriente. Hasta hoy, EU se financia con prestamos en su propia moneda y, contrariamente a la mayoria de las economias, una depresion mejora su capacidad para el servicio de la deuda. Por ello, el deficit seguira deteriorndose aunque crezca la economia.7 Carney analiza la sustentabilidad del financiamiento de los deficits de EU. Primero explica la tesis de Alan Greenspan sobre incrementada flexibilidad". La afluencia de capital a EU depende del relativo atractivo de sus activos y la disposition de los inversores a diversificarse. Esta incrementada flexibilidad apoya el continuo finan ciamiento del deficit. De prevalecer esta tendencia, habra un ajuste suave de los desequilibrios globales por medio de movimientos en los precios de productos y acciones, tasas de interes y tipos de cambio. Pero el autor estima que las com pras oficiales de bonos de EU bloquean los mecanismos de ajuste flexible. Esto lo lleva a examinar la inflexibilidad calculada. Retoma la tesis de Mike Dooley, David Folkers-Landau y Peter Garber del Deutsche Bank, quienes afirman que ha surgido un nuevo orden monetario internacional que se autorrefuerza, pues resulta mutuamente benefico a Asia y Estados Unidos y es lo suficientemente estable para durar varias decadas. Existe un nuevo acuerdo BW2 con el bloque del d6lar asi&tico. Estas econom ias pugnan por minimizar la apreciacidn de su tipo de cambio para promover com er

cio. El sistema se reproduce gracias a la dinamica china. El crecimiento econdm ico impulsado por las exportacio nes chinas absorbe de 15 a 20 millones de trabajadores anuales. Suponiendo un excedente de 200-300 millo nes, el tiempo de vida de BW2 se mide en decadas. El reciclaje de dolares que regresan a la Tesorerfa de EU mantiene los rendimientos bajos y financia nuevos consumos, en parte orientados a mercancfas asiaticas. Las corporaciones de EU invierten en Asia apoyando el sistema. Eventualmente, el dolar se deprecia y los asiticos asumen su costo de capital com pensado por el crecimiento actual de sus exportaciones. El resto del mundo son espectadores fuera del circulo virtuoso exis tente entre EU y Asia. El autor sostiene que el BW2 no funcionara porque los ajustes de precios relativos, tarde o temprano terminaran en apreciaciones reales de las monedas asiaticas; la esterilizacion de divisas tendra altos costos; habra incremento del proteccionismo; no existe adecuada co ordinacion monetaria en Asia que garantico estabilidad de tipos de cambio y mecanismos de ajuste y existe la posibilidad de desajustes mayores y, finalmente, el de sarrollo actua contra el mantenimiento del vinculo a largo plazo; la modernizacidn financiera de China presionara la flexibilizacion de su politica cambiaria y monetaria. Conclusi6n: la calculada inflexibilidad de BW2 ser de corta duration. Termina reiterando que es en el interns de EU reducir su deficit publico y alentar el ahorro privado. El nuevo orden monetario internacional sera uno en que las mo nedas del G-4 (dolar EU, yen, euro y renminbi) flotar&n uno contra otro y en el que otras monedas tendran una election: flotar por si solas o vincularse a un bloque que a su vez flota.8 Jose Antonio Sanahuja, en su estudio Desequili brios globales: el impacto de la crisis en los paises en vias de desarrollo,9 destaco que la expansion econom i ca previa a la crisis econdm ica internacional de 2009 fue resultado de la fusidn de varias burbujas. "Las econo mias asiaticas, que dependen de las exportaciones (..

5 United Nations,
DESA, UNCTAD. 2005. b World economic situation and prospects 2005. New York, UN. p. 16. 6 Mark Carney. El nuevo orden monetario mundial". Boletin del CEMLA LI, 1, enero-marzo dc 2005. Mexico. CEMLA. 7 Ibid. pp. 3-5. 8 ibid. pp. 6-10. 9 Sanahuja, Jose Antonio: El impacto de la crisis en los paises en vias de desarrollo".En: Anuario CEIPAZ 2009-2010, Manuela Meza, cordinadora, Madrid, 2009. Pp. 27-60

cupacion, ya que en el largo plazo es viable seguirlo financiando, en virtud de que es mutuamente beneficioso para EU y para los paises asiaticos, que financian la ma yor parte del d6ficit estadunidense com prando bonos de deuda publica de EU. Este arreglo le permite reducir la tasa de interes, estimula su consum o y aumenta sus importaciones. Asi, los pafses superavitarios contmuan elevando sus exportaciones y obtienen altas tasas de crecimiento economico. Tambien se ha argumentado que la capacidad de Estados Unidos para consegui' inversion externa y financiar sin presiones su deficit en cuenta corrionte se incremento por sus ventajas tecnolOgicas, la desregulacion financiera global y la mejora en la proteccion de inversiones. Esta tesis pretende demostrar que los desequilibrios de EU pueden persis: r sin crear dificultades en la economia mundial. Sin em bargo, desdo 2005, un estudio de la ONU5 expreso a_s es comunmente aceptadn que un nivel de 5 C r - ~B -

es el limite de la sustentabilidad del financiamier:: de deficit. Y este limite se alcanzd en 2004, ano en el que & deficit comercial de los Estados Unidos paso de 55 Dmil millones de ddiares (mdd) a 600 mil mdd, cifra que se s.tud por encima del 5% del Producto Interno Bruto PIB
Mark Carney, en un artfculo publicado en 2005 en el Boletin del Centro de Estudios Monetarios i_a: -oamericanos (CEMU\)6analiza las posibilidades de que se incremente el ahorro en EU y bajen sus desea l. c -: s Al respecto, estima poco probable que esto suceoa. ya que en anos recientes ha ocurrido lo opuesto. Esta tasa cayo en los ultimos cinco anos al n .e1 histox a mente mas bajo: inferior a 1.5% del PIB, que eq ,ae a la mitad de su nivel de hace diez anos. La inversion sa orienta al sector interno; vivienda, bienes raices cc " :' ciales y sectores no com crciables de la economia E r : no ayudara a generar exportaciones y no disr- no -a e deficit en cuenta corriente. Hasta hoy, EU se finance con prttetumos en su propia moneda y, contraiam e a la mayorfa de las economias, una depresion mejora su capacidad para el servicio de la deuda. Por ello. el ce:: seguir deteriorandose aunque crezca la economia.7 Carney analiza la sustentabilidad del financiamiertc de los deficits de EU. Primero explica la tesis de Alan Greenspan sobre incrementada flexibilidad". La afluencia de capital a EU depende del relativo atractivo de sus activos y la disposition de los inversores a diversificarse. Esta incrementada flexibilidad apoya el continuo finan ciamiento del deficit. De prevalecer esta tendencia, habr6 un ajuste suave de los desequilibrios globales por medio de movimientos en los precios de productos y acciones, tasas de interns y tipos de cambio. Pero el autor estima que las com pras oficiales de bonos de EU bloquean los mecanismos de ajuste flexible. Esto lo lleva a examinar la "inflexibilidad calculada. Retoma la tesis de Mike Dooley, David Folkers-Landau y Peter Garber del Deutsche Bank, quienes afirman que ha surgido un nuevo orden monetario internacional que se autorrefuerza, pues resulta mutuamente benefico a Asia y Estados Unidos y es lo suficientemente estable para durar varias decadas. Existe un nuevo acuerdo BW2 con el bloque del do lar asiatico. Estas economias pugnan por minimizar la apreciacion do su tipo de cam bio para promover comer-

cio. El sistem a se reproduce gracias a la dinamica china. B crear- rento econom ico impulsado por las exportacio"es chinas absorbe de 15 a 20 millones de trabajadores anuates. Suponendo in excedente de 200-300 millo nes. & tiempo de vida de BW2 se mide en decadas. B reoc^ e de dolares que regresan a la Tesorerfa dc EU m art e re ios rendim entos bajos y financia nuevos consim os. en parte ooentados a mercancfas asiaticas. _as corporaoones de EU invierten en Asia apoyando el sistema. Eventuaimente. el dolar se deprecia y los asia ticos asunen su costo de caprtal com pensado por el crecT f r r z actual de sus exportaciones. El resto del rnuxJo so r espectaoc'as fuera del cfrculo virtuoso exis tente entre EU y Asia. E autor sostiene que el BW2 no funcionara porque los ajustes de preoos reiativos, tarde o temprano terminaran en apreciaciones reales de las monedas asiaticas; la esteriiizacjon de divisas tendra altos costos; habra incremento del protecckxusmo; no existe adecuada co ordination monetana en Asia que garantice estabilidad de tipos de cam bio y mecanismos de ajuste y existe la p o sit iidad de desajustes mayores y, finalmente, el de sarrollo actua contra el mantenimiento del vinculo a largo plazo; la modernization financiera de China presionara la flexibilization de su polftica cambiaria y monetaria. Conclusion: la calculada inflexibilidad de BW2 sera de corta duracion. Termina reiterando que es en el interes de EU reducir su deficit publico y alentar el ahorro privado. El nuevo orden monetario internacional sera uno en que las mo nedas del G-4 (dolar EU, yen, euro y renminbi) flotaran uno contra otro y en el que otras monedas tendran una election: flotar por si solas o vincularse a un bloque que a su vez flota* Jose Antonio Sanahuja, en su estudio Desequili brios globales: el impacto de la crisis en los pafses en vias de desarrollo,9destaco que la expansion econom i ca previa a la crisis econom ica international de 2009 fue resultado de la fusion de varias burbujas. Las econo mias asiaticas, que dependen de las exportaciones (...)
5 United Nations, DESA, UNCTAD, 2005. b World economic situation and prospects 2005. New York, UN. p. 16. El nuevo orden monetario mundial . Boletin del CEMLA LI, 1, enero-marzo de 2005. Mexico. CEMLA. 7 Ibid. pp. 3-5.
8 Ibid. pp. 6-10.

9 Sanahuja, Jose
Antonio: El impacto de la crisis on los pai'ses en vias de desarrollo.En: Anuario CEIPAZ 2009-2010, Manuela Meza,

cordinadora, Madrid,

loco,

II Pluralidad

y consenso

6 M;irk Carney.

cupacion, ya que en el largo plazo es viable seguirlo financiando, en virtud de que es mutuamente beneticioso para EU y para los paises asiaticos, que financian la ma yor parte del deficit estadunidense com prando bonos de deuda publica de EU. Este arreglo le permite reducir la tasa de interes, estimula su consum o y aumenta sus importaciones. Asi, los paises superavitarios continuan elevando sus exportaciones y obtienen altas tasas de crecimiento economico. Tambien se ha argumentado quo la capacidad de Estados Unidos para conseguir inversion externa y financiar sin presionos su deficit en cuenta corriente se increm ent por sus ventajas tecnoI6gicas, la desregulacion financiera global y la mejora en la proteccion de inversiones. Esta tesis pretende demostrar que los desequilibrios de EU pueden persistir sin crear dificultades en la economia mundial. Sin em bargo, desde 2005, un estudio de la ONU6 expreso que

5% d e l PIB es el limite de la sustentabilidad del financiamiento del deficit. Y cstc limito so alcanzo en 2004, ano en el que el deficit comercial de los Estados Unidos pasd de 550 mil millones de ddlares (mdd) a 600 mil mdd, c.ifra que se s tud por encima del 5% del Producto Interno Bruto (PIB
e s c o m u n m c n tc a c e p ta d o q u e u n n ive l d e

Mark Carney, en un articulo publicado en 2005 en el Boletin del Centro de Estudios Monetarios Latinoa mericanos (CEMLA)6analiza las posibilidades de que se incremente el ahorro en EU y bajen sus desequilibrios. Al respecto, estima poco probable que esto suceda. ya que en afios recientes ha ocurrido lo opuesto. Esta tasa cayo en los ultimos cinco anos al nivol histbncamente mds bajo: inferior a 1.5% del PIB, que equivaie a la mitad de su nivel de hace diez anos. La inversion se orienta al sector interno; vivienda, bienes raices com er dales y seclores no com erciablcs de la economia. Es:. no a y u d a r fi a generar exportaciones y no disminuira e deficit en cuenta corriente. Hasta hoy, EU se financia con prestamos en su propia moneda y. contrar amente a la mayoria de las economias, una depresidn rre;ora su capacidad para el servicio do la deuda. Por eilo, ei je - : * seguira deterior&ndose aunque crezca la e c o n o r-a 7 Carney analiza la sustentabilidad del fin a n cia l ento de los deficits de EU. Primero explica la tesis de Alan Greenspan sobro "incrementada flexibilidad" La afluencia de capital a EU depende del relativo atractivo de sus activos y la disposition de los inversores a diversificarse Esta incrementada flexibilidad apoya el continuo finan ciamiento del deficit. De prevalecer esta tendencia. habra un ajuste suave de los desequilibrios globales por medio de movimientos en los precios de productos y acciones, tasas de interes y tipos de cambio. Pero el autor estima que las compras oficiales de bonos de EU bloquean los mecanismos de ajuste flexible. Esto lo lleva a examinar la "inflexibilidad calculada". Retoma la tesis de Mike Dooley, David Folkers-Landau y Peter Garber del Deutsche Bank, quienes afirman que ha surgido un nuevo orden monetario internacional que se autorrefuerza, pues resulta mutuamente ben^fico a Asia y Estados Unidos y es lo suficientemente estable para durar varias decadas. Existe un nuevo acuerdo BW2 con el bloque del do lar asiatico. Estas economfas pugnan por minimizar la apreciacion de su tipo de cambio para promover com er

cio. E sistema se reproduce gracias a la dinamica china. El crecimiento econom ico impulsado por las exportacio nes chinas absorbe de 15 a 20 millones de trabajadores anuales. Suporoendo un excedente de 200-300 millo nes, a tiempo de .da de BW2 se mide en decadas. B reoda^e de dolares que regresan a la Tesorerfa de EU mant>ene los rer<ji"tentos bajos y financia nuevos consumos. er parte onentados a mercancfas asiaticas. Las corporacwnes de EU mvierten en Asia apoyando el sistema. Eventualmente, ti dolar se deprecia y los asia ticos asumen su costo de capital com pensado por el crecim iento actual de sus exportaciones. El resto del m u n d o s o n espectackxes fuera del circulo virtuoso exis tente entre EU y Asia. B autor sostieoe que el BW2 no funcionara porque los aiustes de precios refcrtivos, tarde o temprano terminaran en ajxectaoones reates de las monedas asiaticas; la esterfizaaon de cfrvisas tendra altos costos; habra incremento deJ orotecoorasmo; no existe adecuada co ordination moneta-ia en Asia que garantice estabilidad de tipos de cambio y mecanismos de ajuste y existe la posibdoad de desajustes mayores y, finalmente, el de sarrollo actua contra el mantenimiento del vinculo a largo plazo; la m odernization financiera de China presionara la ftexibilizacipn de su politica cambiaria y monetaria. Condusi6n: la calculada inflexibilidad de BW2 sera de corta duration. Termina reiterando que es en el interes de EU reducir su deficit publico y alentar el ahorro privado. El nuevo orden monetario international ser uno en que las mo nedas del G-4 (dolar EU, yen, euro y renminbi) flotaran uno contra otro y en el que otras monedas tendran una election: flotar por sf solas o vincularse a un bloque que a su vez flota.* Jose Antonio Sanahuja, en su estudio Desequili brios globales: el impacto de la crisis en los pafses en vias de desarrollo,9 destaco que la expansion econom i ca previa a la crisis econom ica internacional de 2009 fue resultado de la fusion de varias burbujas. Las econo mfas asiaticas, que dependen de las exportaciones (...)

5 United Nations,
DESA, UNCTAD. 2005. b World economic situation and prospects 2005. New York, UN. p. 16. 6 Mark Carney. El nuevo orden monetario mundial". Boletin del CEMLA LI, 1, enero-marzo de 2005. Mexico. CEMLA. 7 Ibid. pp. 3-5. 8 Ibid. pp. 6-10.

9 Sanahuja, Jos Antonio: El impacto de la crisis en los paises en vfas dc desarrollo.En: Anuario CEIPAZ 2009-2010, Manuela Meza, cordinadora. Madrid, 900Q P r s 0 7

// Pluralidad ^consenso

cupacidn, ya que en el largo plazo es viable seguirlo financiando, en virtud de que es mutuamente beneficioso para EU y para los pai'ses asiaticos, que financian la ma yor parte del deficit estadunidense com prando bonos de deuda publica de EU. Este arreglo le permite reducir la tasa de interns, estimula su consum o y aumenta sus importaciones. Asf, los paises superavitarios continuan elevando sus exportaciones y obtienen altas tasas de crecimiento econ6mico. Tambien se ha argumentado que la capacidad de Estados Unidos para conseguir inversidn extema y financiar sin presiones su deficit en cuenta corriente se incrementb por sus ventajas tecno logicas, la desregulacibn financiera global y la mejora en la proteccion de inversiones. Esta tesis pretende demostrar que los desequilibrios de EU pueden persistir sin crear dificultades en la economia mundial. Sin em bargo, desde 2005, un estudio de la ONU5 expreso que

es comunmente aceptado que un nivel de 5% del PIB es el limite de la sustentabilidad del financiamiento del deficit. Y este limite se alcanzd cn 2004, aho en el que el deficit comercial de los Estados Unidos pas6 de 550 mil millones de ddlares (mdd) a 600 mil mdd, cifra que se sltud por encima del 5% del Producto Interno Bruto (PIB).
Mark Carney, en un articulo publicado en 2005 en el Boletin del Centro de Estudios Monetarios Latinoa mericanos (CEMLA) analiza las posibilidades de que se incremente el ahorro en EU y bajen sus desequilibrios. Al respecto, estima poco probable que esto suceda, ya que en anos recientes ha ocurrido lo opuesto. Esta tasa cayo en loo ultimos cinco anos al nivel histdricamente mas bajo: inferior a 1.5% del PIB, que equivaie a la mitad de su nivel de hace diez anos. La inversion se orienta al sector interno; vivienda, bienes raices com er ciales y sectores no com erciables de la economia. Esto no ayudara a generar exportaciones y no disminuira el deficit en cuenta corriente. Hasta hoy, EU se financia con prestamos en su propia moneda y, contrariamente a la mayoria de las economias, una depresi6n mejora su capacidad para el servicio de la deuda. Por ello, el deficit seguira deteriorandose aunque crezca la economia.7 Carney analiza la sustentabilidad del financiamiento de los deficits de EU. Primero explica la tesis de Alan Greenspan sobre "incrementada flexibilidad". La afluencia de capital a EU depende del relativo atractivo de sus activos y la disposition de los inversores a diversificarse. Esta incrementada flexibilidad apoya el continuo finan ciamiento del deficit. De prevalecer esta tendencia, habr6 un ajuste suave de los desequilibrios globales por medio de movimientos en los precios de productos y acciones, tasas de interns y tipos de cambio. Pero el autor estima que las com pras oficiales de bonos de EU bloquean los mecanismos de ajuste flexible. Esto lo Neva a examinar la inflexibilidad calculada. Retoma la tesis de Mike Dooley, David Folkers-Landau y Peter Garber del Deutsche Bank, quienes afirman que ha surgido un nuevo orden monetario internacional que se autorrefuerza, pues resulta mutuamente benefico a Asia y Estados Unidos y es lo suficienternente estable para durar varias decadas. Existe un nuevo acuerdo BW2 con el bloque del do lar asiatico. Estas economias pugnan por minimizar la apreciacidn de su tipo de cambio para promover com er

cio. El sistema se reproduce gracias a la dinamica china. El crecimiento econdm ico impulsado por las exportacio nes chinas absorbe de 15 a 20 millones de trabajadores anuales. Suponiendo un excedente de 200-300 millo nes, el tiempo de vtda de BW2 se mide en dCcadas. El reciclaje de dolares que regresan a la Tesoreria de EU mantiene los rendimientos bajos y financia nuevos consumos, en parte orientados a m ercancias asiaticas. Las corporaciones de EU invierten en Asia apoyando el sistema. Eventualmente, el ddlar se deprecia y los asia ticos asumen su costo de capital com pensado por el crecimiento actual de sus exportaciones. El resto del mundo son espectadores fuera del cfrculo virtuoso existente entre EU y Asia. El autor sostiene que el BW2 no funcionara porque los ajustes de precios relativos, tarde o temprano terminaran en apreciaciones reales de las monedas asiaticas; la esterilizacion de divisas tendra altos costos; habr incremento del proteccionismo; no existe adecuada co ordination monetaria en Asia que garantice estabilidad de tipos de cambio y mecanismos de ajuste y existe la posibilidad de desajustes mayores y, finalmente, el de sarrollo actGa contra el mantenimiento del vinculo a largo plazo; la modernizacidn financiera de China presionara la flexibilizacidn de su politica cambiaria y monetaria. Conclusidn: la calculada inflexibilidad de BW2 sera de corta duracidn. Termina reiterando que es en el interes de EU reducir su deficit publico y alentar el ahorro privado. El nuevo orden monetario internacional sera uno en que las mo nedas del G-4 (dolar EU, yen, euro y renminbi) flotaran uno contra otro y en el que otras monedas tendran una election: flotar por si solas o vincularse a un bloque que a su vez flota." Jos6 Antonio Sanahuja, en su estudio "Dcsequilibrios globales: el impacto de la crisis en los pafses en vias de desarrollo", destaco que la expansion econom i ca previa a la crisis econdm ica internacional de 2009 fue resultado de la fusion de varias "burbujas. "Las econo mfas asiaticas, que dependen de las exportaciones (...)

5 United Nations.
DESA, UNCTAD.

2005. t) World
economic situation and prospects 2005. New York, UN. p. 18. 6 Mark Carney. "El nuevo orden monetario miindial. Boletin del CFMLA LI, 1, enero-marzo de 2005. Mexico. CfcMLA 7 Ibid. pp 3-5. 8 Ibid. pp. 6-10. 9 Sanahuja, Jose Antonio: El impacto de la crisis en los paises en vias de desarrollo".En: Anuario CEIPAZ 2009-2010, Manuela Meza, cordinadora, Madrid. 2009. Pp. 27-60

11

// Pluralidad y consenso

____ _ _
crecieron gracias a burbuias * vez, dependian de la ^ ^ uya Unidos". Para hacer c o m p e W v ^ s W t e n ^ los paises asiaticos, y en p a rtia ia r O r a . ccr-3r^ ' ; mantener sus d,visas b ara tas ^o * * enormes cantidades de r e s e r v d e * a s o n y a r o s en sus abultados s u p e r b com eraates a d ^ d o activos en dolares. La compra dolares, y en particular de bonos dense por parte de China y ouos convenia a Estados Unidos, que de es*^ .r - ^ m a ro c a bajo coste su deficit fiscal ^nck^ w las guerras de Ira k y A f g a n ^ - a l n r r b a p s t e tipos de interes. De esa manera. t a m t * n se a lm e t a w las burbujas de credito y de activos c^je >npi<aatoan <* crecimiento economico en Estados U nocs
P a ra n a . e o te a m o lio t n e r in las e c o n o m ia s d e A sia, y o n p a r b c J a r a e r a m o d c lo ta m b ie n e ra ^ ^ o o n a l o o lo g r a n o n n p u isa r l a s . m v e s t a U i i i d a d ca m tm ru . y asegurarse H n o a B

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crecieron gracias a burbujas de exportaoon que a su vez, dependian de la burbuja de consum o de Estaoos Unidos. Para hacer competitivas sus exportaooneslos paises asiciticos, y en particular China, opiaron por mantener sus divisas baratas, lo que su p cn e bocst enormes cantidades de resen/as de dvtsas ongradas en sus abultados superavit comercaaies. adqunendo activos en dolares. La com pra masrva oe act?^os e r dolares. y en particular de bonos del Tesoro esiadoLr*dense por parte de China y otros passes em ergertes convenia a Estados Unidos, que de esta to m a in a rx x a bajo coste su deficit fiscal incluyenoc a "lachxa* de las guerras dc Irak y Atganistan al mantener ca p s o s tipos de interes. De esa manera, tambten se alrr= r3rtr las burbujas de credito y de activos que m o u sa ca r a crecimiento econom ico en Estados Urndos. Para las econom ias dc Asia, y en partcu ar cara C h na, este modelo tambien era funtionai a s x x> ec.cs. con ello se lograria impulsar las ex p o rao o res a rtener la estabilidad cambiaria, y asegjrarse Veree a a inestabilidad cconom ica intem aciona y e.=rcjaes c rs s de balanza de pagos. Tras la experience r a x a 'e a oe la crisis asiatica de 1997-98. estas eccro ~ a i c r--- ron asegurarse a si mismas utilizancx as -eiaer.c^ x divisas com o blindaje, en vez de recur-r a =Vi Six politicas, que aportaban pocos recurscs s x c n s r j ~ agravamiento de la crisis y graves co se s so ca e s . se percibian com o una intromision de Y/asrm g-;r er sl. soberania nacional. En suma, sg optc ocr ~iar -rnar-eramente un tipo de cambio subvaluado y acxm Jar grar-

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:s c a o x rs s x estate y el estimulo fiscal alcanzo la e s rx fe r c a rrfra x ' 5 billones de dolares en 2009, ~es ieceE a~ o x er e ultimo ano de la administration 5 s - z ss -a e ccr >- r-.erdependcncia ha dado lugar a : x ee -a o e x x 3-2

integrado por ambos paises,

- r o s pivotes clave de la economia c o iic a - v r o a A j j x r la r r e r s sostiene en un articulo de reciente

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e :j-rz ~as algido de la crisis, a fines do 2008 io s >r ..'.9. paradojicamente los capitales fluTT rs-^Dos Unidos como resultado de cont esgo por parte de los inversionistas; asc ije : :rra-5':tono porque los capitales, animados Z& a =. -scr a nesgo, fueron precisamonte al pals xx j- ii ss ;ax aria , una politica fiscal expansionis3 . x c o s t monetaria laxa y con grandes deficit er i jenta corriente como en su balance fiscal, r-a jn a r un incremento de los flujos de capital ' pas con tales caracteristicas, pero eso surr e- caso de Estados Unidos dada su fortaleza rsauccnal, su riqueza, y debido a la percepci6n de x r s.. ;)OOiemo tiene suficicntes grados de libertad z^ra ~ a">eiar esas circunstancias (como hasta ahora suoeddo). Pero este mismo fen6meno el flujo de cat* ^es hacia Estados Unidos en busqueda de segu ha impedido una depreciacion real y sustancial oe 3oar. la cual habria disminuido los costos de transocn oara salir de la crisis y podria haber aliviado las c l o n e s provenientes de los desequilibrios globales, nctuso podria haber acelerado su correcci6n. En este sentido, dichos flujos de capital inutilizaron uno de los principales mecanismos de ajuste de los desequilibrios. En efecto, a lo largo de la historia ha sido precisamente un ajuste abrupto en el tipo de cambio el principal me canismo de correccion en aquellos episodios de crisis en paises que han acumulado grandes deficit a causa de desequilibrios fiscales, expansi6n monetaria y colapsos en sus sistemas bancarios... Despues del estaliido de la crisis, los niveles de desequilibrios globales se redujeron significativamente, pero ello parece haber sido principalmente una respuesta de corto plazo, dado que las tendencias ahora han vuelto a su patrbn habitual previo a la crisis. Respecto de las contrapartes del balance de cuenta corriente de Estados Unidos, las tres mas grandes economias despues de la estadunidense (China, Alemania y Japon) han mostrado superavit continuos en sus cuentas corrientes desde hace tiempo".

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des volumenes de reservas de dhftsas p rin o p a n e rie en dolares, que posteriormente se re a d a ca r a d a jr e rdo activos en esa moneda, particUar^er-* o c ro s o s Tesoro de Estados Unidos. La crisis financiera ha quebrado ese OCC o x estaba llegando a niveles insostenibles. A V a e s oe 20C~ Estados Unidos llegO a tener un d e fer x r - e r o a e r torno al 6% del PIB, necesitaba mas cle r.< ~ ~ lo re s de dOlares diarios en finantiacion externa. . D~ira h a ce acumulado mas de 2 billones de dolares e r 'eser.as. Parte de esas reservas, com o se indco. se r'.m e ro r er deuda de Estados Unidos hasta 1 biton de dceree incluyendo 730 mil millones en bonos o e Tescro E r los ultimos anos, Estados Unidos ha d e c e ro o o oaza vez mas del ahorro externo para finanaar su deficit en tre 1996 y 2006, la proportion de trtutos c - > ;a d e Tesoro en manos de extranjeros pasO de - 2: . a 55 % del total. Por todo ello, los superavit de > paises e^e^gentes os y el deficit gemelo" (twin deficit) fiscat , comercial es tadounidense, en tanto desequilibrios globales, se han entrelazado a traves de un modelo de cre cr" ento que a la larga era insostenible y suponia riesgos de inestabili dad de naturaleza sistemica. En reaiidad. mas alia de las explicaciones convencionales centradas en la crisis hipotecaria, estos desequilibrios globales deben ser contemplados com o una de las causas uttimas de la crisis. Este modelo de relaci6n econom ica y de manejo de ios tipos de

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10 Carstons, Apustin; Desequilibrios globales". Revista Nexos, N 400, marzo de 2011.

cambio fue denominado "Bretton Woods ll,

y debe Interpretarse com o una consecuencia de la fal ta de un verdadero sistema monetario internacional, asf

crecieron gracias a burbujas de exportation que, a su vez, dependian de la burbuja de consum o de Estados U nidos. Para hacer com petitivas sus exportaciones. los paises asiaticos, y en particular China, op taron por mantener sus divisas baratas. lo que suponia reacter enorm es cantidades de reservas de drvtsas o n gra das en sus abultados superavit com erciales. aoqunendc activos en dolares. La com pra masrva de acswos e r dOlares, y en particular de bonos del Tesoro estackxr*dense por parte de China y otros patses em ergertes. convenia a Estados Unidos. que de esta fo r r a fra n o c a bajo coste su deficit fiscal n d u y en d c a *tacti3' 36 las guerras de Irak y Afgamstan ai m antener Dajos o s tipos de interns. De esa manera. tamfc*en se airv= rtarcr las burbujas de credito y de activos que m pU saban a crecim iento econom ico en Estados Urw ios. Para las econom ias de Asia, y en partxxiar para Cfna, este m odelo tam bien era fu ro o n a l a sus objetvos: con ello se lograria im pulsar las exportaciones. man tener la estabilidad cam biana. y asegurarse frente a a inestabilidad econom ica internacional y eventuates crisis de balanza de pagos. Tras la exp en eroa tra im a tca de la crisis asiatica de 1997-98. estas econorm as prefineron asegurarse a si m ism as utilizando las reservas de divisas com o blindaje", en vez de r e a n r a FMI y sus politicas, que aportaban p o co s recursos. suponiar in agravam iento de la crisis y graves costes soaaies. . se percibian com o una introm ision de W ashngton en su soberania nacional. En suma. se opto por f^ar indaterafm ente un tipo de cam bio subvaluado y acxm u r gran a des volum enes de reservas de divisas, princapalmente en dblares, que posteriorm ente se reaclaban adqiinendo activos en esa m oneda. particularm ente bonos del Tesoro do Estados Unidos. La crisis financiera ha quebrado ese cid o . que estaba llegando a niveies insostenibles. A finales de 2007, Estados U nidos llego a tener un deficit com ercial en torno al 6% del PIB, necesitaba ms de dos m i miones de dolares diarios en fin an tiatio n externa, y China habia acum ulado m as de 2 billones de dolares en reservas. Parte de esas reservas, com o se indico, se invirtieron en deuda de Estados U nidos hasta 1 billon de ddlares, incluyendo 730 mil millones en bonos del Tesoro . En los ultim os anos, Estados Unidos ha dependido cada vez m as del ahorro externo para financiar su deficit: en tre 1996 y 2006, la proportion de titulos de deuda del Tesoro on m anos de extranjeros paso de 22% a 55 % del total. Por todo ello, los superavit de los paises emergentes y el deficit gemelo" (twin deficit) fiscal y com ercial es tadounidense, en tanto desequilibrios globales. se han entrelazado a traves de un m odelo de crecim iento que a la larga era insostenible y suponia riesgos de inestabiiidad de naturaleza sistem ica En realidad, m as alia de las e x p lic a tio n s c o n v e n tio n a l centradas en la crisis hipotecaria, estos desequilibrios globales deben ser contem plados com o una de las causas ultimas de la crisis. Este m odelo de relacion econom ica y de manejo de los tipos de cam bio fue donom inado Bretton W oods II",

j ~ 3 )ca de la cnsis asiatica

d e 1987-19SB. R e n com o serialo el ex secretario del :6 E r r ; : : .s s r z r c e Summers (2004), las ifc iiiB jJlM M i g e sso e s por Bretton W oods II" repres tr ta ban, n a r iU U L in verdadero "equilibrio del ta ro r f a n r i w f q je h a atrapado. dejando muy poco m ager - a n x r a . tanto a la economia china como ; I r i : :: . x s j por extensi6n, a la economia m n t t L C uando eesato la crisis en 2008, para evitar la ra'3 3:>ar uue significant tanto menores exportax n e s x n c r<=odas multimillonarias en sus reservas, o s ra s e s asaDcos. y en particular China, continuaron 'ra n ar:x 6 deficit de Estados Unidos que a causa >r ;: : :-;_,6 es de rescate y el estimulo fiscal alcanzo la e^VDS^erca cifra de 1.5 tellones de dolares en 2009, -e s .eces mas que en el ultimo ano de la administration Busft. E sa relacrtn de interdependencia ha dado lugar a que se -a c e de un *G-2* mtegrado por ambos paises, que sena ya unos de los pxvotes clave de la economia poitoca muncSal. Ao-jStin Carstens sostiene en un articulo de reciente pubicacion que:1 0 *En ei punto mas algrto Oe la cnsis, a fines de 2008 y principios de 2009. paradojcamente los capitales fluyeron tiaoa Estados Unidos como resultado de consideraciones de riesgo por parte de los inversionistas; esto fue contradictono porque los capitales. animados por la aversion al riesgo. fueron precisamente al pais con una crisis bancaria, una politica fiscal expansionista. una postura monetana laxa y con grandes deficit tanto en cuenta comente como en su balance fiscal. Es dificil imaginar un incremento de los flujos de capital hacia un pais con tales caracteristicas, pero eso sucedio en el caso de Estados Unidos dada su fortaleza institucional, su riqueza. y debido a la percepcion de que su gobierno tiene suficientes grados de libertad para manejar esas circunstancias (como hasta ahora ha sucedtdoi Pero este mismo fenOmeno el flujo de capitales hacia Estados Unidos en busqueda de seguridad ha impedido una depreciacidn real y sustancial de dolar la cual habria dismmuido los costos de transicion para salir de la crisis y podria haber aliviado las presiones provenientes de los desequilibrios globales, incluso podria haber acelerado su correccion. En este sentido. dichos flujos de capital inutilizaron uno de los pnrtopales mecanismos de ajuste de los desequilibrios. En efecto, a lo largo de la historia ha sido precisamente un ajuste abrupto en el tipo de cambio el principal me canismo de correccion en aquellos episodios de crisis en paises que han acumulado grandes deficit a causa de desequilibrios fiscales, expansidn monetaria y colapsos en sus sistemas bancarios... Despues del estallido de la crisis, los niveles de desequilibrios globales se redujeron significativamente. pero ello parece haber sido principalmente una respuesta de corto plazo, dado que las tendencias ahora han vuelto a su patron habitual previo a la crisis. Respecto de las contrapartes del balance de cuenta corriente de Estados Unidos, las tres mas grandes economias despues de la estadunidense (China, Alemania y Japon) han mostrado superavit continuos en sus Cuentas corrientes desde hace tiempo.

// Pluralidad

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10 Carstens, Agustin
"Desequilibrios

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globales. Revista y debe interpretarse com o una consecuencia de la fal Nexos, N 400, marzo ta de un verdadero sistem a monetario internacional, asi de201l.

crecieron gracias a burbujas de exportaoor rjue a su vez, dependian de la burbuja de consum o de Estados Unidos. Para hacer competitrvas sus exportaciones los paises asiaticos, y en particUa' C h -a. optaron oor mantener sus divisas baratas. lo que supona reoaar enormes cantidades de reservas de d v sa s org nadas en sus abultados superavit comeraaJes aoqu'e- -do activos en d6lares. La com pra masiva de act/vos en dolares, y en particular de bonos del Tesoro estaooundense por parte de China y otros paises emergentes convenia a Estados Unidos. que de esta fcrm a *narob a bajo coste su deficit fiscal mduyendo ta iacJura" Dr las guerras de Irak y Afgansstan a ' rartener b a cs c s tipos de interes. De esa manera. tam oer se a ir-e -a rD r las burbujas de credito y de acrvos r-ojasaca- crecimiento econom ico en Estados U noos Para las econom ias de A sa. y en partxxcar cara O *na, este modeto tambien era funocna a s j s c o e t.cs con ello se lograria impulsar las exporaocnes arv tener la estabilidad cambtaria, y asegurarse ter* e a b inestabilidad econom ica intem aooTc , e r ;e de balanza de pagos. Tras la expe^'=rca i i ra la crisis asiatica de 1997 98. estas econor-as rrr=rre ron asegurarse a si mismas u tizan do las reservas de divisas com o blindaje", en vez de retxm r a rv . s j; politicas, que aportaban pocos rec_rsos s * rc r =r j agravamiento de la crisis y graves costes 90caes se percibian com o una intromision de V .s s r n g s r er soberania nacional. En suma, se opto por ^ar j-n-ssramente un tipo de cambio subvaiLadc . a cj~ u a r gra" des volumenes de reservas de divtsas. prrcpafr-'erte en dolares, que postenormente se re o d a ca r a o o jre r do activos en esa moneda. particiiarmerr.e b o re s del Tesoro de Estados Unidos. L a crisis fin an c ie ra h a q u e b r a d o e s e cad o . q t e e s taba llegando a niveles insosteriwes. A finaies De 20C~ Estados Unidos llego a tener u r deficrt corrercai e r torno al 6% del PIB. necesitaba mas de dos m i "-atones de dolares diarios en ftnanciaoon externa, y O r a habia acumulado mas de 2 billones de dolares en resedas. Parte de esas reservas. com o se md*co. se nvirtieron e r deuda de Estados Unidos hasta 1 baton de dc*ares. incluyendo 730 mil millones en bonos del Tesoro . En los ultimos anos, Estados Unidos ha dependdo cada vez mas del ahorro externo para finanaar su deficit: en tre 1996 y 2006, la proporcton de ttj-o s de deoda del Tesoro en manos de extranjeros paso de 22% a 55 % del total. Por todo ello, los superavit de los paises emergentes y el deficit gemelo (twin deficit) fiscal y com ertial es

com o de la a v e n e n o i t M B ift c a de la crisis asiatica de 1997-199B- ft o o c o m o el ex secretario del ~eiZ-c E s t i:.: ' _ ^r<oe Summers (2004), los rtnseqiJBm ok g W M n t par Bretton W oods II re-

preserta toan. en m M M . i d verdadero equilibrio del r t B r o e r c jue sracado, dejando muy poco
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nuvfaL CuancJD esaato la crisis en 2008, para evitar la

3 Dttar sue s c rrc a ria tanto menores exportararres ter- * re ra c e s murimillonarias en sus reservas, : ; : e oarticular China, continuaron --re Estados Unidos que a causa rate y el estimulo fiscal alcanzo la es3BQSterca ofta de 1.5 billones de dOlares en ?009,
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tadounidense, en tanto desequilibrios globales. se han entrelazado a traves de un modelo de crecimiento que a la larga era insostenible y suponia nesgos de inestabili dad de naturaleza sistemica. En realidad. mas a ia de las explicaciones convencionales centradas en a crisis hr potecaria, estos desequilibrios globales deben ser contemplados com o una de las causas ultimas de a cnsis.
10 Carstens, Agustin: Desequilibrios globales". Revista Nexos. N 400, marzo

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Este modelo de relacion econom ica y de manejo de los tipos de cam bio fue denominado Bretton W oods II", y debe interpretarse com o una consecuencia de a fal ta de un verdadero sistema monetario internacional. as;

de20i1.

Escenarios de la evolucion de los desequilibrios globales 1 1

Escenario 1. Ajuste gradual de la posicion fiscal de EU;
dism inucion de la tasa de ahorro de China, el yuan se aprecia, y el superavit en cuenta corriente de China disminuye. Adem as, un num ero de otros m ercados em er gentes permiten un reequilibrio del crecim iento hacia la dem anda interna y un cierto deterioro de la cuenta corriente, con mejores garantfas internacionales de provisi6n de liquidez global que conduce a una dism inucion en la acum ulacion de reservas y ahorro precautorio. Com o resultado, algunas de las principales distorslones se reducen, los desequilibrios son m&s pequenos, y el crecim iento mundial es soslenido y equilibrado. Escenario 2. China aumenta la dem anda interna, pero se muestra reacio a dejar que el tipo do onmbio real se aprecie. A su vez, varios de los m ercados em ergen tes se muestran renuentes a permitir una apreciacion de sus m onedas con relacibn al renminbi. Ante la poca mejorfa en las exportaciones netas y dada su incapacidad para flexibilizar la politica mone taria, Estados U nidos se resiste a dism inuir su estimulo fiscal y sigue existiendo un gran deficit. En este esce nario, las distorsiones subyacentes no se reducen y los desequilibrios m undiales aumentan de nuevo, lo que plantea graves riesgos para la econom ia internacional y afectaria sus propias perspectivas de recuperation. Escenario 3. El com portam iento de China y otros m ercados em ergentes oo similar a la del escenario 2, pero Estados U nidos reduce su politica de estimulo fis cal. Com o resultado, se estanca su crecim iento, afectando con ello al resto del mundo. Si bien los paises que tienen el espacio para aumentar la dem anda interna lo hacen y son capaces de sostener el crecim iento, el resultado es la desaceleracion mundial. En resumen, s6lo uno de los tres ajustes ha producido, a sab e r, el aum ento de ahorro privado de EU y aun no se han materializado reducir el deficit fiscal en EU y menor superavit en cuenta corriente en China y en otros paises emergentes. En consecuencia, hay un alto riesgo de quo la recuperation econbm ica de EU sea debil y desequilibrada.

en vigor, se acentuo la dependencia y la subordinacion del entorno m acroeconom ico a los ciclos econom icos de Estados Unidos. El TLC A N consolido y fortalecio las politicas de ajus te estructural instrumentadas desde 1982 y marco el micio de una nueva etapa de profundizacion de la transnacionalizacion de la econom ia mexicana. A partir de su entrada en vigor, se aceleraron los procesos de pri vatization de em presas publicas y apertura comercial, profundizando la dependencia econom ica respecto de la dinam ica de la econom ia internacional, particularmen te de la estadounidense, subordinando el entorno ma croeconom ico a los ciclos econom icos do Estados Uni dos. El TLC A N fortalecio la politica de desregulacion de la inversion extranjera y otorgo un trato aparentemente de iguales a paises con profundas asimetrias. En los ultimos anos, la economia mexicana mantuvo un dinam ism o desigual e inestable. En parte, com o consecuencia de m pactos del TLC AN y, simultanea mente, com o resultado de decisiones internas de po litica econom ica. En los primeros anos del siglo XXI, M exico ha tenido una reiativa estabilidad m acroecono mica. Sin embargo, aunque la inflation ha disminuido respecto a los niveles m edios de la d6cada anterior, las condiciones m acroeconom icas generales, com o los salarios reales, el tipo de cambio, la tasa de interes, que ejercen una fuerte influencia en las decisiones de asignacion de recursos y de inversion, han sido negativas. Ello se debe a la inestabilidad de la balanza de pagos y la vulnerat i dad externa asociadas a los choques com erciales y financieros, asi com o a una perdida de autonomia de la politica macroeconom ica, debido a la rapida liberalization y la cstrecha integracibn a la eco nomia estadounidense. En los anos del TLCAN, el com ercio de Mexico con Norteam enca paso de representar 78.7% a casi 85%, y en el caso de las exportaciones, alrededor de 90 por ciento s destina a la zona TLCAN. Mexico, pese al su peravit com ercial con Estados Unidos, tiene un deficit com ercial global y se ha convertido en el pais con el mayor crecim iento de importaciones en America Latina. Las relaciones de Mexico con el mundo se hicieron mas limitadas; por ejemplo, con la Unibn Europea (UE), el co mercio decrecio a niveles alarmantes al representar en 2000 tan solo 3.9% del total de las exportaciones y 9% de las importaciones, cuando en 1990 la participacibn europea era, respectivamente, de 13.2% y 16.6%. El aumento de las entradas de capital ha permitido un persistente superavit de la balanza de capitales que han permitido cubrir el deficit comercial. Sin embargo, a la larga, esto ha contribuido, a su vez, a incrementar el deficit de la balanza de servicios, no solo por el mayor servicio de la deuda sino tambien por el efecto negativo de las remesas al exterior por concepto de utilidades de la IED y el pago de dividendos que se reflejan en las transacciones de las empresas extranjeras, todo lo cual origina una ten dencia deficitaria en la balanza en cuenta corriente. Esto ha obligado a dirigir constantemente la politica economica a conseguir importantes corrientes de financiamiento ex terior, mas que a estimular la formacibn interna de capital y el crecimiento de la productividad para mejorar la base productiva y acroccntar la competitividad international.

11 Los desequilibrios mundiales: a mitad de camino Olivier Blanchard Ponencia presentada en la Conferencia KDI FMI / en la reconstrucci6n de la economia mundial Co-organizado por el Instituto de Desarrollo de Corea (KDI) y el Fondo Monetario Internacional (FMI), con el apoyo de la Comision Presidential para la Cumbre del G-20, Ministerio de Estrategia y Economia, Cornisibn de Servicios Financieros y el
Banco de Coroa Seul, Corea. 25 de tcbrero 2010. 12 Este apartado

sintetiza tesis
expuestas previamente en varios textos de Jorge Alfonso Calderbn Salazar: Fin de poca. Do la integracibn tradicional al regionalismo estrategico". Coordinador: Alfredo Guerra-Borges, editorial Siglo XXI editores. ISBN 978-607-03-00769, Mbxico, 2009. Ensayo: El Acuerdo

Global entro Mexico y la Unidn Europea"

en coautoria con Federico Manchon C. p. 280-310. TLCAN. Balance general e impactos subregionales y sectoriales". Juan Manuel Sandoval Palacios, coordinador. Gditado por Hed Mexicana de Accion frente al Libre Comercio, Universidad Autbnoma de Chaplngo. Mexico, 2009 ISBN 978607-12-0085-3. Ensayo:Politicas

Subordinacion del entorno macroeconomico de Mexico a los ciclos economicos de Estados Unidos.1 2
A partir del TLC A N , se com ercial y la inversion ingreso de M exico al GATT, la O M C y el profundizaron los procesos de apertura desregulacion del sector financiero y de extranjera iniciados en la decada de los

ochenta del siglo XX. Este fue uno de los factores que acentuo la vulnerabilidad de la econom ia mexicana, su subordinacion a los ciclos econom icos internacionales y, particularm ente, a la dinam ica de la econom ia esta dounidense. El TLC A N cerr6 un ciclo de politicas de ajuste es tructural instrumentadas desde 1982 y march el inicio de una nueva etapa de profundizacibn de la transnacionalizacion de la econom ia mexicana. A partir de su entrada

de aiuste estructural e impacto macroocondmico del TLCAN on M6xico",

pay. 47-lM .

// Pluralidad y consenso j

Escenarios de la evolucion de los desequilibrios globales 1 1

Escenario 7. Ajuste gradual de la posicion fiscal de EU;
disminucion de la tasa de ahorro de China, el yuan se aprecia, y el superavit en cuenta corriente de China disrninuye. Ademas, un numero de otros m ercados emer gentes permiten un reequilibrio del crecimiento hacia la demanda interna y un cierto deterioro de la cuenta corriente, con mejores garantfas internacionales de pro vision de liquidez global que conduce a una disminucion en la acumulacion de reservas y ahorro precautorio. Com o resultado, algunas de las principales distorsiones se reducen, los desequilibrios son mas pequenos, y el crecimiento mundial es sostenido y equilibrado.
E s c e n a rio 2 . China aum ento la d em a n d a interna,

pero se muestra reacio a dejar que el tipo de cambio real se aprecie. A su vez, varios de los m ercados emergen tes se muestran renuentes a permitir una apreciacion de
sus m o n ed as con relac.i6n al renminbi.

Ante la poca mejorfa en las exportaciones netas y dada su incapacidad para flexibilizar la politica mone
taria, Estados Unidos se rosiste a disminuir su estimulo fiscal y sigue existiendo un gran deficit. En oste esce nario, las distorsiones subyacentes no se reducen y los dosequilibrios mundiales; aum ontan d e nuevo, lo q ue

plantea graves riesgos para la economia internacional y afectaria sus propias perspectivas de recuperation. Escenario 3. El comportamiento de China y otros mercados emergentes es similar a la del escenario 2, pero Estados Unidos reduce su politica de estimulo fis cal. Com o resultado, se estanca su crecimiento, afectando con ello al resto del mundo. Si bien los pafses que tienen el espacio para aumentar la demanda interna lo hacen y son capaces de sostener el crecimiento, el resultado es la desaceleracion mundial. En resumen, solo uno de los tres ajustes ha producido, a saber, el aumento de ahorro privado de EU y aun no se han materializado reducir el deficit fiscal en EU y menor superavit en cuenta corriente en China y en otros pafses emergentes. En consecuencia, hay un alto riesgo de que la recuperation econOmica de EU sea debil y desequilibrada.

en vigor, se acentuo la dependencia y la subordinacion del entorno macroecon6m ico a los ciclos econom icos de Estados Unidos. El TLCAN consolido y fortalecib las politicas de ajus te estructural instrumentadas desde 1982 y marco el inicio de una nueva etapa de profundizaci6n de la transnacionalizacion de la economia mexicana. A partir de su entrada en vigor, se aceleraron los procesos de pri vatization de empresas publicas y apertura comercial, profundizando la dependencia econom ica respecto de la dinamica de la economia internacional, particularmen te de la estadounidense, subordinando el entorno ma croeconom ico a los ciclos econom icos de Estados Uni dos. El TLC A N fortalecib la politica de desregulacion de la inversion extranjera y otorgo un trato aparentemente de iguales a paises con profundas asimetrfas. En los ultimos anos, la economia mexicana mantuvo un dinamismo desigual e inestable. En parte, com o consecuencia de im pactos del TLCAN y, simultanea mente. com o resultado de decisiones intemas de poIftica econbmica. En los primeros anos del siglo XXI, M exico ha tenido una relativa estabilidad m acroecono m ica Sin embargo, aunque la inflacion ha disminuido respecto a los niveles m edios de la decada anterior, las condiciones macroecorvomicas generates, com o los salarios reaJes. el tipo de cambio, la tasa de interes, que ejercen una fuerte influencia en las decisiones de asignacion de recursos y de inversion, han sido negativas. Ello se detoe a la inestabilidad de la balan/a de pagos y la vulnerabilidad externa asociadas a los choques com erciales y financieros, asi com o a una perdida de autonomi'a de la politica m acroeconomica, debido a la rapida liberalizacion y la estrecha integracion a la economfa estadounidense. En los anos de TLCAN. el com ercio de Mexico con Norteamerica paso de representar 78.7% a casi 85%, y en el caso de las exportaciones, alrededor do 90 por ciento se destina a la zona TLCAN. Mexico, pese al superavit com ercial con Estados Unidos, tiene un deficit comercial global y se ha convertido en el pals con el mayor crecimiento de importaciones en America Latina. Las relaciones de Mexico con el mundo se hicieron mas limitadas: por ejemplo, con la Union Europea (UE), el co mercio decrecio a niveles alarmantes al representar en 2000 tan solo 3.9% del total de las exportaciones y 9% de las importaciones, cuando en 1990 la participacion europea era, respectivamente, de 13.2% y 16.6%. El aumento de las entradas de capital ha permitido un persistente superavit de la balanza de capitales que han permitido cubrir el deficit comercial. Sin embargo, a la larga, esto ha contribuido, a su vez, a incrementar el deficit de la balanza de servicios, no solo por el mayor servicio de la deuda sino tambien por el efecto negativo de las remesas al exterior por concepto de utilidades de la IED y el pago de dividendos que se reflejan en las transacciones de las empresas extranjeras, todo lo cual origina una ten dencia deficitana en la balanza en cuenta corriente. Esto ha obligado a dirigir constantemente la politica econbmica a conseguir importantes corrientes de financiamiento ex terior, mas que a estimular la formation interna de capital y el crecimiento de la productividad para mejorar la base
productiva y acrecontar la competitividad International.

11 Los desequilibrios

mundiales: a mitad
de camino Olivier Blanchard Ponencia presontada en la Conferencia KDI FMI / en la rooonstrucci6n do la economia mundial Co-organizado por el Instituto de Desarrollo de Corea (KDI) y el Fondo Monetario Internacional (FMI). con el apoyo de la Comisidn Presidency! para la Cumbre del G-20, Ministerio de Estrategia y Economia, Comisidn de Servicios Financieros y el Banco de Corea Seul, Coroa, 25 de febroro 2010. 12 Este apartado sintetiza tesis expuestas previamonte en varios textos de Jorge Alfonso Calderon Salazar: Fin de Spoca. De la integracidn traditional al regionalismo estrategico". Coordinador: Alfredo Guerra-Borges, editorial Siglo XXI ocJilures, ISBN

978-607-03-00769. Mexico, 2009. Ensayo: El Acuerdo

Global entre Mexico y /a UniOn Europea

en coautoria con Federico Manchon

C. p. 280-310.
Tl CAN. Balance general e impactos subregionales y sectoriales". Juan Manuel Sandoval Palacios, coordinador. Editado por Red Mexicana de A ction frente al Libre Comercio, Universidad Autdnoma de Chapingo, Mexico, 2009 ISBN 978607-12-0085-3. Ensayo: "Politicas

Subordinacion del entorno macroeconomico de Mexico a los ciclos economicos de Estados Unidos.1 2
A partir del ingreso de Mexico al GATT, la O M C y el TLCAN, se profundizaron los procesos de apertura com ercial y desregulacion del sector financiero y de la inversion extranjera iniciados en la decada de los ochenta del siglo XX. Este fue uno de los factores que acentud la vulnerabilidad de la econom ia mexicana, su subordinacion a los ciclos econdm icos internacionales y, particularmente, a la dinamica de la economia esta dounidense. El TLC AN cerro un ciclo de politicas de ajuste es tructural instrumentadas desde 1982 y marco el inicio de una nueva etapa de profundizacion de la transnacionalizacion de la economia mexicana. A partir de su entrada

de ajuste estructural e impacto macroeconOmico del TLCAN en Mexico",

p&g. 47-84.

/ Pluralidad y consenso /

Escenarios de la evolucion de los desequilibrios globales"

Escenario 1. Ajuste gradual de la posicion fiscal de EU;
disminucion de la tasa de ahorro de China, el yuan se aprecia, y el superavit en cuenta corriente de China disminuye. Ademas, un numero de otros m ercados emer gentes permiten un reequilibrio del crecimiento hacia la demanda interna y un cierto deterioro de la cuenta corriente, con mejores garantias internacionales de provisibn de liquidez global que conduce a una disminucion en la acumulacion de reservas y ahorro precautorio. Com o resultado, algunas de las principales distorsiones se reducen, los desequilibrios son mas pequenos, y el crecimiento mundial es sostenido y equilibrado. Escenario 2. China aumenta la demanda interna, pero se muestra reacio a dejar que el tipo de cam bio real
se aprecie. A su vez, varios d e los m ercado s em ergen

en vigor, se acentuo la dependencia y la subordinaci6n del entorno m acroeconom ico a los ciclos econom icos de Estados Unidos. El TLC AN consolido y fortalecio las politicas de ajus te estructural instrumentadas desde 1982 y marco el inicio de una nueva etapa de profundizacion de la transnacionalizacibn de la economia mexicana. A partir de su entrada en vigor, se aceleraron los procesos de pri vatization de empresas publicas y apertura comercial, profundizando la dependencia econom ica respecto de la dinamica de la economia internacional, particularmen te de la estadounidense, subordinando el entorno macroeconom ico a los ciclos econdm icos de Estados Uni dos. El TLC AN fortalecio la politica de desregulacion de la inversion extranjera y otorgo un trato aparentemente de iguales a paises con profundas asimetrias. En los ultimos anos. la econom ia mexicana mantuvo un dinam ism o desigual e inestable. En parte, com o consecuencia de im pactos del TLCAN y, simultanea mente. com o resultado de decisiones internas de politica econom ica. En los primeros anos del siglo XXI, M exico ha tenido una relativa estabilidad m acroecono mica. Sin embargo, aunque la inflation ha disminuido respecto a los m .eies medios de la decada anterior, las condiciones m acroeconom icas generales, com o los salanos reales, ei t oo de cambio, la tasa de interes, que ejercen una fuerte influencia en las decisiones de asignacibn de recursos y de inversion, han sido negativas. Ello se detoe a la inestab dad de la balanza de pagos y la vulnerabilidad extema asociadas a los choques com erciales y financieros. asi com o a una perdida de autonomia de la politica macroeconom ica, debido a la rapida liberalizacion y la estrecha integracion a la eco nomia estadounidense. En los anos del TLCAN. el com ercio de Mexico con Norteamerica paso de representar 78.7% a casi 85%, y en el caso de las exportaciones, alrededor de 90 por ciento se destina a la zona TLCAN. Mexico, pese al su peravit comercial con Estados Unidos, tiene un deficit comercial global y se ha convertido en el pais con el mayor crecimiento de importaciones en America Latina. Las relaciones de Mexico con el mundo se hicieron mas limitadas; por ejemplo, con la Union Europea (UE), el co mercio decrecio a niveles alarmantes al representar en 2000 tan solo 3.9% del total de las exportaciones y 9% de las importaciones, cuando en 1990 la participacion europea era, respectivamente, de 13.2% y 16.6%. El aumento de las entradas de capital ha permitido un persistente superavit de la balanza de capitales que han permitido cubrir el deficit comercial. Sin embargo, a la larga, esto ha contribuido, a su vez, a incrementar el deficit de la balanza de servicios, no solo por el mayor servicio de la deuda sino tambien por el efecto negativo de las remesas al exterior por concepto de utilidades de la IED y el pago de dividendos que se reflejan en las transacciones de las empresas extranjeras, todo lo cual origina una ten dencia deficitaria en la balanza en cuenta corriente. Esto ha obligado a dirigir constantemente la politica economica a conseguir importantes corrientes de financiamiento ex terior, mas que a estimular la formation interna de capital y el crecimiento de la productividad para mejorar la base productiva y acrecentar la competitividad internacional.

11 Los desequilibrios mundiales: a mitad de camino Olivier Blanchard Ponencia presentada en la Conferencia KDI FMI / on la reconstruction de la economia mundial Co-organizado por el Institulo de Desarrollo de Corea (KDI) y el Fondo Monetario Internacional (FMI), con el apoyo de la ComlsiGn Presidential para la Gumbre del
G 20, Ministorio

tes se muestran renuentes a permitir una apreciacion de sus monedas con relacion al renminbi. Ante la poca mejoria en las exportaciones netas y dada su incapacidad para flexibilizar la politica monotaria, Estados Unidos se resiste a disminuir su estimulo fiscal y sigue existiendo un gran deficit. En este esce nario, las distorsiones subyacentes no se reducen y los desequilibrios mundiales aumentan de nuevo, lo que plantea graves riesgos para la economia internacional y afectaria sus propias perspectivas de recuperation. Escenario 3. El comportamiento de China y otros m ercados emergentes es similar a la del escenario 2, pero Estados Unidos reduce su politica de estimulo fis cal. Com o resultado, se estanca su crecimiento, atectando con ello al resto del mundo. Si bien los paises que tienen el espacio para aumentar la demanda interna lo hacen y son capaces de sostener el crecimiento, el resultado es la desaceleracibn mundial. En resumen, solo uno de los tres ajustes ha producido, a saber, el aumento de ahorro privado do EU y aun no se han materializado reducir el deficit fiscal en EU y menor superavit en cuenta corriente en China y en otros paises emergentes. En consecuencia, hay un alto riesgo de que la recuperacibn econom ica de EU sea debil y
desequilibrada.

de Estrategia y Economia, Comision de Servicios Financieros y el Banco de Corea Seul, Corea, 25 de febrero 2010. 12 Esle apartado sintetiza tesis
cxpuestas

previamente en varios textos de Jorge Alfonso Calderon Salazar: "Fin de Epoca. De la integracion tradicional al regionalismo estrategico". Coordinador: Alfredo Guerra-Borges, editorial Siglo XXI editores, ISBN 978-607-03-00769, Mexico, 2009. Ensayo: B Acuerdo

Global entre Mexico y la Union Europea"

en coautoria con Federico Manchon C. p. 280-310. TLCAN. Balance general e impactos subregionales y sectoriales . Juan Manuel Sandoval Palacios, coordinador. Editado por Red Mexicana de Accion frente al Libre Comercio, Universidad AutAnoma de Chapingo, Mexico, 2009 ISBN 978607-12-0085-3. Ensayo: "Politicas

Subordinacion del entorno macroeconomico de Mexico a los ciclos economicos de Estados Unidos.1 2
A partir del TLCAN, se com ercial y la inversion ingreso de Mexico al GATT, la O M C y el profundizaron los procesos de apertura desregulacibn del sector financiero y de extranjera iniciados en la decada de los

ochenta del siglo XX. Este fue uno de los factores que acentuo la vulnerabilidad de la econom ia mexicana, su subordinacion a los ciclos econom icos internacionales y, particularmente, a la dinamica de la economia esta dounidense. El TLC AN cerrb un ciclo de politicas de ajuste es tructural instrumentadas desde 1982 y marco el inicio de una nueva etapa de profundizacion de la transnacionalizacion de la econom ia mexicana. A partir de su entrada

de ajuste estructural e impacto macroecondmico del TLCAN en Mrnico",

p&g. 47-84.

/ Pluralidad y consenso /

Escenarios de la evolucion de los desequilibrios globales1'

Escenario 1. Ajuste gradual de la posicion fiscal de EU;
disminucidn de la tasa de ahorro de China, el yuan se aprecia, y el superavit en cuenta corriente de China disminuye. Ademas, un numero de otros m ercados emer gentes permiten un reequilibrio del crecimiento hacia la demanda interna y un cierto deterioro de la cuenta corriente, con mejores garantias internacionales de pro vision de liquidez global que conduce a una disminucion en la acumulacion de reservas y ahorro precautoric Com o resultado, algunas de las principales distorsiones se reducen, los desequilibrios son mas pequenos. y el crocim icnto mundial es sostenido y equilibrado
E s c c n a rio 2 . Chinn aum enta la d e m a n d a interna,

en vigor, se acentuo la dependencia y la subordinacion del entorno m acroeconom ico a los ciclos econdm icos de Estados Unidos. El TLC AN consolidO y fortalecio las politicas de ajus te estructural instrumentadas desde 1982 y marco el inicio de una nueva etapa de profundizacion de la transnacionalizacion de la economia mexicana. A partir de su entrada en vigor, se aceleraron los procesos de pri vatization de empresas publicas y apertura comercial, profundizando la dependencia econom ica respecto de la dinamica de la econom ia internacional, particularmen te de la estadounidense, subordinando el entorno ma 11 Los desequilibrios mundiales: a mitad de camino Ollvior

pero se muestra reacio a dejar que el tipo de cambio real se aprecie. A su vez, varios de los mercados emergen tes se muestran renuentes a permitir una apreciacton de sus monedas con relacion al renminbi.
Ante la poca mejoria en las exportaciones retas y dada su incapacidad para flexibilizar la politica mone taria, Estados Unidos se resiste a disminuir su estimulo fiscal y sigue existiendo un gran deficit. En este esce nario, las distorsiones aubyaoentes no se reducen y os desequilibrios mundiales aumentan de nuevo, lo que plantea graves riesgos para la economia internacional y afectaria sus propias perspectivas de recuperation Escenario 3. El comportamiento de China y otros m ercados emergentes es similar a la del escenano 2, pero Estados Unidos reduce su politica de estimulo fis cal. Com o resultado, se estanca su crecimiento, afec tando con ello al resto del mundo. Si bien los paises que tienen el espacio para aumentar la demanda interna lo hacen y son capaces de sostener el crecimiento, el resultado es la desaceleracion mundial, En resumen, s6lo uno de los tres ajustes ha producido, a saber, el aumento de ahorro privado de EU y aun no se han materializado reducir el deficit fiscal en EU y menor superavit en cuenta corriente en China y en otros paises emergentes. En consecuencia, hay un alto riesgo de que la recuperation econom ica de EU sea debil y desequilibrada.

Blanchard Poncncia presentada en la Gonferoncia KDI FMI / on la reconstruccidn de la economia mundial Co-organizado por el Instituto de Desarrollo de Corea (KDI) y el Fondo Monetario croeconom ico a los ciclos econom icos de Estados Uni Internacional (FMI), dos. El TLC AN fortalecio la politica de desregulacion de con el apoyo la inversion extranjera y otorgo un trato aparentemente de la Comision de iguaies a paises con profundas asimetrias. Presidenclal para En los ultimos anos, la econom ia mexicana mantula Cumbre del vo un dinamismo desigual e inestable. Cn parte, com o G-20, Ministerio do Estrategia y consecuencia de im pactos del TLC AN y, simultanea Economia. Comisi6n mente. com o resuttado de decisiones internas de po de Servicios

litica econom ica. En los primeros anos del siglo XXI, M exico ha tenido una relatrva estabilidad m acroecono mica. Sin embargo, aunque la inflation ha disminuido respecto a los niveles m edios de la decada anterior, las condiciones m acroeconom icas generates, com o los salarios reales, el tipo de cam bio, la tasa de interes, que ejercen una fuerte influencia en las decisiones de asignacion de recursos y de inversion, han sido negativas. Elio se debe a la inestat idad de la balanza de pagos

Finanderos y el Banco de Corea Seul, Corea, 25 de

febrero 20to.
12 Esle apartado sintetiza tesis expuestas previamento en varios textos dc Jorge Altonso Calder6n Salazar: "Fin de Spoca. De la integraciCn tradicional al regionalismo cstrategico" Coordinador: Alfredo Guerra-Borges, editorial Siglo XXI editores, ISBN 978-607 03-00769. Mexico, 2009. Ensayo: El Acuerdo

y la vulnerabilidad externa asociadas a los choques com erciales y financieros, asi com o a una perdida de autonomia de la politica macroeconom ica, debido a la rapida liberalizacion y la estrecha integracion a la eco nomia estadounidense. En los anos del TLCAN, el com ercio de Mexico con Norteamerica paso de representar 78.7% a casi 85%, y en el caso de las exportaciones, alrededor de 90 por ciento se destina a la zona TLCAN. Mexico, pese al su peravit comercial con Estados Unidos, tiene un deficit comercial global y se ha convertido en el pais con el mayor crecimiento de importaciones en America Latina. Las relaciones de Mexico con el mundo se hicieron mas limitadas; por ejemplo, con la Union Europea (UE), el co mercio decrecio a niveles alarmantes al representar en 2000 tan solo 3.9% del total de las exportaciones y 9% de las importaciones, cuando en 1990 la participacion europea era, respectivamente, de 13.2% y 16.6%. El aumento de las entradas de capital ha permitido un persistente superavit de la balanza de capitales que han permitido cubrir el deficit comercial. Sin embargo, a la larga, esto ha contribuido, a su vez, a incrementar el deficit de la balanza de servicios, no solo por el mayor servicio de la deuda sino tambien por el efecto negativo de las remesas al exterior por concepto de utilidades de la IED y el pago de dividendos que se reflejan en las transacciones de las empresas extranjeras, todo lo cual origina una ten dencia deficitaria en la balanza en cuenta corriente. Esto ha obligado a dirigir constantemente la politica econdmica a conseguir importantes corrientes de financiamiento ex terior, mas que a estimular la formacion interna de capital y el crecimiento de la productividad para mejorar la base productiva y acreeentar la competitividad internacional.

Global entre Mexico y /s Unidn Europea"

en coautoria con Federico Manchon C. p. 280-310, TLCAN. Balance general e impactos subregionales y sectoriales". Juan Manuel Sandoval Palacios, coordinador. Editado por Red Mexicana de Accidn frente al Libre Comercio. Universidad Aut6noma de Chapingo, Mexico, 2009 ISBN 978607 12-0085-3. F nsayo:"Politicas

Subordinacion del entorno macroeconomico de Mexico a los ciclos economicos de Estados Unidos.1 2
A partir del ingreso dc Mexico al G A TT, la O M C y el TLCAN , se profundizaron los procesos de apertura com ercial y desregulacion del sector financiero y de la invorsidn extranjera iniciados en la decada de los ochenta del siglo XX. Este fue uno de los factores que acentuo la vulnerabilidad de la economia mexicana, su subordinacidn a los ciclos econdm icos internacionales y, particularmente, a la dinam ica de la econom ia esta dounidense. El TLC AN cerro un ciclo de politicas de ajuste es tructural instrumentadas desde 1982 y marco el inicio de una nueva etapa de profundizacion de la transnacionalizacion de la economia mexicana. A partir de su entrada

de aiuste estructural e impacto macroecondmico del TLCAN on Mexico",

p&g. 47-84.

1 Pluralidad /

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c'esionos espe-

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B Lun^jutanerao d e k ooonomia mexicana en las

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- 5

La crisis economica y su impacto en Mexico

La vulnerabilidad externa es la caracters' cs ; -_ ; *r fase de globalizacion en los pai'ses de \~ e rc & _=:ra la volatilidad de los flujos de capitales h a o a :s zas. de la region han ocasionado crisis rxr-=rT3 = 2009 confirma que las nuevas formas * .'jner= o*oac asociadas a la variaci6 n inestable de los *_os ra o r les y las politicas m acroeconom icas har asimetrias con respecto a los paises deser-oteacs Mexico depende para su crecirmenJc sr zane 3 = c s ingresos provenientes del exterior a tre.-r-; :e 7 : 1 k fundamentales: el comercio exterior y & er~zcz =r-esas, aunque se ha visto favorecido por los a.n a n > ::r : sistentes del precio internacional de o e r :*?: adicionales son los aportados por las r "* j ; j -ra~ cieras internacionales, aunque para M e-icc ~ar ser .a : com o soporte para aminorar los efectos :r; s nancieras hacia el pais. La vulnerabikJac 3 r ^ caracteriza por la magnitud del deficit er : : :r-e~r^ de la balanza de pagos, la depondenoa ae < *? financiamiento volatilesy lasolide? que tence - : nanciero nacional en particular, que pueaa ressrr as 4uctuaciones de las tasas de interes y los tipcs oe c a r c c La ultima caida drastica en el crecirr 1995, se debio a que en un contexto de ifcer^ EBcar -nanciera, con un marco debil de regulac y x*=r. - ;r aunada a un creciente deficit externo, lu e r r o~ -e c a nismos que condujeron a la crisis econcm ca- La restabilidad del financiamiento externo afecto n e a r . la dinamica de la inversion y el consume a Der-.ar'3a agregada de la economia mexicana ha s>oc ~ *3 3 = ccr insuficiencia en las politicas m acroecono~ cai . I TOno fue la excepcion. La crisis financiera de 2009 mostro la oebiScsc a ausencia de politicas contraciclicas, mostrando que ios riesgos sistem icos y la volatilidad financiera van e r aumento, en un marco de asimetrias financteras e r el mer cado financiero global, el cual afecta desfa.-orat^emente
13 Este apartado fue elaborado en coautoria con el Dr. Raul Carvajal,
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a aquellos paises que, com o Mexico, se ven afectados por la contraction de la actividad econom ica frente a la oxposicion de los choques extemos, detndo ai alto grado de integration financiera que tiene el pais via emision de deuda en monedas extranjeras, en un mundo financieramente inestable y la relacion desfavorabie entre

Exportaciones y su impacto en la desigual recuperacion economica de Mexico a fines de 2009 y en 2010

La C E PA L en el estudio B alance proliminar de las eco nomias de America Latina y el caribe 2009 examina el impacto de la vinculacibn de Mexico a la economia de
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La vulnerabilidad externa es la c a ra c te r 5 - .:a -

fase de globalizacion en los paises oe -~e-' :s Ls ~r la volatilidad de los flujos de capitales de la region han ocasionado crisis recu~=r-=s = ae 2009 confirma que las nuevas formas de ^jneraaBaac asociadas a la variacion inestable de los fi_cs ~y- raciteles y las politicas m acroeconom icas ha- s :* r - j5 o : as asimetrias con respocto a los paises d e saroisose Mexico depende para su crecimiento er ca-5 ds- os ingresos provenientes del exterior a traves -- fundamentales: el comercio exterior y la o rra c a gnesas, aunque se ha visto favorecido por o s a : s ::r sistentes del precio internacional del pe" : :s *. adicionales son los aportados por las in s" j; c re ; *r s cieras internacionales, aunque para M e -: : s ^ com o soporte para aminorar los efectos de es inancieras hacia el pais. La vulnerabilidad de V'ts- c : caracteriza por la magnitud del deficit en : -e t de la balanza de pagos, la dependencia oe os . or financiamiento volatiles y la solidez que tenga e s - nanciero nacional en particular, que pueda res.s-r - - jz tuaciones de las tasas de interes y los tipos oe :arr : La ultima caida drastica en el crecimientc y~ = 5 er 1995, se debio a que en un contexto de Ifoeraizaccr nanciera, con un marco debil de regulacion y ;aunada a un creciente deficit externo, fueron c ? mecanismos que condujeron a la crisis econom ica 'e r e bilidad del financiamiento externo afecto nega:. i~ e'* e la dinamica de la inversion y el consumo; la d e r - a 'G a agregada de la economia mexicana ha sido lirrvrtacs ;: * insuficiencia en las politicas m acroecondmicas, y 2COS no fue la excepcion. La crisis financiera de 2009 mostro la debilidac ; a ausencia de politicas contracfclicas, mostrando que os riesgos sist6micos y la volatilidad financiera van er mento, en un marco de asimetrias financieras en el mer cado financiero global, el cual afecta desfavorableme^ e 13 ts te apartado a aquellos pai'ses que, com o Mexico, se ven afectaacs fue olaborado en por la contraccion de la actividad econdm ica frente a
coautoria con el Dr. Raul Carvajal, profesor de la Facultad de Economia UNAM.

: ' - -nto falto de una dinamica que i 5-cerar as condiciones de la estabilidad con - e~ : : : - - : Frente a esta situacidn se i r r _ : -.reamericana de 2009, cuyos efec~ s ~ c a r3 3 : 'esfavorablemente en la actividad : :r .r = ae- :a s :ue. com parado con otros paises 's s rtio la mayor caida, 6.5% del Prodtsminucion similar a la ocurrida on e n c a r x . ia diferencia fue que la ultima fue

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- rxternos mientras que la primera : : - :-r ::<sncas de las reservas internacionales - r s a :r=cert~ deficit comercial y el vencimiento de 'S T rj-'e rc s - - a 'te ro s gubernamentales que exce3a* ; de pago del pais y a factores estrucj - - . :e - zeoendencia productiva y financiera con ; E sa d o s Unidos. :,ra e s a trav6s de los cuales se filtro la crisis r '*- :: se aeron inmediatamente en dos rubros: las - - :as s sector comercial externo y el nivel de inver -ira, variables que mostraron los efectos de a -zcescr norteamericana. Las remesas acusaron esos ersos; para 2008 se registro la entrada de

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' 37 " i lones de dolares, mientras que para 2009,

:- -eOujo a 21 mil181 millones de dolares, es decir, :T er=rc a es de alrededor de 4 mil millones de dolares - e r : _a nversion extranjera directa tuvo tambien una - :- e- 2008, que de 25 mil 620 millones de dolares, se a 19 mil 102 millones de ddlares en 2009, es - alrededor de 6 mil millones de dolares menos. Lo : j eforzaria los canales de transmision de la crisis a 'e-co seria el registro en las cuentas externas en ter- ~os de exportaciones e importaciones: el saldo arroja l r decremento en ambos rubros de 2008 a 2009. Con a o inmediatamente se observa lo fragil y dependiente : ja es la economia mexicana frente al alto grado de in tegracion comercial y econom ica que guardamos con resoecto a Estados Unidos.

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ft Pluralidad

Exportaciones y su impacto en la desigual recuperacion economica de Mexico a fines de 2009 y en 2010

La C E PA L en el estudio Balance preliminar de las eco nomias de America Latina y el caribe 2009 examina el -ipacto de la vinculacidn de M6xico a la economia de EU com o factor de transmision de la crisis. Expone que:

la exposicion de los choques externos, debido al alto grado de integracion financiera que tiene el pats via em sion de deuda en monedas extranjeras, en un mundo fnancieramente inestable y la relacion desfavorable entre

el tamano del m ercado fnandero y '.as oresiones especulativas y no espectiafivas c a e a d a s por la volatilidad financiera latente er a: e zcrcr- == Desarrolladas. El com portam iertc x a economia mexicana en las ultimas decadas nos ha oe orrado con claridad que los ritmos de crecimiento de los anos de 1950-1981 han sido superiores al del periodo de 1982-2009, este ultimo conocido com o estancamiento estabilizador, porque se ha tenido exito en el control inflacionario y en el mantenimiento de finanzas relativamente sanas; sin embar go, el costo ha sido un crecimiento bajo y cada vez mas inestable del PIB, acom panado de un retroceso grave en el producto per capita, lo que acentua el rezago en la desigual distribucion del ingreso en la poblacidn, agudizando las tensiones sociales. La economia mexicana en los ultimos veinte anos na tenido un comportamiento falto de una dinamica que

La crisis economica y su impacto en

La vulnerabilidad externa es la rjr a rtoifeJi ^ la volatilidad de los flujos de c a p & e s h a ce ^n m

permita superar las condiciones de la estabilidad con e estancamiento productivo. Frente a esta situation se presenta la crisis norteamericana de 2009, cuyos efec tos han impactado desfavorablemente en la actividad productiva del pals que, com parado con otros paises de America Latina, resintio la mayor caida, 6.5% del Pro ducto Interno Bruto, disminucion similar a la ocurrida en 1995; sin embargo, la diferencia fue que la ultima fue rausada por factores externos mientras que la primera se debio a insuficiencias de las reservas internacionales ~erte al creciente deficit comercial y el vencimiento de 's'rum entos financieros gubernamentales que exce3 ^ la capacidad de pago del pais y a factores estruc:_raies de alta dependencia productiva y financiera con -rsoecto a Estados Unidos. Los canales a trav6s de los cuales se filtro la crisis r" V-axco se dieron inmediatamente en dos rubros: las er-esas, el sector comercial externo y el nivel de invers c r extranjera, variables que mostraron los efectos de a -=oesi6n norteamericana. Las remesas acusaron esos t - .- .; adversos; para 2008 se registrd la entrada de ;: i 37 millones de dolares, mientras que para 2009, se -edujo a 21 mil 181 millones de dolares, es decir, : * e a rc a es de alrededor de 4 mil millones de dolares - ;s _a inversion extranjera directa tuvo tambi6n una ra ra e r 2008, que de 25 mil 620 millones de dolares, r o jo a 19 mil 102 millones de dolares en 2009, es re: - i'e o e d o r de 6 mil millones de dolares menos. Lo : ,-t a los canales de transmision de la crisis a r : el registro en las cuentas cxtemas en t6r~ ~ re exportaciones e importaciones: el saldo arroja - - - -nto en ambos rubros de 2008 a 2009. Con r a amente se observa lo fragil y dependiente a ac anomia mexicana frente al alto grado de in'i-.zra: - r :: ~ercial y econom ica que guardamos con j ic e r : a Estados Unidos. - : rua

fase de globalizacion en los paises de /Wnerica Latina

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de la region han ocasionado crisis racm n m ns y la de 2009 confirma que las nuevas formas de w t a l b t t d asociadas a la variacidn nestable de los M o s d e c a rta les y las politicas m a a o e co ro '" : a -.=r a :e ' = asimetrias con respecto a o s paises D=sa~r>iari:* Mexico depende para su ~e ": : i- - Dr > : ingresos provenientes del exterior a traves 3 e x s . e s fundamentales: el com eroo exteror . sas. aunque se ha visto favorecido por los aunertcH sistentes del precio intemaacnaf oe < :s adicionales son los aportados por las i n s f t a n t t a i cieras internacionales. auxm e c& a ''--ica <-ar hir o : como soporte para aminorar los efectos t a s n s *nancieras hacia el pais. La \JnerabidBd de M t a o se caracteriza por la magnrtud d e deft: * =r z j & - rcr-e -^ de la balanza de pagos. la dependencia de k s V p s de financiamiento volatiles y la soidez 3 je era- e sst-et-a nanciero nacional en particular. oue o -e re -assTr a: * tuaciones de las tasas de "teres . c s toe s ran:-.: La ultima caida drastca e r & c re c r-e rra : 1995, se debio a que en in ccrtexto 3e ce ra tza ccr nanciera, con un marco dec* oe 'e g . a c c r . suoer s c r aunada a un creciente d e fo t exter-c f j e r r c s ~e ra nismos que condujeron a la cn ss e c o rcrica . ^ r e r a bilidad del financiamiento exte^c a^ectc -Teca-.ar-err la dinamica de la inversion y el ccnsu ^ c a aer-anra agregada de la economia m excana -a s d c m ca3 a o :r insuficiencia en las politicas m acroeccrtr-uras . I'I'Iv no fue la excepcion. La crisis financiera de 2009 mostrc a detw oad a ausencia de politicas contraocfcas ~ ostra ro ; :; riesgos sistem icos y la voia: da:: nanbera a r ? i v mento, en un marco de asimetrias finaroeras en e -nercado financiero global, el cual afecta desiavoraber-erts a aquellos paises que, com o Mexico, se afertadcs por la contraction de la actividad econom ica frerte a la exposition de los choques extemos OecOc a : grado de integracion financiera que tiene e o a ; . a a-~ sion de deuda en monedas extranjeras. en un ^ j - yz cnancieramente inestable y la relacion desfavorab*e ent'e

// Pluralidad y consenso

<esgual

13 Este apartado fue elaborado en coautoria con el Dr. Raul Carvajal, protesor de la Facultad de Economia UNAM.

Exportaciones y su impacto en la recuperacion economica de Mexico a fines de 2009 y en 2010

-a C f f A t e r el estudio Balance preliminar de las econorrtas x Amenca Latina y el caribe 2009" examina el r a r : re ia vinculacion de Mexico a la economia de r - : x x *artor de transmision de la crisis. Expone que:

El principal canal de transmision de la crisis finan ciera internacional fue el de las exportaciones que, por su peso nn el producto (35%), diseminaron sus efectos con vigor y rapidez en el resto de la economia. B valor de las exponaciones totales decrecid un 21.2%, mien tras que las importaciones se redujeron un 24.0%. Las
importaciones de bienes de consumo experimentaron la mayor contracci6n (-31.5%), seguidas de las do bie nes intermedios (-22.9%) y de capital (-21.6% debido ), a la caida del consumo privado y la inversi6n. Ademas, la reducciOn del volumen de petr6leo exportado y la cafda de los precios internacionales ocasionaron un descenso del 39% de las exportaciones petroleras y del 40.8% de las exportaciones de petroleo crudo.

En cuanto a las exportaciones no petroleras, estas re gistraron una reduccion del 17.4%, mientras que las agropecuarias descendieron un 1.2%, las extractivas un 25% y las manufactureras un 17.9%. Como con secuencia, el deficit de la balanza comercial se redup poco mis dc 12,500 millones de dolares con respecto a 2008 y alcanzd los 4,677 millones de ddlares (0.5% del PIB).
La participacion de las exportaciones dc Mexico en el mercado de los Estados Unidos aumento un punto porcentual en 2009 (11.4%) con respecto a 2008 (10.3%). La concentracion de las exportaciones mexicanas en el mercado de los Estados Unidos disminuy6 de 88,7% en 2000 al 80.5% en 2009. Por otra parte, aument6 la participacion de China al pasar del 0.1 % al 1% en igual periodo. La concentracion de las importaciones mexicanas por pais de origen ha variado aun mas. Las importaciones mexicanas provenientes de los Estados Unidos se redujeron de 73.1% en 2000 a solo 48% on 2009. Entre finales de 2009 y principios de 2010, se observ6 una recuperacion de varios sectores, especialmente el de las industrias metaiicas basicas, liderado por el sector automotor, com o consecuencia del incremento de la demanda de Estados Unidos. En el primer trimestra de 2010 la produccidn mexicana de vehiculos fue de 522 mil 441 unidades, lo que representa un incremento de 79% respecto del mismo periodo de 2009. En el primer trimestre de 2010, la actividad econom i ca mexicana mostro una franca recuperacion y registrO un crecimiento real de 4,3% con respecto a igual perio do do 2009. Finalmente, las exportaciones de bienes y servicios aumentaron 23,6% debido principalmente al incremento de las ventas de bienes manufacturados y agropecuarios. Para 2010, la C E PA L previo un crecimiento levemente superior a 4% del PIB, impulsado por el repunte previsto de las exportaciones, tanto petroleras (por el aumento del precio del crudo) com o no petroleras, asi com o del consum o y la inversion. El impulso a la forma tion de capital obedece al traslado a Mexico de ciertos segm fintos de Ins cadenas productivas, particularmente del sector automotor. El repunte de la economia estadounidense a fines de 2009 incidiO favorablemente en la recuperation de las exportaciones mexicanas. El valor de las exportacio nes totales aumento 38% en los primeros cinco meses de 2010, respecto al mismo periodo de 2009. Las ex portaciones petrc-eras se incrementaron 68,8% (gracias a los mayores precios del petrOleo) y las no petroleras un 33.8% Asrriism o. se expandieron las exportaciones de automo. e s (77.8-a). productos extractivos (60.4%) y agropecuarias !1 6 .8 c:k Las importaciones totales se incrementaron un 34.5% en igual periodo. Las importa ciones de bienes intermedios registraron el mayor creci miento (40.9%), seguidas de las de consum o (38.9%). Por su parte, las importaciones de capital decrecieron un 3.5%, debido a la menor inversion. La C EPAL, en el Balance preliminar de las econo mias de America Latina y El Caribe 2010, expone que en ese ano el PIB real de Mexico aumento un 5.3%, despuds de registrar una contraction del 6.1 % en 2009. Esta recuperacion partial de la actividad economica esta sustentada, principalmente, en el dinamismo de las exportaciones. El consum o tuvo un repunte moderado debido a la caida del salario real y a la debilidad del mer cado de trabajo, mientras que la inversion bruta fija experimento una magra expansion. La inflation promedio anual se ubico en torno al 4.2% al final del ano, lo que representa una tasa inferior a la del ano previo (5.3%). El deficit de la cuenta corriente com o porcentaje del PIB registro una leve disminucion (un 0.6% en comparacion con un 0.7% en 2009) ante el marcado crecimiento de las exportaciones. La C C PA L estima que la actividad econom ica ere cera a una tasa de 3.5% en 2011, ante el menor dina mismo de las exportaciones y la falta de impulso de la demanda interna. La actividad econOmica tuvo un importante incre mento en los tres primeros trimestres de 2010, con un crecimiento medio del 5.8%. En el tercer trimestre se observo una desaceleracion (5.3%) producto de un menor dinamismo de la demanda externa. En el mismo periodo, la agricultura y la ganaderia registraron un cre cimiento medio de 4.4%. No obstante, las cifras prelimi-

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El principal canal de transmision de la crisis finan ciera internacional fue el de las exportaciones que, por su peso en el producto (35%), diseminaron su s efectos con vigor y rapidez en el resto de la economia. B valor do las exportaciones totales decrecid un 2 1 .2 % , mien tras que las importaciones se redujeron un 2 4 .0 % . Las
importaciones de bienes de consumo experimentaron la mayor contraccion (-31.5%), seguidas de las de bie nes intermedios (-22.9%) y de capital (-21.6% debido ), a la caida del consumo privado y la inversion. Ademas. la reduccidn del volumen de petroleo exportado y la caida de los precios internacionales ocasionaron un descenso del 39% de las exportaciones petroleras y del 40.8% de las exportaciones de petrdleo crudo.

En cuanto a las exportaciones no petroleras. estas re gistraron una reduccion del 17.4% , mientras que las agropecuarias descendieron un 1.2% , las extractivas un 2 5 % y las manufactureras un 17.9% . Como con secuencia, el deficit de la balanza comercial se redujo poco m is de 1 2 ,5 0 0 millones de dolares con respecto a 2 0 0 8 y alcanzd los 4 ,6 7 7 millones de dOiares (0 5% del PIB).
La participacion de las exportationes 3e Me> co en el mercado de los Estados Unidos aumento un punto porcentlial en 2009 (11.4%) con respecto a 2008 (10.3%). La concentracion de las exponaoones mexicanas en el mercado de los Estados U~ dos disminuyb de 88,7% en 2000 al 80.5% en 2009 Por otra parte, aumontb la participation de China al pasar del 0.1 % al 1% en igual periodo. La concentracion ce as importaciones mexicanas por pais de origen ha .arado a^n mas. Las importaciones mexicanas proveniertes de tos Estados Unidos se redujeron de 73.1 % en 2000 a solo 48% en 2009.
Entre finales de 2 0 0 9 y principios de 2 0 1 0 . se oOserv6 una recuperacion de varios sectores. especialmente el de las industrias metaiicas basicas, derado por el

portaco,'e s pefoteras se incrementaron 6 8 ,8 % (gracias a los mayores precios del petroleo) y las no petroleras un 33.8-t Asm sm o. se expandieron las exportaciones de autom ovies (77.8%), productos extractivos (60.4%) y agropecuanas 16.8% Las importaciones totales se incrementaron un 34.5% en igual periodo. I as importa ciones de btenes '"e^ -edios registraron el mayor creci miento > ; 4 . segutdas de las de consum o (38.9%). Por su parte, as "nportationes de capital decrecieron un 3.5%, defcido a la menor inversion. La C E P A L en el Balance preliminar de las econo mias de Arre r ca La: na y El Caribe 2010, expone que en ese ano el PIB real de Mexico aumento un 5.3%, despues de regis*rar una contraccion del 6.1 % en 2009. Esta recuperacxr parcia de la actividad econbm ica esta susterrtada. principalmente, en el dinamismo de las exportaciones. B consum o tuvo un repunte moderado debido a la caida de salario real y a la debilidad del mer cado de trabajo, mientras que la inversion bruta fija experimento una magra expansion. La inflation promedio anual se ubicb en tomo al 4.2% al final del ano, lo que representa una tasa inferior a la del ano previo (5.3%). El deficit de la cuenta corriente com o porcentaje del PIB registro una leve disminucion (un 0 .6 % en comparacion con un 0.7% en 2009) ante el marcado crecimiento de las exportaciones. La C E P A L estima que la actividad econom ica crecera a una tasa de 3.5% en 2011, ante el menor dina mismo de las exportaciones y la falta de impulso do la demanda intema. La actividad econbm ica tuvo un importante incre mento en los tres primeros trimestres de 2 0 1 0 , con un crecimiento medio del 5.8%. En el tercer trimestre se observo una desaceleracibn (5.3%) producto de un menor dinamismo de la demanda externa. En el mismo periodo, la agricultura y la ganaderia registraron un cre cimiento medio de 4.4%. No obstante, las nifra* nroiinni-

sector automotor, com o consecuencia del incremento d e la d em a n d a d e Estados Unidos. En el prim er trim es tre de 2 0 1 0 la produccion mexicana de vehiculos fue de 522 mil 441 unidades, lo que representa un incremento de 79% respecto del mismo periodo de 2009. En el primer trimestre de 2010, la actividad econom i ca mexicana mostro una franca recuperacion y registrb un crecimiento real de 4,3% con respecto a igual perio do de 2009. Finalmente, las exportaciones de bienes y servicios aumentaron 23,6% debido principalmente al incremento de las ventas de bienes manufacturados y agropecuarios. Para 2010, la C E PA L previo un crecimiento levemente superior a 4% del PIB, impulsado por el repunte previsto de las exportaciones, tanto petroleras (por el aumento del precio del crudo) com o no petroleras, asi com o del consum o y la inversibn. El impulso a la forma tion de capital obedece al traslado a Mexico d e ciertos segmentos de las cadenas productivas, particularmente del sector automotor. El repunte de la economia estadounidense a fines de 2009 incidio favorablemente en la recuperacibn de las exportaciones mexicanas. El valor de las exportacio nes totales aumento 38% en los primeros cinco meses de 2010, respecto al mismo periodo de 2009. Las ex-

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B principal canal de transmision de la crisis finan ciera internacional tue el de las exportaciones que, p o r su peso en el producto (35%), diseminaron sus efectos con vigor y rapidez en el resto de la economia. B valor de las exportaciones totales decrecio un 21.2%, mien tras que las importaciones se redujeron un 24.0%. Las
importaciones de bienes de consumo experimentaron la mayor contracci6n (-31.5%), seguidas de las de bie nes intermedios (-22.9%) y de capital (-21.6% debido ), a la caida del consumo privado y la inversion. Ademas, la reducci6n del volumen de petr6leo exportado y la caida de los precios internacionales ocasionaron un descenso del 39% de las exportaciones petroleras y del 40.8% do las exportaciones de petroleo crudo.

En cuanto a las exportaciones no peiioleras, estas re gistraron una reduccion del 17.4%, mientras que las agropecuarias descendieron un 1.2%, las extractivas un 25% y las manufactureras un 17.9%. Como con secuencia, el deficit de In balanza comsrnial se reduio poco mds de 12,500 millones de dolares con respecto a 2008 y alcanzd los 4,677 millones de ddlares (0.5% del PIB).
La participacidn de las exportaciones de Mexico en el mercado de los Estados Unidos aument6 un punto porcentual en 2009 (11.4%) con respecto a 2008 (10.3%). La concentraci6 n de las exportaciones mexicanas en el mercado de los Estados Unidos disminuyo de 88,7% en 2000 al 80.5% en 2009. Por otra parte, au mento la participaci6 n de China al pasar del 0.1 % al 1% en igual periodo. La concentraci6 n de las importaciones mexicanas por pais de origen ha variado aun m&s. Las importaciones mexicanas provenientes de los Estados Unidos se redujeron de 73.1% en 2000 a solo 48% en 2009. Entre finales de 2009 y principios de 2010, se observo una recuperacion de varios sectores, especialmente el de las industrias metalicas basicas, liderado por el sector automotor, com o consecuencia del incremento de la demanda de Estados Unidos. En el primer trimes tre de 2 0 1 0 la produccidn mexicana de vehiculos fue de 522 mil 441 unidades, lo que representa un incremento de 79% respecto del mismo periodo de 2009. En el primer trimestre de 2010, la actividad econdmica mexicana mostro una franca recuperacion y registro un crecimiento real de 4,3% con respecto a igual perio do de 2009. Finalmente, las exportaciones de bienes y servicios aumentaron 23,6% debido principalmente al incremento de las ventas de bienes manufacturados y agropecuarios. Para 2010, la C E PA L previo un crecimiento levemente superior a 4% del PIB, impulsado por el repunte previsto de las exportaciones, tanto petroleras (por el aumento del precio del crudo) com o no petroleras, asi com o del consum o y la inversion. El impulso a la formacidn de capital obedece al traslado a Mexico de ciertos segm cntos de las cadenas productivas, particularmente del sector automotor. El repunte de la economia estadounidense a fines de 2009 incidio favorablemente en la recuperacibn de las exportaciones mexicanas. El valor de las exportacio nes totales aumento 38% en los primeros cinco meses d e 2010, respeoto al m ism o periodo d e 2009. Las e x

portaciones petroleras se incrementaron 6 8 ,8 % (gracias a los mayores preoos del petroleo) y las no petroleras un 33.8%. Asimismo, se expandieron las exportaciones de automo'. es (77.8%), productos extractivos (60.4%) y agropecuanas (16.8%). Las importaciones totales se incrementaron un 34.5% en igual periodo. Las importa ciones de bienes intermedios registraron el mayor creci miento (40.9C; seguidas de las de consum o (38.9%). Por su parte, as importaciones de capital decrecieron un 3.5%, debtdo a la menor inversion. La C EPAL. en el Balance preliminar de las econo mias de America Latina y El Caribe 2010, expone que en ese ano el PIB real de Mexico aumento un 5.3%, despues de registrar una contraccion del 6.1 % en 2009. Esta recuperacion parcial de la actividad econom ica esta sustentada. principalmente, en el dinamismo de las exportaciones. El consum o tuvo un repunte moderado debido a la caida del salano real y a la debilidad del mer cado de trabajo, mientras que la inversion bruta fija ex periment una magra expansion. La inflacidn promedio anual se ubicd en tomo al 4.2% al final del ano, lo que representa una tasa inferior a la del ano previo (5.3%). El deficit de la cuenta corriente com o porcentaje del PIB registro una leve disminucion (un 0 .6 % en comparacion con un 0.7% en 2009) ante el marcado crecimiento de las exportaciones. La C E P A L estima que la actividad econom ica crecera a una tasa de 3.5% en 2011, ante el menor dina mismo de las exportaciones y la falta de impulso de la demanda interna. La actividad econom ica tuvo un importante incre mento en los tres primeros trimestres de 2 0 1 0 , con un crecimiento medio del 5.8%. En el tercer trimestre se observo una desaceleracion (5.3%) producto de un menor dinamismo de la demanda externa. En el mismo periodo, la agricultura y la ganaderia registraron un cre cimiento medio de 4.4%. No obstante, las cifras prelimi-

// Pluralidad w consenso

El principal canal de transmision de la crisis finan ciera internacional fue el de las exportaciones que, por su peso en el producto (35%), diseminaron sus efectos con vigor y rapidez en el resto de la economia. El valor de las exportaciones totales decrecid un 21.2%, mien tras que las importaciones se redujeron un 24.0%. Las
importaciones de bienes de consumo experimentaron la mayor contraccion (-31.5%), seguidas de las de bie nes intermedios (-22.9%) y de capital (-21.6%), debido a la caida del consumo privado y la inversion. Ademas. la reduccion del volumen de petrbleo exportado y la caida de los precios internacionales ocasionaron un descenso del 39% de las exportaciones petroleras y del 40.8% de las exportaciones de petr6leo crudo.

En cuanto a las exportaciones no petroleras, estas re gistraron una reduccidn del 17.4%, mientras que las agropecuarias descendieron un 1.2%, las extractivas un 25% y las manufactureras un 17.9%. Como consecuenda, el deficit de la balanza comercial se redujo poco mis de 12,500 millones de dolares con respecto a 2008 y alcanzd los 4,677 millones de ddlares (0.5% del PIB).
La participacion de las exportaciones de Mexico en el m ercado de los Estados Unidos aumento un punto porcentual en 2009 (11.4%) con respecto a 2008 (10.3%). La concentracion de las exportaciones mexicanas en el mercado de los Estados Unidos disminuyb de 88,7% en 2000 al 80.5% en 2009. Por otra parte, au mento la participacion de China al pasar del 0.1 % al 1% en igual periodo. La concentracion de las importaciones mexicanas por pais de origen ha variado aun m&s. Las importaciones mexicanas provenientes de los Estados Unidos se redujeron de 73.1% en 2000 a solo 48% en 2009. Entre finales de 2009 y principios de 2010, se obser vo una recuperacibn de varios sectores, especialmente el de las industrias metalicas basicas, liderado por el soctor autom otor, com o consecuencia del incremento de la demanda de Estados Unidos. En el primer trimes tre de 2 0 1 0 la produccion mexicana de vehiculos fue de 522 mil 441 unidades, lo que representa un incremento de 79% respecto del mismo periodo de 2009. En el primer trimestre de 2010, la actividad econbmica mexicana mostro una franca recuperacibn y registro un crecimiento real de 4,3% con respecto a igual perio do de 2009. Finalmente, las exportaciones de bienes y servicios aumentaron 23,6% debido principalmente al incremento de las ventas de bienes manufacturados y agropecuarios. Para 2010, la C E PA L previb un crecimiento levemente superior a 4% del PIB, impulsado por el repunte previsto de las exportaciones, tanto petroleras (por el aumento del precio del crudo) com o no petroleras, asi com o del consum o y la inversion. El impulso a la formacibn de capital obedece al traslado a Mexico de ciertos segmentos de las cadenas productivas, particularmente del sector automotor. El repunte de la economia estadounidense a fines de ?009 incidio favorablemente en la recuperacibn de las exportaciones mexicanas. El valor de las exportacio nes totales aumento 38% en los primeros cinco meses de 2010, respecto al mismo periodo de 2009. Las ex

portaciones petroleras se incrementaron 6 8 ,8 % (gracias a los mayores precios del petrbleo) y las no petroleras un 33.8%. Asimismo, se expandieron las exportaciones de automoviles (77.8%), productos extractivos (60.4%) y agropecuarias (16.8%). Las importaciones totales se incrementaron un 34.5% en igual periodo. Las importa ciones de bienes intermedios registraron el mayor creci miento (40.9%). seguidas de las de consum o (38.9%). Por su parte, las importaciones de capital decrecieron un 3 .5 %, debido a la menor inversibn. La C EPAL. en el Balance preliminar de las econo mfas de Amenca Latina y El Caribe 2010, expone que en ese ano cl PIB real de Mexico aumento un 5.3%, despues de registrar una contraccion del 6.1 % en 2009. Esta recuperacion partial de la actividad econbm ica esta sustentada, principalmente, en el dinamismo de las exportaciones. El consum o tuvo un repunte moderado debido a la caida del salario real y a la debilidad del mer cado de trabajo, mientras que la inversibn bruta fija experimentb una magra expansion. La inflacibn promedio anual se ubico en tomo al 4.2% al final del ano, lo que representa una tasa inferior a la del aiio previo (5.3%). El deficit de la cuenta corriente com o porcentaje del PIB registro una leve disminucion (un 0 .6 % en comparacion con un 0.7% en 2009) ante el marcado crecimiento de las exportaciones. La C E PA L estima que la actividad econbm ica crecera a una tasa de 3.5% en 2011, ante el menor dina mismo de las exportaciones y la falta de impulso de la demanda interna. La actividad econbm ica tuvo un importante incre mento en los tres primeros trimestres de 2 0 1 0 , con un crecimiento medio del 5.8%. En el tercer trimestre se observb una dcsaceleracion (5.3%) producto de un menor dinamismo de la demanda externa. En el mismo periodo, la agricultura y la ganaderia registraron un cre cimiento medio de 4.4%. No obstante, las cifras prelimi-

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Perspectivas
Las exportaciortes mostraron una fu e ie necuperacton en 2010. Entre enero y octubre de ese a o. a s exportaciones de bienes sumaron 243 rr m ;-e s oe cfc*ares 32% mas que en el mismo penodo de 200S. , a s de manufactures registraron un sig n ifcar.o inert r:o dc 31.9%. De hecho, Mexico se ubtcc corrc = s e ^ 'o c > principal exportador de manufacturas a tas E s3 d o s Llr*dos, desplazando a Canadei y soto detras oe C hina No obstante, la expansion se desac&er: a . tiembre de 2010, to que seria consec ^: -': : x ercr dinamismo de la economia estadoo' El Fondo Monetariointem actora e ' ^ - r _ : : . :.-c E conom ic O ulluuk Recovery, F it- - : - - z . a a n o r c octubre de 2010, prev6 que el oe*: * : ' : t de los Estados Unidos se manterora er aradodor z& j 3.3% del PIB en el medlano piazo - i x r c - - - - ; durante los anos previos a la cnasLa perspectiva ms probabie oara a e c z rrj-ia asEU es una recuperacidn lenta. ocr _r z- ~z- ^-zz ~> _ oho mas debil que en recuperar - - do en cuenta la protundidad de areces ~ E . - to del PIB sera del 2.3 por ciento e r 2 ' [r: rc que la brecha entre la producctor 'e a . z c r z r c a > gj= siendo importante. La tasa de oe s r - : -r: espera que se mantenga ultu.

dnana r*an<enoon s n p o n an peigro ta noptente recu p o a o o n . I l l que se o a ^ n n de los legados a arz>z z z -z : zn c s asseojaonos ^scales, lagunas en los m o cad o s Inanoeros y u i sector bancario debilitado. _ :-::~ om ico clave es asegurarse jz<z-3 se nivele sobre una base sosfe n te . a n p o m r en petgro la recuperacion. Bajo las p cM ca s aokalBS. el deficit del gobierno en general se prayactBQje sera de 10% del PIB en 2010 y 2011, y la d&j : jo : ; x^ementara cerca de 1 1 0 % del PIB

er2D*= E r soroijssor. la recuperacion de Mexico fue impul- - -- e*ecto de arrastre de la economia de EU. ; - - - ; -- gc Mexico se enfrenta a mayores riesgos que r r * : : z & s e s 3e America Latina. Una recuperaciOn mas : : 'evisto en la economia de EU en el curso : j b 2 1 " . 2012 podria tener irnportantes implicaciones z z n . ~ j z j o crecimiento de la economia rtiexicana. ?

Los riesgos para las perspeovas * riflw oconomica siguen siendo eleva-x - . v - r ra a a ra a fuerte aumento de la deuda ix l _ - 3u-ner:-o; a vulnerabilidad de los mercados ''s a rc e ^ :;
FI ritmo de la recuperacion e r OS E siso : = U noce se ha modei adc > I o s consumirioree se ertfc . onu n a la ~tir-io de los valores de ac.tivos, el deb>: aecr-.^ -'-: y desempleo persistentemente af Las tasas dc ahorro persona se -a r-~ >,pcriorcs a los niveles previos a la crtse ocr _ penodo t

Bibliografia
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n a r e s a s e p t ie m b r e c o m ie n z a n a r e fe ja r Lina c ie s a c o e r a c io n d e e s t a a c tiv id a d , a s o c ia d a a la p e r d d a d e n n x t e o d e la e c o n o m ia e s t a d o u n id e n s e

s o s ta ra c k x y e n k s U h n o a s f s c a t e s s e p re v e u n m a y o r o e te n c r c E n e s t e c o n t a t o . ta s a A n d a d e s d e E U te n d r a n q u e v -- i - i- - r i :-i da a p e d e e x tra o rd r a n a r t w w a i w a n p o n a r en p e tig ro la in c ip ie n te r e c u p e r a t io n . m a K < * je se o c u p a n d e lo s le g a d o s a la r g o p ta z o de os d e e a q J b n o s fis c a le s , la g u n a s e n lo s rz a o z ^ r a r o e r c s . e s e c to r b a n c a r io d e b ilita d o . Un d a a rfb macroeconom ico clave es asegurarse d B Q A lt d u t o p u b ic a se niveie sobre una base sost" : : c r e v oeigro la rccuperacidn. Bajo las p c ttc a s a c U tH . d e fic it d e l g o h ie m o e n g e n e ra l s e . : a e P IB e n 2 0 1 0 y 2 0 1 1 , y la n x u c e * n ; - e m e n t a r a c e r c a d e 1 1 0 % d e l P IB

Perspectivas
L a s e x p o r t a c io n e s m o s t r a r o n u n a fu e r r e B c x p e r a o c n e n 2 0 1 0 . E n tr e e n e r o y o c t u b r e d e e s e a n o . <ss e x p o r ta c io n e s d e b ie n e s s u m a r o n 2 4 3 m il m M to n e s o e d c x a re s 3 2 % m a s q u e e n e l m is m o p e r io d o d e 2 0 0 9 , y la s d e m a n u fa c tu r a s r e g is tr a r o n u n s ig n ific a tr v o c c r * r * r : z De 3 1 . 9 % . D e h e c h o , M 6 x ic o s e u b ic o c o m o x g - r o : > p r in c ip a l e x p o r t a d o r d e m a n u fa c tu r a s a lo s E szaiy s. j ~ d o s , d e s p la z a n d o a C a n a d a y s o lo d e tr a s x C ^ r a \ c o b s ta n te , la e x p a n sio n s e d e s a c e le ro a p a r t r o e s e p tie m b re d e 2 0 1 0 , lo q u e seria c o n se c u e n c ia x ~ e n o r d in a m ism o d e la e c o n o m ia e s ta d o u n id e n s e H T o n d o M o n e t a r io in te r n a c io n a l e n e i it e r c
^

tr 2015
E r : g r o u s e r a r e c u p e r a c ib n d e M e x ic o fu e im p u l: r r rt e s c * " n e a rra s tre d e la e c o n o m ia d e E U . - ; - o c o s e e n fre n ta a m a y o r e s rie s g o s q u e : V' nenc a L a tin a . U n a re c u p e r a c io n m a s

Economic Outlook Recovery, Risk, and R e ca e rcrc

o c t u b r e d e 2 0 10 , p r e v 6 q u e e l d 6 fic it e n a j e r r a d e lo s E s ta d o s U n id o s s e m a n te n d r a e - a r c o e c : r 3 . 3 % d e l P IB e n e l m e d ia n o p la z o , n x x - ' c rs i. j j z d i ir a n te lo s a n o s p r e v io s a la c ris is . L a p e r s p e c t iv e m 6 s p r o b a b le p a r a a e c c r c r - i a x E U e s u n a r e c u p e r a c ib n le n ta , c o n u n c r s c ~xr o h o m a s d e b ll q u e e n r e c u p e r a c lo n e s a r t e r c r ~sr <sr d o e n c u e n t a la o r o f u n d id a d d e la r e c e s * :.' E r r = o i* = r t o d e l P IB s e r d e l 2 . 3 p o r c ie n t o e n 2 0 1 1 E r : ~ c < :. i q u e la b r e c h a e n tr e la p r o d u c c id n re a > c c '- e t c a s ie n d o im p o r t a n t e . L a t a s a d e d e s e m p ie c z t r r j r r z e s p e r a q u e s e m a n t e n g a a lta . L o s r ie s g o s p a r a la s p e r s p e c tiv a s d e r= c - c e r a o c r e c o n o m ic a s ig u ts r i s ie n d o e le v a d o s y s e r e r a i a za..i E l fu e r te a u m e n t o d e la d e u d a p u b lic a h a i j - n e r t a o : v u ln e r a b ilid a d d e lo s m e r c a d o s fin a n c ie r o s E l r it m o d e la r e c u p e r a c ib n e n lo s E s t a t e s n o o s s e h a m o d e r a d o . L o s c o n s u m id o r e s s e e n f r e r t a r a a z& r*-. d e lo s v a lo r e s d e a c tiv o s , e l d 6 b il c r e c i m i e r - ; zr~izxtz y d e s e m p le o p e r s is t e n t e m e n t e a lto . L a s ta s a s d e a h o r r o p e r s o n a l s e m a r r e r o - a r p e r io r e s a lo s n iv e le s p r e v io s a la c r is is p o r B ibliografia
Blanchard Olivier: 'Los desequilibrios mundiales: a mitad de can r c ' ^ r e - c a presentada en la Conferencia KDI FMI / en la reconstrucoor x a e ccrcna mundial Co-organizado por el Institute de Desarrollo de Corea 'O ' . ? Monetario Internacional (FMI), con el apoyo de la Comscr P rssrerca aara la Cumbre del G-20, Ministerio de Estrategia y Economa. C o n so r * Servicios Financieros y el Banco de Corea. Seul. Corea. 25 oeocrsr: 2010 Calderon Salazar, Jorge Alfonso: Ensayo: 'El Acuerdo Global ers? M eter , a Unldn Europea" en coautoria con Federico Manchon C Pag 28: 3 * :

r r r ^ A s t o e n la e c o n o m ia d e E U e n e l c u r s o .:' - ' 2 p o d r ia te n e r im p o r ta n te s im p lic a c io n e s u * - s - x x j o c re c im ie n t o d e la e c o n o m ia m e x ic a n a .

"xJelo neoliberal?-, Argelia Salinas Ontiveros, coordinadora. institute de mvestigaciones Econdmicas, UNAM, Mexico, 2010, ISBN 978 607-021 3 243 Camey, Mark "El nuevo orden monetario mundial- , Boletin del CEMLA LI. 1, enero marzo de 2005. M6xico. CEMLA Carstens, Agustin; "Desequilibrios globales- Revista Nexos, N 400, marzo de

2011
CEPAI "Balance preliminar dc las economias de America Latina y el Caribe

Publicado on Tin de Epuca. De la integracion traditional a 'e o c ra s io estrateqico". Coordinador Alfredo Guerra Borges, editorial Sy> w : B dc res, ISBN 978-607 03-0076-9, Mexico, 2009, Galderdn Salazar Jorge Alfonso: Ensayo: "Politicos de aiuste estxzsa r

2009. CfcHAL: Balance preliminai de las economia de Amenca Latina y el Caribe

? 010". fondo Mmiptarin - r -------- a

nares a septiembre comienzan a refear .na Dssaceeracion de esta actividad, asociada a la perdca ae mjxtsa de la economia estadounidense.
Perspectivas Las exportaciones mostraron una fuerte 'B c jc e ra o c ' en 2010. Entre enero y octubre de ese a rc as exportaciones de bienes sumaron 243 mil m o re s ae doares 3 2 % ms que en el mismo periodo de 200S. > a s 3e manufacturas registraron un signrftcat\c rc re rre rto ^

scKenor: . 3 - c s ces so aes se preve un mayor d a e rcrc & e s s :::rrerr: as irc a o e s de EU tendran que

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31.9%. De hecho, Mexico se ubico c c rc a s e g u m principal exportador de manufacturas a tos Ltn dos, desplazando a Canada y solo detras 3e O c a obstante, la expansion se desaceterc a o a rs sectiembre de 2010, lo que seria consecuencs > dinamismo de la economia estadounoer s^
El Fondo Monetano internacional e r e

jia e d o r bancario deb tado. U n daarito m nr rrr'irrr clave es asegurarse d a ly a a d M k p U c a se nivele sobre una base sos- gro la recuperacion. Bajo las - ir* :* del gobierno en general p n y a c a o s a a r t d a 10% del PIB en 2010 y 2011. y la :e _ : r . ; r r=r-entard cerca de 110% del PIB

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E* : :r a *ec jperacion de Mexico fue impulu ij ; ;: - , . an-astre de la economia de EU. - ^..c: se enfrenta a mayores riesgos que - - ~enca Latina. Una recuperacion m&s ; - 5-; en la economia de EU en el curso . I'l Z'Xjna tener importantes im plicaciones 1 para a V a x o crecrmento de la economia mexicana.

Economic Outlook Recovery, Risk, a rc

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octubre de 2010, preve que el defic * ; j e - *1 . ' de los Estados Unidos se mantendrA en atadado r 3B 3.3 % del PIB en el mediano plazo. n u i * > manor aue durante los anos previos a la cnsis La perspectiva mas probafcie pera a r . : EU es una recuperacion lenta, cor, lt : u cho mas debil que en recuperacores arsercres is r er do en cuenta la profundidad de la reces.cr E r s n e r to riel PIB sera del 2.3 por ciento en 2D11- Esto r r p lca que la brecha entre la produccion r&a D r re r o a siendo importante. La tasa de d e s e rv rc r -a r : espera que se mantenga alta. Los riesgos para las p e rs p e d M s d e n o u p a a c x r economica siguen siendo elevados > se ro tn a a caa. El fuerte aumento de la deuda p jo c a ' a i j r x io ; a e vulnerabilidad de los mercados finanoeras El ritmo de la recuperacion e*~ c s E s'so - = r * x .< ^ ha modcrado. Los consumidores se enfrer ia n a ta c a id a de los valores de activos, el defc : crec ~ crecto y desempleo persistentemente aito Las tasas de ahorro personal se ~ ^ ^ r< r? c superiores a los niveles previos a la cnss ccr l t penodo

-3 .:

Bibliografia
Blanchard Olivier; Los cfcsuquilibnos mundiales: a -use x a r ir o * Ponencia presentada er la Conferencia KDI rMi / en la 'eccrsr j x c t de a economia mundial Co-orgunizado por el Institiito de Desarofc de Corsa .K I) y el Fondo D Monetano Intcmacional (FMI), cnn el jpoyo de a '. rrs c r Praadeioal para la Cumbre del 6-20, Ministerio de Estrange i E arcria, Comisi6n de Servicios Financieros y el Banco de Corea. Sed. Corea 25 de tebrero 2010.
CalderPn Salazar, .Inrge Altonso: Cnsayn "0 Acu&ao Qboaf entre Mexico y la

morirto neoiiberal?', Argelia Salinas Ontiveros, coordinadora. instituto de Investigaciones Econ&nicas. UNAM, Mexia). 2010, ISBN 978 60/-021324-3. Camey, Mark. 0 nuevo orden monelaiiu mundial'. Boletin del CtMLA LI, 1, enero-marzo de 2005. Mcxeo. CEMLA. Carstens. Agustin; Dtisequlibnos globales'. Revista Nexos, N 400, marzo de
201 1 .

nares a septiembre comienzan a refi& sr ltte cion de esta actividad. asociaca 2 .a X ' z de la economia estadounidense.

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Las exportaciones mostraron una f ie r e re x o a ra c c r en 2010. Entre onero y octubre de ese a r c as exportaciones de bienes sumaron 243 m i m fcr-es D:>-ares 32% mas que en el mismo penodo oe 2"S.8. a; :e manufacturas registraron un significatvo rc 'a -_ >ar': Da 31.9%. De hecho, Mexico se ubkx> oom c * seaLnDc principal exportador de manufacturas a ios Esraocs _ n dos, desplazando a Canada y solo detras oa Q ir a v obstante, la expansion se desacelerd a o a r ' Dr 3actiembre de 2010, lo que seria consecuenca r e -a ra r arp:

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dinamismo de la economia estadountdense.

El Fondo Monetario internacional er a e_ac <V;rc Economic Outlook Recovery, Risk, and Feoasrorc oa
octubre de 2010, preve que el deficit e r a t 'r : or^erm de los Estados Unidos se mantendra e r ae 3.3% del PIB en el mediano plazo, " v c r c ~ e x r durante los anos previos a la ensts. La perspective mas probable para a ecrrcna oe EU es una recuperacion lenta, con in c n c M e r t b cho mas debil que en recuperaciones arosreras -arerdo en cuenta la profundidad de la re ce scr z rs c n e rto del PIB sera del 2.3 por ciento en 2011. Esaonpfeca que la brecha entre la produccion -ea . a c c s rc a s o ja siendo importante. La tasa de deser-oec zcr -am; se espera que se mantenga alta. Los riesgos para las p e rs p e c . Da -= j D ra c cr c e econom ica siguen siendo elevaoos . > r c Ira a a c a a : El fuerte aumento de la deuda p_o<ca .a a u - e rc a x a vulnerabilidad de los mercados ;'a - c e : s El ritmo de la recuperacion e r Ice E " a - - ; n o : ; ^ ha moderado. Los consumidores se a s-tar a a caca ? de los valores de activos, el d e t o e c - e'*: -- -----y desempleo persistentemente ale Las tasas de ahorro personal se ar~a periores a los niveles previos a ta crss c a j-

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Bibliografia
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presenlada en la Conlcrencia K I FM / en la reccrsrxccr > e scrorfe D I : m undial Co-organizadoporel In tode D sa cH oe :.;r= O . ? -:m stitu e m o s M onetario In acio al (F I), con el apoyo de ia Consrr -=aoBnca z*rtern n M la Cum del G-20, M bre inisterio de Estrateg y Econorc r t x r > ia j :
^ O rvririn o fin 'a n r'io rn o w a l R o n r n r la P /ir a o C a J fS w s rt ~ C t 'in r r ^ r - ~ i~ "

e neoliberal?", Argelia Salinas O xia io ntiveros, coordinadora. In te de stitu '-.estigaciones Cconom icas, UNAM M , exico, 2010, IS N 978-607-02 B 1324-3. C ey, M am ark. "E nuevo orden m l onetario m ial". Boletin del CEMLA L 1 und I, , enero-m arzo de 2005, M exico. CEM LA.
'aretonc Am letirv "naooni lilihrine nlnholoc" Rov/ioto Movno K|0 /IflH m in n Ho