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UMA METODOLOGIA DE ESTIMAO DA FORMAO BRUTA DE CAPITAL FIXO DAS ADMINISTRAES PBLICAS BRASILEIRAS EM NVEIS MENSAIS PARA O PERODO 2002-2010
Cludio Hamilton Matos dos Santos Rodrigo Octvio Orair Sergio Wulff Gobetti Alessandra dos Santos Ferreira Wanderson Silva Rocha Hilton Leal da Silva Jos Maurcio de Mello Brito
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TEXTO PARA DISCUSSO
Rio de Janeiro, setembro de 2011
UMA METODOLOGIA DE ESTIMAO DA FORMAO BRUTA DE CAPITAL FIXO DAS ADMINISTRAES PBLICAS BRASILEIRAS EM NVEIS MENSAIS PARA O PERODO 2002-2010*
Cludio Hamilton Matos dos Santos** Rodrigo Octvio Orair*** Sergio Wulff Gobetti*** Alessandra dos Santos Ferreira**** Wanderson Silva Rocha** Hilton Leal da Silva** Jos Maurcio de Mello Brito****
* Os autores gostariam de agradecer a Andr Arthur Cavalcanti do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e Celso Vila Nova e Kelly Guedes, pesquisadores da Coordenao de Finanas Pblicas (CFP) da Diretoria de Estudos e Polticas Macroeconmicas (Dimac) do Ipea no binio 2008-2009, por contribuies importantes a verses preliminares deste trabalho. Os autores so gratos, ainda, aos colegas da Dimac Bernardo Schettini, Cludio Amitrano, Fbio Roitman e Raphael Gouvea pela ajuda dada com os telefonemas s vrias Secretarias de Fazenda e Planejamento estaduais. Os autores gostariam, finalmente, de agradecer aos mais de 100 contadores pblicos ou Secretrios de Fazenda/Planejamento estaduais e municipais que se dispuseram a enviar dados para este trabalho. Naturalmente, todos os erros remanescentes so de inteira responsabilidade dos autores. ** Bolsista do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) da CFP/Dimac/Ipea. *** Tcnico de Planejamento e Pesquisa da CFP/Dimac/Ipea. **** Assistente de Pesquisa da CFP/Dimac/Ipea.
Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica Ministro Wellington Moreira Franco
Discusso
Publicao cujo objetivo divulgar resultados de estudos direta ou indiretamente desenvolvidos pelo Ipea, os quais, por sua relevncia, levam informaes para profissionais especializados e estabelecem um espao para sugestes.
Texto para
Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.
Presidente Marcio Pochmann Diretor de Desenvolvimento Institucional Geov Parente Farias Diretor de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais, Substituto Marcos Antonio Macedo Cintra Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia Alexandre de vila Gomide Diretora de Estudos e Polticas Macroeconmicas Vanessa Petrelli de Correa Diretor de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais Francisco de Assis Costa Diretor de Estudos e Polticas Setoriais, de Inovao, Regulao e Infraestrutura, Substituto Carlos Eduardo Fernandez da Silveira Diretor de Estudos e Polticas Sociais Jorge Abraho de Castro Chefe de Gabinete Fabio de S e Silva Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao Daniel Castro URL: http://www.ipea.gov.br Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade do(s) autor(es), no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica.
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.
ISSN 1415-4765 JEL: C82, E01, H54, H76, H83
Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica Ministro Wellington Moreira Franco
Discusso
Publicao cujo objetivo divulgar resultados de estudos direta ou indiretamente desenvolvidos pelo Ipea, os quais, por sua relevncia, levam informaes para profissionais especializados e estabelecem um espao para sugestes.
Texto para
Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.
Presidente Marcio Pochmann Diretor de Desenvolvimento Institucional Geov Parente Farias Diretor de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais, Substituto Marcos Antonio Macedo Cintra Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia Alexandre de vila Gomide Diretora de Estudos e Polticas Macroeconmicas Vanessa Petrelli de Correa Diretor de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais Francisco de Assis Costa Diretor de Estudos e Polticas Setoriais, de Inovao, Regulao e Infraestrutura, Substituto Carlos Eduardo Fernandez da Silveira Diretor de Estudos e Polticas Sociais Jorge Abraho de Castro Chefe de Gabinete Fabio de S e Silva Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao Daniel Castro URL: http://www.ipea.gov.br Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
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permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.
ISSN 1415-4765 JEL: C82, E01, H54, H76, H83
SUMRIO
SINOPSE ABSTRACT 1 INTRODUO ........................................................................................................7 2 OS PASSOS DO ARGUMENTO: CONCEITOS BSICOS DE CONTABILIDADE PBLICA E CONTABILIDADE NACIONAL, SUA NO TRIVIAL COMPATIBILIZAO E AS PECULIARIDADES DO PROCESSO ORAMENTRIO BRASILEIRO ........................................................9 3 ESTIMATIVAS DE ALTA FREQUNCIA DA FBCF DAS ADMINISTRAES PBLICAS PARA O PERODo 2002-2010 ...............................................................24 4 CONSIDERAES FINAIS .......................................................................................30 REFERNCIAS ...........................................................................................................31
SINOPSE
Este artigo apresenta estimativas inditas de sries mensais da formao bruta de capital fixo (FBCF) das administraes pblicas (APUs) no Brasil de 2002 a 2010. A estimao exigiu um significativo esforo de pesquisa. Em primeiro lugar, realizou-se uma anlise criteriosa dos conceitos da contabilidade pblica e da contabilidade nacional enfatizando-se as peculiaridades do processo oramentrio brasileiro que enviesam as estimativas anuais dos investimentos pblicos divulgadas nas estatsticas oficiais e que afetam a preciso das informaes de alta frequncia. Em segundo lugar, desenvolveramse procedimentos para mitigar estes problemas. Por fim, buscou-se contornar a escassez de informaes dos governos subnacionais solicitando-se informaes adicionais de centenas de contadores pblicos, tcnicos ou secretrios de Fazenda/Planejamento de todos os estados da Federao, do Distrito Federal (DF) e dos maiores municpios.
ABSTRACTi
This article presents new monthly estimates of the gross fixed capital formation of the Brazilian general government for the 2002-2010 years. A significant research effort was made to carry out the estimations. First, the many differences between the concepts of public investment (as used in the Brazilian public accounting manuals) and gross fixed capital formation of the general government (as used in the United Nations System of National Accounts) were carefully identified and so were the peculiarities of the Brazilian budget process which distort official estimates of the annual gross fixed capital formation of the Brazilian general government and affect the precision of nave estimates of the same variable in higher frequencies. Second, several procedures were developed to correct or mitigate these problems. Finally, additional information was obtained from 20 out of 26 Brazilian states, the federal district, and tens of (large) municipalities in order to allow us to circumvent the relative scarcity of information on the finances of Brazilian state and local governments.
i. The versions in English of the abstracts of this series have not been edited by Ipeas editorial department. As verses em lngua inglesa das sinopses (abstracts) desta coleo no so objeto de reviso pelo Editorial do Ipea.
Texto para Discusso

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Uma metodologia de estimao da formao bruta de capital fixo das administraes pblicas brasileiras em nveis mensais para o perodo 2002-2010
1 INTRODUO
Desde que foram institudas pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), as Contas Nacionais Trimestrais tm sido intensivamente utilizadas pelos economistas em anlises conjunturais. Entretanto, so relativamente poucas as tentativas na literatura de utiliz-las sistematicamente (e variveis relacionadas) na construo de modelos de consistncia macroeconmica de base trimestral para a economia brasileira.1 Tal lacuna reflete, em grande medida, as prprias limitaes das Contas Nacionais Trimestrais, sobretudo no mbito da administrao pblica (APU). Inexistem, em particular, dados oficiais de alta frequncia para as cargas tributrias bruta e lquida da economia, para a poupana e as necessidades de financiamento da APU, e para a desagregao da formao bruta de capital fixo (FBCF) total da economia em FBCF privada e FBCF da administrao pblica variveis cuja importncia terica e prtica reconhecida por virtualmente todas as escolas de pensamento em macroeconomia. verdade que a adoo do Novo Sistema de Contas Nacionais (NSCN) em 2007 (referncia 2000), seguindo algumas das ltimas recomendaes dos organismos internacionais (ver IBGE, 2008a) representou um notvel avano nas contas nacionais do Brasil. Para o objetivo especfico deste trabalho, destacam-se a atualizao das formas de clculo e melhor detalhamento da conta econmica integrada do setor institucional APU e o uso cada vez mais amplo dos relatrios da contabilidade pblica como fonte primria de dados. Note-se, entretanto, que os avanos esto, em grande medida, restritos s Contas Nacionais Anuais que so publicadas com certa defasagem e no h ainda estimao das contas econmicas integradas por setores institucionais nas Contas Nacionais Trimestrais. Alm disso, em 2006 o IBGE deixou de publicar a pesquisa Finanas Pblicas do Brasil que apresentava informaes detalhadas sobre as APUs nos trs nveis de governo. Conquanto vrios dados da pesquisa sejam disponibilizados nas Contas Nacionais Anuais, muito se perdeu com o seu cancelamento em particular, a desagregao dos dados da APU por nvel de governo. O presente trabalho visa contribuir para o preenchimento de algumas das lacunas supracitadas apresentando estimativas mensais inditas para a FBCF da APU
1. Cavalcanti (2000) e Muinhos e Alves (2003) so duas (e incompletas e/ou preliminares) excees que confirmam esta regra.
no perodo 2002-2010, desagregadas por nvel de governo. Neste sentido, d-se aqui prosseguimento a esforos similares de construo de sries fiscais de alta frequncia baseadas na metodologia das Contas Nacionais (por exemplo, SANTOS; COSTA, 2008; SANTOS; MACEDO E SILVA; RIBEIRO, 2010; GOBETTI; ORAIR, 2010; ORAIR et al., 2011, inter alia). Note-se que a construo das sries de alta frequncia da FBCF da APU exigiu um significativo esforo de pesquisa. Em primeiro lugar, realizou-se uma anlise criteriosa dos conceitos da contabilidade pblica e da contabilidade nacional enfatizando-se, em particular, as peculiaridades do processo oramentrio brasileiro que enviesam as estimativas anuais dos investimentos pblicos divulgadas nas estatsticas oficiais da Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e do IBGE (GOBETTI, 2007) e afetam particularmente a preciso das informaes de alta frequncia. Em segundo lugar, desenvolveram-se procedimentos para mitigar os referidos problemas, a fim de viabilizar a construo de sries mais precisas da FBCF da APU. Em terceiro lugar, buscou-se contornar a escassez de informaes dos governos subnacionais solicitandose informaes adicionais de contadores pblicos, tcnicos ou secretrios de Fazenda/ Planejamento de todos os estados da Federao, do Distrito Federal (DF) e de 160 municpios muitos dos quais gentilmente se dispuseram a enviar dados para este trabalho (ver o anexo). O restante do trabalho est dividido em trs sees. A segunda seo revisita conceitos de contas nacionais e contabilidade pblica e aborda as peculiaridades do processo oramentrio, com destaque para o vis presente nas estatsticas oficiais de investimentos pblicos. Na sequncia, discutem-se os critrios alternativos de mensurao da FBCF da APU que eliminam este vis e os seus eventuais impactos sobre a FBCF total da economia. A terceira seo, por sua vez, discute os procedimentos e bases de dados utilizados na construo das estimativas mensais da FBCF da APU. Tambm so apresentados brevemente os principais resultados. Por fim, notas guisa de concluso so apresentadas na quarta e ltima seo do trabalho. As estimativas propriamente ditas so apresentadas no anexo.
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2 OS PASSOS DO ARGUMENTO: CONCEITOS BSICOS DE CONTABILIDADE PBLICA E CONTABILIDADE NACIONAL, SUA NO TRIVIAL COMPATIBILIZAO E AS PECULIARIDADES DO PROCESSO ORAMENTRIO BRASILEIRO
2.1 INVESTIMENTOS DA CONTABILIDADE PBLICA VERSUS FBCF Os relatrios da contabilidade pblica brasileira so as fontes primrias no clculo da conta econmica integrada do setor institucional APU das contas nacionais, complementados por pesquisas prprias do IBGE. possvel identificar alguns avanos recentes que facilitam o clculo da FBCF da APU a partir das informaes dos relatrios da STN, como a padronizao dos demonstrativos contbeis dos governos subnacionais e a divulgao de uma srie histrica com informaes consolidadas das trs esferas de governo desde 2000.2 Contudo, a traduo da contabilidade pblica para a contabilidade nacional no imediata e sua compatibilizao exige o esclarecimento prvio de alguns conceitos. A classificao das despesas pblicas se faz de acordo com a natureza da despesa oramentria que corresponde aos cinco nveis ilustrados na figura 1. O primeiro nvel de classificao, a categoria econmica, o mais genrico e de pouco proveito para os propsitos deste estudo; discriminando-se entre despesa de capital, que contribui para a formao ou aquisio de um bem de capital (no necessariamente FBCF), e a despesa corrente que no contribui. no segundo nvel de classificao que as despesas so desdobradas em grupos mais especficos, os chamados grupos de natureza de despesa: i) Pessoal e encargos sociais; ii) Juros e encargos da dvida; iii) Outras despesas correntes; iv) Investimentos; v) Inverses financeiras; vi) Amortizao de dvidas; e vii) Reserva de contingncia.
2. Entre as fontes de dados primrias citadas nos Relatrios Metodolgicos do IBGE (2008a) esto as informaes da contabilidade pblica o Balano Geral da Unio, o Sistema Integrado de Administrao Financeira (Siafi) da STN para o governo federal (GF); a Execuo Oramentria dos Estados (EOE); Finanas do Brasil (Finbra) da STN para os municpios , mas tambm levantamentos contbeis especiais e pesquisas prprias como as Pesquisas Estatsticas Econmicas das Administraes Pblicas da Coordenao de Contas Nacionais (CONAC)/IBGE para os governos estaduais (GEs) e municpios das capitais e regies metropolitanas (RMs). Em grande medida, a opo do IBGE por utilizar mais amplamente os relatrios fiscais pode ser atribuda s melhorias qualitativas, principalmente aps a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) de maio de 2000, que determinou a uniformizao dos procedimentos de execuo oramentria e atribuiu ao rgo central da contabilidade da Unio a STN do Ministrio da Fazenda (MF) a funo de consolidao, nacional e por esfera de governo, das contas pblicas. Incluindo-se a Portaria Interministerial STN/Secretaria do Oramento Federal (SOF) no 163, de 4 de maio de 2001, que atualizou os conceitos e estendeu a classificao da natureza de despesa, antes restrita ao nvel federal, para estados e municpios.
FIGURA 1
Classificao da natureza da despesa oramentria
Fonte: STN (2008, p. 35).
A nfase deste trabalho recai especificamente sobre o grupo de despesa Investimentos (ou GND4 no jargo oramentrio) da contabilidade pblica. Ressaltese que os conceitos de despesas de investimentos da contabilidade pblica so distintos (ainda que similares) dos conceitos de FBCF das contas nacionais, como se pode concluir a partir do quadro 1. A compatibilizao destes conceitos relevantes envolve uma srie de consideraes. Comea-se por observar que a informao sobre a modalidade de aplicao o terceiro nvel de classificao apresentado na figura 1 deve ser utilizada complementarmente para fins de consolidao das contas pblicas e clculo da FBCF da APU. A modalidade de aplicao indica se os recursos so aplicados pela prpria esfera de governo, demais entes da Federao ou at mesmo por entidades privadas ou no exterior, entre outros possveis recebedores finais de recurso. Esta informao fundamental porque identifica a esfera de governo responsvel pela execuo do investimento. A tabela 1 mostra os montantes dos investimentos por modalidades de despesa e permite esclarecer estes argumentos. Para fins de clculo da FBCF da APU, devem-se agregar as despesas de investimentos na modalidade aplicaes diretas por cada ente federado, isto , o valor de cerca de R$ 82,7 bilhes apresentado na ltima coluna da tabela 1. O total de investimentos de R$ 108,3 bilhes inclui a contabilizao indevida de uma parcela de transferncias de capital a entidades que no fazem parte da APU e, principalmente, a dupla contagem dos recursos transferidos ou descentralizados para outras esferas de governo. A informao de modalidade de
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aplicao nem sempre est disponvel nos relatrios contbeis e sua ausncia leva a uma superestimao do investimento pblico.3
QUADRO 1
Conceitos de investimentos da contabilidade pblica e de FBCF da contabilidade nacional

Despesas de investimentos da contabilidade pblica
Lei de Finanas Pblicas que regulamenta o processo oramentrio brasileiro, Lei no 4.320, de 17 de maro de 1964
(...) classificam-se como investimentos as dotaes para o planejamento e a execuo de obras, inclusive as destinadas aquisio de imveis considerados necessrios realizao destas ltimas, bem como para os programas especiais de trabalho, aquisio de instalaes, equipamentos e material permanente e constituio ou aumento do capital de empresas que no sejam de carter comercial ou financeiro. Despesas oramentrias com softwares e com o planejamento e a execuo de obras, inclusive com a aquisio de imveis considerados necessrios realizao destas ltimas, e com a aquisio de instalaes, equipamentos e material permanente.
Portaria Interministerial no 163, de 4 de maio de 2001, que dispe sobre normas gerais de consolidao das contas pblicas
FBCF da contabilidade nacional Sistema de Contas Nacionais (SCN) da Organizao das Naes Unidas (ONU, 1993)
A FBCF de um determinado setor institucional medida pelo valor total (...) da aquisio, menos o valor total das vendas, de ativos fixos [pelo referido setor institucional] durante o perodo contbil, mais certas adies ao valor dos produtos no produzidos feitas por meio da atividade produtiva (...). Ativos fixos so ativos tangveis ou intangveis resultantes de processos de produo e que so utilizados repetida e continuamente em outros processos de produo por mais de um ano (traduo dos autores). A FBCF inclui o valor da aquisio de bens de capital novos, da importao de bens de capital usados e as aquisies, lquidas de cesses, de bens de capital j existentes na economia nacional. Quanto s categorias de ativos considerados, destacam-se os bens imveis (construes residenciais, comerciais, industriais, obras de infraestrutura etc.) e mveis (meios de transporte, mquinas, equipamentos e outros bens de capital). A FBCF inclui, ainda, o valor dos servios ligados instalao dos bens de capital, dos bens e servios incorporados aos terrenos, das melhorias que elevam a vida til dos ativos existentes, assim como o valor dos gastos inerentes transmisso de propriedades de terrenos, edifcios e outros bens de capital existentes. Ficam excludos da FBCF o valor da aquisio de pequenos equipamentos, como as mquinas-ferramentas, o gasto com manutenes e reparaes ordinrias em ativos tangveis, bens de consumo durveis adquiridos pelas famlias e despesas com pesquisas e desenvolvimento.
IBGE (2008a, p. 35-36)
Fonte: Elaborao prpria.
Um segundo aspecto diz respeito aos itens que so contabilizados como investimentos, mas que no deveriam ser classificados como despesas de capital fixo propriamente ditas. Sobre este ponto, um avano importante foi a atualizao
3. Os dados desta seo so principalmente do arquivo Consolidao das Contas Pblicas (CCP) da STN ainda no atualizada para 2010. Suas informaes so provenientes das bases de dados desagregadas: EOE e o banco de dados Finanas do Brasil: Dados Contbeis dos Municpios (Finbra). Para o GF e o GE, so complementadas com a EOE e o Siafi em 2010 e nas aplicaes diretas de 2002 e 2003. As informaes dos municpios so de verses mais recentes do Finbra com maior cobertura do que as verses utilizadas na CCP. As informaes de 2002 e 2003 so do total e no as aplicaes diretas, mas que so pouco importantes nos municpios (ver tabela 1). Todas as informaes esto disponveis em: <http:// www.tesouro.fazenda.gov.br/>.
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do conceito de investimento na Portaria da STN/SOF de 2001, em relao Lei de Finanas Pblicas de 1964, que passou a no mais incluir as despesas com a constituio ou aumento do capital de empresas industriais e agrcolas. Estas despesas passaram a ser exclusivamente classificadas como inverses financeiras, o que compatvel com o conceito das contas nacionais.4 Ainda assim, os investimentos da contabilidade pblica podem incluir itens que, por critrio de contabilizao mais especfico, no se enquadram na definio de FBCF. Uma anlise mais precisa nesta direo envolve considerar os terceiro e quarto nveis de classificao na figura 1, denominados elemento de despesa e seu desdobramento ou subelemento de despesa, os quais identificam com mais preciso o objeto do gasto.
TABELA 1
Despesas de investimento do GF, GE, governo municipal (GM) e consolidado da APU por modalidades de aplicao em 2009
(Valores empenhados em R$ milhes)
Modalidade de aplicao Transferncias Unio Transferncias a estados e ao DF Transferncias a municpios Transferncias a instituies privadas sem fins lucrativos Transferncias a instituies privadas com fins lucrativos Transferncias a instituies multigovernamentais nacionais Transferncias a consrcios pblicos Transferncias ao exterior Aplicaes diretas Aplicao direta operaes intraoramentrias Investimentos
Fonte: Elaborao prpria com as bases de dados descritas na nota de rodap 3.
GF 8.232,74 11.738,66 777,05 3,86 52,94 3,33 25.002,52 37,67 45.848,76
GE 117,81 2.860,73 1.332,33 62,13 40,89 16,84 0,77 33.502,12 42,11 37.975,72
GM 27,84 17,13 11,18 141,55 7,87 4,97 3,17 1,78 24.191,96 42,83 24.450,28
Consolidado 145,64 8.249,87 14.610,56 2.250,93 73,85 98,80 20,01 5,88 82.696,59 122,61 108.274,76
A tabela 2 mostra os principais elementos de despesa das aplicaes diretas em investimentos. Verifica-se que aproximadamente 91% dos investimentos esto concentrados nos elementos tpicos da FBCF, a saber: obras e instalaes, equipamentos e material permanente e aquisio de imveis ligados a uma obra. A ocorrncia de despesas que no se enquadram nestes elementos no significa necessariamente que no integrem a FBCF. Para exemplificar, comum que determinadas obras da Unio
4. Para uma discusso mais detalhada, ver Costa (2008). Entretanto, existem indcios de que a constituio/aumento do capital de empresas industriais e agrcolas continue sendo contabilizada como investimentos, principalmente nos governos subnacionais.
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sejam realizadas pelas Foras Armadas com pessoal prprio e, portanto, relacionadas com despesas de material de consumo ou at dirias e passagens. Tambm usual que despesas como a modernizao de aeronaves militares sejam realizadas por servios de terceiros de pessoa jurdica. O que compatvel com a definio da FBCF do IBGE apresentada no quadro 1, que inclui o valor dos servios ligados a melhorias que elevam a vida til dos ativos existentes. claro que sempre se pode questionar a contabilizao de softwares e equipamentos militares como FBCF, mas no est em desacordo com as recomendaes internacionais.5
TABELA 2
Elementos de despesa das aplicaes diretas em investimentos do GF, GE, GM e consolidado da APU em 2009
(Valores empenhados em R$ milhes)
Elementos de despesa Obras e instalaes Equipamentos e material permanente Outros servios de terceiros pessoa jurdica Aquisio de imveis Sentenas judiciais Despesas de exerccios anteriores Indenizaes e restituies Material de consumo Servios de consultoria Demais elementos Total GF 16.219,13 6.030,91 1.510,22 127,44 0,00 13,47 60,29 545,46 253,95 241,63 25.002,52
Fonte: Elaborao prpria com as bases de dados descritas na nota de rodap 3.
GE 24.179,05 5.791,36 540,04 312,03 711,85 649,93 559,68 94,55 118,83 544,79 33.502,12
GM 17.840,43 4.002,33 377,58 784,38 254,25 482,41 91,20 117,14 24,39 217,87 24.191,96
Consolidado 58.238,61 15.824,60 2.427,84 1.223,85 966,10 1.145,81 711,17 757,15 397,17 1.004,29 82.696,59
% no total 70,4 19,1 2,9 1,5 1,2 1,4 0,9 0,9 0,5 1,2 100
Por outro lado, os elementos tpicos tambm podem conter despesas que no so FBCF no sentido estrito, como o caso dos equipamentos e material permanente na contabilidade pblica, item que inclui desde mquinas e aeronaves at armamentos, aparelhos e utenslios domsticos, utenslios de escritrio e mobilirio em geral.6 Estes ltimos no condizem com o conceito utilizado pelo IBGE (2008a, p. 36) que exclui da
5. A contabilizao de equipamentos militares na FBCF est prevista no SCN da ONU (1993), sob o argumento de que ampliam a capacidade de prover o servio de segurana nacional, e adotada por pases como os Estados Unidos, mas no nos principais pases europeus que os contabilizam como consumo intermedirio. A direo no sentido de padroniz-los como investimento na prxima verso do SCN da ONU, prevista para 2012. J os softwares, que so FBCF nas contas nacionais, normalmente so contabilizados pelo setor pblico, mas no pelas empresas privadas (ver OCDE, 2006, p. 419). Estes problemas afetam a comparabilidade e eventuais estudos mais especficos sobre o impacto econmico dos investimentos pblicos, mas no esto em desacordo com as prticas internacionais. 6. Segundo a definio na Portaria Interministerial no 163, de 4 de maio de 2001, que dispe sobre normas gerais de consolidao das contas pblicas.
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FBCF o valor da aquisio de pequenos equipamentos. A contabilizao mais precisa da FBCF exige, portanto, uma abertura mais detalhada do ltimo nvel de classificao da despesa, o subelemento. Sabe-se que o IBGE utiliza a classificao por natureza de despesa, inclusive ao nvel do elemento (e talvez do subelemento de despesa), no seu processo de classificao das despesas pblicas nas contas nacionais, alm de dispor de pesquisas prprias mais detalhadas, sendo provvel que realize um filtro para os investimentos de fato associados FBCF.7 No entanto, tamanho grau de abertura invivel com as bases de dados disponveis ao pblico em geral, sobretudo nos governos subnacionais. Outra operao difcil a partir das bases de dados pblicas a separao das receitas com a alienao de bens mveis e imveis que devem ser deduzidas das despesas de investimento para o clculo da FBCF. Como mostrado no quadro 1, o conceito de FBCF faz meno ao resultado lquido das aquisies e vendas de ativos fixos pelo setor institucional. Da a necessidade de deduzir as receitas obtidas pela APU com a venda ou cesso de bens mveis e imveis, no integralmente, mas somente aquelas passveis de serem classificadas como ativos fixos utilizados repetida e continuamente em atividades produtivas. Infelizmente, as informaes disponveis nos relatrios oramentrios so sobre os agregados das alienaes de bens mveis e de bens imveis, no sendo possvel discriminar aqueles que se enquadram no conceito de FBCF. Por fim, deve-se ressaltar que os prprios conceitos de GF, GE e GM nas Contas Nacionais so distintos da contabilidade pblica (ver COSTA, 2008). A principal diferena est relacionada ao tratamento dado s empresas estatais, uma vez que o IBGE classifica no setor institucional APU aquelas nas quais at 50% dos recursos advm de transferncias ou vendas de servios a rgos governamentais; enquanto aquelas cuja maior parte das receitas proveniente de vendas ao pblico em geral so classificadas nos setores institucionais empresas financeiras ou no financeiras (ver IBGE, 2008a, p. 83-84). Sendo assim, uma pequena parcela dos investimentos das empresas pblicas tambm deve ser includa na FBCF da APU (exemplo: Casa da Moeda). O que requer uma abertura detalhada do oramento das empresas estatais, que apresentado separadamente nos relatrios contbeis oficiais.
7. Ver especificamente o tradutor de despesas do plano de contas do governo no anexo 5 de IBGE (2008c), que identifica cada elemento de despesa do valor adicionado e do consumo intermedirio das administraes pblicas.
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Em resumo, pode-se afirmar que o conceito de aplicaes diretas em investimentos dos relatrios contbeis governamentais se aproxima, mas no idntico ao de FBCF das APUs. A contabilizao da FBCF exige uma abertura mais detalhada das despesas e receitas oramentrias excluso de itens (subelementos) inapropriados, deduo da cesso de ativos fixos e incluso de uma pequena parcela dos investimentos das empresas estatais que no est acessvel ao pblico em geral. Mesmo existindo diferenas, as informaes apresentadas na tabela 3 permitem concluir que so pouco significativas, quando se comparam os montantes de aplicaes diretas em investimentos e a FBCF da APU nas contas nacionais. A tabela mostra os valores da FBCF da APU e as despesas de capital fixo da (extinta) publicao Finanas Pblicas do Brasil, do IBGE que, diferentemente das contas nacionais, permite a desagregao entre os entes federados.8 Tambm esto reportados os montantes de aplicaes diretas em investimentos dos GF, GE e GM.
TABELA 3
FBCF da APU, despesas de capital fixo e aplicaes diretas em investimentos do GF, GE, GM e consolidado da APU
(Valores empenhados em R$ bilhes)
Despesas de capital fixo IBGE Ano GF 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 5,6 6,5 5,5 4,2 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. GE 8,4 11,3 11,6 9,2 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. GM 9,2 8,6 14,2 12,7 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. Consolidado (1) 23,2 26,5 31,2 26,2 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. FBCF da APU IBGE (2) 21,3 25,9 30,5 25,6 33,4 37,5 48,2 n.d. n.d. n.d. n.d. Aplicaes diretas em investimentos STN GF n.d. n.d. 4,8 3,4 6,2 9,9 10,4 17,1 18,0 25,0 32,4 GE n.d. n.d. 12,4 10,4 12,2 15,8 18,6 15,5 24,6 33,5 42,4 GM n.d. n.d. 13,9 12,6 15,1 12,9 19,9 22,3 30,6 24,7 31,9 Consolidado (3) n.d. n.d. 31,1 26,3 33,6 38,6 48,9 54,9 73,1 83,2 106,8 Discrepncia (4) = (3)/(2) 1 (%) n.d. n.d. 2,1 2,9 0,5 3,0 1,4 n.d. n.d. n.d. n.d.
Fontes: IBGE (2004, 2006, 2010) e demonstrativos contbeis da STN detalhados na nota de rodap 3. Nota: n.d. = no disponvel.
8.Note-se que a FBCF da APU um pouco inferior ao consolidado das despesas de capital fixo, pelo fato de que estas ltimas no deduzem as cesses de ativos fixos e incluem despesas de ativos fixos que no fazem parte da FBCF, principalmente as despesas com aquisio de imveis no ligados a uma obra (por exemplo, terrenos para a reforma agrria).
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Verifica-se na ltima coluna da tabela 3 que possvel encontrar uma estimativa relativamente precisa dos nmeros da FBCF da APU divulgados pelo IBGE a partir das informaes dos demonstrativos contbeis da STN. O consolidado dos valores empenhados em aplicaes diretas de investimentos (ou, no jargo contbil, o GND4 na modalidade de aplicao 90) , em mdia, apenas cerca de 2% superior FBCF da APU no perodo considerado. claro que esta aproximao no exata, pelos motivos explicitados anteriormente, mas possui a grande vantagem de desagregar a FBCF entre os entes federados. Pode-se, assim, concluir que as diferenas conceituais entre a contabilidade pblica e a contabilidade nacional e a limitao de acesso a informaes com um grau de detalhamento inferior aos dados utilizados pelo IBGE no geram problemas considerveis. A traduo do investimento da contabilidade pblica para a FBCF da contabilidade nacional no imediata, mas passvel de ser operacionalizada ou ao menos de se encontrar boas aproximaes. Entretanto, estas despesas so baseadas em valores empenhados e isto cria um problema conceitual e empiricamente srio, que ser discutido na subseo 2.2. 2.2 QUAL O CRITRIO MAIS APROPRIADO DE MENSURAO DO INVESTIMENTO PBLICO? CONCEITOS BSICOS E A QUESTO DOS RESTOS A PAGAR NO PROCESSADOS (RAPsNPs) No surpreende o fato de se encontrar uma aproximao bem razovel da FBCF da APU tomando-se os valores empenhados em aplicaes diretas de investimentos uma vez que o prprio IBGE utiliza os relatrios da contabilidade pblica como fontes primrias. Mas afinal, o critrio de empenho a melhor maneira de mensurar as despesas para fins de clculo da FBCF nas contas nacionais? A compreenso desta questo envolve discutir previamente alguns conceitos bsicos do processo oramentrio. A despesa pblica pode ser mensurada nas distintas etapas da sua execuo, que inclui, resumidamente, os atos de empenho, liquidao e pagamento, explicitamente previstos na Lei das Finanas Pblicas de 1964. De maneira simplificada, pode-se afirmar que o empenho corresponde reserva de dotao oramentria para a execuo da despesa e prov garantias ao fornecedor de que existe crdito oramentrio para atendla. A liquidao ocorre imediatamente aps a entrega da mercadoria ou a concluso do servio, momento no qual o governo verifica os documentos que comprovam que o
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fornecedor cumpriu devidamente suas obrigaes. O governo assume a existncia do direito adquirido pelo credor por receber o pagamento, correspondendo aos lanamentos na sua contabilidade de um passivo financeiro e, no caso dos investimentos, um ativo permanente.9 nesta ocasio que h a transferncia (formal) da propriedade do ativo fixo para a APU. O pagamento, por sua vez, a ltima etapa, quando ocorre a emisso da ordem bancria de pagamento ou desembolso efetivo de recursos por parte da APU para saldar o compromisso com o credor. Qual destes critrios o mais apropriado para mensurar a FBCF da APU? Sobre este aspecto, vale observar que a recomendao do SCN da ONU (1993) particularmente clara:
(..) o momento em que a FBCF deve ser contabilizada quando a propriedade dos ativos fixos transferida para a unidade institucional que tem a inteno de utiliz-los na produo. Com exceo dos ativos produzidos por conta prpria, este momento no , em geral, o mesmo momento em que os ativos so produzidos. Nem necessariamente o momento em que so colocados em uso no processo produtivo de outros bens e servios (traduo dos autores).
A princpio, portanto, a resposta pergunta : utilizando-se os valores liquidados da execuo das despesas governamentais, que esto em conformidade com a definio.10 Infelizmente, isso no sempre verdade, devido s peculiaridades do processo oramentrio brasileiro. Tais circunstncias so importantes por enviesarem os dados liquidados em investimentos e tm a ver com a execuo por inscrio em RAPsNPs. Os RAPsNPs correspondem a despesas que so empenhadas em um determinado ano e chegam ao final do exerccio (31 de dezembro) sem terem sido sequer liquidadas, isto
9. Esta afirmao se baseia na interpretao conjunta de vrios artigos da Lei de Finanas Pblicas, no exclusiva ao Artigo 58 que estabelece que o empenho cria para o Estado a obrigao de pagamento. Admite-se que esta obrigao meramente contbil, mesmo que faa parte do passivo financeiro, pois condicionada liquidao. J que o Artigo 62 estabelece que o pagamento somente pode ser ordenado aps a liquidao isto , aps a comprovao do cumprimento das obrigaes por parte do fornecedor quando se assume efetivamente a obrigao de pagamento. 10. Vale um breve exemplo para melhor esclarecimento. A execuo de uma obra pela APU (no caso mais geral) se inicia com uma pr-etapa de preparao do edital e de realizao da licitao. Finalizada quando se efetua o contrato, entre o governo e a empresa vencedora da licitao que ficar responsvel pela obra, estabelecendo as condies e os cronogramas de obras e desembolsos. O empenho antecede o incio da obra e ocorre quando h a emisso da ordem de servio para que a empresa contratada d incio s obras. J a liquidao ocorre aps a verificao de que a obra foi concluda e as obrigaes contratuais, cumpridas, quando o governo assume formalmente o crdito para com a empresa e a propriedade do ativo fixo em questo. Em condies normais, o pagamento tende a ocorrer pouco tempo aps a liquidao.
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, a mercadoria no foi entregue ou o servio no foi concludo (ou ao menos no houve tempo hbil de comprov-los). Note-se que a despesa, alm de no ter sido paga, tambm no foi liquidada e por isso recebe a denominao no processado. A legislao oramentria dispe que os empenhos no liquidados devam ser cancelados no final do exerccio fiscal, que coincide com o ano-calendrio. Mas tambm prev a possibilidade de que, nos casos em que a liquidao estiver em curso ou quando de interesse da administrao (entre outras situaes especiais), a despesa seja executada por inscrio em RAPsNPs na virada do ano e sua validade prorrogada por mais 12 meses. No havendo comprovao da entrega do produto ou concluso do servio dentro desse prazo, a legislao prev ainda que haja cancelamento dos RAPsNPs e, por conseguinte, que essas despesas deixem de fazer parte do oramento. Salvo o caso em que o chefe do Poder Executivo, por meio de decreto, autorize a reinscrio de RAPsNPs no dia 31 de dezembro do ano seguinte, caso em que os RAPs passam a ter validade prorrogada (normalmente por outros 12 meses). As peculiaridades do processo oramentrio brasileiro decorrem, em primeiro lugar, do fato de que normalmente no h cancelamentos dos empenhos no liquidados principalmente no mbito do GF, mas tambm nos governos subnacionais e, para fins de apropriao da despesa pelo critrio de competncia, a execuo por inscrio em RAPsNPs se tornou generalizada (e no mais um ato discricionrio). exatamente esta inscrio automtica em RAPsNPs de todos os empenhos no liquidados que Gobetti (2007) denominou liquidao forada, ou seja, uma liquidao meramente contbil de uma despesa para a qual no houve efetivamente o reconhecimento do direito do credor. Adicionalmente, passou-se a se fazer uso reiterado e de maneira no seletiva do dispositivo, por parte do chefe do Poder Executivo, que renova a validade dos RAPsNPs.11 O grfico 1 permite visualizar o procedimento de liquidao forada no GF. Esto apresentados os valores acumulados ao longo do ano dos empenhos e das liquidaes de aplicaes diretas em investimentos. As liquidaes (totais) correspondem soma
11. Para um exemplo recente, ver as prorrogaes na validade dos RAPsNPs por 12 meses nos decretos presidenciais: no 6.708, de 23 de dezembro de 2008; e no 7.057, de 29 de dezembro de 2009. Uma possvel exceo teria ocorrido no ltimo ano, quando o Decreto no 7.418, de 31 de dezembro de 2010, renovou-os por apenas quatro meses e o Decreto no 7.468, de 28 de abril de 2011, condicionou a renovao s despesas cuja execuo fosse iniciada at o ms de julho do ano, devendo-se cancelar os demais. Mas h indcios de que, devido a presses do Congresso, a validade dos RAPs ser novamente renovada de maneira no seletiva.
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das liquidaes do exerccio e da execuo por inscrio em RAPsNPs que ocorre no final do ano. Fica visvel o grande descolamento, sempre nos meses de dezembro, entre as sries do liquidado do exerccio e o total liquidado, bem como a virtual igualao deste ltimo ao valor empenhado devido liquidao forada. Em outras palavras, os valores liquidados so artificialmente inflados e igualados aos empenhos no final do ano e correspondem a despesas para as quais no h comprovao da entrega do produto ou concluso do servio.
GRFICO 1
Execuo oramentria das aplicaes diretas em investimentos do GF

(Valores acumulados no ano, em R$ bilhes)
35 30 25 20 15 10 5 0 jan./2007 jun./2007 jun./2008 jun./2009 dez./2007 dez./2008 dez./2009 jun./2010 dez./2010
Liquidado
Fonte: Elaborao prpria com os dados do Siafi.
Empenhado
Liquidado do exerccio
Este problema no seria to srio se as despesas inscritas em RAPsNPs no final do ano fossem executadas no incio (ou ao menos ao longo) do ano seguinte. Mas no isto que tem ocorrido e a gravidade da distoro pode ser detectada pelo acmulo dos RAPsNPs mostrado na tabela 4. Observa-se que o problema particularmente mais grave no GF, mas no se restringe a este ente federado. Em nmeros, o estoque de RAPsNPs cresceu, entre os anos de 2005 e 2011, cerca de R$ 86,0 bilhes no GF, R$ 6,4 bilhes no GE, e R$ 10,4 bilhes no GM. Um aspecto digno de nota o peso dos investimentos no acmulo de RAPs, responsvel por quase metade da expanso do estoque de RAPsNPs do GF desde 2005, apesar da sua pequena importncia no oramento total. Fato esperado quando se trata de gastos como obras e instalaes,
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que levam muito tempo para serem realizadas e com grande parcela de recursos oramentrios discricionrios.
TABELA 4
Estoque de RAPsNPs do GF, GE e GM

(Saldo do incio de janeiro do ano corrente, em R$ bilhes)
Ano 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 GM 2,6 3,9 3,8 2,5 6,9 6,8 9,0 8,9 10,7 12,9 GE 8,1 6,6 7,5 7,3 8,8 5,5 8,5 13,0 13,4 13,7 GF Total 21,6 14,5 23,8 17,3 33,9 38,7 55,1 67,8 92,2 103,3 Investimentos 8,5 4,3 1,8 5,5 11,2 14,1 27,2 35,6 45,7 48,3
Fonte: Elaborao prpria com os dados do Siafi, Finbra e EOE. Obs.: Incluem-se as inscries e reinscries (valores dos exerccios anteriores) de RAPsNPs.
De todo modo, a noo a reter aqui a de que a inscrio em RAPsNPs no processados um procedimento contbil criado precisamente para permitir que uma despesa empenhada em um exerccio seja liquidada em um exerccio posterior. O grande problema que, diante das peculiaridades do processo oramentrio brasileiro, os empenhos tendem a ser majorados, liquidados automaticamente (por inscrio em RAPsNPs) isto , sem a comprovao da entrega do produto ou concluso do servio e sucessivamente prorrogados de maneira no seletiva nos anos subsequentes (pela reinscrio de RAPsNPs). O que cria a possibilidade concreta de permanecerem contabilizadas no oramento, de um determinado ano, despesas que muitas vezes sero efetivadas vrios anos depois ou mesmo projetos que no saram ou no sairo do papel, constituindo-se mais propriamente uma espcie de restos a fazer do que de RAPs. Da a existncia de uma distoro que enviesa as estatsticas oficiais de empenho e tambm de liquidao, uma vez que ambos so muitas vezes igualados artificialmente na presena da liquidao forada e ainda difcil discriminar a parcela referente execuo por inscrio em RAPsNPs. No se deseja aqui esgotar o diagnstico sobre os problemas do processo oramentrio brasileiro, o que ser realizado em outra ocasio. O mais importante perceber que o critrio de competncia utilizado nos relatrios
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contbeis e que serve de insumo para os clculos do IBGE tem se tornado cada vez mais inadequado para mensurao da FBCF, notavelmente quando se objetiva construir sries temporais de alta frequncia com o objetivo de empreg-las na pesquisa macroeconmica. Qual seria, ento, a maneira mais apropriada para mensurar o investimento pblico? A primeira alternativa adotar o critrio de liquidao efetiva, que corresponde soma das liquidaes do exerccio e das liquidaes de RAPs, seguindo a nomenclatura de Gobetti (2007). Este clculo exige, em primeiro lugar, a obteno das liquidaes do exerccio, por meio da excluso (quando for o caso) da parcela referente execuo por inscrio em RAPsNPs no ms de dezembro. Em segundo lugar, deve-se considerar no apenas os valores liquidados referentes dotao oramentria de cada ano, mas tambm as liquidaes de RAPs; que ocorrem quando comprovada a entrega do produto ou a concluso do servio, referentes aos RAPsNPs, que passaro a compor os RAPsPs. Ou seja, preciso adotar uma abordagem plurianual, tendo em vista que os RAPs constituem despesas de exerccios anteriores e representam um verdadeiro oramento paralelo que, muitas vezes, supera o prprio oramento do exerccio, como se pode observar no grfico 2. Caso contrrio, ao se desconsiderar os RAPs, se estaria cometendo um erro de subestimativa (e no mais de superestimativa) da despesa, pois que se contabilizaria apenas uma parte do que efetivamente est sendo executado em cada perodo. Contudo, a operacionalizao destes procedimentos no trivial, como ser visto mais adiante. Por isto, as alternativas mais acessveis para mensurar a despesa que podem prover boas aproximaes so: o critrio de pagamento efetivo, que inclui os desembolsos financeiros para quitao dos compromissos do exerccio e dos RAPsPs ou RAPsNPs (ver GOBETTI; ORAIR, 2010); e, no limite, a combinao dos pagamentos de RAPsNPs com as liquidaes do exerccio. Tais mtodos oferecem um resultado final bastante prximo ao obtido com as liquidaes efetivas, como se pode verificar pela comparao entre as sries de pagamentos e liquidaes (efetivas, do exerccio e de RAPs) no grfico 2.
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GRFICO 2
Execuo oramentria das aplicaes diretas em investimentos do GF

(Valores acumulados no ano, em R$ bilhes)
35 30 25 20 15 10 5 0 jan./2007 jun./2007 jun./2008 jun./2009 dez./2007 dez./2008 dez./2009 jun./2010 dez./2010
Liquidado efetivo Pagamento efetivo
Liquidado do exerccio
Liquidado de RAPs
35 30 25 20 15 10 5 0 jan./2007 jun./2007 jun./2008
jun./2009
dez./2007
dez./2008
dez./2009
jun./2010
Pagamento do exerccio
Pagamento de RAPs
Fonte: Elaborao prpria com os dados do Siafi.
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dez./2010
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Em outras palavras, a adoo do regime de caixa parece prover boas aproximaes da liquidao efetiva, possibilidade que tambm prevista nos manuais de contabilidade nacional para minimizar grandes distores e constitui, portanto, um critrio mais prtico para a mensurao do investimento em frequncia mensal.12 Obviamente, a escolha por algumas destas alternativas depender das informaes disponveis.13 2.3 COMO O IBGE CALCULA A FBCF TOTAL DA ECONOMIA? OU POR QUE A ELIMINAO DO VIS QUE SUPERESTIMA O INVESTIMENTO PBLICO NO PARECE MODIFICAR O CLCULO DA FBCF TOTAL Na subseo anterior argumentou-se que mais adequado mensurar a FBCF da APU pelo critrio de liquidao efetiva (ou suas aproximaes), de modo a eliminar as distores presentes nas estatsticas oficiais e prover estimativas mais precisas. Mas resta o questionamento: qual a consequncia deste ajuste sobre a FBCF total da economia? Felizmente para os propsitos do trabalho, eventuais mudanas nos critrios de mensurao da FBCF das APUs parecem ter impacto negligencivel no clculo da FBCF total da economia, tanto em bases anuais quanto trimestrais. A estimao da FBCF pelo IBGE nas contas nacionais se baseia, simultaneamente, nas informaes da oferta de bens e servios destinados a esta finalidade e na sua demanda, que corresponde aos investimentos produtivos realizados pelos setores institucionais (IBGE, 2008a, p. 66). A princpio, estas informaes so submetidas a anlises de coerncia e ao processo de equilbrio de recursos e usos (ou entre demanda e oferta), podendo-se modificar os valores iniciais. No entanto, o prprio IBGE admite explicitamente que, em funo da maior robustez das informaes dos bens de capital pela tica da oferta, sua disponibilidade levada em considerao como referncia no equilbrio da FBCF e, na prtica, so as demandas dos setores institucionais que passam pelos processos de correo (IBGE, 2008a).
12. Segundo o manual de contas trimestrais do FMI (2001, p. 76): A aplicao dos princpios contbeis no regime de competncia aos dados trimestrais (...) pode apresentar problemas conceituais e prticos to graves que podem se converter em um obstculo para completar os dados. Nestes casos, talvez seja melhor publicar os dados no regime de caixa e mencionar com clareza os problemas (...). 13. Ressalte-se que a liquidao efetiva que se refere quela vinculada comprovao da entrega do produto ou concluso do servio, em oposio liquidao forada implica o reconhecimento formal de uma dvida da APU com seus fornecedores, mas no o pagamento imediato. Normalmente, o prazo para o pagamento no muito longo, exceto em situaes especiais como durante os contingenciamentos oramentrios que tendem a posterg-los. Nestas ocasies, as informaes de pagamentos se distanciam temporariamente das liquidaes efetivas. Ainda assim, so mais precisas do que os empenhos.
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Tambm prtica comum entre os compiladores das contas nacionais que utilizem como referncia as informaes da APU (e tambm do balano de pagamentos), j que apresentam uma melhor cobertura (FMI, 2001, p. 49). Os setores institucionais das empresas e das famlias, formados por milhes de unidades, nas quais muito mais difcil dispor de estatsticas confiveis e uma cobertura adequada, terminam sofrendo os principais ajustamentos no processo de equilbrio de demanda e oferta nas contas nacionais. Este parece ser o caso do Brasil, o que pode explicar a preciso encontrada entre os dados de investimento da contabilidade pblica e as estimativas da FBCF da APU, juntamente com a referncia explcita de que a oferta de bens de capital levada em considerao como referncia no equilbrio da FBCF. Em outras palavras, a leitura dos Relatrios Metodolgicos parece indicar que eventuais imprecises nas estimativas da FBCF da APU tenham como contrapartida ajustes correspondentes que modificam a FBCF dos demais setores institucionais de maneira a assegurar o equilbrio de recursos e usos.14 Visto por outro ngulo, parece-nos que a adoo de um critrio mais preciso de clculo da FBCF da APU tem impacto fundamentalmente sobre a repartio da FBCF entre os setores institucionais, mas no sobre o seu patamar. O que pode inclusive melhorar a estimativa da FBCF dos demais setores institucionais (empresas e famlias).
3 ESTIMATIVAS DE ALTA FREQUNCIA DA FBCF DAS APUs PARA O PERODO 2002-2010

Resumindo os principais argumentos, pode-se afirmar que possvel, a partir das informaes dos principais relatrios contbeis governamentais, obter estimativas razoavelmente prximas aos nmeros divulgados pelo IBGE para a FBCF da APU. No entanto, as estimativas se baseiam nos valores de empenho e apresentam distores que afetam as informaes de execuo dos investimentos ao longo do ano, o que particularmente grave, quando se deseja estimar sries de alta frequncia para serem
14. O fato de se tratar de sries de alta frequncia da FBCF da APU tambm parece no ocasionar problemas mais srios. A metodologia das Contas Nacionais Trimestrais sequer faz referncia s informaes da demanda dos setores institucionais na estimao dos indicadores conjunturais da FBCF, baseando-se fundamentalmente nas variveis de oferta, a saber, o ndice de volume da produo e das importaes dos bens destinados a esta finalidade e os respectivos ndices de preos (IBGE, 2008b). Alm disso, os valores de referncia da FBCF nas Contas Nacionais Trimestrais so advindos das Contas Nacionais Anuais.
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utilizadas na pesquisa macroeconmica aplicada. Com o intuito de contornar este problema, mostrou-se que o critrio mais adequado para mensurar a FBCF da APU a liquidao efetiva (ou suas aproximaes a partir das informaes de pagamentos) e que uma eventual utilizao deste critrio no gera distores aos dados da FBCF da economia, mas somente altera a sua repartio entre os setores institucionais. Esta seo descreve brevemente os procedimentos de estimao das sries mensais da FBCF da APU no perodo 2002-2010. Em realidade, trata-se de uma aproximao com as liquidaes efetivas em aplicaes diretas de investimento de cada ente federado que, por simplicidade, ser referida nesta seo como FBCF. Para o GF possvel dispor das sries em periodicidade mensal extradas diretamente do Siafi. Os conceitos relevantes j foram apresentados em Gobetti (2007) e sries mensais em Gobetti e Orair (2010).15 As maiores dificuldades esto relacionadas carncia das informaes dos governos subnacionais. A principal fonte de informaes de alta frequncia das finanas pblicas dos governos subnacionais so os Relatrios Resumidos de Execuo Oramentria (RREOs). Cumpre, entretanto, ressaltar que existem limitaes das informaes contidas nestes relatrios quando se deseja estimar a FBCF.16 Ademais, no se deve negligenciar as dificuldades relativas ao formato de difcil manipulao (arquivos em pdf), s informaes ausentes, inconsistncias e problemas de cobertura, particularmente mais graves nos anos iniciais da amostra e para os municpios. Os RREOs proveem informaes extremamente teis, mas desde que complementados por informaes de outras fontes, submetidos a testes de consistncia e, no caso dos municpios, que se trabalhe com uma amostra aleatria (ver ORAIR et al., 2011).
15. A contabilidade da STN/MF passou a disponibilizar uma consulta no Siafi Gerencial tanto para os valores da liquidao efetiva quanto do pagamento efetivo, o que facilita o acesso s informaes. Mas so pouco utilizadas pelos rgos governamentais e nos demonstrativos contbeis. 16. Os RREOs, documento previsto no Artigo 165 da Constituio Federal e regulamentado pela LRF, devem ser encaminhados bimestralmente pelos governos dos trs entes federados STN, sob risco de punies fiscais e penais, e disponibilizados em meios de amplo acesso pblico. possvel, a partir destes relatrios, construir sries bimestrais das despesas de investimentos liquidadas no exerccio e dos pagamentos (totais) de RAPsNPs. Entretanto, estas informaes no esto abertas por modalidade de aplicao e, no caso dos RAPs, no se dispe das liquidaes (somente pagamentos) e nem das informaes de grupo de despesa. Adicionalmente, as informaes do perodo anterior a 2006 no permitem discriminar as liquidaes do exerccio da execuo por inscrio em RAPsNPs o que modificou desde a Portaria no 633 da STN, de 30 de agosto de 2006, que estabeleceu sua discriminao para conferir maior transparncia, a partir de 2007, com informaes retroativas a 2006. possvel no mximo obter aproximaes da FBCF, j que este conceito exige dispor das aplicaes diretas de investimentos referentes a: i ) liquidaes do exerccio, que no incluem a execuo por inscrio de RAPsNPs; e ii ) liquidaes de RAPs.
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Diante de todas estas dificuldades, optou-se por solicitar informaes diretamente a quase duas centenas de contadores pblicos, tcnicos ou secretrios de Fazenda/ Planejamento estaduais e municipais (ver o anexo para mais detalhes). Durante os primeiros contatos com os rgos competentes, ficou claro que podem existir dificuldades de carter operacional para a obteno das liquidaes de RAPs em um grande nmero de GEs e prefeituras. Por outro lado, a srie de pagamentos est mais acessvel. Optou-se assim por solicitar informaes que viabilizem tambm o clculo das alternativas de aproximaes da FBCF isto , das liquidaes efetivas a partir das informaes de pagamentos, conforme discutido na subseo 2.2. Os procedimentos adotados na construo das sries da FBCF dos governos subnacionais no perodo 2002-2010 esto brevemente descritos no anexo. Por limitaes de espao e para manter o escopo, no se deseja entrar nos pormenores metodolgicos. O que se deve ressaltar que foi possvel construir uma srie mensal da FBCF de uma amostra de 15 estados, do DF e de 30 municpios de grande porte, sobretudo capitais, que enviaram informaes de boa qualidade, aps um rduo trabalho de convencimento com os responsveis pelos rgos competentes. As estimativas deste trabalho indicam que as amostras cobrem aproximadamente 74% da FBCF do GE e 20% do GM no perodo 2002-2010. Para os demais estados e municpios, no foi possvel formar as sries mensais de maneira direta. A primeira razo porque estava fora do alcance da pesquisa cobrir a totalidade dos municpios do pas e o foco recaiu sobre aqueles mais representativos. Em segundo lugar, porque alguns estados e municpios contatados no responderam ou no enviaram informaes de boa qualidade e, em alguns casos, somente disponibilizaram informaes anuais. Sendo assim, foi necessrio um esforo adicional de estimao das sries relevantes e uso de tcnicas de desagregao temporal para construir as sries mensais dos estados e municpios no cobertos pela amostra.17
17. A desagregao temporal corresponde estimao de dados intraperodo da srie objetivo, disponvel de forma agregada temporalmente, utilizando a informao de indicadores relacionados na (alta) frequncia desejada e sujeita restrio de que sua soma iguale o valor de referncia da srie objetivo. Seguiu-se uma abordagem semelhante s de Orair et al. (2011) e Dias, Issler e Rodrigues (2010) que utilizam indicadores obtidos das informaes de uma amostra de municpios. A exemplo de Dias, Issler e Rodrigues (2010), a desagregao temporal foi ajustada por modelos de espao-estado, baseados no filtro de Kalman. Sua grande vantagem a flexibilidade, permitindo tambm outras operaes como a imputao (estimao de variveis ausentes), que tambm foi utilizada. A metodologia de estimao das sries da FBCF dos governos subnacionais est descrita com mais detalhes em Silva e Orair (2011).
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No caso dos GEs possvel completar e estimar as informaes nos 11 estados ausentes da amostra e, assim, consolidar a srie da FBCF. Ainda que tenha sido necessrio utilizar procedimentos de estimao no triviais e explicitados no anexo. J na esfera municipal h um problema adicional que a impossibilidade, a partir das atuais bases de dados disponveis, de dispor de sries de alta frequncia para os milhares de municpios do pas. Mesmo o Finbra, que um banco de dados de frequncia anual disponibilizado pela STN, possui uma cobertura incompleta. Da a combinao de procedimentos de imputao para complementao das informaes ausentes e desagregao temporal para formar sries mensais a partir das informaes do Finbra.18 A sazonalidade da srie mensal dos investimentos municipais foi obtida principalmente das informaes de liquidaes do exerccio, o que minimiza o problema das distores dos valores empenhados sobre a execuo dos investimentos ao longo do ano. Contudo, os procedimentos de desagregao temporal somente formam uma srie mensal a partir dos valores empenhados de referncia do Finbra que, conforme observado anteriormente, no o critrio mais preciso para fins de clculo da FBCF. Com intuito de mitigar parcialmente este problema, foi realizado um ajuste para que no caso exclusivo dos 30 municpios de grande porte para os quais se dispem de informaes de boa qualidade , seja considerado o critrio de liquidao efetiva que mais preciso. Mesmo que constitua uma amostra restrita em nmero de municpios, seu peso sobre os investimentos municipais relativamente significativo, por se tratar de municpios de grande porte, que represem cerca de 20% do total da FBCF do GM. Identificam-se, assim, uma limitao e um possvel avano futuro na metodologia de estimao apresentada neste trabalho no sentido de adotar critrios mais precisos para a mensurao de uma parcela maior dos investimentos municipais. Feita esta ressalva, no se deve deixar de ressaltar os mritos por se ter adotado critrios mais precisos para a estimao das sries mensais da FBCF no GF, GE e uma parcela importante do GM. Ao final de todos os procedimentos, foi possvel obter estimativas da FBCF dos trs entes federados na tabela 5 e as sries mensais da FBCF
18. Seguiu-se a metodologia apresentada em Orair et al. (2011) para complementar as informaes do Finbra e, em seguida, desagreg-las para a frequncia bimestral fazendo-se uso de indicadores relacionados das liquidaes bimestrais do exerccio de 297 municpios selecionados por amostragem aleatria estratificada. Na etapa seguinte, foi aplicada a desagregao temporal por modelo de espao de estado para obter a srie mensal dos investimentos dos municpios (ver o anexo). At o ano de 2008 os arquivos da EOE e do Finbra se baseavam apenas em valores de empenho. Desde 2009, passaram a apresentar os valores liquidados e pagos no exerccio, mas que, conforme abordado na subseo 2.2, so pouco teis para o trabalho, pois subestimam os montantes de investimentos.
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da APU nos grficos 3 e 4. A tabela 5 permite comparar os valores encontrados a partir das informaes presentes nos relatrios contbeis da STN e aqueles estimados pela metodologia apresentada neste trabalho.
TABELA 5
Estimativas da FBCF do GF, GE e amostra do GM1 a partir das informaes dos principais relatrios contbeis da STN e pela metodologia descrita neste trabalho
(Valores em R$ bilhes)
Ano 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Total FBCF STN GF 4.8 3.4 6.2 9.9 10.4 17.1 18.0 25.0 32.4 127.2 GE 12.4 10.4 12.2 15.8 18.6 15.5 24.6 33.5 42.4 185.4 GM
1
FBCF estimativa prpria GF 6.7 3.4 4.2 7.2 9.2 11.5 13.7 19.9 30.9 106.6 GE 12.0 9.5 11.8 14.7 18.2 14.1 22.4 30.6 40.1 173.3 GM
1
Diferena entre as estimativas GF 1.9 0.0 2.0 2.7 1.2 5.7 4.3 5.1 1.5 20.7 GE 0.4 0.9 0.4 1.1 0.4 1.4 2.2 3.0 2.4 12.1 GM1 0.3 0.1 0.1 0.4 0.3 0.7 0.3 0.1 0.3 1.8
2.6 3.1 3.6 2.2 4.0 4.9 6.1 5.0 6.7 38.1
2.3 3.0 3.7 1.8 3.7 4.2 6.3 4.8 6.4 36.3
Fonte: Elaborao prpria com as bases de dados descritas na nota de rodap 3 e na metodologia descrita no anexo. Nota: 1 Considera-se uma amostra de governos de 30 municpios de grande porte.
GRFICO 3
Estimativas da FBCF do GF, GE, GM e consolidado da APU

(Valores acumulados em 12 meses, em R$ milhes de fevereiro de 2011, deflacionados pelo IPCA1)
120.000
100.000
80.000
60.000
40.000
20.000
nov./2004
nov./2005
nov./2006
nov./2007
nov./2008
nov./2009
Fonte: Elaborao prpria com a metodologia apresentada no anexo. Nota: 1ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo.
GF
GE
GM
APU
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nov./2010
dez./2002
dez./2003
Texto para Discusso

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GRFICO 4
Estimativas da FBCF do GF, GE, GM e consolidado da APU

(Valores em R$ milhes de fevereiro de 2011, deflacionados pelo IPCA)
20.000 18.000 16.000 14.000 12.000 10.000 8.000 6.000 4.000 2.000 0 fev./2008 mai./2005 out./2006 jan./2004 jul./2009 nov./2010 abr./2001 set./2002 abr./2012
GF
Fonte: Elaborao prpria com a metodologia apresentada no anexo.
GE
GM
APU
Os resultados apresentados na tabela 5 sugerem que o total da FBCF da APU nas estatsticas oficiais da STN tenha sido superestimado em 11% no perodo 20022010, problema que mais grave no GF com superestimao de 19%, seguido do GE de 7%, e da amostra do GM em 5%. Note-se que o vis nem sempre de superestimao, podendo ainda haver subestimao do investimento pblico como mostram as informaes do GM nos anos de eleies municipais (2004 e 2008).19 De fato, h evidncias de uma relao entre ciclo eleitoral e acelerao da execuo dos investimentos nos trs entes federados incluindo-se aqui a execuo dos RAPs de exerccios anteriores , que faz com que as estimativas prprias da FBCF nos anos no eleitorais (mpares) tenham apresentado uma mdia de R$ 5,3 bilhes abaixo dos valores da STN, que corresponde a quase o dobro da mdia de R$ 2,7 bilhes nos anos eleitorais (pares).20
19. Ressalte-se que o ano de 2002 no GF foi atpico (ver GOBETTI, 2007). 20. Vale destacar que a execuo do oramento de RAPs de exerccios anteriores somente aparece nas estimativas da FBCF obtidas pela metodologia utilizada neste trabalho e no nas estatsticas da STN. A principal diferena que as estimativas obtidas dos relatrios da STN incluem a execuo por inscrio em RAPsNPs que meramente contbil, isto , despesas que sero de fato executadas somente nos anos seguintes ou sequer sairo do papel. J a metodologia descrita neste trabalho procurou excluir estas despesas e incluir aquelas de oramentos anteriores que efetivamente esto sendo executadas (liquidadas).
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Esta relao tambm est evidenciada na taxa de crescimento da FBCF. Como mostrado no grfico 3, a FBCF da APU cresceu fortemente no perodo recente, quase triplicando ao passar do patamar de R$ 38,7 bilhes em 2003, aps o ajuste fiscal do primeiro ano do governo Lula, para R$ 110,8 bilhes em 2010. A taxa de crescimento real da FBCF da APU foi prxima a 9% ao ano (a.a.), mas diferenciada entre os anos eleitorais (pares) e os demais (mpares). A mdia da taxa de crescimento nos anos mpares foi de 2% a.a. enquanto a dos anos pares foi de 29%. claro que este nmero est influenciado pela queda do investimento dos municpios no ano de contgio da crise internacional no Brasil em 2009. Mas ainda assim sugere uma relao entre ciclo eleitoral e execuo do investimento que no fica to clara quando se analisam as estatsticas oficiais da STN. De qualquer maneira, evidencia-se uma retomada consistente da FBCF da APU nos ltimos anos. Por fim, o grfico 4 permite uma anlise da sazonalidade mensal da FBCF da APU, mostrando-se uma forte concentrao nos ltimos meses do ano e principalmente no ms de dezembro mesmo depois do ajuste para expurgar a liquidao forada neste ms , o que pode ser parcialmente explicado pelo cronograma de liberao dos limites de empenhos, liquidaes e pagamentos por parte dos rgos de planejamento, que so concentrados nos ltimos meses do ano.
4 CONSIDERAES FINAIS
Este artigo se props a: i) examinar a compatibilidade entre os conceitos de despesa de investimento e FBCF da APU, respectivamente da contabilidade pblica brasileira e das Contas Nacionais (e de vrios outros conceitos a eles relacionados); e ii) apresentar os procedimentos de estimao da FBCF da APU, mensal e desagregada por nvel de governo, para o perodo 2002-2010. Naturalmente, as estimativas apresentadas (no anexo) e discutidas neste trabalho envolveram procedimentos de estimao no triviais (notadamente no caso dos governos subnacionais) e so, portanto, aproximaes admitidamente imperfeitas da realidade. Ainda assim, e mesmo reconhecendo que h considervel espao para aperfeioamento das estimativas aqui apresentadas e torcendo para que outros pesquisadores se interessem em aperfeio-las , acredita-se ter tomado cuidados suficientes para garantir que a informao contida supere em muito o rudo introduzido pelos erros
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de mensurao. Acredita-se, assim, que as estimativas sejam teis se utilizadas com suficiente critrio em anlises economtricas e/ou histricas sobre a dinmica da FBCF da APU (ou sobre variveis dependentes desta ltima) no perodo em questo.
REFERNCIAS
CAVALCANTI, M. A. F. H. Um modelo macroeconomtrico trimestral para o Brasil: possibilidades, limitaes e resultados. Rio de Janeiro: Ipea, 2000. Mimeografado. COSTA, M. B. Contabilidade governamental x contabilidade nacional: a mensurao do investimento pblico no Brasil. Monografia de concluso do Curso de Especializao em Oramento Pblico. Instituto Serzedello Corra do Tribunal de Contas da Unio, 2008. Mimeografado. DIAS, V. P.; ISSLER, J. V.; RODRIGUES, C. Interpolao de variveis fiscais brasileiras usando representao de espao de estados. In: ENCONTRO BRASILEIRO DE ECONOMETRIA, 38., 2010, Salvador. Anais eletrnicos... Salvador, dez. 2010. FMI. Fundo Monetrio Internacional. Manual for quarterly national accounts: concepts, data sources, and compilation. Washington: FMI, 2001. GOBETTI, S. W. Estimativa dos investimentos pblicos: um novo modelo de anlise da execuo oramentria aplicado s contas nacionais. In: SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL (STN). Finanas Pblicas. XI Prmio Tesouro Nacional de Monografias em 2006. Braslia: Editora da Universidade de Braslia, 2007. ______.; ORAIR, R. Classificao e anlise das despesas pblicas federais pela tica macroeconmica (2002-2009). Braslia: Ipea, 2010 (Texto para Discusso, n. 1.485). IBGE. Sistema de Contas Nacionais: Brasil 2003. Rio de Janeiro: IBGE, 2004. ______. Finanas Pblicas do Brasil: 2002-2003. Rio de Janeiro: IBGE, 2006. ______. Sistema de Contas Nacionais: Brasil, 2. ed. Rio de Janeiro: IBGE, 2008a (Srie Relatrios Metodolgicos, n. 24). ______. Contas Nacionais Trimestrais, 2. ed. Rio de Janeiro: IBGE, 2008b (Srie Relatrios Metodolgicos, n. 28). ______. Produto Interno Bruto dos municpios, 2. ed. Rio de Janeiro: IBGE, 2008c (Srie Relatrios Metodolgicos, n. 29). _____. Sistema de Contas Nacionais: Brasil 2004-2008. Rio de Janeiro: IBGE, 2010.
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MUINHOS, M. K.; ALVES, S. A. L. Medium-size macroeconomic model for the Brazilian economy. Banco Central do Brasil, 2003 (Working Paper Series, n. 64). OCDE. Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico. Understanding National Accounts. In: LEQUILLER, F.; BLADES, D. OCDE Publishing, 2006. ONU. System of National Accounts, 1993. New York, 1993. ORAIR, R. et al. Uma metodologia de construo de sries de alta frequncia das finanas municipais no Brasil com aplicao para o IPTU e o ISS (2004-2010). Braslia: Ipea, 2011 (Texto para Discusso, n. 1.632). SANTOS, C. H. dos; COSTA, F. R. Uma metodologia de estimao da carga tributria bruta brasileira em nveis trimestrais. Economia Aplicada, v. 12, n. 4, p. 581-606, 2008. SANTOS, C. H. M.; MACEDO E SILVA, A. C.; RIBEIRO, M. B. Uma metodologia de estimao da carga tributria lquida brasileira trimestral no perodo 1995-2009. Economia Contempornea, Rio de Janeiro, v. 14, n. 2, p. 209-236, mai./ago. 2010. SILVA, W. J.; ORAIR, R. Desagregao temporal por modelos de espao de estados: uma aplicao para os investimentos dos governos subnacionais do Brasil. Braslia: Ipea, 2011 (Texto para Discusso). No prelo. STN. Manual de Contabilidade Pblica, 2008.
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ANEXO
QUADRO A.1
Lista das amostras dos estados, DF e municpios de grande porte que enviaram informaes mensais de boa qualidade
Estados e DF Bahia, Cear, Esprito Santo, Gois, Maranho, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Par, Pernambuco, Rio de Janeiro, Rondnia, Rio Grande do Sul, Santa Catarina, So Paulo e Tocantins
Municpios de grande porte Rio de Janeiro/RJ, Salvador/BA, Florianpolis/SC, Belo Horizonte/MG, So Paulo/SP, Ananindeua/PA, Arapiraca/AL, Atibaia/SP, Blumenau/SC, Balnerio Cambori/SC, Boa Vista/ RR, Campo Bom/RS, Corumb/MS, Contagem/MG, Curitiba/PR, Cuiab/MT, Itabira/MG, Juiz de Fora/MG, Lavras/MG, Maracana/CE, Porto Velho/RO, Porto Alegre/RS, Recife/PE, Santa Maria/RS, So Sebastio/SP, So Jos dos Pinhais/PR, So Jos do Rio Preto/SP, Serra/ES e Trs Lagoas/MS
QUADRO A.2
Procedimentos de estimao da srie de alta frequncia da FBCF dos governos subnacionais

1. Solicitao de informaes mensais de aplicaes diretas de investimentos referentes aos: empenhos, liquidaes e pagamentos do exerccio separando-se a execuo por inscrio em RAPs ; e os pagamentos dos RAPs se possvel, discriminados em processados e no processados. Os contatos foram por ofcio, correio eletrnico e telefonemas para os rgos competentes dos estados, DF e 160 municpios que realizaram os maiores montantes de investimento no binio 2007-2008 (tomando-se como base o valor do Finbra). Vinte e quatro estados (incluindo o DF) e 187 municpios atenderam s solicitaes ainda que apenas muito parcialmente e com informaes anuais na maioria dos casos. 2. Testes de consistncia, complementao com outras fontes e imputaes das informaes para 26 estados, DF e para os municpios que enviaram informaes mensais. Os testes de consistncia fazem a checagem da informao por comparao das redundncias e anlises de coerncia (exemplo: comparao das informaes enviadas com as que aparecem mltiplas vezes no RREO, algumas das quais implicitamente nas sries acumuladas no ano e do ano anterior, ou em fontes como a EOE, Finbra, Balano Geral e stios das secretarias de Fazenda; eliminao de equvocos comuns como a no excluso das inscries em RAPsPs, nos separadores de milhares, informaes de empenho onde deveria estar liquidao; anlise de consistncia entre as inscries e liquidaes de RAPs com as informaes do seu estoque na EOE ou Finbra e no demonstrativo de RAPs do RREO, entre vrios outros), permitindo-se a seleo das informaes de boa qualidade, eliminao de equvocos comuns e complementao das sries com fontes de dados alternativas. Em alguns casos (principalmente nos anos extremos de 2002 e 2010), recorreu-se imputao de informaes ausentes com modelo de espao de estado. Os procedimentos foram utilizados, em primeiro lugar, para selecionar e complementar as sries de boa qualidade em frequncia mensal de 15 estados, DF e 30 municpios. Em seguida, foram utilizados para formar as sries anuais das liquidaes efetivas em aplicaes diretas de investimentos dos 11 estados no cobertos pela amostra. Em algumas situaes extremas em que somente se dispunha das informaes do RREO de liquidaes do exerccio em investimento e pagamento total de RAPsNPs, foi necessrio fazer uso de procedimentos para encontrar aproximaes das liquidaes efetivas, aplicando-se: i) a participao das inscries em RAPsNPs em investimentos no ano anterior sobre o total inscrito para aproximar os pagamentos de RAPsNPs em investimentos; e ii) a participao dos investimentos empenhados em aplicaes diretas sobre o total dos investimentos da EOE para aproximar os montantes referentes s aplicaes diretas (exclusivamente nos estados, j que esta informao pouco relevante nos municpios). O conjunto preciso de hipteses adotado em cada caso foi escolhido apenas aps uma anlise criteriosa dos dados primrios disponveis para cada um dos estados e municpios individualmente. Procedimentos semelhantes foram utilizados para formar sries bimestrais das liquidaes do exerccio de investimento nos demais 11 estados e tambm de uma aleatria de 300 municpios com informaes disponveis. 3. Consolidao das sries agregadas: i) mensais da FBCF para as amostras de estados e municpios que enviaram informaes mensais (15 estados, DF e 30 municpios); ii) bimestrais das liquidaes do exerccio em investimento e anuais da FBCF dos estados no cobertos pela amostra (11 estados); e iii) bimestrais das liquidaes do exerccio em investimentos dos municpios com informaes disponveis na amostra aleatria. 4E. Desagregao temporal em duas etapas para formar a srie mensal da FBCF dos estados no cobertos pela amostra por modelos de espao de estado. A primeira etapa utilizou as sries anuais de FBCF e o indicador bimestral de liquidaes do exerccio como covarivel. A nova srie bimestral foi, ento, desagregada em mensal a partir da srie mensal da FBCF dos estados da amostra. 4M. Desagregao temporal em duas etapas para formar a srie mensal dos investimentos dos municpios. A primeira etapa utiliza a metodologia de Orair et al. (2011), realizando-se: i) a complementao da base anual Finbra por imputao das informaes ausentes a partir dos indicadores de grupos homogneos de municpios em termos de nvel de renda, tamanho e localizao; e ii) sua desagregao temporal a partir dos indicadores bimestrais de liquidaes do exerccio das informaes de uma amostra aleatria de 326 municpios (divididos por grupos homogneos). Na segunda etapa a srie bimestral dos investimentos municipais desagregada em frequncia mensal por modelo de espao de estado, com a srie mensal da FBCF da amostra de municpios como covarivel. Realiza-se, adicionalmente, um ajuste na srie agregada mensal para retirar o vis que superestima o investimento pblico dos municpios da amostra.
Etapa final. Consolidao das sries mensais da FBCF do GE e GM.

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TABELA A.1
Estimativas mensais da FBCF do GF, GE e GM

Ms/ano Jan./2002 Fev./2002 Mar./2002 Abr./2002 Mai./2002 Jun./2002 Jul./2002 Ago./2002 Set./2002 Out./2002 Nov./2002 Dez./2002 Jan./2003 Fev./2003 Mar./2003 Abr./2003 Mai./2003 Jun./2003 Jul./2003 Ago./2003 Set./2003 Out./2003 Nov./2003 Dez./2003 Jan./2004 Fev./2004 Mar./2004 Abr./2004 Mai./2004 Jun./2004 Jul./2004 Ago./2004 Set./2004 Out./2004 Nov./2004 Dez./2004 GF 251,91 240,81 547,73 369,28 388,89 215,21 322,40 403,52 497,47 525,24 488,62 2.439,83 165,19 310,47 105,98 103,78 124,92 170,90 124,77 151,67 182,45 220,40 216,48 1.480,74 43,48 138,92 192,62 168,24 194,35 233,79 289,92 454,79 341,56 390,69 522,95 1.224,78 GE 341,56 668,80 1.030,70 846,66 878,49 712,08 1.070,70 1.104,25 1.049,06 1.118,44 996,65 2.175,00 299,69 559,73 635,23 523,34 630,64 697,83 710,34 726,20 857,30 795,51 958,96 2.055,58 358,51 404,35 806,08 658,86 845,83 875,76 968,62 978,39 1.076,59 1.041,53 1.239,57 2.554,81 GM 596,00 752,91 888,33 805,95 1.049,75 1.143,53 1.120,96 1.090,93 1.336,34 1.332,54 1.951,39 1.909,80 939,76 708,24 857,91 775,35 931,24 1.072,64 1.014,64 1.087,49 1.094,77 1.149,45 1.591,96 1.586,63 1.222,52 799,13 996,80 1.127,82 1.361,78 1.313,35 1.283,59 1.244,39 1.301,48 1.485,89 1.746,84 1.822,65 Ms/ano Jan./2005 Fev./2005 Mar./2005 Abr./2005 Mai./2005 Jun./2005 Jul./2005 Ago./2005 Set./2005 Out./2005 Nov./2005 Dez./2005 Jan./2006 Fev./2006 Mar./2006 Abr./2006 Mai./2006 Jun./2006 Jul./2006 Ago./2006 Set./2006 Out./2006 Nov./2006 Dez./2006 Jan./2007 Fev./2007 Mar./2007 Abr./2007 Mai./2007 Jun./2007 Jul./2007 Ago./2007 Set./2007 Out./2007 Nov./2007 Dez./2007 GF 297,28 310,12 374,37 289,53 449,86 455,51 509,03 612,01 455,19 696,82 688,65 2.059,22 426,12 485,32 562,95 427,22 580,04 749,28 622,96 780,17 699,06 848,04 1.021,22 2.013,49 562,02 730,93 768,64 698,47 868,69 807,50 911,64 970,40 814,79 820,40 1.175,56 2.329,54 GE 482,03 665,22 815,96 931,96 991,61 1.019,81 1.055,00 1.260,19 1.242,58 1.267,39 1.453,60 3.535,23 398,42 730,20 1.563,34 1.032,09 1.483,27 1.468,60 1.583,58 1.753,57 1.626,85 1.683,58 1.758,14 3.144,39 308,32 629,80 770,21 683,31 915,25 939,87 968,32 1.122,03 1.109,91 1.270,29 1.660,79 3.759,52 GM 662,35 342,40 698,84 720,87 1.006,75 1.117,84 1.040,01 1.005,70 1.095,02 1.104,39 2.021,05 2.069,53 934,94 748,64 1.243,30 1.382,21 1.480,22 1.641,76 1.646,59 1.580,91 1.885,90 1.838,29 2.693,69 2.789,37 1.116,89 747,90 1.472,04 1.567,39 1.710,21 1.846,44 2.000,85 2.097,84 1.868,61 1.680,77 2.901,84 2.963,44 Ms/ano Jan./2008 Fev./2008 Mar./2008 Abr./2008 Mai./2008 Jun./2008 Jul./2008 Ago./2008 Set./2008 Out./2008 Nov./2008 Dez./2008 Jan./2009 Fev./2009 Mar./2009 Abr./2009 Mai./2009 Jun./2009 Jul./2009 Ago./2009 Set./2009 Out./2009 Nov./2009 Dez./2009 Jan./2010 Fev./2010 Mar./2010 Abr./2010 Mai./2010 Jun./2010 Jul./2010 Ago./2010 Set./2010 Out./2010 Nov./2010 Dez./2010 GF 652,08 697,34 878,72 922,78 781,81 1.020,19 909,21 1.107,27 1.284,51 1.218,99 1.509,87 2.690,14 695,04 817,16 1.269,40 1.224,04 1.494,68 1.426,38 1.610,06 1.397,47 1.628,28 1.889,07 1.883,33 4.537,75 1.097,71 1.689,26 2.648,42 1.861,63 2.429,50 2.421,47 3.008,46 2.234,84 2.148,51 2.045,69 3.213,72 5.909,21 GE 476,89 685,11 1.119,51 1.072,82 1.377,44 1.689,63 1.769,62 1.956,98 2.078,03 1.998,62 2.531,46 5.630,35 911,78 890,52 1.814,05 1.678,91 2.036,65 1.925,74 2.364,04 2.488,34 2.949,16 2.553,50 3.484,29 7.454,03 647,20 2.054,28 2.784,79 3.140,97 2.980,56 3.496,32 3.322,49 3.894,98 3.722,27 3.513,63 2.798,63 7.700,63 GM 1.384,45 1.082,88 1.875,74 1.901,78 2.416,47 2.329,42 3.008,47 3.246,20 3.352,44 3.495,43 4.168,92 3.841,04 1.334,45 664,20 1.730,95 1.863,67 2.027,44 2.089,05 2.462,89 2.575,76 2.231,88 2.119,12 3.128,42 3.042,50 1.530,42 1.117,68 2.260,82 2.299,84 2.596,08 2.513,16 3.388,41 3.499,95 3.214,97 3.042,38 4.158,17 4.499,07
34
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2011
EDITORIAL
Coordenao
Cludio Passos de Oliveira
Superviso
Andrea Bossle de Abreu

Reviso
Eliezer Moreira Elisabete de Carvalho Soares Fabiana da Silva Matos Lucia Duarte Moreira Luciana Nogueira Duarte Mriam Nunes da Fonseca
Editorao
Roberto das Chagas Campos Aeromilson Mesquita Aline Cristine Torres da Silva Martins Carlos Henrique Santos Vianna Maria Hosana Carneiro Cunha Paula Mascarenhas Rodrigues de Almeida (estagiria)
Capa
Lus Cludio Cardoso da Silva

Projeto Grfico
Renato Rodrigues Bueno
Livraria do Ipea
SBS Quadra 1 Bloco J Ed. BNDES, Trreo. 70076-900 Braslia DF Fone: (61) 3315-5336 Correio eletrnico: livraria@ipea.gov.br Tiragem: 500 exemplares
Misso Produzir, articular e disseminar conhecimento para aperfeioar as polticas pblicas e contribuir para o planejamento do desenvolvimento brasileiro.
ISSN 1415-4765
47
9 771415 476001

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ISSN 1415-4765 JEL: C82, E01, H54, H76, H83

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Rio de Janeiro, setembro de 2011

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Rio de Janeiro, setembro de 2011

Classificao da natureza da despesa oramentria

Fonte: STN (2008, p. 35).

Texto para Discusso

Conceitos de investimentos da contabilidade pblica e de FBCF da contabilidade nacional

IBGE (2008a, p. 35-36)

Fonte: Elaborao prpria.

Rio de Janeiro, setembro de 2011

GF 8.232,74 11.738,66 777,05 3,86 52,94 3,33 25.002,52 37,67 45.848,76

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Rio de Janeiro, setembro de 2011

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Rio de Janeiro, setembro de 2011

Texto para Discusso

Rio de Janeiro, setembro de 2011

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Execuo oramentria das aplicaes diretas em investimentos do GF

Fonte: Elaborao prpria com os dados do Siafi.

Rio de Janeiro, setembro de 2011

Estoque de RAPsNPs do GF, GE e GM

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Rio de Janeiro, setembro de 2011

Execuo oramentria das aplicaes diretas em investimentos do GF

35 30 25 20 15 10 5 0 jan./2007 jun./2007 jun./2008

Fonte: Elaborao prpria com os dados do Siafi.

Texto para Discusso

Rio de Janeiro, setembro de 2011

3 ESTIMATIVAS DE ALTA FREQUNCIA DA FBCF DAS APUs PARA O PERODO 2002-2010

Texto para Discusso

Rio de Janeiro, setembro de 2011

Texto para Discusso

Rio de Janeiro, setembro de 2011

Estimativas da FBCF do GF, GE, GM e consolidado da APU

Texto para Discusso

Estimativas da FBCF do GF, GE, GM e consolidado da APU

Rio de Janeiro, setembro de 2011

Texto para Discusso

Rio de Janeiro, setembro de 2011

Texto para Discusso

Procedimentos de estimao da srie de alta frequncia da FBCF dos governos subnacionais

Etapa final. Consolidao das sries mensais da FBCF do GE e GM.

Rio de Janeiro, setembro de 2011

Estimativas mensais da FBCF do GF, GE e GM

Fonte: Elaborao prpria.

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2011

Cludio Passos de Oliveira

Andrea Bossle de Abreu

Lus Cludio Cardoso da Silva

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