AS ESTRUTURAS ELEMENTARES DAS POLTICAS PBLICAS

CADERNO DE PESQUISA N 82

AS ESTRUTURAS ELEMENTARES DAS POLTICAS PBLICAS

UNIVERSIDADE EST ADUAL DE CAMPINAS UNICAMP NCLEO DE ESTUDOS DE POLTICAS PBLICAS NEPP 2009

CADERNO DE

PESQUISA N 82

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AS ESTRUTURAS ELEMENTARES DAS POLTICAS PBLICAS

Geraldo Di Giovanni

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AS ESTRUTURAS ELEMENTARES DAS POLTICAS PBLICAS

Geraldo Di Giovanni

Introduo No presente texto tentarei propor uma abordagem integrada para a anlise de polticas pblicas. Tal opo no decorre de uma ausncia ou escassez de modelos criados com a mesma finalidade. Ao contrrio, existe uma profuso de propostas analticas no campo das polticas. O que acontece uma insatisfao com os modelos disponveis, na medida em que penso eu no oferecem uma viso inclusiva e orgnica de todos os aspectos que compem esse fenmeno. A proposta que apresento decorre, em primeiro lugar, do modo de entender historicamente e conceituar as polticas pblicas que desenvolvi nos ltimos anos. Tal conceito vai alm da idia de que uma poltica pblica simplesmente uma interveno do Estado numa situao social considerada problemtica. Mais do que isso, penso a poltica pblica como uma forma

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contempornea de exerccio do poder nas sociedades democrticas, resultante de uma complexa interao entre o Estado e a sociedade, entendida aqui num sentido amplo, que inclui as relaes sociais travadas tambm no campo da economia. Penso, tambm, que exatamente nessa interao que se definem as situaes sociais consideradas problemticas, bem como as formas, os contedos, os meios, os sentidos e as modalidades de interveno estatal. Essa conceituao depende, por sua vez, da concretizao histrica de alguns requisitos que configuram as modernas democracias: pressupe-se uma capacidade mnima de planificao consolidada nos aparelhos de Estado, seja do ponto de vista tcnico de gesto, seja do ponto de vista poltico. Pressupese, tambm, certa estruturao republicana da ordem poltica vigente: coexistncia e independncia de poderes e vigncia de direitos de cidadania; e, pressupe-se, finalmente, alguma capacidade coletiva de formulao de agendas pblicas, em outras palavras, o exerccio pleno da cidadania e uma cultura poltica compatvel. Do ponto de vista histrico, podemos dizer que tais requisitos constituram-se, de modo nem sempre uniforme, nas modernas sociedades capitalistas desde o sculo XIX, mas que foram consolidados principalmente depois da segunda guerra mundial.

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Em segundo lugar, a idia de forma poltica importante para o entendimento dos desenvolvimentos posteriores do texto. Entendo por essa expresso uma configurao especfica de relaes de poder, que seja institucionalizada, recorrente e estruturada, no sentido de se constituir, de modo prprio, numa probabilidade de ao coletiva. Nesse sentido, no campo poltico, as polticas pblicas, no so uma forma nica ou exclusiva, mas convivem com formas vigentes das diferentes sociedades. Somente a ttulo de ilustrao podemos indicar sem qualquer juzo de valor - o corporativismo, o mandonismo local, o coronelismo, o populismo, como outras formas polticas concorrentes ou at mesmo coexistentes. Assim sendo, muito importante constatar que as polticas pblicas, na acepo que adotamos, vm se tornando cada vez mais presentes na vida das sociedades democrticas contemporneas, por razes que tentaremos explicar mais adiante. Em terceiro lugar, considerando que a observao histrica dessas formas vem mostrando a ocorrncia de aspectos comuns em todas elas (embora cada interveno mantenha sua individualidade histrica), a proposta de anlise assume que se trata de relaes estruturadas e recorrentes. Assume, tambm, que possvel apreender os elementos primrios que as compem tais relaes - a partir de certos pontos de observao eleitos pelo investigador - verificando o grau de organicidade, coerncia e consistncia que se estabelece entre eles.

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Em outras palavras, possvel captar, a partir de olhares diversos e angulaes sucessivas, configuraes recorrentes em todas as polticas pblicas, por intermdio de abstraes sucessivas que focalizam ora seus aspectos formais, ora seus aspectos materiais, ora sua substncia, ora seus elementos simblicos. Chamo estas configuraes de estruturas elementares. A autonomizao dos estudos de polticas pblicas

Embora os estudos das intervenes do Estado tenham se difundido pelos pases mais importantes do capitalismo central necessrio frisar que os pioneiros foram os cientistas polticos norte-americanos. E naquele pas, os estudos anteriores aos anos sessenta, tiveram dois traos muito claros: em primeiro lugar, esto muito influenciados pelo

ethos pragmtico da cultura norte-americana em geral e de sua cultura

poltica em particular.Durante a segunda guerra, nesse esprito pragmtico, os cientistas sociais tinham colaborado intensamente no esforo de guerra, por intermdio de pesquisas relativas aos pases envolvidos no conflito e mesmo sobre o perfil dos soldados americanos, estabelecendo um estreito vnculo entre governo e cientistas com objetivos de fornecer bases para soluo de problemas prticos. No

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imediato ps-guerra, os estudos de polticas pblicas comeam a se desenvolver nos Estados Unidos, norteados por esses mesmos objetivos de fornecer subsdios para ao dos governos. Em segundo lugar, preciso apontar que no caso norte-americano existe uma importante peculiaridade lingstica e cultural, quando se trata do tema. Diferentemente do que ocorre com as lnguas latinas, e mesmo com a lngua alem, a lngua inglesa faz uma distino entre

politics, quando se referem poltica, no sentido relativo aos

fenmenos do poder (representao poltica, partidos, eleies, conflitos relativos ao poder, entre outros), e policy (ou policies), para referirem-se adoo de formas de ao, linhas de atuao, que dizem muito mais a condutas eletivas para soluo de problemas, que beiram muito mais o campo da administrao do que do campo que ns latinos entendemos por poltico. Trata-se, na lngua e na cultura, de duas realidades distintas, que oferecem mesmo uma certa dificuldade de entendimento para usurios de outras lnguas, Quanto a isso, particularmente nos Estados Unidos, existe um certo preconceito quanto s atividades entendidas como politics. Harold Lasswell, considerado um dos grandes nomes da Cincia Poltica norte-americana

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escreveu que os policy studies poderiam ajudar a livrar os estudos da conotao de militncia e corrupo contida no termo politics. claro que ambos os pontos citados tm importantes conseqncias tericas para o campo de estudos, sobretudo refletindo-se numa espcie de minimizao dos efeitos da poltica sobre o universo das

policies.
Num movimento, seno oposto, pelo menos diferente, nos pases europeus o estudo das polticas pblicas sempre esteve subordinado ao estudo da poltica, quando no ignorado, sem que ganhasse alguma autonomia entre as vrias disciplinas da cincia poltica, o que viria a acontecer apenas algumas dcadas mais tarde (anos 80). Para que se tenha uma idia das diferenas basta citar alguns fatos sintomticos.As edies italianas de dois livros clssicos da Cincia Poltica norteamericana (Poder e Sociedade, de H. Lasswelll e O Sistema Poltico, de David Eaton), traduzem a expresso public policy, como linha de ao,

linha de conduta, ou ainda, linha poltica. Outra situao curiosa, mas

significativa, que o clebre Dicionrio de Poltica, de Norberto Bobbio, publicada em 1983, no possui o verbete politiche pubbliche. Tambm o grande cientista poltico italiano Alessandro Pizzorno usava os termos

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Poltica Absoluta e Poltica Relativa para referir-se poltica e s polticas pblicas respectivamente. Talvez esses fatos revelem algum tipo de reserva (ou mesmo, preconceito) contra o tipo de estudos desenvolvidos nos Estados Unidos, particularmente no que diz aos fundamentos tericos e metodolgicos utilizados. De fato, preciso reconhecer que esses estudos deixaram a desejar em seus resultados, no sentido de trazer luz as relaes complexas entre as formas de interveno do Estado e as complexas relaes que envolvem desde conjuntos diferenciados de interesses, estruturas polticas, ideologias e, por fim, a prpria natureza do Estado interventor. Mas indubitvel que, mesmo descontadas as diferenas de enfoques, a forte interferncia de culturas polticas nacionais e, mesmo, as diferenas de estilos intelectuais dominantes, o campo de estudo das polticas pblicas apresentou uma formidvel expanso, ganhando progressivamente, desde os anos 60 at os dias de hoje, sua autonomia como disciplina no interior da Cincia Poltica1.Hoje, embora caibam algumas ressalvas relativas ausncia de abordagens integradas,
1

Ver Sarmento, Cristina Montalvo, Polticas Pblicas e Culturas Nacionais, Universidade Nova de Lisboa, Lisboa, 2003. Trata-se de um dos mais completos textos que fazem a anlise da evoluo dos estudos de polticas pblicas na ltima metade do sculo passado, dando especial destaque ao desenvolvimento da disciplina nos Estados Unidos, na Inglaterra, na Frana e Alemanha, relacionando a produo terica com as culturas nacionais e as macro conjunturas polticas vivenciadas em cada um desses pases.

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dispe-se de um razovel acervo de conhecimentos que vo desde a construo de tipologias, inovaes conceituais, identificao de estruturas, estabelecimento de ciclos e identificao de aspectos normativos. A existncia de tal acervo faz com que os estudos de polticas pblicas sejam uma slida base de informaes histricas, tcnicas e cientficas que podem fornecer forte apoio para as intervenes governamentais, gerando uma dialtica sui generis, em virtude da qual o conhecimento, ao informar a pluralidade dos atores envolvidos, passa a fazer parte da realidade que se busca conhecer. O que procuramos demonstrar, nessas primeiras consideraes, que o conceito de polticas pblicas um conceito evolutivo, na medida em que a realidade a que se refere existe num processo constante de transformaes histricas nas relaes entre estado e sociedade, e que essa mesma relao permeada pro mediaes de natureza variada, mas que, cada vez mais esto referidas aos processos de democratizao das sociedades contemporneas.

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Polticas pblicas, histria e teoria A expresso polticas pblicas parece ter entrado definitivamente no vocabulrio contemporneo. Sua presena constante na imprensa, nas agendas pblicas, nos documentos pblicos e no-governamentais, nos pronunciamentos polticos, nas pautas de movimentos sociais, revela uma avassaladora presena do tema na vida cotidiana dos pases democrticos. Em minha opinio tal importncia se deve, pelo menos, a quatro fatores histricos marcantes: 1. um fator de natureza macro econmica Aps a segunda guerra mundial, a constatao de que o livre jogo das foras de mercado no tinha levado paz, prosperidade e ao bem estar, generalizou-se por quase todo o mundo capitalista. Esta foi uma das razes pelas quais houve uma grande mudana nas polticas econmicas adotadas pelos estados capitalistas que, at ento, estavam, com maior ou menor fora, fundadas em preceitos do liberalismo econmico. A adoo de polticas keynesianas, centradas na idia de pleno emprego, faria com que esses estados nacionais passassem a ampliar o volume de suas intervenes e seu carter

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regulador, tanto nos aspectos econmicos, como por exemplo, na produo de bens e servios, quanto nos aspectos sociais da vida coletiva, como por exemplo, a institucionalizao de sistemas de proteo social. Tais polticas manteriam um flego de vrias dcadas, chegando o perodo a ser conhecido como os trinta anos dourados. Somente nos anos 80 do sculo passado que tais polticas seriam colocadas em questo, quando passam a serem difundidos e aceitos os cnones do credo neoliberal.

2. um fator de natureza geopoltica

A partir desse momento, a presena das idias neoliberais nas polticas econmicas e sociais, torna-se praticamente dominante, e esse fato tem uma estreita relao com o fim da bipolarizao entre os blocos capitalista e socialista. No segundo ps-guerra, ocorreu uma forte tenso geopoltica entre os mundos socialista e capitalista. As sociedades capitalistas europias foram as que vivenciaram tal polarizao de modo particularmente dramtico. Em quase todas elas o perodo revelou uma presena muito

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marcante de partidos polticos de inspirao comunista, socialista ou trabalhista, o que representava do ponto de vista dominante uma perigosa clivagem poltica interna, agravada pela virtualidade de um modo de organizao social alternativo, vivido no bloco socialista. Vislumbrou-se, assim, a necessidade de que fossem estabelecidos novos princpios e novos pactos nas relaes entre capital e trabalho. A oferta de servios na rea social , mesmo assumindo feies diversas em cada situao particular, foi ampliada, e a crescente presena do estado nesse campo de atividade, estabeleceu a base para a constituio dos modernos sistemas de proteo social, dos quais os casos mais conspcuos foram os Welfare States europeus.

3. um fator de natureza poltica

O perodo compreendido entre o segundo ps-guerra e os dias atuais, embora apresentando alguns momentos de retrocesso, foi um momento de consolidao das democracias ocidentais. Objetivamente foram ampliados os campos de representao poltica, configurado na participao sindical e partidria, no direito de voto, na participao em

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movimentos sociais e em novas formas de associao voluntria. Tais mudanas produziram uma nova concepo das sociedades sobre o estado. Para muitos segmentos da sociedade, o estado verdadeiramente democrtico passa a ser visto, no apenas como aquele que inclui mecanismos clssicos de representao (direito de votar e ser votado; participao igualitria de classes, categorias e interesses), mas tambm aquele que revela uma forte capacidade de resposta (responsiveness) s demandas da sociedade2. Este argumento, se tomado conjuntamente com as observaes anteriores, mostra que o crescimento da presena das polticas pblicas na vida cotidiana, no se d simplesmente pela ampliao da ao do Estado, mas tambm pelas exigncias que lhe so colocadas pela sociedade. O ponto seguinte completa o raciocnio.

4. um fator de natureza cultural e sociolgica Maurizio Ferrera, em seu livro Modelli di Solidariet, relata duas situaes emblemticas para a compreenso dos fenmenos que tentaremos descrever. Em 1908, o Governo ingls atribuiu uma penso

Ver Maurizio Cotta, Il contributo dei policy studies all scienza poltica contenporanea, in Panebianco, A. LAnalisi Della Politica, Il Mulino, Bologna, 1989, p.527.

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de cinco xelins para pessoas idosas. Era um programa que hoje chamaramos de transferncia de renda. Semanalmente, os idosos dirigiam-se s agncias de correios para retirar seu benefcio. Muitos deles no conseguiam entender aquilo como uma ao do estado. Pensavam ser resultado da generosidade pessoal do agente postal, a quem retribuam com cestos de ma, ovos, patos ou gansos. Na Itlia, em 1993, o governo tentou retirar uma parte dos benefcios para medicamentos aos quais os idosos tinham direito. Houve uma verdadeira comoo nacional, com a unio das centrais sindicais, passeatas, protestos e, por fim, o apedrejamento, pelos idosos enfurecidos, de alguns lderes sindicais, que foram considerados frouxos na negociao com o governo. O que se passou nos 85 anos que separam um episdio do outro? Se concordarmos com Eric Hobsbawn, devemos aceitar que o sculo passado foi o sculo dos direitos sociais. Nesse perodo consolidaramse os direitos de cidadania em sua plenitude, ao mesmo tempo em que passam a ser percebidos e entendidos, no conjunto da sociedade , como jus, como algo que legitimamente pertence a algum.

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No podemos esquecer que, particularmente aps a Segunda Guerra Mundial, processos extremamente impactantes ocorreram nas sociedades ocidentais: uma significativa transformao demogrfica, um expressivo processo de urbanizao, uma forte expanso e grandes transformaes tecnolgicas no campo das comunicaes, redefinies e expanso dos sistemas educacionais, secularizao crescente da vida coletiva e, sobretudo, e uma verdadeira revoluo no modo de vida, que muitos autores j descreveram como a constituio da sociedade de consumo de massas. Provavelmente instaurou-se uma situao, no plano scio-cultural, que foi descrita por Daniel Bell, como a revoluo das expectativas, na qual os diversos grupos sociais, instituies ou mesmo indivduos, investidos no papel de atores sociais, progressivamente mais conscientes de suas necessidades e carncias, passam a agir politicamente, de formas s vezes mais, s vezes menos organizadas, a partir da idia de um binmio direito/demanda, que pressupe, sempre, a ao do Estado. Dentre outros, os fatores acima descritos concorreram para que as intervenes do Estado fossem sendo modeladas por essa pluralidade

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de atores, de origens e natureza diversa e portadores de interesses especficos (congruentes ou contraditrios). Ao longo do tempo, nesse contexto de interaes, desenvolveram-se padres e exigncias de conhecimentos tcnicos especficos de interveno, ao mesmo tempo em que as relaes entre o Estado e esse cast foram se institucionalizando, criando pautas de conduta poltica, regras e padres que modificaram os processos decisrios tradicionais, dando origem a essa forma nova, contempornea, mais partilhada, de exerccio do poder. Tais consideraes de natureza histrica contribuem para ampliar viso empirista sobre as polticas pblicas, que tem sido dominante nos modelos analticos disponveis. A introduo de uma perspectiva que considere essa historicidade, tambm importante para compreender no apenas a natureza do fenmeno estudado e seu conceito, mas tambm abre a possibilidade de um avano no plano da teorizao em nosso campo de estudos. As estruturas elementares Segunda a tradio weberiana, o processo de teorizao nas cincias da cultura se realiza numa dupla dmarche; de um lado, a construo de tipos conceituais e, de outro, a construo de tipos histricos. Na verdade, o que se sugere um constante movimento da razo que transita ininterruptamente entre a

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observao histrica e a construo terica. A observao histrica das polticas pblicas possibilita a identificao de elementos invariantes em todas elas, embora cada uma delas tenha ocorrido de maneira singular e nica. A questo principal, nesse caso, como identificar tais elementos. claro que tais elementos so dados observao do investigador. Por exemplo, toda poltica pblica se baseia numa teoria, ou seja, num conjunto de asseres de origem diversa (racional ou no) que d sustentao s prticas da interveno, em busca de um determinado resultado. A observao histrica mostra que teoria, prticas e resultados, so elementos primrios que esto presentes em todas as polticas pblicas, embora empiricamente teoria, prticas e resultados tenham uma concreo histrica prpria e nica. Mas, mais importante do que identificar os elementos invariantes estabelecer entre eles uma relao que seja realmente indissolvel e orgnica, de modo que constituam totalidades estruturadas, discretas,que chamo, no caso, de estruturas elementares. obvia que esta perspectiva envolve certa dose de subjetividade. As estruturas elementares resultam, no fundo, de uma combinao entre um olhar subjetivo do observador que, em funes de seus prprios valores seleciona os aspectos objetivos da realidade que ir observar, indagando sobre sua coerncia, organicidade e a probabilidade de configurarem uma estrutura. No caso presente, julguei identificar quatro estruturas elementares (o que no significa

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que se esgotem as possibilidades de identificao), a partir de quatro diferentes ngulos de observao, que discriminei com sendo: a. estrutura formal, composta pelos elementos: teoria, prticas e resultados; b. estrutura substantiva, composta pelos elementos: atores, interesses e regras; c. estrutura material, composta pelos elementos; financiamento, suportes, custos; e, d. estrutura simblica, composta pelos elementos: valores, saberes e linguagens. importante notar que a anlise das polticas, por intermdio desta proposta, no se faz apenas por justaposio das informaes relativas a cada uma das estruturas, mas tambm pelas relaes de mtuas interferncias que se processam entre elas, conforme o diagrama 1 sugere.

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Diagrama 1 A estrutura formal O exemplo acima citado faz referncia quela que denominei de estrutura formal de uma poltica pblica. Capta, de modo imediato, os aspectos e elementos exteriores da interveno pblica, na medida em que estabelece as relaes indissociveis entre uma teoria, um conjunto de prticas e um conjunto de resultados. Do ponto de vista da anlise de polticas publicas, entretanto, a explorao de tal estrutura no esgota os o conjunto de componentes envolvidos na interveno, embora revele o resultado de um processo complexo de interaes que resultam numa configurao especfica.

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A anlise da forma significa um passo importante para a compreenso (no sentido weberiano) da realidade. A teoria pode condensar um grande rol de informaes sobre os contedos tcnico, poltico, cultural e ideolgico tanto da interveno, quanto da situao social na qual busca intervir. As prticas, por sua vez, revelam a natureza prtica da poltica; em outras palavras, quais e quantas medidas e ferramentas foram selecionadas vis--vis o terceiro elemento estrutural que so os resultados, ou almejados, ou efetivamente alcanados. Os elementos componentes das estruturas formais, mesmo sem estarem compreendidos na forma desta proposta, tm servido de base para os processos de avaliao de polticas pblicas, na medica em que possibilitam anlises de consistncia formal, exames qualitativos e quantitativos, com como esto na base de quase todas as tipologias disponveis na rea. A estrutura substantiva Por suposto, as polticas pblicas so atividades sociais, e nessa acepo sociolgica, concretizam-se por intermdio de aes sociais, caracterizadas por um mnimo de padronizao e institucionalizao. Em outras palavras, os agentes sociais, os atores, nesse mbito, pautam suas aes por orientaes conduta dotadas de objetivos implcitos ou explcitos; e, em maior ou menor grau, de alguma racionalidade, que chamaremos aqui de interesses. E, ao

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mesmo tempo, movimentam-se dentro de um espao social institucionalizado por pautas de comportamento de correntes de um conjunto de regras. Portanto, os atores so todas as pessoas, grupos ou instituies que, direta ou indiretamente participam da formulao, da implementao e dos resultados de uma poltica. Por exemplo, nas polticas de sade: pacientes (organizados ou no), mdicos, enfermeiros, para-mdicos, polticos, especialistas, imprensa, indstrias, sindicatos, empresas de seguro, agncias reguladoras, representantes do governo, burocracias pblicas,etc. Por sua vez, os interesses so os objetivos prticos (implcitos ou explcitos) de cada um dos atores ou de grupos de atores. Por exemplo: os objetivos dos pacientes so obter uma qualidade maior no atendimento; dos industriais, so a obteno de lucros; dos sindicatos, garantir direitos de seus representados; etc. Como os interesses no so difusos pode-se agrup-los, para efeito de anlise, em determinadas ordens, segundo as lgicas subjacentes ao dos atores. No caso, agrupei-os segundo trs ordens que so interesses econmicos (empresariais, corporativos e/ou individuais), interesses polticos (de agentes polticos e tecno-burocraticos) e interesses de reproduo social (portadores de carncias ou demandas especficas), s quais atribuo lgicas prprias que so respectivamente: 1. lgica da cumulao de capital;.

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2. lgica da acumulao de poder poltico; e, 3. lgica da acumulao de recursos de bem estar.

Diagrama 2 As regras so, na prtica, leis, normas, convenes formais ou

consuetudinrias, padres morais e ticos, costumes, linguagens, prticas cristalizadas, que criam pautas de comportamento para cada um e para o conjunto dos atores. Por exemplo, utilizao de meios pacficos para reivindicaes; utilizao de meios legais para licitao para o fornecimento de bens; leis de responsabilidade fiscal, direitos de titularidade, filas de transplante, testes de meios, etc.

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importante tambm salientar que existe sempre a probabilidade de superposio de interesses, bem como de surgimento de contradies entre eles. Isso representa quase sempre a ocorrncia de alianas e oposies que podem ou no acontecer no espao das regras, acontecendo tambm ou no no espao da legalidade ou legitimidade. Se considerarmos esse ltimo aspecto, podemos dizer que definem no curso da histria dessas aes coletivas, estilos e prticas de atuao que fazem com que haja alguma previsibilidade e o reconhecimento claro de boa parte dos interesses e sua lgica. A concepo desta estrutura pode propiciar um movimento integrador no plano conceitual. Penso que esto vinculados a elas os conceitos j clssicos como policy community, policy network, processos decisrios, formao de agendas, profissionalismo, voluntariado, free riders, polcy partizans, entre muitos outros. As regras so, na prtica, leis, normas, convenes formais ou

consuetudinrias, padres morais e ticos, costumes, linguagens, prticas cristalizadas, que criam pautas de comportamento para cada um e para o conjunto dos atores. Por exemplo, utilizao de meios pacficos para reivindicaes; utilizao de meios legais para licitao para o fornecimento de bens; leis de responsabilidade fiscal, direitos de titularidade, filas de transplante, testes de meios, etc.

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Estrutura material Para uma maior facilidade de entendimento, podemos dizer que enquanto a estrutura substantiva refere-se aos aspectos sociais e polticos de uma policy, a estrutura material refere-se em sentido amplo - aos aspectos econmicos. Nesse sentido, os elementos que a compem dizem respeito sua exeqibilidade e sustentao material: financiamento, custos e suportes. O volume, as condies e as regras de financiamento revelam, de um lado, a natureza e as modalidades de vinculo que se estabelecem entre a policy e o entorno econmico, e, de outro, sua situao e posicionamento nas relaes entre estado e mercado. No primeiro caso, possvel verificar-se o posicionamento de uma poltica, no apenas como uma interveno ou um resultado, mas tambm como pratica que se d no prprio interior da economia, no sentido de superar a viso ingnua que separa, ou ope, o campo das polticas ao campo da economia. No segundo, as formas de financiamento so reveladoras da concepo ou das concepes vigentes de poltica pblica nas relaes entre estado e mercado, no sentido que expressam ideologias vigentes, posicionamentos exitosos nos embates redistributivos, bem como, o posicionamento da policy na agenda pblica e no ambiente macro-econmico. O elemento custos tem a ver em primeiro lugar com as condies de viabilizao da interveno. Os oramentos podem ser tanto fontes de dessa

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viabilizao, como fontes de constrangimento na implementao. Em segundo lugar, os custos so reveladores dos sistemas de gesto e da capacidade tcnica instalada no aparelho de estado e funcionam como marcadores da efetividade das regras estabelecidas na estrutura substantiva. O terceiro elemento suportes crucial na estrutura material. No existe qualquer poltica publica que se esgote em si mesma, como uma totalidade fechada. Assim, os suportes materiais de uma policy, podem ser definidos no seu prprio interior, ou mesmo, externamente, em outras polticas correlatas. Cito o exemplo das polticas de educao, que extravasando o campo puramente educacional e pedaggico, passam a requerer suportes externos, tais como uma poltica de construes escolares, edio de livros didticos e para didticos, incorporao de tecnologias e assim por diante. Acredito que nas anlises de polticas pblicas, estes aspectos da estrutura material tm sido constantemente descurados, o que parece limitar o alcance de tais anlises. Creio que a maior parte das metodologias tem revelado certo politicismo, na medida em que no consideram outras angulaes tais como a sociolgica, a econmica e a cultural, que permitem incorporar as polticas pblicas como fenmenos cruciais da economia poltica do capitalismo contemporneo.

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A estrutura simblica O texto citado de Cristina Montalvo Sarmento suscitou a possibilidade de incluir na metodologia outra dimenso para a anlise das polticas. Essa autora chamou a ateno para as relaes entre as culturas nacionais e a produo cientfica na rea, demonstrando os vnculos entre essa produo e as situaes sociais e polticas vivenciadas por vrios pases europeus. Tal argumentao revelou que o campo das polycies um universo povoado por valores, no apenas no sentido das interferncias ideolgicas na produo do conhecimento cientfico sobre elas, mas tambm na sua prpria concretizao emprica. Em outras palavras, as polycies so realidades sociais orientadas por valores (value oriented). Por outro lado e ao mesmo tempo, so orientadas por conhecimentos racionais ((saberes) desenvolvidos na prtica de mais de meio sculo de intervenes do gnero. Ou seja, existe um acervo, herdado do sculo XX, de ferramentas de interveno e conhecimentos, que jogam importante papel de contraponto racional nesse universo to complexo. Ao considerarmos a especificidade das polticas pblicas particulares, salta aos olhos, que tal diversidade se afirma nas diferenas de formais, substantivas e materiais, mas afirma-se sobretudo em linguagens especficas, que so universos de comunicao prprios (e apropriados) que estabelecem os vnculos entre os diversos tipos de atores de uma dada arena de poltica. Os

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elementos da estrutura simblica so de fato, muito mais que uma expresso cultural neutra dessa atividade social. So tambm reveladores do ponto de vista analtica dos graus de particularismo/universalismo e

isolamento/integrao das arenas polticas, bem como dos nveis de racionalizao e tecnificao; tradicionalismos e interferncias ideolgicas que ocorrem nessas mesmas arenas.

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