Revista Escenarios 2 - Parlamentarismo ¿Salida A La Crisis de Gobernabilidad en América Latina?

Revista Latinoamericana de Anlisis, Debate y Convergencia Democrtica Ao 1 N 2
Parlamentarismo:
Una salida a la crisis de gobernabilidad de Amrica Latina?
/ Ernesto Samper
Revista Escenarios
El papel de Europa en la inversin extranjera directa hacia Amrica Latina / Jos Antonio Ocampo
Un nuevo comienzo / Federico Mayor Zaragoza Presidencialismo versus parlamentarismo / Dieter Nohlen
N 2
Revista Latinoamericana de Poltica y Economa
Revista Latinoamericana de Anlisis, Debate y Convergencia Democrtica

Consejo Editorial MIEMBROS Ana Mara Sanjun Anbal Jozami Carlos Mesa Carlos Solchaga Fernando Henrique Cardoso Jos Antonio Ocampo Leonel Fernndez Martn Hopenhayn Ricardo Lagos Director Ernesto Samper Pizano Coordinacin Editorial Horst Grebe Asesor Editorial Luis Guillermo Nieto Asociados Archivos del Presente Argentina Nueva Crnica y Buen Gobierno - Bolivia Copyright www.corporacionescenarios.org Tels: (571) 210 7892 / 210 8163 Direccin: Carrera 7 No. 26-20 Piso 27 Bogot-Colombia Diseo Editorial Mauricio Espinel Parra Imgenes NASA Earth Observatory Thinkstock Impresin D`vinni S.A. Calle 39 Sur N 68C- 33. Bogot D. C., Colombia Versin Digital www.corporacionescenarios.org www.institutoprisma.org Revista Latinoamericana de Poltica y Economa 5
Sumario
Presentacin Editorial. ......................................................................................................... 8 Carta Editorial............................................................................................................................ 9 Ensayos ....................................................................................................................................... 12 Parlamentarismo: Una salida a la crisis de gobernabilidad de Amrica Latina? Por: Ernesto Samper Pizano .............................................................................................. 13 Un nuevo comienzo
Por: Federico Mayor Zaragoza ....................................................................................... 34
Para llegar a tiempo: Apuntes sobre la regulacin del financiamiento poltico en Amrica Latina Por: Kevin Casas - Daniel Zovatto.....................................................................................43 La economa poltica del gasto social en Amrica Latina. Por: Rafael Pardo Rueda........................................................................................................63 Debate sobre el rgimen de gobierno en Amrica Latina, o el imprescindible realismo poltico que permita contener el mtico coqueteo con el parlamentarismo. Por: Anbal Y. Jozami...............................................................................................................79 Qu rgimen Poltico le dara mayor gobernabilidad democrtica a Colombia?* Por: ngela Mara Giraldo Cadavid .................................................................................84
Selecciones ............................................................................................................................... 96 Hacia la democracia de ciudadana Por: PNUD.......................................................................................................... 97 Presidencialismo versus parlamentarismo: dos enfoques contrapuestos Por: Dieter Nohlen......................................................................................... 122 Tipos de presidencialismo y modos de gobierno en Amrica Latina Por: Jorge Lanzaro ......................................................................................... 137 Documentos .............................................................................................................................174 El papel de Europa en la inversin extranjera directa hacia Amrica Latina Por: Jos Antonio Ocampo ............................................................................ 175 La libertad de expresin en el laberinto democrtico de Amrica Latina Por: Carlos D. Mesa Gisbert ........................................................................... 195 Amrica Latina y Europa: La migracin internacional es oportunidad para la integracin, el desarrollo y el fortalecimiento de los derechos humanos Foro de Biarritz 2010 ...................................................................................... 209 Europa Amrica Latina y el Caribe: bilateralidad vs birregionalidad? construyendo un nuevo relacionamiento estratgico. Documento de Biarritz 2010.......................................................................... 237
Autores .............................................................................................................. 270
Presentacin Editorial
El segundo nmero
de Escenarios
El primer nmero de ESCENARIOS estuvo dedicado al examen de la crisis intelectual y logr un notable xito. Para el segundo nmero, el Consejo Editorial ha considerado conveniente abordar el Se percibe, en efecto, un creciente consenso intelectual respecto de que la crisis actual de gobernabilidad en muchos pases de Amrica Latina est estrechamente vinculada con las deficiencias del propio sistema de partidos polticos y sus visibles consecuencias sobre el desempeo del poder legislativo. La crisis de representacin de los partidos polticos parece explicar as mismo la difcil relacin del Parlamento con los otros poderes del Estado. tema de la gobernabilidad democrtica a partir de una reflexin sobre las posibilidades de un cambio paulatino desde el sistema presidencialista actual hacia un sistema parlamentario o semiparlamentario, con miras a lograr una mayor gobernabilidad democrtica en la regin. Con miras a asegurar la gobernabilidad democrtica se podra contemplar por consiguiente algunos elementos propios del parlamentarismo, tales como la separacin de las funciones de Estado de las de gobierno; la introduccin de mecanismos de solucin de crisis de legitimidad sin ruptura poltica, como el voto de censura constructivo; la disolucin del Congreso; la convocatoria anticipada de elecciones; las competencias de la oposicin, y las normas de disciplina de las bancadas, entre otras. El segundo nmero de ESCENARIOS tiene como tema central la reflexin sobre algunas de estas cuestiones.
Carta Editorial
Amrica Latina
de Moda
Los avances de lo que podramos denominar la democracia procedimental en la regin latinoamericana son notables. Ms de 150 elecciones celebradas en el corto perodo de 20 aos. En este campo quedan, por supuesto, desafos que se exploran en este segundo nmero de la Revista Escenarios; como el obligado paso del caduco sistema presidencialista, que es una mala copia del norteamericano con algunos retoques monrquicos, a un modelo parlamentarista o semiparlamentarista ms funcional, menos autocrtico y ms sintonizado con las nuevas realidades globales. Amrica Latina se ha puesto de moda. Ya no es el patito feo de hace algunos aos cuando algunos ni siquiera saban si ubicarla como una regin anexa de Estados Unidos o como parte de lo que alguien denominara extremo occidente, para convertirla en una extensin cultural de la vieja Europa o, finalmente, como una rueda suelta dando tumbos en el planeta. La regin se ha vuelto importante hoy por razones estratgicas globales: por sus grandes reservas energticas, su biodiversidad amaznica, la importante existencia de agua y sus formidables posibilidades de produccin de alimentos en un mundo que llega a mil millones de seres hambrientos. Adems, la regin, comparada con otras de similar nivel de desarrollo, presenta un razonable grado de institucionalidad democrtica y dispone de una clase tecnocrtica la tecnoestructura de que hablara Galbraith muy bien preparada. Sus recientes registros de coyuntura, en medio de la crisis financiera que zarande al mundo desarrollado y se convirti en la primera crisis global financiera de este siglo, son notables. Entrenada en el manejo de crisis financieras, como las que azotaron la regin particularmente en Mxico, Brasil y Argentina en los aos 80, y escarmentada por los efectos de la crisis de su
deuda externa en los 70, Amrica Latina dise y puso en marcha sistemas de prevencin y manejo de riesgos financieros bancarios que en su momento fueron considerados demasiado conservadores por los mismos banqueros internacionales que hoy estn en la ruina o en el descrdito por haber convertido los mercados internacionales de capitales en un gran casino donde apostaron la plata de los pobres hipotecados. Desde hace muchos aos los lderes latinoamericanos de todos los signos ideolgicos aprendieron que no se puede lograr el desarrollo sin
social, est bastante retrasada en el cumplimiento de casi todas las metas sociales fijadas por Naciones Unidas para el comienzo de este milenio. Las condiciones de desigualdad estructural siguen siendo mencionadas como las ms acentuadas del mundo, y los ndices de calidad de sus servicios sociales distan mucho de los promedios internacionales. Si la gobernabilidad en los aos 80 y la competitividad en los 90 fueron los grandes retos latinoamericanos, la inclusin social, como parte de una nueva agenda social, ser el ms importante desafo que deba enfrentar
una poltica econmica confiable. No es de extraar entonces que la regin saque pecho en estos momentos de dificultades frente a Estados Unidos y Europa, cuando est creciendo a niveles cercanos al 5% y lo est haciendo sin disparar sus ndices de inflacin ni subir los niveles de desempleo por encima de un dgito. No todo es, sin embargo, color de rosa: Amrica Latina, lamentablemente, sigue sin pagar su ms importante deuda: la deuda social. Aunque a finales del siglo pasado la regin mostr logros importantes en materia de aumentos de cobertura
la regin en los prximos aos si quiere dar el salto definitivo de la condicin de ser la regin de clase ms alta dentro de la clase media del mundo. Por fortuna, desde hace varios aos se viene formando una conciencia social que apenas parece comenzar a insinuarse en los hoy revolucionados pases rabes respecto a la necesidad de repartir mejor las oportunidades y los dividendos del crecimiento. Sin este gran esfuerzo de inclusin social es muy probable que incluso en el corto plazo se pueda llegar a deslegitimar los logros conseguidos en materia de gobernabi-
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lidad democrtica, y que los propios retos en materia de competitividad se vean comprometidos hacia adelante por la falta de estabilidad econmica. El hecho de que pases con gobiernos de orientaciones polticas muy diferentes, como los de Cuba y Venezuela, Chile, Brasil y Repblica Dominicana, compartan esta preocupacin por lo social no significa que Amrica Latina, como tal, tenga hoy un proyecto de
regin que la integre e identifique en un nuevo paradigma de desarrollo frente al mundo como lo tuvo en los aos 50, cuando suscribi los trminos del modelo cepalino de desarrollo basado en la sustitucin de importaciones. Explorar las caractersticas de ese posible modelo alternativo de desarrollo ser la tarea que ocupar nuestra atencin en la prxima entrega de la revista ESCENARIOS DE AMRICA LATINA.
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En sa yos
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Parlamentarismo: Una salida a la crisis de gobernabilidad de Amrica Latina?

Por: Ernesto Samper Pizano
(Documento de Debate preparado por la Corporacin Escenarios - II Encuentro del Grupo Biarritz, Punta Cana, Repblica Dominicana, Oct. 2004)
Panorama de la gobernabilidad en Amrica Latina Amrica Latina atraviesa por una seria crisis en sus posibilidades de gobernabilidad. Despus de largos esfuerzos por redemocratizar sus sistemas polticos, la regin enfrenta tres grandes amenazas a su estabilidad poltica: la que resulta de la presencia de ciertos riesgos asociados con la globalizacin, como la corrupcin, el narcotrfico, el terrorismo y el armamentismo; una que surge de las tensiones y las rupturas sociales resultantes de la aplicacin del modelo neoliberal de desarrollo, y una tercera que nace de la propia incapacidad de los actuales sistemas polticos latinoamericanos para enfrentar los desequilibrios resultantes de las dos anteriores amenazas. Por los mismos canales abiertos de la globalizacin por donde hoy circulan libremente bienes, servicios, informaciones y hallazgos tecnolgicos, tambin lo hacen, con dinamismo inusitado, drogas, armas, corruptos, terroristas,
bienes y servicios ilegales, cuyos mercados conforman el cuadro crtico de una patologa de la globalizacin, que afecta a todos los pases latinoamericanos. Se trata de una nueva forma de inseguridad hemisfrica que no respeta fronteras. La incapacidad del modelo neoliberal de desarrollo, iniciado en los aos 80 con los planes de ajuste fiscal para generar crecimiento y equidad, produjo severas tensiones y conflictos que dificultaron las posibilidades redistributivas del ingreso por parte de las renovadas democracias latinoamericanas. Protestas sociales como las de los piqueteros en Argentina, los campesinos cocaleros en Bolivia, los indgenas en Ecuador, los desplazados por la violencia en Colombia y los zapatistas en Mxico se han convertido en el comn denominador de lo que se podra llamar una forma extendida de democracia callejera, o democracia desde la calle, que ha llegado incluso a producir cambios fcticos de gobiernos elegidos democrticamente, como sucedi recientemente en Ecuador y en Bolivia.
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Incapaces de tramitar estas reclamaciones contestatarias de cambio, partidos, Congresos y Gobiernos se han visto desbordados por la realidad de estas manifestaciones patolgicas de la globalizacin y las rupturas y fragmentaciones sociales resultantes de la crisis del modelo. De alguna manera se puede decir que, por cuenta de estos desajustes no asimilados, la democracia latinoamericana se est bloqueando; la idea comnmente extendida segn la cual bastaba un poder fuerte en cabeza del Ejecutivo para manejar estas situaciones de inestabilidad, comienza a ser severamente cuestionada en la prctica a medida que los poderes propios de los regmenes presidencialistas vigentes en la regin muestran su incapacidad para gobernar. Como resultado de esta impotencia, de la burocratizacin de los cuadros polticos, la fragmentacin de los partidos, la ineficiencia de las polticas pblicas y la inflacin legislativa, han resurgido el populismo y el autoritarismo alrededor de los cuales gir la poltica latinoamericana a mediados del pasado siglo. La sustitucin del concepto de voluntad ciudadana, que es de la esencia de la gobernabilidad democrtica, por el del poder del mercado, y el cambio correlativo del concepto de ciudadano por el de consumidor llevaron a pasar del populismo de Estado al populismo de mercado y de los Estados populistas de antao a los Estados impopulares contemporneos. En sntesis, la crisis del sistema representativo y, dentro de ella, la propia crisis del sistema presidencialista enmarcan, de alguna manera, la actual crisis poltica latinoamericana.
La crisis del sistema representativo El sistema representativo permiti durante el siglo XIX estructurar una forma de accin poltica basada en el funcionamiento de los partidos, que actuaban como intermediarios entre las reclamaciones colectivas de cambio de la ciudadana, y el Estado como dispensador de soluciones y salidas. Esto se dio en contra de la utopa comunista propia de la poca, segn la cual la forma ideal de gobierno era aquella en que todos los ciudadanos se organizaban para autogobernarse a travs de un esquema comunitario de administracin de los intereses pblicos. Los socialistas del siglo XIX abogaron por la estructuracin de sistemas de representacin integrados por partidos que intermediaban, a travs de los Congresos, la relacin entre el ciudadano y el poder estatal. El representativismo hizo crisis al terminar el siglo XX como consecuencia del debilitamiento de los partidos, la transformacin del Estado y la sustitucin del concepto del individuo como destinatario ltimo de la accin poltica por el de una sociedad civil constituida por una constelacin de organizaciones no gubernamentales que, sin asumir responsabilidad poltica, comenzaron a reemplazar los partidos en su funcin interlocutora de la ciudadana con las autoridades que la gobernaban. Tambin influy en este cuadro la progresiva desnaturalizacin del rol asignado a cada rama del poder pblico dentro de la teora clsica de la reparticin de poderes; en la prctica, las funciones de ellas se han venido confundiendo a costa del espacio asignado origi-
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nalmente al poder legislativo. En efecto, el poder ejecutivo recibi facultades constitucionales o excepcionales para expedir normas, poderes reactivos para vetarlas y proactivos para proponerlas al Congreso de manera excluyente y exclusiva (Shugart, 1997). Al poder judicial, por su parte, dentro de las teoras modernas del nuevo derecho, se le abrieron caminos para crear normas en desarrollo de su funcin interpretativa del derecho. La crisis del sistema representativo es tambin la crisis de la poltica en un medio donde, paradjicamente, cada da hay ms democracia y menos poltica. Infortunadamente, la literatura sobre las crisis de gobernabilidad en la regin se enfoca mucho ms en las causas sociales y econmicas del deterioro democrtico que en el resquebrajamiento de la institucionalidad poltica que conlleva el descrdito del sistema representativo. Entre los factores que afectan la vigencia de los partidos se encuentran fenmenos como el auge de la videopoltica, la generalizacin de la antipoltica como forma de hacer poltica y la aparicin de la denominada subpoltica. La videopoltica plantea la alianza cada da ms notoria e influyente entre lo meditico y lo poltico; se trata de la proliferacin de videocandidatos que desarrollan videocampaas a travs de las cuales inundan a los ciudadanos de mensajes con un fuerte impacto visual y muy poco contenido; prevalidos de los fuertes niveles de credibilidad de los medios de comunicacin, los videopolticos se presentan como alternativas virtuales a las opciones reales que hoy encarnan lo que ellos mismos denominan
la vieja poltica. Cuando la estrategia se fundamenta en la descalificacin de los polticos y de la poltica como opciones representativas y se apela al resentimiento de la gente por la poltica tradicional para conseguir abrir nuevos espacios, se genera el fenmeno de la antipoltica. De alguna manera, el discurso emocional de lo antipoltico, basado en dividir el mundo entre buenos y malos, ha venido reemplazando el discurso binario de la Guerra Fra que divida las opciones ideolgicas entre el capitalismo y el comunismo. En un mundo acostumbrado a vivir con cosas sin sus propiedades esenciales, como el caf sin cafena, la leche sin lactosa, la cerveza sin alcohol y el azcar sin azcar, hemos llegado al extremo de aceptar que haya polticos sin poltica, personas que ejercen la actividad poltica sin asumir los riesgos, compromisos y responsabilidades inherentes al ejercicio de la representacin pblica de la ciudadana. La subpoltica, finalmente, es ejercida por la sociedad civil, a travs de sus organizaciones no gubernamentales (ONG) o sociales (ONS) que representan una catica gama de intereses no articulados. Como se ve, las tres formas alternativas al ejercicio de la poltica representativa tradicional comparten la caracterstica comn de no estar acotadas por ninguna forma de responsabilidad para quienes las ejercitan. Al no estar organizadas como partidos ni concurrir a procesos electorales democrticos que las legitimen, estas personas y organizaciones son simple y sencillamente actores pblicos que no responden polticamente; no asumen un compromiso
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programtico con quienes los siguen ni son controlables orgnicamente en el cumplimiento de sus fines. Ahora bien, el remedio para esta desinstitucionalizacin de la poltica no es acabar con los partidos, lo cual no implica que estos no deban asumir su cuota de culpabilidad en el abandono de los espacios que hoy son diligentemente ocupados por estos nuevos actores polticos, en la medida en que las viejas identidades partidistas han sido reemplazadas por nuevas afinidades religiosas, ecolgicas, tnicas e incluso deportivas. Las organizaciones partidistas han sido as renuentes a abrir sus puertas a lderes provenientes de estas nuevas canteras de participacin social, a incorporar sus reivindicaciones en sus acartonados programas y a cambiar las viejas estrategias comunicacionales de persona a persona, propias de relaciones clientelistas, por las nuevas tcnicas de informacin y mensaje basadas en el desarrollo de las nuevas tecnologas informticas y mediticas masivas. El sistema presidencialista latinoamericano: orgenes y dificultades La historia del presidencialismo latinoamericano es la de una reiterativa cadena de refrendaciones y contradicciones, de presidentes que oscilan entre la omnipotencia y la impotencia (ODonnell, citado por J. Linz en Linz y Valenzuela, 1994). Cuando los presidentes caen en desgracia, reaparece sobre la mesa de discusin la necesidad de buscar formas ms parlamentarias de gobierno y, al contrario, cuando los mandatarios se encuentran en la cresta de la ola de su popularidad, surgen las propuestas
para reforzar sus poderes y reelegirlos de manera inmediata. Los fracasos del presidencialismo, asociados a crisis ocasionales de gobernabilidad, pueden ser ms o menos profundos, segn las condiciones de democratizacin de cada sistema poltico. La permanencia del modelo presidencialista en Amrica Latina es materia de examen permanente a medida que la tendencia universal, clara y definida, se orienta hacia la conformacin de nuevos regmenes parlamentarios. En una muestra de 43 nuevas democracias aparecidas entre 1979 y 1989 se encontr que 34 de ellas haban optado por un sistema parlamentario y apenas cinco por esquemas de corte presidencialista. El examen de los posibles orgenes del presidencialismo latinoamericano puede explicar sus propias dificultades actuales. Algunos justifican el presidencialismo en la necesidad de contar con un Ejecutivo fuerte para poder combatir las desigualdades. Las cifras lamentables sobre las condiciones actuales de iniquidad en la regin hacen irrelevante cualquier comentario al respecto. Est claro que algunos gobiernos, como el de Brasil, habran podido administrar de manera ms conveniente los costos sociales producidos por el ajuste y la apertura de los aos 80, de haber podido contar con un rgimen ms parlamentario que presidencialista; el presidente Cardoso aprovech con habilidad el margen de gobernabilidad generado por la reduccin de la inflacin, conseguida mediante la aplicacin del Plan Real, para sacar adelante, en
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un Congreso hostil, las reformas que se habran podido aprobar como parte de un programa de coalicin parlamentaria. El caso de Ecuador puede ilustrar esta misma tesis por una va distinta; el enfrentamiento abierto entre los presidentes y el Congreso de los ltimos aos, suscitado en buena medida por la presentacin de medidas impopulares de ajuste econmico, ha ocasionado crisis y rupturas de costosas consecuencias polticas, como el descrdito de los Partidos, la salida precipitada de gobernantes y el empoderamiento de actores sociales que han instaurado una modalidad fctica de gobierno a travs de marchas y protestas callejeras apoyadas en algunos casos por militares rebeldes y policas, como se observ ms recientemente en la asonada policial contra el presidente Rafael Correa. Otros analistas sitan los orgenes del presidencialismo latinoamericano en los primeros gobiernos de corte militar y autoritarista que caracterizaron las primeras formas de gobierno de nuestras repblicas. Convertidos en gobernantes, los militares ganadores de las guerras de la independencia habran encontrado en esta manera centralizada de ejercer su poder la forma ms efectiva de asegurar su permanencia en el manejo de los destinos de los nuevos pases y asegurar la integracin por subordinacin de sus regiones. Orden, militarismo y presidencialismo forman esta triloga tpicamente latinoamericana de concebir gobernabilidad y poltica. Bolvar abog, al final de sus das, por un sistema de gobierno de presidencialismo monrquico que
evitara, segn l, una inminente desintegracin hemisfrica. El caudillismo latinoamericano y sus distintas formas de expresin, como el mesianismo o las dictaduras populistas, encuentran antecedentes vlidos en estas primeras formas de gobierno republicano; formas que se renuevan, ya en pleno siglo XX, a travs de lderes presidenciales carismticos que realizan la condicin, sealada por Weber para Alemania, de ejercer su poder de cara a la opinin y utilizando todos los recursos mediticos. En la gnesis del presidencialismo latinoamericano queda claro que este tiene ms que ver con la etiologa de la autoridad presidencial que con las reglas institucionales para ejercerla (A. Valenzuela, en Linz y Valenzuela, 1994). El caso chileno es un buen ejemplo. A pesar de que Chile se podra considerar la democracia de la regin ms madura para hacer el trnsito hacia un rgimen parlamentario por razones histricas, ya que despus de la guerra civil de 1891 funcion como una democracia parlamentaria durante un perodo de 34 aos, la transicin chilena de la dictadura a la democracia a finales del siglo XX se consigui reforzando el poder presidencialista, manteniendo la presencia militar en algunas esferas del Estado y congelando las opciones polticas en manos de algunas fuerzas tradicionales retardatarias (A. Valenzuela, en Linz y Valenzuela, 1994). Algunos encuentran el origen del sistema presidencialista latinoamericano en la influencia del propio sistema presidencialista norteamericano. Las discusiones sobre presidencialismo y parlamentarismo han oscilado, tradicionalmente, entre los extremos del
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sistema presidencialista de Estados Unidos y el parlamentarista del Reino Unido. En Europa el debate distingue entre el sistema britnico de parlamentarismo puro, el del voto constructivo de Alemania y el semipresidencialismo francs de la V Repblica. El sistema presidencialista latinoamericano, inspirado de alguna manera en el modelo de Estados Unidos, presenta sin embargo diferencias de fondo; no naci de un acuerdo federal a travs del cual los estados norteamericanos depositaron en un administrador de sus intereses en Washington la solucin de sus contro-
juega con sus lealtades partidistas. Los presidentes latinoamericanos ejercen una serie de facultades presidenciales, empezando por la reglamentacin de las leyes, que no tiene el presidente norteamericano; en algunos casos, como Colombia y Brasil, estas facultades incluyen hasta poderes legislativos en condiciones excepcionales. Como consecuencia de este desajuste institucional, Amrica Latina ha sufrido en la segunda mitad del siglo pasado un enfrentamiento de sus poderes ejecutivo y legislativo cada 14 meses
versias; tampoco cuenta con el sistema de frenos y contrapesos del rgimen federal norteamericano que balancea el poder presidencial, con la presencia de una Corte de Justicia que unifica su jurisprudencia o Congresos fuertes que representan frente al poder ejecutivo los intereses concretos de la sociedad. El presidencialismo latinoamericano se ejerce a travs de esquemas territorialmente centralizados de poder y apelando a Congresos cuyos miembros ejercen de manera personalizada y casustica unos mandatos mediatizados por la interferencia presidencialista que
(Prez- Lin, 2003). Se tratara de verdaderos choques de trenes institucionales que en no pocas ocasiones se han tratado de solucionar cerrando o cercenando las facultades del Congreso o impidiendo la continuacin del mandato presidencial a travs de juicios de carcter poltico que han tenido como excusa hasta las condiciones mentales de los gobernantes. De 45 crisis analizadas, siete terminaron en una ruptura del orden constitucional y la mayora en crisis sin derrumbe, crisis aplazadas con altos costos institucionales. En algunos casos, estos enfrentamientos
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derivaron en el fortalecimiento de los poderes presidenciales, como el de Chile entre 1980 y 1989 y el de Paraguay en 1992; en ambos casos se recurri a la institucionalizacin de verdaderas Presidencias autoritarias. En la prctica, estas Presidencias fuertes, afectadas por la prdida de gobernabilidad, han terminado por debilitar polticamente a los presidentes al enfrentarlos con sus Congresos. El caso colombiano es diciente; a pesar de estar investido el Presidente de una serie de facultades constitucionales que incluyen hasta la capacidad de legislar en tiempos de perturbacin del orden pblico o desestabilizacin econmica, la ms reciente reforma de la Constitucin (1991) afect la iniciativa presidencial en la determinacin de la tasa de cambio, que traslad al Banco de la Repblica; en la conduccin de la poltica criminal, que radic en cabeza de una Fiscala independiente, y en la propia regulacin de la inversin extranjera, que qued bajo la rbita de unas Comisiones de Regulacin independientes. El desarrollo no controlado del sistema presidencialista ha impedido la conformacin del libre juego de alternativas de gobierno y de oposicin, que son la esencia misma de la democracia. La dinmica perversa del presidencialismo, que concentra todos los recursos de poder en quien gana, atenta contra la alternatividad democrtica. Todo est dispuesto para que el partido que gana las elecciones, con el Presidente a la cabeza, se aplique sistemticamente a desdibujar, minimizar o debilitar a los partidos perdedores, cuyos candidatos presidenciales, a diferencia de los
sistemas parlamentarios, donde estos ltimos asumen el espacio reservado a la oposicin institucional al Gobierno en el Parlamento, son condenados a una especie de ostracismo poltico por el simple hecho de haber fracasado en su empeo de llegar al Gobierno. Los acuerdos nacionales, de uso bastante frecuente en Amrica Latina, son convocatorias ocasionales que hacen los presidentes para recibir el apoyo de los sectores perdedores para sacar adelante iniciativas oficiales a cambio de legitimarlos ante la opinin como interlocutores. Los presidentes recurren, para justificar estas coaliciones episdicas, que nacen y se desvanecen segn las conveniencias polticas del momento, a la supuesta necesidad de despolarizar el ambiente poltico. El presidencialismo inhibe la necesaria confrontacin de proyectos alternativos que oxigenan la democracia a travs del juego dialctico entre opciones legtimas de Gobierno y oposicin. En este contexto, la fiscalizacin poltica se debilita, la corrupcin florece y el cobro de cuentas se deja para el final de cada gobierno. Como corolario, los presidentes de hoy son aclamados como figuras providenciales y maana son detestados como dioses cados (ODonnell citado por J. Linz, en Linz y Valenzuela, 1994). A diferencia del sistema parlamentario, la eleccin presidencial es un juego de todo o nada: el que gana se queda con todo y quien pierde, lo pierde todo, empezando por su credibilidad como alternativa poltica. En la raz de la crisis por la que atraviesa el sistema presidencialista latinoamericano se encuentra el conflicto entre la legitimidad resultante de la eleccin providencialista y plebiscitaria, por mayora absoluta,
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del Presidente de la Repblica y la del Congreso por mayoras proporcionales o relativas. El problema reside en saber cmo combinar la estabilidad que aseguran las mayoras absolutas presidenciales con la equidad implcita en las reglas de proporcionalidad aplicadas a las elecciones legislativas; aunque en algunos casos estas mayoras presidenciales requieren ser calificadas por una segunda vuelta (Colombia) o por el propio Congreso (Bolivia), esta legitimidad dual lleva a que en la mayora de los casos los presidentes sean elegidos con Congresos enemigos que deben entrar a cooptar utilizando procedimientos que fragmentan los partidos y crean una esquizofrnica divisin entre los polticos que legislan alimentados por las ddivas y las canonjas presidenciales y los tecncratas que gobiernan apoyados por una opinin que rechaza a los polticos. Con razn se pregunta Valenzuela: Cmo puede funcionar un sistema en que hasta los que votaron por el Gobierno terminan haciendo oposicin en el Congreso? (Hartlyn, en Linz y Valenzuela, 1994). Como resultado de este divorcio entre clase poltica y opinin, alimentado en muchos casos por los propios gobiernos, se presentan casos curiosos como el de algunos pases centroamericanos que vienen siendo gobernados por empresarios. Al contrario del pensamiento comn segn el cual los grandes liderazgos para los momentos de crisis se consolidan ms fcilmente a travs del modelo presidencialista, existen ejemplos mundiales de lderes surgidos del modelo parlamentario como Winston Churchill, Willy Brandt, Margaret Thatcher y Felipe Gonzlez; el sistema parlamentario es considerado en s mismo un verdadero
semillero de nuevos liderazgos frente a los sistemas presidenciales consagrados a la perpetuacin de castas y lderes providencialistas. El trmino fijo e inmodificable del perodo presidencial se encuentra en la raz misma de las crisis presidencialistas; por cuenta de esta inflexibilidad en el trmino de sus mandatos, muchos presidentes deben esperar dolorosamente la terminacin de su perodo sin contar con apoyo poltico suficiente para gobernar. La inexistencia en las Constituciones presidencialistas de mecanismos institucionales, propios de los sistemas parlamentarios, para resolver este tipo de conflictos como la disolucin del Congreso, la convocatoria anticipada a elecciones, o el voto de censura constructivo, han llevado a que las crisis latinoamericanas se resuelvan a travs de expedientes autoritarios como las dictaduras militares o las explosiones populares de descontento que se convierten en verdaderos golpes de Estado promovidos desde la calle. Es probable, por ejemplo, que el presidente Allende hubiera logrado evitar el golpe militar a travs de mecanismos de concertacin parlamentaria con los sectores democristianos en los momentos ms crticos de su gobierno. Algunos opinan, haciendo referencia al caso peruano, que el parlamentarismo habra conseguido aminorar y hasta evitar el efecto de los golpes militares que marcaron la poltica peruana durante el siglo pasado (McClintock, en Linz y Valenzuela, 1994). La historia demuestra que cuantas veces se ha presentado este tipo de enfrentamientos de poderes, el impasse
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se ha tratado de solucionar iniciando juicios polticos parlamentarios contra el Presidente o a travs del cierre, por parte de este ltimo, del Congreso. En unos pocos pases, Per y Uruguay entre ellos, existe la alternativa constitucional de la disolucin del Congreso y el llamamiento a nuevas elecciones generales; tales figuras, sin embargo, estn sometidas a tantas restricciones, que prcticamente son inoperantes. Directamente asociado con el problema del perodo fijo se encuentra el de la reeleccin presidencial en los sistemas presidencialistas. La no reeleccin es el precio que se paga, en un sistema presidencialista, por el mantenimiento de un perodo fijo cuya extensin se considera peligrosa por las atribuciones especiales propias de la figura presidencialista, como la iniciativa legislativa, la capacidad de veto y las facultades reglamentarias de las leyes. La figura de la reeleccin inmediata, que en la prctica equivale a una extensin plebiscitaria del perodo presidencial, sin moderar o acotar el poder presidencial, como sucede en Estados Unidos, desequilibra de manera peligrosa el juego democrtico y lo convierte en una apuesta peligrosa de un solo actor fuerte contra otros candidatos desprotegidos en sus garantas. Como seala John Carey, las experiencias ms problemticas en relacin con la reeleccin presidencial tienen que ver con los intentos de perpetuar Presidencias sin hacer concesiones a los oponentes polticos. (Carey, 1994). La figura de la reeleccin, adems, choca con las posibilidades de una verdadera renovacin poltica que permita a las nuevas figuras polticas competir, en igualdad de circunstancias, con presidentes que
detentan todo el poder poltico, incluido el poder de satanizacin meditica de sus contradictores polticos; cuando de lo que se trata es de reelecciones mediatas los mandatarios, conscientes de que tienen la posibilidad de regresar, sucumben a la tentacin de dejar el terreno abonado para su regreso. En el sistema parlamentario este problema se resuelve, sencillamente, supeditando la reeleccin del Ejecutivo a la supervivencia democrtica de la coalicin que lo apoya. En tales circunstancias lo que facilita la reeleccin no son tanto las condiciones personales del mandatario, como su capacidad para relegitimar su programa y confirmar su equipo de gobierno al someterlo a permanente escrutinio democrtico. Francia y Finlandia son buenos ejemplos de reelecciones permanentes bien administradas. En Amrica Latina han existido pocas reeleccionistas y antirreeleccionistas sintonizadas con los niveles de acreditacin o desprestigio de los gobiernos respectivos. Bolvar cuestion severamente la reeleccin en 1819 al decir que nada es ms peligroso que permitir a un ciudadano detentar el poder por un perodo demasiado extendido. Aos ms tarde, la recomend ampliamente como Presidencia vitalicia para el caso de Bolivia. En el siglo XIX prcticamente todos los pases de Amrica Latina la restringieron; en la centuria siguiente la restablecieron para asegurar, entre otros casos, la permanencia en el poder de algunos dirigentes populares como Augusto Legua en Per, Getulio Vargas en Brasil y Paz Estensoro en Bolivia. Ms recientemente, al terminar el siglo, la figura fue aprobada en Per, Argenti-
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na, Brasil y Venezuela. Posteriormente, en Colombia. Los analistas coinciden en afirmar que la reeleccin fue buena para Brasil y mala para Argentina. La moraleja que resulta de todos estos cambios, asociados en su mayora a coyunturas polticas, es que los pases no pueden cometer el error de utilizar la reeleccin como una forma de prorrogar el perodo de gobernantes populares sin modificar el sistema poltico para hacerlo ms flexible. La prohibicin absoluta de la reeleccin presidencial a que han recurrido varias democracias en Amrica Latina, llegando a considerarla como un acto de traicin a la patria en algunos casos (como lo consagra la Constitucin de Honduras y se confirm con la crisis de Zelaya), puede resultar tan conveniente en la lgica de un sistema presidencialista que se caracteriza por el apego al continuismo y la propensin de muchos dirigentes a quedarse en el poder a las buenas o a las malas, como antidemocrtica a la luz de un sistema parlamentario donde lo que se reelige no son las personas sino los programas y los equipos para desarrollarlos. Federalismo, presidencialismo y parlamentarismo El federalismo norteamericano es considerado por muchos autores un contrapeso legtimo del presidencialismo de Washington. La realidad es que el presidencialismo en Estados Unidos, a diferencia del latinoamericano, naci del federalismo, y no a la inversa. La Constitucin de Filadelfia fue en la prctica, como ya se seal en este escrito, un acuerdo entre Estados sobe-
ranos para que un delegado presidencial administrara, desde Washington, temas comunes como el comercio y la defensa y les sirviera de rbitro en sus eventuales conflictos de intereses. Adicionalmente, la Corte Suprema de Justicia, a travs de la interpretacin del common law, cumpla el papel integrador de las normativas federales. Estas razones explican por qu los regmenes parlamentarios no se deben identificar, como lo hacen algunos, apelando a las relaciones histricas entre presidencialismo y federalismo, con los regmenes polticos centralizados al estilo latinoamericano; al contrario, el parlamentarismo permite una expresin mucho ms orgnica de los intereses regionales a travs de las coaliciones parlamentarias. Alemania es un buen ejemplo de un sistema fuerte federal y parlamentario. En Amrica Latina lamentablemente nos estamos quedando con lo peor del sistema presidencialista norteamericano y sin ninguna de sus bondades. Sin el poder unificador de su Corte ni la posibilidad democrtica de sus legtimas expresiones federales. Y aunque es claramente entendible el papel unificador del Presidente en pases donde los enfrentamientos regionales, tnicos o religiosos comprometen la unidad nacional permanentemente, Amrica Latina, por fortuna, no confronta este tipo de realidades desestabilizantes. Las regiones latinoamericanas, a diferencia de las europeas, no estn buscando independizarse de los poderes centrales, sino acercarse a ellos para recibir ms apoyos, ms recursos e inclusive ms responsabilidades, como se desprende de la generalizacin en toda el
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rea de la eleccin popular de gobernantes locales y regionales. Amrica Latina, desde los primeros aos de su formacin como nacin, ha funcionado como una verdadera fragua tnica donde se funden las diferencias raciales; as sucedi con el caso de los colonizadores y los indgenas a travs del mestizaje, y los afroamericanos y los criollos mediante el mulataje. Existen, por supuesto, situaciones de conflicto, pero ninguna de ellas alcanza los grados de exacerbacin nacionalista de los pases
balcnicos. El presidencialismo ha sido utilizado en Amrica Latina, a pesar de figuras como la eleccin popular de gobernadores y alcaldes, para debilitar las regiones y sojuzgarlas en aras de unos intereses nacionales que siempre coinciden con los de las elites de las capitales dominantes. En algunos pases, esta
relacin federalismo-presidencialismo presenta caractersticas especiales. En Brasil, por ejemplo, el poder presidencial est estrechamente ligado con el de los gobernadores de ciertos estados fuertes como Minas Gerais y Sao Paulo; algunos historiadores se refieren a este matrimonio como el poder de los gobernadores (Lamounier, en Linz y Valenzuela, 1994); inclusive los partidos nacionales brasileos se consideran una extensin de los partidos federales. Fenmenos similares se viven en Argentina, donde se hicieron manifiestos con la reciente crisis fiscal y el enfrentamiento entre el Ejecutivo nacional y los entes territoriales alrededor de las transferencias fiscales. En Colombia, la Constitucin de 1863 lleg a establecer, por un corto tiempo, que los presidentes seran elegidos por el voto soberano de los estados y que en caso de no configurarse una mayora, decidira el Congreso. El caso mexicano podra ser el opuesto a los anteriores: los estados y los municipios estn sometidos, a travs de los partidos, al poder presidencial que hasta hace muy poco nombraba los gobernadores y hoy designa los candidatos que deben presentarse electoralmente. Muchas Constituciones recientes que han aumentado los poderes presidenciales, como el caso de la peruana de 1979, compensaron el aumento del poder presidencial con una mayor descentralizacin geogrfica. Partidos polticos, Parlamentarismo y Presidencialismo Es posible identificar cuatro etapas en la evolucin de los partidos en Amri-
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ca Latina. Un perodo que comprende desde la poca de su nacimiento, en el siglo XIX, hasta mediados del XX, que se puede identificar como la fase del caudillismo, caracterizado por el fuerte acento personalista de sus lderes; la etapa ideolgica de los aos 60, cuando nuestras colectividades, conducidas por lderes de clase media, se dividieron alrededor de los polos ideolgicos de la Guerra Fra entre capitalistas y comunistas o socialistas; la era reformista de los aos 70 y 80, influida por el patrn modernizante de las tecnocracias partidistas, hasta llegar a los aos 90, cuando buscaron ponerse a tono con los procesos redemocratizadores de sus pases a travs de la transformacin de sus formas de hacer poltica. Tales di-
mentales de la libertad y la vida. De alguna manera, el populismo ha sido el comn denominador de esta evolucin partidista en la medida en que los partidos recurrieron a l para poder manejar los efectos propios de la urbanizacin desordenada de las ciudades latinoamericanas que, ms que una urbanizacin, fue una ruralizacin de los entornos urbanos como consecuencia de las migraciones masivas de los campesinos (Hobswam, 1993). La historia reciente muestra que los partidos latinoamericanos de hoy son cada da menos caudillistas (16%) y ms programticos (55%), as unos y otros persistan en prcticas censurables como el clientelismo (Coppedge, 1998).
ferencias no son, empero, tan tajantes en la prctica misma: el caudillismo no excluye la ideologa y sta, como se ha demostrado, tampoco resulta incompatible con el clientelismo. Si los militantes quieren votar ideolgicamente, lo nico que tienen que hacer sus dirigentes es identificar posiciones ideolgicas a travs de temas especficos, como sera el caso de la defensa o el rechazo al aborto como parte de una discusin de izquierda o derecha sobre los valores funda-
El problema de los partidos latinoamericanos, como el de casi todos los partidos en el mundo, es que cada da se parecen ms a la idea que la gente tiene de ellos; la opinin piensa que no se preocupan por el bienestar general, y en no pocas ocasiones es cierto; opina tambin que han equivocado su rumbo programtico, circunstancia que tambin corresponde a la verdad. La fragmentacin, la desideologizacin, la polarizacin y la volatilidad de los partidos latinoamericanos conforma hoy un cuadro de crisis que abarca desde la
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anarqua multipartidista del sistema de partidos brasileo con muchos partidos y grandes coaliciones parlamentarias, hasta el derrumbe de las dos grandes colectividades partidistas venezolanas, pasando por el anquilosamiento ideolgico del los regmenes partidistas colombiano y costarricense. Con el esquema de que quien gana se queda con todo, el presidencialismo redujo el juego poltico a quin gana y quin pierde las elecciones, sin importar cul es su programa ni los alcances de la responsabilidad con los electores que asume cuando gana. La literatura poltica reciente muestra claramente que una de las consecuencias negativas del excesivo poder presidencialista es que tiende a debilitar los
te, en un sistema presidencialista, para interferir la disciplina de los partidos, puede ser contrarrestada con un sistema de listas cerradas con voto preferente y umbrales mnimos de votacin, que obligan a la conformacin de alianzas estratgicas propias de los sistemas parlamentarios ms puros. El fortalecimiento de unos pocos partidos permite convertir las elecciones legislativas en una oportunidad para someter a consulta popular el libre juego de facciones y matices dentro de las fuerzas partidistas, tal como sucede con el complejo sistema uruguayo de lemas y sublemas dentro de las votaciones de partidos. La poltica de puestos y recursos pblicos es la forma ms socorrida en los
partidos en la medida en que la poltica se hace travs del poder ejecutivo y en un nmero significativo de oportunidades a espaldas de los Congresos respectivos. La luz presidencial que ilumina la poltica tiende a fortalecer los liderazgos personales en detrimento de las posiciones y la disciplina de los propios partidos; los legisladores, por razones de vanidad personal o de poder efectivo, terminan convirtiendo a los presidentes en lderes naturales de sus propias organizaciones polticas. La demostrada capacidad de un presiden-
regmenes presidencialistas para asegurar las lealtades polticas. Esta atomizacin lleva a que, mientras los intereses nacionales son del dominio exclusivo de los presidentes, los legisladores tienden a refugiarse en la representacin de sus intereses locales o regionales en desmedro de los compromisos nacionales de sus propios partidos, que se convierten as en una especie de corredores de bolsa a travs de los cuales negocian el Ejecutivo y los individuos que forman parte del poder legislativo (Cheibub y Limongi, 2002).
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Series estadsticas histricas recogidas para ocho democracias en Amrica Latina muestran claramente que el fuerte sistema presidencialista de la regin no ha sido suficiente para evitar que entre los aos 1945 y 2000, el 70% de los presidentes de la regin fueran elegidos por menos del 50% de los electores y con altos niveles de abstencin ciudadana (Colomer y Negretto, 2003). Pocos partidos y dbiles aseguran la precaria supervivencia de unos sistemas presidencialistas que se muestran agotados e incapaces de liderar las grandes transformaciones regionales, en la medida en que los presidentes no son fuertes por sus poderes formales ni por sus realizaciones sociales, sino por su capacidad para armar acuerdos entre las distintas fuerzas polticas. Una muestra reciente sobre sistemas polticos en Amrica Latina determin, para ms de dos terceras partes de los partidos analizados, que existe una relacin inversamente proporcional entre poder presidencial y partidos fuertes: a mayor presidencialismo, mayor debilidad de los partidos; a mayor presidencialismo, como consecuencia, mayor indisciplina partidista. La falta de disciplina en el parlamentarismo se paga con la cada del Gobierno sobre los propios partidos que lo soportan y legitiman; en el presidencialismo, la indisciplina es, por el contrario, condicin necesaria para que sobrevivan las alianzas presidencialistas. En los sistemas parlamentarios la fragmentacin partidista es sustituida por una sana polarizacin entre distintas alternativas polticas. Los partidos chilenos se pueden clasificar, con los partidos de Finlandia e
Italia, como partidos que poseen unas relaciones definidas entre s que polarizan (Sartori, 2001). Gracias a esta identidad definida, los esfuerzos realizados por la dictadura chilena para reducir el espectro poltico al accionar de los partidos afectos a la dictadura no surti efecto alguno; al terminar la poca del autoritarismo, los chilenos volvieron a ocupar casi en la misma proporcin los espacios ideolgicos que ocupaban 17 aos antes, cuando se congel la actividad poltica por cuenta de la dictadura. La actividad pblica proselitista fue reemplazada por fuertes procesos de socializacin y organizacin poltica ocurrida, mientras dur la censura, en vecindarios, sindicatos, asociaciones de padres, grupos estudiantiles que mantuvieron vivos los grmenes ideolgicos partidistas durante el trmino de la dictadura (A. Valenzuela, en Linz y Valenzuela, 1994). Chile demostr que la gobernabilidad democrtica depende de la expresin exitosa de la divisin social a travs de sistemas de partidos y dentro del marco preciso del orden constitucional (A. Valenzuela, en Linz y Valenzuela, 1994). El caso peruano, donde la polarizacin partidista nace del enfrentamiento entre el APRA, la oligarqua y los militares, resulta diametralmente distinto. A medida que los militares fueron variando sus roles hasta llegar a ubicarse a la izquierda del aprismo, la gobernabilidad se vio afectada ms por la confusin que por la claridad de las opciones polticas. Algunas personas se preguntan, con cierta razn, si la solucin frente a las deficiencias de los partidos propias de los actuales regmenes presidencialistas de Amrica Latina es evolucionar hacia unos sistemas parlamentarios que insti-
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tucionalizaran y fortaleceran el esquema que precisamente se critica. Esta crtica envuelve una paradoja autorreferente que se debe aclarar. Es evidente que estamos ante un crculo vicioso: los partidos no son fuertes, transparentes ni dinmicos, porque el sistema presidencialista est diseado precisamente para debilitarlos, corromperlos y anularlos. En la medida en que se garantice, a travs de figuras semiparlamentaristas y de la aplicacin de unas nuevas reglas de juego, que puedan regresar a su condicin de interlocutores vlidos de la poltica, necesariamente tendrn que volver a disciplinarse, moralizarse y fortalecerse. El semiparlamentarismo: una salida para la gobernabilidad en Amrica Latina? Es claro, a la luz de las consideraciones anteriores, que la combinacin de un presidencialismo fuerte con multipartidismo fraccionado, indisciplina partidista y federalismo no regulado est afectando seriamente las posibilidades de gobernabilidad en Amrica Latina. Se impone una revisin de sus regmenes polticos. La pregunta es: Podra el semiparlamentarismo ser una salida viable? Trataremos de responder este interrogante en la ltima parte de este ensayo. Los defensores de los sistemas parlamentarios encuentran sus orgenes ms remotos en la exigencia de los siervos ingleses, a Juan Sin Tierra, para restringir, a travs de la Carta Magna, los poderes absolutos del Monarca; algunas de estas normas seran reeditadas aos ms tarde, durante los tiempos de la Revolucin Gloriosa de 1688, para sentar las bases institucio-
nales de los sistemas parlamentarios modernos (mbito Jurdico, 2004). En la esencia de la recomendacin parlamentaria se encuentra la lgica incontestable de devolver la poltica a su foro natural del Congreso y sacarla de su inestable dependencia de la capacidad de lderes mesinicos o carismticos. La adopcin de formas parlamentarias de gobierno ha sido la condicin del xito de procesos de transicin entre regmenes autoritarios y democracias incipientes, como sucedi en la transicin espaola reciente. Amrica Latina, que calc el sistema presidencialista norteamericano de la Constitucin de Filadelfia de 1787, podra ensayar un nuevo esquema de semipresidencialismo manteniendo los atributos propios del presidencialismo en ciertas materias como el control del orden pblico, la negociacin internacional, el manejo de la poltica criminal y la iniciativa, no excluyente, en materias fiscales y de planeacin. Es una apuesta difcil pero insoslayable para preservar su futuro poltico que, lamentablemente, no se observa despejado. En el hemisferio se han registrado algunos casos histricos de gobiernos parlamentarios con distintos resultados. Brasil tuvo un rgimen parlamentario en la poca monrquica del siglo XIX que desapareci cuando el rgimen republicano se consolid en 1889. (Lamounier, en Linz y Valenzuela, 1994). Algunos piensan que el suicidio de Getulio Vargas se habra evitado si hubiera existido entonces un rgimen parlamentario en Brasil, aun si esta reforma hubiera avanzado en contrava de la propia personalidad del lder, considerado ms un dirigente de masas que
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de congresistas. El parlamentarismo tambin fue visto como una salida a la crisis institucional planteada por Joao Goulart, como se plante cuando con-
acumulativos e ingenieros del cambio social, circunstancia que, segn l, solamente se superara separando los roles de jefe de Estado y jefe de Gobierno, como sucede, precisamente, en los sistemas parlamentaristas (Lamounier, en Linz y Valenzuela, 1994). El presidente Rolds en Ecuador propuso la posibilidad de disolver el Congreso por una sola vez y llamar a elecciones como una salida para conjurar las crisis de gobernabilidad sistemticas que venan sacudiendo el pas desde hace varios aos. El presidente Rodrigo Borja tambin sugiri, en su momento, dividir el poder en dos cuerpos, uno encargado de la tarea legislativa y otro de la fiscalizacin poltica. Empero, algunos autores han expresado sus dudas, para el caso concreto de Ecuador, de que esta pudiera ser una salida, dada la evidente incapacidad demostrada de los partidos populistas para conducir los destinos del pas desde el Congreso (Conaghan, en Linz y Valenzuela, 1994). En las tres Constituciones peruanas que han durado ms tiempo (1860, 1933 y 1970) se incluyeron figuras propias de regmenes parlamentarios, extraas a los ordenamientos constitucionales latinoamericanos, como la del Primer Ministro, el voto de censura o la posibilidad, para el Presidente, de disolver el Congreso de la Repblica. Resulta paradjico, por decir lo menos, que estas consagraciones choquen con la conviccin de algunos segn la cual el presidencialismo, en su versin autctona del caudillismo mesinico, forma parte de las races profundas de la cultura poltica peruana (McClintock, en Linz y Valenzuela, 1994).
voc un plebiscito en 1965 para decidir la cuestin que fue abortada por el golpe militar de 1964. Un nuevo intento fallido de implantar el sistema resultara aos despus, cuando el presidente Sarney, en la cspide de su popularidad por el Plan Cruzado, desestim las recomendaciones de una comisin que le aconsejaba el trnsito al parlamentarismo. Para Helio Jaguaribe, esta recurrencia peridica de la opinin brasilea hacia el parlamentarismo en las pocas de crisis lo que demuestra es la incapacidad de los presidentes para servir, al mismo tiempo, de agentes de modernizacin, gerentes de procesos
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Jose Battle y Ordez, dos veces Presidente de Uruguay, trajo de Suiza a su pas, a comienzos del siglo pasado, la figura de una autoridad colegiada al frente del Ejecutivo que fue constitucionalizada en la Carta de 1918, cuando se determin el establecimiento de un Ejecutivo dual ejercido a travs de un Jefe del Ejecutivo, encargado de las relaciones internacionales y el orden pblico, y un Consejo Nacional de Administracin, encargado de las cuestiones relacionadas con la poltica domstica. El experimento, que permaneci hasta 1933, se trat de revivir aos ms tarde en 1952 mediante la creacin de un Jefe de Estado y un Jefe de Gobierno cuyos mandatos seran renovados cada cuatro aos. La reforma no pas. Sin embargo, las Constituciones que sucedieron a la de 1918 establecieron figuras tpicamente parlamentarias como el voto de censura a los ministros por parte del Congreso y la posibilidad, para el Presidente, de disolver el Parlamento y convocar a nuevas elecciones parlamentarias (Gonzlez y Gillespie, en Linz y Valenzuela, 1994). Aunque la experiencia parlamentaria chilena, entre 1890 y 1924, no es recordada con gratitud por muchos sectores del pas austral, la reciente situacin de gobernabilidad en Chile muestra las dificultades a que puede conducir la exacerbacin de un sistema presidencialista, como el que pretendi implantar y luego prorrogar el general Pinochet, para mantener sus poderes dictatoriales. Qued demostrado que mientras ms fuerte sea el Presidente, ms dbiles son las posibilidades de gobernabilidad del rgimen presidencial. Afortunadamente, el sistema de la
concertacin ha logrado superar estos rezagos de autoritarismo presidencial asegurando la transicin hacia una democracia plena. Muchos analistas coinciden en afirmar que la implantacin de un rgimen parlamentario contribuira a superar las diferencias que en buena parte como consecuencia de estos rezagos de la dictadura han enfrentado al Ejecutivo y el Legislativo en los ltimos aos. La divisin entre regmenes parlamentarios y presidencialistas no es en la prctica tan ntida. Cada sistema poltico incorpora, a su manera, elementos propios de uno y otro rgimen. De lo que se trata no es entonces de hacer formulaciones abstractas y universales, como de sugerir las reformas que permitiran acercar los sistemas polticos latinoamericanos a la realidad segn la cual ms del 80% de los ciudadanos viven en democracias parlamentarias. O el hecho, aun ms relevante, de que 28 de los 30 pases en el mundo con mejores registros de comportamiento econmico estn siendo gobernados por sistemas parlamentarios. Existen elementos sustanciales que definen cada modelo. El esquema presidencialista puro se caracteriza por la existencia de un Jefe de la Rama Ejecutiva que acta, simultneamente, como Jefe de Estado y Jefe de Gobierno a travs de un presidente, elegido por un perodo fijo y quien nombra de manera absolutamente librrima su gabinete. En el sistema parlamentario, por el contrario, estn separadas las funciones del Presidente y el Jefe de Gobierno; mientras el primero es elegido de manera directa, el segundo es nombrado por el Presidente y ratificado por el Congreso o directamente nombrado por este.
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Congreso y Presidente son elegidos en elecciones concurrentes. El Jefe del Ejecutivo, en consecuencia, puede ser reemplazado en cualquier momento por una nueva coalicin de gobierno que lo legitima. Es caracterstica tambin del sistema parlamentario la consagracin de instrumentos institucionales para la superacin de crisis polticas que incluyen la posible remocin del Jefe de Gobierno a travs del voto de censura (constructivo o simple), la posibilidad de anticipacin de las elecciones generales y la consiguiente disolucin anticipada del Congreso para relegitimar los mandatos vigentes. En la prctica, como ya se sealaba, cada sistema incluye elementos propios de los sistemas presidencialistas o parlamentarios. En Corea, por ejemplo, el Presidente nombra al Primer Ministro y el Congreso lo aprueba. En Filipinas los nombramientos de todos los ministros tienen que pasar por el filtro del Congreso. Esta hibridacin de los dos sistemas, en algunos casos con detrimento evidente de la autonoma parlamentaria, es patente en algunos pases de Amrica Latina (Argentina, Chile, Colombia, Per y Brasil, entre otros) donde muchos presidentes han recibido poderes legislativos directos, la posibilidad de vetar de manera reversible o irreversible las leyes, la iniciativa excluyente en ciertos temas como los relacionados con el presupuesto y el Plan de Desarrollo (gate-keeping) o el beneficio de la figura de dictadura fiscal que les permite poner en ejecucin las leyes de presupuesto presentadas por el Ejecutivo y que no hayan sido votadas por el Congreso en el tiempo previsto ordinariamente para hacerlo (Argentina, Guatemala, Repblica Dominicana,
Uruguay, Venezuela). Otros casos se acercan de manera explcita al modelo parlamentario, como Bolivia, donde el presidente que obtiene una mayora relativa inferior al 50% debe someterse a la aprobacin de una coalicin de las distintas fuerzas polticas representadas en el Congreso (Nueva Constitucin), o Per, donde el Congreso puede vetar por tres veces consecutivas al gabinete ministerial y su jefe para obligar a que sea cambiado por el presidente en ejercicio. En Bahamas, Barbados, Belice, Santa Luca y San Vicente, por su ancestro anglosajn, funcionan sistemas de gobierno netamente parlamentarios. El sistema parlamentario de Francia podra ser un modelo para empezar a aplicar el parlamentarismo en Amrica Latina. Acuado en el ao de 1958 para poner trmino a la inestabilidad poltica que caracteriz la III y la IV Repblicas, este esquema asegura, a travs de una segunda vuelta (ballotage), las mayoras que eligen al Presidente de la Repblica quien, segn la Constitucin, nombra al primer ministro para que el parlamento lo avale posteriormente. El Presidente es elegido por un perodo fijo que garantiza la continuidad en el ejercicio de sus funciones de representacin internacional, direccin de la fuerza pblica y justicia, preservacin de la unidad territorial y mantenimiento de las lneas del Plan. Si la coalicin ma-
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yoritaria es adversa al Presidente, este acepta compartir con la oposicin el gobierno a travs de lo que se conoce como la cohabitacin. Cuando las mayoras presidenciales coinciden con las parlamentarias, el sistema opera como un rgimen presidencialista; cuando difieren, funciona como uno de corte parlamentarista. Es claro que en Amrica Latina las prcticas parlamentarias podran ser introducidas manteniendo algunos elementos del presidencialismo (Linz y Valenzuela, 1994). En muchos casos, las diferencias entre distintas formas de presidencialismo resultan tan importantes como las propias diferencias entre presidencialismo y parlamentarismo. (Mainwaring y Shugart, 1997). En cualquier caso, el nuevo sistema debera mantener las dos formas de representacin, el sufragio proporcional para garantizar el acceso democrtico de las minoras en la conformacin del Congreso, y el de mayoras simples para la eleccin de Presidente de la Repblica. Las dos elecciones deberan ser concurrentes el mismo da para garantizar la sincrona entre el Gobierno y la oposicin que lo fiscaliza. La revisin del ejercicio de ciertas facultades activas reglamentarias (iniciativas excluyentes en materias como la planeacin y el presupuesto, mensajes de urgencia
legislativa) o reactivas (poder de veto, integral o parcial), inclusive de algunas atribuciones legislativas extraordinarias, propias de pases como Brasil, Argentina y Colombia, se debera acompaar de otro tipo de figuras tpicamente parlamentaristas como la designacin del primer ministro por parte del Presidente, sometida a la ratificacin del Congreso, o el visto previo parlamentario para el nombramiento de ciertos cargos polticos como embajadores y ministros. El nuevo sistema podra incluir, en ausencia de una segunda vuelta, un sistema de participacin indirecta del Congreso en la eleccin del Presidente entre varios candidatos que no hayan alcanzado la mayora, como suceda en Chile antes de 1973 y acontece en la actualidad en Bolivia. Este modelo semipresidencialista acuado por el profesor Duverger en 1980 propone un Presidente elegido democrticamente por mayoras simples que responde ante un rgano legislativo elegido de manera diferente. Otros autores mencionan como elementos de este sistema hbrido la dependencia del propio gabinete de la coalicin parlamentaria (Sartori, 2001). Este esquema bsico se complementara con figuras polticas como la consagracin de salidas institucionales para las crisis polticas, tales como el voto de censura, la disolucin anticipada del Congreso, la convocatoria de elecciones generales, las elecciones concurrentes un mismo da para elegir al Presidente y sus cmaras, el voto preferente para la conformacin de las listas de partido que combina disciplina y opinin, la posibilidad de que los congresistas formen parte del gobierno
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que avalan, disciplina de las bancadas, mayores espacios federales y los beneplcitos legislativos para la designacin de los ministros. La idea, generalmente aceptada por una parte considerable de la opinin pblica latinoamericana segn la cual, aunque el sistema parlamentario presenta evidentes ventajas institucionales, el presidencialismo est fuertemente arraigado por razones tradicionales que nacen de nuestra propia idiosincrasia, est cambiando en la medida en que las cada da ms frecuentes crisis de gobernabilidad en el rea, provenientes de los conflictos sociales resultantes de la quiebra del modelo de desarrollo y de la expresin violenta de las patologas globales, aconsejan una revisin a fondo de los sistemas polticos presidencialistas que han demostrado su total incapacidad para gobernarnos. El semiparlamentarismo podra ser una salida a esta difcil coyuntura que amenaza los logros conseguidos en materia de gobernabilidad democrtica durante los ltimos 20 aos. Vale la pena examinar y debatir el asunto dentro del contexto de cmo afecta, para bien o para mal, una reforma poltica de tanta envergadura las posibilidades de gobernabilidad de la regin en el largo plazo. Se abre la discusin
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Un nuevo comienzo
Problemas sin precedentes requieren soluciones sin precedentes Amin Maalouf
La gobernacin democrtica no es un problema de Amrica Latina. Es un problema a escala mundial.
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Por: Federico Mayor Zaragoza 1945 Para hallar soluciones a la crisis actual, retrocedamos a 1945, en unos momentos en que las turbulencias, la inmensa sensacin de que era imposible levantar el vuelo desde tantas cenizas, despus del uso de los ms abominables sistemas de exterminio, del holocausto y el genocidio Se haba derrotado al nazismo, al fascismo y al fanatismo japons, cuyo papel en la Segunda Guerra Mundial no se debe subestimar. La visin de 1945 demuestra la inmensa calidad humana de quienes tuvieron que hacer frente a un mundo a la deriva: Democracia global, gracias a Naciones Unidas, cuya Carta reconoce que son los habitantes de la Tierra quienes deben tomar en sus manos las riendas del destino. Se inicia as: Nosotros, los pueblos hemos resuelto evitar el horror de la guerra a las generaciones venideras. El compromiso supremo, de ahora en adelante, es pensar en los que llegan a un paso de nosotros, es pensar en los jvenes, en el legado que debemos imperativamente ofrecerles. La gran misin los pueblos es cambiar para siempre de una cultura de imposicin y violencia a una cultura de conciliacin y dilogo, de una cultura de guerra a una cultura de paz, de la fuerza a la palabra. Durante siglos, en una sociedad en la que las decisiones eran tomadas siempre por hombres, con abrumadora mayora, y en las que las apariciones de la mujer en el escenario
del poder eran anecdticas y fugaces, haba prevalecido el perverso adagio, no me canso de repetirlo: Si quieres la paz, prepara la guerra. Y as, instigados por los productores de armamentos y los pinges beneficios que han venido obteniendo de esta dinmica blica, la paz no era ms que una pausa entre dos conflictos. Ahora es necesario actuar para, con el comportamiento cotidiano, conseguir la construccin de una paz firme y duradera. Para ello se deben seguir, a escala tanto global como local, los principios democrticos que proclama lcidamente la Constitucin de la UNESCO. Basada en la igual dignidad de todos los seres humanos, la Constitucin de la UNESCO, a travs de la educacin, la ciencia y la cultura, establece la justicia, la igualdad y la solidaridad intelectual y moral como los valores que deben orientar a los pases para que nunca ms pueda la humanidad verse arrastrada a una confrontacin como la que acababan de vivir (de morir, sobre todo, por el horrendo nmero de vctimas). A travs de una educacin que debe formar ciudadanos libres y responsables, el Sistema de las Naciones Unidas que cuenta tambin con instituciones especializadas dedicadas al trabajo, a la salud, a la alimentacin, al desarrollo, a la infancia, etc. conseguir un cambio radical en las tendencias seculares, que ya haba intentado, por cierto, el presidente Woodrow Wilson, al trmino de la guerra del 14, con la Sociedad de Naciones y el Convenio para una paz permanente. Pero lo convencieron (le impusieron) de que deba prepararse para la guerra si quera realmente la paz, y al cabo de unos aos, como era
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de esperar, se produjo aquello para lo que estaban preparados: la guerra. En 1948, la Declaracin Universal de los Derechos Humanos aparece como la referencia que permitir a toda la humanidad liberarse del miedo y de la miseria. El artculo primero reafirma la igual dignidad de todos y, quiero resaltarlo, se recuerda todos estn dotados de razn la capacidad distintiva de la especie humana: pensar, actuar en virtud de la propia reflexin, crear. La capacidad de crear es la que confiere esperanza, la que permite no vivir bajo la losa de lo inexorable, la que permite alzar el vuelo en el espacio infinito del espritu. Pero la Declaracin Universal, junto a los derechos y las responsabilidades que implica, advierte que el incumplimiento, la negacin de estos derechos fundamentales puede compelir a los seres humanos a la rebelin. Tendramos que leer con mayor frecuencia una Declaracin que proporciona autoestima a cada ser humano nico, dotado de la facultad desmesurada de poder elegir deliberadamente, de poder inventar su devenir! Para que se pueda evitar el horror de la guerra a las generaciones venideras, es necesario que vivan en unas condiciones humanamente aceptables. Y surge en los aos 50 la palabra clave: hay que compartir, distribuir mejor recursos, bienes, conocimientos. Y as se inicia el debate sobre qu tipo de desarrollo el nuevo nombre de la paz, en palabras de Paulo VI para concluir que debe ser integral, es decir, no slo econmico, sino social y cultural;
endgeno, de tal modo que capacite a las personas para llevar a cabo las actividades que conduzcan al progreso deseado; sostenible, para que se reemplace el consumo de recursos finitos y no se altere la habitabilidad del planeta, y, finalmente, en 1989, humano. El desarrollo debe ser, sobre todo, humano, que site a los habitantes de la Tierra como protagonistas y beneficiarios del desarrollo. El Programa de las Naciones Unidas para el desarrollo se inicia con un gran impulso y en 1974, los pases ms prsperos deciden contribuir al desarrollo de los ms rezagados con el 0,7% de su PIB. Un porcentaje extraordinariamente razonable, que habra permitido transformaciones de hondo calado. El Plan Marshall, destinado a permitir a los vencidos especialmente Alemania y Japn recuperarse y, paulatinamente, formar parte del nuevo concierto de naciones unidas, para que quedara bien claro que todos, vencedores y vencidos, deseaban iniciar una nueva etapa de entendimiento.
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Al poco tiempo, Estados y no pueblos. Prstamos y no ayudas. Explotacin y no cooperacin. Leyes del mercado y no valores ticos y principios democrticos. Plutocracia (G6, G8, G20) y no democracia internacional (Naciones Unidas). Privatizacin y concentracin del poder en grandes consorcios supranacionales. Debilitamiento del multilateralismo. Deslocalizacin productiva hacia el Este, especialmente hacia China (fbrica del mundo), convirtindola en un Estado comunista-capitalista de gran poder e influencia a escala mundial. Distribucin arbitraria del poder nuclear (Pakistn, por ejemplo). drogas, personas con la mayor impunidad en el espacio internacional, con parasos fiscales para el lavado del dinero sucio que estas actividades conllevan, y la explotacin de recursos, especialmente energticos, con un total sometimiento de la mayor parte de la Tierra a los siete u ocho pases lderes de la globalizacin. En el apogeo de la misma, en 1996, el Presidente de Estados Unidos lleg a declarar, a la vista de los resultados obtenidos con la economa de mercado, la conveniencia de una democracia de mercado y sociedad de mercado! 1989, la gran ocasin perdida. En la dcada de los 80, la globalizacin propugnada por el presidente Reagan y la primer ministro Thatcher margina a las Naciones Unidas y deja en manos de los pases ms acaudalados y poderosos la gobernacin mundial. Fue un disparate que aument las asimetras; permiti trficos de armas, Es el fin de la Guerra Fra. Todo haca esperar que, al igual que haba sucedido al trmino de las guerras calientes, el fin de la carrera armamentstica y de la confrontacin de las dos grandes potencias llevara al fortalecimiento del multilateralismo, y se liberaran los tan
La excusa para este incumplimiento masivo del diseo de 1945 es la desenfrenada carrera que se establece entre las dos sper potencias: los Estados Unidos de Norteamrica y la Unin Sovitica. La lucha frente al comunismo con el incomprensible olvido de China conduce a Estados Unidos, con el fanatismo de Mc Carthy, a cometer intolerables acciones de dominio, especialmente en Amrica Latina, donde la Operacin Cndor se caracteriza por grandes desmanes tales como la sustitucin de gobiernos democrticos por juntas militares, brutales acciones con torturas y vctimas numerossimas.
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esperados dividendos de la paz. Tan convencido estaba, desde 1988, despus del acuerdo entre los presidentes Reagan y Gorbachev en Reikiavik, de que eran posibles modificaciones sustanciales en la tan aberrante trayectoria de la humanidad hasta aquel momento, que escrib un libro titulado La nueva pgina, porque pens que poda empezar efectivamente una nueva poca. Se desmoron el Muro de Berln y con l, gracias a la habilidad poltica de Mikhail Sergeyevich Gorbachev, se inici la larga marcha de los pases que antes estaban sometidos a la Unin
crticos y no el mercado, con sus intereses a corto plazo, con su codicia e irresponsabilidad, como el presidente Obama lo ha definido, el que guiara a la humanidad en momentos de tantas expectativas. En 1991, convencido de que era indispensable que los globalizadores atemperaran su comportamiento y que tuvieran en cuenta al conjunto de la humanidad, escrib: La Unin Sovitica se ha desmoronado porque basada en la igualdad se haba olvidado de la libertad; dentro de poco se hundir la alternativa occidental que, basada en la libertad, se sigue olvidando de la igualdad.
Sovitica hacia sistemas de libertades pblicas. En Sudfrica, Nelson Mandela, prisionero durante 27 aos por el nico delito del color de su piel, en la crcel de Robben Island, en lugar de salir clamando venganza, logr la complicidad del presidente Frederik De Klerk para superar, magistralmente, el apartheid racial que tristemente se ejerca en el gran pas del sur de frica. Y los Acuerdos de Chapultepec ponen fin a la situacin blica en El Salvador, se inicia el proceso de paz en Guatemala y se alcanza un acuerdo en Mozambique Todo pareca indicar que, al celebrarse el bicentenario de la Revolucin Francesa, el mundo iba a seguir senderos de paz y de concordia en el futuro, pero para ello era necesario que fueran los principios demo-
Se olvidaron. Totalmente. Y se elevaron otros muros (Mxico / Estados Unidos; Israel / Cisjordania ; Marruecos / Sahara ). La globalizacin condujo a una economa de especulacin y guerra (casi 4.000 millones de dlares al da en armas al tiempo que mueren de hambre 70.000 personas, la mayora de ellas nios), produciendo burbujas que derivan en situaciones de crisis que, invariablemente, gravitan sobre los segmentos de poblacin ms dbiles, ms vulnerables. En 1993, las PIC. En el 2008, la inmobiliaria, con una especial repercusin en Espaa, por el
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dislate que represent construir ms viviendas que en toda la Unin Europea, lo que comport grandes flujos de emigrantes en situacin irregular. Ahora, otra burbuja se est gestando: la de la inmensa industria mundial del entretenimiento. Como dato positivo de las ltimas dcadas se debe citar la progresiva concertacin a escala regional, tanto en Europa como en Amrica Latina, frica y Asia. En el caso de la Unin Europea, la excelente iniciativa de Schumann y de Monnet en 1950, que empez por
en defensa, ya que la OTAN fue una rplica adecuada al Pacto de Varsovia, pero en estos momentos, ms que un Tratado de Atlntico Norte, sera conveniente un tratado de ms amplio mbito con Estados Unidos, del que Europa debe ser aliada y amiga pero no sbdito. Son reformas que se deben acometer para que el liderazgo europeo se pueda ejercer. Durante la dcada de los 90, a pesar de su progresiva reduccin a una simple agencia humanitaria de eventual utilizacin, el Sistema de las Naciones Unidas no cesa en sus actividades de
el carbn y el acero y despus se fue ampliando. Ahora le corresponde dejar de ser una comunidad econmica y pasar a ser una unin poltica. La moneda comn tiene ventajas pero tambin inconvenientes, como estamos ahora viendo con el euro, ya que pases como Norteamrica, el Reino Unido y Noruega, que tienen sus propias divisas y por tanto mayor capacidad de manejo para la disponibilidad monetaria, pueden hacer frente a la crisis ms eficazmente. La Unin Europea ha permitido que tenga lugar una gran deslocalizacin productiva hacia el Este, junto con una deslocalizacin de talentos hacia el Oeste. Se est ahora intentando corregir este drenaje de cerebros. Por otra parte, Europa no tiene la independencia que debera
proporcionar pautas mundiales, recomendaciones y advertencias que pueden servir para la nueva orientacin que el mundo debe adoptar: En 1990: Educacin para todos a lo largo de toda la vida. En 1992: Cumbre del Medioambiente, Agenda 21. En 1993: Educacin para los Derechos Humanos y la Democracia. En 1995: Compromisos para el desarrollo social; mujer y desarrollo; Declaracin sobre la tolerancia. En 1998: Dcada Internacional de una Cultura de Paz y la No Violencia para todos los Nios del Mundo (2001-2010). En 1999: Declaracin y Plan de Accin para una Cultura de Paz.
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En 2000: los Objetivos del Milenio
En el ao 2000, con la declaracin de los Objetivos del Milenio, se pone de manifiesto la carencia de apoyo que proporcionan los pases ms prsperos a desafos tan apremiantes como alimentacin, salud, acceso al agua, etc., a escala internacional.
mejores posiciones desde un punto de vista geoestratgico, ponen de manifiesto el poder hegemnico que la Administracin Bush ejerce en toda la Tierra. Los gastos militares y las inversiones en armamento aumentan todava, de tal modo que la disponibilidad de fondos para remediar la pobreza y las asimetras sociales caldos de cultivo que generan flujos de emigrantes desesperados y, en ocasiones, personas que deciden recurrir a la violencia son muy reducidos Crisis del 2008. El origen de esta crisis tiene lugar en Estados Unidos, con los crditos basura y el descalabro de grandes entidades financieras como Lehman Brothers. En noviembre del 2008, Europa, en lugar de hacerse cargo del liderazgo, corre a solicitar al presidente Bush ya elegido Obama! que adopte las medidas necesarias para superar la crisis mltiple (financiera, medioambiental, poltica, alimenticia, democrtica, tica) que enfrenta. Al trmino de la entrevista en Camp David (no en la Casa Blanca), el presidente de la Comisin Europea, seor Durao Barroso, dice que es necesario un nuevo orden econmico internacional. No est mal. El presidente Sarkozy, quien lo era tambin a la sazn de la Unin Europea, declara al finalizar la entrevista: Es necesario un nuevo capitalismo. El presidente Bush, como era de esperar, manifiesta que la solucin es: Comercio libre, mercado libre, economa libre. Se convoca el G20 grupo plutocrtico ampliado, que decide acceder con urgencia al rescate de las instituciones financieras en zozobra. No haba
En septiembre del 2001, se produce el ataque terrorista suicida a las Torres Gemelas y otros smbolos del poder norteamericano, y el mundo accede comprensivo a las represalias que tienen lugar en Afganistn. Pero la invasin de Irak, basada en mentiras para justificar el acceso a los grandes yacimientos de petrleo y a
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dinero para la lucha contra la pobreza y el sida, no haba dinero para hacer frente al gran reto del cambio climtico, pero, de pronto, se abren unos enormes aliviaderos del dinero pblico y slo en Norteamrica aparecen ms de 700.000 millones de dlares. En Europa 400.000 millones. No se poda rescatar a la gente y, sin embargo, se da generosamente la mano a las instituciones que, en buena medida, haban llevado al mundo a esta situacin de quiebra. Eso s, se plante de inmediato la necesidad de regulacin de los mercados financieros y la desaparicin de los parasos fiscales. Sin embargo, todo sigue igual. Los parasos fiscales siguen abiertos (al tiempo que se estn cerrando los otros, tanto terrenos como celestiales); la desregulacin del mercado es total; la especulacin basada en noticias y evaluaciones sesgadas e interesadas Los ingenuos rescatadores con dinero pblico deben ahora hacer ajustes en sus presupuestos y soportar la altanera de los rescatados, que les discuten incluso nuevas fuentes de financiacin, como las tasas sobre transacciones internacionales. Hay que reaccionar. Habr que actuar con serenidad y con firmeza para conseguir los cambios que se precisan para hacer frente, en primer lugar, a las condiciones de vida de buena parte de los habitantes del planeta; y de la propia calidad de la Tierra, de su habitabilidad, tan amenazada por el cambio climtico, resultado, al menos en parte, de la actividad de una poblacin ms numerosa y ms longeva. Habr que reducir los gastos militares porque estamos armados hasta los
dientes, pero totalmente desarmados para hacer frente a catstrofes naturales o provocadas. En efecto, los pases ms poderosos de la Tierra, con ojivas nucleares, con material blico enormemente sofisticado, se hallan inermes para abordar con eficacia los efectos de huracanes, terremotos, incendios El presidente Obama ha realizado, a pesar del difcil contexto poltico en el que acta, progresos muy notables tanto en la defensa nuclear como en la nueva estrategia militar, que implicara una revisin de las armas actuales que el Pentgono produce y vende en cifras astronmicas y que, sin embargo, son armas propias de guerras pretritas. En efecto, desde la guerra de Vietnam, las nuevas confrontaciones requieren nueva tecnologa y es intil seguir vendiendo aviones de combate cuando la guerra precisa hoy y este es el gran xito del Presidente norteamericano una adaptacin urgente. Por otra parte, la adhesin a la Alianza de Civilizaciones y la mano tendida al Islam, en un excelente discurso que pronunci en El Cairo en junio del 2009, marcan una clara diferencia con la Administracin anterior, al confiar a la diplomacia y no a la fuerza la resolucin de los conflictos que se presenten. Esta actitud la acaba de ratificar el presidente Barak Obama en su discurso del mes de septiembre del 2010 ante la Asamblea General de las Naciones Unidas. Es especialmente alarmante la actitud que ciertos pases y comunidades manifiestan en relacin con algunos emigrantes, que fueron llamados cuando
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convena y que ahora empiezan a despertar, indebidamente, reticencias y actitudes xenofbicas. Debemos tener un gran cuidado en que no suceda lo mismo que en 1933, despus del crack del ao 1929. Represent la aparicin del nacionalismo hitleriano (Deutschland ber alles) y del fascismo... Educacin para los cambios radicales que son imperativos. Educacin para pasar rpidamente de sbditos a ciudadanos, capaces de crear, capaces de inventar el maana. El porvenir est por hacer y corresponde a las comunidades cientfica, acadmica, intelectual y artstica liderar el advenimiento de una nueva era en la que sean los pueblos, y los representantes democrticos que de ellos emanen, los que tomen las riendas de su destino para realizar las mltiples transiciones necesarias, tanto en el mbito poltico como en el econmico, el militar y el medioambiental. No se trata slo de asesoramiento, sino, sobre todo, de prevencin, de aplicar el conocimiento para anticiparse a aquellos acontecimientos que puedan ser lesivos para la humanidad. La democracia no consiste en contar a los ciudadanos de una u otra opcin ideolgica en los comicios electorales, sino en que los ciudadanos cuenten, sean tenidos en cuenta. Que los gobernantes y parlamentarios sean realmente la voz de los ciudadanos. Se tiene que prestar una particular atencin a la separacin de los poderes legislativo, ejecutivo y judicial, que evite que los parlamentos se conviertan en espacio de permanente confrontacin, sin que
la oposicin proponga alternativas y frmulas distintas, dedicndose slo a intentar sustituir a los que gobiernan en un momento determinado. El tiempo del silencio ha concluido. El tiempo de las democracias formales se est terminando. Vivimos momentos fascinantes porque es posible, por primera vez en la historia, conseguir que la sociedad civil, los pueblos, logren, con su participacin activa, democracias a escalas local y global que permitan un nuevo comienzo. Hay tres razones fundamentales para hacer posibles las transiciones sealadas, para reducir rpidamente los gastos militares y procurar, a travs de una cooperacin internacional autnticamente solidaria, unas mejores condiciones de vida para todos los seres humanos: La conciencia global que nos permite comparar. Ms mujeres en la toma de decisiones. Participacin no presencial, gracias a la moderna tecnologa de la comunicacin (SMS, Internet). De la fuerza a la palabra. En esta transicin debemos inventar el otro mundo posible que anhelamos.
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Para llegar a tiempo:

Apuntes sobre la regulacin del financiamiento poltico en Amrica Latina
Por: Kevin Casas Daniel Zovatto 1. El financiamiento poltico: Entre la leche materna y el veneno La relacin entre el dinero y la poltica se ha convertido en uno de los grandes problemas del gobierno democrtico. Con esa frase abri James Kerr Pollock su pionero volumen sobre las prcticas de financiamiento poltico en Gran Bretaa, Alemania y Francia, publicado en 1932. Tal aseveracin, as como su llamado a la opinin pblica a entender que una vida poltica saludable no es posible en tanto el uso del dinero permanezca sin controles, son ms veraces en la actualidad que en el propio tiempo de Pollock 2. La expansin de la democracia, la creciente complejidad de los procesos electorales y la conciencia de los riesgos que la corrupcin supone para la viabilidad de los sistemas democrticos han situado el financiamiento de la actividad poltica en el
Este artculo fue publicado en la Revista Nueva Sociedad, No.225, de enero-febrero 2010. 2 Pollock (1932), p.328.
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centro de la discusin pblica en todo el mundo. El tema ha adquirido un perfil global y urgente. En la base de ese inters hay un hecho ineludible: si bien la democracia no tiene precio, s tiene un costo de funcionamiento3. El uso de recursos econmicos es un elemento imprescindible para la competencia democrtica. Ms que una patologa de la democracia como frecuentemente se le presenta en la discusin pblica, el financiamiento poltico es parte de la normalidad y la salud de la vida democrtica. Es innegable, sin embargo, que el dinero es capaz de introducir distorsiones importantes en el proceso democrtico. Su desigual distribucin incide, en primer lugar, sobre las posibilidades reales disfrutadas por los partidos y los candidatos para llevar su mensaje a los votantes. En segundo lugar, su posesin confiere a los individuos y a los grupos sociales una posibilidad diferenciada de participar en las elecciones y ejercer su influencia sobre los candidatos y los partidos, a travs de sus contribuciones. Esto es de importancia crtica para la democracia.
el poder econmico4. En tercer lugar, los procesos de recaudacin de fondos ofrecen obvias oportunidades para la articulacin de intercambios entre los donantes privados y los tomadores de decisiones pblicas, o, cuando menos, para la continua aparicin de conflictos de intereses para estos ltimos. As, pues, si su utilizacin no es regulada o es mal regulada, el dinero puede amenazar la legitimidad de los procesos y las prcticas democrticas. La lapidaria frase del poltico norteamericano Jesse Big Daddy Unruh, que alguna vez sentenci que el dinero es la leche materna de la poltica, cuenta, as, slo una parte de la verdad. Lo cierto es que esa leche tiene elementos importantes de toxicidad, que es preciso eliminar o, al menos, controlar si no han de destruir el organismo democrtico. Estas preocupaciones son particularmente pertinentes en Amrica Latina. Es la nuestra una regin que presenta asombrosas desigualdades en la distribucin de recursos econmicos, iniquidades que inevitablemente crean sesgos en los procesos democrticos. Es tambin una regin donde la presencia del crimen organizado es una realidad indiscutible, que moviliza miles de millones de dlares al ao y es, por ello, capaz de corromper y subvertir las instituciones democrticas. Regular el financiamiento poltico en Amrica Latina es de vital importancia para la preservacin de la democracia. Los sistemas polticos de la regin en general lo han entendido as, como lo sugiere la profusin de esfuerzos regulatorios intentados en las ltimas dos dcadas. Por ms que sus resultados
Cuando el poder poltico simplemente es un espejo del poder econmico, el principio de una persona, un voto pierde su significado y la democracia deja de ser, en las palabras de Elmer Schattschneider, un sistema de poder alternativo, capaz de compensar
3 Griner & Zovatto (2004), p.298. 4 Schattschneider (1960), p.119.
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hayan sido frecuentemente decepcionantes, esa proliferacin de esfuerzos es un signo de desarrollo democrtico: mucho ms consolidadas que los sistemas democrticos en otras regiones, las democracias latinoamericanas estn en condiciones de abordar temas de alta complejidad como la regulacin del financiamiento poltico, un asunto irresuelto aun en las democracias ms desarrolladas. Las siguientes pginas son ante todo un inventario, en un doble sentido: en primer lugar, de los riesgos que comporta el tema del financiamiento poltico para la democracia; en segundo lugar, de algunas reflexiones prcticas para viabilizar las propuestas de regulacin y aumentar sus probabilidades de xito. El texto es, as, animado por una intencin eminentemente prctica, ms que acadmica, aunque muy conscientes estemos de la urgencia de echar a andar una rigurosa agenda de investigacin emprica que site el tema en el centro de las ciencias polticas y permita iluminar su discusin pblica. Estas pginas buscan estimular una discusin que aumente las posibilidades de que los sistemas polticos latinoamericanos lleguen a tiempo para regular adecuadamente el delicado papel del dinero en la vida democrtica. 2. Cules son los riesgos? La experiencia de Amrica Latina Si abordar adecuadamente la regulacin del financiamiento poltico es una tarea urgente para las democracias en Amrica Latina, ello se debe a que en las ltimas tres dcadas de vida de-
mocrtica los pases latinoamericanos han mostrado la gama de riesgos que implica la ausencia de una regulacin
efectiva de esta materia. Al igual que en otras latitudes desde Israel hasta Japn, pasando por Estados Unidos y Alemania, los recurrentes escndalos relacionados con el financiamiento poltico han hecho tambalear gobiernos en la regin, al tiempo que han debilitado los partidos polticos y erosionado la confianza de los ciudadanos en las instituciones democrticas. Cinco modalidades de riesgo lucen particularmente serias, adems de recurrentes, en el subcontinente. Sern ilustradas a continuacin con algunos ejemplos. 2.1 Utilizacin de financiamiento espurio o ilegal El financiamiento privado constituye un recurso legtimo y necesario para los partidos polticos y sus candidatos, con sus virtudes y peligros. Entre aquellas, cabe destacar que permite a los partidos afinar sus puentes de contacto con la sociedad. Sin embargo, la posibilidad de recaudar fondos privados para financiar actividades polticas abre un abanico de riesgos considerable para la democracia. El primero y ms serio de ellos es la posibilidad de utilizar para fines polticos dinero originado en actividades delictivas o ilegales. En el caso de Amrica Latina el mayor peligro es el riesgo de que el narcotr-
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fico y, en general, el crimen organizado, penetren las instancias polticas para comprar impunidad mediante el financiamiento de campaas5. No es esta, en absoluto, una posibilidad terica. Los casos de las campaas de los expresidentes Jaime Paz Zamora, en Bolivia; Ernesto Samper, en Colombia, y Ernesto Prez Balladares, en Panam, todos durante la dcada anterior, son tan solo algunos de los ms notables ejemplos que registra la regin de penetracin del narcotrfico en las campaas polticas6. Estos ejemplos son apenas la parte ms visible de un fenmeno mucho ms extendido y perturbador que presenta particulares riesgos en pases como Mxico, Colombia y Brasil, en los que las grandes campaas nacionales son complementadas por una vigorosa actividad electoral a nivel subnacional7. Cabe sealar, en el mismo sentido, el riesgo de que los procesos de descentralizacin poltica emprendidos en casi toda la regin faciliten la captura de las instituciones por parte del crimen organizado, habida cuenta del costo generalmente limitado de las campaas locales. El narcotrfico y el crimen organizado plantean riesgos de particular intensidad para los procesos polticos, pero no es el nico peligro. La financiacin
de campaas de alcaldes y diputados por parte de organizaciones paramilitares en Colombia en la ltima dcada, la vasta operacin de financiamiento ilegal puesta en movimiento por el expresidente Fernando Collor de Mello en Brasil, la desviacin ilegal de fondos de la empresa petrolera estatal PEMEX a la campaa del Partido Revolucionario Institucional, y la recepcin de fondos prohibidos del exterior al Partido Accin Nacional en el ao 2000 en Mxico, as como el envo secreto de US$800.000 en una maleta proveniente de Venezuela a la campaa de la presidenta Cristina Fernndez en Argentina, configuran otros ejemplos de la enorme gama de modalidades que ha asumido la utilizacin de fuentes de financiamiento cuestionables en las campaas del subcontinente8. 2.2 La compra de influencia y los conflictos de inters Como se dijo anteriormente, aun en los casos en que los recursos para la actividad partidaria y electoral no provienen de fuentes cuestionables ni son obtenidos por vas ilegales, es claro que las contribuciones privadas pueden comprometer el inters pblico y, en casos extremos, privatizar la toma de decisiones por parte de los funcionarios. Eso depender, entre otros facto-
5 Un anlisis de la relacin entre financiamiento y corrupcin poltica en Amrica se encuentra en Griner & Zovatto (2004), pp.299-302. 6 Mayorga (1998), p. 35; Jordan (1999), pp.158-162; Vargas, Lesmes & Tllez (1996); Casas Zamora (2003), p.46; Drugs are back; The Economist, 25/5/1996; y Well I never, says the president, The Economist, 29/6/1996. 7 Por ejemplo, en los meses previos a las elecciones legislativas del 2009 en Mxico hubo por al menos dos casos de precandidatos legislativos (uno en el estado de Chihuahua y otro en el estado de Mxico) que fueron ligados al crimen organizado por reportes de prensa. Ver Hctor Murgua: los narcos en casa, El Universal (Ciudad de Mxico), 27/3/2009; Registran Candidatura de Hctor Murgua, El Diario (Ciudad Jurez), 23/4/2009. 8 Geddes & Ribeiro-Neto (1992), p.646; Kinzo (1998), p.135 n.23; Crdova & Murayama (2006); El Pemexgate, una novela de no-ficcin, Proceso, 13/10/2002; Caso maletn: cuatro detenidos en EE.UU., BBC Mundo.com, 13/12/2007; Maletn: apuntan al gobierno venezolano, BBC Mundo.com, 17/10/2008; Conviction in Spy Case Over Cash-Filled Suitcase, The New York Times, 3/11/2008. El caso de la presidenta Fernndez en Argentina, remite a una patologa con una larga tradicin en la regin: el financiamiento de partidos o candidatos por parte de gobiernos extranjeros, desde la antigua Unin Sovitica hasta Taiwn. Ver al respecto el anlisis de los casos de Uruguay y Costa Rica en Casas Zamora (2005).
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res, de la cuanta de las contribuciones, de la transparencia con que se manejen y del grado de discrecionalidad con que operen quienes toman decisiones. En el mejor de los casos, como lo han mostrado las investigaciones en Estados Unidos, Costa Rica y Uruguay, las donaciones privadas facilitan considerablemente el acceso de los donantes a los tomadores de decisin, sin que necesariamente condicionen el contenido de sus determinaciones9. En palabras utilizadas por la clebre sentencia de Buckley vs. Valeo en el contexto norteamericano, las contribuciones privadas pueden afectar los procesos democrticos no slo por los intercambios corruptos a los que efectivamente den lugar, sino tambin por la apariencia de corrupcin que con frecuencia generan10. 2.3 Las iniquidades electorales graves Aunque sera necio sostener que la posesin de recursos econmicos por parte de candidatos y partidos es capaz de determinar por s misma los resultados electorales, es obvio que s es capaz de crear significativas barreras de entrada al proceso electoral para ciertos grupos. As mismo, una distribucin de recursos groseramente desigual puede crear una apariencia de iniquidad capaz de afectar la legitimidad de los resultados. Los ejemplos abundan en la regin: desde la gran disparidad documentada
9 Sorauf (1992), pp.164-171; Casas Zamora (2005), p.226. 10 Ver texto de la sentencia en Corrado et al. (1997), pp.67-77. 11 Mir-Quesada (1998), p.481.
en el financiamiento de las opciones polticas de izquierda con respecto al financiamiento de partidos ms conservadores en pases como Mxico, Uruguay y Costa Rica, hasta el caso extremo de la eleccin de 1990 en Per, en el que el gasto en publicidad del candidato ms apegado al statu quo, Mario Vargas Llosa, super por un factor de 56 a 1 las erogaciones incurridas por la campaa de Alberto Fujimori11. An ms serios son los casos en que las iniquidades econmicas se combinan con otro factor distorsionante: el uso de los recursos del Estado para favorecer al partido o al candidato oficial. Ello puede ir desde lo ms sutil y difcilmente detectable como la asignacin de publicidad estatal en medios de comunicacin como forma de presionar el comportamiento periodstico hasta formas mucho ms obvias y generalmente prohibidas por la ley en los sistemas democrticos. Aunque el tema forma parte habitual del prontuario de alegatos de los partidos de oposicin en casi toda la regin, los casos de las elecciones presidenciales y referndums en Venezuela en los ltimos aos y, en algunos sentidos, la contienda presidencial en Mxico en el 2006, pueden ser mencionados como ejemplos en los que prima facie las acusaciones no han estado desprovistas de mrito12. Nada de esto es bueno para la democracia. Sin embargo, algunos de los ca-
12 El uso y abuso electoral de los recursos estatales por parte de quienes estn en el poder es un extendido fenmeno en todo el mundo en desarrollo, aunque en muy distintos grados y con diversas modalidades. En contextos autoritarios y semi-autoritarios el acceso ilimitado a esos recursos por quienes ostentan el poder es, con frecuencia, el rasgo definitorio del financiamiento poltico y el obstculo fundamental para la existencia de una arena electoral equitativa. Los casos de Egipto y Rusia, entre muchos, vienen a la mente (ver Rabie [2008]; Ammar
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sos citados contienen una advertencia fundamental: las disparidades detectadas no impidieron el triunfo de Fujimori en Per, el ascenso electoral y eventual triunfo del Frente Amplio en Uruguay en el 2004, o el robusto resultado obtenido por el Partido de la Revolucin Democrtica en Mxico y el Partido Accin Ciudadana en Costa Rica, que les llev a ambos muy cerca del triunfo electoral en el 2006. No slo es nece-
paas electorales, con el que frecuentemente se le asocia. El alto costo de las campaas puede sin duda suponer una importante barrera de acceso a la competencia electoral. Sin embargo, es necesario tratar este punto con cautela. No slo la comn afirmacin de que el costo de las campaas es prohibitivo en la regin y est aumentando sin cesar es contenciosa desde el punto de vista
sario afirmar que la disponibilidad de recursos econmicos es apenas una de las muchsimas variables que explican la dinmica electoral, sino que es preciso recordar uno de los hallazgos de mltiples investigaciones empricas sobre las elecciones al Congreso en Estados Unidos: el gasto electoral tiene rendimientos marginales decrecientes que, en algunos casos, pueden llegar a ser negativos13. As mismo, se debe notar que el tema de la distribucin de recursos econmicos es distinto al del costo de las cam-
emprico14, sino que no necesariamente implica un desvalor para la democracia. En algunos casos puede simplemente denotar elecciones ms competitivas, en las que ms contendores tienen acceso a recursos econmicos suficientes para competir efectivamente. Este punto puede ser decisivo en algunos contextos. La experiencia de Mxico, donde la reforma electoral de 1996 favoreci el acceso de los partidos de oposicin a un subsidio estatal excepcionalmente generoso, es un recordatorio de que una distribucin ms equitativa de los recursos puede tener efectos conside-
[2008]; Russian election lacked freedom, monitor says, The Washington Post, 4/3/2008). En todos los pases, hay obvias y considerables dificultades para investigar este fenmeno. Eso no lo hace menos real, por supuesto. Sobre el caso venezolano vase: Unin Europea (2005), p. 45; Unin Europea (2006), p.41; Exigen ley que regule uso de recursos pblicos en campaa, El Universal (Caracas), 21/2/2009. En el caso de Mxico, el uso de algunos programas sociales por parte del gobierno y las actuaciones del Presidente Vicente Fox durante la campaa de 2006 fueron muy controversiales. Vase TRIFE (2006), pp. 158-217; Crdova (2008), p.6; Valdez Zepeda (2006). 13 Sobre los rendimientos marginales decrecientes del gasto electoral, ver Welch (1976) y Jacobson (1985). 14 Ver Casas Zamora (2005), pp.111-117 y 159-162. Para otros contextos ver Pinto-Duschinsky (2002) y Ansolabehere et al. (2001).
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rables en la calidad de la competencia democrtica, como lo ha advertido Giovanni Sartori15. La experiencia mexicana sugiere algo ms: en un contexto en el que los partidos de oposicin deben competir con un partido fuertemente consolidado en todas las estructuras de poder, la alternabilidad puede depender precisamente de la capacidad de la oposicin para gastar mucho dinero. El costo creciente de las elecciones no es, por s mismo, un signo de patologa democrtica. La mala distribucin de recursos econmicos entre competidores electorales, en cambio, casi siempre lo es. 2.4 La desarticulacin de los partidos y del sistema de partidos Una democracia funcional requiere un sistema de partidos estable, no demasiado fragmentado y caracterizado por dinmicas centrpetas y no centrfugas. As mismo, requiere de partidos slidos, capaces de alimentar el proceso poltico continuamente y de ser algo ms que maquinarias electorales. Ambos requerimientos, sobre todo el primero, son de particular importancia en los regmenes presidenciales prevalecientes en la regin, que muestran una propensin importante a experimentar conflictos entre poderes cuando coexisten con sistemas de partidos altamente fragmentados16. Si bien el financiamiento poltico no determina la volatilidad, el formato o la polarizacin del sistema de partidos, su regulacin s es capaz de crear incentivos que marginalmente afectan
15 Woldenberg et al. (1998); Sartori (1991), p.260.
su comportamiento. De manera ms directa, las reglas de financiamiento y en particular el mtodo de desembolso escogido para los subsidios estatales, donde stos existen pueden incidir decisivamente en la institucionalizacin de los partidos y en su consolidacin como agrupaciones con vida permanente. En ambas dimensiones las tendencias mostradas por la regin no son favorables. Una revisin de la dinmica del sistema de partidos en 17 pases latinoamericanos desde finales de la dcada de 1980 muestra un aumento del nmero efectivo de partidos en 10 de los 17 pases17. Por otro lado, la volatilidad electoral de la regin contina siendo comparativamente muy alta y alcanza niveles asombrosamente elevados en pases como Per y Guatemala, con sistemas de partidos con altsimos niveles de fragilidad18. Por otro lado, con la posible excepcin de los partidos mexicanos y de algunos otros ejemplos aislados en otros pases (por ejemplo: Frente Amplio en Uruguay, Alianza Republicana Nacionalista en El Salvador, Partido Revolucionario Democrtico en Panam), los niveles de institucionalizacin de los partidos polticos en la regin son sumamente bajos, aun en democracias muy consolidadas como Costa Rica, Uruguay y Chile19. Los casos colombiano y mexicano merecen una mencin especial. En Colombia es muy posible que las reglas bastante liberales de acceso al finan-
16 Ver al respecto el anlisis sobre los sistemas de partidos de Amrica Latina, en Payne et al (2006), pp.165-196. 17 Clculo de los autores con base en cifras oficiales y metodologa de Laakso & Taagepera (1979). 18 Madrid (2005), p.6. Ver tambin datos en Payne et al (2006), pp.183. 19 Ver al respecto el estudio, ya con algunos aos de ms, de Mainwaring & Scully (1995). Tambin Casas Zamora (2005), p.14 n.22.
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ciamiento estatal que les permiten beneficiarse incluso a candidatos propuestos por movimientos sociales o por grupos significativos de ciudadanos contribuyeron a la virtual licue-
excesivas a la participacin electoral. Sin embargo, es por lo menos tan importante que tiendan a favorecer as sea marginalmente la consolidacin de los partidos y una cierta estabilidad del sistema de partidos. 2.5 La prdida de credibilidad de la regulacin del financiamiento poltico Una regulacin deficiente del financiamiento poltico puede ser tan negativa como la ausencia completa de normas en esta materia. Ello porque todo esfuerzo regulatorio tiende a levantar las expectativas de que nuevas normas sern capaces, al menos, de moderar los peores abusos en esta materia. Las reformas fracasadas dejan un sedimento de desilusin y cinismo que se convierte en una barrera a nuevos intentos de regulacin. Infortunadamente, la regin es prdiga en ejemplos de reformas mal diseadas o desprovistas de recursos para ser adecuadamente puestas en prctica. La introduccin de reglas de transparencia en el financiamiento privado en Costa Rica en 1996 constituye un ejemplo elocuente de los efectos derivados de un marco normativo mal concebido. La carencia de un mandato explcito para que las autoridades electorales verificaran la contabilidad de los partidos y las estructuras de campaa, as como la ausencia de responsabilidades claramente individualizadas por el incumplimiento de la normativa, condenaron a la legislacin costarricense a tener una limitada capacidad para regular los abusos en el financiamiento poltico. Esto
faccin que sufri el sistema de partidos en la dcada anterior, parcialmente revertida por la reforma electoral del 200320. La experiencia mexicana, por su parte, en la que un cuantioso subsidio estatal ha sido dispuesto para cubrir las actividades partidarias permanentes, es sugerente del poderoso efecto que pueden tener las subvenciones no electorales en la consolidacin institucional de los partidos. Mxico, que slo en esta dcada culmin su transicin democrtica, tiene hoy acaso los partidos ms robustos de toda la regin, con vocacin de permanencia y capacidad competitiva en todos los niveles. Es importante que las reglas de financiamiento poltico no creen barreras
20 De la Calle (1998), pp.106-111. Sobre la reforma electoral del 2003 y sus efectos ver Rodrguez Raga & Botero (2006).
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lo revel con toda claridad la campaa presidencial del ao 2002, cundida de irregularidades que afectaron, en distinto grado, a los partidos mayoritarios costarricenses21. An ms claro es el caso de la reforma argentina del 2002, cuya ejecucin en un pas de 40 millones de habitantes, con estructuras federales e intensa actividad electoral a todos los niveles fue dejada en manos de un grupo de 24 jueces federales, insuficientes para hacer cumplir las detalladas disposiciones de la legislacin. A partir del momento en que, a 10 das de las elecciones, el candidato victorioso en la eleccin presidencial del ao 2003 report pblicamente que sus gastos electorales haban ascendido a la suma de $1, la legislacin vio seriamente comprometida su credibilidad22. La experiencia mexicana, por el contrario, muestra cmo la legislacin bien diseada, acompaada del fortalecimiento de las instituciones controladoras, de muchos recursos y de frrea voluntad poltica para sancionar incumplimientos, puede conducir a una aplicacin creble de las provisiones legales, capaz de controlar algunos de los peores riesgos en materia de financiamiento poltico23. Como se ve, de cada una de estas cinco modalidades de riesgo la regin est ms que avisada. Introducir legislacin adecuada y efectiva para regular el papel del dinero en la poltica en Amrica Latina es, por ello, imperativo. Para acometer la tarea de regular es preciso tener claras, para empezar, las lecciones que arroja la experiencia internacional,
21 Casas Zamora (2004), pp.240-244. 22 Ferreira Rubio (2005), pp.10-11. Ver tambin Ferreira Rubio (2007). 23 Orozco (2008).
abundante aunque poco estudiada sistemticamente. 3. Lecciones sobre la reforma del financiamiento poltico Que una regulacin adecuada y efectiva del financiamiento poltico sea muy necesaria en Amrica Latina no la hace inevitable. Como se ha sealado anteriormente, la historia reciente de la regin est llena de ejemplos de reformas condenadas al fracaso por problemas en su diseo y su ejecucin. En muchos casos tales defectos no son ms que la materializacin de intereses opuestos a la regulacin de una materia muy sensible para la competencia electoral. En otros, sin embargo, los resultados decepcionantes no son ms que el reflejo de la inflacin retrica, los mitos y las expectativas desproporcionadas que casi siempre acaban gobernando la discusin. Aunque se sabe mucho menos del tema de lo que sera conveniente para la democracia, lo que se sabe con cierta rigurosidad tiende a mostrar que el dinero rara vez determina los resultados polticos y que los instrumentos para regular su influencia en la poltica pocas veces logran algo ms que un xito moderado y transitorio. La experiencia internacional sugiere que si los esfuerzos regulatorios en materia de financiamiento poltico han de alcanzar, al menos, un modesto nivel de xito, los actores polticos que emprenden esta tarea deben observar algunas reglas bsicas.
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Cmo crear condiciones para que la legislacin sobre financiamiento poltico se aplique eficazmente?
1. Haga las preguntas correctas La enumeracin de riesgos serios y recurrentes para la democracia realizada en la parte inicial de este trabajo plantea algunas preguntas fundamentales, que deberan servir como una suerte de gua para casi cualquier esfuerzo normativo en este campo. Esas preguntas, son, al menos, seis: Cmo minimizar el riesgo de la entrada de fuentes de financiamiento cuestionables en los partidos y las campaas? Cmo minimizar el riesgo de que, como consecuencia de la bsqueda de recursos para las campaas o las actividades partidarias, emerjan conflictos de inters para los tomadores de decisin o que, si emergen, no sean detectados por los ciudadanos o la prensa? Cmo minimizar el riesgo de la utilizacin electoral de recursos pblicos por parte de las autoridades del gobierno? Cmo generar condiciones en las que un grupo adecuadamente amplio de partidos o candidatos tenga una posibilidad mnima de transmitir su mensaje a los votantes? Cmo generar condiciones para que la regulacin del financiamiento poltico no alimente la inestabilidad del sistema de partidos y contribuya a su institucionalizacin?
Cada una de esas seis preguntas apunta a un tema fundamental para la salud de la democracia, desde la integridad de los tomadores de decisin, hasta la equidad electoral y la credibilidad de las leyes. Es virtualmente imposible que alguna reforma pueda acometer todas estas necesidades simultneamente, plenamente o siquiera coherentemente. En todo caso, no todas son igualmente prioritarias en todos los contextos. Por eso, es fundamental que toda reforma se sustente en un diagnstico medianamente riguroso de lo que urge modificar. Iniciar un proceso de reforma con una postura a priori sobre lo que debe ser reformado y cmo reformarlo, sin haber realizado primero un diagnstico, constituye un grave error que termina por obstruir el proceso de negociacin poltica que requiere la adopcin y la aplicacin exitosa de los cambios normativos. 2. Pregntese si los fundamentos estn en su lugar Si bien las dificultades para regular el financiamiento poltico son comunes a todas las democracias, se plantean en forma ms clara en las democracias en vas de desarrollo o en los pases que estn experimentando transiciones democrticas. Como lo han dicho agudamente Torres Rivas & Aguilar en un estudio sobre Guatemala, la investigacin y la regulacin del financiamiento electoral estn fundamentadas en supues-
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tos de modernidad24. Esto es, suponen la existencia de instituciones electorales y contraloras consolidadas; partidos polticos con un mnimo de institucionalizacin, y una prensa hbil, diligente e independiente que se encuentra protegida de la intimidacin poltica. La regulacin del financiamiento poltico demanda no slo paciencia sino prestar atencin a aspectos polticos muy bsicos, sin los cuales est condenada al fracaso. Se trata, de algn modo, de una reforma poltica de segunda generacin que los sistemas democrticos slo pueden razonablemente emprender una vez que tareas bsicas como el empadronamiento de la ciudadana o la eliminacin del fraude electoral ya han sido completadas exitosamente. 3. Cuestione las verdades convencionales A su sentido de urgencia, los reformadores deben aadir un cierto escepticismo que les permita revisar algunas de las ms extendidas creencias en materia de financiamiento poltico, que frecuentemente confunden ms de lo que iluminan, y distorsionan ms de lo que describen. Entre las verdades convencionales que deben ser examinadas con cuidado estn la nocin de que el costo de las campaas electorales est aumentando escandalosamente, que la televisin es la responsable de su aumento, que el financiamiento poltico explica los resultados electorales, que las contribuciones polticas explican las grandes
polticas pblicas, que las contribuciones privadas compran regularmente las decisiones polticas y que cuando un donador poltico recibe un beneficio, la contribucin es la causa de ese quid pro quo25. Todas estas afirmaciones apuntan a problemas muy importantes que merecen ser discutidos. Sin embargo, en torno a todas ellas, en diferentes grados, existe evidencia controvertida. Cada una de ellas puede o no ser cierta en una circunstancia especfica, pero casi con seguridad no ser cierta en todas partes. Hacen mal los reformadores cuando asumen que lo es. Se vuelve a plantear, as, un punto ya mencionado: nada sustituye el diagnstico riguroso como base de toda reforma.
4. Aproveche las crisis Si algo ha mostrado reiteradamente la experiencia internacional es que los intentos para reformar integralmente las reglas de financiamiento poltico rara vez ocurren en forma espontnea, preventiva o inevitable. Tanto en las democracias desarrolladas como en aquellas en vas de desarrollo, la experiencia ha mostrado que tales reformas casi siempre son el resultado de escndalos y crisis que ponen el tema en el centro del debate poltico. La crisis suele ser la madre de la reforma (o al menos su partera) y la mejor aliada de quienes tienen genuino inters en mejorar la regulacin.
24 Torres Rivas & Aguilar (1998), p.283. 25 Ver, entre muchos, Casas Zamora (2004), pp.254-259; Smith (2001), pp.39-65; Sorauf (1992), pp.161-190.
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5. Legisle pensando en el largo plazo, pero revise en el corto plazo Si las crisis sobrevinientes pueden ser disparadores de la reforma, no es conveniente que definan exclusivamente su contenido. La experiencia comparada aconseja evitar cambios en las reglas poltico-electorales para responder a hechos variables y coyunturales, exclusivamente a problemas del momento. Aunque esos problemas tien todo esfuerzo regulatorio, es preciso aquilatarlos en su verdadera dimensin. La reforma del financiamiento poltico se debe basar en una mirada estratgica de mediano y largo plazo. La poltica demanda una visin de futuro, basada en un conjunto de reglas de juego claras y estables. Pinsese en la cadena de fenmenos que un cambio en las reglas de financiamiento trae aparejado: adecuacin de las maquinarias partidarias al nuevo sistema, incluidas nuevas formas de relacionamiento con los electores; ajuste de los medios de comunicacin a nuevas formas de hacer poltica, y adecuacin de las estructuras de administracin de la autoridad electoral a la nueva realidad, para no citar sino algunos de los cambios ms notorios26. Esto no puede, ni debe, estar cambiando radicalmente en cada campaa. Sin embargo, ser inevitable hacer ajustes y hay que estar abierto a ellos. La regulacin del financiamiento poltico es conocida en Alemania como la legislacin interminable. Todo reformador debe estar muy consciente del carcter
26 Perelli (2006). 27 Griner & Zovatto (2004), p.335.
tentativo de sus esfuerzos y de la necesidad de revisarlos peridicamente. Este es un tema condenado a la sucesin de distintas reformas legales, de ah la importancia de tener en cuenta su carcter fluctuante y coyuntural27. 6. Preste atencin a la combinacin de instrumentos y al entorno institucional Cada uno de los instrumentos de regulacin del financiamiento poltico en particular los sistemas de financiamiento estatal admite muchas variaciones y est ligado a un entorno normativo mucho ms amplio que condiciona sus efectos. La evidencia disponible advierte contra la tentacin de hacer afirmaciones empricas generales sobre los efectos de cada instrumento de regulacin. Prestar atencin a la combinacin de normas es crucial para predecir con algn nivel de precisin los efectos de las normas de financiamiento poltico. Olvidar esto es una receta para las prescripciones equivocadas y las sorpresas desagradables. An ms, en algunos casos las medidas requeridas para enfrentar algunos de los dilemas fundamentales del financiamiento poltico no sern consistentes con las requeridas para lidiar con otros. Algunos pasos necesarios para mejorar la calidad de la competencia electoral, por ejemplo, no necesariamente sern compatibles con el imperativo de no alimentar la inestabilidad del sistema de partidos. En esto, como en otras cosas, se aplica la vieja regla de vida de que no todas las cosas buenas vienen juntas.
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De la misma manera es vital prestar atencin al entorno poltico e institucional en el que se introducen las regulaciones del financiamiento poltico. Factores como el tipo de rgimen, el sistema electoral, la presencia de estructuras unitarias o federales, la fragmentacin del sistema de partidos, el arraigo de las identidades partidarias, el alcance y la profundidad de la intervencin estatal, y las prerrogativas judiciales, para mencionar unos pocos, moldean decisivamente los incentivos y necesidades financieras de los actores polticos, los obstculos para monitorear los flujos de contribuciones y gastos y, en ltima instancia, los efectos de cualquier sistema de financiamiento poltico. Comprender el entorno institucional no hace de la prediccin de los efectos de una reforma una ciencia exacta, ni cosa parecida. Con toda seguridad, toda reforma acabar por generar consecuencias imprevistas y, casi siempre, no deseadas. Tener la humildad y la sabidura para revisar con alguna regularidad las normas introducidas es, por ello, esencial. 7. Sea moderado Si bien es cierto que tratndose de la regulacin del financiamiento poltico no existe nada que sustituya la aplicacin efectiva de la ley, es igualmente cierto que la medicina regulatoria se debe tomar en dosis cuidadosamente administradas. La historia no ha tratado con amabilidad los intentos de introducir normas draconianas para regular el financiamiento poltico. Como se mencion ms arriba, los topes generales
de gasto, por ejemplo, han demostrado ser de difcil aplicacin y han acumulado una larga historia de fracasos que van desde Estados Unidos hasta Japn. Lo mismo se puede decir de los intentos de instaurar prohibiciones absolutas de las contribuciones privadas. En los pocos casos en que los reformadores han tratado de hacerlo como en India y Francia, han recibido sorpresas desagradables: las contribuciones privadas se han continuado realizando pero en formas singularmente corruptas y opacas, lo que obliga a los reformadores a volver sobre sus pasos y a re-legalizar los aportes privados. Yace aqu una leccin crucial: mientras ms difcil se haga a los partidos y a los candidatos recaudar fondos por vas legales, ms probable ser que lo hagan mediante procedimientos oscuros y cuestionables. 8. Busque aliados y construya consensos La reforma de las reglas de financiamiento poltico no es un problema simplemente tcnico sino, ante todo, poltico. Generalmente los reformadores se mueven en un angosto espacio en el que deben acometer dos tareas a veces incompatibles: por un lado, la de construir amplias coaliciones que pongan presin sobre quienes se benefician del statu quo tpicamente los partidos establecidos y, por otro, la de involucrar tanto como sea posible en la elaboracin de la reforma a los partidos polticos. Estos ltimos casi siempre resisten cualquier proceso tendiente a cambiar las condiciones de la competencia democrtica e invariablemente tratarn de hacer fracasar aquella legislacin que les sea impuesta en
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forma inconsulta. Tampoco se debe olvidar nunca que, antes que nadie, los personeros de los partidos son los verdaderos expertos en materia de financiamiento poltico. Ese caudal de experiencia no debe ser desaprovechado por ninguna reforma. Todo esto requiere ciertamente buscar aliados dentro y fuera del sistema poltico. La prensa independiente, que ha demostrado ser acaso el ms poderoso control sobre las prcticas cuestionables de financiamiento poltico en muchas democracias, puede ser un aliado particularmente poderoso. Pero sobre todo requiere concebir la reforma como un proceso basado en el dilogo y el consenso en el cual participe el ms amplio espectro posible de actores poltico-partidarios y en el que sean involucrados y consultados diferentes sectores sociales. Esto permitir que la reforma que se adopte adquiera, adems de un alto nivel de legitimidad, sostenibilidad en el tiempo. 9. Acompae la reforma con recursos adecuados Todo sistema efectivo para regular el financiamiento poltico debe venir aparejado de recursos econmicos, humanos y jurdicos para hacerlo aplicar, si no, ha de perder totalmente su credibilidad. Este punto es particularmente relevante en Amrica Latina, donde existe una enorme propensin a creer que la introduccin de cambios en los estatutos legales garantiza por s misma su impacto en la realidad. El caso de Mxico, ya mencionado, muestra que es posible acometer con relativo xito la creacin de controles al financia-
miento poltico, pero que ello requiere de instituciones robustas y de muchos recursos. Que no se olvide: las reformas fallidas son ms que simplemente inocuas. Por el contrario, alimentan el desencanto poltico de la ciudadana y afectan la credibilidad de futuros esfuerzos de regulacin. 10. Sea realista Esta es, acaso, la leccin ms importante. Es razonable esperar que regulaciones bien concebidas y aplicadas puedan reducir significativamente las prcticas de financiamiento poltico ms cuestionables y riesgosas para la democracia. Sin embargo, creer que la introduccin de esas regulaciones ser capaz de erradicar, de una vez por siempre, las patologas del financiamiento poltico es absurdo y contraproducente. Quienes aspiren a elaborar reformas en esta materia no deben abrigar grandes ilusiones sobre las victorias que les esperan como resultado de sus empeos. Despus de todo, existe muy poca evidencia de que la introduccin y aun la cabal puesta en prctica de controles sobre el financiamiento sirven para aumentar dramticamente la legitimidad de los sistemas polticos o la imagen pblica de los reformadores. La lucha para limpiar las prcticas de financiamiento poltico es, en el mejor de los casos, un camino entre riscos. Cuando se encuentran desprovistas de regulacin, tales prcticas alimentan sospechas generalizadas y dainas mitologas; cuando se les regula inadecuadamente, generan desencanto con las reformas y escepticismo de las intenciones de los polticos que las introdujeron; cuando se les regula ri-
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gurosamente, producen escndalos recurrentes sobre mtodos cuestionables de financiamiento y, en consecuencia, mayor cinismo poltico. As, los autores de reformas al financiamiento poltico pueden fracasar incluso cuando tienen xito. Por admirables que sean nuestras ambiciones, es importante comprender que la reforma al financiamiento poltico no es ms que un intento por limitar los daos infligidos a valores democrticos centrales por el ineludible papel del dinero en la poltica. 4. Hacia dnde ir? Algunas propuestas de reforma Asumiendo que existen la voluntad y los recursos para hacer funcionar un sistema riguroso de control del financiamiento, la experiencia internacional y el elenco de riesgos que enfrentan en materia de financiamiento poltico las democracias latinoamericanas, esbozado en las pginas anteriores, sugieren la conveniencia de introducir algunos instrumentos regulatorios como los siguientes: a) Mayor control del financiamiento privado, con prohibicin de las donaciones annimas, de personas jurdicas y de fuentes extranjeras, principalmente. b) Sistema de subvencin pblica que garantice acceso a los partidos y candidatos, en condiciones de equidad, a recursos adecuados para financiar sus actividades ordinarias y electorales. c) Adopcin de controles sobre algunos disparadores del gasto electoral, por ejemplo: Limitacin de la duracin de las campaas electorales.
Topes a la emisin de publicidad por parte de partidos y candidatos en medios de comunicacin. Facilitacin de espacios publicitarios en la televisin pblica y la privada a los partidos polticos, al asegurar que al menos una parte de esos espacios se distribuya en forma igualitaria entre los contendientes. d) Adopcin de mecanismos de rendicin de cuentas, transparencia y publicidad del manejo financiero de partidos y candidatos, mediante medidas como las siguientes: Individualizacin de la responsabilidad financiera de las campaas, mediante la creacin de la figura del agente electoral, de acatamiento obligatorio para todos los partidos a todo nivel. Establecimiento de la obligacin de los partidos de reportar peridicamente todos sus ingresos a la autoridad electoral o autoridad competente en la materia. Imposicin a los medios de comunicacin de la obligacin de reportar las tarifas y los descuentos concedidos a los partidos y candidatos. e) Establecimiento de un sistema gradual de sanciones a los responsables financieros de los partidos en los casos de incumplimiento de la legislacin vigente. Ese sistema podra incluir: La retencin de los subsidios estatales. Establecimiento de multas y penas de prisin. La disolucin del partido y la revocacin de la credencial de funcionarios electos por sufragio popular como sancin para las violaciones
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reiteradas y de excepcional gravedad. f) Fortalecimiento del rgano de control, al dotarlo de autonoma, tanto en trminos polticos como financieros, e investirlo con inequvocas potestades legales para supervisar, verificar y auditar los reportes presentados por partidos y candidatos, as como para hacer las investigaciones del caso y, de ser necesario, instruir procesos legales. Ninguna de las anteriores sugerencias est exenta de controversia, que ser mayor cuanto ms profundice en el detalle de su diseo constitucional, legislativo o reglamentario, segn sea el caso. As mismo, es evidente que esta lista de propuestas no constituye un paquete monoltico que precise ser adoptado en su totalidad. Por el contrario, la experiencia comparada advierte sobre la conveniencia, incluso la inevitabilidad, de proceder pacientemente, por aproximaciones sucesivas, dando prioridad a los cambios ms urgentes y ms dotados de consenso poltico. Lo realmente crucial es que las reformas adoptadas, cualesquiera que sean, vayan acompaadas de los recursos para aplicarlas rigurosamente, de la voluntad de revisarlas cuando muestren sus inevitables limitaciones y del realismo para entender que ningn sistema de financiamiento poltico, por sofisticado que sea, es capaz de garantizar por s mismo la integridad y la transparencia de la actividad poltica.
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La economa poltica del gasto social en Amrica Latina.

Las transferencias condicionadas a la senda al nuevo populismo.
Por: Rafael Pardo Rueda La economa poltica del modelo proteccionista. Durante medio siglo las economas de los pases latinoamericanos estuvieron orientadas por el modelo proteccionista. El modelo, que tuvo origen a finales de los aos 40 en la Comisin Econmica para Amrica Latina de Naciones Unidas (CEPAL), bajo la orientacin del economista argentino Ral Prebish1,
buscaba promover la industrializacin mediante un mecanismo de proteccin frente a la competencia exterior. Elevar los aranceles a la entrada de productos fabricados en el extranjero, para as proteger las industrias locales, era el principal instrumento del modelo proteccionista. Promover la industrializacin por sustitucin de las importaciones era el mecanismo de poltica econmica utilizado. La poltica comercial entonces se constitua en el principal instrumento de este modelo.
1 En mayo de 1949 se public el trabajo fundador de este teora en un estudio realizado por Ral Prebish, por solicitud de la CEPAL, titulado El Desarrollo Econmico de la Amrica Latina y Algunos de sus Principales Problemas. Fue publicado en El Trimestre Econmico Vol. XVI, num. 63 pp. 347-431. 1949. Este trabajo fue el germen del modelo proteccionista que se adopto en toda Amrica Latina.
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En la prctica este modelo implicaba un alto grado de control de la economa por parte del poder ejecutivo. Alto control que se reflejaba en el manejo de muchas reas de la vida econmica. Controles sobre la asignacin de las escasas divisas a los importadores, y precios diferenciales de la divisa fueron polticas adoptadas en muchas ocasiones. Manejo de los bancos centrales y control sobre las tasas de inters. Controles de precios de ciertos productos, en especial los de consumo popular. Control sobre salarios a travs de la determinacin del salario mnimo. La propiedad de empresas de provisin de servicios sociales y de servicios pblicos permita la fijacin de precios y tarifas con criterios polticos. Poderosos sindicatos de empresas del Estado negociaban salarios y prestaciones, salarios que se financiaban a su vez con alzas en los precios y las tarifas de los bienes y servicios que estas empresas producan. Y el control de importaciones, la nuez del proteccionismo, era una poderosa palanca para determinar precios administrados para los bienes de consumo local y para definir qu sectores crecan y cules no. Sindicatos y empresarios compartan intereses y operaban de manera armnica. Las demandas por mayores salarios no significaban bajar las utilidades, sino que estas demandas eran absorbidas con mayores precios de los productos o servicios y el ajuste salarial, por tanto, se trasladaba a los consumidores. Los intereses entre empresarios y trabajadores eran compartidos: los aumentos salariales eran deseados por los empresarios porque permitan la ampliacin de mercado interno para los productos
manufacturados fabricados por la industria local. La inflacin, por tanto, era una consecuencia tolerada de este modelo, hasta que las hiperinflaciones, en especial en el sur del continente, hicieron inmanejables las economas. En economas altamente controladas el acceso al Gobierno se converta en un factor insustituible, que hoy se llamara de competitividad, para una empresa. Con acceso al Gobierno, y a los funcionarios claves, se tenan ventajas que se reflejaban en el balance de empresa. No tener estas conexiones se converta en un dficit para el ejercicio de la gerencia. No tener estas conexiones haca la diferencia entre tener utilidades y no tenerlas, entre tener xito y no tenerlo. En este modelo econmico entonces el papel de los partidos polticos estaba estrechamente ligado con el acceso al Ejecutivo. Los partidos polticos estaban estructurados en funcin de su relacin con el Ejecutivo, y grandes y poderosas fuerzas polticas crecieron y se fortalecieron en su relacin con los Ejecutivos. Las fuerzas sociales tambin crecan en funcin del acceso al Estado. Las organizaciones gremiales, empresariales y los sindicatos dependan para los beneficios a sus afiliados de las decisiones del Ejecutivo. Salarios, permisos de funcionamiento, licencias de importacin, servicios sociales eran parte de las decisiones del Ejecutivo y por tanto las organizaciones sociales dependan del acceso al Ejecutivo para la gestin de los intereses de sus afiliados. La poltica comercial, adems, en todos los pases, es del resorte del poder
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ejecutivo sin intervencin del poder legislativo, por tanto, siendo esta la fuente principal de decisiones sobre la proteccin a determinados productos, tambin era el imn para la accin poltica de grupos de inters.
Proteccionismo y Doctrina de Seguridad nacional. La doctrina de seguridad nacional articulada a mediados de los 60 era un refuerzo de este modelo econmico. Mientras en los albores del modelo cepalino, en los primeros aos de la segunda posguerra, Amrica Latina viva un renacer democrtico y la mitad de las repblicas tenan gobiernos elegidos popularmente, diez aos despus, a mediados de la dcada de los 50, slo tres pases, que no todos se podran hoy da denominar plenamente democrticos, mantenan un sistema poltico con elecciones peridicas. (Mxico, Costa Rica y Uruguay). Varias dictaduras militares, y uno que otro gobierno de ropaje civil pero de carcter autoritario, se haban establecido en la regin. Dictaduras que no obedecan a un solo modelo, pues las haba de tipo nacionalista, populista y anti-oligrquico, como Juan Domingo Pern, Getulio Vargas, o Velasco Ibarra, que aunque civil, ejerca como dictador, y tambin haba dictaduras del corte clsico del caudillo autoritario, aliado con las elites tradicionales como la largusima de Rafael Leonidas Trujillo, o la de Gustavo Rojas Pinilla en Colombia y la de Marcos Prez Jimnez en Venezuela.
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Para mediados de los 60 la impronta de los gobiernos autoritarios se enmarcaba con el alineamiento internacional de la Guerra Fra. Subsistan dictaduras caudillistas clsicas como la de Anastasio Somoza en Nicaragua y la de Alfredo Stroessner en Paraguay, pero a partir del golpe del general Castelo Branco en Brasil en 1964 se haba iniciado la era de los gobiernos autoritarios del tipo de seguridad nacional, para los cuales el modelo proteccionista era perfectamente funcional al modelo poltico que guiaba a estos regmenes. Sin conexin alguna, ni conceptual ni prctica, el proteccionismo se haca funcional a los regmenes de seguridad nacional. Ambos requeran alto grado de control del Ejecutivo sobre el aparato productivo. Ambos requeran la concentracin de decisiones en manos del Ejecutivo. Ambos eran, en cierta manera, propuestas nacionalistas. Los intereses mutuos se intersecaban de modo preciso en la creacin de complejos industriales-militares funcionales a las necesidades de seguridad nacional. La definicin de industrias de valor estratgico tena que ver tanto con la visin econmica como con la de seguridad. La poltica econmica y la seguridad nacional eran fuentes de decisiones consistentes. La disposicin del Gobierno a proteger un sector depende de la cantidad de poblacin empleada en el sector, el nivel de organizacin de cada industria dentro del sector y el valor que ese sector tenga para la seguridad nacional.2 Autoritarismo y centralizacin en el Ejecutivo eran el resultado del manejo
proteccionista en lo econmico y del manejo de seguridad nacional en el orden poltico. El manejo de la economa le dio mayor preponderancia al Ejecutivo. El manejo poltico de la Guerra Fra reafirm esta tendencia. Aunque formalmente no haba vnculos entre los dos modelos, el proteccionismo era un buen soporte de las necesidades, y de las paranoias, de la seguridad nacional. Los partidos polticos en el proteccionismo. Los partidos polticos entonces cumplan en los pases democrticos el papel de vehculos de acceso al Ejecutivo nacional, de correas de transmisin entre las elites y los crculos de decisin de la poltica econmica, que detentaba todos los controles para el funcionamiento econmico. En los regmenes autoritarios slo operaban abiertamente partidos funcionales al rgimen. Los partidos polticos que se fortalecieron durante el perodo proteccionista eran en esencia policlasistas que representaban e integraban verticalmente distintos intereses de sectores de la sociedad, como el PRI mexicano; el COPEI y Accin Democrtica (AD), de Venezuela; el Liberal y el Conservador de Colombia; el Blanco y el Colorado de Uruguay, o formaciones polticas sui gneris de origen personal y populista, como APRA de Per y el Partido Justicialista de Argentina. Los partidos de clase, como los demcratas cristianos, y los partidos obreros, comunistas o socialistas, caractersticos del siglo XX en Europa, aunque se fundaron en todos los pases de Amrica Latina no logra-
2 Federico Steinberg Wechsler. LA ECONOMA POLTICA DEL PROTECCIONISMO. Cuadernos de Economa. Vol. 29, 065-096, 2006
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ron superar la marginalidad electoral, y solamente en Chile se consolidaron como las fuerzas polticas dominantes. Los partidos policlasistas eran funcionales a las relaciones obrero-patronales en las que sindicatos y empresarios armonizaban sus intereses por la va de los precios, lo que a su vez mantena los mercados gracias a la proteccin de la competencia extranjera por el manejo de aranceles o de la competencia interna por el control de permisos gubernamentales. Las reformas econmicas de los aos 90. Las reformas econmicas introducidas en los primeros aos de los 90 tuvieron, con diferencias de intensidad y de grado en su aplicacin de pas a pas, tres elementos sustanciales: la privatizacin de empresas de propiedad y de capital estatal, la desregulacin de la actividad econmica, y la disminucin de la proteccin arancelaria a los bienes importados que se haba establecido para proteger la industria nacional. La aplicacin de estos tres elementos en conjunto signific cambios en el modelo econmico de Amrica Latina, cambios que se denominaron indistintamente Reforma Econmica, Ajuste Estructural o Apertura Econmica. Desde mediados de la dcada de los 80 se extendi por toda Amrica Latina la tendencia de reducir los controles de la actividad econmica, que haba iniciado Chile a fines de los 70. La crisis de la deuda externa, que se inici en 1982 cuando Mxico y Brasil se vieron obligados a suspender pagos y las
polticas populistas afectaron a varias economas con una altsima inflacin, dficit fiscal y de balanza de pagos y sobrevaloracin de sus monedas. Se fueron aplicando diversas recetas, unas promovidas por el Fondo Monetario Internacional (FMI) y otras de inspiracin acadmica, que fueron conocidas como polticas de Ajuste Macroeconmico o de Shock. Los programas de ajuste promovidos por el FMI incluan la devaluacin de la moneda, la eliminacin de los controles de divisas, el intento de balance fiscal y reformas tributarias. Inclua tambin drsticas reducciones en los gastos del gobierno, devaluaciones masivas, controles de precios y salarios. Estos fueron varios de los instrumentos utilizados con distinta intensidad por los pases que sufrieron hiperinflacin y crisis de la cuenta externa. El Ajuste Macroeconmico fue un primer movimiento para liberar algunas variables de controles y de distorsiones. La tasa de cambio fue una de ellas, as como los subsidios presupuestales para empresas estatales. A finales de los 80 se empez a generar en varios pases un movimiento de reforma econmica que se fue extendiendo a todos los pases, encaminado a liberalizar las restricciones de las economas. Aunque no fueron lo mismo los programas de Ajuste Macroeconmico del FMI de los 80 que la Reforma Econmica o Ajuste Estructural de los 90, ambos tienen, sin embargo, varias superposiciones. Las reformas o ajustes estructurales se orientaban a liberalizar el comercio reducir o eliminar las distorsiones (tasas
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de cambio diferenciales por sectores y subsidiadas, subsidios directos a la exportacin, disminucin de tarifas e impuestos de importacin, as como restricciones); desregular las actividades econmicas eliminacin o reduccin de permisos de importacin y exportacin, controles de precios, permisos de localizacin de empresas, etc., y privatizar actividades, o sea, transferir del sector pblico al privado bienes o
bles de la poltica econmica en el papel del Estado y en la poltica de sustitucin de importaciones, y resultado tambin de tres equivocaciones: unas polticas redistributivas del ingreso mal concebidas, distorsin del sistema de precios y alta tolerancia poltica a la inflacin. Otros atribuyen la rpida y casi simultnea adopcin al desencanto con las
servicios que eran prestados por entidades estatales. Desregular, o sea evitar que la regulacin de actividad econmica est en manos del Gobierno; liberar el comercio de aranceles y prohibiciones, y privatizar las actividades que eran de propiedad del Gobierno, eran los tres componentes de la Reforma Econmica. El origen de estas reformas no es nico, pero la simultaneidad con que fueron adoptadas las polticas tiene explicaciones: lecciones aprendidas de la crisis de la deuda de los 80, agotamiento de la sustitucin de importaciones, y opinin pblica favorable a los cambios. Enrique Iglesias, Presidente del BID y miembro del ncleo primigenio de la CEPAL, explica el cambio por una combinacin de problemas: el crecimiento de la deuda externa, en primer trmino; una sobreconfianza de los responsa-
polticas de desarrollo hacia adentro (inward-oriented), a la conviccin de los responsables del manejo econmico de que apertura al comercio y crecimiento estaban correlacionados positivamente, y a la presin, y apoyo a la vez, del Banco Mundial y del FMI para adoptar estas ideas. Destacados economistas que hicieron parte del ncleo intelectual de la CEPAL en los 60 y 70 y que fueron autores de la conocida Teora de la Dependencia dieron el salto a la apertura y la desregulacin. Las reformas fueron orientadas por nuevos creyentes, como Iglesias, Cardoso, Ocampo y Foxley, y, como afirma el economista Rudy Dornbush en una observacin que se puede generalizar: no fue Argentina la que cambi, fue el mundo entero el que lo hizo y eso oblig a Argentina a cambiar
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Consecuencias polticas de la Reforma Econmica: derrumbe de partidos policlasistas, erosin de sindicatos e inestabilidad poltica. La Reforma Econmica, tambin llamada Apertura en varios pases, independientemente de sus consecuencias econmicas, signific un contundente desmantelamiento de la capacidad del Gobierno para regular la economa, para hacer ricos a unos, para empobrecer o enriquecer regiones, y en fin, para disponer de instrumentos econmicos para asegurar la gobernabilidad. Las reformas econmicas de los 90 modificaron el centro de gravedad poltico en Amrica Latina. Se quit fuerza al poder del Ejecutivo, quien a travs del control de las variables econmicas dominaba la esfera poltica; se perdi la conjuncin de intereses entre empresarios y sindicatos en las negociaciones salariales, que ya no se pudieron ajustar por la va de trasladar los incrementos salariales a precios; se perdi la necesidad de los partidos polticos como canales de interaccin de las elites hacia el Ejecutivo; se perdi la capacidad de los partidos policlasistas de aglutinar diversas fuerzas e intereses sociales y de representarlos frente al Ejecutivo. Los intereses entre trabajadores, representados por grandes sindicatos, y empresarios dejaron de ser armnicos y complementarios y se volvieron competitivos y antagnicos. Los grandes partidos policlasistas perdieron su preeminencia y no pocos de ellos desaparecieron del escenario. Par-
tidos nuevos o coaliciones de ocasin fueron apareciendo y desapareciendo en cada eleccin. Los grandes partidos, como el PRI, Liberal, Accin Democrtica, se disgregaron, algunos simplemente desaparecieron y en otros sus disidencias formaron nuevos movimientos. Los gobiernos en los 90 perdieron instrumentos de poder. Entre la terminacin de la Guerra Fra, que diluy la necesidad absoluta de estabilidad poltica, y las reformas econmicas, que desmantelaron la capacidad de manejo econmico y social de los Ejecutivos, los gobiernos sufrieron inestabilidad recurrente. La bsqueda de nuevos marcos de organizacin poltica llev a que, mediante asambleas constituyentes, se cambiaron enteramente las Constituciones de Brasil en 1988 dentro su transicin democrtica, de Colombia en 1991, de Per en 1992, de Venezuela en 1999, de Bolivia en un tumultuoso proceso que inici en el 2007 y se abri el proceso constituyente en Ecuador en el 2007. Entre 1990 y 2000, seis presidentes latinoamericanos3 se cayeron o fueron forzados a renunciar. De ellos, slo Jean Bertrand Arisitide, de Hait, fue derrocado por militares, mientras los dems fueron forzados a dimitir por procedimientos formalmente constitucionales. Del 2000 en adelante la inestabilidad fue mucho mayor. Jamil Mahuad fue derrocado en Ecuador y seis presidentes se han sucedido desde entonces en este pas. Fernando De la Ra fue
3 Aristide de Haiti (1991), Fernando Collor de Melo de Brasil (1992), Carlos Andres Prez de Venezuela (1993), Serrano Elas de Guatemala (1993), Abdala Bucaram de Ecuador (1997), Cubas de Paraguay (1999).
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derrocado en Argentina en el 2001 y cuatro personas ocuparon la Presidencia en los siguientes 13 das. Alberto Fujimori abandon la Presidencia de Per en el 2000, reemplazado por Valentn
des partidos polticos fueron marcas distintivas del efecto poltico de las reformas econmicas. Varios partidos polticos tradicionalmente apegados al proteccionismo y a fuertes y poderosos sindicatos lograron sobrevivir trasladando su base de apoyo a otros sectores. Tal vez los casos ms significativos del cambio que signific la Reforma Econmica frente a su postura tradicional fueron: el del peronismo o Partido Justicialista de Argentina, con la presidencia de Carlos Menem; el del PRI, durante Salinas de Gortari; la Concertacin Democrtica Chilena; la AD de Venezuela con Carlos Andrs Prez, y el partido Liberal de Colombia con Csar Gaviria. Slo los dos primeros partidos lograron a mediano plazo mantener su mayoritaria base de apoyo, en el caso argentino, por migracin de votantes de y hacia el peronismo,4 y en el caso chileno por los evidentes resultados positivos de las reformas econmicas. El PRI y el Liberal lograron una reeleccin posterior a las reformas, pero luego perdieron su predominio poltico y la AD fue derrotada en la eleccin siguiente. En 1995 Menem obtuvo la reeleccin con un notable 49,9% de los votos. Luego de seis aos de drstica aplicacin de polticas econmicas ortodoxas, el Partido Justicialista logr un 2,5% ms de votos que en la eleccin presidencial de 1989. Otros observadores en otros pases
Paniagua, quien dispuso elecciones en las que Alejandro Toledo triunf. Gonzalo Snchez de Losada fue forzado a renunciar en Bolivia en el 2003 y se sucedieron dos presidentes hasta cuando fue elegido Evo Morales. Aristide, reelegido, fue derrocado por segunda vez en el 2004. En suma, 14 presidentes elegidos democrticamente no han culminado sus mandatos y fueron forzados a dimitir por distintos medios. Pero no siempre la inestabilidad de los gobiernos o el derrumbe de los gran-
4 Menem logr incrementar levemente su caudal electoral entre 1989 y 1995 porque compens con exvotantes radicales y de centroderecha, lo que le fue arrebatado bsicamente por el FREPASO. Se concluye, por decirlo de una manera simple, que el PJ perdi votos por izquierda y los gan por derecha, lo cual resulta perfectamente consistente con las polticas aplicadas por Menem durante el perodo 19891995. Es de gran significacin, sin embargo, que el PJ haya conseguido retener 2/3 de sus votantes aun luego del abrupto giro ideolgico de Menem y de las polticas ortodoxas aplicadas desde 1989. La mayora de las personas que votaron por el Menem de estilo populista e imagen caudillesca en 1989 votaron tambin por el Menem de atuendo elegante y discurso liberal en 1995. Carlos Gervason. *El impacto de las reformas econmicas en la coalicin electoral justicialista (1989-1995)1 UCA/UTDT
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realizaron similares (y similarmente errneos) pronsticos electorales. As, por ejemplo, Alma Guillermoprieto (1994) para las presidenciales bolivianas de 1993 y Jaime Petras (1991) para el caso chileno. Ambos predijeron que la orientacin neoliberal de los partidos oficialistas los enfrentara a sombras perspectivas electorales. Sin embargo, en 1993 la Concertacin Democrtica chilena fue reelegida con el 58% de los votos. En Bolivia los dos partidos favorables a las reformas ganaron las elecciones, reuniendo el 57%. Los satisfactorios resultados electorales conseguidos por otras administraciones reformistas, tales como las de Monge en Costa Rica o Paz Estenssoro en Bolivia, especialmente cuando se las compara con las derrotas sufridas por administraciones no reformistas como las de Siles Zuazo en Bolivia, (Raul) Alfonsn en Argentina, (Alan) Garca en Per y (Jose) Sarney en Brasil, otorgaron mayor credibilidad a la idea de que las polticas ortodoxas de estabilizacin y reforma estructural podan no ser tan impopulares como se haba pensado hasta el momento. Lderes y partidos previamente identificados con ideas opuestas al libre mercado (como) Paz Estenssoro traiciona los principios del MNR, de la misma forma en que Carlos Andrs Prez lo hace con los de AD, Carlos Salinas con los del PRI y Fernando Henrique Cardoso con los de la teora de la dependencia.5
Ninguno de los partidos que se derrumbaron, en parte6 como consecuencia de los cambios introducidos por las reformas econmicas, fue reemplazado por formaciones polticas de largo aliento. Lo que se gener fue un extendido descrdito de los partidos y una tendencia a favorecer candidatos, fenmenos o movimientos conocidos como outsiders o externos a la poltica tradicional. Estos fenmenos no han tenido permanencia ni arraigo ms all de un proceso electoral. Provisin de servicios sociales: Del subsidio de la oferta al de la demanda. En el modelo proteccionista el papel de los gobiernos en la provisin de servicios sociales a la poblacin era fundamentalmente de suministro de la oferta para estos servicios, y el modelo para seguridad social era la vinculacin laboral y el contrato de trabajo. De este contrato se desprenden obligaciones: del trabajador, del empleador y del Estado. Las crisis sufridas por este modelo econmico desde mediados de los 80 en varios pases generaron crisis sociales que fueron atendidas con programas de emergencia social de generacin de empleos. Los primeros que se adoptaron estaban dirigidos a crear mecanismos de empleo temporal. Los gobiernos de Argentina (Programa Trabajar) y Chile adoptaron desde los 80 programas masivos de empleo temporal (no ms de cien das de vinculacin)
5 Carlos Gervason. *El impacto de las reformas econmicas en la coalicin electoral justicialista (1989-1995)1 UCA/UTDT 6 Es arbitrario atribuir a una sola causa, como la adopcin de Reformas Econmicas o a las consecuencias del nuevo modelo, el derrumbe de partidos polticos histricos, pues no se puede identificar una sola causa. La corrupcin fue tambin un elemento muy extendido.
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y con salarios inferiores a los del mercado. Mxico adopt tambin en los 90 un programa de empleo temporal (PET), para ofrecer ingresos a trabajadores estacionales en pocas fuera de temporada, que, como todos ellos, se administraba por las municipalidades, donde se seleccionaban los empleados y las obras a ejecutar, y ofreca empleos no calificados en obras sencillas de infraestructura. Una variante de estos programas se aplic en varios pases en los 90 como respuesta al desempleo generado por programas de ajuste y por privatizaciones y fueron los llamados Fondos de Inversin Social que, aunque con el mismo propsito de generar empleos no calificados en obras pblicas, tenan modos de operacin diferentes. Estos fondos, el primero de ellos creado en Bolivia por sugerencia del Banco Mundial, financiaban pequeos proyectos de infraestructura, y la vinculacin de mano de obra se hace a precios de mercado, a diferencia de los programas de empleo temporal, pues la prioridad es la infraestructura y no el empleo. La mayora de los fondos sociales son organismos independientes de los ministerios del ramo, adscritos a menudo a la oficina de la Presidencia de la Repblica, la que examina y financia los proyectos presentados por las ONG, los gobiernos locales y otros agentes patrocinadores.7 Mientras los programas de asistencia laboral o de empleo de emergencia son programas que buscan contrarrestar el desempleo cclico, los segundos res-
pondan a los efectos de las reformas econmicas y a privatizaciones. Tambin se adoptaron programas de distribucin de alimentos de forma directa a familias y ciudadanos pobres, en especial durante perodos recesivos, y tambin en casos crticos se aplic un subsidio el precio de alimentos bsicos de la canasta familiar, como lo fue el subsidio tortillero en Mxico, o ms recientemente el programa sin hambre de Lula o Bogot Sin Hambre desde el 2003. Sin embargo, problemas en la focalizacin en los ms pobres y la consecuente transferencia del subsidio a otros sectores, distorsiones en los precios y altos costos de distribucin de los alimentos han hecho que estos programas se reduzcan y que den paso a los de transferencias de subsidios en dinero. Este modelo de transferencias en dinero, unas condicionales y otras sin condiciones, se ha extendido por todos los pases latinoamericanos. El programa Bonosol en Bolivia, financiado con recursos obtenidos en la privatizacin de la empresa petrolera estatal, y que pagaba a los adultos mayores el equivalente a un mes de salario mnimo, fue tal vez el primer programa en la regin. Otros posteriores como Bolsa Escola de Brasil (luego transformado en Bolsa Familia), Beca Secundaria de Argentina, Progreso de Mxico (transformado en el programa Oportunidades), PRAF de Honduras y Familias en Accin de Colombia, dentro de varios otros, fueron perfeccionando el esquema de transfe-
7 Norman Hicks y Quentin Wodon. Proteccin Social para los Pobres en Amrica Latina, Revista de la Cepal. No. 73, Abril de 2001. Pp. 104.
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rencias, condicionando los giros a que las familias mantuvieran los hijos en edad escolar, dentro de distintas modalidades en cada pas, asistiendo a las escuelas. Estos programas han mostrado ser muy efectivos en evitar la desercin escolar motivada por razones econmicas en las familias pobres. Las transferencias o subsidios condicionados han sido desde hace una dcada la forma preferida de orientar las polticas sociales. De las originales, atrs enunciadas, que buscan estimular a familias pobres para mantener sus hijos en el sistema escolar y as intentar romper el crculo vicioso de la pobreza, se ha extendido el modelo de transferir dinero en efectivo a familias pobres. El acceso al sistema de salud o requerimientos nutricionales se han establecido como condicionantes, pero muchos otros propsitos sociales han seguido este modelo como la atencin a damnificados por tragedias naturales, subsidios a pensiones de vejez, atencin a poblaciones informales, o incluso el trato de protestas sociales como los
piqueteros argentinos o a reinsercin de excombatientes paramilitares en Colombia, han seguido la frmula de transferencias en dinero efectivo. Las transferencias en efectivo y la nutricin, los cuales figuran en la oferta del 86% de los pases. Tambin los programas de transferencias en especie, empleo, microcrdito y capacitacin operan en el 79% de los pases (de) este Inventario... El modelo de transferencias en dinero a familias o personas pobres ha mostrado ventajas administrativas y econmicas evidentes para reducir la pobreza. Reducen el costo de administracin, no alteran los precios relativos, llegan con mayor precisin a los beneficiarios y, dependiendo de las condiciones establecidas, pueden romper las trampas que mantienen parte de la poblacin en la pobreza y contribuyen a la estabilizacin macroeconmica. Tienen tambin defectos e insuficiencias. La identificacin precisa de los beneficiarios es una de ellas. El desestmulo al trabajo y la
TIPO DE PROGRAMA Programas de nutricin Transferencias en efectivo Programas de Desarrollo Humano Focalizado Programas de Capacitacin Transferencias en especie Programas de Microcrdito Fondo de Inversin Social Servicios de salud y educacin Obras de infraestructura Programas de empleo Subsidio de precios Exenciones o reduccin del pago de tarifas de servicios pblicos Seguros de salud Nmero de Pases 27 24 21 14 12 9 9 7 7 6 4 4 3 8
8 Fabin Repetto y Juan Sanguinetti INVENTARIO DE PROGRAMAS DE PROTECCIN SOCIAL Y DE COMBATE A LA POBREZA EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE: UNA PRIMERA APROXIMACIN. Centro de Estudios para el Desarrollo Institucional. Universidad de San Andrs de Argentina. Documento de trabajo presentado en reunin del BID. Washington, DC, Junio 11 y 12, 2001
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posible reduccin sobre la oferta laboral es otra de ellas. En trminos sociales la ventaja de las transferencias en efectivo frente a la provisin de oferta de servicios sociales es inmensa. Permite libertad de eleccin al beneficiario y empodera a las familias, en especial a las mujeres de sectores populares. Hemos hecho nfasis en la recopilacin de iniciativas en el campo de polticas sociales en Amrica Latina, pero las transferencias en efectivo no son exclusivas de este continente. Segn las estimaciones de la OIT, ms del 80% de la poblacin est cubierto por una o dos formas de programas de
de asistencia social basados en efectivo, mientras que los Estados miembros de la OCDE asignan en promedio el 8% del PIB a los programas de ese tipo.9 De Transferencias condicionadas a subsidios a la demanda: variaciones sobre el mismo tema. Los cambios en el modelo econmico implicaron tambin la adopcin de nuevos modelos en la provisin de servicios sociales del Estado que haba sido usualmente orientada a financiar la oferta de los servicios sociales. El cambio implic un nuevo nfasis hacia la financiacin de la demanda, o en muchos casos del subsidio a la demanda, para que los usuarios pudieren acceder a estos servicios. Los presupuestos pblicos van dando espacio a los programas sociales que financian o subsidian la demanda. Los bonos o vouchers escolares, que se entregan a las familias pobres para que puedan escoger su escuela libremente y para con el voucher pagar el costo de la matrcula. As las escuelas tendran estmulos para la mejor calidad, pues competiran entre ellas por recibir los nios. Otra forma de subsidiar la demanda se da cuando el Gobierno financia las escuelas de acuerdo con el nmero de alumnos que se matriculen en ellas. Los programas de vivienda para sectores pobres tambin se reorientaron en esta direccin. En lugar de instituciones pblicas que construyan vivienda y la vendan por debajo del costo de produccin otorgando as un subsidio implcito a los compradores,
transferencias en efectivo en las naciones industrializadas, frente a menos del 10% de la fuerza laboral en frica y Asia, entre el 15% y el 60% de la fuerza laboral en Amrica Latina, entre el 20% y el 25% de la fuerza laboral en las naciones de ingresos medios de frica del Norte, y entre el 50% y el 80% de la fuerza laboral de los Estados en transicin europeos. Expresada en trminos de gasto pblico, la distincin es an mayor. Slo unos cuantos gobiernos de pases en desarrollo asignan ms del 1% del PIB a programas
9 Banco Mundial. Transferencias en Efectivo. Resumen Ejecutivo.
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se ha implantado en varios pases un subsidio directo a familias pobres, en dinero, para que ellos puedan acudir al mercado privado y concurrir con sus ahorros, el subsidio y crditos a adquirir vivienda de acuerdo con sus posibilidades. La seguridad social en salud tambin ha migrado hacia los subsidios a la demanda. De la financiacin a los hospitales los presupuestos se han movido a la financiacin a los pacientes. Los argumentos para estos cambios han sido promovidos por instituciones multilaterales de crdito. EL BID y el Banco Mundial han pregonado este modelo con argumentos fuertes que indican que es conveniente para erradicar la ineficiencia de entidades pblicas, los monopolios estatales, los servicios de baja calidad en perjuicio de los usuarios y la inconveniente intermediacin, que estimulan la competencia y que son ms eficientes por focalizar los recursos en la poblacin realmente pobre. La efectividad vara entre programas, muchos son muy buenos y otros son slo asistenciales. El problema es su utilizacin poltica y electoral. Antes los partidos se disputaban el control de la oferta, o sea el control de las entidades que prestaban servicios. Clientelismo clsico. Ahora, con este nuevo modelo, slo el Ejecutivo, nacional o local, reparte cheques y tiene acceso a bases de datos de los beneficiarios. Los programas con subsidios a la demanda que se inventaron para reducir la dependencia de los pobres a los favores de los partidos han creado mayor dependencia. Este cambio de modelo explica muchas cosas. La ineficacia de los partidos
polticos que ni intervienen en la definicin de presupuestos pblicos para subsidios a la demanda, presupuestos que son distribuidos por los Ejecutivos, ni intervienen en la distribucin de la oferta de servicios sociales y el consecuente manejo clientelista del acceso a los servicios. Del clientelismo al neo populismo. La televisin es el medio. Este modelo de provisin de servicios sociales ha estado acompaado del ascenso de un fenmeno poltico que se crea archivado en el pasado: el caudillismo. No se puede afirmar que lo primero ha causado lo segundo, ni que antes no haba caudillos, ni por su-
puesto que ahora no hay clientelismo. El modelo econmico proteccionista cambi, se derrumb, y con este cambio los grandes partidos policlasistas desaparecieron o perdieron su predominancia, la acumulacin de poderes en el poder ejecutivo se marchit, los sindicatos perdieron afiliados y poder, la inestabilidad y la poltica personalista fueron la nota determinante. El nuevo modelo descrito de provisin de servicios por la va de la demanda y con masivas transferencias directas en dinero a sectores pobres, junto con el
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deterioro del modelo poltico del proteccionista con grandes poderes en el Ejecutivo y con grandes partidos y sindicatos latinoamericanos que fue acentuar los rasgos caudillistas de los jefes del Ejecutivo, sean estos de izquierda o de derecha. El modelo de financiacin de la demanda en lugar de la oferta en la provisin de servicios sociales a travs de financiar la oferta le dio un golpe al clientelismo, que se basa en la captura por parte de sectores polticos de porciones del Estado para atender las clientelas polticas. La financiacin a la demanda rompe esta tradicional subordinacin entre la atencin estatal intermediada como favor de un partido. En el modelo de financiacin a la demanda no hay intermediarios, no hay organizaciones intermedias como sindicatos o partidos, pues el beneficiario, al tener esta condicin, no depende de nadie para recibir el beneficio tanto en los programas de financiacin a la demanda de servicios como en los de transferencia de dineros a los beneficiarios. La seleccin de beneficiarios, el asunto ms controvertido de estos sistemas de provisin de servicios, es la llave de control poltico, y esta llave est fuera del escrutinio de los Congresos y usualmente dentro de la esfera de decisin de la rama ejecutiva. Al ser los beneficiarios familias o jefes de familia de sectores populares, cada uno en diferentes condiciones frente al programa de transferencia (puesto que dependen del numero de hijos, de sus edades, de la edad de los beneficiarios, de la estructura familiar), la sindicalizacin o alguna forma de organizacin
social en condiciones de amplia diversidad de los usuarios se hace casi imposible. Las formas tradicionales de organizacin social y poltica, territoriales o por sitio de trabajo, no son aplicables para estos programas. Son en cierta medida programas que funcionan por fuera de los circuitos polticos y esta es una de sus ventajas. Hasta ah todo bien. Lo que pasa es que en la mixtura de democracias dbiles con dficit de escrutinio pblico y de equilibrio de poderes, con partidos polticos desvencijados, con Congresos desprestigiados, con sindicatos debilitados, el jefe del Ejecutivo, el Presidente de la Repblica, tiene en este modelo su principal instrumento de gobernar. Gobiernos que llegan al poder por fuera de formaciones polticas slidas o por coyunturas irrepetibles encuentran en este modelo la herramienta ideal para obtener y consolidar popularidad y para sostener lo que se llama gobernabilidad. Kirshner obtuvo la Presidencia con el 16% del voto popular y termin con ndices sin precedentes. Uribe fue electo en una coyuntura que lo catapult del 2% al 51% en cinco meses y tuvo dos perodos. Chvez gan en 1998 ms por errores de sus rivales que por mritos de su campaa y desde entonces ha ganado seis elecciones (excepto la del 3 de diciembre), incluida su primera reeleccin. Evo Morales gan en su tercer intento la Presidencia, ha consolidado su poder y posiblemente se haga reelegir. No son los nicos, pero todos
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ellos son presidentes que usan intensivamente los subsidios o cheques en sus apariciones pblicas. Todos ellos, no son los nicos, han buscado gobernar por encima de partidos polticos intentando contacto directo con la poblacin. Todos ellos, no son los nicos, han sido calificados como populistas en diversas ocasiones. Todos ellos, y no son los nicos, utilizan la televisin pblica regularmente, y frente a las cmaras distribuyen cheques a familias pobres. Derechos y no Favores. Este sistema de provisin de servicios sociales puede tener, y las avaluaciones as lo muestran, efectos positivos en romper trampas de pobreza, pero tiene efectos perversos en la poltica. Lo que se pensaba que era una manera de empoderar opciones de libertad para los ms pobres se ha convertido en cadenas de moderno servilismo. Exacerbacin de caudillismo, deterioro de organizaciones sociales, destruccin de redes sociales, pero la alternativa no puede ser oponerse a estos programas. La alternativa es tener conciencia de los efectos y promover mecanismos de seleccin de beneficiarios transparentes y participativos, mecanismos de distribucin de beneficios que dignifiquen al individuo y no que lo sometan a rendir pleitesa, promover mayor institucionalidad en los servicios. Este nuevo modelo les arrebat a los partidos y sindicatos el ser los intermediarios de la poltica social, pero se lo entreg al Ejecutivo con exclusividad. El papel de las organizaciones polticas y/o sindicales no estar en volver a ser el filtro para admitir los beneficiarios. El verdadero
cambio se dar cuando los ciudadanos sean conscientes de que son sus derechos lo que les permite acceder a los servicios y no son favores del Gobierno. La alternativa no est en oponerse a este modelo, sino en convertirlo en derechos para los ciudadanos, en derechos reales y exigibles, y no en favores del Ejecutivo. De esta manera la lucha contra la pobreza ser tambin una ampliacin de la cultura democrtica.
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Debate sobre el rgimen de gobierno en
Amrica Latina,
o el imprescindible realismo poltico que permita contener el mtico coqueteo con el parlamentarismo.
Por: Anbal Y. Jozami El debate entre parlamentarismo y presidencialismo en el contexto latinoamericano ha contado en las ltimas dcadas con un importante aporte por parte del sector acadmico. Sin embargo, ms all de desarrollar la cuestin desde la investigacin de la ciencia poltica, es necesario comenzar a plantear la discusin sincerando su origen. En nuestra regin, cclicamente se coquetea con la alternativa parlamentarista. Me encuentro claramente entre aquellos que explicamos el flirteo en funcin de la desesperacin que provocan en nuestros pases las crisis de gobernabilidad.1 La tensin poltica,
1 De una u otra manera, con mayor o menor intensidad lo hacen tanto Nstor Sags como Dieter Nohlen. El primero hace hincapi en que la tentacin parlamentarista surge ante los proyectos de reformas constitucionales y se funda en una mitologa que, desde Amrica Latina, vera al parlamentarismo como ms prestigioso que el presidencialismo y con capacidad de resolver las disfuncionalidades del rgimen presidencialista. Asegura que esta utopa en definitiva, opera como un mecanismo de evasin de la realidad poltica cotidiana. Mientras tanto, el segundo autor asegura que, por ejemplo, las crisis de los aos 70, en varios pases latinoamericanos, habran presentado la misma profundidad y el mismo dramatismo independientemente del sistema de gobierno, pues el grado de antagonismo ideolgico, de estancamiento econmico y de desigualdad social se habran entrelazado de un modo difcilmente controlable por la institucionalidad poltica.
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que en algunos procesos en la regin ha llegado eventualmente a convertirse en verdaderas crisis, habitualmente ha llevado a algunos a proponer una suerte de fuga hacia adelante planteando el cambio de rgimen. Se trata, por decirlo de manera rpida, de una fallida metabolizacin de la crisis. Una forma de no evaluar su verdadero origen. As, se pasa por alto una cuestin clave, como es el hecho inapelable de que la crisis, valga la reiteracin, no es producto del rgimen presidencial. Dicho de otra manera: Debido a que las carencias de gobernabilidad que sufrieron en las ltimas dcadas nuestros pases deben ser rastreadas en la eficiencia poltica y no en el rgimen, es lcito creer que igualmente gravosas circunstancias debera haber afrontado, por ejemplo, la Argentina del estallido del 2001, si el pas hubiera contado con un rgimen parlamentario en lugar del tpico presidencialismo que rige nuestro pas desde su organizacin nacional. La cuestin que quiero dejar planteada como corolario de esta introduccin es que, lejos de un origen acadmico, el debate de la eventual receta parlamentarista para Amrica Latina es eminentemente poltico. Los orgenes histricos Las propuestas cclicas respecto del cambio de rgimen en Amrica Latina olvidan, o al menos dejan en suspenso,
un hecho que considero primordial: las formas de gobierno de cada pas son producto de situaciones histricas (Nohlen, 1991). Ms an: Son el resultado de un proceso poltico, econmico y social, inacabado, constante, de totalizaciones, destotalizaciones y retotalizaciones. Como dice el tango: Dialctica pura. El presidencialismo latinoamericano tiene que ver con el aporte que recibi del constitucionalismo estadounidense (y que llev a nuestros pases a constituirse en tanto tales) en los siglos XVIII y XIX. En tanto, el parlamentarismo es producto de una genealoga histrica de mayor magnitud, dado que resulta de un proceso mucho ms largo. Para entenderlo, habr que abrevar, una y otra vez, en la evolucin poltica y econmica que a lo largo de siglos se dio en Inglaterra. Hablamos ac del trnsito que lleva a la administracin del poder, en ese pas, de la monarqua absoluta a la limitada, y de esta a la parlamentaria. Un proceso que se explica en gran medida por la emergencia de la burguesa y la consolidacin de su potencia revolucionaria; que adems se profundiza como consecuencia de la conversin capitalista que protagoniz la aristocracia terrateniente britnica. Este proceso fue constante y creci en el tiempo y tuvo, como no poda ser de otra manera, un correlato en materia de legitimidad poltica, que se corporiz en la figura del gabinete gobernante. Esta forma implica que la sobrevida en el cargo del primer ministro no es ajena en modo alguno a la confianza que concite en las cmaras, original-
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mente portavoces del poder econmico. Dicho de otra manera: El rgimen parlamentario responde a las necesidades de Gran Bretaa de desarrollarse dentro de un sistema monrquico. La secuencia histrica comienza con un sistema en que la legitimidad popular era dbil o insignificante ante la hereditaria, a una situacin de equilibrio (con la versin Orleanista) para que, luego, la ecuacin se invierta en el parlamentarismo moderno. El presidencialismo, por su parte, es una invencin mucho ms reciente. Se trata de una creacin americana, ms precisamente, norteamericana. Nace en la Convencin Constituyente de Filadelfia, en 1787. Con posterioridad, los Estados nacionales que surgen como consecuencia de la independencia latinoamericana respecto de la dominacin espaola abrazan el ideal estadounidense en lo que hace a la forma de gobierno. Sin embargo, como se ver, lo reelaborarn segn sus condicionamientos histricos. Al influjo de sus propias condicionalidades, lo transforman claramente en otra cosa. El resultado es un presidencialismo diferente al original. Una versin que saldr perdidosa en la comparacin con el que fue gestado en Filadelfia, y tambin con el parlamentarismo.2 En este sentido, rpidamente se puede plantear que cuando se lo compara con el antecedente estadouniden-
se, lo primero que se distingue de los textos constitucionales de las versiones presidencialistas latinoamericanas es el otorgamiento de mayores atribuciones en cabeza del poder ejecutivo. Esto es as al punto tal que, con divergencias de intensidad y magnitud entre un caso y otro, en los pases de Amrica Latina la Presidencia funge como colegislador. De hecho, tiene la capacidad de iniciar leyes, detentar la iniciativa legislativa en ciertas materias, y tambin presenta potestad de veto al tiempo que le es posible habilitar facultades legislativas. Presente y porvenir El futuro puede ser un perodo demasiado largo mirado a travs del prisma de las urgencias que suelen tener nuestras sociedades, tanto en materia de estabilidad poltica como de desarrollo econmico y social sostenido. En consecuencia, debemos evitar que se transforme en una quimera la discusin sobre la viabilidad y las supuestas bonanzas que traera el parlamentarismo a estas tierras. La lgica de la oposicin entre un rgimen y otro debe dar ms bien paso al criterio de que sera fructfero privilegiar las adaptaciones de uno y otro, y hacerlo en funcin de las condicionalidades histricas y objetivas de los diferentes pases3.
2 Varios estudiosos plantean, apoyndose en la estadstica (que Nohlen descalificar como espejismo estadstico), que a excepcin de Estados Unidos, la estabilidad democrtica y el progreso social y econmico se asocian mayoritariamente a los regmenes parlamentarios. Sagus pone de relieve la postura que en este sentido plasma Fredd Riggs, quien destaca que ningn pas del Primer Mundo (nuevamente a excepcin de Estados Unidos) adopt el presidencialismo, y que, por el contrario, este tipo de gobierno es fuerte en las naciones del Tercer Mundo. Sagus reflexiona que, en consecuencia, el presidencialismo est asociado a bajos ingresos per capita, y destie inestabilidad poltica, experiencias antidemocrticas y autoritarias; caractersticas estas que en los regmenes parlamentaristas tienen una ocurrencia menor, cuando no son apenas espordicas. 3 Nohlen rescata en este punto a Giovanni Sartori, de quien dice rechaza la alternativa parlamentarismo versus presidencialismo, pronuncindose a favor de una opcin entre las formas de gobierno adaptadas.
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La flexibilidad en el rgimen de gobierno da una herramienta ms para contener o, mejor an, conducir las crisis econmicas, polticas y/o sociales, que suelen estar en los orgenes de los dficit de legitimidad de las democracias latinoamericanas. En consecuencia, la mirada hacia el futuro se debe dirigir hacia una eventual conformacin de regmenes con herramientas combinadas. Regmenes que podran ser tipificados como semipresidencialistas o semiparlamentarios. Ms all de confusiones iniciales a las que estas formas podran llevar, se puede pensar que la escala del reparto de las atribuciones entre los poderes se terminar de definir en funcin de las realidades histricas y consuetudinarias de cada nacin.
primar a la hora de analizar y proponer un rgimen de gobierno es la opcin indiscutible por aquel que sea ms eficaz en cada caso. Esta ltima cuestin, la que prcticamente obliga a supeditar el anlisis a la realidad poltica y cultural, a la constitucin primera y ltima de cada nacin, es una cuestin fundamental e impostergable. Despus de todo, en la gnesis de nuestros pases est el caudillismo originario y primordial, que necesariamente se debi desarrollar hacia formas presidencialistas en detrimento de experiencias parlamentarias con poco fundamento en la historia de la regin. La opcin histrica de Latinoamrica por el presidencialismo no puede ser vista como retrgrada desde una concepcin etnocentrista cuyo tribunal mximo tendra ubicacin en Europa. La dialctica histrica de nuestra regin evoluciona hacia el presidencialismo, del mismo modo en que en el Viejo Continente la resolucin de los conflictos y las fuerzas que a lo largo de siglos se opusieron y chocaron, derivaron en el parlamentarismo. Antes de finalizar, retomando y al mismo tiempo volviendo a relativizar esa disyuntiva entre presidencialismo y parlamentarismo, es imperioso recordar que el andamiaje institucional no es el cien por ciento de la realidad poltica de un pas. Su estructura federal o unitaria, rgimen electoral, el grado de autoridad de los partidos polticos sobre los legisladores y del Presidente sobre la estructura que lo llev a la victoria electoral, entre otros factores, estn sometidos (a la vez que condicionan) al tipo del liderazgo que ejercen las per-
La flexibilidad es parte de la cuestin, indudablemente. Giovanni Sartori lleva al extremo la prescripcin de esta receta, al proponer una suerte de presidencialismo hbrido como forma de superacin de la opcin excluyente entre uno y otro rgimen de gobierno. Su fundamento prctico, sobre el que el politlogo italiano vuelca ingentes desarrollos tericos, es el caso de la Quinta Repblica Francesa, que result ser una suerte de rgimen semipresidencial alternante. Claro que, fiel a s mismo, Sartori sostiene que lo que debe
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sonalidades polticas reales que suelen parirse en nuestros pases. Una visin muy rgida indicara que la opcin por el presidencialismo puede arrojar beneficios en materia de operatividad y decisin, y aspectos negativos en funcin de rasgos autoritarios e inestabilidad. En tanto, el parlamentarismo
BIBLIOGRAFA Instituto de Investigaciones Legislativas del Senado de la Repblica (de Mxico) (ILSEN), Parlamentarismo y presidencialismo (estudio comparado). Nohlen, Dieter, Presidencialismo vs. Parlamentarismo en Amrica Latina (Notas sobre el debate actual desde una perspectiva comparada), Revista Estudios Polticos (Nueva poca) Nmero 74. Octubre-Diciembre 1991. Pachano, Simn, Presidencialismo y parlamentarismo, Revista Mexicana de Sociologa, Vol. 60, No. 3 (Jul. - Sep., 1998), Universidad Nacional Autnoma de Mxico. Sags, Nstor, Parlamentarismo y presidencialismo. Un ensayo sistmico para la gobernabilidad democrtica: El minipremier en Per y Argentina. Experiencias y perspectivas Sartori, Giovanni, Ingeniera constitucional comparada. Una investigacin de estructuras, incentivos y resultados, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 2001. Valenzuela, Arturo y Linz, Juan Jos (coordinadores), Las crisis del presidencialismo, Vol. 1: Perspectivas comparativas, y Vol. 2: El caso de Latinoamrica.
en principio propendera a mayores cuotas de estabilidad y libertad, a riesgo de un mayor riesgo de inoperancia. De todos modos, no se puede ser asertivo a tales extremos. La conduccin y la gestin de una sociedad no son tareas de laboratorio. Por ello hay que relativizar la esperanza del parlamentarismo para Amrica Latina, al mismo tiempo que sacar de la defensiva al presidencialismo de nuestros pases. El diseo de nuestros sistemas polticos est en marcha y continuar su mutacin, creo yo, segn el ritmo de las circunstancias polticas y econmicas, y al influjo del surgimiento de las personalidades polticas. El futuro tendr ms que ver con esto que con la instauracin de un rgimen en lugar de otro.
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Poltico le dara mayor gobernabilidad democrtica a Colombia?*

Por: ngela Mara Giraldo Cadavid
Qu rgimen
Quest-ce que cest que a, la tribune?, scrie M. Bonaparte-Louis: Cest du parlementarisme! Que dites-vous de parlementarisme? Parlementarisme me plat. Parlementarisme est une perle. Voil le dictionnaire enrichi. VICTOR HUGO (Napolon Le Petit)
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Resumen En Amrica Latina y en nuestro pas sigue vigente el debate sobre qu rgimen poltico da mayor gobernabilidad democrtica a una Nacin. Esta discusin slo ocupa una posicin marginal. Por ello este trabajo de grado espera contribuir para que la instrumentacin de un sistema semipresidencial se pueda considerar una opcin poltica viable en Colombia. Este estudio repasa parte de la literatura sobre el tema con Linz, Liphart, Nohlen. Y construye sus conceptos fundamentales con base en las investigaciones de Easton, Sartori, Pasquino sobre el sistema poltico, los regmenes: presidenciales, parlamentarios, semipresidenciales, y la gobernabilidad democrtica. Se apoya tambin en la teora de los juegos de Tsebelis. El presidencialismo en Colombia se analiz a partir de la Constitucin de 1991 teniendo en cuenta las reformas que modifican las atribuciones del Presidente. Anlisis que sirvi para contextualizar nueve entrevistas realizadas a expertos en el tema y contrastar sus distintas opiniones para extraer de ellas algunas conclusiones. Igualmente, se dise una encuesta que fue aplicada por el Centro Nacional de Consultora realizada a 300 encuestados de las cinco principales ciudades colombianas que permiti hacer un anlisis sobre la percepcin del equili-
brio de poderes, reeleccin presidencial, garantas, participacin ciudadana y democracia. En sntesis, este estudio aporta una reflexin basada en los contextos poltico, social y econmico de Colombia que gira en torno a un presidencialismo preponderante y termina por construir un crculo vicioso. As mismo, hace un planteamiento sobre cmo romper este crculo vicioso para cimentar uno virtuoso en torno al semipresidencialismo. A la vez que expone los presupuestos que dicha imstrumentacin requiere. Palabras claves Gobernabilidad democrtica, regmenes polticos, presidencialismo, parlamentarismo, semipresidencialismo, sistema poltico, sistema de partidos, sistema electoral. Abstract In Latin America and in our country, remains valid the discussion about what political scheme gives greater democratic governance to a nation. This discussion holds only a marginal position. Therefore, this degree work, hopes contribute to consider the implementation of a semi-presidential system as a viable policy option in Colombia. This study reviews part of the literature about the subject with Linz, Liphart, Nohlen. and it builds its fundamental
* El texto es producto de la investigacin realizada por la autora para obtener el grado de Magster en Estudios Polticos de la Pontificia Universidad Javeriana. Presentado el 2 de Julio del 2010 y sustentado el 17 de agosto del 2010. NGELA MARA GIRALDO CADAVID es Asesora del Secretario Distrital de Salud, Directora de la Corporacin Vivamos Humanos. Odontloga de la Universidad Autnoma de Manizales, Magster en Ortodoncia y Ortopedia Maxilofacial del Centro de Estudios Superiores de Ortodoncia de Mxico D. F. y Magster en Estudios Polticos de la Pontificia Universidad Javeriana.
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concepts in investigations by Easton, Sarotori, Pasquino about the political system, the schemes: presidential, parliamentary, semi-presidential and democratic governance. It also support on the theory of games by Tsebelis. Presidentialism in Colombia was analyzed from the Constitution of 1991, taking into account the reforms that modify the president powers. This analysis helped to contextualize nine interviews with experts in the subject, and contrast their different views in order to extract from them some conclusions. Also made a survey about the perception of the presidential system in Colombia, based on three hundred respondents from the five main Colombian cities, that allows make an analysis of the perception on the balance of powers, presidential reelection, guarantees, citizen participation and democracy. Thus this study provides a reflection based on the political, social and economic context of Colombia that revolves around a prominent presidentialism and ends building a vicious circle. Also makes a statement about how to break this vicious circle to lay the foundations of a virtuous
one around the semi-presidentialism. Finally, exposes the assumptions of such implementation. Key words Democratic governance, political regime, presidentialism, parliamentarism, semipresidentialism, political system, party system, electoral system. Introduccin En este trabajo de grado se analizaron las instituciones que conforman un sistema de gobierno, es decir, los regmenes polticos, el sistema de partidos, el sistema electoral, y se cruzaron con la gobernabilidad democrtica en Colombia y la gobernabilidad global. El anterior anlisis consider el concepto de Easton (1965), quien seala que el sistema poltico est compuesto por: la autoridad, el rgimen y la comunidad poltica. Estos elementos hacen parte de un todo y, como tal, estn interrelacionados, entonces, si se modifica uno de sus componentes, vamos a producir cambios en los otros (Ver figura 1.1). Por tanto, si se quiere construir un crculo virtuoso, es necesario romper
Figura 1.1 Componentes del sistema poltico

Autoridad Detentores de los cargos institucionales de representacin, gobierno, administracin de la justicia y de cargos pblicos. Rgimen Normas, reglas, procedimientos de formacin y funcionamiento de las instituciones; la Constitucin; las instituciones mismas. Comunidad poltica Los ciudadanos y todos aquellos que estn expuestos a las decisiones de las autoridades y las modalidades de funcionamiento del rgimen. Fuente: adaptacin de Easton (1965), tomado de: Sistemas polticos comparados de Pasquino (2004)
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uno de los eslabones del crculo vicioso que se gener en torno al presidencialismo colombiano. Autoridad: entrevistas a los gobernantes Los entrevistados coinciden en que existen costumbres polticas que afectan el equilibrio de poderes. Para algunos de ellos, en Colombia no existen problemas de gobernabilidad. As lo manifiestan algunos entrevistados como Csar Gaviria, Jaime Castro y veladamente Manuel Jos Cepeda, que reconocen que las negociaciones llevadas a cabo para construir coaliciones no son trasparentes; para ellos, esto no constituye un problema grave para la gobernabilidad. Hay otros que al reconocer la existencia de estos problemas, opinan que afectan la gobernabilidad en trminos de democracia, como son Ernesto Samper Pizano, Rafael Pardo y Alejo Vargas. Sin embargo, sealan que esos problemas se pueden superar con algunos esfuerzos. Para Gustavo Petro, la situacin que vivimos es aberrante y el esfuerzo que se debe hacer es enorme, l no ve muchas posibilidades de superacin a corto plazo y estima que el sistema en su mayora esta cooptado por las mafias. Augusto Ramrez Ocampo siente que existen algunos problemas que no son muy graves y se pueden corregir educando a la poblacin sin hacer modificaciones fundamentales en la Constitucin. Juan Carlos Henao, vicepresidente de la Corte Constitucional, no fue interrogado al respecto para evitarle futuros impedimentos en el ejercicio de su cargo, sin embargo, sus
conocimientos y su experiencia constitucional, adems de su vivencia en Francia donde existe un rgimen semipresidencial, constituyeron elementos fundamentales para la argumentacin de esta tesis. Comunidad poltica: encuesta a los gobernados La opinin de los gobernados se conoci a travs de la encuesta diseada para este trabajo de grado y fue aplicada por el Centro Nacional de Con-
sultora el 5 de junio del 2010 a 300 encuestados de Bogot, Medelln, Barranquilla, Cali y Bucaramanga. Segn los resultados de la encuesta, la gente en Colombia asume que quien debe mandar es el Presidente. Ve bien que l lo haga y siente ms confianza en la persona que en las instituciones. El Presidente acta como el salvador en medio de instituciones corruptas. Esto refleja el desprestigio de los partidos financiados con recursos ilegales, del Congreso vinculado a procesos de parapoltica y yidispoltica, los escndalos del DAS por las chuzadas de telfono, el Ejrcito y la Polica relacionados
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con los falsos positivos que afectan la imagen de la institucionalidad. Pero los gobernantes, que conocen el funcionamiento del sistema desde adentro, saben que es el abuso del poder lo que afecta, y ste se ha institucionalizado en torno a la figura presidencial. Esto se puede notar en las afirmaciones de Jaime Castro, al expresar que deben cesar los desayunos en la Casa de Nario, y de Csar Gaviria cuando seala: Creo que es una mala prctica, ocurri por la reeleccin, por una iniciativa que tena un carcter inconveniente, ese fue un mal precedente que introdujo el presidente Uribe; que l tuviera que otorgar un pago a cada parlamentario por cada iniciativa que aprobaba, y en particular por la reeleccin, eso no debera pasar. Por lo expuesto, se considera que los gobernados, al no tener acceso a la informacin y desconocer los funcionamientos internos del sistema, no pue-
den saber que quien corrompe el sistema es la cabeza del Ejecutivo; tiene el poder para hacerlo, le fue otorgado por la Constitucin y el apoyo popular. Es decir, es lgico que los gobernados lleguen a pensar que el Presidente es el redentor que viene a salvarlos de las instituciones corruptas. Pero son los gobernantes quienes tienen la posibilidad y la obligacin de denunciar lo que sucede, y producir o estimular cambios en el sistema poltico, en la institucin y en la sociedad colombiana, para que ello cese. Rgimen: cambios en el presidencialismo colombiano Si se consideran las anteriores reflexiones, la propuesta que se formula en este trabajo de grado es romper el crculo vicioso generado en torno al presidencialismo (Ver figura 1.2). La propuesta Para la construccin de un crculo virtuoso, es necesario romper el crculo vicioso dado por la estructura del pre-
Figura 1.2. Crculo vicioso del presidencialismo colombiano
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sidencialismo. Esto se puede lograr a travs de la adopcin de un sistema semipresidencial. Este sistema recoge lo positivo del presidencialismo y del parlamentarismo: divide las funciones del Ejecutivo entre el Jefe de Estado: el Presidente elegido popularmente, responsable de las relaciones internacionales, la soberana y la defensa de la Nacin, y el Jefe de Gobierno, en cabeza del primer ministro, nombrado por el Presidente con el voto de aprobacin del parlamento, responsable de la administracin de las polticas pblicas y del presupuesto que debe concertar con el parlamento. Como afirma Sartori (2005), el rgimen semipresidencial es mejor que el presidencialismo porque puede enfrentar mejor a las mayoras divididas. Adems recomienda: Los pases que tienen la intencin de abandonar el presidencialismo haran bien en optar, prudentemente, por el semipresidencialismo en vista de que para un pas presidencialista, el salto al parla-
mentarismo es un salto hacia lo diverso y desconocido, mientras que un cambio al semipresidencialismo le permite a ese pas seguir funcionando en un mbito que conoce y en el que tiene experiencia y destreza. As mismo, toma de los sistemas parlamentarios el hecho de que el Jefe de Gobierno necesita el respaldo del parlamento. Por lo tanto, formar mayoras parlamentarias o coalicin es consustancial a la posibilidad de gobernar (ver figura 1.3). Instrumentacin de la propuesta Para adoptar un rgimen semipresidencial se requiere convocar una Asamblea Nacional Constituyente. Se trata de un cambio fundamental en la Constitucin porque es necesario reformular integralmente el sistema poltico, es decir, el rgimen poltico, el sistema de partidos y el sistema electoral. Las reformas se deben hacer en cada uno de los elementos descritos y ame-
Figura 1.3 Crculo virtuoso del semipresidencialismo

Semipresidencialismo
Presidente y Primer Ministro Necesita crear consensos Concerta el presupuesto con el parlamento
Fortalecimiento de la gobernabilidad democrtica
Partidos disciplinados Fuerzas polticas organizadas
Oposicin con garantas Las minoras ejercen su papel
Fortalecimiento del Parlamento Negociacin entre colectividades
Instituciones fortalecidas e independientes
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ritan un estudio especfico, stas podran ser el contenido de una tesis de doctorado. Requiere un anlisis inter y multidisciplinario con el fin de lograr la articulacin y la armonizacin de cada uno de ellos dentro del sistema poltico. Consideraciones para una correcta instrumentacin de la propuesta Nohlen (1991) sostiene que no es casual el inters despertado por el debate sobre el sistema poltico en la mayora de los pases latinoamericanos en los ltimos aos. Las crisis de la estabilidad poltica, de las democracias y de la gobernabilidad se han identificado con la vigencia del sistema presidencial de gobierno. Esta visin trae como consecuencia la idea de realizar modificacio-
instituciones, sino que stas se encuentran arraigadas en valores, preferencias y patrones ampliamente compartidos en la sociedad. Sera posible, por tanto, afirmar que la consolidacin de la gobernabilidad democrtica estara igualmente en peligro con sistemas parlamentarios si los gobiernos fueran tambin ineficientes, ya que esta falta se origina en la estructura del Estado, el funcionamiento de la burocracia (vase Correa Freitas/Franco, 1989) y la adaptacin de esos factores con el grado de desafos de desarrollo socioeconmico con que los gobiernos se enfrentan (vanse, por ejemplo, Paldam, 1987; Cuzan et al., 1988, e Isaacs, 1989). Entonces, se debe plantear un estudio que abarque el anlisis no slo desde el Derecho Constitucional o desde la historia, sino tambin desde la ciencia poltica, la sociologa y la economa, que sea integral en el sentido de apreciar el sistema tanto en sus bases como en su funcionamiento. Es imperioso aumentar los esfuerzos para estudiar empricamente los sistemas presidenciales en Amrica Latina. Tiene mucha razn Carlos Restrepo Piedrahta (1986) al decir: El presidencialismo latinoamericano, desde el punto de vista cientfico, no est explorado. Es necesario saber que las instituciones son expresiones de creencias arraigadas y de la voluntad de los pueblos, pero no depende de ellas exclusivamente el que una sociedad sea polticamente estable. En cuanto a la ingeniera poltica, Nohlen (1991) afirma algo similar. Y agrega:
nes institucionales mirando el modelo de las formas parlamentarias. Igualmente, es cierto que la estabilidad poltica y el xito socioeconmico de los pases europeos en la posguerra tienen explicaciones ms integrales que la sola vigencia de una forma de gobierno y se extienden a la cultura poltica, al grado de consenso social y a la reinsercin en un nuevo contexto internacional. Para una correcta instrumentacin de la propuesta presentada en este trabajo de grado se debe tener en cuenta que la tradicin presidencialista latinoamericana no es un mero producto de las
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La capacidad cientfica de hoy puede proporcionar infinitas soluciones tcnicas para estructurar la sociedad poltica, lo que hace pensar que un sistema de gobierno ptimo depende de la rigurosidad con que se perciben todos los problemas que es necesario prever y la minuciosidad para encontrar las soluciones adecuadas a ellos. Se olvida con frecuencia que lo distintivo de la poltica es su carcter humano e histrico, y, por tanto, cambiante, y que las instituciones, como ya lo hemos dicho, no son meras excelencias acadmicas. Obviamente, en este punto se da una vinculacin directa con el caudillismo o, visto de un modo menos peyorativo, con el liderazgo, esto confirma la tesis segn la cual el presidencialismo en Amrica Latina no se puede dejar de explicar sin los elementos de la cultura poltica, tema que no se ha tratado aqu. Sin embargo, en el captulo 5, sobre Gobernabilidad global y regmenes polticos, se reflexionaba sobre la inercia en la que se permanece como atrapados: nos hemos quedado con la concepcin del modelo de Estado-nacin de Westfalia de 1618, en el que la soberana estatal garantiz a cada Estado el derecho de gobernar en sus propios territorios, consagrando, en la ltima instancia, el principio de poder efectivo. En adelante, el dilema de seguridad atrap a todos los Estados en una situacin de permanente conflicto real o potencial. Situacin anloga a la que enfrenta Colombia con sus vecinos Venezuela y Ecuador.
Europa no siempre tuvo los regmenes de la actualidad. Los europeos pasaron de las monarquas absolutas que existan en Francia, Rusia, Austria y Espaa, entre otros lugares, y de las repblicas y monarquas constitucionales de Inglaterra y Holanda, a los regmenes parlamentarios y a los semipresidencialistas. El bloque socialista hace su transicin a la democracia adoptando un rgimen semipresidencial. Nuestras tradiciones culturales se han enmarcado en el presidencialismo, nos gusta un presidente que nos imponga autoridad y nos seale el camino a seguir. Este poder se podra comparar con el que ejerca un monarca absolutista en Europa del siglo XV. Es hora de mirar hacia otros horizontes y aprender de la experiencia europea, no es necesario vivir dos guerras mundiales para comprender la leccin. Se puede motivar los cambios que nuestro rgimen presidencial requiere sin recurrir a la violencia, ni esperar una mayor inestabilidad democrtica. Este trabajo de grado sostiene que si se logra generar responsabilidades en el Congreso, en los partidos, en el sistema judicial y se deja el paternalismo que induce el sistema presidencial, las instituciones tendrn que responder y alcanzar la madurez democrtica que las dinmicas globales del siglo XXI exige. Se requiere un cambio en las costumbres polticas y ese cambio est ligado a un proceso educativo. Para que ste sea un imperativo se debe cortar el cordn umbilical que nos mantiene unidos
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al presidencialismo y adoptar un rgimen semipresidencial. Esta propuesta no es desconocida en nuestro pas, en la Constitucin existen algunos elementos del parlamentarismo como la ley de bancadas y el voto de censura, entre otros. Aunque para que estos funcionen correctamente se debe definir las bases y terminar de construir la estructura que articule en armona lo que se requiere. Alternativas a corto plazo La propuesta de realizar una Asamblea Nacional Constituyente con el fin de adoptar un rgimen semipresidencial exige un anlisis ms profundo y detallado, la participacin de un equipo multidisciplinario integrado por representantes de las instituciones involucradas, la comunidad internacional, expertos nacionales e internacionales y representantes de la academia, entre otros. A corto plazo, Colombia requiere: Instrumentar el estatuto de la oposicin. Establecer en el sistema de partidos, la obligatoriedad de la carnetizacin, la educacin de los miembros de sus colectividades y hacer rendiciones pblicas y peridicas de cuentas. Aplicar de manera efectiva los castigos para los partidos que se financien con recursos ilcitos. Instrumentar el voto electrnico en Colombia. Corregir la duplicidad de responsabilidades entre el Presidente, los rganos de control y dems instituciones, que se presenta en la parte orgnica de la Constitucin.
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Se lec cio nes

Hacia la democracia de ciudadana

Por: PNUD Durante casi dos dcadas, pero particularmente en los aos 90, la agenda latinoamericana ha incluido el fortalecimiento democrtico, la crisis de la poltica, las reformas del Estado, las reformas estructurales de la economa y el impacto de la globalizacin en la regin. Sin embargo, aunque se abordaron aspectos sustantivos de estas cuestiones, el debate margin otros que, a la luz del anlisis realizado, se deben volver a colocar en el centro de la discusin. El Informe llega a la conclusin de que el desarrollo de la democracia est ntimamente vinculado a la bsqueda de mayor igualdad social, la lucha eficaz contra la pobreza y la expansin de los derechos de los ciudadanos. As, es esencial revisar las polticas y acciones instrumentadas hasta el presente, aprender de las experiencias histricas recientes, auscultar las realidades sociales emergentes y explorar nuevos caminos. Ello posibilitar abrir el horizonte hacia frmulas que permitan recrear el debate acerca de la poltica y su lugar en Amrica Latina, por ejemplo, a travs de los siguientes temas: La necesidad de una nueva estatalidad: cul es el papel del Estado en el fortalecimiento de la democracia? La economa vista desde la democracia, qu polticas econmicas favorecen el desarrollo de la democracia? Las democracias latinoamericanas en el contexto de la globalizacin actual, qu espacios de autonoma requieren para su expansin?
Cuatro temas para una agenda de debate En esta seccin abordamos las consideraciones para elaborar una agenda ampliada para el desarrollo de la democracia. Entendemos por agenda, para efectos de este Informe, la presentacin de los temas que requieren ser debatidos. No es, por lo tanto, una enumeracin de acciones o polticas pblicas. El significado y el alcance de estas contribuciones son el resultado de tres caminos convergentes: una cierta concepcin de la democracia, el reconocimiento de la singularidad latinoamericana y el conjunto de datos que resulta de nuestra investigacin emprica. Se trata de temas que constituyen preocupaciones comunes a la regin lati-
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noamericana. En cambio, las polticas que de ellos se puedan derivar deben expresar lo original y singular de cada situacin nacional. En la seccin anterior hemos dado cuenta del estado de la ciudadana en la regin. Frente a esta realidad se han propuesto muchas veces recetas, principios tcnicos y programas ambiciosos de reforma. Algunos han sido instrumentados con cierto xito y han obtenido logros significativos. Sin embargo, tras una dcada de reformas, las carencias de ciudadana no han sido resueltas. Es preciso encontrar otros criterios de accin que permitan avanzar hacia las soluciones que nuestras sociedades reclaman. Toda democracia encierra la promesa de libertad, justicia y progreso para sus ciudadanos y, como sostiene Rosanvallon, es necesario considerar lo no cumplido, las fracturas, las tensiones, los lmites y las denegaciones que desdibujan la experiencia de la democracia. En la distancia que media entre esa promesa y la realidad descrita en la seccin segunda surgen con fuerza los grandes temas que componen la agenda del desarrollo de la democracia. Pero qu quedara de la libertad ejercida al elegir democrticamente los gobiernos si grandes esferas de la vida social que hacen a los ms bsicos derechos ciudadanos permanecen fuera del alcance de la deliberacin pblica y de la voluntad ciudadana, si los gobiernos no pueden ejecutar las polticas decididas democrticamente? O si aun contando con gobiernos y Estados eficientes y eficaces, no es posible ejercer
el mandato electoral porque otros poderes internos o externos lo impiden? Para enfrentar los dficit de nuestras democracias hace falta poder democrtico. Esto es, la capacidad de actuar de modo efectivo frente a los problemas para expandir la ciudadana. Para construir ese poder es indispensable la poltica. Pero es preciso que la poltica sea relevante, que proponga caminos para abordar los temas clave de la sociedad, que los emprenda con la firmeza de la voluntad de los lderes y los ciudadanos y los sostenga con la idoneidad de los instrumentos para la accin colectiva, entre los cuales los partidos polticos son actores centrales, aunque no los nicos. Las propuestas de accin de los partidos polticos tienen en las institucio-
nes representativas y de gobierno del Estado el principal instrumento para su ejecucin. El poder democrtico se construye tambin desde la estatalidad. Al mismo tiempo, la sociedad civil, que constantemente crea nuevas organizaciones de voluntarios que aumentan la
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participacin, es otro de los instrumentos sustanciales para la expansin de la ciudadana y, consiguientemente, de la democracia. Detrs de todo derecho hay un Estado que lo garantiza. Y detrs de todo derecho trunco hay un Estado que no llega a tornarlo efectivo. Esta defeccin del Estado tiene que ver con la calidad de sus instituciones y, fundamentalmente, con el poder que fluye a travs de ellas y la consecuente capacidad o incapacidad del Estado para llevar a cabo sus fines. As, los problemas del desarrollo de la democracia que hemos visto en las secciones precedentes aparecen en una amalgama en la que se conjugan los lmites del Estado con las exigencias
fcticos que evaden la legalidad, trafican influencias y permean las ms altas instancias de decisin; con la evidencia de una globalizacin que acota el espacio propio de la democracia al escamotear del campo de la voluntad ciudadana los temas centrales que ataen al futuro de la sociedad. En otros trminos, la agenda que nos ocupa tiene que ver con los complejos caminos que habilitan y obturan la expansin de la ciudadana y la reconstruccin de la sociedad poltica en el marco de las democracias latinoamericanas. Se trata de abordar la discusin de las condiciones que permitan a nuestras democracias encarar la solucin de los problemas que hemos anotado, mediante la expansin de los instrumentos que brinda la misma democracia. En sntesis, los problemas evidenciados que constituyen los desafos para el desarrollo de la democracia en Amrica Latina se desenvuelven en esas cuatro esferas centrales (la poltica, el Estado, la economa, la globalizacin), todas ellas atravesadas por la cuestin del poder, condicin inexcusable para que la voluntad general se traduzca en polticas que transformen la realidad. Los criterios que aqu se presentan son un punto de partida, procuran desencadenar un debate, son su inicio, no su culminacin. Proponemos que esa agenda incluya: cmo pasar de una democracia cuyo sujeto es el elector a una cuyo sujeto es el ciudadano que tiene derechos y deberes expandidos, en los campos poltico, civil y social; cmo pasar de un Estado de legalidad trunca a
del crecimiento econmico y sus resultados, frecuentemente generadores de desigualdades; con la impotencia de la poltica para encarnar las aspiraciones de la ciudadana en poder democrtico; con las tensiones de sociedades fracturadas; con la existencia de poderes
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un Estado con alcance universal en todo el territorio y cuyo principal objetivo sea garantizar y promover los derechos un Estado de y para una Nacin de ciudadanos; cmo pasar de una economa concebida segn los dogmatismos del pensamiento nico a otra con diversidad de opciones, y cmo construir un espacio de autonoma en la globalizacin. Se trata, en fin, de llenar de poltica la sociedad y, consecuentemente, de sociedad a la poltica. La poltica, primera condicin La poltica cumple una funcin vital en el proceso democrtico: concibe las polticas pblicas para atacar los problemas que considera centrales y los plasma en proyectos que constituyen las opciones bsicas de la sociedad; ofrece los dirigentes que puedan ejecutarlos; agrupa los millones de voluntades ciudadanas en comunes denominadores que permiten elegir entre un nmero razonable de alternativas electorales, y finalmente construye el poder pblico necesario para ejecutar los proyectos que presenta a la sociedad. En definitiva, la poltica encarna las opciones, agrupa las voluntades y crea poder. Estas son tres condiciones inexcusables para el desarrollo de la democracia. Una poltica que no las cumpla pone en peligro la sustentabilidad democrtica. En Amrica Latina hay crisis de la poltica y crisis de representacin porque estas tres condiciones slo se cumplen parcialmente y, en ocasiones, no existen. El debate sobre la poltica se debe centrar en cmo superar esa situacin, de la cual no slo se deriva una crisis de representacin, sino tam-
bin un peligro para la democracia. Para ello, se requieren instituciones eficaces, partidos polticos y prcticas transparentes y responsables. Estas condiciones distan de cumplirse en muchos pases de la regin, lo que debilita peligrosamente la funcin de los partidos como los principales constructores de la poltica para la democracia. Sobre esta carencia, notoria y difundida, se centr la mayor parte del debate pblico sobre la poltica. Pero, aun siendo central, ese debate desplaz la discusin sobre otras cuestiones que parecen ms decisivas que las debilidades institucionales: la crisis de contenido de la poltica y la dificultad para construir poder democrtico. Incluso si contramos con instrumentos institucionales ptimos, si no se recupera la capacidad de la poltica para construir opciones sustantivas y poder, tanto la democracia electoral como la democracia de ciudadana tendern a ser no sustentables e irrelevantes para los ciudadanos. Una poltica que no nutre a la sociedad de opciones y poder carece de representatividad. En el anlisis que realizamos en el Informe, en la Segunda Seccin, resulta llamativo que los diversos instrumentos de estudio emprico hayan permitido coincidir en un conjunto semejante de
los dficit que aquejan a nuestras democracias. Ellos deben estar en el centro de los esfuerzos para la renovacin de los contenidos de la poltica. En este
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sentido, se han sealado las siguientes cuestiones: Los problemas de expresin de la ciudadana poltica son los menos marcados. Si bien en algunos pases la participacin electoral an es baja, se estn buscando mecanismos para incrementar esa participacin, por va de la mejora en los modos de empadronamiento electoral y la incorporacin de facilidades para acudir a los lugares de votacin. Prcticamente no hay casos de fraude flagrante y la intimidacin de los votantes ha disminuido notoriamente. Como en todo pas, siempre hay mrgenes para la manipulacin de cierto nmero de electores. Todava, en muchos casos, las cpulas partidarias siguen dominando el esquema de nominacin de candidatos. Ha mejorado la normativa que permite la discriminacin positiva de gnero para acceder a cargos representativos. Poco a poco, se aprueban normas para controlar el efecto de las donaciones privadas sobre la accin poltica, aunque en muchos casos todava falta que este control tenga relevancia prctica. En toda Amrica Latina la frmula poltica est centrada en la figura del presidente constitucional y la institucin presidencial suele tener poderes formales relativamente
altos. Esto no siempre se traduce en eficacia en la accin gubernativa, lo que crea otra fuente de descontento de la ciudadana y
frustracin para los polticos. El Parlamento, por su parte, carece de prestigio entre la masa ciudadana y se considera que es una instancia poco eficaz para representar y defender los intereses de la mayora. Aunque la rama judicial del Estado goza de independencia formal, en varios pases subsisten severas limitaciones para su cabal desempeo cotidiano. Los organismos especializados de control de la gestin pblica, tales como las contraloras de cuentas, o los organismos de promocin o defensa de derechos ciudadanos, como las fiscalas especiales o las defensoras del pueblo, a veces no tienen la independencia necesaria y otras, carecen de poder para ejercer sus funciones. Como es sabido, las defensoras del pueblo no pueden tener poder propio en el campo judicial o administrativo, pues invadiran el rea de competencia sealada a otros poderes estatales. Los mecanismos de democracia directa, si bien han ampliado el campo de la participacin poltica de la ciudadana, en ms de un caso han contribuido a la desestabilizacin poltica y no queda claro si han sido un instrumento eficaz para el desarrollo de la democracia. Ms all de los avances fundamentales en materia de derechos humanos, cuya violacin sistemtica caracteriz a la regin en los perodos autoritarios y de guerra civil, se siguen registrando abusos a los derechos a la vida y a la integridad fsica, en particular provenientes de la incapacidad del Estado de con-
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trolar la violencia y el uso de la fuerza pblica. La libertad de prensa ha mejorado notoriamente y aunque se estn dando los primeros pasos para asegurar el derecho de acceso a la informacin en poder del Estado, este es un desafo en el que es preciso avanzar. Los dficit de la ciudadana social relacionados con la estatalidad y la economa son los ms notorios: subsisten niveles altos de desigualdad y pobreza, y en muchos pases las desigualdades sociales no slo no se han reducido, sino que han aumentado. Persisten los niveles de insatisfaccin de necesidades bsicas en un nmero considerable de pases.
1. La poltica, especialmente la poltica democrtica, es el mbito donde se gestan diferentes alternativas y proyectos de una sociedad. La poltica es representacin, reivindicacin social y bsqueda colectiva de sentido. Sin embargo, hoy advertimos una seria incapacidad de la poltica para articular proyectos colectivos. La poltica pas a ser casi exclusivamente una actividad poco vinculada a las identidades, los intereses y las aspiraciones de la sociedad. 2. La crisis de la poltica se expresa en la ruptura que existe entre los problemas que la ciudadana reclama resolver y la capacidad que aquella tiene para enfrentarlos. La poltica tiende entonces a vaciarse, con lo que no logra construir el poder y los instrumentos que permitan hacer frente a los principales desafos de nuestros pases. Ah radica buena parte de los problemas de confianza y legitimidad que, en Amrica Latina, enfrentan la democracia, la poltica, sus instituciones bsicas y sus lderes. 3. Es preciso entonces preguntarse acerca de cul debera ser el lugar de la poltica en una Amrica Latina que, al mismo tiempo que conquist el importante derecho de gozar de elecciones libres, limpias y peridicas, est atravesada por el proceso de globalizacin, presenta graves problemas sociales y tiene Estados deficitarios para garantizar y expandir ciudadana. Puede la poltica encarnar las aspiraciones ciudadanas de reduccin de la pobreza y la desigualdad, de expansin del empleo y la solidaridad? Puede ayudar a construir un horizonte de progreso para nuestros pases y nuestros ciudadanos?
Estas comprobaciones coinciden con la percepcin de la ciudadana, que expresa en el estudio de opinin que los principales problemas son: desempleo, pobreza, desigualdad e ingresos insuficientes, delincuencia y drogas, corrupcin, y servicios e infraestructura insuficientes. De modo tambin coincidente, los lderes consultados mencionan como los problemas de la agenda: la reactivacin econmica, la corrupcin, el desempleo, la violencia y la delincuencia, la salud y la educacin. Llenar la poltica de contenido implica no slo lograr que los dficit anotados se hagan visibles: es indispensable tambin construir el abanico de opciones sustantivas para solucionarlos de modo efectivo y colocarlas en el eje de la discusin pblica. Resumimos algunos temas de ese debate en los enunciados que siguen:
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4. Muchos de los temas que antes eran propios de la poltica y los Estados nacionales hoy son tratados y decididos en otras esferas. La economa, los poderes fcticos y algunos medios de comunicacin han ocupado buena parte del lugar de aquellos. La poltica tiende a perder contenido por tres vas vinculadas entre s: Los Estados nacionales pierden soberana interior. Lo hacen, por un lado, frente a los poderes fcticos y los ilegales, y, por el otro, como consecuencia de los dficit que limitan la capacidad estatal por ineficiencia e ineficacia de sus organizaciones burocrticas. Hay un desequilibrio en la relacin entre la poltica y el mercado, que tiende a estrechar el espacio de la primera y limitarla a los mbitos de menor relevancia, sustrayendo, por ejemplo, importantes problemas econmicos de las decisiones y la deliberacin poltica. Esta sustraccin es inconsistente con la democracia y con los derechos de ciudadana que ella implica. Un orden internacional que limita la capacidad de los Estados para actuar con grados razonables de autonoma y, por lo tanto, restringe las opciones nacionales. Estos problemas debilitan la vocacin transformadora de la poltica, situacin especialmente grave en Amrica Latina. En este contexto, a las privaciones materiales actuales se agrega una cierta prdida de la idea de progreso, de la propia posibilidad de proyectos colectivos viables. La aparente impotencia de la poltica debilita seriamente la demo-
cracia, no slo en sus posibilidades de expansin, sino tambin tal vez en su sustentabilidad. 5. En Amrica Latina, las instituciones democrticas bsicas, sobre todo los partidos y el Parlamento, tienen una baja estima. Aproximadamente el 36 por ciento de los latinoamericanos (Latinobarmetro 2002) est de acuerdo con que, si es necesario, el Presidente deje de lado los partidos polticos y el Parlamento a la hora de gobernar. La mayor parte de los latinoamericanos opina que no hay democracia sin partidos y Parlamento, pero su funcionamiento genera insatisfaccin. 6. Los medios de comunicacin en ocasiones aparecen ocupando el vaco de representacin que se origina en la crisis de la poltica y sus instituciones; este vaco subsistir mientras la poltica no asuma sus facultades frente a los temas relevantes y los partidos se muestren incapaces de articular proyectos colectivos y de alcanzar la conduccin del Estado. 7. Cuando la poltica se vaca de contenidos, cuando el Estado ignora las grandes cuestiones de la ciudadana, la sociedad los recupera. En estos aos, en paralelo a la crisis de representacin y a la desercin del Estado, surgieron, de manera creciente y en las formas ms diversas, organizaciones de la sociedad que ocuparon el espacio de las demandas no resueltas o ignoradas. Se trata de un sistema autoorganizado de grupos intermediarios que son relativamente independientes del Estado y de las empresas privadas, que es capaz de deliberar y llevar adelante acciones
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colectivas en defensa y promocin de sus intereses y pasiones, en un marco de respeto a la estructura legal y civil existente.81 8. El ciudadano y las organizaciones de la sociedad civil desempean un rol central en la construccin democrtica, en el control de la gestin gubernamental, en la expresin de demandas y en el fortalecimiento del pluralismo que toda democracia promueve y necesita. Ellos son actores relevantes de la democracia de ciudadana. Su papel es complementario al de los actores polticos tradicionales de la democracia. A pesar de las direcuadro 39
se organiz para reclamar, controlar y proponer. 9. En Amrica Latina, los espacios conquistados por la sociedad civil han sido fundamentales para abrir caminos polticos que se presentaban cerrados y excluyentes para la construccin democrtica. En este sentido, la sociedad civil ampla el espacio pblico a travs de la participacin, la expresin de identidades y demandas, y la organizacin ciudadana. Actualmente, se requieren formas alternativas de representacin que sin reemplazar a las tradicionales (partidos polticos, elecciones, Parlamentos), las complementen y fortalezcan, respondiendo a necesidades nuevas, a las particularidades de los sectores excluidos o subrepresentados, a la necesidad de agregacin poltica que genera la saludable y creciente expresin de la diversidad y a la imprescindible reapropiacin ciudadana de los espacios de construccin de voluntad democrtica. 10. Esta cuestin se vincula a ciertos mbitos de poder donde se toman decisiones que afectan gravemente a una sociedad sin que esta pueda participar. Esos claustros cerrados de decisin econmica y los poderes fcticos legales e ilegales, nacionales o extraterritoriales, contribuyen a vaciar la poltica. La democracia abre camino e invita a la participacin ciudadana; sin embargo, si los mbitos en los que esa participa81 Consiguientemente, no pueden incluir organizaciones que tienden a la ilegalidad para lograr sus objetivos, sean mafias u organizaciones polticas subversivas, o actores con fines ms precisos que son parte de la sociedad, como los sindicatos, los medios en tanto organismos de informacin y entretenimiento, los partidos, los hogares o las Iglesias formales, pero s incluye los organismos colaterales que entran en la definicin adoptada.
El poder de los medios de comunicacin Evidentemente, en todos los grandes grupos de los que tenemos algunos datos, el control sobre la comunicacin se encuentra distribuido de una manera tan desigual, que algunos individuos poseen una influencia considerablemente mayor que otros [] aqu tenemos un problema formidable [] el nmero de individuos que ejercen un control importante sobre las alternativas programadas constituye solamente, en la mayora de las organizaciones, una fraccin muy reducida del total de los miembros. Parece que este es el caso, incluso, en las organizaciones ms democrticas, si su membresa es considerable. R. Dahl, 1987, pp. 97-98.
ficultades y los obstculos que suele conllevar la aceptacin de la sociedad civil como mbito de participacin y fortalecimiento de la democracia, su importancia en la democratizacin de Amrica Latina debe ser claramente reconocida. En este sentido, la poltica no slo debe recuperar sus contenidos centrales para que el pasaje a la democracia de ciudadana se viabilice, sino que, adems, debe cuidadosamente mirar su tarea incompleta, asumiendo las demandas de una sociedad que
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recuadro 40
Sociedad civil, poltica y participacin Las personas que se organizan a travs de entidades independientes de la sociedad civil superan la dicotoma entre autonoma pblica y privada. Ejercen la ciudadana civil, pero no slo para proteger sus propios intereses, sino tambin para ampliar las posibilidades de proteccin de los intereses de otros menos afortunados. Ejercen tambin la ciudadana poltica, pero no slo al votar y decidir en funcin de sus intereses personales, sino tambin cuando amplan las posibilidades de acceso y participacin de los relegados por el sistema poltico. Por ello, encarnan en s mismos toda la potencialidad del ser humano como agente, porque abarcan tanto la dimensin personal como la social de la ciudadana. En Amrica Latina hay un crecimiento impresionante de las organizaciones independientes de la sociedad civil. Especialmente en el mbito de los derechos humanos, la transicin a la democracia result en la renovacin generacional de organismos nacidos para luchar contra la represin ilegal de las dictaduras, y tambin en la aparicin de nuevas entidades dedicadas a los derechos de la mujer, de los nios, de los pueblos indgenas, de los afro-descendientes y de diversos sectores excluidos. [] La sociedad entiende la poltica en un sentido ms amplio y ms rico que el de la competencia electoral. Juan Mndez, Sociedad civil y calidad de la democracia, PRODDAL, 2003.
cin ocurre tienen escaso peso en las grandes decisiones nacionales, la consecuencia tiende a ser una generalizada apata y desconfianza. La necesidad de una nueva estatalidad Es indispensable ampliar el debate sobre el Estado en Amrica Latina. Mientras durante los ltimos veinte aos el nfasis fue puesto en cuestiones tales como las privatizaciones, el tamao y el gasto del Estado y la modernizacin de sus burocracias, fueron dejados de lado dos temas principales: el poder efectivo del Estado para aplicar el mandato electoral y el poder para democratizar, es decir, su capacidad para alcanzar de manera universal en todo su territorio a todas las clases sociales. Esta ltima cuestin es la condicin necesaria para lograr que, en todos lados y para todos, los derechos y las obligaciones tengan vigencia efectiva. Si estas condiciones no se cumplen, resultar un dficit de estatalidad: serias fallas en la vigencia del estado de derecho afectarn directamente la sustentabilidad y el desarrollo de la democracia.
Con la excusa de la aplicacin de las reformas institucionales que permitiran el mejor funcionamiento de los mercados, estas cuestiones fueron ignoradas u ocultadas. Un Estado para la democracia busca igualar la aplicacin de derechos y deberes, lo cual inexorablemente modifica las relaciones de poder, en particular en regiones como Amrica Latina, donde la fuerte conrecuadro 41
La dimensin asociativa de la democracia La calidad de la democracia est determinada tanto por quienes estn involucrados en prcticas asociativas como por quienes estn excluidos de ellas. Suele suceder en toda Amrica Latina que un mundo hobbesiano de segmentos totalmente desorganizados de la poblacin convive con un mundo mucho ms pequeo inspirado en Tocqueville. En este sentido, se presentan dos problemas: uno que tiene que ver con la definicin del espacio pblico mediante la silenciosa accin cotidiana de quienes manejan el acceso al aparato estatal. De ah la necesidad de democratizar la cultura de elites y sus resultados vinculados con la apropiacin del espacio pblico por parte de intereses especiales organizados. El segundo problema concierne a una evaluacin de los patrones asociativos en s mismos, tanto en trminos de su difusin como de su contenido y su calidad. Suponiendo que se produzcan consecuencias institucionales positivas del capital social, se debe considerar la dinmica de asociacin como un ingrediente esencial de la democracia. Renato Boschi, PRODDAL, 2003.
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Poltica, partidos y democracia en Amrica Latina Al hablar de una transformacin de las relaciones entre Estado y sociedad estamos hablando de una transformacin de la poltica. Si la sociedad entera se ve afectada por esta crisis de la poltica que afecta la calidad y la relevancia de las democracias nuevas, ms an se afectan los actores principalmente polticos, es decir, los partidos que aparecen juzgados muy severamente por la opinin pblica. En el nuevo escenario generado por las transformaciones sociales, estructurales y culturales de las ltimas dcadas que descomponen la unidad de la sociedad-polis, tiende a desaparecer la centralidad exclusiva de la poltica como expresin de la accin colectiva. Pero ella adquiere una nueva centralidad ms abstracta, por cuanto le corresponde abordar y articular las diversas esferas de la vida social, sin destruir su autonoma. As, hay menos espacio para
polticas altamente ideologizadas, voluntaristas o globalizantes, pero hay una demanda a la poltica por sentido, lo que las puras fuerzas del mercado, el universo meditico, los particularismos o los meros clculos de inters individual o corporativos no son capaces de dar. La gran tarea del futuro es la reconstruccin del espacio institucional, la polis, en que la poltica vuelve a tener sentido como articulacin entre actores sociales autnomos y fuertes y un Estado que recobra su papel de agente de desarrollo en un mundo que amenaza con destruir las comunidades nacionales. La opcin es el fortalecimiento, la autonoma y la complementariedad entre el Estado, el rgimen, los partidos y los actores sociales autnomos, es decir, una nueva matriz socio-poltica. Manuel Antonio Garretn, del texto elaborado para el PRODDAL, 2003.
centracin de ingresos lleva a la concentracin del poder. Este es un debate urgente, porque en Amrica Latina existe una crisis de estatalidad, que entendemos como la capacidad del Estado para cumplir con sus funciones y objetivos independientemente del tamao y la forma de organizacin de sus burocracias. En muchos casos, los Estados latinoamericanos han perdido capacidad como centro de la toma de decisiones legtimas, eficaces y eficientes, orientadas a resolver los problemas que las sociedades reconocen como relevantes. Es imperioso recuperar esta capacidad para promover las democracias. No existe democracia sin Estado y no existe desarrollo de la democracia sin un Estado para todos capaz de garantizar y promover universalmente la ciudadana. Si esta condicin no se cumple, la
democracia deja de ser una forma de organizacin del poder, capaz de resolver las relaciones de cooperacin y conflicto. El poder escapa a la democracia y ella se queda sin sustancia. Recuperar un Estado para la ciudadana es un desafo central del desarrollo de la democracia en Amrica Latina. Con Estados dbiles y mnimos slo se puede aspirar a conservar democracias electorales. La democracia de ciudadana requiere una estatalidad que asegure la universalidad de los derechos.82 Hace falta un Estado capaz de conducir el rumbo general de la sociedad, tramitar los conflictos conforme a principios democrticos, garantizar eficazmente el funcionamiento del sistema legal (derechos de propiedad y derechos de ciudadana simultneamente), regular los mercados, establecer equilibrios macroeconmicos, establecer sistemas
82 Cualquiera sea la definicin de ciudadana que adoptemos, el vnculo entre ciudadana y democracia conlleva siempre la idea de universalidad.
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de proteccin social basados en el principio de universalidad de la ciudadana y asumir la preeminencia de la democracia como principio de organizacin de la sociedad. La estatalidad es una condicin indispensable para que una democracia aspire a desarrollarse ms all del plano electoral, para que sea capaz de enfrentar de modo efectivo los desafos democrticos. A partir de esta proposicin enunciamos los temas que consideramos debera contemplar una agenda ampliada sobre la expansin de la estatalidad democrtica: 1. La agenda de reformas democrticas debe considerar al Estado en sus tres dimensiones: como conjunto de entes burocrticos, como sistema legal y como mbito de identidad colectiva. Estas tres dimensiones varan histricamente. En la mayor parte de Amrica Latina, ellas exhiben deficiencias. Las burocracias estatales carecen frecuentemente de poder y eficacia, la efectividad del sistema legal es social y territorialmente limitada, y las pretensiones de ser un Estado para-la-Nacin, dedicado seriamente al logro del inters general, no son crebles para muchos de sus ciudadanos. Estas deficiencias estn en el origen del escaso poder que los gobiernos latinoamericanos tienen para democratizar. 2. Cada pas de la regin tiene sus peculiaridades, pero en casi todos hay una amplia proporcin de la poblacin que se encuentra por debajo de un piso mnimo de desarrollo humano, en trminos no slo de bienes materiales y de acceso a servicios pblicos, sino tam-
bin de derechos bsicos. La solucin de estos lamentables problemas no requiere slo obviamente adecuadas polticas econmicas y sociales, tambin demanda un Estado abarcador y comprensivo, as como razonablemente eficaz, efectivo y creble. Tambin requiere una sociedad civil pujante, que por la va de la participacin apunte a complementar la instrumentacin de polticas pblicas. 3. El problema de los Estados latinoamericanos no es slo el tamao de sus burocracias, sino su ineficiencia e ineficacia, la inefectividad de su sistema legal y la escasa credibilidad del Estado y los gobiernos. Esto contrasta con la fuerte demanda ciudadana de presencia estatal que surge, entre otros elementos, de la encuesta informada en la seccin segunda de este Informe. 4. Sin perjuicio de la eliminacin de burocracias innecesarias y, en general, de la racionalizacin de procesos
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La democracia como principio de organizacin de la sociedad El orden social ya no puede descansar sobre una regulacin exclusivamente estatal de la convivencia, pero tampoco opera como un sistema autorregulado. El problema de fondo consiste pues en replantear la coordinacin social en una sociedad en que el Estado y la poltica han dejado de ser las principales instancias de coordinacin. Es en este contexto en el que, a mi juicio, se ha de situar la discusin acerca de la cuestin democrtica en Amrica Latina. Mientras que la tendencia actual apunta a una democracia electoral, cabe preguntarse, en cambio, acerca del papel de la democracia como un mbito privilegiado de coordinacin social. En lugar de restringirla a un principio de legitimacin, habra que explorar su potencial como principio de organizacin. De hecho, las instituciones y los procedimientos democrticos siempre tuvieron la funcin de mediacin de intereses y opiniones plurales con el fin de decidir a dnde vamos. Norbert Lechner, 1996.
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administrativos, un problema que evidencian algunos Estados latinoamericanos es su alto grado de fragmentacin y la frecuente falta de distincin entre el inters pblico y el privado. Cuando esto ocurre, el Estado se desvirta y se transforma en una serie de agencias inconexas con funcionarios y polticos ocupados en la bsqueda de rentas. 5. Existe un problema particularmente inquietante: la existencia de grandes, y en algunos casos crecientes, reas en las cuales la legalidad del Estado no tiene alcance o lo tiene de manera intermitente. Es llamativo cmo una cuestin de esta naturaleza es frecuentemente desatendida en los programas de reforma del Estado. El problema central del Estado en Amrica Latina es el de un Estado inconcluso, dbil, con escasa capacidad para ser efectivo de modo universal. 6. Otra dimensin de este problema es la presencia de varios tipos de legalidad efectiva, de carcter informal, patrimonial y delictivo. A veces, estas legalidades se fundan en regmenes
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discrecionales subnacionales que coexisten con regmenes que, en el nivel nacional, son democrticos. Los actores se desempean sobre la base de instituciones informales tales como personalismo, familismo, prebendalismo, caciquismo y similares. Estos circuitos de poder se basan en la desaparicin de la frontera entre lo privado y lo pblico, y en el truncamiento de la legalidad del Estado. Por su parte, el clientelismo un entramado de relaciones por medio del cual un patrn logra el apoyo de otros a cambio de ciertos beneficios genera privilegios y exclusiones, y suele implicar un manejo discrecional de recursos pblicos. 7. Una funcin fundamental del Estado es proteger a las personas contra la violencia privada. La democracia supone la existencia de un Estado que ha logrado el control sobre la violencia en su territorio. Sin embargo, ese no es el caso en algunas regiones de Amrica Latina. En ellas operan bandas terroristas, organizaciones delictivas, paramilitares y otros fenmenos similares. Estos grupos tienen sus cdigos legales, cobran sus propios impuestos y algunas veces logran casi el monopolio de la coercin en su territorio. Este tipo de violencia privada, no controlada por el Estado, es una de las principales fuentes de violacin de derechos fundamentales de la poblacin. 8. La proteccin de los ciudadanos por parte del Estado democrtico est comprometida tambin por la violencia asociada a los delitos contra las personas y la propiedad. Su nivel y su persistencia
Privatizacin perversa del Estado Un detenido diagnstico del desarrollo de la regin puede dar cuenta de un crnico dficit democrtico que, frecuentemente, se ha traducido en fenmenos de autoritarismo, clientelismo, amiguismo y, en casos extremos, nepotismo, que han sido la expresin, a nivel del rgimen poltico, de una captura de las instituciones y polticas pblicas por intereses particulares (de un partido poltico, o gremio, o grupo econmico, o una familia, o intereses regionales y locales). Esa suerte de privatizacin perversa del Estado, que ha estado en la base de los fenmenos de corrupcin, ha conducido a intervenciones estatales desincentivadoras de un funcionamiento eficiente del mercado y promotoras del rentismo y la especulacin. Enrique V. Iglesias, del texto elaborado para el PRODDAL.
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ponen de relieve la debilidad de un Estado incapaz de cumplir sus funciones de modo universal. Esta situacin es an ms grave en el entorno social de la regin, signado por la pobreza y la desigualdad, en el que los ciudadanos ms pobres son los que ms sufren la violencia. 9. Entre otras consecuencias de lo que llevamos anotado es preciso mencionar la aguda reduccin de autonoma del Estado; de hecho, existe un conjunto muy restringido de polticas que pueden ser definidas e instrumentadas al margen de poderes fcticos locales e internacionales que influyen decisivamente sobre el aparato estatal. 10. Una agenda de un Estado para la democracia se debera vertebrar a partir de la idea de Nacin para la cual se pretende que el Estado acte. Debera tener en cuenta al Estado en tanto centro de toma de decisiones legtimas, eficaces y eficientes orientadas a enfrentar los problemas que las sociedades reconocen como ms relevantes. 11. Para ello es preciso debatir las cuestiones que en Amrica Latina ponen en duda la eficiencia y la eficacia de sus burocracias, la efectividad de su sistema legal y la propia credibilidad del Estado. stas son: Ineficiencia de la accin del Estado y la reduccin de su autonoma, que deriva de su colonizacin por intereses particularistas (corrupcin). Inefectividad del sistema legal como consecuencia de la presencia de sistemas legales patrimonialistas.
Incapacidad de algunos Estados para alcanzar al conjunto de su territorio y a todos sus habitantes, que genera una legalidad trunca (desigualdad ante la ley, vigencia asimtrica de los derechos ciudadanos). Falta de un efectivo monopolio de la fuerza por parte de algunos Estados, que se ha traducido, entre otros efectos, en la persistencia del nivel de violacin de los derechos humanos. Incapacidad estatal para asumir la representacin de la diversidad en el interior de la sociedad. Prdida de credibilidad que proviene de la falta de transparencia y responsabilidad (rendicin de cuentas) del Estado ante los ciudadanos. La cuestin poltica, ms abarcadora, de la capacidad estatal de construir su propio poder, de manera de ejercer soberanamente el mandato popular.
Una economa para la democracia Los problemas de la ciudadana social atentan directamente contra la perduracin de la democracia en Amrica Latina. La sustentabilidad democrtica depende en gran parte de la resolucin de esta cuestin. Para ello, el debate sobre la economa y la diversidad de formas de organizacin del mercado debe ingresar en la agenda pblica y en la opcin ciudadana, porque es en la economa donde anida la solucin de buena parte de los dficit de ciudadana social. Al comienzo de este Informe sostuvimos que un rasgo singular e histrica-
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mente novedoso de Amrica Latina es el de ser la primera regin enteramente democrtica compuesta por sociedades con muy altos niveles de pobreza y la mayor desigualdad social del mundo. As, nos referimos al tringulo democracia electoral-pobreza-desigualdad para sintetizar la naturaleza de estas democracias y la necesidad de impulsar un nuevo pensamiento que diera cuenta de esta realidad. No tendremos respuestas tiles a los interrogantes sobre sustentabilidad democrtica latinoamericana si se ignoran los desafos peculiares que nacen de la coexistencia de esos tres fenmenos. Cuando describimos los resultados de las indagaciones empricas en la seccin segunda del Informe, la cuestin de las condiciones materiales de vida de los latinoamericanos apareca claramente como el mayor dficit de la democracia de ciudadana. Tal es la dimensin de los problemas de la ciudadana social, que una y otra vez reiteramos una pregunta dramtica: cunta pobreza resiste la libertad? Sin embargo, el debate sobre la democracia margina la cuestin econmica y se plantea, frecuentemente, en trrecuadro 45
minos de las restricciones institucionales que la democracia implica para el crecimiento econmico. El debate sobre la economa, con la excusa de su complejidad tcnica, se retira crecientemente de la discusin pblica y de las opciones reales de los ciudadanos en el momento de votar. A la luz de estas realidades parecera til que a la consabida frase las cuestiones tcnicas no se votan, opongamos la de que el bienestar de una sociedad no se decide en un laboratorio de tcnicos, por ms ilustrados que estos sean. Este no es un problema exclusivo de nuestra regin. La tendencia creciente en ciertos pases centrales al desarrollo de instituciones econmicas con niveles de autonoma casi totales afecta directamente su transparencia y, por ende, su responsabilidad (accountability) frente a la sociedad, lo que deriva en su prdida de credibilidad ante la opinin pblica. Decisiones econmicas sustantivas escindidas de la voluntad general presagian, en la visin de Jean-Paul Fitoussi, un siglo en el que la crisis de la democracia ser dominante 83. En Amrica Latina, donde los dficit de ciudadana social alcanzan la dimensin que hemos sealado, esta cuestin asume una importancia y una urgencia an mayores, al punto de que cuestiones como el nivel de desarrollo de la democracia, la sustentabilidad del sistema y la resolucin de la crisis de representacin poltica dependen de nuestra capacidad para incorporar la economa y sus opciones como un tema de la democracia y de la sociedad.
83 Ver Fitoussi, 2002.
La economa y la poltica Sin descartar la importancia de instancias tcnicas en todo buen ordenamiento del Estado y sin perjuicio de reconocer el trasfondo cientfico del anlisis econmico, la economa debe estar sujeta a la poltica y, en particular, a procesos polticos democrticos, porque esta es la forma como la sociedad dirime sus controversias.[...] Es necesario contar con partidos polticos slidos que ofrezcan a la ciudadana opciones alternativas de ordenamiento econmico y social. Jos Antonio Ocampo, del texto elaborado para el PRODDAL.
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Una economa para la democracia La economa poltica clsica ha creado un mundo econmico que no existe, un Guterwelt, un mundo aislado que es siempre idntico a s mismo y en el cual los conflictos entre fuerzas puramente individuales se solucionan de acuerdo con leyes econmicas incambiables. En realidad es en el interior de colectividades que son bastante diferentes unas de otras donde los individuos tratan de enriquecerse, y tanto la naturaleza como el xito de estos esfuerzos cambian junto con la naturaleza de la colectividad en la cual aparecen [...] ello torna siempre indispensable la accin del Estado para organizar los mercados; garantizar los contratos; fijar los patrones de moneda y crdito, la oferta de mano de obra, las relaciones laborales, los servicios de infraestructura, el comercio exterior, las pautas de distribucin del ingreso, las cargas impositivas, etctera. Jos Nun, del texto elaborado para el PRODDAL.
La economa es una cuestin clave para la democracia. Esta afirmacin no implica confundir dos formas de organizaciones sociales claramente diferenciadas: la democracia, que organiza relaciones de poder; la economa, que organiza relaciones de produccin, reproduccin e intercambio. Sin embargo, el resultado de la organizacin econmica es una cuestin decisiva para la democracia, especialmente para la democracia de ciudadana, como la hemos definido en este Informe. La economa es una cuestin de la democracia porque de ella depende el desarrollo de la ciudadana social y porque genera y altera las relaciones de poder. Por lo tanto, la agenda de la sustentabilidad democrtica debe incluir el debate sobre la diversidad posible de polticas y organizacin del mercado y la cuestin del rol regulador del Estado. En Amrica Latina se aprendi que el Estado no puede manejar la economa con ligereza: el Estado (democrtico) tiene un ineludible rol rector sobre la economa, lo que implica una fuerte capacidad de hacer poltica econmica.
Existen cinco funciones que las instituciones pblicas deberan ofrecer para que los mercados funcionen adecuadamente: la proteccin de derechos de propiedad, la regulacin del mercado, la estabilizacin macroeconmica, el seguro social y el manejo de conflictos de intereses. El Estado y el mercado son susceptibles de ser combinados en maneras diferentes dando origen a la diversidad de formas que puede adoptar la economa de mercado. Una concepcin de los mercados como un conjunto de instituciones que estn dadas por la naturaleza lleva a la aceptacin del funcionamiento de la economa de modo totalmente autnomo de las decisiones tomadas democrticamente. Desde un punto de vista democrtico, sin embargo, las polticas econmicas son parte de los instrumentos con que cuentan las sociedades para alcanzar la ciudadana plena. Por ello, la economa debe ser uno de los temas dentro del debate poltico y no ser excluida como una cuestin que contextualiza la organizacin del Estado. Esto es as porque: La eventual eliminacin de la desigualdad no es un problema eco-
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nmico marginal, resultante (o residual) de una buena poltica econmica. Ms bien, la distribucin afecta la eficiencia y la sobrevivencia misma del sistema econmico. El Estado tiene un rol sumamente importante en la distribucin del ingreso va el fisco, regulacin de los mercados, y subsidios o promocin de ciertos sectores o polticas de largo plazo. Este rol implica tener un Estado fuerte y capaz, no raqutico. Hacer dar un paso atrs al Estado, la consigna dominante en los aos 90, que implicaba que su papel no pasaba de mantener la
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Democracia y mercado El avance de la democracia y el establecimiento de reglas macroeconmicas claras y fuertes no se deben ver como situaciones antagnicas, sino complementarias. Jos Antonio Ocampo, del texto elaborado para el PRODDAL.
estabilidad econmica y proveer algunos bienes pblicos, fue un error grave cuyos resultados estn a la vista. Si este rol estatal no se asume, la democracia se vuelve irrelevante y no creble para desarrollar la ciudadana social. La democracia ofrece la garanta ms efectiva de buena gobernabilidad, tanto en la esfera econmica como en la poltica. Los derechos civiles, la libertad poltica y los procedimientos participativos son la mejor manera de asegurar estndares laborales, sustentabilidad medioambiental y estabilidad eco-
nmica. El desempeo de las democracias en todas estas reas ha sido superior a los regmenes con participacin poltica restrictiva. Cuanto ms amplio el dominio de la disciplina de mercado, ms ancho ser el espacio para la gobernabilidad democrtica. En principio, y en la medida en que la disciplina de mercado est basada en lo que se denomina los fundamentales (economic fundamentals) y en consideraciones de largo plazo, no tiene por qu haber conflicto entre los mercados y la gobernabilidad democrtica. Pero la realidad est lejos de este ideal. El trade-off es autntico, no slo porque los mercados se manejan por razones puramente financieras, sino porque son excesivamente voltiles y dominados por consideraciones cortoplacistas. En esta situacin, la reafirmacin de la primaca de la disciplina democrtica por sobre la disciplina de los mercados debera ser clara y frecuente. Los mercados requieren gobernabilidad y reglas. La buena gobernabilidad slo se asegura por va de la democracia. Y la democracia sigue siendo coextensiva con el EstadoNacin.84
Por ello la agenda de la sustentabilidad democrtica debe incluir, a riesgo de vaciarse de contenido, estas cuestiones de la economa, sus opciones y su diversidad. Las opciones econmicas deben ser parte del contenido renovado de la poltica, ellas son un componente sustancial de la agenda pblica, as como el
84 Para estas citas ver Rodrik, 2001.
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Modelo nico de desarrollo El fetichismo de las reformas que ha implantado el fundamentalismo de mercado, una de cuyas expresiones fue el Consenso de Washington, se niega a reconocer la diversidad implicada en la democracia [...]. Detrs del discurso del llamado Consenso de Washington se encuentra el supuesto de la existencia de un modelo nico de desarrollo, aplicable a todos los pases, cualesquiera sean sus circunstancias, y una visin de la economa de mercado como antagnica al intervencionismo estatal. Esta idea, compartida por los organismos de crdito internacionales, es ahistrica, nociva y contraria a la democracia. Jos Antonio Ocampo, del texto elaborado para el PRODDAL.
debate sobre la diversidad es una necesidad imperiosa para reunir la mejor combinacin entre el papel del mercado, el Estado y el contexto histrico de cada uno de nuestros pases. Por el contrario, el pensamiento nico, la receta universal y atemporal atentan contra el desarrollo de la democracia y de la propia economa. A continuacin, desagregamos los temas que, desde el punto de vista adoptado en este Informe, deben ser parte de una agenda centrada en una visin de la economa a partir de las necesidades del desarrollo de la democracia de Amrica Latina: 1. En ningn otro perodo de la historia mundial con la excepcin transitoria de la dcada de 1930 fueron tan graves como hoy los problemas de la economa mundial: desocupacin masiva, incremento de las desigualdades y la pobreza en los pases ricos, extensa miseria y crisis recurrentes en numerosos pases en desarrollo, exacerbacin de la desigualdad entre pases. 2. La democracia no puede permanecer indiferente a esto. No debemos olvidar que vivimos simultneamente en
democracias y en economas de mercado. Existe por ello, ineluctablemente, tensin entre dos dimensiones: por un lado, el individualismo y la desigualdad que tiende a resultar del funcionamiento del mercado; por el otro, las igualdades que consagra la ciudadana democrtica y la consiguiente necesidad de existencia de un espacio pblico para la toma decisiones, no ya individuales sino colectivas. Esto obliga a la bsqueda de una conciliacin entre ambas esferas. 3. La tensin entre ambos principios es dinmica porque permite que el sistema se adapte, en lugar de quebrarse, como lo hacen en general sistemas regidos por un nico principio de organizacin (por ejemplo, el sistema sovitico). Slo logran sobrevivir las formas en movimiento; las otras sucumben a la esclerosis. Dicho de otro modo, el capitalismo no ha sobrevivido como forma dominante de organizacin econmica a pesar de la democracia, sino gracias a ella. 4. Existen dos corrientes que se enfrentan en el debate sobre las relaciones entre el mercado y la democracia. Segn la primera, hoy dominante, la
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gr co 9
grfico 9
La agenda ciudadana: principales problemas. Promedio Amrica Latina, 2002

50 45 40 35 % poblacin 30 25 20 15 10 5 0 Amrica Latina, problema mencionado
11,88 7,53 6,76 1,53 34,63
Problemas de empleo Pobreza, desigualdad e ingresos insuficientes Delincuencia y drogas Violencia poltica
26,33
Servicios e infraestructura insuficientes Corrupcin Otros

11,34
Fuente: PRODDAL,Latinobarmetro 2002.
extensin de la esfera del mercado exigira la limitacin del campo de la democracia. La segunda corriente postula que la tensin siempre existente entre mercado y democracia, y su aspiracin de igualdad se deberan resolver mediante la bsqueda de su complementariedad. 5. No pocas de las teoras hoy prevalecientes sostienen que las intervenciones del Estado suelen reducir la eficacia de la economa. El discurso de los que abogan por ms y ms mercado es claramente antiestatal: El Estado es un mal necesario, es preciso limitar radicalmente su capacidad de intervencin. En cambio, este Informe sostiene que un Estado ajustado a la democracia eficaz, eficiente y creble es un componente indispensable del desarrollo. 6. La democracia presupone una jerarqua entre la poltica y el sistema econmico y, por ende, autonoma de la sociedad en la eleccin de las formas en que organiza su mercado.
85 Burdeau, 1985.
7. La democracia, en su bsqueda por limitar las exclusiones que provoca el mercado, aumenta la legitimidad del sistema econmico; el mercado, al limitar el poder del Estado y la poltica sobre la vida de los ciudadanos, permite una mayor adhesin a la democracia. La libertad colectiva necesita apoyarse sobre las libertades individuales, y viceversa. Tanto una como las otras estn en relacin iterativa, mostrando que la democracia es una forma en movimiento. La historia prueba que la democracia realizada nunca es ms que un momento del movimiento democrtico. Un movimiento que no se detiene jams85. 8. Las sociedades nacionales inclusive, por cierto, las de los pases centrales no tienen los mismos sistemas de equidad social; hay, de hecho, gran diversidad en estos sistemas. Esto no debe sorprendernos: la democracia implica diversidad; existen diferentes variedades de capitalismo, diferentes combinaciones entre Estado y mercado, y en las formas de accionar del Estado. sta es una importante verdad que, contra toda evidencia, el pensamiento nico niega. 9. La apertura de las economas favorece los factores ms mviles, no slo el capital financiero, sino tambin algunos tipos de conocimientos. El incremento de la movilidad de estos factores tiene por efecto transferir a los factores menos mviles es decir, sobre todo al trabajo el peso de la inseguridad econmica. Esto encierra el riesgo de reducir la adhesin de las poblaciones a la democracia y al propio mercado.
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10. Frente a esta situacin, conviene pasar revista a algunos criterios sobre polticas econmicas y su relacin con la democracia, tal como surge de las experiencias latinoamericanas de las ltimas dcadas: Es necesario un debate que identifique polticas que redistribuyan el ingreso sin distorsionar severamente el funcionamiento de los mercados, evitando as el populismo o el facilismo, tan presentes en la historia de Amrica Latina. La bsqueda de mayores niveles de bienestar para la poblacin exige un crecimiento econmico sostenido, pero este resulta insuficiente cuando es acompaado por consecuencias redistributivas desfavorables. La experiencia internacional demuestra que las ventajas competitivas basadas en bajos salarios son frgiles e inestables. Para competir en el mundo actual es fundamental la produccin eficiente, la innovacin de procesos, el diseo y la diferenciacin de productos, y el desarrollo de servicios de apoyo adecuados. Para ello, es esencial contar con un capital humano calificado.A su vez, la poltica social se debe guiar por cuatro principios
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bsicos: universalidad, solidaridad, eficiencia e integralidad. Los lmites a la gran propiedad y la empresa privada se relacionan con los niveles de desigualdad que una sociedad est dispuesta a tolerar, as como a las modalidades de su tributacin. Un segundo tipo de lmite se relaciona con el posible abuso del poder de mercado que pueden lograr los grandes propietarios y empresas. El tercero se refiere a la capacidad de esas empresas y propietarios de extender su influencia ms all de los mercados, gracias a su capacidad de lobby y a la extensin de su control hacia otras esferas del poder tpicas de la sociedad contempornea los medios de comunicacin, en particular. Un acuerdo poltico de los distintos sectores sociales sobre qu debe hacer el Estado ayuda a legitimar el nivel, la composicin y la tendencia del gasto pblico y de la carga tributaria necesaria para su financiamiento. Finalmente, anotamos que nuestros datos muestran dos aspectos de gran importancia prctica. El primero de ellos es que muchos latinoamericanos comparten una visin sumamente crtica sobre el
Cuatro ventajas econmicas de la democracia Adems, quienes sostienen la primera posicin, suelen considerar indiferente para la economa el tipo de rgimen poltico existente en cada caso. Sin embargo, [Dani Rodrik] plantea la hiptesis de que la democracia posee por lo menos cuatro ventajas sobre los regmenes autoritarios: la variancia del crecimiento a largo plazo es menor; la estabilidad macroeconmica de corto y mediano plazo era mayor; las crisis exgenas son mejor controladas y el nivel de los salarios (y de su participacin en el ingreso nacional) es ms elevado. Dani Rodrik, 1997, p. 15.
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funcionamiento de la economa de mercado. El segundo aspecto seguramente contracara de la frustracin recin anotada es la mayoritaria opinin favorable a la intervencin del Estado en la economa. Poder y polticas democrticas en la globalizacin Una agenda ampliada sobre la globalizacin debe incluir un debate sobre su naturaleza poltica y militar, su restriccin a la diversidad y las fuertes limitaciones al poder estatal. La globalizacin plantea crudamente las cuestiones del poder de los Estados nacionales y del poder dentro de los Estados. De otra manera, se expresa aqu nuevamente el problema vital de la democracia: la existencia o no de poder para ejecutar la voluntad mayoritaria. El debate que naturalmente se desarroll hasta ahora ha puesto el nfasis en los asuntos financieros y comerciales de la globalizacin y ha marginado relativamente su dato dominante: los poderes exteriores han dejado de ser exteriores, son tan interiores como los locales. Condicionan o determinan las
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decisiones del Estado, y su campo no se limita a las finanzas o el comercio. Abarcan crecientemente las cuestiones polticas, de seguridad y organizacin interior, de los sistemas de seguridad sociales, educativos y de salud. Es necesario, en consecuencia, ampliar el debate sobre la globalizacin en dos reas: por un lado, para dimensionar el impacto real en trminos de la soberana interior de los Estados; en segundo lugar, cmo concebir las estrategias posibles para aumentar las capacidades nacionales y regionales, para que el poder nacional no se extinga en nombre de un incontrolable poder global. La globalizacin ha hecho que el mundo exterior est en el interior de nuestras sociedades. El mundo est en todas partes. Pero el poder del mundo no. Sin embargo, y a la vez que esto sucede, reconocer la naturaleza de las relaciones que rigen el mundo en el que vivimos no debera hacernos abandonar la idea de un orden mundial regido por normas. Una cosa es la realidad que nos circunda; otra, nuestras aspiraciones, utopas si se quiere, aunque no quimeras. La lucha por un sistema internacional democrtico de derecho no debera dejar de ser una reivindicacin permanente de una civilizacin que muestra como una de sus conquistas la democracia y la idea de que las conductas se rigen por normas destinadas a preservar el derecho igualitario de todos, individuos y Estados. En efecto, en el mundo que surgi tras la terminacin de la posguerra fra, las
Complementariedad entre democracia y mercado Las relaciones entre democracia y mercado son entonces ms complementarias que conflictivas. La democracia, al impedir la exclusin por el mercado, aumenta la legitimidad del sistema econmico, y el mercado, al limitar el poder de la poltica sobre la vida de la gente, permite una mayor adhesin a la democracia. De este modo, cada uno de los principios que rigen las esferas poltica y econmica encuentra su limitacin, a la vez que su legitimacin, en el otro. Jean-Paul Fitoussi, del texto elaborado para el PRODDAL.
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relaciones de poder, bsicamente militares y econmicas, regulan el sistema internacional. En estas condiciones, el tema que emerge como prioridad es la contradiccin entre la necesidad de la diversidad que demanda un importante grado de autonoma de los pases y un sistema mundial basado en normas claras y compartidas y un mundo homogeneizado por relaciones de poder que dejan a los actores nacionales la capacidad de regulacin normativa slo en cuestiones relativamente marginales. Qu eleccin sobre cuestiones sustantivas pueden hacer los ciudadanos en estas condiciones? Qu posibilidad existe de que lo que hayan decidido se ejecute? En torno a esta cuestin central, el Informe presenta a continuacin un conjunto de reflexiones y temas que deberan nutrir el debate sobre la globalizacin y el desarrollo de la democracia: 1. Al tiempo que ha promovido la democracia, la globalizacin ha impuesto restricciones, incluso a los Estados ms fuertes y desarrollados. En Amrica Latina, estas restricciones ponen en duda la credibilidad del Estado como constructor de sociedad y promotor de ciudadana; as mismo, conllevan importantes consecuencias sobre el tipo de polticas posibles para los gobiernos de la regin. La accin aislada de la mayor parte de los Estados nacionales latinoamericanos resulta insuficiente para influir, controlar, regular o beneficiarse de este proceso o para resistir sus tendencias. 2. Paradjicamente, la globalizacin, mientras ha erosionado la capacidad de accin de los gobiernos, en particular
grfico 10
Posicin frente a la intervencin del Estado en la economa. Promedio Amrica Latina, 2002
50 Slido apoyo al mercado Apoyo tendencial al mercado 40 Indeciso Apoyo tendencial al Estado 46,50
% de la poblacin
30
Slido apoyo al Estado 23,70
20 9,70
16,70
10
3,40 0 Posicin frente a la intervencin del Estado
Fuente: Elaboracin propia. PRODDAL, Latinobarmetro 2002.
la efectividad de sus instrumentos de regulacin econmica, dej en manos de los Estados nacionales la compleja tarea de mantener la cohesin social, pero con menores mrgenes de accin para lograrlo. Ms an, como resultado del peso creciente de la condicionalidad impuesta por los organismos internacionales de crdito y, en general, por la movilidad del capital financiero, se han venido reduciendo los espacios para la diversidad de modelos de organizacin social y econmica que implica la democracia. 3. Sin embargo, hay una importante distancia entre esa constatacin y la pasividad gubernamental. El reconocimiento de las restricciones existentes no necesariamente impone aceptar el statu quo. La construccin de un espacio de autonoma de los Estados nacionales frente a la globalizacin constituye un desafo propio de la poltica democrtica, la que, como hemos aseverado a lo largo de este Informe, se debe proponer como meta central la construccin y la expansin de diversas ciudadanas.
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4. Es peligroso caer en el fatalismo frente a la globalizacin, sosteniendo que la asimetra de fuerzas es tal que no hay lugar para polticas autnomas. Ese fatalismo, desafortunadamente muy difundido, ignora los espacios reales de negociacin que existen en el mundo, as como que esos espacios pueden ser ampliados si existe una voluntad poltica consistente y sostenida de construccin de instancias regionales. 5. Los lugares institucionales de realizacin de la ciudadana poltica siguen siendo esencialmente nacionales. Esto implica que el reconocimiento de la democracia como valor univerrecuadro 51
7. La democracia es severamente afectada por la creciente traslacin de importantes decisiones a mbitos que estn fuera del alcance del control de los ciudadanos. Esto tiende a poner en cuestin nada menos que la relevancia que la democracia realmente tiene para los ciudadanos, lo cual a su vez tiene mucho peso en la lealtad de estos a aquella. Esta preocupacin debe ser recalcada porque podemos estar dirigindonos a una poltica que maneja agendas acotadas, que tarde o temprano pueden conducirnos a agendas irrelevantes o negadoras de la diversidad de caminos y criterios que debera reflejar la especificidad de cada uno de nuestros pases. 8. De lo antedicho deriva que la cuestin de cmo aumentar la capacidad de autonoma en la definicin y la solucin de los grandes problemas que nos afectan no slo atae a cada pas, sino tambin a la regin en su conjunto. 9. Esto implica debatir tambin polticas de alcance regional que hagan posible un aumento compartido de esa autonoma. Para ello cobra sentido y urgencia el renacimiento poltico de los esfuerzos regionales que, ms all de esfuerzos meramente comerciales, recreen y aumenten los espacios polticos de decisin propia, nacionales y ciudadanos. 10. Ello no implica necesariamente la creacin de nuevas organizaciones para encarar esas tareas ni, menos, que tengan carcter supranacional. Lo central es que los Estados de la regin decidan abordar el tratamiento de esos temas en el plano poltico. Para ello, las ac-
Globalizacin e impotencia de la poltica No solamente la globalizacin aumenta la participacin del mercado en el sistema de equidad y reduce la de la democracia, sino que lo hace en nombre de la eficacia del mercado y de un orden superior al de la democracia. Es lo que se ha dado en llamar impotencia de lo poltico. Jean-Paul Fitoussi, del texto elaborado para el PRODDAL.
sal slo adquiere pleno sentido si se permite que los procesos nacionales de representacin, de participacin y de toma de decisiones determinen las estrategias de desarrollo econmico y social, y ejerzan una mediacin eficaz con las tensiones propias de la globalizacin. 6. Por su lado, desde la perspectiva del desarrollo de la democracia, es tambin necesario debatir la construccin de los espacios de autonoma mencionados en el punto anterior; ellos son necesarios para que las democracias latinoamericanas puedan adquirir slido sustento y expandirse.
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tuales instituciones regionales y subregionales ofrecen una razonable base de accin, con los ajustes de agenda y estructura que ser indispensable introducir. 11. As planteada, la integracin poltica tiene como tarea la construccin de la Nacin y la construccin de la regin, una regin de naciones en la que unas y otras se complementan y refuerzan. Es decir, una asociacin poltica de Estados soberanos. 12. El ordenamiento internacional debera ser respetuoso de la diversidad de los pases (entre ellos y en cada uno de ellos), dentro de los lmites de la interdependencia. Pero las prcticas de poder imperantes en las relaciones internacionales no tienden a tomar en cuenta esa necesidad. 13. La capacidad de construccin autnoma en un mundo globalizado con una sola potencia hegemnica implica nuevos desafos. No se trata slo de los problemas clsicos de la relacin entre el centro y la periferia, el imperio y sus zonas de control, sino, adems, de esas relaciones en el contexto de la globalizacin actual. En ella, los fenmenos exteriores son tan inmediatos y cotidianos como los que se producen en el mismo territorio de las naciones. 14. La posguerra fra concluy el 11 de septiembre del 2001, con el ataque terrorista a Estados Unidos. El tema de seguridad volvi al centro de la escena, y se convirti en la cuestin prioritaria de la poltica mundial. A su vez, los hechos que se produjeron desde entonces han marcado un cambio sustancial
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en las relaciones mundiales, con fuerte impacto sobre los sistemas multilaterales de defensa colectiva. 15. La centralidad del tema seguridad en la agenda internacional plantea una tensin con la democracia y las libertades. Los pases centrales tienen mejores contrapesos que los nuestros para resolver esa tensin. 16. La experiencia que tuvimos en Amrica Latina en las dcadas anteriores al fin de la Guerra Fra es un buen ejemplo de lo que sucede cuando la cuestin de seguridad se convierte en la ptica central a partir de la cual se observan la poltica y las relaciones internacionales. 17. Por su parte, la regin tiene una fuerte carga de antecedentes en esta materia. En el pasado reciente ha sido objeto de varios atentados terroristas graves. Adems, durante varias dcadas algunos pases latinoamericanos han sufrido gran violencia, tanto de grupos insurgentes como del propio Estado. Por lo tanto, el peligro de la violencia terrorista no es una hiptesis abstracta para la regin. 18. Recientemente, las relaciones de poder militar han marcado de manera decisiva los vnculos mundiales. La idea de que la globalizacin haba trasladado el centro de las relaciones internacionales de las cuestiones militares y de seguridad a las financieras, que la economa reemplazaba a la poltica, se desvaneci. La preeminencia del tema del terrorismo trae al anlisis; por un lado, el impacto sobre las capacidades estatales de una potencial agresin te-
rrorista y, por el otro, las consecuencias de respuestas inapropiadas sobre esas capacidades y sobre la propia democracia. La respuesta apropiada se refiere a la capacidad estatal de responder eficazmente al peligro de agresin y, a la vez, evitar que esa respuesta debilite su capacidad de democratizar o disminuya la calidad de la democracia. 19. Es fundamental para la democracia que los problemas de seguridad no vengan como parte de una agenda impuesta sino asumirlos con soluciones propias. En este sentido, el tema de seguridad adquiere centralidad. Una posicin pasiva en esta materia puede tornarnos altamente vulnerables a estrategias exteriores, definidas sin tomar en cuenta importantes intereses propios de nuestra regin. 20. Los pases de la regin deben formular, a la luz de lo sucedido el 11 de septiembre y sus consecuencias, as como de la singularidad de sus democracias, criterios propios para inspirar sus opciones de respuesta al peligro planteado por el terrorismo. En sntesis El Informe ha planteado que la democracia entendida en forma minimalista, como la posibilidad de ejercer el derecho del voto peridicamente para elegir gobernantes, dentro de un marco donde est plenamente vigente el estado de derecho, no slo es importante, sino una condicin sine qua non para poder calificar un rgimen de democrtico. Pero el Informe va ms all. Considera que se debe ampliar el horizonte de la democracia perfeccionando no slo los
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mecanismos institucionales de la poltica y la instrumentacin efectiva de los derechos civiles para todos los ciudadanos, sino atendiendo a la expansin efectiva de la ciudadana social. Se trata de discutir cmo se puede avanzar hacia una ciudadana integral, lo que supone poner en el centro la poltica como forma de que el ciudadano, y ms precisamente la comunidad de ciudadanos, pueda participar en decisiones sustanciales. La globalizacin es un dato, pero no se trata pura y exclusivamente de admitir que todo lo que ocurre como consecuencia de la transformacin tecnolgica y de la expansin de los mercados se debe aceptar sin reflexin y sin accin. Hay que entender la transformacin constante y rpida que se da en el mundo de hoy, hay que convivir con incertidumbres, pero tambin hay que actuar para modificar esas macrotendencias en la circunstancia de cada pas. Se trata de instrumentarla regional y localmente con una actitud proactiva y no meramente pasiva, para su arraigo regional y local. De este modo, la economa no es tampoco un dato a asumir pasivamente; no hay una sola manera de pensar y hacer funcionar el mercado. Ya se sabe que hay diversas formas histricas exitosas que han convivido en marcos culturales diferentes. Esta comunidad de ciudadanos debe, entonces, promover una nueva legitimidad para el Estado, ese organismo que debe no slo proporcionar la maquinaria burocrtica administrativa de cada pas, sino tambin respetar y ampliar las instituciones polticas y el estado de derecho, y poner las bases para asegu-
rar la equidad para poder tener polticas sociales que apunten a la ampliacin de la ciudadana social. Crear una visin integral de la ciudadana, articular el funcionamiento de la economa con las decisiones polticas de la comunidad de los ciudadanos son algunos de los temas que emergen de este Informe para suscitar una nueva forma de debatir la democracia en la regin latinoamericana.
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Presidencialismo versus
parlamentarismo: dos enfoques contrapuestos
Por: Dieter Nohlen
SUMARIO EL GOBIERNO COMPARADO: EVIDENCIAS TERICAS Y EMPRICAS. CAUSALIDAD Y PRONSTICO.ESQUEMAS RGIDOS Y CONTEXTOS HISTRICOS. BALANCE FINAL.BIBLIOGRAFA.
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En marzo de 1987, en el Fortn de Santa Rosa, Uruguay, abramos el debate sobre reforma poltica y consolidacin democrtica en Amrica Latina en el marco de un seminario internacional que reuni cientistas sociales europeos y latinoamericanos. Entonces, hace una dcada, nos interesaba comprobar si la institucionalidad poltica en Amrica Latina haba tenido alguna relacin con los derrumbes de la democracia y si su reforma podra contribuir a mejorar la viabilidad y la consolidacin de la democracia en la regin. La presencia de los participantes europeos en el debate1 se justific principalmente por la experiencia europea durante la posguerra que super la historia de fracasos de las formas parlamentarias de gobierno imperantes en el primer tercio del siglo mediante adaptaciones del mismo sistema bsico a parmetros de mejor funcionamiento y mayor estabilidad. Tomando tales estmulos tericos e histricos y considerando los debates sobre reformas del sistema presidencial en algunos pases de Amrica del Sur, especialmente Chile y Argentina, en el seminario se lanz tambin la idea de introducir en uno u otro pas el parlamentarismo. Los resultados de este encuentro fueron publicados un ao ms tarde en un libro compilado por Dieter Nohlen y Aldo Solari en 1988 en la editorial Nueva Sociedad (Caracas). En el mismo ao 1987, Juan J. Linz publicaba la primera versin de su muy
difundido e influyente artculo: Presidential and Parliamentary Government. Does it Make a Difference? (2), en el que junto con subrayar la diferencia entre ambas formas de gobierno, especialmente respecto a sus efectos, destaca el rol negativo del presidencialismo en Amrica Latina como causante del derrumbe de las democracias, como elemento que impide o dificulta la transicin a la democracia y como estructura que hace problemtica la consolidacin de la democracia. Consecuentemente, Juan Linz se pronuncia decididamente en favor de la introduccin del parlamentarismo en Amrica Latina, fomentando vigorosamente este proyecto tanto a nivel acadmico como en la esfera del consulting poltico (vase Lazarte, 1998). La aparicin del tema institucional en el debate politolgico sobre la transicin y la consolidacin democrtica en Amrica Latina origin un perfilamiento paulatino de una dualidad de enfoques sobre sus aspectos conceptuales y metodolgicos, as como respecto de las consecuencias que los esfuerzos tericos tendran en el desarrollo poltico de la regin. Estas lneas de estudio sobre los regmenes polticos encontraran su expresin ms elocuente en dos compilaciones publicadas en 1991 y 1994. As, en 1991, en el libro Presidencialismo versus Parlamentarismo, compila-
Agradezco mucho el apoyo de Martn Lauga en la preparacin de la versin castellana de este ensayo. El texto, revisado y actualizado, corresponde a la conferencia pronunciada al cabo del VII Curso Interamericano de Elecciones del Instituto Interamericano de Derechos Humanos (IIDH/CAPEL) en el Saln de Ex Presidentes de la Asamblea Legislativa de Costa Rica, el da 29 de noviembre de 1995. 1 Desde Espaa el politlogo (y poltico) Rafael Arias Salgado y el constitucionalista Jos Juan Gonzlez Encinar, desde Alemania el historiador Detlef Junker, el constitucionalista Christoph Muller y el politlogo Dieter Nohlen. 2 Versin castellana publicada en Consejo para la Consolidacin de la Democracia. 1988.
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do por Dieter Nohlen y Mario Fernndez (vase tambin Nohlen, 1991), se sealaron ntidamente las diferencias metodolgicas e histricas de los enfoques sobre los sistemas de gobierno en Amrica Latina y se analizaron con gran detalle las posibilidades de reforma del presidencialismo en Amrica Latina, haciendo hincapi en las formas muy variadas de este tipo de sistema poltico que habra que considerar para emprender tales proyectos de reforma en cada caso nacional. Ahondando en este punto, en el estudio se propona hacer ms nfasis en la idea de adaptar, ms que reformar, los sistemas presidenciales, en el sentido de alcanzar patrones de mejor funcionamiento. Por otra parte, en el libro se destacaba la importancia de los comportamientos de los actores polticos como variable de importancia respecto al rooting de las instituciones; se llamaba la atencin sobre los cambios reales en cuanto a lo actitudinal, especialmente en los procesos de formacin de coaliciones de gobierno o especies de este tipo de gobiernos por mayora multicolor en Chile, Bolivia y Uruguay; y se afirmaba que, incluso cuando ni siquiera en un solo pas se producan reformas constitucionales en cuanto al tipo del sistema poltico vigente, el mero debate institucional podra tener el efecto de mejorar la comprensin de lo institucional como restriccin y recurso por parte de los actores polticos y as contribuir al objetivo principal: la consolidacin de la democracia (vase as mismo Nohlen/ De Riz, 1991). En el ao 1994 se public el estudio de Juan Linz y los investigadores que participaron en dos seminarios interna-
cionales sobre el tema en 1989 y 1990 en Washington y Santiago de Chile. En esta obra, el enfoque y el objetivo del pensamiento parlamentarista de Linz se vieron ratificados y an ms acentuados por el propio ttulo de la obra colectiva compilada por Juan Linz y Arturo Valenzuela: The Failure of Presidential Democracy, sin perjuicio de que varias contribuciones del libro no comprueban ni confirman esta visin determinista y universalista del presidencialismo. En su extensa introduccin al libro que constituye la versin definitiva de su artculo de 1987, Juan Linz ampli sus argumentos contrarios al presidencialismo, a pesar de los inequvocos signos de la realidad poltica de la regin. La alusin que el autor hace a la crtica que recibi no considera sus argumentos ni las propuestas de reforma poltica. El trabajo de Linz tampoco da cuenta del significado de los intentos de reforma institucional que tuvieron lugar en Amrica Latina en esta dcada. Mientras que las iniciativas de reforma constitucional respecto a la forma de gobierno generalmente se frustraron, se observa un comportamiento de la clase poltica en buena parte ms pragmtico y conforme con criterios de mejor funcionamiento del sistema presidencial. El pronosticado nuevo derrumbe de las democracias en Amrica Latina no se produjo, pero s se observ, por el contrario, una permanencia de la democracia en Amrica Latina nunca antes vista en su historia, y con ello una relativizacin de la supuesta relacin causal entre sistema de gobierno y desenlace feliz o fatal de la democracia. Lo que la realidad de la regin presenta son, en suma, ciertas flexibilidad y ca-
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pacidad de adaptacin del sistema presidencial, en medio de inmensos desafos econmicos, sociales y polticos que estn relacionados con el agotamiento de la estrategia de desarrollo cerrada, sustitutiva y estatista y con la instrumentacin de la estrategia neoliberal de apertura, privatizaciones y desregulaciones. En este dificilsimo contexto socioeconmico y de reestructuracin de la relacin Estado-sociedad no slo no se produjo el derrumbe de la democracia por los dficit del presidencialismo, sino que ms bien se manifiesta a nivel poltico-institucional lo que debiera ser un fundamento emprico central del pensamiento institucional para Amrica Latina: La reafirmacin de la democracia presidencialista (vase Nohlen/Fernndez, 1998). Vale aadir que esta observacin emprica acerca de la permanencia y, en ciertos casos, estabilidad de la democracia no implica emitir ningn juicio sobre el desarrollo de la democracia y su permanencia y consolidacin en el futuro, asociada a variables externas a la forma del sistema poltico. Mientras que la polmica se expandi a ms pases de Amrica Latina a travs de la republicacin de los dos artculos introductorios de Linz y Nohlen a las compilaciones ya mencionadas de 1994 y 1991 (vase Linz/Nohlen et al, 1993; Comisin Andina de Juristas, 1993), con el correr del tiempo una cantidad cada vez mayor de cientistas sociales y constitucionalistas se incorpor al debate, manifestndose ms matices y posicionamientos respecto a la disyuntiva entre presidencialismo y parlamentarismo. Segn Bemhard Thibaut (1996), cabe distinguir, en trminos sistemticos, entre:
La comparacin entre ambos sistemas dentro de un enfoque de puro razonamiento terico o ideal tpico: tal es por ejemplo la postura de Juan J. Linz principalmente y, en medida parecida, de Arend Lijphart. Los estudios cuantitativos que comparan por lo general con un enfoque temporalmente muy reducido la performance de las democracias presidenciales y parlamentarias (Riggs, 1993; Stepan/Skach, 1993; Hadenius, 1994; entre otros). Los estudios que abandonan la contrastacin de los tipos bsicos y se vuelcan al anlisis de las variantes al interior del presidencialismo dentro de un enfoque puramente institucional, diferenciando p. e. entre sistemas con presidentes fuertes y sistemas con presidentes dbiles en relacin con la formacin y el mantenimiento de su gabinete o en relacin con el proceso legislativo. Aqu tambin hay una tendencia a concebir los supuestos mritos de distintos modelos o subtipos del presidencialismo en cuanto a la estabilidad democr-
tica en trminos cuantitativos, sin considerar el contexto histrico (Shugart/ Carey, 1992). El enfoque que seguimos nosotros de estudiar los sistemas de gobierno en estrecha vinculacin con el contexto social y poltico-estructural en el cual tienen que operar concretamente, es decir, un enfoque muy escptico en relacin con los rendimientos posibles
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de un anlisis puramente terico y/o cuantitativo. Este enfoque implica no rechazar por principios o a priori ni el parlamentarismo ni el presidencialismo, sino evaluar los problemas de funcionamiento de un cierto sistema de gobierno, percibido como un conjunto de elementos institucionales y polticoestructurales (vase Monsalve/Sottoli, 1998). El gobierno comparado: Evidencias tericas y empricas Existen diferencias estructurales entre el sistema presidencial y el parlamentario. Este hecho es tan obvio, que el solo repetir esta obviedad no debera ni despertar mayor inters ni favorecer la polmica. El caso empieza a llamar la atencin cuando las diferencias que se establecen a nivel terico-sistemtico se convierten en factores causantes del desarrollo poltico a nivel histrico-emprico, es decir, cuando se pasa del mundo abstracto de las lgicas simples al mundo emprico de las circunstancias y variables complejas. El mundo abstracto es el reino de las teoras universalistas; el mundo histrico, el de las teoras de menor alcance, de las explicaciones contextuales o contingentes. La fuerza sugestiva del pensamiento institucional de Juan Linz radica en el supuesto de que sera posible pasar sin ms del anlisis sistemtico propio del gobierno comparado al anlisis causal del desarrollo poltico. Se trata, pues, de la mezcla de dos lgicas distintas, algo que difcilmente puede ser perci-
bido por quienes descuidan cuestiones metodolgicas o slo recientemente se incorporan al debate. Como bien sabemos, Juan Linz es un excelente conocedor de la historia de un sinnmero de pases, por lo que le resulta fcil fundamentar su argumentacin contra-presidencialismo y pro-parlamentarismo con exhausivo material histrico proveniente de los ms diversos pases. No obstante, pese a la abundancia de ejemplos histricos, la lgica de su investigacin no es histrica, sino abstracta o pura; es la lgica de la coherencia. En palabras de Giovanni Sartori, su discurso busca relaciones universales, relaciones que permanecen invariables, cualesquiera sean los casos especficos a los cuales que se puedan referir. Maneja relaciones atemporales, sucesiones que no son cronolgicas sino ideales (Sartori, 1992: 147, 149). En funcin de la lgica
no contradictoria, la historia, la empiria, juega un papel slo auxiliar: los ejemplos especficos le sirven para juntar evidencia histrica que acompae el desarrollo argumentativo. Este tratamiento de la historia, sin embargo, no es apropiado para comprobar las hip-
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tesis, dado, primero, que se dejan fuera de atencin los casos histricos que no se adecuan a las relaciones sistemticas que se establecen o en otros trminos no se utiliza el mtodo comparativo como instancia de control; y, segundo, que los ejemplos ilustrativos tomados en cuenta son tratados bajo el supuesto del ceteris paribus, mientras que para bien comprender la historia y las relaciones que estamos estudiando hay que presumir un ceteris non paribus. La lgica de la razn se contrapone a la lgica de lo razonable. Siguiendo a Sartori (21992, 151), podemos concluir que las relaciones universales y atemporales formuladas para una lgica pura no valen para una lgica emprica..., si no estn debidamente ponderadas. As, parece extremadamente discutible el supuesto de que la lgica que establece la diferencia entre presidencialismo y parlamentarismo y la validez de la opcin parlamentarista sea
culadas con el fenmeno o la relacin que estamos estudiando. Causalidad y pronstico La importancia de estas consideraciones metodolgicas se evidencia en el examen de una de las tesis centrales del pensamiento parlamentarista. Se trata de la tesis lanzada por Arturo Valenzuela de que la democracia en Chile habra sobrevivido si en esa poca el pas andino hubiera contado con un sistema parlamentario (vase Valenzuela, 1978; 1994). Fue el presidencialismo el causante del derrumbe de la democracia chilena? Siguiendo esta lgica hipottica, la historia de Chile nos conduce a pensar de inmediato en otros supuestos de tipo counterfactual, como por ejemplo: si hubiera existido el ballotage, Salvador Allende no habra sido elegido en 1970, y as la democracia chilena no habra llegado a su punto muerto (vase en este sentido, Taagepera /Shugart, 1989: 1); si hubiera existido el mecanismo de la reeleccin, Eduardo Frei Montalva habra triunfado en los comicios; si la Democracia Cristiana hubiera presentado otro candidato en lugar del izquierdista Radomiro Tomic, por ejemplo Bernardo Leighton, Alessandri, el apoderado de la derecha, no se habra presentado como candidato y la Democracia Cristiana habra podido continuar su mandato; si el partido de centro, la Democracia Cristiana, hubiera seguido la
capaz de resolver el problema planteado de la opcin ms adecuada de entre las formas de gobierno, problema que requiere un conocimiento emprico, o sea histrico ms integral, una comprensin de todo el contexto especfico y especialmente de las relaciones vin-
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prctica del tradicional partido de centro en Chile, el Partido Radical, esto es, la prctica de acuerdos y alianzas, no habra perdido las elecciones de 1970 (vase Scully, 1992); si los partidos marxistas no hubieran negado la sal y el agua al gobierno de Eduardo Frei Montalva con su programa de nacionalizaciones y de reformas estructurales (abolicin del latifundio), se habra formado una gran alianza de los partidos modernizantes para cambiar el pas. En todos estos supuestos casos entre otros, la democracia chilena habra podido sobrevivir. Esto relativiza rotundamente la capacidad explicativa del derrumbe de la democracia que se le atribuye al presidencialismo por pensar que el parlamentarismo habra llevado a otro historical outcome. Existen, en realidad, un sinnmero de posibles factores causantes, o momentos circunstanciales, que de haber sido otro, o de hecho de haber tenido otro comportamiento, habran podido influir en el desarrollo de la democracia en Chile. Como ocurre con otros casos anlogos, cabe recordar que, en el caso del derrumbe de la democracia de Weimar, un historiador alemn que revis la literatura al respecto menciona en total ms de 60 factores causantes (vase Junker, 1988). As, la tesis de Valenzuela se reduce a una hiptesis muy discutible, y an ms si se considera que los supuestos avanzados por m eran, en su poca, temas que se discutan en Chile; por ejemplo: Tomic intent formar con los partidos marxistas una gran alianza de izquierda detrs de su
candidatura, pero fracas; sectores de la Democracia Cristiana propusieron reemplazar a Tomic por Leighton, pero no tuvieron xito; se inici una manio-
bra contra la eleccin de Allende por el Congreso que habra resultado en nuevas elecciones con la candidatura
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de Frei, maniobra que tampoco result (vase Nohlen, 1973; Huneeus, 1981; Tagle, 1992). Sin embargo, en la poca de la poltica a la cual nos referimos, la alternativa parlamentaria no apareca ni como proyecto concreto ni en el debate general. Por el contrario, la reforma constitucional de 1969 fortaleci el rol del presidente en el sistema poltico, al dotarlo con el plebiscito como arma para superar un posible conflicto con el parlamento. As, el planteamiento de Arturo Valenzuela no slo representa uno de los muchos supuestos imaginables, sino que es quizs el menos plausible desde un punto de vista histrico, dado que, como ya seal, no estuvo en ningn momento presente en las alternativas discutidas en ese entonces. Por otra parte, hay que tomar en cuenta la magnitud de consenso poltico que habra requerido la introduccin del parlamentarismo en Chile como en cualquier otro pas con grandes tradiciones presidencialistas. Vale considerar tambin que los cambios institucionales no son neutros polticamente y que las fuerzas polticas, ms an en tiempos de alta conflictividad poltica, los evalan de acuerdo con criterios de poder. Ahora bien: El supuesto de poder alcanzar un acuerdo sobre la reforma institucional de tal orden equivale a desvalorizar el propio proyecto parlamentarista, dado que con este mismo consenso se habra resuelto fcilmente el conflicto entre presidente y mayora parlamentaria en el esquema presidencialista, origen segn el anlisis de Arturo Valenzuela y Juan Linz del derrumbe de la democracia chilena.
Este dbil supuesto de tipo contrafactual se convierte en el pensamiento de Juan Linz en the classic instance en lo que se refiere a cmo el presidencialismo ha facilitado y agravado la crisis de la democracia (Diamond/Linz, 1989: 24), es decir, es tomado como fundamento para plantear una afirmacin universalmente vlida, como base terica para el pronstico. Este pronstico consiste en el anuncio del probable fracaso de las democracias presidenciales en Amrica Latina, as se debe entender el ttulo de su obra colectiva: The Failure of Presidential Democracy. Pero cabe puntualizar que un pronstico en las ciencias sociales es vlido slo en la medida en que la teora en la cual se base sea empricamente sustentable. Es interesante observar que algunas contribuciones en el libro compilado por Juan Linz y Arturo Valenzuela llegan a cuestionar la afirmacin sugerente del ttulo de la obra. En primer lugar, porque no se le atribuye al sistema de gobierno una relevancia central respecto a la cuestin de la gobernabilidad, pareciendo difcil to point to presidentialism as the insurmountable obstacle (de acuerdo con Jonathan Hartlyn en su trabajo sobre Colombia, p. 320). En segundo lugar, porque en Amrica Latina existe una fuerte tradicin de forma de gobierno presidencialista que se relaciona estrechamente con la cultura poltica de los pases respectivos (como argumenta Cynthia McClintock en su trabajo sobre Per, p. 389). Adems, porque surgiran dificultades considerables al tratar de manejar exitosamente el parlamentarismo, pudiendo aparecer nuevos pro-
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blemas y agudizarse otros ya existentes (segn Catherine M. Conaghan en su contribucin sobre Ecuador, p. 351). McClintock intuye, entre otras cosas, que el parlamentarismo would increase spoils-oriented activities among lites (389). Por ltimo, en tercer lugar, porque se teme que se podra minar la legitimidad del sistema poltico. En las democracias an no consolidadas, este temor se ilustra en la disposicin de grupos estratgicos, especialmente los militares, a aceptar ms bien la autoridad de un presidente que la de un jefe de Gobierno dependiente del Parlamento. En las contribuciones dedicadas a los pases particulares se arroja luz sobre el contexto en el cual se tiene que discutir la cuestin institucional. La evidencia latinoamericana se torna as ambivalente. De este modo, al igual que todo en la vida, exhibe ventajas y desventajas, hay argumentos en contra del presidencialismo y otros a su favor. En ningn caso histrico la alternativa del parlamentarismo es tan convincente como aparece en la argumentacin terica. Pruebas en este sentido brindan los escasos resultados de introducir reformas en direccin parlamentaria hasta el presente. Del cuestionamiento coyuntural del presidencialismo en la ciencia poltica no ha surgido hasta ahora ninguna reforma estructural de tipo parlamentario en Amrica Latina, quedando por verse si para bien o para mal de la consolidacin democrtica. Esquemas rgidos y contextos histricos Como sabemos, una caracterstica de la vertiente parlamentarista del pensa-
miento institucional es la de percibir las alternativas en el gobierno comparado en trminos esquemticos, reduciendo al mnimo la gran variedad histrica de las instituciones polticas. En la misma alternativa presidencialismo versus parlamentarismo, el supuesto dualismo es cuestionable, como lo seala Giovanni Sartori mediante su tesis neither-nor en su contribucin al libro de Linz y Valenzuela (Sartori, 1994a: 106-118), es decir, ni presidencialismo ni parlamentarismo, sino una forma de semipresidencialismo. Ms cuestionables an resultan ser las relaciones esquemticas, como por ejemplo entre formas de gobierno y sistemas electorales o entre formas de gobierno y sistemas de partidos polticos. Arend Lijphart elabor una matriz de cuatro entradas, que combina presidencialismo y parlamentarismo, por un lado, y representacin por mayora y representacin proporcional, por el otro, y llega al siguiente ranking normativo (Lijphart, 1992: 932-942): 1. parlamentarismo con cin proporcional; 2. parlamentarismo con cin por mayora; 3. presidencialismo con cin por mayora; 4. presidencialismo con cin proporcional. representarepresentarepresentarepresenta-
Qu desilusin para Amrica Latina! Ocupa el ltimo puesto. Pero, francamente, este esquema con su carga normativa no es muy sabio, si se entiende que sabidura tiene algo que ver con la experiencia, con la empiria, en la conceptualizacin de Max Weber, con la historia.
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Se puede objetar, primero, que el orden de preferencia de los sistemas polticos depende de factores contingentes; segundo, que lo mismo es vlido para los sistemas electorales; tercero, que la combinacin de formas de gobierno con sistemas electorales potencia la incertidumbre respecto a la conveniencia de la mezcla no slo a nivel de la asesora poltica como universal political advice, sino tambin a nivel puramente terico. No veo posibilidad alguna de establecer un orden que pone el parlamentarismo con representacin proporcional por encima del parlamentarismo con representacin mayoritaria. Por lo dems, las categoras utilizadas son demasiado amplias para permitir conclusiones normativas precisas. La bondad y la validez de la combinacin, su xito en el caso histrico concreto, depende mucho del subtipo, o mejor dicho, de la adaptacin del tipo bsico
en el mbito de los sistemas electorales (Lijphart, 1994), problematiza tambin la regla de toma de decisiones propia del sistema presidencial, la regla mayoritaria que, como es sabido, es la nica aplicable cuando se trata de elegir no un rgano colegiado, sino un rgano unipersonal (Lijphart, 1994a: 91-105). Es obvio, entonces, en comparacin con el parlamentarismo, la mayor cercana del presidencialismo a la forma de toma de decisiones por mayora; pero a partir de ello sacar la conclusin de que la democracia mayoritaria sera menos viable, incluso menos democrtica, parece muy aventurado. Vale recordar que el ejemplo clsico de un sistema parlamentario, el caso britnico, ha sido justificado en la teora del gobierno representativo como majority rule y sigue an hoy funcionando as. Recordemos as mismo la famosa afirmacin del gran terico del sistema parlamentario,
a circunstancias contingentes y necesidades funcionales, como por ejemplo la estructura de la sociedad, patrones de comportamiento poltico, el formato y la dinmica del sistema de partidos polticos, etc. Arend Lijphart, una de las grandes figuras en la ciencia poltica, con contribuciones de primer orden ltimamente
el ingls Walter Bagehot quien, dicho sea de paso, brilla por su ausencia en el discurso de la vertiente parlamentarista de tipo democrtico-consensual: the Principie of Parliament (parliamentary government) is obedience to leaders (Bagehot, 1961: 125). Compartimos, en trminos generales, la conviccin de que en Amrica Latina, en funcin de una mayor gobernabilidad, vale
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promover formas y comportamientos de concertacin, de compromiso, la conviccin de que conviene reducir los abismos ideolgicos y evitar las lgicas del todo o nada o del avanzar sin transar. Sin embargo, me opongo a minusvalorar, o incluso desprestigiar, la forma de tomar decisiones por mayora, o el gobierno por mayora unicolor. Otros investigadores analizan la relacin entre las formas de gobierno y la estructura del sistema de partidos. Se trata de una relacin sumamente importante, dado que efectivamente el funcionamiento del sistema poltico, incluso su clasificacin en el universo de las formas de gobierno, puede depender del formato del sistema de partidos polticos y de la interaccin de sus integrantes. Sin embargo, esquematizar la relacin en trminos de que el bipartidismo constituira un sistema ms idneo para el presidencialismo o para la consolidacin de la democracia, como se afirma con base en una comparacin de cuatro casos latinoamericanos (Chi-
relaciones de causalidad recprocas. En suma: la descontextualizacin es el fundamento metodolgico de tales afirmaciones, pero al mismo tiempo tambin de sus equivocaciones. Esto es especialmente cierto respecto al presidencialismo latinoamericano, el cual aparece muy esquematizado como la alternativa a superar en la confrontacin con el parlamentarismo, tambin tratado como si en la realidad existiera un solo tipo de parlamentarismo. Permtanme no entrar en este tema, pero s apuntar que la estabilidad poltica en Europa Occidental despus de la Segunda Guerra Mundial, posterior a las respectivas democratizaciones de sus sistemas polticos, tiene algo que ver con la adaptacin del parlamentarismo a las circunstancias de cada caso nacional, con lo que se crean diferentes variantes del sistema parlamentario. En Amrica Latina, el presidencialismo vara enormemente tanto en las Constituciones como en las prcticas polticas. Desde el punto de vista constitucional,
le, Uruguay, Costa Rica y Venezuela), es bastante arriesgado. No se toman en cuenta las dems variables que intervienen, ni tampoco se estudian las
cabe distinguir bsicamente entre el presidencialismo reforzado, el presidencialismo puro, el presidencialismo atenuado y el presidencialismo parlamentarizado.
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En la prctica, valdra la pena diferenciar an ms, tomando como criterios las costumbres y los estilos polticos (por ejemplo: en Uruguay, los constirucionalistas locales insisten en que la Constitucin sera parlamentarista, pero nadie se opone a caracterizar la prctica poltica como presidencialista), la mayor o menor jerarquizacin del sistema, la organizacin del Ejecutivo (es decir, la relacin presidente-gabinete siempre que ste exista y la relacin presidente-parlamento mediada por el sistema de partidos polticos influida por la distancia ideolgica entre ellos y la composicin poltica del parlamento afectada por el sistema electoral, etc. En suma: ms all de lo caracterstico del presidencialismo, que sirve para distinguirlo del parlamentarismo en trminos categoriales, existen dentro del presidencialismo las ms diversas combinaciones respecto a la relacin de los rganos polticos, el Presidente y el parlamento, sus orgenes, funciones, modos de interaccin, etc. Ante esta situacin, y ms an cuando el objetivo es reformar la relacin existente, es imperioso contextualizar el debate. Balance final Como conclusin se puede formular unas observaciones finales. La polmica reproducida exhibe un cuadro de marcados antagonismos:
por un lado, la negacin del presidencialismo; por otro lado, una apreciacin histrica del presidencialismo, sus logros, recursos, limitaciones y falencias segn el tiempo y el lugar; por un lado, el anlisis monocausal y unidireccional basado en la adjudicacin de un valor dominante a la variable institucional; por otro lado, el diagnstico multicausal y de causalidad circular, basado en la conviccin de que existen interrelacin e interdependencia de los factores y que la institucionalidad poltica es slo un factor, importante s, pero relativizado a la vez por otros, como por ejemplo la cultura poltica, el desarrollo econmico y social, la historia propia de los diferentes pases, sus experiencias y aprendizajes, la estructura del Estado y dems factores, los cuales son quiz ms importantes que el factor institucional mismo; por un lado, la recomendacin de dar un salto categorial de un sistema de gobierno al tipo alternativo; por otro, la recomendacin de reformas incrementales, de adaptacin del presidencialismo a los desafos de un mejor funcionamiento y mayor gobemabilidad, sin excluir por eso reformas que van ms all de la modalidad de adaptacin siempre y cuando esto resulte con-
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veniente en el caso concreto en cuestin; por un lado, la valorizacin de las propuestas de reforma de acuerdo con criterios de medicin de la distancia entre estas propuestas y la receta general de un sistema parlamentario; por otro, la valorizacin de las diferentes propuestas segn parmetros de la teora del gobierno comparado y que consideren seriamente los contextos concretos y elementos especficos del pas en cuestin. Sin embargo, mientras que la polmica es antagnica, las alternativas se diferencian entre s: por un lado, la rigidez, por otro lado, la flexibilidad de una propuesta que aun cuando se pronuncia en favor de adecuaciones de los sistemas polticos dentro del molde presidencialista que los caracteriza, de ninguna manera descarta reformas que pongan en tela de juicio el molde presidencialista y avancen ms en direccin a un sistema mixto o semi, o hacia procesos de reforma que lleguen finalmente al parlamentarismo. No obstante, hay que estudiar bien los pros y los contras. Cuando la imagen del parlamento es mala, peor que la del presidente de turno; cuando la imagen de los partidos polticos es mala, peor que la del Ejecutivo en ejercicio; cuando la imagen de los polticos es mala, peor que la del personal ejecutivo como sealan muchos sondeos, difcilmente se puede imaginar que el parlamentarismo pueda conducir a una mayor consolidacin de la democracia. La recomendacin no consiste pues, en primer lugar, en un modelo de sistema
poltico, sino en el mtodo de debatir, disear y consensuar reformas con viabilidad poltica y que por supuesto no pongan en peligro lo ya logrado, la frgil permanencia de la democracia en Amrica Latina. La propuesta de reforma tiene que respetar tradiciones polticas, culturas polticas y estructuras polticas, caractersticas propias de cada caso nacional. Esta precaucin es imperiosa. La alternativa presidencialismo-parlamentarismo sugiere la existencia y la oportunidad de una receta mgica. No es as. El problema es ms complejo, la historia ms rica, la capacidad socialtecnolgica ms restringida, y mucho mayor la responsabilidad de aquellos que propician e instrumentan reformas en el sistema poltico, dado que, en definitiva, son las sociedades latinoamericanas mismas las que disfrutarn o padecern las consecuencias de toda reforma o no-reforma poltica.
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y modos de gobierno en Amrica Latina

Revista Latinoamericana de Poltica y Economa 137
Tipos de presidencialismo
Por: Jorge Lanzaro Introduccin Remontando el debate parlamentarismo versus presidencialismo, este artculo se suma a los planteamientos que hacen una evaluacin ms positiva de las matrices de la democracia presidencial y a los empeos por catalogar la variedad de modalidades que este rgimen de gobierno presenta. Con este espritu, proponemos una tipologa de los presidencialismos que caracteriza en particular las formas pluralistas frente a las formas mayoritarias y plebiscitarias tal como otros autores lo han hecho en relacin con los regmenes parlamentarios y las democracias en general. El texto se refiere as mismo a las prcticas de compromiso y a las experiencias de coalicin, las cuales no son exclusivas del parlamentarismo y se producen tambin en los regmenes presidenciales, dando lugar a un presidencialismo de coalicin que tuvo sus manifestaciones en pocas previas y que actualmente prospera en unos cuantos pases de la regin. Tales enfoques permiten eventualmente hacer un anlisis ms comprensivo de la evolucin del neo-presidencialismo latinoamericano en la fase de transicin histrica que se inicia en las ltimas dcadas del siglo XX un cambio de poca marcado por los ciclos de reforma estructural y por grandes transformaciones polticas, estableciendo mejores puntos de referencia para el estudio comparativo y el cotejo con el presidencialismo en Estados Unidos. Se
trata de un emprendimiento en el que ya han avanzado otros autores con aportes significativos, y al que contribuyen los estudios incluidos en este libro.
Parlamentarismo versus presidencialismo: una crtica anti-crtica 1) El debate parlamentarismo versus presidencialismo despunta en Amrica Latina a mediados de los aos 80, cuando varios pases de la regin entraban en una doble transicin, en un proceso comparable al de Europa del Este despus del derrumbe, que se coteja incluso con el que haban encarado una dcada antes las comarcas meridionales del Viejo Mundo. La primera transicin se refiere a la salida de las dictaduras del sur del continente, y de manera ms amplia a procesos de mejora en la calidad de la democracia o de instalacin de sistemas democrticos (como en Mxico o en Centroamrica). La segunda transicin se refiere a su vez a las agendas de ajuste y de reforma estructural: en el Estado y en el mercado, en la poltica y en la economa, en los modos de regulacin y de gestin pblica, con transformaciones importantes en los diversos planos de la sociedad, en el espacio nacional, en la integracin regional y en el relacionamiento internacional(1). Estamos ante un giro de poca, con una disputa por las pautas de civiliza-
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cin que pone en jaque las construcciones que se fueron levantando a lo largo del siglo XX, antes y despus de la crisis del 30, mediante un proceso extenso y contencioso todava abierto a travs del cual, en formas inacabadas, con irregularidades e incertidumbres, va apareciendo el trazo de los nuevos patrones de desarrollo(2). Se trata de un movimiento de rotacin histrica mayor, que se viene produciendo en el mundo entero. Sin embargo, tras el manto de homogeneidades que supuestamente acarrea la globalizacin, ante el peso de la dependencia, el formidable embate ideolgico del pensamiento nico y los condicionamientos internacionales que lo respaldan, se alzan caso a caso distingos relevantes. Tal cual ha ocurrido en otros recodos fundamentales, se trata de una evolucin comn, pero no uniforme. El mapa de la segunda transicin, tanto como el de la primera, es un mapa de diversidades. Esto vale para la forma de las reformas y sus resultados, con distinto path y distintas configuraciones de Estado y de mercado. Vale as mismo para los procesos polticos que comandan esa reestructuracin y para los gneros de democracia que se perfilan en la nueva etapa histrica. Esa diversidad se reconoce, en particular, en los sistemas presidenciales. Como se argumenta en estas pginas, el presidencialismo latinoamericano de la poca, al igual que el de antes, presenta diferentes tipos de rgimen y diferentes modos de gobierno. No se concreta en un modelo nico, y registra evoluciones significativas, en varios casos con saldos positi-
vos, en lo que toca a la democracia y a la gestin poltica. 2) La corriente crtica que se despliega a partir del artculo seero de Juan Linz (1984) y que pudo alcanzar una audiencia acadmica considerable, subray la poca asociacin que la frmula presidencialista ha tenido en nuestros pases con la democracia; seal los puntos dbiles de este rgimen de gobierno, y se empe en un llamado a la reforma, con un signo parlamentarista sustitutito(3). En apoyo a este llamado, el planteamiento evocaba las circunstancias dramticas de polarizacin radical, de vaciamiento y de confrontacin de poderes que nos arrastraron en su momento hacia las dictaduras(4), manejando estadsticas que mostraban que la mayor parte de los golpes autoritarios de las ltimas cuatro dcadas sobrevinieron en pases de sistema
presidencial. Se afirmaba a la vez que este no resultaba el rgimen ms apto para enfrentar en democracia a las agendas de reforma estructural, que exigen flexibilidad gubernamental y enlaces de mayora. Estas tesituras vienen asociadas a un renacimiento del institucionalismo en distintas vetas tericas e ideolgicas(5) y quieren remontar el descuido que haba prevalecido en las etapas anteriores, rescatando la importancia de las reglas procesales y de la estructura institucional y la centralidad de las armazones de Estado y de gobierno, en el despliegue de las gramticas polticas(6).
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3) Los cargos que se hacen al rgimen presidencialista se refieren fundamentalmente a su rigidez y a sus posibilidades de bloqueo, a la divisin poltico-institucional, a la baja propensin cooperativa y a sus marcas de eficiencia, remitiendo a elementos de la matriz constitutiva: independencia de poderes; legitimidad doble del parlamento y del Presidente; perodos fijos para los respectivos mandatos, con las ventajas y desventajas que presentan caso a caso la reeleccin y la no reeleccin; dificultades para dirimir conflictos entre ambos polos de autoridad, un juego de suma-cero en el que el ganador se lleva todo. Ello se debe relacionar con el catlogo de facultades del poder ejecutivo, los grados de concentracin del mando y las lneas de equilibrio institucional, los ciclos de productividad poltica y de sancin legislativa recortados por el mandato fijo, la temporada electoral y las ecuaciones de competencia, contando igualmente la falta de incentivos para armar coaliciones duraderas y el riesgo de gobiernos de minora ms o menos ineficaces, as como de gobiernos de temperamento plebiscitario y vocaciones hegemnicas imperativas, ms o menos monoplicas, ms o menos excluyentes, con el agregado de los recursos de by-pass y las prcticas paraconstitucionales. Estas complicaciones crecen si los partidos y los sistemas de partido son endebles y cuando el nmero de unidades es nutrido, en situaciones de pluripartidismo que tienden a ser consideradas problemticas(7). En defensa del presidencialismo En general, tales avances han tendido a satanizar el presidencialismo y a ensal-
zar el parlamentarismo a travs de un encuadre que merece una reconsideracin cuidadosa, que ya se ha abierto camino y que se alimenta con algunos trabajos de importancia. Los aportes de Shugart y Carey (1992) y de Mainwaring y Shugart (1993 y 1997) que aqu retomamos han sido fundamentales para esta apertura y se cruzan con algunas reflexiones generadas desde antes en Amrica Latina, que salieron en defensa del presidencialismo(8). Sin referirnos a los problemas que genera a su vez el parlamentarismo sobre el que pesan tambin varios cargos, y que en los lugares donde reina da lugar a reiterados planteamientos de reforma simtricamente opuestos, solamente en lo que respecta al presidencialismo y en un examen sinttico, cabe subrayar al menos cuatro extremos. 1) Por lo pronto, es preciso tener en cuenta que, como demuestran Shugart y Carey (1992), ms all del horizonte de Amrica Latina las tandas de ruptura democrtica han afectado a los regmenes parlamentarios tanto como a los regmenes presidenciales, si no ms. Hasta la segunda posguerra y en los campos europeos, caen sobre todo los parlamentarismos(9). Posteriormente, y en particular en el territorio latinoamericano, caen sobre todo los presidencialismos. Por lo dems, si en vez de tomar slo las ltimas dcadas como han hecho los crticos del presidencialismo se echa una mirada a todo el siglo XX, se ve que los quiebres institucionales alcanzan a 21 en los regmenes parlamentarios, a 12 en los regmenes presidenciales y a seis en los regmenes mixtos (Shugart y Carey, 1992).
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Las causales de crisis se deben buscar pues en un encadenamiento ms complejo de acontecimientos y condicionantes, teniendo en cuenta el grado de elasticidad de las instituciones (Bert Rockman), el hecho de que pueden operar de manera diferente en diferentes circunstancias, y que ello ocurre a travs de los movimientos de los actores polticos, que no son simplemente adaptativos. As lo prueba el examen de la historia y del desarrollo actual de los mismos pases latinoamericanos que se han utilizado como ejemplos de la maldad del rgimen presidencial, en los que cabe registrar recuperaciones y mejoras. Ello remite a la debilidad de algunas aproximaciones al uso, que en una oposicin pendular frente a las tendencias anteriores caen en una suerte de fetichismo institucional, adjudicando a estas armazones, para bien y para mal en diseos que se presumen intrnsecamente virtuosos o intrnsecamente perversos, una magnitud de efectos autnomos, que por s solos no tienen ni pueden tener. Llega a encontrarse aqu un idealismo formalista de nuevo cuo, que a veces va a la par de un cierto desprecio por las vitalidades de la accin poltica y tambin del desconocimiento de la complejidad de las dimensiones en que se plasma una estructura institucional determinada(10). De ah la pertinencia de los trabajos que mantienen en alto la importancia de los encuadres institucionales, pero que reconocen esa complejidad y al mismo tiempo sus lmites como marcos estructurales, los cuales, si bien condicionan, no determinan enteramente el desem-
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peo poltico, y adquieren efectividad a travs de las conductas de los sujetos y las dinmicas de competencia. Por otra parte, y sin perjuicio de la veracidad de muchos de los artculos de crtica evocados, hay que reivindicar ciertas virtudes en el diseo matriz del rgimen presidencial, y cabe sostener legtimamente que algunos de los elementos ubicados como defectos pueden a su vez operar positivamente. Por definicin, y aunque algo similar suele ocurrir con los aspirantes a primer ministro en los sistemas parlamentarios, en el presidencialismo los votantes identifican de manera ms ntida a los candidatos para la jefatura de gobierno, los eligen por lo general en trminos inmediatos (con casos en que interviene un colegio electoral o un arbitraje parlamentario), y tienen en principio la certidumbre de que permanecern en el cargo por un perodo establecido, obligndose a asumir, para bien y para mal, una responsabilidad directa acerca de los rumbos polticos(11). 2) Pero el punto a partir del cual el presidencialismo puede presentar sus mejores ventajas, y no precisamente por azar, es el que est en la base del diseo de origen: la separacin de poderes; su independencia relativa y la relativa autonoma de los parlamentarios; el sistema de controles mutuos y de equilibrios institucionales que atraviesa y moldea los enlaces de partido, generando condiciones de balance en la gramtica de gobierno. Lo que es visto como problema por las crticas corrientes, y sin duda puede serlo en determinadas situaciones, aparece como un beneficio y sirve justamente para lo
que se quiso constitucionalmente que sirviera: si lo que se privilegia no es tanto la supuesta eficiencia de un gobierno unificado, sino las articulaciones que en vez de facilitar acotan las operaciones unilaterales de la Presidencia y apuestan a un juego de frenos y contrapesos (checks and balances) con una autoridad expresamente limitada y una autorizacin poltica repartida. Una interpretacin del espritu de las leyes afinada y ms acorde a las evoluciones contemporneas, con distintas frmulas de Estado activo, debe pensar en una eficiencia de gobierno que para ser tal a fin de adquirir amplitud y penetracin, asentamiento y estabilidad habr de concretar sus realizaciones y procurar sus objetivos mediante una productividad calificada de los centros de planeamiento y de direccin, pero ajustndose a las reglas del equilibrio y a la pluralidad de poderes: para empezar, atravesando la red de relaciones entre los rganos ejecutivos y legislativos, normalmente con dos cmaras y una red de comisiones parlamentarias; circulando as mismo por el alambique del sistema de partidos; acotando la tirana de las minoras, pero tambin la tirana de las mayoras, como postulaba Madison en El Federalista(12). Naturalmente, esto apela a una concepcin del gobierno de su eficiencia y de su eficacia que va ms all de una performance simplemente ejecutiva, y tiende a combinar, en claves presidencialistas, dos elementos primordiales de la productividad poltica: la accin de Estado y el logro de ciertas metas, la capacidad directiva y la funcin de
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liderazgo para la innovacin y para la instrumentacin de polticas pblicas junto con la estabilidad, la amplitud de la representacin, la defensa amplia de intereses y una legitimacin apropiada (Rockman, 1997). Podemos encontrar aqu un principio valedero de democracia, con una pauta que resulta ventajosa para los requerimientos de reforma y la calidad de la poltica, dado que puede conciliar la iniciativa y la direccin de los organismos ejecutivos centrales un presidente electo directamente por la ciudadana y su elenco partidario con una participacin plural y sistemtica de otros sujetos y otras instituciones. Representacin amplia, movilizacin general y opciones relativamente concentradas en el momento de elegir gobierno. Representacin concreta, produccin de liderazgo y centralidad poltica, diversificacin de opiniones y de poderes, con una tramitacin abierta y relativamente inclusiva en los procesos sucesivos de decisin pblica. Esta tensin entre el ejercicio y la limitacin del poder pblico (entre eficiencia y representacin), nudo bsico de todo planteamiento democrtico de la Constitucin, se presenta de manera particularmente relevante como la gran ventaja y as mismo el gran dilema de un rgimen presidencialista marcado por el pluralismo(13). 3) Con esos perfiles, la arquitectura presidencialista al igual que el parlamentarismo es capaz de albergar distintas lgicas polticas. Puede hacer valer un dominio de mayora, con un juego ms o menos excluyente, de ga-
nadores y perdedores. Puede afrontar una dinmica adversativa, de bloqueos y confrontaciones, sin salida o con desembocaduras crticas. Puede as mismo dibujar un cuadro de presidencialismo duro o reforzado (exagerado), que para imponer la prioridad presidencial y evitar los puntos muertos concentra potestades en la jefatura de gobierno mediante un estatuto jurdico conducente institucionalizado o mediante recursos de by-pass, desde los bordes de la Constitucin, en acciones que comprometen la legalidad. Pero el desenvolvimiento del gobierno presidencial se puede igualmente ajustar a la geometra de los equilibrios institucionales y al abanico de opiniones a travs de un armado de voluntades en el que pesen la separacin de poderes y la pluralidad de representaciones polticas, teniendo en cuenta las diferencias asentadas en las cmaras legislativas (y contando adems los cuerpos regionales y las representaciones sociales), y reclamando por tanto esfuerzos de compromiso, alianzas y coaliciones. Esto sucede en casos en que el partido o la fraccin del Presidente dispone de la mayora en el parlamento, en la medida en que el juego normal de discrepancias o la indisciplina en sus propias filas obligan al intercambio poltico interno y a la negociacin transversal con sectores de otros partidos, o bien cuando la exigencia de un qurum especial o un determinado encaje estratgico un propsito poltico de envergadura lleva a buscar estos acuerdos interpartidarios. Sucede as mismo en casos en que, por el contrario, el partido o la fraccin del presidente no cuenta con
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la mayora en los rganos legislativos; en esquemas bipartidistas, tal como ha ocurrido en algunos pases de Amrica Latina y en Estados Unidos, durante las dcadas de gobierno dividido; o en esquemas pluripartidistas, que plantean otras alternativas dentro del presidencialismo, en situaciones comparables con los gobiernos de minora que se desenvuelven regularmente en algunos de los regmenes parlamentarios de Europa continental(14). La poltica de compromisos, las negociaciones, la cooperacin entre partidos y fracciones de partido, los actos de coordinacin poltica e interinstitucional han sido y son prcticas inherentes al metabolismo de los sistemas presidenciales en Estados Unidos y en pases de Amrica Latina que de ninguna manera pueden ser catalogadas como una excepcin o como simples desviaciones de un modelo que segn sus detractores, correra normalmente por otras vas. Tras esto hay que contar tambin la posibilidad de gobiernos de coalicin en clave presidencial, que han existido antes en varios de los recorridos histricos de Amrica Latina y que prosperan en este fin de siglo, luego de las transiciones democrticas, a travs de frmulas polticamente productivas que se suponen ajenas a tal rgimen y que presuntamente slo el parlamentarismo estara llamado a propiciar. Es sobre esta base que identificamos, como especies corrientes, el presidencialismo de compromiso y el presidencialismo de coalicin. 4) En el mismo sentido, la circunstancia de que el ganador se lleva todo (win-
ner takes all) no es un defecto propio y exclusivo del presidencialismo como rgimen de gobierno. Los juegos de suma-cero se pueden ver facilitados por ciertas clases de presidencialismo como ocurre as mismo en ciertas clases de parlamentarismo gracias a las modalidades de Constitucin y de ejercicio del poder ejecutivo. Pero ello depende de manera igualmente fundamental del cruce de otras variables, que consideraremos a continuacin(15). En esquemas simples puede haber un juego liso de ganadores y perdedores, pero en los sistemas complejos los ganadores tienden a ser varios y pueden multiplicarse. Ello se deriva precisamente de las reglas constitucionales a que hemos hecho referencia. En definitiva, de lo que se trata tanto en los presidencialismos como en los parlamentarismos es de verificar los mrgenes de concentracin, de divisin y de difusin de la autoridad pblica, a nivel central y a nivel regional, con base en las dimensiones institucionales, ms o menos inclusivas, que permiten compartir poderes, aumentando el grado de satisfaccin poltica, la participacin de los partidos en los procesos decisorios y las posibilidades de compromiso (Rockman, 1997; Colomer, 1998). Tipos de presidencialismo y modos de gobierno: composiciones pluralistas, figuras de mayora y ejercicios plebiscitarios Estas indicaciones remiten a un panorama de diversidad. En efecto, el diseo presidencialista establece un marco de condiciones bsicas que acta en
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el seno de sistemas complejos, con estructuras especficas y a su vez cambiantes segn sean la matriz institucional bsica y los movimientos de coyuntura en los que obra la productividad poltica, la configuracin de la agenda y de los ejes de conflicto, la gestin de gobierno, el patrn de cooperacin y de competencia de los partidos y de los otros participantes, en ciclos de moderacin y en ciclos de polarizacin, en ejes de compromiso, patrones de alianza, frmulas de coalicin. En vista de ello, una especie determinada da lugar a distintos tipos de rgimen presidencial, distintos modos de gobierno, variaciones dentro de un mismo cuadro, con etapas y lgicas diferentes. Las crticas corrientes se refieren en general a un modelo nico y uniforme, atendiendo a ciertos elementos definitorios mnimos sin concebir distinciones en el tapete. No obstante, y al igual que los regmenes parlamentarios, los presidencialismos son surtidos y cabe establecer clasificaciones en una tarea que ya ha tenido desarrollos importantes: focalizando las relaciones nodales entre el Poder Ejecutivo y el Parlamento, la tabla de facultades del Presidente, el rgimen electoral y el sistema de partidos (Shugart y Carey, 1992; Mainwaring y Shugart, 1993 y 1997; Jones, 1995; Carey y Shugart, 1998; ver tambin Mainwaring y Scully, 1995). Los estudios del presidencialismo pueden alcanzar mayor densidad si se incorporan otras magnitudes institucionales y se rescata la viveza de la productividad poltica, acercndose a una cuerda de filiacin ms clsica, de amplitud y flexibilidad.
Sopesando la conjuncin de factores mencionados (que hacen a la especificidad de un sistema determinado), remarcando las siluetas de democracia que componen, y en particular atendiendo a su grado de pluralismo como estructura institucional y como modo de gobierno sin perjuicio de otras ilustraciones, los presidencialismos se pueden inscribir en un espectro ordenado indicativamente con base en dos bocetos tpicos: por un lado, los sistemas mayoritarios; por el otro, los sistemas pluralistas. En trminos impresionistas y esquemticamente, se puede decir que en los sistemas afincados en la regla de la mayora, el que gana gobierna, y tendencialmente los dispositivos polticos se arman para que as sea. En los sistemas afincados en reglas pluralistas, de jure y de facto, el que gana comparte de alguna manera su triunfo y est obligado a negociar los productos de gobierno. Tendencialmente, los dispositivos polticos estn armados para que as ocurra, y en general las mayoras no vienen manufacturadas, sino que han de ser polticamente construidas mediante un rgimen de intercambio, de transacciones y asociaciones. En el primer caso podemos tener cuadros de supremaca presidencial. En el segundo, podemos tener relaciones de mayor coordinacin compromisos y coaliciones que ligan el Ejecutivo con las cmaras legislativas y con otros cuerpos estatales, vinculando a su vez los partidos y las fracciones de partido. En el marco de esas coordenadas cabe registrar finalmente los esquemas de gobierno: gobierno de partido o de un solo partido, rgimen de compro-
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misos, gobiernos de minora, y distintas frmulas de coalicin. Esta aproximacin corresponde a los enfoques generales a que hicimos re-
deradas simplemente como un ejemplar mayoritario, pero tienen un sello peculiar por el perfil de legitimacin y los procesos de produccin de poder poltico.
Modos de Gobierno Rgimen de gobierno Parlamentarismo de mayora Presidencialismo de mayora Parlamentarismo pluralista Presidencialismo pluralista
ferencia y sigue el rastro abierto por algunos clsicos como Montesquieu, Alexis de Tocqueville y Max Weber, encontrando una baza ms cercana en los aportes de Robert Dahl y de Arend Lijphart, cuyas obras contribuyen a extender las lneas maestras de la teora democrtica y marcan las reflexiones modernas sobre el pluralismo (ver en particular Dahl, 1989 y Lijphart, 1987). Aplicamos al campo de los presidencialismos una distincin que ya ha hecho Lijphart de manera notable en el campo de los parlamentarismos, en su nomenclatura de las democracias. Sin embargo, Lijphart no reconoce la diferencia para los regmenes presidenciales y los ubica a todos en la bolsa mayoritaria (Lijphart, 1987 y 1999). En los trminos en que aqu se plantea, la distincin es envolvente, y al igual que en esos enfoques matrices remite al escaln superior de las formas de la democracia y resulta en un cuadro de cuatro casillas, en el que cada rgimen poltico presidencial o parlamentario se cruza con un modo de gobierno pluralista o de mayora. Terciando en este esquema aparecen las gestaciones plebiscitarias, que pueden ser consi-
Ms all de la elaboracin que toma en cuenta los basamentos de la sociedad civil y de los enfoques de la teora de los grupos, el pluralismo se refiere a la estructura de la accin poltica y al modo de gobierno, remitiendo precisamente al grado de pluralidad y de dispersin en los ejercicios de la competencia y del poder poltico. As, el criterio que utilizamos para calificar los regmenes presidenciales y parlamentarios se basa en el armazn institucional de la autoridad pblica y en las pautas de pluralidad que marcan los procesos de eleccin, de representacin y de decisin en las articulaciones de gobierno(16). Dentro de un determinado cuadro institucional y poltico, la cuestin remite centralmente a las relaciones de
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partido, a los vnculos entre Gobierno y oposicin, a las ecuaciones de mayora y minora, ya sea en cdigos relativamente exclusivos y eventualmente excluyentes, o en cdigos que imponen o favorecen, precisamente, una participacin o coparticipacin plural. Las claves del presidencialismo pluralista No entramos aqu en la elaboracin concreta de la tipologa esbozada y en la caracterizacin de todas sus especies. Retomando las observaciones precedentes, y en trminos acotados, me limito a sealar los criterios indicativos que se pueden tomar en cuenta, dentro de ese cuadro, para establecer si un sistema presidencial ha de ser calificado como rgimen de mayora o como rgimen pluralista, en una serie de dimensiones referidas a la representacin y al modo de gobierno que contribuyen a su vez a definir una forma de democracia presidencial(17). 1) Como trazo fundamental, constitutivo, cuentan el tipo de relacin entre la jefatura de gobierno y el parlamento,
las modalidades de competencia y de coordinacin entre ambos cuerpos, el cmulo de facultades de cada uno, la autoridad que confieren al Presidente las normas jurdicas y la que le confieren de hecho los dispositivos de los partidos, la efectividad de la separacin de poderes, las reservas de iniciativa en la produccin de leyes, el sistema de vetos (parciales o totales) y las modalidades de promulgacin, el recurso a los decretos ejecutivos en materias de orden legislativo, la discrecionalidad de la administracin y la incidencia de las cmaras; en fin, el sistema de informacin y comunicacin, de intercambios y coordinaciones que pueda haber en las lneas de conexin entre los poderes y en cada uno de ellos. En ese vnculo incide la conformacin propia de los dos polos. Por un lado, la organizacin del Ejecutivo y de la jefatura de gobierno, de la casa presidencial y del gabinete, sus aparatos burocrticos y los perfiles de funcionamiento; el comando ms unipersonal o ms colegiado; la estructura institucional de la Presidencia (la amplitud y la forma de sus secretaras, comisiones y gabinetes, centros de estudios y de gestin poltica); la jerarqua misma del Presidente, concentrada o ms abierta, con ms intervencin o ms delegacin; el peso y las formas de la actuacin del consejo de ministros y de sus miembros; el grado de autonoma en la jurisdiccin propia de los ministerios. Por el otro lado, la organizacin del parlamento, las alternativas y la efectividad del bicameralismo en elecciones concurrentes o diferenciadas, las tablas de qurum y de mayoras calificadas, el mapa de las comisiones y sus alcances
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jurisdiccionales, la existencia de redes especializadas y de oficinas de asesoramiento, en un conjunto que asegure las corrientes de informacin; el acopio sistemtico de saberes; la autonoma en la actividad legislativa y en el control, en la defensa de intereses y de opciones polticas. 2) Ese crculo de gobierno se articula a su vez con el ordenamiento centralizado y las instancias descentralizadas del Estado, en Constituciones unitarias o federales, teniendo en cuenta la efectividad de la descentralizacin, y en su caso la efectividad del federalismo, as como las repercusiones que este tiene en la configuracin del sistema de partidos y a nivel de las instancias centrales de gobierno(18).
poltica y administracin, lo que remite a los poderes presidenciales y ministeriales sobre los aparatos burocrticos, a la prelacin y el dominio de los partidos en el concierto de las lites estatales, as como al tringulo del parlamento, el Gobierno y esas burocracias(19). 3) El relieve del ncleo de instituciones gubernamentales y administrativas depende de las tallas del rgimen electoral, fundamentalmente del principio mayoritario o proporcional y sus combinaciones, del carcter concurrente de los comicios para los diferentes organismos, del cerramiento de las opciones, de las franjas de inclusin y exclusin. Atada a ello interviene la efectividad de los partidos como sujetos polticos dominantes(20). En este rango, como elemento determinante del grado de pluralismo, ms all de la presencia de los partidos en trminos aislados, aparece la configuracin del sistema de partidos, su asentamiento y su solidez, la continuidad de las piezas que lo integran, junto con la estabilidad y el reconocimiento de las reglas de juego, la legitimidad compartida, la lealtad y la alternancia, la competitividad y las sintonas de la competencia, el patrn de intercambios y de cooperacin, las redes intrapartidarias e interpartidarias que tienden los hilos del mercado poltico. La matriz del sistema de partidos su forma y la forma como se ubican en la poltica de masas; su relacin con el Estado, con las burocracias, las circunscripciones regionales, los sujetos corporativos y los dems actores es probablemente el pilar mayor en el ar-
Toca igualmente a la administracin general, a los servicios pblicos y a los rganos de contralor, a las estructuras y culturas burocrticas, a la participacin de los representantes de partido plural o exclusiva que se establece a nivel de las jerarquas directivas de las reparticiones pblicas. Aqu intervienen tambin las relaciones de poder de las autoridades electivas y los partidos con los cuerpos profesionales (los funcionarios de carrera, los gerentes y los tcnicos, las mltiples burocracias diferenciadas que, al decir de Richard Rosem, pueden conformar a veces verdaderos sub-gobiernos). En estos espacios resultan relevantes las caractersticas que adquiere el vnculo ancestral entre
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mado de un orden poltico, desde las avenidas fundacionales originarias y en cada proceso reconstitutivo, marcando las posibilidades y la magnitud de una estructura pluralista, recubriendo las maquinarias institucionales y dando vida a las reglas que ordenan formalmente su operatividad. De acuerdo con las elaboraciones usuales, importa de manera central el carcter bipartidista o pluripartidista de la ecuacin vigente, junto a la distancia ideolgica y al tipo de polarizacin, con partidos ms o menos laxos, abiertos o cerrados, ms o menos heterogneos, fraccionados, de confederacin regional, coalicionales, asociativos o unitarios, asentados en la disciplina o acostumbrados a la independencia, recordando que, como se apunt antes, el multipartidismo no tiene siempre los efectos enfermizos de inestabilidad y parlisis que se le han adjudicado, y que si se agudiza la pluralidad partidaria, como est ocurriendo en varios pases de Amrica Latina, el sistema puede encontrar como encontr antes caminos de composicin poltica en prcticas inditas o en prcticas recurrentes, con figuras productivas de gobierno y de reforma. Segn vimos, es a partir del cruce de estas dimensiones los dispositivos orgnicos del Gobierno y del Estado con la pragmtica electoral y las relaciones de partido que se abren las posibilidades de Gobierno unificado o dividido; concretamente, las alternativas institucionales y las dinmicas polticas, en claves de competencia y de participacin, que moldean el juego de mayoras y minoras, con poderes y lneas de
representacin ms repartidos o ms concentrados(21). 4) En esta operativa encajan las reglas no escritas y los fondos de cultura poltica culturas y subculturas, polticas y partidarias, en plural y con mayores o menores grados de heterogeneidad/ homogeneidad, con sus mezclas y superposiciones irregulares, sus conflictos, en un rgimen que es a la vez de articulacin y de competencia a travs de actitudes y conductas reiteradas y observables: las cadenas de tradicin (costumbres invisibles que moldean nuestras vidas, como deca Disraeli) y una serie de cnones arraigados que operan incluso como referente de los formatos de innovacin. En los procesos de cambio como los que estamos atravesando se encuentra un campo estratgico de condicionantes y alteraciones, de contencioso poltico y acciones ideolgicas, de disputas por la hegemona o por el dominio cultural. 5) Tambin influyen de manera ms o menos decisiva los estilos de liderazgo, las constelaciones de direccin poltica y de legitimacin. En trminos indicativos, se puede decir que el liderazgo opera dentro de las coordenadas de cada complejo institucional y que en cierto modo est condicionado por ellas. Un jefe de gobierno es fuerte o dbil, eficiente y exitoso en sus objetivos polticos, en la medida en que su gestin se amolda a los principios de una Constitucin formal y real determinada. En tal sentido, hay parmetros de legitimidad y una suerte de legalidad en las sintonas de liderazgo, dibujada por las reglas formales e informales de la red de instituciones de gobierno, del
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sistema de partidos, de los cauces de tradicin y las pautas de cultura, de las determinaciones y atribuciones fcticas regulares, incluido lo que Jeffrey Weldon (1997) ha llamado poderes metaconstitucionales. Sin perjuicio de esas determinaciones, o, mejor dicho, a travs de ellas, el liderazgo es no obstante una variable relativamente independiente: constituye un ncleo vertebral de la produccin
en los trmites de conversin estructural llegan a facilitar las entradas de temperamento radical, si no las rupturas abiertas, que se hacen valer precisamente por sus cualidades atpicas, supuestamente contrarias a la poltica usual, aun cuando puedan reproducir acontecimientos similares de ciclos histricos precedentes. Dentro de un mismo rgimen de gobierno presidencial o parlamentario, pluralista o de mayora cabe registrar entonces una cierta regularidad, y as mismo un espectro de variacin en los estilos de liderazgo, aun en la trayectoria de un mismo gobernante, que puede ajustar (o verse obligado a ajustar) sus perfiles de actuacin para adaptarse al cambio de circunstancias, a diferentes cuadros polticos, a la relacin con otros actores, a distintas dinmicas institucionales(22). En lo atinente a los regmenes presidenciales (aunque aplicable tambin a los parlamentarios), vale mencionar algunas alternativas relevantes. Por ejemplo: las inclinaciones ms ideolgicas o ms pragmticas (posicionales), en lgicas de conviccin y en lgicas de responsabilidad, los liderazgos movilizadores (removedores e impactantes, transgresores incluso), y en cambio los liderazgos ms atentos al compromiso transformistas estos, ms revolucionarios los otros. Tambin se ha de considerar en este sentido las dosis de confrontacin y de negociacin que modulan el manejo de la agenda, as como la estructura del mando presidencial y de los procesos decisorios. La impronta personalista o colectiva (ministerial, de gabinete), de concentracin o de delegacin en la jefatura de gobierno y en el desempeo del
poltica que cuando falta o es deficitario puede dar lugar a problemas de gobierno complicados, y aparece como resultado de la elaboracin de poderes y de la competencia, en ecuaciones que remiten a una recurrencia histrica o que pueden entraar un cambio significativo. Las coyunturas de excepcin o de emergencia; los cuadros de crisis, polarizacin o empate, y muy en particular los nudos de una rotacin de poca como la que estamos viviendo que apelan a un reformismo extraordinario, con requerimientos redoblados
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poder ejecutivo. Una Presidencia ms administrativista, que se refugia unilateralmente en los recursos propios de su jurisdiccin, estirando los mrgenes de autonoma y discrecionalidad, o bien una Presidencia de mayor amplitud poltica, dispuesta al dilogo y a la composicin interpartidaria e interinstitucional. En el ciclo histrico por el que atravesamos, los ejercicios de gobierno estn signados por las tareas de la doble transicin y enfrentan una agenda desafiante de reformas. Necesariamente, pues, el liderazgo ha de tener un carcter innovador, lo que requiere en trminos conjugados una voluntad poltica coherente y una capacidad de gestin relativamente alta, con un elenco bien dispuesto(23). Ambos elementos, voluntad y capacidad poltica, se pueden combinar, segn los casos, en una estrategia de impacto o en lgicas incrementales. No se ha de creer que como se ha fabulado reiteradamente slo las acciones radicales, duras y veloces son innovadoras. Por el contrario, el gradualismo es a menudo ms apto y suele producir innovaciones de muy buena calidad no slo por la composicin democrtica, sino tambin por el diseo y el trmite de las reformas. 6) Aqu cabe hacer referencia a los ejercicios plebiscitarios (o populistas(24). En principio, como advirti Max Weber (1982), todas las formas de la democracia de masas tienen un ingrediente plebiscitario, gracias a las elecciones directas y al sufragio universal. Esto vale de distinta manera para las jefaturas de gobierno en distintos regmenes (tanto para el primer ministro ingls como para el presidente americano), aun
cuando se deba admitir que, en este sentido, por su premisa constitucional y la forma de votacin, el presidencialismo tiene, para bien y para mal, una propensin plebiscitaria innata, que se instala ms cmodamente en los sistemas de vocacin mayoritaria(25). Las frmulas plebiscitarias pueden responder, no obstante, a una inclinacin que va ms all de esa nota comn y que tiende de hecho a forzar la elasticidad de las instituciones y de los rganos representativos de integracin colectiva plural, maltratando los cdigos de la racionalidad legal para pronunciar los elementos carismticos y un decisionismo imperativo. Por ms que emplee el andamiaje del Estado, el esquema suele rodear a los aparatos de mediacin y en particular a los partidos, acaso reformulando tales mediaciones o bien colonizndolas, para alinearlas a una comandancia vertical y personalista, pasando de repente por encima de ciertos ncleos de tradicin y de cultura poltica, o incluso apoyndose en ellos cuando favorecen una operativa de este estilo. Todo esto implica algn grado de desarreglo de las instancias representativas, o, si se quiere, un sesgo peculiar en las formas de la representacin, en las estampas del liderazgo y en las bases de la produccin poltica, en aras de una factura que abreva en invocaciones unvocas a la soberana popular, en relacionamientos con las masas aparentemente inmediatos, en enlaces con organizaciones sociales y cuerpos gremiales, partidos y movimientos de distinto tipo(26). Tenemos entonces una especie de democracia presidencial ms caudi-
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llesca, que pronuncia los principios cesarsticos y practica a menudo lo que Weber denominaba demagogia de masas, concentrando los hilos del poder a travs de una dinmica que presiona sobre los procedimientos institucionales y llega incluso a saltearlos, recortando el vigor de los cuerpos colectivos y los canales sistemticos de representacin, y afectando la pluralidad en los procesos de decisin y eventualmente la densidad y los tiempos de los sistemas de garanta mediante un dominio de juegos excluyentes e incluyentes con pretensiones de hegemona. En los extremos estaran los fenmenos de gobierno plenipotenciario (Eli Diniz) o del hiperpresidencialismo (Carlos Nino), con gestos ms o menos autoritarios, que se pueden ubicar en las fronteras de la legalidad y llegan algunas veces a transgredirla, pero que no siempre ni necesariamente se salen de un molde especfico de democracia(27). El presidencialismo en transicin: diversidad democrtica y coaliciones polticas 1) Aunque entre nuestros acadmicos y en otros crculos haya podido constituir una moda universal(28), durante los aos que corrieron desde el planteo seminal de Juan Linz la opcin parlamentaria no tuvo andamiento en
Amrica Latina, y no es evidente que lo vaya a tener a corto plazo. Los procesos polticos nacionales as como las relaciones internacionales o en los bloques regionales, y en particular las incidencias de la segunda transicin, que conducen a un cambio fundamental en los modelos de desarrollo, continan ventilndose en el continente dentro del cauce del presidencialismo, con saldos diferentes pero sin duda importantes en materia de eficiencia gubernamental, de innovacin poltica y de reformas estructurales. Esto sucede en un mapa de diversidad y de variaciones, con sistemas que encuadran en los distintos tipos de presidencialismo que hemos consignado y atraviesan a su vez por diferentes ciclos, y, lo que es ms significativo, con sistemas en transicin que experimentan transformaciones considerables y, dentro de la matriz presidencial, van pasando de un tipo a otro. En unos cuantos casos aunque no sin oscilaciones, y a menudo con cortedades tales movimientos tienden a favorecer la consolidacin institucional, las marcas de democracia poltica, e incluso ciertas ganancias de pluralismo. Ms all de las inquietudes acadmicas, hay por ende un desplazamiento histrico que alienta el replanteo de los debates sobre el presidencialismo. En
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vez de un cambio en el principio de gobierno hacia esquemas parlamentarios o mixtos, lo que parece estar en juego es la reproduccin, el refuerzo y eventualmente la renovacin del rgimen presidencial (Nohlen y Fernndez, 1998) por caminos diversos y cambiantes, en el arco de sus diferentes gneros, y en su caso con un desarrollo positivo de sus formatos especficos de democracia. Este es el eje de la problemtica poltica, y es as mismo el eje al que acudimos en el abordaje terico. Siguiendo una huella en la que se cruzan varios de los trabajos citados en estas pginas con aportes valiosos de referencia obligada y enfoques no necesariamente coincidentes, es preciso insistir, pues, en la reflexin crtica, el estudio de casos, la pesquisa histrica y los anlisis comparativos del presidencialismo realmente existente, siguiendo la ruta de revisin que se abre paso en la ltima dcada, a fin de progresar en su clasificacin, distinguir los tipos de este rgimen y sus respectivas biografas, la institucionalidad completa en que se inscriben y su funcionamiento peculiar(29), y para registrar as mismo las evoluciones corrientes en trayectos que se mantienen dentro del cauce presidencial pero que hoy como ayer dan lugar a frmulas variadas y cambiantes.
Estas pueden ser identificadas como manifestaciones de otra etapa del presidencialismo latinoamericano, en la cual las nuevas improntas se combinan con los rastros seculares del mestizaje histrico (Carlos Strasser): un neopresidencialismo, que viene con la ola democrtica de este fin de siglo y como protagonista de las grandes obras de reforma, alinendose a las conversiones de la poltica, de los partidos y de la ciudadana, del Estado y de la economa, del espacio domstico, de los bloques regionales y el relacionamiento internacional. 2) Desde la ptica que hemos propuesto, tenemos presidencialismos que operan en clave mayoritaria, sea en construcciones institucionalizadas que hacen al presidencialismo reforzado o con base en ejercicios de corte plebiscitario, apegndose o no a la legalidad estricta del proceso gubernamental. En la otra punta tenemos un presidencialismo moderado, de poderes repartidos y mejores equilibrios comparable al que prospera en Estados Unidos, que presenta sus propias siluetas de democracia y que puede ser ms propenso a las gramticas pluralistas(30). Por otra parte, como se ha dicho, un sistema puede funcionar con lgicas diversas, dentro de los mrgenes de
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elasticidad de sus instituciones o mediante una transformacin conducente, en ciclos polticos de distinto signo, en coyunturas de crisis o en trmites graduales de mutacin. Las confecciones originarias y las pautas de cultura establecen determinaciones profundas y perfilan caracteres que tienden a reproducirse. No obstante, las fases de transicin de gran calado como la que estamos viviendo actualmente, y en particular los procesos de re-fundacin del Estado y del sistema poltico, con sus conflictos, convergencias y realineamientos, constituyen a la vez momentos histricos de oportunidad para el desarrollo de la democracia, y eventualmente para el desarrollo del pluralismo. 3) Dentro de ese continuo encontramos varios gobiernos que mantienen un esquema mayoritario y caen o recaen en manifestaciones plebiscitarias (populistas o neo-populistas), de un bonapartismo actualizado y modernizador, a veces desastroso (Collor de Mello, Carlos Andrs Prez, Abdal Bucaram), a veces relativamente exitoso (Menem y en otros trminos Fujimori, mientras dur su cuarto de hora) (31) . Otros gobiernos quedan atrapados en medida diversa por la fragmentacin y la disidencia, la desagregacin y el conflicto, con muestras de improductividad poltica y bloqueos institucionales. Ambos escenarios parecen confirmar la fatalidad de los dictmenes pesimistas, aunque en realidad no estemos ante una derivacin necesaria del presidencialismo como tal, sino ante una de sus modalidades posibles y en cuadros que denotan ms la flaqueza que la fortaleza de las instituciones polticas y del sistema de partidos,
a raz de factores endmicos y empujes de inestabilidad. 4) En contraste, hay un conjunto importante de pases en los que la democracia presidencial se mantiene, retorna, o bien se abre camino: en un panorama promisorio, aunque por cierto disparejo, de rutas diversificadas, que combinan no podra ser de otra manera tradicin e innovacin, evoluciones significativas y rastros de la historia o del pasado re-
ciente. Simplificando, tenemos as casos de mayor consistencia, antecedentes y perspectivas favorables, y casos en que se verifican procesos trabajosos, ms o menos extensos y graduales, de distinta proyeccin y distinto grado de estabilidad, que cargan con sus lastres y muestran fallas, aunque tienen tambin, en rubros seleccionados, ciertas ventajas comparativas. En este campo, la afirmacin de la democracia presidencial ocurre paradjicamente en mares agitados:
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por los cursos de reforma estructural, las incidencias de movilidad poltica y las repercusiones sociales, con las diferencias que se pueden registrar caso a caso y segn la trayectoria de cada uno: ello remite a fenmenos de transformacin y consolidacin del orden poltico, que reproducen y en general desarrollan la pluralidad de poderes, su distribucin y los equilibrios institucionales mediante avances de distinta magnitud en las dimensiones estratgicas del rgimen de gobierno. A saber: la composicin, el ordenamiento y la productividad del sistema de partidos; el rgimen electoral; los principios y la amplitud de la representacin, los formatos de competencia y las tasas de competitividad; las relaciones entre la administracin ejecutiva y el parlamento; el accionar de uno y otro ncleo, la autoridad presidencial y el estilo de liderazgo; la efectividad de las estructuras federales, de las jefaturas municipales y de las instancias de descentralizacin; la reorganizacin de las burocracias y de la gestin pblica; la independencia y la conducta del aparato judicial y de nuevos o viejos organismos de contralor, con avatares en el sistema de garantas, en los derechos civiles y en las libertades cvicas; en fin, el metabolismo en las configuraciones de ciudadana, en la cultura y en las actitudes polticas. En la mayora de los casos, ello ha venido acompaado por modificaciones de los estatutos jurdicos y de las cartas constitucionales, en un cruce de cambios polticos y gestaciones normativas que se retroalimentan y producen ajustes y reajustes en las contiendas partidarias, en el balance de fuerzas y en el desenvolvimiento gubernamental.
En algunos casos, y en ciertos renglones, estas dinmicas llegan a mejorar las expectativas de pluralismo, a veces de derecho y a veces de hecho, por efecto de las prcticas en curso, y en particular por mejoras en el arco de partidos, que no siempre plasman en las armaduras normativas. La tendencia no es unvoca, y, por el contrario, en el plano institucional como en el protagonismo de los actores menudean al mismo tiempo las iniciativas que extienden algunos dispositivos mayoritarios, propagan el rgimen de ballottage, concentran el poder en las sedes ejecutivas, aumentan las facultades del Presidente y sus posibilidades de actuar por decreto, y franquean la discrecionalidad de los comandos tcnicos y gerenciales, favoreciendo las corrientes de largo plazo y algunos usos de ltima generacin. Hay as movimientos contradictorios y contenciosos, pulseadas en un sentido y en otro, con inclinaciones que son universales puesto que cunden tambin en los otros regmenes de gobierno y fuera de la comarca latinoamericana. Los trabajos reunidos en este libro se refieren a seis de los pases que entran en la categora: con regmenes presidenciales en transicin, en democracias consolidadas o en vas de desarrollo, a travs de recorridos complicados, que en el mismo movimiento enfrentan por supuesto problemas serios y exhiben focos crticos. Junto a las alternativas del presidencialismo pluralista en Uruguay(32) es importante revisar los otros casos que se analizan en este volumen Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Mxico, puesto
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que presentan trayectorias sin duda muy diversas pero que convergen, trabajosamente, en las vicisitudes de consolidacin de la democracia presidencial. 5) En esta nueva etapa del presidencialismo latinoamericano en el contexto de la doble transicin y de las transformaciones en el sistema de partidos y de los modos de gobierno, en varios lados se reanuda y en otros se inaugura el camino de los pactos y de los convenios de rgimen. Se registran as mismo niveles de consenso en las polticas de reforma, con patrones de trueque y de cooperacin interpartidaria de diferente porte, caso a caso o en lneas transversales de recurrencia. Asistimos incluso a una vuelta al presidencialismo de compromiso, que prosper antes en varios pases y que
El presidencialismo de coalicin que, como dijimos, tiene en nuestras comarcas sus precedentes histricos se extiende ahora de manera significativa, con prcticas que, segn los crticos del presidencialismo, este rgimen no alienta y que muchos suponan privativas del parlamentarismo (por ejemplo Sartori, 1994). Por lo dems, el fenmeno se abre paso en arenas multipartidarias o de pluripartidismo bipolar, mostrando que la difcil combinacin (Mainwaring, 1993) de presidencialismo con pluralidad de partidos, que puede sin duda ser problemtica, ms de una vez encuentra sendas de gobierno apropiadas(34). Para la caracterizacin de estos fenmenos, su clasificacin y el anlisis de algunas cuestiones estratgicas, cabe aplicar los parmetros generales que propone la teora de las coaliciones, teniendo en cuenta las dos grandes tradiciones en la materia (Laver y Schofield, 1990): por los ramales de la teora de juegos desde Riker (1962) en adelante o con la densidad de la European Politics (Lijphart, 1987 y otros)(35). De todos modos, las coaliciones y los gobiernos de coalicin en el rgimen presidencial estn sujetos a su propia lgica y tienen rasgos peculiares, que han sido resaltados por algunas aproximaciones (Flisfisch, 1992; Amorim Neto, 1994 y 1998; Lanzaro, 2000). Varios de los estudios que componen este libro abordan precisamente los fenmenos de coalicin y vienen a ser un aporte al desarrollo del debate. Es esta una reflexin relativamente incipiente en la que hay que insistir, explorando
no hay que confundir con las coaliciones(33). En trminos llamativos, habr en particular un auge importante de las frmulas de coalicin: coaliciones electorales y particularmente coaliciones de gobierno, coaliciones de reforma y lo que algunos caracterizan como coaliciones parlamentarias, que a veces son solamente acuerdos legislativos pases de compromiso que tambin se han registrado en varios pases en pocas anteriores y que hoy presentan caractersticas renovadas.
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las novedades que se presentan en Amrica Latina y con anlisis Comparados(36). 6) Los seis casos que se analizan en este volumen son una buena muestra de las figuras de coalicin diferentes en su carcter y en su fortaleza que encontramos en el panorama latinoamericano actual(37). Lujambio da razn de las coaliciones parlamentarias que ha habido en Mxico en el correr de la ltima dcada, desde la Presidencia de Salinas y en particular durante el gobierno de Zedillo. Sin contar las angustias de Paraguay, donde de todos modos el gobierno de Gonzlez Macchi hizo inicialmente pruebas de coalicin, los dems pases del Mercosur han ingresado a este respecto en un captulo de relevancia. Es el caso de Argentina, que analiza Novaro, en las distintas etapas del primer perodo de Menem y en su segunda Presidencia, con una progresin en el equilibrio de fuerzas(38), y luego con la formacin de la Alianza y su estreno de gobierno, durante el perodo de Fernando de la Ra, en una ecuacin poltica plagada de debilidades, que no cesa de tener de complicaciones. Como surge del trabajo de Mayorga que forma parte de este libro, Bolivia entra desde 1989 en el camino de las coaliciones, en un cuadro de presidencialismo parlamentarizado (presidencialismo hbrido, segn Gamarra, 1992) a raz de que la eleccin del Presidente en segunda vuelta se hace
por el Congreso (con la libertad efectiva de no nombrar al que sali primero en la consulta ciudadana directa) y en un arco plural de partidos, que tejen hilos de cooperacin. Con el antecedente del Pacto de la Democracia que respald la gestin de Paz Estenssoro (1985-1989), estas coaliciones de generacin parlamentaria han incidido en las construcciones de gobierno, en la agenda de reformas, en la poltica democrtica y en las relaciones de partido, en lo que representa para Bolivia una revolucin silenciosa (Mayorga, 1997) que no ahuyenta sin embargo los malos ratos. Con una experiencia ms nutrida y prolongada es tambin el caso de Brasil, que aqu es abordado por Renato Lessa y Kurt von Mettenheim. El presidencialismo de coalizo (Abranches, 1988) vuelve por sus fueros, despus de la destitucin de Collor, durante los gobiernos de Jos Sarney, Itamar Franco y Fernando Henrique Cardoso, recuperando las prcticas de coalicin que han constituido una clave de gobierno por mucho tiempo (particularmente desde 1946 a 1964). Ello es visto como una respuesta adecuada a las bases de la tradicin republicana del pas (presidencialismo, federalismo robusto, bicameralismo, representacin proporcional, multipartidismo), en un campo de heterogeneidad poltica y econmica, social, cultural y regional con una pluralidad que se renueva(39). Despus de Pinochet y en el trayecto analizado en este libro por Garretn y Siavelis, Chile retoma igualmente algunos rasgos de las dcadas anteriores a la del 60 y da pie a una nueva tanda
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de compromisos y coaliciones, en un rgimen que tiene que lidiar con los enclaves autoritarios legados por la dictadura (ver tambin Siavelis, 2000; Carey, 1998; Fandez, 1997; Moulin, 1992). Habr entonces una democracia limitada, que al mismo tiempo presenta siluetas que se consideran consensuales en una caracterizacin polmica, que en estas mismas pginas es objeto de discusin. Esto ocurre en un sistema multipartidista que se alinea fundamentalmente en dos grandes bloques polticos: el polo de la derecha, que se recompone y aduiere nuevas proyecciones, a partir del desempeo estelar de Joaqun Lavn; el polo de la Concertacin, forjado en la reconquista democrtica y que gobierna desde 1990, en el que hay una compenetracin intensa con redes de enlace considerables, si bien los partidos que la integran preservan sus identidades, manteniendo entre ellos relaciones nutridas de asociacin, pero tambin de competencia, como lo demuestra, entre otras cosas, la carrera a la Presidencia de Ricardo Lagos. En un cuadro de otra raigambre, tambin en Uruguay tenemos desde 1990 coaliciones en rgimen presidencial, con frmulas distintas a las que hubo antes, en la poca del bipartidismo tradicional: precisamente a partir del desarrollo de la izquierda, en la medida que se afirma el multipartidismo bipolar y la poltica de bloques, dando paso a una reforma constitucional que modifica sustancialmente el rgimen electoral y otras piezas estratgicas del antiguo sistema pluralista (Lanzaro, 2000 y en este volumen; Chasquetti, 1998; Mancebo, 1991).
6) El presidencialismo latinoamericano circula por lo tanto a travs de sendas sinuosas y diversificadas, con tipos de rgimen y modos de gobierno distintos y mutantes, diferentes formatos de democracia y ciertas alternativas de pluralismo. En los itinerarios de fin de siglo no son pocos los pases que presentan en este orden un panorama alentador, con innovaciones polticas y desarrollos institucionales que por su complejidad, sus variantes y sus variaciones, difcilmente encuadran en los trminos simples que plante el debate parlamentarismo versus presidencialismo. Para dar cuenta cabal de estos fenmenos y de los cauces histricos precedentes, es preciso avanzar en la elaboracin terica, en la investigacin de los casos nacionales y en el anlisis comparado. Toda una agenda para la ciencia poltica contempornea, y en particular para los estudiosos de Amrica Latina, que ya ha sido objeto de abordajes importantes, con enfoques renovados y que dan pie a ulteriores desarrollos.
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Notas
1 Hay autores que siguiendo el ejemplo de Guillermo ODonnell hablan de la segunda transicin para referirse a las alternativas de consolidacin que vienen despus de la transicin democrtica. Aqu empleo la expresin en el sentido indicado en el texto, remitiendo a una transformacin histrica mucho ms extensa: de la matriz poltica, econmica y social; del Estado y del mercado. Este enfoque se emparenta con el de Cavarozzi (1992) o con el de Garretn y Espinosa (1992), y con los de quienes hablan de transiciones simultneas o duales, en un proceso complejo y secuencial (Portantiero, 1993; Armijo, Biersteker y Lowenthal, 1994). 2 Con una perspectiva compleja, ms amplia que la que pueden brindar los enfoques sobre el desarrollo econmico, es til recordar los trminos en que se ha planteado el problema de las crisis y de las secuencias del desarrollo poltico en el marco de las teoras de la modernizacin. Ello nos llevara a observar de qu manera se dibujan en la coyuntura actual de crisis ciertos elementos clave del desarrollo poltico nacional: igualdad y participacin, eficiencia en el gobierno y capacidad de penetracin de los aparatos pblicos, incidencia en los procesos de distribucin y redistribucin, articulacin e integracin de las nuevas aristas de diferenciacin social en tanto componentes de identidad y de legitimacin de las
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sucesivas construcciones de la Nacin y del Estado. En este sentido, ver Binder et al (1971). 3 La argumentacin que ha hecho escuela es la que expuso Juan Linz en un paper que se hizo famoso: Democracy: Presidential or Parliamentary. Does It Make a Difference?, cuya primera edicin data de 1984. Es este un texto muy valioso, que junto con una serie de planteos concurrentes del propio Juan Linz y de otros autores vuelve a colocar en el centro del debate el cotejo clsico entre gobierno presidencial y gobierno parlamentario. La ciencia poltica retom as una polmica de siglos, que como adverta Walter Bagehot en 1869 (The English Constitution) es un nudo estratgico de las opciones constitucionales. Linz y Valenzuela (1994) trae la ltima versin del trabajo de Juan Linz (fiel a la original, pero aumentada y corregida, con comentarios que incorporan referencias a una discusin de diez aos) e incluye las contribuciones, tambin importantes, que hicieron en su momento Arend Lijphart, Giovanni Sartori y Alfred Stepan con Cindy Skach, dedicando su segundo tomo al anlisis de casos de Amrica Latina (en espaol, Linz y Valenzuela, 1997 y 1998). Otra lnea de desarrollo en esta materia ms atenta a la contextualidad del presidencialismo, a los rastros histricos, a las pautas de cultura y a las ecuaciones polticas nacionales ha sido encabezada por Dieter Nohlen (Cfe.: Nohlen y Fernndez, 1991), con trabajos que se reproducen en una publicacin ulterior de Nohlen y Fernndez (1998) en la cual se aaden varios anlisis sobre las
evoluciones ms recientes. Un examen del debate y de los planteamientos reformistas se encuentra en Thibaut (1993). 4 El caso de Chile el gobierno de la Unidad Popular, la conflictiva que se desat y el fin trgico de Salvador Allende apareca aqu como ejemplo fatdico, equivalente, mutatis mutandi, a lo que dentro del panorama europeo represent en una poca la crisis de la Repblica de Weimar, que dio paso al ascenso nazi. 5 Los trabajos de Theda Skocpol y de James March y Johan Olsen (de mediados de los 80), como posteriormente el de Douglass North, son referencias obligadas al respecto. Las entradas institucionalistas o neo-institucionalistas son mltiples, de diferente orientacin y de diferente calado. En este sentido, ver por ejemplo Kato (1996). 6 En contrapartida, algunas iniciativas trasuntaban una suerte de ingenuidad fundacional; sobrevaloraban la capacidad de llegar a las obras de diseo; no calibraban suficientemente el peso de la tradicin presidencial, las inversiones de cultura, los juegos de competencia inter-partidaria y las conjugaciones polticas que se habran requerido para abrir la opcin parlamentaria. Imaginando la tarea de reforma a la manera de los framers originarios del constitucionalismo estadounidense, con la ilusin de una manufactura inaugural como la que habra plasmado en Espaa a la salida del franquismo, desconociendo la complejidad y el espesor que tuvieron realmente tales emprendimientos. De ah que, desde un principio y den-
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tro de las propias filas parlamentaristas, con la escuela de Nohlen, as como en trabajos como el de Sartori (1992) y otros, surgieron advertencias sobre las dificultades existentes y, junto con ello, la propuesta de una ingeniera que fuera paso a paso, con un mayor respeto por las tradiciones y por el itinerario histrico, accediendo a sistemas mixtos, semi presidencialistas o semi parlamentarios. 7 Una buena presentacin de las crticas al presidencialismo se encuentra en Shugart y Carey (1992) y en Mainwaring (1993). Ver tambin Pareja (1990). 8 Es interesante en este sentido el volumen publicado por un conjunto de intelectuales brasileos de primera lnea, en momentos en que Brasil encaraba un plebiscito para decidir su formato constitucional (presidencialismo o parlamentarismo, repblica o monarqua), del que saldra derrotada la opcin parlamentaria: Rodrigues et al (1993). 9 Un panorama de inestabilidad de los regmenes parlamentarios, que se reproduce hoy por hoy con otros tonos en pases sub-desarrollados de otros continentes, en reas de influencia colonial europea. 10 Una discusin interesante de estos aspectos que incluye una evaluacin de la performance de los regmenes parlamentarios y presidenciales se encuentra en la recopilacin de Weaver y Rockman (1993). Estos autores critican los planteos institucionales simplistas y llaman a una reflexin de mayores densidades: marcar las diferencias entre parlamentarismo y presidencialismo
(...) no es el punto final (...) sino ms bien el comienzo de lo que es inevitablemente un anlisis ms complejo y sutil acerca de la influencia de las instituciones sobre la efectividad del gobierno. En un texto posterior, Rockman insiste en sostener que, aisladamente consideradas, institutions shape much but, in the end, determine little. 11 Aunque en seguida relativiza este elemento, el propio Juan Linz reconoce que las elecciones presidenciales ofrecen la ventaja indiscutible de permitir que la gente escoja el jefe del Ejecutivo en forma abierta, directa y por un lapso predecible (1993). 12 En esta lnea, ver los aportes argumentales de Shugart y Carey (1992). En referencia particular a Estados Unidos, pero en una apreciacin que se puede hacer extensiva a las matrices comunes del presidencialismo, Jones (1994) pone por delante el sistema de separacin de poderes como rasgo fundamental de un diseo en el cual dos instituciones legitimadas por la eleccin comparten poderes y, en trminos dinmicos, compiten son orgnicamente alentadas a competir para concretar su participacin en la autoridad de gobierno y en los procesos de decisin. 13 El parlamentarismo encara el problema en otra clave, mediante la unidad de origen y la relacin de dependencia (o de confianza) entre parlamento y gobierno, en principio, a travs de una mayora conquistada en las elecciones o construida posteriormente. Paradjicamente, el presidencialismo puede tener un presidente dbil, en el sentido institucional. Paradjicamente tambin,
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la frmula parlamentarista no siempre asegura la fortaleza del parlamento como poder autnomo y como actor regular de gobierno. Es preciso, pues, acudir a un orden de clasificacin como el que proponemos para identificar tipos de presidencialismo, tal como se distinguen los tipos parlamentarios (el modelo de Westminster, frente a algunas frmulas continentales, de poderes ms continentados, valga el juego de palabras). 14 En Estados Unidos el gobierno dividido surge cuando la Presidencia corresponde a un partido y al menos una de las dos cmaras del Congreso est controlada por el partido de oposicin, ms all de las exigencias, de la autonoma o del disenso que el Presidente pueda encontrar entre los legisladores de su propio partido, dado que el voto por la Presidencia y el voto por las cmaras se puede separar y tener resultantes diferenciadas, ya sea en la misma instancia, cuando las elecciones para ambos rganos son concurrentes, con el corte estratgico del voto (splitvoting o ticket-splitting), o bien cuando hay elecciones (en single) slo para el Congreso en perodos que no coinciden con la renovacin presidencial. Esto ha ocurrido frecuentemente, sobre todo en la segunda mitad del siglo XIX y en la segunda mitad del siglo XX, y se ha convertido en los ltimos tiempos en una nota comn. Segn las tablas de Jones (1994), desde 1946 y durante perodos que suman en conjunto ms de 30 aos (rondando el 60% del tiempo de gobierno), la mayora de los presidentes americanos (Truman, Eisenhower, Nixon, Ford, Reagan, Bush y Clinton) ha tenido que lidiar con esta
divisin partidaria (split-party control) en ancas de la separacin de poderes y del bicameralismo. Ver as mismo Cox y Kernell, 1993. La tipificacin deriva del cruce de las relaciones de partido con la divisin institucional y supone un desarrollo de la hiptesis originaria de la separacin de poderes, para la cual el Gobierno deba ser por definicin dividido y as se lo quera, al margen de la entrada de los partidos y de la unificacin que se puede perfilar si algn conjunto tiene a la vez la mayora en el Ejecutivo y en el Legislativo. Estirando la nocin, el Gobierno dividido se puede dar as mismo en regmenes parlamentarios: en los gobiernos de minora de algunos pases de Europa continental, con sistemas pluripartidistas (Strom, 1984 y 1990). Es tambin el cuadro que se presenta en Francia, en los casos de cohabitacin: dentro de los marcos de un rgimen semi-presidencial, de Poder Ejecutivo dualista y elecciones parlamentarias intercaladas, con un presidente que no es meramente protocolar y un primer ministro de otro partido a la cabeza del gabinete gobernante (Mitterrand-Chirac, ChiracJospin). Un sistema que, en funcin de estos alineamientos y en trminos siempre sui generis, lleva de hecho y
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de derecho a la alternancia entre una lgica presidencialista y una lgica parlamentarista. Para un anlisis de la figura del Gobierno dividido, ms all de la frontera de Estados Unidos, se puede ver el nmero monogrfico de la Revista Governance (4-3/1991). 15 Atento al problema de la innovacin y de la estabilidad poltica, George Tsebelis (1995) trata de superar la oposicin polar entre parejas institucionales, en la que se suele encerrar muchos de los debates corrientes (parlamentarismo versus presidencialismo, unicameralismo versus bicameralismo, bipartidismo versus multipartidismo), y sostiene con tino que el punto est ms bien en identificar el nmero, la cohesin y las posibilidades de convergencia de los veto players actores de veto, individuales o colectivos, institucionales y partidarios cuyo acuerdo se requiere para procesar los cambios en un sistema poltico determinado. 16 El pluralismo tiene, como es sabido, diversas acepciones. En alguna de sus cuerdas podemos referirnos al pluralismo en la sociedad, a la diversidad de los sujetos, al mundo de las asociaciones y, ms particularmente, a la group politics y a las articulaciones corporativas, que tienen incidencia en la forma de la democracia y tambin en el tipo de gobierno, tal como lo subrayan muchos autores (en particular, Philippe Schmitter y Gregory Luebbert). A este respecto, ver Lanzaro (1998). No obstante, como se indica en el texto, en estas pginas consideramos el pluralismo slo en lo que concierne estrictamente al rgimen de gobierno, los procesos de eleccin, la representacin y los pro-
cesos decisorios en los poderes del Estado, la estructura de la administracin y las relaciones de partido. 17 Aunque el catlogo que sugiero es un poco ms amplio, buena parte de las dimensiones consideradas son las que enumera Arend Lijphart (1987), como plataforma de su clasificacin de las democracias. Lijphart vuelve aqu sobre sus elaboraciones anteriores (Lijphart, 1969 [a], 1969 [b], 1977) y se remite expresamente a la tipologa de Robert Dixon (1968), retomando los componentes que este autor utiliza para definir la democracia de consenso (en oposicin a la democracia mayoritaria). La tabla de indicadores de Dixon es un punto de partida excelente para delinear la figura del presidencialismo pluralista, en los trminos que propongo en este trabajo. A este respecto, tambin constituye una referencia seera la distincin entre democracia madisoniana y democracia populista que hizo Robert Dahl en su famoso Prefacio de 1956 (Dahl, 1989). 18 Elementos a tener en cuenta en este orden son la dimensin del pas, su tamao y su diversidad; la distancia y la heterogeneidad poltica, geogrfica,
social, cultural; las cercanas y las lejanas en la constitucin de la sociedad poltica, en el vnculo de los ciudadanos, de los agentes econmicos y de las organizaciones, como factor que puede
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incidir en los atributos y las atribuciones de la figura del Presidente en tanto ncleo de representacin y vrtice de poder nacional, en espectros de jerarqua pronunciada o en soluciones ms paritarias. 19 Estos puntos son relevantes en trminos histricos y en cada recodo de modernizacin, contando aqu la antecedencia originaria (el orden de surgimiento, de consolidacin de poderes y funciones; la acumulacin de saberes en la fase de fundacin del Estado nacional) entre los partidos, las burocracias y otros actores de proyeccin estatal, as como el cuadro que surge a este respecto de los ciclos sucesivos de reestructuracin del modo de desarrollo, del Estado y del Gobierno. La cuestin es particularmente estratgica en la etapa que estamos viviendo actualmente, visto que las reformas del Estado pasan por el establecimiento de ciertos tipos de management pblico o lisa y llanamente por la privatizacin, con estilos gerenciales y mercantiles y un peso variable del factor tecnocrtico que ponen en riesgo a la vez la integridad y los principios de articulacin de las burocracias profesionales, y tambin la efectividad de la direccin
government: en la formacin y la seleccin de autoridades pblicas y de actores polticos especializados, como centros de produccin de liderazgo y como actores de gobierno (o de oposicin) teniendo particularmente en cuenta su lugar en los procesos de transicin y en los trmites de reforma a travs de carreras profesionales y por el camino regio de las elecciones competitivas libres, en determinados carriles de representacin, agregacin e integracin, funcionando como ncleos de opinin y de interpelacin ideolgica. 21 Segn un planteamiento de Huber y Powell (1994) que se recuesta igualmente en los teoremas de Lijphart, los procesos democrticos se organizan as, alternativamente, de acuerdo con una visin de control mayoritario o bien con base en una visin de la influencia proporcional, en esquemas que condicionan de distinta manera la labor de gobierno, el vnculo entre los partidos y el registro de preferencias de la ciudadana. 22 Como un buen ejemplo en referencia a las sucesivas dinmicas institucionales que marcan la gestin de Carlos Menem, ver Margheritis (1998 y 1999) y Llanos y Margheritis (1999). 23 Con respecto a estos componentes imprescindibles del liderazgo innovador voluntad poltica y capacidad de gestin, vale la pena revisar los conceptos y el cuadro tipolgico que elabora Jeremy Moon (1995). La ausencia de ambos elementos deja campear la inercia. La sola capacidad administrativa lleva a una gestin simplemente reproductiva, sin cambios. Al revs, la sola
poltica, el rango de desempeo de los partidos y el bagaje de recursos de intervencin y de regulacin. 20 Me refiero a las claves del party
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voluntad poltica, sin una capacidad de instrumentacin adecuada, genera una suerte de fanatismo (zealotry) que puede ser inconducente. 24 Como bien se sabe, son muchas y muy diversas las formas que se consideran populistas. Aqu nos referimos especficamente a una configuracin de corte poltico, que como tal puede tener distintas afinidades y direcciones ideolgicas dispares, cuando no claramente opuestas (Weyland, 1996; Philip, 1998). En trminos de produccin poltica, no debe extraar pues que algunos de los liderazgos populistas de las ltimas dcadas en Amrica Latina y en Europa vengan a desmontar los modelos de desarrollo (las construcciones estatales y polticas, econmicas y corporativas) que se fueron estableciendo con el correr del siglo XX, en varios casos con la contribucin de otros liderazgos populistas. 25 Es interesante anotar que existe una creciente preocupacin por los fenmenos de presidencializacin de las democracias parlamentarias de Europa Occidental: en referencia al aumento de los poderes del primer ministro, su dominio sobre el gabinete, la concentracin de la toma de decisiones en el vrtice del Ejecutivo, la relacin cada vez ms asimtrica con el Parlamento y con su propio partido, su vnculo con la ciudadana y la articulacin electoral, el esquema de accountability y el marketing poltico. La cuestin ha sido analizada con respecto al caso ingls dentro del modelo Westminster, y particularmente bajo la gida de Margaret Thatcher (Jones, 1991). Ms ampliamente, uno de los Workshops del
European Consortium for Political Re search (ECPR, Copenhagen, 2000) se ha dedicado al debate de estos cursos de presidencializacin en regmenes parlamentarios. 26 Esta es una caracterizacin tosca. Para hacer un examen ms preciso y establecer distinciones entre diferentes montajes plebiscitarios o populistas, es necesario acercarse a los procesos histricos concretos, que son diversos y presentan caractersticas singulares, particularmente en lo que toca a los modos de produccin poltica, el sistema de articulaciones en que se apoyan, las organizaciones sociales o corporativas, y especialmente los partidos, sabiendo por lo pronto que hay una distancia grande entre las ecuaciones populistas anti-partido y las que no lo son; que los escenarios cambian si hay o no eventualidades de informalizacin o desinstitucionalizacin y cuando median redes corporativas u otras organizaciones colectivas. Para una muestra de la diversidad de manifestaciones del populismo presidencial contemporneo (o neo-populismo), ver Mayorga (1996) y Palermo (1998). 27 Vale recordar en este sentido las trazas de la democracia delegativa (ODonnell, 1992), as como las nociones que manejan Conaghan y Malloy (1994): de despotismo democrtico (segn la idea de Tocqueville), o de regmenes hbridos, que estn encuadrados en la democracia por su origen electoral competitivo pero que dejan desear, a causa del estilo de liderazgo y de los arrestos de gobierno, la relacin entre los poderes del Estado, la impronta de sus procesos decisorios y
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otras fallas en la gestin pblica. 28 Como deca Woodrow Wilson a fines del siglo XIX, al defender el gobierno congresional y antes de convertirse en un decidido presidencialista. 29 Para calificar un rgimen presidencial, de acuerdo con la perspectiva expuesta no podemos atenernos a un solo criterio (aun cuando algunos tienen sin duda mayor centralidad). Es preciso captar la especificidad del complejo institucional, considerando el peso de las diferentes dimensiones y cruzando los distintos indicadores enunciados. Por ejemplo, gracias a la Constitucin de 1988 los presidentes chilenos que suceden a Pinochet disponen de un conjunto de atribuciones que resulta exagerado, pero el modo de gobierno (la relacin de los poderes del Estado, el vnculo entre los partidos, al interior del bloque oficialista y con la oposicin) ha sido relativamente moderado y plural consensual segn algunos por la existencia y la continuidad de las coaliciones, dado el afn de preservar la estabilidad democrtica y los empeos de efectividad gubernamental, a raz de las exigencias de qurum parlamentario y de los enclaves heredados del autoritarismo, la conformacin de las cmaras y las comisiones legislativas, en virtud de los requerimientos peculiares (o de los incentivos) de un rgimen electoral mayoritario que premia sin embargo a la minora; en fin, por una suma de propsitos polticos que ha animado la configuracin de liderazgos y el propio empaque de ese presidencialismo fuerte. Otro tanto ocurre en Brasil, donde el poder presidencial ha sido reforzado pero se debe hacer
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valer en un terreno de fuerzas plurales y, no sin dificultades, dentro de las coaliciones que sostienen al Gobierno, en un arco parlamentario complejo y en un mapa federal en el que lucen estados fornidos y gobernadores con autonoma poltica. 30 A pesar de que Estados Unidos tiene un rgimen electoral de corte mayoritario, el presidencialismo de ese pas tiende a operar en claves pluralistas, con las trazas de los gobiernos de compromiso, gracias a la intervencin de otros
de los partidos tradicionales, tras los escapes iniciados desde esas mismas filas por Carlos Andrs Prez y Rafael Caldera. 32 Costa Rica que no figura en esta recopilacin tambin es, entre otros, un ejemplo relevante: por las modalidades de gobierno y el trmite de las reformas, en su trnsito del multipartidismo bipolar con un dominio asimtrico a una ecuacin bipartidista, que da lugar a la alternancia y mejora los equilibrios polticos. 33 Para la distincin entre compromisos y coaliciones en rgimen presidencial presidencialismo de compromiso y presidencialismo de coalicin ver Lanzaro (2000). Aunque se presta a confusiones y estira en forma dudosa el concepto de coalicin, vale la pena revisar a este respecto el planteo de Sundquist (1988). 34 En trminos generales las coaliciones suponen una composicin de gobierno que convoca a ms de un partido. Pero esta pluralidad no necesariamente implica una gramtica pluralista que se extienda a las relaciones con la oposicin, a nivel de los procesos decisorios y de una representacin en los organismos del Estado, que vaya ms all de los cuerpos parlamentarios o de las jefaturas regionales. Segn la organizacin institucional y las ecuaciones polticas, una coalicin puede dar lugar a gobiernos que operan en clave mayoritaria, exclusiva y excluyente. 35 Para un panorama comparativo sobre coaliciones, ver, entre otros, Luebbert (1986), Bogdanor (1983), Laver y Schofield (1990), Budge y Keman
elementos: la divisin de los poderes gubernamentales y la independencia judicial; el bicameralismo y la densa red de comisiones parlamentarias; la posibilidad de votaciones separadas, no concurrentes, para la Presidencia y el Congreso lo que a menudo redunda en situaciones de gobierno dividido; la estructura federal firme; la configuracin abierta, asociativa y regional de los partidos; la autonoma relativa de los congresistas. 31 Ver Mayorga (1996), Philip (1998), Palermo (1998), Cotler y Grompone (2000). El eslabn ms reciente de la cadena populista que ha tenido muchas bajas est constituido por el ascenso de Hugo Chvez en Venezuela en ancas de nuevos movimientos (como el Polo Patritico y VRepblica), en un cuadro de agudo deterioro
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(1990) y Strom (1990). 36 Un inventario de las experiencias de la regin, aunque con datos dudosos y afirmaciones discutibles, se encuentra en Deheza (1998). 37 Dentro de un catlogo ms amplio habra que considerar, por ejemplo, las coaliciones que se labraron en Costa Rica durante la poca del pluripartidismo bipolar, precediendo los pactos bipartidarios ms recientes que ampararon algunas iniciativas de reforma. 38 Entre un cmulo importante de trabajos que se ocupan del menemismo ver, por ejemplo, Gerchunoff y Torre (1996), Palermo y Novaro (1996), Margheritis (1998) y Llanos (1998). 39 Abranches (1988), Amorim Neto (1994) y Meneguello (1998) han hecho
un estudio comprensivo del gobierno de partidos, los patrones de cooperacin y el tejido de coaliciones, desde la eleccin de Tancredo Neves hasta la Presidencia de Fernando Henrique Cardoso, recorriendo los perodos de Jos Sarney, Fernando Collor e Itamar Franco. Un panorama del presidencialismo brasileo en los procesos de reforma del Estado, desde Collor de Mello a Fernando Henrique Cardoso (1985-1995), se encuentra en Eli Diniz (1997).
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Do cu men tos
del XI Foro de Biarritz
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El papel de Europa
en la inversin extranjera directa hacia Amrica Latina

Por: Jos antonio ocampo* Introduccin Amrica Latina ha mostrado una ambivalencia histrica en torno al papel de la inversin extranjera directa (IED), en su
* Documento preparado para la Corporacin Andina de Fomento (CAF), para presentar en el Foro de Biarritz, noviembre 4-5 del 2010.
desarrollo. Durante la fase de desarrollo primario-exportador, la regin tuvo una apertura amplia a dicha inversin, que contribuy al desarrollo de sectores tanto de exportacin como de infraestructura. A su vez, durante la etapa
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de industrializacin dirigida por el Estado, la regin acogi la participacin de empresas transnacionales en nuevas actividades de sustitucin de importaciones. Antes del auge del mercado financiero internacional de la dcada de 1970, la IED era consideraba, adems, una fuente confiable de financiacin externa privada en una economa mundial que ofreca poca financiacin de este tipo. De hecho, hasta dicha dcada, la regin fue el principal destino de los flujos de IED hacia el mundo en desarrollo. Ello fue un reflejo, por lo dems, de que, en contra de las visiones muy difundidas, Amrica Latina fue en general ms abierta a la inversin extranjera que muchas de las economas ms dinmicas de Asia. Sin embargo, muchos pases de la regin adoptaron simultneamente una posicin contraria a las formas tradicionales de inversin extranjera en los sectores de recursos naturales (hidrocarburos y minera), infraestructura y servicios pblicos, sectores en donde las empresas pblicas vinieron a jugar un papel protagnico. As pues, durante esta etapa Amrica Latina no rechaz la IED, pero la dirigi de acuerdo con lo que perciban como sus intereses nacionales. En varios pases, estas restricciones al destino sectorial de las inversiones estuvieron acompaadas, adems, por lmites a la remisin de utilidades al exterior y al pago de regalas por concepto de tecnologa. El proceso de liberalizacin econmica que se inici en algunos pases en la dcada de 1970, y en escala ms amplia en los dos decenios posteriores, signific una liberalizacin relati-
vamente generalizada de las normas sobre inversin extranjera directa, como parte de un proceso ms amplio de integracin en la economa mundial y, se podra agregar, como una caracterstica del proceso de globalizacin en curso a nivel mundial. El grueso de las restricciones sectoriales a la inversin desapareci, as como los lmites a la remisin de utilidades y pagos por servicios tecnolgicos. La propia liberalizacin comercial implic que las empresas extranjeras pudieron utilizar en forma ms clara sus redes de proveedores a nivel mundial. Esto fue facilitado adems por las normas que facilitaban la importacin de insumos para los sectores de exportacin, as como por la prohibicin por parte de la Organizacin Mundial de Comercio (OMC) de las llamadas normas sobre inversin relacionadas con el comercio (ms conocidas como TRIM, por su sigla en ingls), que se utilizaban activamente para promover la produccin de partes en las actividades de ensamble. La OMC facilit igualmente una mayor proteccin a la propiedad intelectual a nivel mundial (el acuerdo de TRIP, nuevamente por su sigla en ingls), que algunas empresas transnacionales consideran esencial para llevar a cabo actividades de inversin. Este proceso dio lugar a un auge de la inversin extranjera hacia Amrica Latina. La privatizacin de empresas pblicas jug tambin un papel decisivo en atraer inversiones extranjeras, as como la oleada de fusiones y adquisiciones a nivel mundial que desat la nueva fase de la globalizacin. Europa fue un actor decisivo en este proceso, aunque con novedades importantes. La ms notoria
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de ellas fue el papel central que vino a jugar la inversin espaola en Amrica Latina, al tiempo que otros pases europeos jugaron un papel menos protagnico de lo que haba sido caracterstico durante la etapa de industrializacin dirigida por el Estado. Otra caracterstica novedosa fue el papel del sector de servicios como destino de las inversiones, asociado tanto al mencionado proceso de privatizacin como a la liberalizacin financiera en curso. Algunos patrones adicionales tenan una historia ms larga, en particular la mayor importancia de la inversin europea en Suramrica que en Mxico y Centroamrica, donde, por el contrario, tiene un mayor peso la inversin de Estados Unidos. Cabe agregar que a estos procesos se sum la transformacin de algunas grandes empresas latinoamericanas en actores del mundo de las transnacionales las as llamadas translatinas. Las ms grandes provienen de Brasil y Mxico, y algunas de ellas participan muy activamente en los mercados globales, pero existe tambin un mundo de translatinas de menor tamao y de un origen ms diversificado, que son actores importantes en los mercados intrarregionales. El anlisis de este tema escapa, sin embargo, a los objetivos de este ensayo. Como reflejo de la vieja ambivalencia hacia la inversin extranjera, la primera dcada del siglo XXI represent el retorno de algunas restricciones. Las ms importantes se han aplicado a la inversin en recursos naturales, una tendencia que se agudiz con el auge de precios de productos bsicos, especialmente de hidrocarburos y mineros, que se inici en el 2004. Cabe ano-
tar, sin embargo, que muchos pases haban mantenido empresas pblicas activas en dichos sectores (Campodnico, 2011) e incluso, en el caso de Mxico, la nacionalizacin del petrleo como norma constitucional. El resultado ha sido el intento de varios pases, especialmente de orientacin poltica izquierdista, de extraer una mayor proporcin de la renta asociada a los recursos y de participar ms activamente en las inversiones correspondientes. Venezuela ha avanzado hacia la compra de un grupo ms amplio de empresas, tanto nacionales como extranjeras, aunque reconociendo el derecho de propiedad correspondiente. A ello se podra agregar que el manejo de los precios de servicios pblicos por parte del gobierno argentino ha sido percibido por los inversionistas extranjeros como una restriccin importante a sus actividades. Este ensayo revisa las caractersticas de la inversin extranjera en Amrica Latina en las ltimas dcadas (a la cual me refiero muchas veces simplemente como la regin) y el papel de las empresas europeas en dicho proceso. Dado que la inversin europea se inserta dentro de patrones ms generales, la seccin siguiente analiza primero las caractersticas de los dos auges que experiment la inversin extranjera en la regin desde mediados de la dcada de 1990. Las dos siguientes miran con detenimiento las caractersticas de las inversiones europeas. El ensayo termina con unas cortas conclusiones, que destacan algunos retos estratgicos que enfrenta la relacin Amrica Latina-Europa en este campo.
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Cabe anotar que el carcter fragmentario de la informacin disponible, as como la inconsistencia entre las fuentes estadsticas utilizadas (CEPAL y Eurostat) son fuentes de problemas en el anlisis. Esto destaca de por s la ne-
cuyo impacto sobre los flujos de IED hacia Amrica Latina se dio en realidad con algn retraso. Esta fase de descenso mantuvo, sin embargo, un nivel de inversiones extranjeras mucho ms alto de lo que haba sido caracterstico hasta mediados de los aos 90. El segundo auge se inici en el 2005 y llev a su punto ms alto en el 2008, antes de que la crisis financiera mundial golpeara fuertemente dichas inversiones. Ntese nuevamente, sin embargo, que el monto registrado en el 2009 continu siendo mayor que durante el punto bajo del ciclo anterior (2009 vs. 2003 en el Grfico 1). Es interesante resaltar que los dos ciclos tienen caractersticas muy diferentes cuando se miran a travs de la ptica de la balanza de pagos. El Grfico 2 muestra los flujos brutos de inversin extranjera, pero tambin los de utilidades de dichas empresas y las inversiones de empresas latinoamericanas en el exterior, para estimar el aporte neto de los flujos de inversin extranjera a la balanza de pagos. El grfico estima, as, lo que se denomina corrientemente la transferencia neta de recursos, que resulta de extraer de la inversin bruta estos dos
cesidad de un trabajo estadstico entre estas dos instituciones y entre la CEPAL y los pases latinoamericanos, para superar estas deficiencias. El auge de la inversin extranjera hacia amrica Latina La IED experiment dos auges importantes desde mediados de los aos 90, sucedidos en ambos casos por descensos marcados cuyo origen estuvo asociado, en este ltimo caso, a crisis de alcance mundial (Grfico 1). El primer auge se inici en 1994 y alcanz su mayor nivel en 1999 antes de descender fuertemente, como parte de la contraccin general de las inversiones hacia el mundo en desarrollo que se produjo a raz de la crisis asitica y
Fuente: Cepal
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ltimos rubros. Todas estas cifras se expresan como proporciones del PIB. Como se puede observar, el primer auge represent una gran contribucin a la generacin neta de divisas: de montos prcticamente insignificantes e incluso ligeramente negativos en algunos aos (es decir, de una situacin en la cual las utilidades de las empresas eran similares o incluso superiores a las inversin nueva), la inversin bruta y la transferencia neta de recursos se elevaron rpidamente hasta alcanzar, en 1999, el 4,6% y el 3,5% del PIB latinoamericano, respectivamente. Con el descenso posterior, la inversin bruta se redujo aproximada-
transferencia de recursos. En primer lugar, aunque la inversin bruta aument fuertemente, lo hizo a un ritmo que fue apenas ligeramente superior al de la actividad econmica general, por lo cual alcanz en su punto ms alto poco menos del 3% del PIB (vs. el ya mencionado 4,6% del PIB en 1999). Adems, la transferencia neta de recursos se vio debilitada por las crecientes remesas de utilidades de las multinacionales y las crecientes inversiones de empresas latinoamericanas en el exterior: 1,7% y 0,9% del PIB en promedio en 2004-2008, respectivamente, vs. 2,8% de inversin bruta.
mente a la mitad, como proporcin del PIB, un monto en cualquier caso muy superior a lo que era caracterstico hasta mediados de los aos 90. El segundo auge no tuvo, sin embargo, el mismo impacto en trminos de
El auge de la IED hacia la regin hace parte, por supuesto, de un fenmeno de alcance mundial, como lo indica el Cuadro 1. De hecho, la participacin de Amrica Latina en este proceso muestra un rezago en relacin con los patrones tanto mundiales como de los
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pases en desarrollo, especialmente en la primera dcada del siglo XXI. De esta manera, la participacin de Amrica Latina en los flujos de inversin hacia el mundo en desarrollo fue mayor en la dcada de 1970 (40,8%) que en la de 1990 (30,9%) y en 2000-2008 (22,2%). As mismo, la participacin de Amrica Latina en los saldos de inversin acumulados en el mundo en desarrollo alcanz su nivel ms elevado en el 2000 (el 2001, si utilizramos datos anuales), antes de reducirse en la primera dcada del siglo XXI. Ello refleja en pases individuales el retorno a restricciones a la inversin extranjera, pero en forma ms generalizada el menor atractivo de la regin como destino de la inversin, como reflejo ms bien de las debilidades de su patrn de desarrollo reciente, un tema sobre el cual no puedo ahondar aqu.1 Los dos ciclos mencionados tambin se diferencian en otros sentidos. El primer auge involucr un componente importante de fusiones y adquisiciones de empresas existentes, tanto de empresas estatales que as se privatizaban como, y crecientemente, de empresas privadas. Esto implica que su contribucin a la acumulacin de activos productivos fue menos notable de lo que indican los flujos financieros correspondientes. Durante el segundo ciclo, aunque las fusiones y adquisiciones se elevaron de nuevo, nunca recuperaron los niveles del auge anterior, por lo cual la IED estuvo representada en mayor proporcin por inversin nueva (greenfield, como se le denomina en la literatura correspondiente), que con1 Vase, en perspectiva histrica, la evaluacin que proporciona Brtola y Ocampo (2010, captulo 5).
tribuy a crear nuevos activos productivos (vase nuevamente el Grfico 1). Otra diferencia notable se produjo en las motivaciones de los inversionistas y, por ende, los sectores a los que se dirigieron las inversiones. El anlisis de las motivaciones estratgicas se puede hacer siguiendo la conocida tipologa de Dunning (vase Dunning y Lundan, 2008), que distingue cuatro tipos de motivaciones bsicas. La primera es la bsqueda de recursos naturales, que juega un papel muy importante en Amrica Latina dada su riqueza en dichos recursos. La segunda es la bsqueda de mercados, que es particularmente importante en el sector de servicios, pero tambin en manufacturas en mercados protegidos, como la industria automotriz en los dos procesos de integracin suramericanos. La tercera motivacin es la bsqueda de eficiencia, que caracteriza las inversiones orientadas a la exportacin, en particular en redes integradas de produccin que buscan plataformas de exportacin para servir a los mercados mundiales. La cuarta es la inversin en activos estratgicos, que busca la acumulacin de activos humanos o tecnolgicos de las empresas.
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Como lo resalta la aplicacin de este esquema a Amrica Latina, las tres primeras motivaciones han sido importantes para las inversiones en la regin, aunque han variado en importancia relativa a lo largo de las dos ltimas dcadas y muestran tambin, como veremos, patrones subregionales muy diferentes, en tanto que la ltima motivacin ha estado relativamente ausente (Ferrraz, Mortimore y Tavares, 2011). A nivel agregado, la caracterstica ms notable del primer auge fue la impor-
datos agregados, la mitad o ms de la inversin se destin, en efecto, a los servicios. Aunque estas inversiones siguieron siendo muy importantes, la caracterstica ms destacada del segundo auge fue la participacin creciente de las inversiones en recursos naturales, que indica que la primera motivacin ha sido crecientemente importante, como reflejo en particular del auge de precios minero-energticos. Estas inversiones experimentaron, sin embargo, una contraccin importante en el 2009 (CEPAL, 2010). Los patrones regionales obedecen en gran medida a patrones de insercin internacional diferentes y que se ajustan aproximadamente a una divisin regional norte-sur (CEPAL, 2001; Ocampo y Martin, 2004). En materia comercial, el patrn del norte se caracteriza por una importante diversificacin hacia exportaciones de productos manufacturados con elevados contenidos de insumos importados (en su forma extrema, maquila), que se dirigen principalmente al mercado estadounidense. Este patrn se combina, en las economas centroamericanas, con una exportacin creciente de servicios de turismo y, en varias de ellas, con un componente tambin importante de bienes primarios y manufacturas basadas en recursos naturales. Por su parte, el patrn del sur se caracteriza por la combinacin de exportaciones extrarregionales de productos bsicos
tancia de las inversiones en servicios, que indica que la bsqueda de mercados fue relativamente ms importante (Grfico 3). Al final del primer ciclo, que es cuando existen los primeros
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y manufacturas basadas en recursos naturales (muchas de ellas tambin intensivas en capital) con un comercio intrarregional mucho ms diversificado. Brasil es un caso intermedio, ya que tena un patrn mucho ms diversificado que el de otros pases suramericanos antes de la apertura externa, pero que muestra cambios ms bien lentos desde entonces. A estos dos patrones bsicos de especializacin hay que agregar un tercero, que caracteriza a Panam y a las economas caribeas (Repblica Dominicana y Cuba), en donde predoCuadro 2 Composicon sectorial de la inversin extranjera Sector Manufacturas primario Sudamrica Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Ecuador Per 1998 1998 2008 1998 2008 1998 1998 2008 1998 2008 1998 18.2% 56.8% 62.1% 0.6% 28.8% 41.9% 3.0% 54.5% 88.3% 27.8% 22.7% 36.8% 15.7% 1.6% 8.6% 11.9% 31.1% 8.8% 27.7% 13.0% 3.5% 17.5% 15.5% 14.1%
minan las exportaciones de servicios. La especializacin comercial y la naturaleza de las corrientes de IED han estado estrechamente entrelazadas. De esta manera, el patrn de especializacin del norte ha atrado en mayor medida a empresas transnacionales que participan activamente en los sistemas internacionales de produccin integrada de manufacturas, mientras que en Suramrica la inversin se ha concentrado en recursos naturales. La inversin en servicios es un patrn general, que cubre a ambas subregiones. Esto es, en efecto, lo que indica el Cuadro 2, que muestra el destino sectorial de la inversin en 1998 y 2008 en los pases para los cuales existe informacin desagregada. En efecto, las mayores proporciones de inversin en recursos naturales se han dado en las economas suramericanas, especialmente en Bolivia, Chile, Ecuador, Colombia y Per, a lo cual se agrega recientemente Brasil y, si existiera informacin, Venezuela. Esta participacin aument en todos los pases para los cuales existe informacin, con excepcin
Servicios
Sin detallar
50.0% 41.7% 29.2% 87.5% 38.7% 49.4% 69.2% 32.5% 8.2% 54.7% 61.8% 47.5%
16.1% 0.0% 0.0% 0.0% 1.3% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0%
Mxico y Centroamrica Mxico Costa Rica R.Dominicana El Salvador Honduras Nicaragua Panama
1998 2008 1998 2008 1998 2008 1998 2008 1998 2008 1998 2008 1998
0.9% 22.9% 6.9% 21.2% 0.0% 10.4% 2.0% 0.9% 2.6% 0.5% 15.8% 6.4% 0.0% 7.0%
59.9% 33.1% 71.6% 27.4% 25.4% 24.4% 8.2% 5.2% 23.7% 20.4% 13.2% 16.1% 0.0% 25.3%
39.2% 44.0% 21.2% 49.6% 70.3% 62.9% 82.8% 89.1% 72.5% 68.4% 71.0% 77.5% 97.2% 65.0%
0.0% 0.0% 0.3% 1.8% 4.3% 2.3% 7.0% 4.8% 1.2% 10.7% 0.0% 0.0% 2.8% 2.7%
Fuente:Ferraz, Mortimore y Tavares (2010). Se excluyen los datos de pases en donde se desconoce el destino de ms del 50% de la inversin en un ao dado.
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de Ecuador. El aumento fue particularmente notorio en Colombia, que se ha transformado en un importante polo de atraccin de este tipo de inversiones. Cabe anotar, sin embargo, que la atraccin en aos recientes de la inversin en recursos naturales ha sido extensiva a varios pases del norte, entre ellos Mxico y Costa Rica. Estos dos pases son, sin embargo, junto con Honduras y Repblica Dominicana, los que ms atraen en trminos relativos inversiones en los sectores manufactureros. Esto refleja el atractivo que tiene esta subregin para las inversiones en bsqueda de eficiencia. Entre los pases del sur, Brasil en pocas recientes se ha convertido tambin en un polo de atraccin de estas inversiones. La alta inversin en los sectores de servicios es, por su parte, un patrn relativamente general y supera las dos terceras partes de la inversin en varios casos, tanto de economas grandes (Brasil en 1998), como medianas (Colombia en el mismo ao) y pequeas (varias centroamericanas). Aunque las inversiones en bsqueda de mercado se concentran en estos sectores, lo mismo se podra decir de algunas inversiones en la industria en pases suramericanos, ya sea en funcin de su tamao (Brasil) o de los procesos de integracin subregionales.
Por ltimo, como ya se seal, las inversiones estratgicas son muy reducidas y se localizan particularmente en los conglomerados de productos electrnicos en Brasil y Mxico. Muchas de las inversiones correspondientes son ms bien de adaptacin de los productos a los mercados globales que de innovacin y desarrollo tecnolgico como parte de redes de investigacin de alcance global (Ferraz, Mortimore y Tavares, 2011). La presencia europea As como las polticas y los patrones de desarrollo latinoamericanos han sido decisivos para determinar la magnitud y la naturaleza de los flujos de inversin hacia la regin, tambin es cierto que muchos de los patrones de inversin europea en Amrica Latina tienen su origen en procesos que partieron del Viejo Continente. En tal sentido, las reformas de la Unin Europea orientadas a conformar una unin econmica profunda han sido un determinante decisivo, tanto por la apertura del mercado regional a sectores cuyos mercados eran previamente nacionales, como por la presin para aumentar el tamao de las empresas para competir en el mercado comunitario y mundial. Los mercados de telecomunicaciones y energa son casos claros del primero de estos patrones, en tanto que el segundo es
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vlido para todos los sectores. De hecho, como respuesta a la necesidad de las empresas de expandirse para competir, la Unin Europea se transform en la principal fuente de de fusiones y adquisiciones transfronterizas a nivel mundial. Esta tendencia se acentu desde fines de la dcada de 1980. Europa se transform, as, en las ltimas dcadas del siglo XX, en la fuente
indica el Grfico 4, Europa ha representado ms de la mitad de los flujos de salida de inversin a nivel mundial durante las tres ltimas dcadas, y su participacin en los saldos de inversin se elev gradualmente, desde poco menos del 40% a comienzos de los aos 80 a en torno al 55% desde mediados de la primera dcada del siglo XXI. Las empresas europeas son, adems, ms transnacionalizadas que las norteamericanas y las japonesas en trminos de ventas, activos y empleo en el exterior, en relacin con dichos agregados en los pases de origen, aun si nos concentramos en el caso de Europa en las inversiones extrarregionales. Las empresas britnicas, suizas y holandesas son las ms globalizadas, en tanto que las italianas y las francesas tienen una mayor vocacin regional (Dunning, 2002). Las espaolas y las portuguesas iniciaron su proceso de transnacionalizacin mucho ms tarde que las de los pases mencionados y, como veremos, utilizaron a Amrica Latina como su principal plataforma de expansin. Varias empresas europeas haban tenido Amrica Latina como destino de sus inversiones durante la etapa de
Fuente: UNCTAD
principal de los flujos de inversin extranjera a nivel mundial, as como en uno de los principales destinos de la inversin. Como fuente de inversin, super a Estados Unidos, que haba jugado dicho papel en las primeras dcadas de la posguerra y, en tal sentido, recuper el papel protagnico que tuvo hasta comienzos del siglo XX. Como lo
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industrializacin dirigida por el Estado, especialmente en los sectores de manufacturas, al tiempo que se haban reducido o eliminado las inversiones ms tradicionales del pasado en recursos naturales e infraestructura. Los pases ms importantes haban sido histricamente Gran Bretaa, Alemania, los Pases Bajos y Suiza, que aqu denominaremos inversionistas tradicionales. El inters por la regin se debilit, como es obvio, durante la dcada perdida de los aos 80, pero revivi durante la ltima dcada del siglo XX, cuando Amrica Latina fue el principal destino de las inversiones europeas en las economas emergentes y en desarrollo, y el segundo destino extrarregional despus de Amrica del Norte. De hecho, en segunda mitad de los 90 Amrica Latina absorbi ms de la mitad de la inversin europea fuera de EE.UU. (CEPAL, 2002, Cuadro III.7). A fines de los aos 90, en torno al 80% o el 90% de la inversin espaola o portuguesa en los mercados emergentes y en desarrollo (o, para ser ms preciso, fuera de Europa, Estados Unidos y Japn) tena como destino Amrica Latina; en el caso de la inversin alemana, de Pases Bajos y Suiza, dicha proporcin oscilaba entre el 40% y el 50%; slo para Gran Bretaa, Francia e Italia era inferior, en torno al 20% (Dunning, 2002, Cuadro 3.7). El liderazgo latinoamericano en las inversiones europeas se perdi, sin embargo, en la primera dcada del siglo XXI, cuando Asia comenz a superar ligeramente a Amrica Latina como destino de inversiones europeas en economas emergentes (Eurostat, 2008, captulo 3)2.
El hecho ms destacado de la oleada de inversiones europeas hacia Amrica Latina de los aos 90 fue el ascenso de Espaa. Aunque los inversionistas europeos tradicionales tambin aumentaron sus inversiones, perdieron la posicin de liderazgo que haban detentado en dcadas previas. El proceso de expansin de las empresas espaolas, especialmente de servicios financieros, telecomunicaciones y energa fue, por lo tanto, el captulo ms destacado del proceso de expansin de la inversin europea en Amrica Latina en los aos 90, como se har evidente con multiplicidad de datos adicionales. De hecho, se puede decir que las empresas espaolas utilizaron a Amrica Latina en dicha dcada como su principal plataforma de expansin (Caldern 1999; Casilda, 2008). En menor medida, lo mismo aconteci con Portugal (CEPAL, 2007, captulo IV). Esta estrategia de las empresas espaolas fue un resultado directo de la entrada del pas ibrico a la Unin Europea en 1986, que gradualmente transform sus empresas de defensivas de mercados locales en actores multinacionales. La amenaza de adquisiciones por parte de otras firmas europeas jug en igual sentido. A ello se agreg las ventajas que represent el creciente acceso a mercado de capitales europeos, as como algunas ventajas tributarias (en especial el tratamiento del goodwill). Tambin fue decisivo el propio proceso espaol de privatizacin, que transform a Telefnica, Endesa, Repsol y Gas Natural, entre otras, en empresas privadas. Cabe agregar que la privatizacin
2 Los datos de esta fuente indican, en efecto, que Asia Oriental y del Sur acumul a fines del 2005 252.200 millones de euros en inversiones europeas vs. 219.900 en el caso de Amrica Latina.
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tambin jug un papel importante en la inversin portuguesa, pero mucho menos en otros inversionistas europeos que llegaron a Amrica Latina (Amann y Vodusek, 2002). En este proceso de expansin jugaron tambin un papel importante las fusiones y las adquisiciones en su mercado de origen, como lo reflejan, entre otros, la importancia de las fusiones de los aos 90 en la rpida expansin de los dos principales bancos espaoles (Santander y BBVA) y la constitucin de Gas Natural Fenosa como fruto de la fusin del viejo monopolio estatal con Fenosa en el 2009. Despus de haber alcanzado una mayor escala gracias a estas fusiones y a sus inversiones latinoamericanas, algunas de estas empresas se movieron para posicionarse como actores globales, al comprar otras empresas en pases industrializados o en el lejano Oriente. Diez empresas espaolas se encuentran ahora entre las Fortune 500, mientras ninguna se colocaba en dicha posicin en un tiempo no muy
puertos. En algunos casos, la empresa no se cuenta entre las ms grandes del mundo, pero s tiene una presencia dominante en sectores especficos del mundo iberoamericano, como acontece con el Grupo Prisa (Casilda, 2008; Chislett, 2010). Una caracterstica del proceso de inversin espaola es el predominio de las empresas del sector servicios y la escasa presencia de empresas del sector manufacturero, que refleja el propio dominio de empresas extranjeras sobre la produccin industrial en dicho pas. Sin embargo, algunas empresas manufactureras espaolas lograron posicionarse en nichos a veces muy importantes, como en los sectores de alimentos, vinos, confecciones, acero inoxidable, partes de automotores y turbinas elicas. Un caso destacado es el de Zara, que se asocia tambin a la creacin de una dinmica red de distribucin. Como reflejo de los patrones sealados, en 2000-2001, una encuesta del
lejano. Algunas de ellas ya se cuentan entre las empresas ms grandes en su clase en Europa: Telefnica, hoy la principal empresa europea de telecomunicaciones; Santander, uno de los diez mayores bancos del mundo y el segundo en la eurozona; Iberdrola, lder a nivel mundial en energa elica, y Ferrovial, principal constructor y operador a nivel mundial de autopistas y aero-
BID a 66 empresas europeas con presencia en Amrica Latina indic que las ms dependientes de las inversiones en la regin eran las espaolas y las portuguesas, en tanto que las menos dependientes eran las holandesas y las francesas. Treinta y siete de ellas indicaron que las inversiones en Amrica Latina eran de alta o (en menor medida) mxima prioridad como destino
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estratgico, especialmente las inversiones en Brasil, Mxico, Argentina y Chile, en ese orden de importancia. La regin era vista, en general, como ms importante para las estrategias de inversin que Asia y Europa central y oriental. La propiedad absoluta predominaba, especialmente en los pases ms grandes, pero tambin existan mltiples casos de participacin con socios latinoamericanos (Dunning, 2002, en particular el Anexo 3.2). Por su parte, la Unin Europea tambin se transform, como conjunto, en el principal inversionista en Amrica Latina, y super a Estados Unidos. Esta posicin de liderazgo se consolid durante el primer auge de la inversin extranjera hacia Amrica Latina, que, como vimos, se produjo a partir de 1994. En particular, aunque las inversiones norteamericanas y japonesas tambin se expandieron, las europeas lo hicieron a un ritmo superior y aumentaron su participacin del 24,3% en 1990-1994 al 58,1% en 1995-1999; Espaa explica ms de 20 puntos de este aumento, pero tambin se acrecent la participacin de los inversionistas tradicionales (Gran Bretaa, Pases Bajos, Alemania y Suiza) y vinieron a te-
ner mayor presencia otros que haban jugado un papel menos importante en el pasado (Francia, Portugal) (Amann y Vodusek, 2002). La segunda oleada de inversiones europea fue muy inferior en su magnitud a la primera, como lo indican los datos de Eurostat, que se reproducen en el Grfico 5. Durante el primer ciclo, la inversin europea fue superior en Suramrica que en Mxico y Centroamrica, y Brasil absorbi por si solo dos quintas partes del total de la primera, pero durante el segundo ciclo ambas subregiones recibieron flujos relativamente similares de inversin europea. Los datos publicados por la CEPAL, que se reproducen en el Grfico 6, son menos precisos sobre el origen de las inversiones durante los dos auges, especialmente durante el segundo (el gran peso del rubro de otros en el grfico puede reflejar este hecho). Estos datos resaltan la mayor diversificacin en el origen de las inversiones durante el segundo ciclo, que ha implicado una prdida de importancia relativa tanto de Estados Unidos como de Europa frente a nuevos inversionistas, incluidas las propias translatinas. Otro hecho destacado es la fuerte reduccin de la participacin de la inversin espaola, del 21% al 11% del total de flujos hacia la regin. La informacin proveniente de Eurostat tambin muestra a Espaa como el principal inversionista europeo en Amrica Latina. Sin embargo, estas dos fuentes muestran di-
Fuente: Eurostat
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ferencias en torno a cul es el segundo inversionista europeo en la regin (Pases Bajos en el caso de la CEPAL vs. Gran Bretaa en Eurostat), lo que refleja inconsistencias en los criterios empleados por estas dos instituciones para clasificar el origen de las inversiones (Eurostat, 2008, captulo 3).3 Lo que parece claro, en cualquier caso, es que la inversin europea fue menos intensa durante el segundo ciclo de inversiones hacia Amrica Latina, y que la mayor parte de dicha reduccin se debe a la menor inversin espaola. Hay que recordar, sin embargo, que tambin el auge de inversiones europeas durante el primer ciclo se explica por las inversiones espaolas, que por lo tanto muestran un ciclo muy agudo, de ascenso primero y de descenso posterior, aunque manteniendo una fuerte presencia en la regin. Destinos regionales, motivaciones y principales empresas La importancia relativa de las inversiones europeas en ambos ciclos y sus destinos preferentes en Amrica Latina se pueden observar con ms detalle en las matrices de origen y destino de las inversiones publicadas por ambas fuentes, que se muestran en los Cuadros 3 y 4, el primero de ellos referente a los flujos de inversin del conjunto de Europa durante los dos ciclos y el segundo los saldos de las inversiones de los pases de la Unin Europea en la regin a fines del 2005. Como se puede observar, los patrones varan a lo largo del
tiempo, tanto por subregiones en Amrica Latina como en el comportamiento de los viejos y los nuevos inversionistas. En trminos de destino, el patrn de especializacin regional norte-sur, pero tambin los patrones histricos de relacionamiento de los distintos pases latinoamericanos con los industrializados, que se refleja en particular en el peso relativo de las inversiones norteamericanas vs. las europeas. Mientras las primeras han tenido una presencia mayoritaria en el norte (Mxico y Centroamrica), los inversionistas europeos han privilegiado claramente a Suramrica. La diferencia fue particularmente notable durante el primer ciclo de inversin. Brasil domin el panorama general, pero Argentina fue el principal destino de las inversiones espaolas durante su fase de mayor expansin, y Chile ocup tambin una posicin importante. El sesgo de las inversiones europeas hacia Suramrica fue tambin evidente en varios de los inversionistas tradicionales (Alemania, Gran Bretaa y Suiza), as como de Francia e Italia; la nica excepcin notable fueron los Pases Bajos. Durante el segundo ciclo, sin embargo, hubo una cada notable de la inversin europea a Suramrica, que se explica fundamentalmente por el colapso de las inversiones espaolas a Argentina, al tiempo que aumentaron aquellas destinadas a los pases del norte de la regin. Por este motivo, Suramrica perdi su primaca en las inversiones europeas en 2004-2008. Esto es en particular cierto del principal inversionista europeo en la regin, ya que la inversin espaola hacia Suramrica
3 Esto refleja muy probablemente el tratamiento de las inversiones de Royal Shell, una empresa con propiedad conjunta holandesa y britnica.
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cay notablemente, aun si se excluye Argentina, al tiempo que aument la destinada a Mxico y Centroamrica. La vocacin suramericana de la inversin europea tambin se debilit en Gran Bretaa y Suiza, pero se mantuvo en otros pases europeos, especialmente Alemania, Italia y Francia. Cabe anotar que con la cada de la inversin europea hacia Suramrica, aquella destinada a Brasil fue la menos afectada, por lo cual el gigante suramericano se afianz
como el principal destino suramericano, aunque pas a ocupar el segundo lugar en las inversiones europeas en la regin. A diferencia de Mxico y los pases del Mercosur, la Comunidad Andina (que hasta hace pocos aos incluy a Venezuela) ha sido un destino menos atractivo. Dentro de la Comunidad Andina, Colombia es el principal centro de atencin y sobresale la fuerte cada de las inversiones hacia Venezuela durante el segundo auge.
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La matriz de inversiones de la Unin Europea a fines del 2005 reproduce estas tendencias. Como origen de las inversiones sobresale la presencia espaola, con ms de dos quintas partes de las inversiones acumuladas. Le siguen en importancia los tres inversionistas tradicionales en la regin (Alemania, Gran Bretaa y Pases Bajos), as como Francia, con alrededor del 7% cada uno. Ntese que el sesgo hacia Brasil es notorio en los casos de Alemania, Francia y Pases Bajos, mientras que Espaa muestra un mejor balance de sus inversiones en las principales economas, con un peso relativamente alto en Argentina. Mxico absorbe entre
el 20% y el 30% de las inversiones de los principales inversionistas europeos, con excepcin de Francia. Gran Bretaa muestra una atraccin relativamente ms alta hacia dos pases con vocacin minero-energtica, Chile y Colombia, aunque no hacia Venezuela. Esta informacin, al igual que la disponible sobre las principales empresas europeas presentes en Amrica Latina (Cuadro 5), nos permite hacer un anlisis de la diversidad de estrategias de los inversionistas europeos en la regin, utilizando para tal efecto la tipologa de motivaciones de los inversionistas extranjeros presentada previamente. A los
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datos que presenta el Cuadro 5, que se refiere a las 26 empresas no financieras europeas que hacen parte del grupo de los principales 60 inversionistas en la regin segn CEPAL (2009), habra que agregar los dos grandes bancos espaoles, Santander y BBVA, para constituir un total de 28 empresas que aqu denominaremos los grandes inversionistas europeos. Lo que la informacin disponible indica es que la bsqueda de mercados ha sido ms importante que la de eficiencia o acceso a mano de obra calificada como motivacin para las inversiones europeas en Amrica Latina. Esto se refleja en particular en las importaciones de servicios, especialmente financieros, telecomunicaciones electricidad, telecomunicaciones, comercio y construccin. A estos sectores pertenecen ocho de los grandes inversionistas europeos y algunos de los ms grandes. Las inversiones espaolas han sido particularmente importantes en este caso (Telefnica, Endesa, Iberdrola, Banco Santander y BBVA) y concentran el grueso de sus inversiones en la regin. A ello se agregan inversiones de otros nuevos inversionistas: Francia (Carrefour), Italia (Italia Telecom) y Portugal (Portugal Telecom). La bsqueda de recursos naturales ha atrado importantes inversionistas europeos. El cuadro 5 incluye cuatro que se cuentan entre los grandes inversionistas: dos del sector de hidrocarburos (RepsolYPF, Dutch-Shell, espaol el primero y de propiedad holandesa-britnica el segundo) y dos mineros (Anglo-American y BHP Billiton, ambas britnicas pero con capital australiano en el segundo caso). Estas inversiones, al igual que
otras, muestran, por lo dems, el predominio que tiene esta estrategia de inversin para las empresas britnicas y de los Pases Bajos. El sector manufacturero concentra, sin embargo, el grueso de los grandes inversionistas europeos: 16 de las 28 empresas. Como una gran cantidad de las actividades de estas empresas se realiza en Suramrica, y especialmente en Brasil, se puede pensar que el acceso a mercado es una motivacin importante, en particular el acceso a Mercosur. Sin embargo, la encuesta realizada por el BID en 2000-2001 mostr que los mercados ampliados subregionales no eran vistos como factor particularmente positivo por las empresas europeas, con la excepcin notable del sector automotriz en Mercosur. Las inversiones en Mxico s tenan como motivacin importante el acceso al mercado de Estados Unidos por la va del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN), pero all las empresas europeas han tenido un papel menos importante que las norteamericanas (Amann y Vodusek, 2002). En el sector de manufacturas se concentran empresas con larga presencia en la regin, especialmente en los sectores automotriz (Volkswagen, la segunda empresa no financiera en la regin, as como Fiat, Renault y Peugeot-Citren),
de consumo masivo (Nestl y Unilever, inversionistas de vieja data en la regin, pero tambin Danone y Parmalat, que se localizaron desde los aos 1970) y
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qumico y farmacutico (BASF y Bayer). A diferencia de las empresas espaolas, Amrica Latina tiene, en general, una importancia menor en su estrategia global de estas firmas, pero no es baja (tiende a representar en torno a una dcima parte de sus ventas a nivel mundial). En este sector se concentran, adems, algunos de los inversionistas tradicionales, en particular Alemania, pero tambin Suiza, as como empresas cuyas inversiones son de ms reciente data, entre las que se destaca ArcelorMittal, cuyo control recae, sin embargo, sobre un inversionista de India. Este panorama muestra, por lo dems, la heterogeneidad de las estrategias de inversin en la regin. Los inversionistas ms tradicionales se concentran en el sector manufacturero (Alemana y Suiza) o en una mezcla de recursos naturales e industria (Gran Bretaa y Pases Bajos). El principal inversionista emergente de la dcada de 1990, Espaa, tiene una presencia determinada por el sector servicios, al igual que Portugal. Francia e Italia mezclan industria y servicios, y los inversionistas escandinavos se concentran en empresas industriales. Conclusiones El anlisis que se presenta en este ensayo muestra la coincidencia entre los procesos de reestructuracin europea
generados por la formacin de un mercado nico comunitario, y las reformas estructurales en Amrica Latina, que dieron lugar a un auge de las inversiones europeas hacia Amrica Latina desde mediados de la dcada de 1990. Europa se consolid como el principal inversionista extranjero en la regin. A los tradicionales inversionistas europeos que se haban posicionado en la regin durante la fase de industrializacin dirigida por el Estado, particularmente Alemania, Gran Bretaa, Pases Bajos y Suiza, se uni ahora Espaa, que rpidamente se consolid como el principal inversionista europeo en Amrica Latina, al igual que otros que no haban tenido tanta presencia en el pasado (Francia, Italia y Portugal). En el caso espaol, Amrica Latina se convirti de hecho en la plataforma para la transformacin de varias empresas de dicho pas, algunas de ellas fruto de los procesos de privatizacin, en empresas de clase mundial. En menor medida, la regin, y especialmente Brasil, fue una plataforma para la conversin de algunas empresas portuguesas en actores multinacionales. La inversin europea tuvo algunos sesgos particulares. Entre ellos se cuenta la inclinacin hacia el sector servicios, que indica que la bsqueda de mercados ha sido la principal motivacin de las in-
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versiones europeas en la regin. Dicha inversin ha tenido tambin un sesgo hacia Suramrica, especialmente hacia Brasil. Algunas empresas manufactureras europeas han jugado un papel importante en la inversin en la regin, especialmente en los sectores automotriz, electrnica, qumica y alimentos. Dicho sesgo es particularmente importante en las inversiones alemanas, pero tambin en las de muchos otros pases europeos. Los recursos naturales tambin han atrado importantes inversiones europeas, que se han acentuado en general durante el segundo auge de la inversin extranjera hacia Amrica Latina, el de 2004-2008. La prdida de importancia de la inversin europea en Amrica Latina, y de Amrica Latina en la inversin europea durante la primera dcada del siglo XXI, es la caracterstica ms preocupante que identifica este ensayo. De hecho, a nivel de la regin, la menor transferencia neta de recursos a travs de la IED es una caracterstica dominante de este segundo auge en comparacin con el primero, que se experiment entre 1994 y comienzos del siglo XXI. Aqu parecen confluir dos factores. El primero es el retorno a regulaciones a la inversin extranjera, que han desalentado dichos flujos hacia algunos pases, y que refleja lo que en la introduccin a este ensayo denominamos la ambivalencia histri-
ca de Amrica Latina frente a la inversin extranjera. Argentina y Venezuela son los casos ms destacados de esta tendencia reciente, a los que se agrega Bolivia, que tiene un peso relativamente bajo en la IED hacia la regin. El segundo es el menor atractivo que tiene la regin vs. Asia Oriental como actor en los mercados globales, fruto de sus propios patrones de desarrollo reciente, en los que se desestim la importancia de polticas productivas activas con un fuerte contenido tecnolgico. Lo que esto indica es que la reactivacin de la inversin europea en la regin podra ser facilitada por un giro de la regin hacia polticas activas en el frente productivo, que representara un cambio de polticas de mera liberalizacin de la inversin extranjera hacia una visin ms estratgica de la asociacin con inversionistas internacionales. Una estrategia de este tipo tambin representara un cambio en la naturaleza de las inversiones europeas e, igualmente, un giro hacia una asociacin mucho ms estratgica de dichas empresas con los pases latinoamericanos.
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La libertad de expresin
en el laberinto democrtico de Amrica Latina
Por: Carlos D. Mesa gisbert El dilema de lo democrtico en amrica Latina El dilema de Amrica Latina hoy es el que se da a la hora de abordar la idea esencial de la democracia y de lo democrtico. Por una parte, estn quienes sostienen que de lo que se trata es de definir lo democrtico como el ejercicio libre de votar peridicamente. La ciudadana, en tanto cada uno de nosotros tiene el derecho de votar y elegir a aquellos que queremos que nos representen en la administracin del poder.
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Por la otra, aquellos que afirman que esa visin es insuficiente y que responde al viejo y superado liberalismo poltico. La legitimacin de lo democrtico slo a partir del voto es insuficiente, casi una forma mutilada y falsa de democracia. Hay que aadir a esa caracterstica la participacin. El pueblo movilizado, la democracia de la calle, la deliberacin cotidiana, la fuerza de lo plebeyo que dira algn terico neomarxista. La participacin, dicen, est ms all del poder constituyente y de instituciones como la iniciativa popular legislativa o el referendo. La democracia plebiscitaria es una expresin de una forma de gobierno en la que se produce una relacin directa entre el lder que representa lo democrtico popular, y la gente. Ambas posturas expresan caminos que se podran definir como la nostalgia por un pasado elitista congelado, en un caso; y el celofn democrtico sustituido por la combinacin letal entre el poder concentrado en el lder y el corporativismo como forma poltica de construccin de la trama social, en el otro. Ninguna es una respuesta suficiente, las dos, sin embargo, portan valores indispensables del pensamiento democrtico de este siglo. La combinacin sabia entre ambas propuestas nos dara probablemente una receta deseable, exenta de adjetivos que califiquen o descalifiquen. Pero la realidad es que el dilema real marca dos lneas encontradas en la regin. Las nuevas izquierdas han optado por seguir rutas diferentes. Distinta es la propuesta del Brasil de Lula que la de la Venezuela de
Chvez. Lejanos entre s son los modelos escogidos por el Uruguay de Mujica, que el que sigue la Bolivia de Morales. Otro tanto podramos decir de las nuevas derechas. Irnicamente, hay hoy muchas similitudes entre determinados gobiernos de izquierda socialdemcrata y otros de derecha, cuya apuesta comn es la democracia entendida como un camino de respeto a las instituciones, pluralidad, participacin, inclusin y consideracin por los derechos del otro, ms all de sus diferencias ideolgicas, quiz menos sustanciales hoy que lo que fueron hace un par de dcadas, cuando el camino de la democracia se recuper en el continente, tras largas dictaduras militares. En tanto, esos mismos gobiernos socialdemcratas de origen popular muy poco tienen que ver en su concepcin del ejercicio democrtico con gobiernos que se autocalifican de revolucionarios y que, de igual modo, llegaron al poder por el mecanismo del voto masivo de sus ciudadanos.
Lo democrtico y la cuestin de la libertad de expresin Qu tiene que ver en ese escenario el debate sobre la libertad de expresin? Segn cmo y en qu circunstancia, la discusin sobre un principio de tal importancia est fuertemente influida por actitudes que parecen olvidar que lo que el continente debe encontrar es un camino en el que las lecciones de la historia sean adecuadamente aprendidas. La base es que no es verdad que todo tiempo pasado fue mejor (o peor), no es posible entregarse a ciegas a la
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tarea de construir utopas arcaicas, tan cuestionables y tan absurdas como los cerrojos que el poder concentrado en unas pocas manos estableci como paradigma poltico al comenzar el republicanismo en Amrica Latina. Para ello es indispensable responder algunas preguntas: Es la libertad de expresin un valor en s mismo? Es uno de los valores ms importantes de entre los principales derechos humanos? Se puede concebir el desarrollo de la plenitud humana sin libertad de expresin? Son todas estas preguntas un conjunto de obviedades? Si lo fueran, no estaramos enzarzados en este debate. A pesar de ello, convengamos en que las respuestas sucesivas a todas estas preguntas son un rotundo s que, sin embargo, hasta ahora ha resuelto muy poco. Como se ha resuelto poco cuando en Amrica Latina una mayora de sus habitantes aceptan que la democracia es un valor esencial e inexcusable para vivir en este siglo. La razn de esa insuficiencia es la gran confusin que vivimos a la hora de definir esos valores tericamente universales y compartidos por todos. Qu es libertad de expresin? Cules son sus alcances y cules sus lmites? Cmo compatibilizamos la libertad de expresin como forma individual, como forma colectiva y como forma intermediada? Es, para apelar al manual, el derecho a la libre expresin de las ideas. Debiramos sumar tambin el criterio de que es el derecho a la expresin de un
pensamiento libre y de una conciencia libre. Una digresin indispensable Est claro que el valor inherente a cada persona en los das que corren est fuertemente tamizado por la evidencia de una mediacin fundamental, la que la tecnologa le ha dado a la sociedad. Los medios no son ya slo los medios clsicos de la triloga que pareca la culminacin de lo que algn terico defini como el mass media: prensa, radio y televisin. No, hoy el escenario est entrando en un mundo fascinante; la Internet y las redes sociales, cuya definicin en detalle es ociosa porque sus niveles de transformacin, evolucin y sofisticacin simplemente no tienen lmites previsibles, pero lo que es incuestionable es que son jugadores fuertes para la democratizacin del derecho a la libre expresin. A esto se suma el hecho de que los medios tradicionales dejaron de poseer un monopolio sobre la(s) voz(ces) de la gente. El escenario actual nos permite la multiplicacin de expresiones que han marcado una respuesta impensada a cmo encarar los desafos de los sin voz. Primero los aparatos: la computadora, el celular y los ensayos de hacer hbridos entre ambos. Segundo, las rutas de comunicacin a partir de la Internet: los canales como google, los blogs, el chat, los msm, el twitter, el facebook, la wikipedia para mencionar simplemente algunas de las posibilidades. Pero El pero es an grande. Las naciones ms pobres de Latinoamrica tienen todava un nivel de penetracin muy bajo de su poblacin a la Internet, entre el 10% y el 15%, aunque el uso del celular est
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en esas mismas naciones en porcentajes que indican que ms del 45% de las personas tienen un telfono celular, lo que nos hace pensar que el acceso a estas tecnologas avanza a pasos agigantados. Si no asumimos que esta nueva realidad cambiar la naturaleza del debate, es que no entendemos nada. Es un camino en plena explosin, es un mundo nuevo, ser una de las razones por las que la discusin democrtica y la de la libertad de expresin se transformarn en muy corto tiempo, ya han comenzado a hacerlo. Es bueno no olvidarlo. Y quizs esa nueva realidad (no sera la primera vez) deje como obsoleto el gran tema que polariza a nuestras sociedades en torno a la legislacin de los medios.
Algunos Estados establecen normas que a nombre de un manejo veraz y responsable de la informacin acten en dos direcciones: una, mediante cuerpos de leyes, otra, de facto, apelando a interpretaciones que conducen al cierre de medios, prdida definitiva de licencias o suspensiones indefinidas de algunos de estos. Gobiernos como los de Venezuela, Ecuador, Argentina y Bolivia han optado por marcar lmites a la libertad de expresin y abrir fuego sin matices contra unos cuantos medios, o contra todos, a partir de marcos legislativos ya promulgados y/o en proceso, o de guerras particulares. En democracias slidas, y muy especialmente en pases grandes de la regin, unos pocos medios se han transformado en imperios, en casi superestados y desde all abogan por la libertad irrestricta. El argumento, y esta es la irona en las dos concepciones de lo democrtico, se apoya siempre en razones de un profundo contenido tico. Es en defensa de la libertad de expresin rabiosamente liberal, libremercadista y sobre el parmetro intocable
Una vieja cancin. Estado vs. Medios privados Con todo, la batalla por la libertad de expresin ha tomado en Amrica Latina la misma ruta que enfrent en la dcada de los aos 70 del siglo pasado, una pulseta entre el Estado y los grandes medios privados.
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del derecho a la propiedad privada y la libertad que ello conlleva, que los grandes conglomerados mediticos latinoamericanos se atrincheran para combatir al Estado invasor. Es sobre el sacrosanto derecho del Estado que este habla y acta a nombre de los millones de desposedos y sin voz: hay que limitar la forma excluyente y descarnadamente defensora de derechos particulares, frecuentemente espurios, con que se mueven los poderosos. En ese contexto, por si fuera poco, entra a terciar el tema de la garanta de la estabilidad democrtica. Los medios afectados afirman que los gobiernos caminan hacia la dictadura y que la libertad de expresin es el nico mecanismo posible para frenar esa dictadura, que al no tener voces que la contrasten hace literalmente lo que le da la gana. Los gobiernos, por su parte, afirman categricamente que los medios se han convertido en instrumentos de la desestabilizacin, que en el fondo lo que quieren es derrocar a los regmenes legalmente constituidos traicionando la voluntad popular. La cuestin de los lmites En medio de esa guerra, el viejo debate. Hay lmites para la libertad de expresin que ejercen los medios masivos? La controversia est servida desde el primer da en que hace varios siglos esos medios aparecieron. Las lneas maestras del debate no han cambiado demasiado. En un lado estn quienes creen que el costo del exceso est ms que bien pagado por el beneficio de la
libertad. No hay mejor ley que la que no existe. Cualquier normativa sobre los medios es, en manos de un Estado mal administrado, un potencial dogal sobre la libertad. La razn es muy simple. Los principios generales son eso, generales, y su interpretacin da lugar a la subjetividad eventualmente (casi seguramente, digmoslo de una vez) arbitraria de los poderosos. Quin define lo que es un uso veraz y un uso responsable de esa libertad? Y los afectados por el exceso meditico? Es sencillo, para eso hay un cuerpo de leyes que establecen claramente los lmites que tiene cualquier ciudadano. No se necesita una ley especial sobre medios, se necesita aplicar el derecho positivo a cualquier periodista o medio que transgreda las normas del derecho universal aplicable a cualquier miembro de una sociedad. Esa lgica, dems est decirlo, depende de un pequeo gran detalle, la seguridad de que los administradores de justicia son independientes, probos y eficientes, lo que en Amrica Latina no es precisamente una regla general. En el otro lado estn quienes hacen una apologa del bien mayor, de la razn de Estado, de la necesidad de responder a las demandas de una sociedad inerme que requiere de modo imperativo garantas de que los excesos de los medios, que han adquirido un poder desmesurado, sean limitados. Aqu, de lo que se trata, dicen, es de combatir monopolios, poderes que han concentrado gran parte de los medios de una sociedad, que responden a intereses especficos de caracteres econmico, social y poltico (o religioso), y que, en consecuencia, en vez de hacer lo que deben, un servicio a la comuni-
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dad, se sirven de los medios en favor de sus propios objetivos. El Estado, a nombre de quienes representa, tiene derecho a marcar lmites a esa libertad y castigar individual, colectiva, o corporativamente a quienes a nombre de la libertad de expresin cometen delitos asociados a polticas inaceptables para la comunidad. La cuestin de las circunstancias Sobre qu escenario se ha marcado esta dura controversia? Sobre dos escenarios que avalan ambas posturas y para esto es menester e imprescindible no hacer generalizaciones, dado que las naciones de la regin viven situaciones distintas. En unos casos los problemas vinculados a la libertad de expresin no estn condicionados por esta grave polarizacin, aunque lo que ocurra en los que si los atraviesan servir como referente de cuestiones esenciales que se han vuelto a poner en el tapete de la discusin contempornea. Primer escenario. Durante dcadas grupos de poder han acumulado control sobre los medios y, en efecto, se han convertido en poderes fcticos que han decidido de modo muy importante sobre las democracias recuperadas a fines de los 70 y los primeros 80 de la centu-
ria anterior en la regin. Ms de un presidente, varios ministros, parlamentarios, gobernadores, alcaldes, concejales fueron y son productos exclusivamente mediticos, construidos (inventados), respaldados e impulsados por medios de comunicacin. En varias de las graves crisis de gobernabilidad que atravesaron algunas naciones latinoamericanas, la amplificacin que los medios hicieron de esas crisis contribuyeron de modo decisivo, cuando no fueron la diferencia entre estabilidad e inestabilidad, en el desenlace de unos cuantos de esos acontecimientos que costaron vidas humanas, procesos de destruccin institucional y marcaron perodos significativos de inestabilidad poltica, econmica y social. Muchos medios han alimentado frecuentemente de manera intencional el descrdito de la poltica y se han convertido no slo en los mediadores de la denuncia, la investigacin sobre casos de corrupcin y de mal manejo del servicio pblico, a sabiendas de que muchas de esas acusaciones no eran sino venganzas entre polticos, o saldos de cuentas de los propios propietarios de medios. Valga decir, para que no quede lugar para los equvocos, que otros muchos polticos, a su vez, han hecho mritos ms que sobrados para correr la suerte que corrieron.
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Adems, la idea de cruzar la lnea entre informacin y opinin ha llevado a los medios, sobre todo audiovisuales, a construir una secuela de dolos mediticos, figuras intocables de un sistema de bustos parlantes que se han transformado en propietarios de curules electrnicas o, lo que es peor, de juzgados sumariantes electrnicos. Desde esas tribunas multicolores del ter, instaladas en millones de hogares, esos comunicadores han ejercido una influencia demoledora transformada en denuncia, acusacin, juicio y condena irreversible de los polticos y la poltica. Paradjicamente, los gobiernos neoliberales salvo unas pocas excepciones autoritarias que tambin se vivieron en ese perodo fueron vctimas de esa ofensiva hasta grados que llaman a la reflexin. Quizs el caso del presidente Fernando de la Ra en Argentina sea uno de los ms ilustrativos de la inermidad de un gobierno que ms all de sus propias insuficiencias fue vapuleado por los medios al punto de quedar completamente destruido en su legitimidad democrtica en el momento de enfrentar su crisis definitiva y el terrible desenlace de su gestin. La razn, una conviccin democrtica real del Presidente de respeto a la libertad de expresin, ms all de las propias consecuencias negativas para la sobrevivencia del rgimen que las ampar.
Esta leccin fue aprendida con creces en el marco de los gobiernos que se alinean con la idea de recuperar los viejos paradigmas de ideas como revolucin, socialismo y cambio. Frente al poder omnmodo de los medios, el poder omnmodo del Estado. La democracia se reinterpreta. Algunos gobiernos que nacieron de las cenizas del fallido intento del Consenso de Washington y las reformas estructurales calificadas con cierta soltura conceptual como neoliberales decidieron la recuperacin del control del poder real. Ese control era imposible e impensable sin un control sobre el aparato meditico privado. En una primera fase, lo que se produjo es un acomodo de piezas basado fundamentalmente en una valoracin de las propias fuerzas. Cuando qued claro que la legitimidad del voto apuntalada por la fuerza simblica del cambio en los presidentes que lo encarnaban era abrumadora, se desarrollaron medidas coyunturales de alto impacto social a las que se sum una inusitada bonanza econmica (que tiene expresiones diversas en la forma como fue y es administrada), lo que reforz certezas sobre el poder. Esos gobiernos tenan el fsico para emprender la andanada contra los medios. Los instrumentos usados tuvieron fases sucesivas. Una vez probado el poder de demolicin, se desataron campaas
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sistemticas de cuestionamiento de la palabra del otro, lo que llev al arrinconamiento de los medios a un lado del espectro, el del pasado conservador y retrgrado. A diferencia de lo ocurrido hasta entonces (y a pesar de su relativamente alta valoracin por parte de la sociedad cuando se hacen preguntas genricas sobre la credibilidad de los medios), comenzaron a perder su halo de intocabilidad. Poco acostumbrados a este nuevo escenario, siguieron ensayando los mismos mecanismos con los que haban enfrentado y frecuentemente acorralado a los gobiernos, pero esta vez no funcion. Los nuevos gobernantes tenan una vacuna eficiente; la credibilidad no estaba hipotecada a la palabra de otros, sino a su propio peso especfico, a su halo de representacin popular incontrastable. Ellos, y no los otros, eran los portadores del cambio, y lo probaban con su capacidad de convocar a los movimientos sociales. El voto no haba sido un mecanismo prestado en medio del escepticismo, sino un genuino deseo de la gente de transferirles el poder junto a un cheque en blanco. Lo que antes funcionaba para frenar ese exceso de poder dej de funcionar. Denuncias de corrupcin (muchas de ellas reales), de excesos, de abusos sin cuento, que antes haban sido tomados por los movimientos populares y transformadas en rabia y en asonadas callejeras, rebotaban en el vaco. La razn era clara, los lderes eran dueos de esos movimientos y dueos de la calle. Los contendores no estaban en situacin equivalente. Los gobiernos que cuestionan la democracia republicana tienen martillos poderosos y no estn librados a su suerte en medio de esmirriados porcentajes de votos, sino apaados en las masas.
Otra vez es necesaria la precisin En el contexto continental, pases como Chile, Brasil y Uruguay, para poner unos cuantos ejemplos, usaron esa misma legitimidad para apuntalar valores republicanos, institucionalidad y juego libre de la democracia, soportando la andanada de los medios precisamente con su fuerza de legitimidad de voto, pero no a partir del martillo autoritario, sino a partir del respaldo popular, ni ms ni menos que eso. La cuestin de los modos Primera premisa. Haba que darles una fuerza mayor a los medios del Estado. En pocos aos se construyeron redes de comunicacin alternativa (especialmente radio), arrebatando la idea perfecta de la necesidad de construir vas alternativas de expresin para los sectores populares de la sociedad que contrarrestaran a los medios privados. Segunda premisa. Los Presidentes se convirtieron ellos mismos en conos mediticos de la radio y la televisin. La concentracin del poder individual se deba tambin hacer real en la pantalla, el micrfono y en los medios ms avanzados. Combatir desde la prensa, la radio, la televisin y la Internet. Por qu no poda mandar un presidente mensajes de Twitter? Se trataba de apropiarse del escenario meditico, coparlo, aparecer hasta en la sopa. Fue contraproducente y no lo fue. Tercera premisa. Los aparatos gubernamentales de comunicacin recuperaron las viejas recetas, siempre eficientes, de la propaganda en el sentido goebbeliano del trmino. Todo descarnado, uso y manipulacin de spots, noticiosos totalmente volcados en una sola direccin,
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canales internacionales de noticias que contrarrestaran a los medios del imperialismo y sus testaferros. El sur desde el sur y para el sur, para decirlo en la imagen simblica desde la soberana regional e ideolgica. Irnicamente, lo que en los aos 70 haba sido una utopa frustrada del socialismo del siglo XX, el Nuevo Orden Internacional de la Informacin (NOII), se haca realidad de la mano del Socialismo del siglo XX. Como respuesta, desde uno de los extremos de la intolerancia, la ms famosa bloguera del mundo lanza desde La Habana sus ideas en un espacio individual que demuestra que no se necesita ser un imperio multimedia al estilo de Murdock para plantarle cara al poder secante del Estado. Premisa final. La idea de los nuevos gobiernos que, aunque extrao parezca, recuperaban una mitologa en la que entraban por la puerta grande la boina del Che y las reflexiones del expresidente Fidel Castro, estableci que para
cuenta de que en este escenario tenan las de perder. Mientras los gobiernos tuvieran la aprobacin de la mayora (80%, 70%, 60%, 50%, un poco menos del 50% incluso), toda arbitrariedad sera posible. Las grandes cadenas mediticas apelaron al derecho legtimo, sin duda, a pesar de ellos mismos a la libre expresin. Enfrentados al enemigo implacable, convocaron a la gente, a esa gente a la que haban usado, a la comunidad internacional, esa comunidad internacional tan complaciente con los gobiernos mal entendidos como Estados neutros cuando nunca lo haban sido. Apelaron por fin a la justicia, o a la falta de justicia. Y el Periodismo con mayscula? Grave sera olvidar en este anlisis un sujeto medular de la discusin, el periodista y el periodismo de verdad, los profesionales de calidad, aquellos que hacen su trabajo con excelencia, aquellos que contribuyen a que la democra-
este camino a la revolucin slo es posible una lgica, la aniquilacin total del adversario. El binomio amigo-enemigo se resolva de una sola manera. Es fcil adivinarlo. El discurso nico comenz a imponerse y entonces lleg el momento de la verdad. Las consecuencias La disyuntiva nos llevara a donde nos llev. Los medios comenzaron a darse
cia exista como tal; a que la sociedad tenga mecanismos para ser adecuadamente informada, para contar con instrumentos crticos, para saber lo que pasa detrs del poder, o en el centro del poder. Cuntos casos de corrupcin, de mal manejo del poder, de uso atrabiliario de las prerrogativas del mando, de mala prctica poltica han sido motivo de debate y han conducido a los res-
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ponsables a dar cuenta de sus actos? La mayor parte de ellos lo han sido gracias al periodismo serio, a la investigacin en profundidad, a quienes, a costa de muchas cosas, enfrentaron la trama de lo discrecional y lograron encontrar la verdad. Grave sera olvidar que en la batalla de poderes, los legales y los fcticos, los periodistas son una especie de mortadela del sndwich, aplastados por los dos extremos, a merced de las decisiones muchas veces injustas del Gobierno y de los propietarios de los medios. Grave sera olvidar que hay en ese universo propietarios de medios con sentido de responsabilidad pblica y social, que han hecho de estos ncleos de calidad y ejemplo de servicio. Es por eso tan complicado resolver este entuerto, es por eso tan importante mirar todas las aristas, o la mayor parte de ellas, para tratar de entender la complejidad del dilema. Pero, lo ms importante, aun y a pesar de estas comprobaciones esperanzadoras, la batalla est en el otro eje y los buenos tienen tambin que librarla de acuerdo con sus ntimas convicciones. El crimen organizado, un viejo nuevo actor El crimen organizado, ese brutal actor del continente que lo altera y lo subvierte todo, que deshumaniza al conjunto, no slo encarnando acciones ms all del horror, sino forzando a los gobiernos a entrar en la espiral de la guerra sucia (la parapoltica, por ejemplo), ensuciando Policas y Ejrcitos y
tambin encalleciendo hasta la anestesia casi total al corpus social, juega una papel muy importante en esta historia. Ese crimen ha convertido la libertad de expresin en una de sus vctimas porque la condiciona, la amenaza y la amordaza con la fuerza demoledora del asesinato de periodistas, la imposicin del reino del miedo sobre ellos y sobre todos, para evitar ser confrontado con la verdad. La violencia, la inseguridad, la inermidad cada vez mayor de sociedades que ven en esa circunstancia su primer problema afectan seriamente la consideracin sobre cmo encarar este derecho esencial en la vida cotidiana. Afortunadamente en este acpite no hay lugar para las dudas. No hay otro camino que ponerle cara al crimen organizado y hacerlo desde todas las esquinas y desde todos los protagonistas. No cabe aqu ninguna concesin ni ninguna complicidad. Otra razn para que los periodistas de verdad desnuden la trama del poder cooptado por el crimen. El drama de la Justicia La (in)justicia en algunos de nuestros pases ya no es lo que era. Pero para la gran mayora Cundo fue la justicia realmente justicia? Nunca, ni antes, ni ahora. Primer problema. La defensa de valores abstractos como estado de derecho, debido proceso, independencia de poderes, apelacin, etc. etc., es un
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conjunto de cuestiones que no venden, y no venden porque la mayora de los destinatarios del mensaje no gozaron de ellos nunca, ni el da de la independencia, ni ayer, ni hoy. Esa es la gran paradoja del liberalismo poltico que, impecable en la concepcin de sus premisas y en la consistencia de su estructura para garantizar en teora una sociedad mejor, pocas veces se aplic adecuadamente en Amrica Latina. El poder meditico clama por la defensa de aquello que los desvalidos nunca tuvieron. La coartada para los gobiernos autoritarios es perfecta. En medio de la discusin se cuid bien de hacerse del control total del poder judicial y de traicionar una de las razones por las que conquist el poder, terminar con las viejas prcticas de la vieja poltica, entre ellas hacer de la justicia algo justo. Imagen ilustrativa y poco metafrica: lo que las dictaduras de los aos 70 del siglo anterior haban hecho, perseguir a los ciudadanos con tanques y ametralladoras, lo hacen hoy los gobiernos revolucionarios con jueces y fiscales. La justicia es un instrumento servil, un apndice del Ejecutivo. La poltica de este modo se judicializa de modo dramtico. Un caso ilustrativo es el de Bolivia. La Asamblea Legislativa, en la que el Gobierno tiene el control de dos tercios en ambas cmaras, le ha dado al Presidente vulnerando un artculo de la Constitucin que impide expresamente que un Poder le otorgue a otro Poder potestades que no le competen o prerrogativas de un tercero la autoridad para nombrar los miembros
del Tribunal Supremo de Justicia y el Tribunal Constitucional, permitiendo adems la prolongacin ilegtima del mandato de la Fiscala General de la Repblica Hasta cundo? Hasta que el pueblo vote por los nuevos miembros de ambos tribunales Cundo ocurrir eso? Cuando la Asamblea con mayora gubernamental lo decida. Resultado: El Poder Judicial es parte, en un sentido literal, del Poder Ejecutivo. Frecuentemente, en procesos en curso, el Presidente del Estado es el acusador y quienes l design sern quienes juzgarn a sus acusados. Legislar o no legislar sobre medios, periodistas y libertad de expresin. Esa es la cuestin. Con o sin el Poder Judicial (parcial o totalmente copado por el Ejecutivo), la guerra inmediata es la de la legislacin. Hay varias tesis sobre el asunto. La primera. La mejor ley es no tenerla. La segunda. La de los gobiernos a los que aludimos. Una ley de medios integral es indispensable para regular la libertad de expresin. La tercera. La autorregulacin. Slo los medios pueden poner coto a sus propios excesos. En la prctica los mecanismos de autorregulacin existentes en varios pases han hecho una contribucin ms bien modesta para conseguir un manejo responsable de los medios. La cuarta. Antes de que el Gobierno nos imponga una ley de medios, pro-
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pongmosla desde los medios. Alguien se preguntar si de lo que esto trata no es otra cosa que escoger el tipo de ejecucin que los medios van a sufrir, o tan terrible como el garrote vil o tan limpia como la inventada por monsieur Guillotin. La quinta. Diferenciar una cosa de la otra. Hay temas que no se puede ni se debe regular, aquellos que hacen a cuestiones esenciales. Nada que coarte parcial o totalmente la plenitud del concepto de libertad de expresin es aceptable, pero s se debe proteger a los ciudadanos. Eso implica la limitacin de oligopolios, duopolios o monopolios; la restriccin de andanadas de publicidad sin lmites; el manejo racional del acceso de agrupaciones polticas a la palestra de los medios de masas; los horarios de proteccin al menor; la definicin sobre las cuotas de pantalla para la produccin nacional, y un largo etctera en el que no entran limitaciones directas ni indirectas a la mencionada libertad. El meollo: Qu entendemos por democracia? algunas respuestas posibles. El debate sera indispensable, de hecho lo es, si de lo que hablramos no fuera de la pura y dura discusin sobre el poder. En este contexto no hay mucho lugar para el engao. Esto es una lucha de poder, es una confrontacin entre dos visiones ideolgicas. Es la resolucin de lo democrtico. La libertad de expresin no es parte de una discusin acadmica y neutra, ni siquiera una cuestin referida a uno de los derechos humanos esenciales
reconocido por la Declaracin Universal de los Derechos Humanos, es parte de un momento crucial de la poltica en Amrica Latina y tiene que ver con todo lo dems. Qu entendemos por democracia? Y en ese contexto Qu papel juega la batalla por la libertad de expresin? Los valores de la constitucionalidad, los conceptos abstractos pero fundamentales del republicanismo son un pilar que no se debera discutir. La idea de que la participacin popular adecuadamente moderada por una legislacin que evite la dictadura de la calle y el corporativismo como crcel de los derechos individuales es lo suficientemente poderosa como para alinearnos en defensa de la libertad de expresin. Lo contrario sera aceptar que las demandas centenarias de los oprimidos, entre las que est la igualdad en el centro de todo, deben ser respondidas con un alineamiento claro por el concepto de que el bien comn y la razn de Estado, que es la razn de la gente, estn por encima de
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las consideraciones nacidas del reconocimiento milenario de la conciencia individual. Respuesta uno. Hay valores absolutos inherentes a la condicin humana. Los experimentos de ingeniera social han sido lo suficientemente terribles en nuestra historia como para que nuevos cantos de sirena nos confundan. La libertad de expresin no es negociable, hay costos que ella demanda que debemos pagar. No es verdad que el mesianismo de los iluminados y el colectivismo como panacea de la sociedad perfecta puedan mimetizar la necesidad intrnseca de toda sociedad de una democracia basada en valores y principios republicanos cuya universalidad se mantiene y cuyo fundamento no es la imposicin occidental sobre los dems, sino la construccin de la humanidad a lo largo de toda su historia. Algo tan simple como poderes separados e independientes, controles y balances de unos sobre otros, voto directo, participacin
ciudadana ms all del voto y alternabilidad en la administracin del poder (gobierno real y oposicin real). Ese vademcum bsico no niega la necesidad imprescindible de enriquecer esa filosofa poltica con la incorporacin de valores no occidentales, nacidos en Amrica Latina, que en el mbito del ejercicio de la res pblica, aportan formas, procesos, visiones y valor agregado diverso a la democracia y a la justicia, comenzando por la participacin organizada de la comunidad a travs de mecanismos nuevos y valiosos que transforman la simple mecnica del voto en un quehacer cvico permanente y ms horizontal. Respuesta dos. El ideal de la no ley no es practicable, entre otras cosas porque en sociedades como las nuestras, por razones sobradamente explicadas, la moderacin de los poderes fcticos es indispensable. En qu rango? Exclusivamente en aquel que tenga que ver con la limitacin del obsceno poder econmico y manipulador que este les
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da a quienes lo detentan. En la proteccin del ciudadano de los excesos de los medios en tanto segmentos de la sociedad que estn inermes ante lo que los dueos de los medios quieran hacer en horarios, publicidad, etc. Con qu armas? La ms simple de todas, una ley para todos, no para los medios. Ley(es) que ya existe(n) en la(s) que hay que hacer alguna precisin y poco ms. Todo lo ilegal es enemigo de la democracia. Para ello la democracia tiene ya mecanismos universales en sus cdigos. Aplicar la ley con justeza es el desafo. Por eso es clave contar con un Poder Judicial genuinamente independiente. Mientras no lo sea, la batalla contra el autoritarismo no habr terminado. Quin es el enemigo? Los portadores individuales e insustituibles del poder total, los dueos de la soberana popular que han transformado la legitimidad del voto en la ilegitimidad del ejercicio de su mandato. Aquellos que defienden la idea de que el cambio lo tolera todo, y la falacia de que una sola voz, monocorde e histrinica, es la que nos sealar el camino al paraso. Pero no pequemos de ingenuos. Slo es posible una postura clara contra los autoritarismos del socialismo del siglo XXI si tenemos claros los disfraces del viejo orden que hoy se rasga las vestiduras en medio de un charco, ya turbio, de lgrimas de cocodrilo.
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Amrica Latina y Europa:

La migracin internacional es oportunidad para la integracin, el desarrollo y el fortalecimiento de los derechos humanos
FORO DE BIARRITZ 2010 (Biarritz, 4 y 5 de noviembre de 2010)
alicia Brcena Secretaria Ejecutiva Comisin Econmica para amrica Latina y el Caribe (CEPaL) Revista Latinoamericana de Poltica y Economa
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Este documento fue preparado por el Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa - Divisin de Poblacin de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), para la Reunin del Foro de Biarritz 2010 a celebrarse en la ciudad de Biarritz los das 4 y 5 de noviembre del mismo ao. Estuvo a cargo de Jorge Martnez Pizarro, Leandro Reboiras Finardi y Magdalena Soffia Contrucci. Est basado en varios trabajos recientes de la Comisin. Introduccin En un contexto en que los signos de la crisis econmica siguen muy presentes en el continente europeo, la migracin internacional muestra inercias que an hacen difcil una evaluacin. En consecuencia, este documento va ms all de dichos impactos de coyuntura y persigue brindar una mirada de ms largo plazo. Se da cuenta del fuerte incremento y los variados impactos demogrficos de la migracin internacional para los pases de la regin, as como de la diversificacin de destinos de sus emigrantes, con especial atencin a Europa. Estos son asuntos de preocupacin creciente y, en tal sentido, destacan la vulnerabilidad que se observa entre muchos migrantes, habida cuenta de algunas de sus caractersticas. La cuestin de la crisis econmica global y su relacin con las tendencias en los flujos, el retorno, las remesas, el
clima antiinmigracin y la vulnerabilidad de los migrantes son temas obligados de analizar, en un contexto en el que los derechos humanos de los migrantes estn expuestos a mayores riesgos. El documento aborda tambin la urgencia de encarar las adversidades para los migrantes, aprovechando la experiencia de la regin en materia de gobernabilidad migratoria y el importante acervo acumulado en el campo del dilogo y la cooperacin multilateral en los niveles regional y subregional, y tomando en cuenta la significativa adhesin (15 pases, 13 de ellos de Amrica Latina, la han ratificado) a la Convencin Internacional sobre la Proteccin de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y sus Familiares. Se procura resaltar el papel del dilogo y la cooperacin en el espacio ALC-UE, siempre desde una perspectiva latinoamericana y caribea. En el caso de Amrica Latina, la migracin desde Europa principalmente Espaa ha sido una realidad presente desde los tiempos de la Colonia. No slo ha contribuido decisivamente en la formacin de las sociedades, instituciones e identidades locales y nacionales, sino que tambin ha generado, en contextos especficos, un flujo migratorio significativo que hoy se ha revertido. Como resultado de su vinculacin con el Viejo Mundo, desde los perodos de la Colonia y la Independencia y hasta mediados del siglo XX la regin recibi inmigrantes de muchas regiones del mundo, especialmente de Europa, cuyo legado es actual y su presencia directa an es notoria en varios pases.
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Esos inmigrantes, fundamentalmente europeos del sur del Viejo Continente, dominaron la escena migratoria durante muchas dcadas. Amrica Latina fue adems escenario del arribo de personas procedentes de otras subregiones de Europa. Tambin llegaron poblaciones africanas, como producto del sistema de esclavitud vigente hasta el siglo XIX; asiticos (principalmente chinos y japoneses y, ms recientemente, coreanos), y, en cantidades menores, inmigrantes de otras procedencias (como el Medio Oriente). La inmigracin hacia la regin dej huellas profundas en la economa, la cultura, las instituciones y la sociedad latinoamericana y caribea. La CEPAL ha reiterado que, al mismo tiempo, ofreci oportunidades a quienes arribaron para desarrollar sus proyectos de vida, a veces decididamente apoyados por generosas legislaciones que les proveyeron un marco para el asentamiento. La recuperacin econmica de Europa, la mantencin de vnculos con las antiguas metrpolis y la aparicin de fuertes relaciones polticas, comerciales y econmicas con Estados Unidos, se conjugaron con las grandes transformaciones mundiales de la economa y su cristalizacin en los pases de la regin, trayendo consigo un vuelco notorio en los patrones migratorios de los ltimos decenios, cuando se hizo patente que Amrica Latina y el Caribe se haban convertido en fuente de emigracin. Avanzada la dcada del 2000, el panorama migratorio se ha complejizado y los numerosos asuntos asociados a la migracin internacional se han transfor-
mado en temas claves de la agenda del desarrollo, tanto a nivel regional como en los contextos nacionales. La actual crisis econmica global ha puesto en el centro de muchos debates la migracin internacional y se percibe una clara necesidad de dimensionar y evaluar adecuadamente los impactos que sobre ella acarrea. En la llamada era de la migracin (Castles y Miller, 2004), se asiste al reconocimiento de que la migracin entraa riesgos para las personas migrantes y oportunidades de desarrollo, al mismo tiempo que ofrece salidas al desempleo y a la falta de perspectivas de mejoramiento laboral, y encarna prdidas de capital humano y social para los pases. Sin duda, se trata de contrapuntos a veces marcados, que es necesario sean debatidos de manera recurrente. En nuestra regin, es generalizada la percepcin de que existe vulneracin de los derechos humanos de muchos migrantes, ya sea a lo largo de sus travesas, durante su insercin en las sociedades de destino o durante el proceso de repatriacin, que suele asumir caractersticas alarmantes, especialmente cuando afecta a mujeres y nios y, en general, a migrantes indocumentados y vctimas de trata de personas (CEPAL, 2007). No se puede dejar de mencionar que, en no pocos casos, los migrantes ya han enfrentado la vulneracin de sus derechos en los pases de origen, justamente un factor ms de la migracin internacional. La vulnerabilidad parece exacerbarse en algunos pases a la luz de la actual crisis econmica.
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1. UNa BrEVE rESEa aL CoNTEXTo DE La MIgraCIN INTErNaCIoNaL ENTrE EUroPa Y aMrICa LaTINa Para Amrica Latina, la migracin es un elemento estratgico para el futuro de sus relaciones con el Viejo Continente, por la enorme expansin de la inmigracin latinoamericana hacia Espaa y, en menor medida, hacia otros pases europeos. Segn los datos censales de los pases de la regin de los que dispone el CELADE Divisin de Poblacin de la CEPAL y a partir de la inspeccin de otras fuentes de pases de destino, referidas a los totales migratorios acumulados, en los ltimos aos el nmero de migrantes latinoamericanos y caribeos ha experimentado un incremento considerable, habiendo alcanzado un total estimado de ms de 21 millones de personas hacia alrededor del ao 2000. Antecedentes fragmentarios permiten situar la cifra en casi 26 millones hacia el 2005, la cual probablemente se ha estabilizado desde entonces hasta el 2010. Los migrantes latinoamericanos y caribeos constituyen una proporcin su-
perior al 13% de los migrantes internacionales en el mundo, porcentaje que supera la proporcin de la poblacin de Amrica Latina y el Caribe sobre la poblacin mundial, que alcanza cerca del 9%. A comienzos de la actual dcada se hace patente la prdida de su carcter atractivo conjunto, puesto que las cifras de los inmigrantes a estos pases representan, en promedio, el 1% de la poblacin de Amrica Latina y el Caribe, mientras que los emigrantes constituyen cerca del 4%. Es decir, por cada inmigrante, hay cuatro emigrados (Martnez, 2008). Tras este comportamiento regional, se observa un heterogneo cuadro entre subregiones y pases, con excepciones importantes al promedio, entre las que cabe destacar los casos de Argentina, Costa Rica y Repblica Bolivariana de Venezuela. En estos pases, el porcentaje de inmigrantes sobre la poblacin nacional alcanza los ms altos niveles (aunque por debajo del 10%), y son ms elevados an en Belice y algunos Estados insulares del Caribe (vanse el grfico 1 y el cuadro 1). En cuanto a la informacin sobre emigrados (cerca del 4% de la poblacin regional, lo que corresponde a una
Grfico 1 AMRICA LATINA Y EL CARIBE: PORCENTAJES DE INMIGRANTES Y EMIGRADOS SOBRE LAS POBLACIONES NACIONALES EN SUBREGIONES Y PASES , CIRCA 2000
18 16 14 12 10 8 6 4 2 0
Cono Sur
Mxico
Regin Andina
Istmo Centroamericano Emigrados
Caribe
Inmigrantes
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Cuadro 1 AMRICA LATINA Y EL CARIBE: INMIGRANTES Y EMIGRADOS CON RESPECTO A LA POBLACIN TOTAL, POR PASES DE RESIDENCIA Y DE NACIMIENTO, CIRCA 2000
(Estimaciones mnimas en miles de personas y en porcentajes)
Pas Total regin

a
Poblacin total 523 728
Inmigrantes Nmero 5 281 1 531 95 683 195 109 296 82 104 37 49 26 27 519 34 86 171 81 96 46 1 014 870 55 30 25 34 4 8 83 2 ___ 13 54 383 8 6 41 124 6 151
Porcentaje de poblacin pas
Emigrados Nmero 19 560 507 346 730 453 1 442 86 973 585 911 532 534 304 9 277 487 124 368 634 782 278 207 1 832 118 28 68 43 8 56 2 311 1 680 1 6 22 186 203 99 21 392
Amrica Latina Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Cuba Ecuador El Salvador Guatemala Hait Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Rep. Dominicana Uruguay Venezuela (Rep. Bolivariana de) Caribe Antillas Neerlandesas Bahamas Barbados Belice Dominica Granada Guadalupe Guyana Guayana Francesa Jamaica Martinica Puerto Rico Santa Luca Suriname Trinidad y Tabago b Otros
511 954 36 784 8 428 174 719 15 398 41 468 3 925 11 199 12 299 5 744 11 225 8 357 6 485 98 881 5 142 2 948 5 496 27 412 8 396 3 337 24 311 11 774 215 303 267 232 78 81 428 759 164 2 580 386 3 816 146 425 1 289 605
1,0 4,2 1,1 0,4 1,3 0,3 7,5 0,7 0,8 0,7 0,4 0,3 0,4 0,5 0,7 2,9 3,1 0,3 1,1 1,4 4,2 7,4 25,6 9,9 9,4 14,8 5,1 9,9 19,4 0,3 ___ 0,5 14,0 10,0 5,5 1,4 3,2 20,5
1,2
Porcentaje de poblacin pas
3,8 1,4 4,1 0,4 2,9 3,5 2,2 8,7 4,8 15,9 4,7 6,4 4,7 9,4 9,5 4,2 6,7 2,3 9,3 8,3 0,9 15,6 54,9 9,2 25,5 18,5 10,3 69,1 0,5 41,0 0,6 26,4 0,3 0,2 15,1 43,8 15,7 16,4
4,1
Fuente: Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) Divisin de Poblacin de la CEPAL, Proyecto Investigacin de la Migracin Internacional en Latinoamrica (IMILA); Cuba, Hait y el Caribe: Divisin de Poblacin de las Naciones Unidas. Nota: los datos de inmigrantes en Uruguay corresponden al censo de 199 6. Belice, Colombia y Per fueron procesados con Redatam [en lnea], http://www.eclac.org/redatam.
a b
En los casos de Cuba, Hait y el Caribe, las cifras provienen de la Divisin de Poblacin de las Naciones Unidas. Comprende Anguila, Antigua y Barbuda, Aruba, Bermuda, Islas Caimn, Turcos y Caicos, Islas Vrgenes Britnicas y de los Estados Unidos, Montserrat, Saint Kitts y Nevis y San Vicente y las Granadinas. Las estimaciones de emigrantes son mnimas, ya que consignan un nmero limitado de pases de Europa y Oceana.
estimacin mnima hacia el 2000), el nmero ms cuantioso corresponde a Mxico, seguido del conjunto de los pases de la Comunidad del Caribe y de Colombia, que exceden holgadamente el milln de personas en cada caso. Otros nueve pases de Amrica Latina superan el medio milln, y solamente uno no alcanza a las 100.000 personas (vase el cuadro 2).
Las cifras acusan una considerable presencia de latinoamericanos y caribeos fuera de sus pases de origen, a pesar de que en trminos relativos sus repercusiones sobre las respectivas poblaciones nacionales son variadas: en Amrica Latina los porcentajes ms altos (entre el 8% y el 15%) corresponden a Cuba, El Salvador, Mxico, Nicaragua, Repblica Dominicana y Uruguay,
213
aunque en muchas naciones caribeas ms del 20% de la poblacin se encuentra en el exterior. La migracin intrarregional, por su parte, sigue la trayectoria de las distintas etapas del desarrollo de los pases de Amrica Latina y el Caribe, tal como lo hizo la migracin interna en las pasadas dcadas. En el 2000, las personas oriundas de la regin representaron ms del 60% del total de los inmigrantes registrados, y el total acumulado
ceptores con la de emisores, de trnsito y retorno (a los ejemplos de varios Estados insulares del Caribe se suman los de Centroamrica y algunos del Cono Sur). Una de las caractersticas distintivas de este flujo es que se trata fundamentalmente de movimientos entre pases fronterizos o geogrficamente cercanos, en especial, hacia aquellos con mayor nmero de inmigrantes. Si bien en algunos de ellos este nmero se estabiliz (los casos de Argentina y
Cuadro 2 AMRICA LATINA Y EL CARIBE: TOTALES ACUMULADOS DE POBLACIN NACIDA EN EL EXTRANJERO, SEGN PASES DE RESIDENCIA Y SEXO, CIRCA 2000 Pas de residencia Ambos sexos Total nacidos en el extranjero Hombres Mujeres IM
a
Nacidos en Amrica Latina y el Caribe Ambos sexos Hombres Mujeres IM
Argentina Belice Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Rep. Dominicana Venezuela (Rep. Bol. de) Total pases
1 531 940
34 442 95 764
699 555
683 769 195 320 109 971 296 461 104 130
365 915
49 299
17 619
832 385
94 677 56 889 52 495
317 854
46 465
16 823
100 643
115,1
106,1
104,7
84,0
1 029 302
149 495
146 966
53 082 51 635
101,7
107,2 101,7
94,1
144 470
76 380
29 293
471 831
139 082
78 800
38 853
14 798
557 471
272 591
69 250 74 363
136 055
34 663 36 569
64 693
65 670
37 527
14 495
136 536
34 587 37 794
74 389
120,0
103,5
102,1
84,6
100.2
87,0
99,6
37 387 49 554 27 976 34 693 86 014 81 636 96 233
17 702 22 180 261 597 14 343 17 771 43 719 40 739 58 069 508 958 2 560 475
19 685 27 374 258 110 13 633 16 922 43 264 40 897 38 164 505 360 2 611 731
89.9 81,0
30 284 39 515 91 057 20 097 27 380 53 322 43 017 79 494 752 819 3 129 992
14 013 16 891 43 071
16 271 22 624 47 986 10 182 13 603 28 063 22 833 31 191 389 704 1 617 301
86,1 74,7 89,8 97,4
96,8
519 707
101,4
105,2 105,2 101,1
9 915
13 777 25 259 20 184 48 303 81 901
101,3
171 922
89 453
82 469
108,5
152,2 100,7 101,0
99,6
158 276
76 375
107,2 154,9
90,0 88,4
1 014 318 5 171 237
363 115 1 512 691
93,2 93,5
Fuente:Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) Divisin de Poblacin de la CEPAL, Proyecto Investigacin de la Migracin Internaciona l en Latinoamrica (IMILA). Nota: Belice, Colombia y Per fueron procesados en lnea con Redatam [en lnea], http://www.eclac.org/redatam. a IM = ndice de masculinidad.
ese ao, estimado en tres millones de personas, fue el ms alto que se haya verificado en la historia. Los principales pases de destino an son Argentina, Costa Rica y Repblica Bolivariana de Venezuela, pero se han detectado algunas seales de cambio, ya que hay pases que combinan su condicin de re-
Repblica Bolivariana de Venezuela), aument significativamente en Costa Rica y, sobre todo, en Chile, donde se produjo un incremento destacable (Martnez, 2003). En la composicin del conjunto de los inmigrantes regionales tienden a predominar las mujeres (vase el cuadro 2).
214
ampliacin y diversificacin de la geografa migratoria En trminos geogrficos, los destinos de los flujos migratorios se han ido ampliando y diversificando de manera progresiva. Desde hace dcadas, Estados Unidos ha sido el destino preferente para la mayora de los emigrantes latinoamericanos y caribeos, aunque con importantes y crecientes excepciones de acuerdo con los comportamientos de aos recientes. Durante los aos 90 y la dcada del 2000 fueron adquiriendo importancia cuantitativa los flujos de latinoamericanos hacia Europa en particular a Espaa, Japn y Canad. Los migrantes de la regin tambin tienen una presencia significativa en otros pases de Europa (como los suramericanos en Italia, Francia y Portugal), as como en Australia e Israel (chilenos y argentinos). Segn las estimaciones hacia alrededor del 2000, un total cercano a tres millones de latinoamericanos y caribeos se encuentra fuera de la regin en pases distintos de Estados Unidos. De todos modos, los inmigrantes en Estados Unidos representan, aproximadamente, tres cuartas partes del total de los migrantes de la regin, unos 19,3 millones de personas hacia el 2005, cifra que, a su vez, equivale a ms de la mitad del total acumulado de inmigrantes en Estados Unidos. Espaa y la vuelta a la metrpolis A nivel de Europa interesa destacar el caso de Espaa. Este lleg a ser, velozmente, el segundo destino de la migracin regional. Muchos son los
factores asociados, destacando los vnculos histricos, familiares, culturales y lingsticos iberoamericanos, que han operado en un espacio de dismiles performances econmicas (Martnez, 2008; Ruiz, 2008). El nmero de personas nacidas en pases de Amrica Latina captadas por los censos de poblacin pas de 210.000 en 1991 a 840.000 en el 2001. Segn los datos del Padrn Municipal de Habitantes, una fuente importante para conocer antecedentes bsicos de los inmigrantes, en enero del 2004, por ejemplo, haba casi 1,6 millones de personas nacidas en algn pas latinoamericano, y tal cifra se haba empinado a poco ms de 2,4 millones a comienzos del 2010 (vase el cuadro 3). Es singular el hecho de que durante todo este tiempo las migraciones de espaoles, ya sea antiguos migrantes de retorno, sus descendientes que nunca perdieron la nacionalidad, o los que la obtuvieron ms tarde, han estado siempre presentes. Hasta 1999 fueron la primera nacionalidad de flujos procedentes de la regin, y en el 2006 ocupaban la cuarta posicin entre las entradas anuales de flujos procedentes de Amrica Latina (Vono y Domingo, 2008). Se ha mencionado reiteradamente que la migracin de latinoamericanos a Espaa (al menos antes de la crisis) ha tenido la especificidad de presentar una modalidad de retorno diferido generacionalmente: la inmigracin se ha beneficiado en parte de las medidas que alientan, para algunas personas, la posibilidad de recuperar la ciudada-
215
Cuadro 3 ESPAA: POBLACIN LATINOAMERICANA SEGN LUGAR DE NACIMIENTO Y NACIONALIDAD, 2010 Misma nacionalidad pas de % nacimiento
3,4
Argentina 289.626 Bolivia (Est. Plur. de) 211.481 Brasil 145.676 Chile 66.913 Colombia 367.650 Cuba 103.874 Ecuador 480.213 Estados Unidos 36.693 Mxico 46.794 Paraguay 85.883 Per 196.627 Repblica Dominicana 135.734 Uruguay 86.703 Venezuela 153.851 Resto Pases de Amrica 74.370 Total 2.482.088
Nacionalidad TOTAL espaola

7.200
Otra nacionalidad
955
%
0,5
IM
73,9 96,1
104.227 36,0
126.701 43,7
25.558 17,5 78.641 21,4 47.185 45,4 96.998 20,2
20.013 29,9
113.358 77,8 282.675 76,9 380.963 79,3 53.800 51,8
203.326 96,1 42.321 63,2
58.698 20,3 106,0 6.760 6.334 2.252 4,6
4.579
2.889 2.551 1.615
1,7 2,8 0,5
6,8
64,3
81,8 93,8
76,1
14.101 38,4 20.819 44,5 2.346 2,7
20.041 54,6 24.360 52,1
7,0 3,5
94,5 76,5
56.142 28,6 47.623 35,1 89.948 58,5 656.381 26,4
135.997 69,2 84.820 62,5 55.282 35,9 45.102 52,0 54.160 72,8
82.484 96,0
1.053
28.227 32,6 17.353 23,3
13.374 15,4 103,8 8.621 2.857 5,6 3,8
3.291
4.488
1,2
2,3 2,4
49,4
89,0 62,3 86,6
Fuente: avance del Padrn Municipal Continuo de Habitantes a 1 de enero de 2010 (datos provisionales), INE, Espaa.
1.705.390 68,7
120.317
4,8
82,2
54,9
na de origen de sus antepasados, que emigraron hacia Amrica Latina entre fines del siglo XIX y las postrimeras de la primera mitad del XX (Martnez, 2008; CEPAL, 2007). Esta situacin tambin se vincula con la posibilidad otorgada
cerca del 30% o ms (destacando los venezolanos, los mexicanos y los cubanos) (vase el cuadro 4). Lo importante es que los latinoamericanos han liderado el nmero de nacionalizaciones concedidas por el gobierno espaol,
por la legislacin espaola a los nacionales de pases iberoamericanos para obtener la nacionalidad por residencia legal e ininterrumpida en un perodo de dos aos. Una minora de la inmigracin latinoamericana a Espaa se asocia directamente al reconocimiento de ciudadana; en promedio, casi una quinta parte de los latinoamericanos tienen la nacionalidad espaola. No obstante, en varios grupos las proporciones alcanzan
adems de ser los ms beneficiados por los procesos de regularizacin y normalizacin, lo que refleja un esfuerzo por integrarlos (CEPAL, 2006). Pese a las diversas iniciativas para la regularizacin, hasta hace unos aos se observaba un aumento del nmero de latinoamericanos sin papeles en Espaa. Una estimacin que surge del cotejo entre las personas registradas en el Padrn Continuo de Habitantes y el nmero de Permisos de
216
Residencia otorgados por el Ministerio del Interior muestra que, hacia 1999, el 4% del total de extranjeros en Espaa no estaba documentado. En el 2000 hubo un cambio en el escenario, y esa proporcin subi al 15% (Izquierdo, 2004). Entre los latinoamericanos, el porcentaje de indocumentados en el 2001 alcanzaba el 32%, y en el 2004 alrededor del 51%.1 Los extranjeros en situacin irregular que ms abundaban hasta esta ltima fecha eran los nacidos en Amrica Latina (Izquierdo, 2004). El mismo cuadro revela que la inmigracin latinoamericana en Espaa ha registrado un alto componente femenino, aunque se ha mencionado que en los ltimos aos se habra observado una tendencia hacia la masculinizacin del total y la entrada de significativos contingentes de menores de edad, lo que indica un aumento de las migraciones
(Martnez Bujn, 2003; Prez, 2004). Ms del 40% de las mujeres inmigrantes trabaja en el servicio domstico, mientras que los hombres laboran en mayor medida en la construccin (un tercio de los ocupados), la industria y la agricultura (Martnez, 2008). 2. La CrISIS EN CoNTEXTo INTErNaCIoNaL: UNa VISIN DESDE aMrICa LaTINa Y EL CarIBE La CEPAL ha examinado detalladamente las caractersticas y los impactos de la crisis econmica desatada a partir del 2008. Todas las regiones del mundo se han perjudicado con la crisis financiera y econmica, y los pases de Amrica Latina no fueron una excepcin al respecto. Si bien se gener en los pases industrializados, acab azotando los sistemas financieros de todos los pases con economas emergentes e im-
por reagrupacin familiar, principalmente entre los flujos ms antiguos (Vono y Domingo, 2007). El protagonismo de las mujeres en la migracin regional hacia Espaa tiene estrecha relacin con la existencia de una demanda de mano de obra inmigrante en nichos laborales tradicionalmente feminizados, como el servicio domstico y el cuidado de ancianos
pact rpidamente sobre los mercados globales de bienes y de trabajo. Las cifras estimadas para el 2009 revelaron un crecimiento negativo del PIB mundial equivalente al 2,2% (Banco Mundial, 2010). En efecto, la recesin ha significado la interrupcin de ms de seis aos consecutivos de crecimiento econmico y de logros en los indicadores sociales ms importantes de Amrica Latina.
1 Elaboracin propia a partir de los datos disponibles en www.ine.es. Las cifras de los Padrones Municipales fueron calculadas para las personas nacidas en Amrica Latina y con nacionalidad de alguno de los pases de la regin.
217
Sobre una Amrica Latina mucho ms inserta en la economa internacional, la crisis se propag al cabo de muy poco tiempo, principalmente a travs de cuatro vas: i) el comercio, ii) los precios de los productos bsicos, iii) la inversin extranjera directa y iv) las remesas y el turismo (Kacef y Jimnez, 2009). El grfico 2 muestra que durante la prime-
crecido ms del 3% anual, el empleo haba aumentado y la pobreza haba disminuido, al igual que la desigualdad en la distribucin del ingreso. La crisis provoc retrocesos importantes en varios indicadores sociales en Amrica Latina y as, por ejemplo, el desempleo regional lleg al 8,3% en el
Grfico 2 AMRICA LATINA: VARIACIONES EN LA DEMANDA EXTERNA, LO S PRECIOS DE LOS PRO DUCTOS BSICOS, LA INVERSI N EXTRANJERA DIRECTA, LAS REMESAS Y EL T URISMO, 2008-2009
(En porcentajes)
Fuente: Alicia Brcena, Panorama de la insercin internacional de Amrica Latina y el Caribe 2008 2009. Crisis y espacios de cooperacin regional , presentacin de la publicacin realizada por la Secretaria Ejecutiva de la CEPAL, Santiago, CEPAL, 2009, sobre la base de informacin oficial.
ra parte del 2009 se registraron efectos negativos en estos cuatro mbitos en forma simultnea. Habida cuenta de las diferencias en los efectos registrados en Amrica del Sur, Centroamrica y el Caribe, la recesin encontr a la mayora de los pases en mejor pie que muchas otras regiones del mundo, gracias al buen desempeo macroeconmico del ltimo perodo, durante el cual se haban desarrollado slidas polticas fiscales, hubo mayor flexibilidad de los tipos de cambio y reservas internacionales, adems de haberse generado un supervit de la cuenta corriente regional, factores que hicieron posible la reduccin de los niveles de endeudamiento pblico. De este modo, durante el quinquenio 2003-2007 el PIB per cpita haba
ao 2009 segn estimaciones preliminares de la CEPAL (2009), despus de haberse reducido del 11% en el 2003 al 7,4% en el 2008. No es impensable que la calidad del empleo se deteriore y que aumente la informalidad, con lo cual aumentaran la pobreza y la indigencia, despus de haberse reducido del 44% al 34% en el quinquenio 2002-2007 (Kacef y Jimnez, 2009; Brcena, 2009a). En general, la riqueza de la regin ha disminuido y en el 2009
218
hubo un crecimiento negativo del 1,8% (vase el grfico 3). Espaa y Portugal, por su parte, tuvieron una performance an peor, con tasas negativas del 3,6% y el 2,7%, respectivamente (EUROSTAT, 2010). En consecuencia, se han intensificado los sntomas de desamparo, impotencia, injusticia, y una merma en el sentido de pertenencia, particularmente para los jvenes (Brcena, 2009a, pg. 6 y CEPAL, 2010). La hiptesis general de la CEPAL es que la actual crisis de los sistemas financieros es la punta del iceberg de una crisis estructural que se vena dando hace aos: la crisis de un modelo de desarrollo basada en la autorregulacin de los mercados, con una baja capacidad de los Estados para fiscalizar, redistribuir y regular, y con una falta de inclusin y universalismo en la proteccin social (Brcena, 2009a). Por consiguiente, a partir de la crisis financiera y econmica se han puesto sobre la mesa problemas endmicos de tipos econmico, social y ambiental, que merecen ser revisados con miras a un nuevo modelo de desarrollo sostenible. La agenda del desarrollo propuesta por la CEPAL incluye, entre otros tems, infraestructura, apoyo al comercio intrarregional, innovacin, reduccin de las asimetras, cohesin social, acer-
Grfico 3 MUNDO, REGIONES Y PASES SELECCIONADOS: TASA DE CRECIMIENTO D EL PIB, 2008-2010

(En tasas de crecimiento anualizadas)
8 6 4 2 0 -2 -4 -1.8 -3.3 1.7 0.4 1.7 5.7 4.3 3.3 2.3 6.2 4.5
-2.1
2008
Mundo Pases desarrollados
2009
Pases en desarrollo
2010
Pases en desarrollo (sin China e India)
Fuente: Comisin Econmica para Amr ica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales. a Proyecciones.
Fuente: Alicia Brcena, Balance preliminar de las economas de Amrica Latina y el Caribe 2009. Presentacin realizada por la Secretaria Ejecutiva de la CEPAL, Santiago, CEPAL, 2009, sobre la base de informacin oficial.
camiento a la regin de Asia y el Pacfico y cambio climtico, todo ello bajo un enfoque de derechos como principio articulador. En definitiva, se busca que el pilar de esta nueva agenda est dado por un conjunto de polticas econmicas que se aplican con visin de largo plazo en los mbitos productivo, laboral, territorial y social que procuren no slo igualdad de oportunidades, sino tambin reducir las brechas en logros efectivos (Brcena, 2010). 3. VULNEraBILIDaD SoCIaL DE LoS MIgraNTES Existe en Amrica Latina y el Caribe un consenso general sobre la contribucin potencial del trabajo de los migrantes al crecimiento y desarrollo de los pases
219
de origen y destino, siempre y cuando el proceso migratorio se lleve a cabo de manera segura, es decir, informada y regular, y resulte adems como una opcin para el migrante. De ese modo, en los pases de origen el beneficio se traduce, por ejemplo, en la recepcin de remesas; en las transferencias de capital, conocimiento y tecnologa; en el retorno de los migrantes con sus habilidades y proyectos. No hay duda tambin de que estos posibles aportes contrastan muchas veces con las prdidas que puede representar la emigracin de recursos humanos calificados en algunos pases, por ejemplo y los riesgos de diverso cuo que, en el actual contexto, caracterizan la migracin internacional. Esta realidad es tal debido a la heterogeneidad en las caractersticas de la migracin contempornea y es indicativa de sus complejas relaciones con las mltiples facetas del desarrollo, palmariamente presentes en Amrica Latina y el Caribe. Por ejemplo, la migracin internacional de latinoamericanos y caribeos, particularmente en el contexto antes des-
crito, se distingue por la creciente participacin de las mujeres y su mayora porcentual en numerosos flujos, sobre todo en los ms recientes. Estas tendencias se identifican ntidamente en varias corrientes intrarregionales, en las de suramericanos hacia Estados Unidos y Canad, y especialmente en las dirigidas a Europa. La composicin de los flujos segn gnero tiene una estrecha relacin con el grado de complementariedad entre los mercados de trabajo de los pases, la demanda laboral en actividades de servicios, los efectos de las redes migratorias y las modalidades de la reunificacin familiar. Se ha discutido mucho sobre la posibilidad de que la migracin constituya un mecanismo de emancipacin, lo que parece detectarse en ocasiones, pero no est clara su concrecin en muchos otros casos. De hecho, existe un alto porcentaje de migrantes ocupadas como trabajadoras del hogar. En Espaa, ms del 40% de las nacidas en pases latinoamericanos, que son econmicamente activas y mayores de 16 aos, se ocupa en el servicio domstico. Estos hechos alientan la hiptesis segn la cual se ha generado un mercado transnacional de
Grfico 4 ESPAA: NIVEL EDUCATIVO TERCIARIO ESTANDARIZADO (ESPAA=1) DE LOS EXTRANJEROS ENTRE 16 Y 54 AOS, POR PAS DE NACIONALIDAD, 2001
2.5 2 1.5 1 0.5
Venezuela Cuba Bolivia Chile Argentina Ecuador Brasil Per
Amrica Latina
Hombres
Colombia
Mujeres
Fuente: INE, Censo de Poblacin y Vivienda de 2001.
220
mano de obra constituido por redes de mujeres que prestan servicios de trabajo domstico y desempean otras ocupaciones, que favorecen la movilidad social de las mujeres que las emplean, lo que indica que el mercado de trabajo, para suplir su demanda de mano de obra flexible y barata, hace uso de identidades laborales construidas a partir de las relaciones de gnero y en el contexto transnacional. En trminos del perfil educativo, y a manera de ejemplo, en Espaa los inmigrantes latinoamericanos con nivel educativo terciario representan, en el conjunto regional, una menor proporcin que la poblacin nativa de Espaa con esa caracterstica. Ecuador, Colombia y Bolivia tienen las proporciones
ms bajas entre sus inmigrantes, mientras las personas nacidas en Cuba, Repblica Bolivariana de Venezuela, Chile y Argentina superan la proporcin de espaoles con estudios terciarios (vase el grfico 4). Por otra parte, en trminos comparativos, la regin se distingue por el carcter laboral de su emigracin: como prueba palpable, en los dos principales pases de destino extrarregionales las tasas de actividad de los migrantes superan a la de la poblacin en el pas de origen, especialmente en el caso de las mujeres (vase el grfico 5). La demanda por trabajadores migrantes en pases desarrollados aumenta, no slo en labores que requieren poca
Grfico 5 TASAS DE ACTIVIDAD ECONMICA DE MUJERES NACIDAS EN PASES DE AMRICA LATINA, NATIVAS, EN LOS ESTADOS UNIDOS Y ESPAA , CIRCA 2000
90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
r a x ic o liv ia as il in a ay gu ru U le s a r na do ub om bi hi do ra du lv a ge in i M Bo ua Br zu e ca nt C C Pe la r
on
Sa
om
Ar
Ec
El
ep
.D
Estados Unidos
Espaa
Nativos
Fuente: Current Population Survey, 2002; Censo Nacional de Poblacin de Espaa, 2001 y Badeinso, CEPAL, 2000, a partir de estimaciones de OIT.
Notas: los datos de Estados Unidos corresponden a la poblacin de 14 aos y ms. En el caso de Espaa, a la poblacin extranjera con 16 aos y ms, y en el caso de los nativos, son consideradas las personas con 15 aos y ms.
Ve
ne
ol
221
capacitacin como la agricultura, los servicios de limpieza y manutencin, la construccin, el servicio domstico y el cuidado de la salud, sino tambin para puestos que requieren gran especializacin. Teniendo en cuenta los altos ndices de indocumentacin, se desprende que muchos migrantes trabajan en condiciones precarias y sin proteccin en la economa informal. La crisis acentu las condiciones de vulnerabilidad que siempre se han asociado a parte importante y persistente de la migracin iberoamericana (Martnez, Reboiras y Soffia, 2009). En general, la recesin afect al conjunto de la fuerza laboral; sin embargo, los trabajadores migrantes fueron golpeados con ms fuerza en los pases desarrollados (Orozco, 2009), principalmente por el desempleo y la disminucin de los salarios, que se concentran en los sectores de la construccin, los servicios financieros, la manufactura, los servicios de transporte y el turismo, reas en las
que se emplean mayoritariamente en pases como Estados Unidos (Martin, 2009; Meins, 2009; Pereira, 2009). Segn la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), el aumento de los despidos directos de inmigrantes ha sido proporcionalmente mayor que el de los nacionales. Durante el primer trimestre del 2010 la tasa de desempleo entre los extranjeros en Espaa super el 30% (30,79%, y algo ms baja entre los latinoamericanos), frente al 18,01% para el total de los espaoles; ambas, de las ms altas de la Unin Europea (MTIN, 2010) (vase el grfico 6). Ello se debe a que el modelo de crecimiento econmico espaol tiene una alta dependencia de la construccin (Orozco, 2009). En el caso de Estados Unidos, el grfico 7 muestra que la prdida de empleos tambin fue ms severa para los inmigrantes que para los nativos desde el ltimo trimestre del 2007. En particular, algunos estudios sealan que la tasa de desempleo de los mexicanos y los
Grfico 6 ESPAA: TASA DE DESEMPLEO TRIMESTRAL SEGN NACIONALIDAD ESPAOLA, TOTAL EXTRANJERA Y LATINOAMERICANA, 2007 -2010
(porcentajes)
35 30 25 20 15 10 5 0
30.79% 28.64%
18.01%
T1-2007 T2-2007 T3-2007 T4-2007 T1-2008 T2-2008 T3-2008 T4-2008 T1-2009 T2-2009 T3-2009 T4-2009 T1-2010 Espaola Total Extranjera Latinoamericana
Fuente: elaboracin propia en base a datos de la Encuesta de Poblacin Activa, publicados en el INE de Espaa, [en lnea], <http://www.ine.es/jaxiBD/menu.do?L=0&divi=EPA&his=1&type=db>.
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centroamericanos en Estados Unidos se duplic con creces entre julio del 2007 y julio del 2009, al pasar desde el 4,7% al 11,1%, respectivamente (Fix y otros, 2009). Hacia el primer semestre del 2010, en Estados Unidos algunos de estos indi-
La mayora de los migrantes tiene las caractersticas demogrficas de los trabajadores ms vulnerables durante las recesiones, tales como su mayor juventud, el ingreso reciente a la fuerza laboral y los bajos niveles de educacin en comparacin con la poblacin nativa. Con respecto a las mujeres, no es clara
Grfico 7 ESTADOS UNIDOS: TASA DE DESEMPLEO TRIMESTRAL SEGN CONDICIN MIGRATORIA Y ORIGEN TNICO, 2007 -2009
(porcentajes)
Fuente: elaboracin propia a partir de datos de la Current Population Survey (CPS). Nota: la categora inmigrantes latinos comprende a aquellas personas nacidas en Argentina, Estado Plurinacional de Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salv ador, Guatemala, Hait, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Repblica Dominicana, Uruguay y Repblica Bolivariana Venezuela. La categora nativos latinos comprende dos grupos: a) los nacidos en Estados Unidos que son hijos de padre o madre nacidos en alguno de los 20 pases latinoamericanos mencionados (segundas generaciones), y b) los nacidos en Estados Unidos que no son hijos de padre o madre latinoamericana, pero que se declaran de origen mexicano, cubano o centro y sudamericano (tercera s, cuartas y sucesivas generaciones).
cadores econmicos han comenzado a estabilizarse o incluso a recuperarse levemente, y es as como los sectores de las manufacturas y el comercio empiezan a dar sntomas de mejora (Fundacin BBVA Bancomer, 2010), lo que sugiere que el comportamiento de las remesas tambin podra mejorar en lo que resta del 2010 (Ordaz, 2010). Sin embargo, en el caso de otros destinos principales de los migrantes latinoamericanos, como Espaa, las tasas de desempleo continan sin dar seales de recuperacin.
la tendencia al desempleo en sus sectores tradicionales de trabajo, al menos los datos no desagregados dificultan la apreciacin de este aspecto. Pero, sin duda, muchas podran verse obligadas a emplearse en cualquier condicin. Algunos investigadores del mbito del gnero plantean que las mayores brechas laborales en desmedro de las mujeres se registran en perodos de bienestar econmico, mientras que en etapas de crisis la informalidad aumenta sobre todo en el grupo de los hombres, cuyos niveles acaban igualndose a los
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de las mujeres en sus condiciones de precariedad (Martnez, Reboiras y Soffia, 2009). La vulnerabilidad de los migrantes asociada a la crisis, incluido un largo perodo de recuperacin, se expresara en el hecho de que, alejada la posibilidad del retorno, resulta imperativo mantener o buscar un empleo, lo que los convierte en personas ms susceptibles de sufrir el menoscabo de sus derechos laborales. Ante ello, se ven forzados a aceptar peores condiciones de trabajo, incluidos recortes salariales para mantener sus puestos (Pereira, 2009). Y para los que buscan empleo, el tiempo puede presionarlos a consentir, de igual modo, condiciones de trabajo peligrosas o informales (Papademetriou y Terrazas, 2009), incluso acrecentando el riesgo de trfico humano (Fix y otros, 2009). De all que en tiempos de crisis algunos opten por reubicarse geogrficamente en busca de mejores oportunidades (Pereira, 2009). Por otra parte, es muy sabido que los migrantes manifiestan una gran adaptabilidad a las condiciones cambiantes del mercado de trabajo, mostrando una mayor disposicin que los trabajadores nativos a cambiar sus sectores laborales o a moverse a otros lugares de residencia. Esta flexibilidad es la que, entre otras cosas, les permite agotar diferentes alternativas antes de llegar a la decisin del retorno a los pases de origen. En este contexto, la crisis ha venido a plantear la necesidad de reforzar la atencin sobre la vulnerabilidad de los migrantes latinoamericanos y garantizar sus derechos en una etapa de recuperacin econmica, para que
no se agraven an ms las condiciones de por s precarias en las que normalmente vive una parte importante de esta poblacin. Los acontecimientos de la Unin Europea se debern tambin considerar para evaluar debidamente esta atencin (Martnez, Reboiras y Soffia, 2009). 4. La NECESIDaD DE EVaLUar La agENDa MIgraTorIa Y La CooPEraCIN MULTILaTEraL En la agenda internacional sobre la migracin, antes de la crisis se venan registrando algunos avances formales importantes en los ltimos aos, que han sido profusamente conocidos y difundidos. A escala mundial se registr una intensa actividad en torno a los temas que componen la agenda migratoria contempornea, alimentada por el Dilogo de Alto Nivel de las Naciones Unidas (2006), la constitucin del Foro Global sobre Migracin y Desarrollo, con respectivas reuniones en Bruselas (2007), Manila (2008) y Atenas (2009), y a nivel birregional la constitucin del Foro Iberoamericano sobre Migracin y Desarrollo (FIBEMYD) en Cuenca (2008) y San Salvador (2010), hasta la irrupcin de numerosas iniciativas intergubernamentales, agenciales, acadmicas y de la sociedad civil. Adems, los asuntos migratorios en su relacin con el desarrollo (incluido el gnero y, ms recientemente, los distingos tnicos) se vienen planteando en muchos encuentros mundiales y regionales de diversa ndole (seguimiento de cumbres, comercio, desarrollo, derechos humanos), donde los pases de la regin han tenido,
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en algunos casos, un papel relevante. Efectivamente, las agendas nacionales han dedicado mucha atencin a estos asuntos. Una de las expresiones ms visibles en este sentido es la ratificacin que han hecho 13 pases latinoamericanos y dos del Caribe de la Convencin internacional sobre la proteccin de los derechos de todos los trabajadores migratorios y de sus familiares, quedando pendiente la evaluacin de las medidas efectivamente adoptadas para la proteccin de sus derechos all donde fue ratificada (vase el cuadro 4). Al mismo tiempo, tambin se han venido identificando sntomas de retrocesos en las agendas internacionales, bajo la forma de rigidez, profundizacin de las asimetras y omisiones temticas en el tratamiento y la construccin de la agenda migratoria con-
tempornea. En cierto modo esto no es exclusivo de los asuntos migratorios, pues se pudiera pensar que se trata de las amenazas al multilateralismo, que emergen en muchos campos en los ltimos aos. Las consecuencias de la actual crisis econmica global son indicio de estas cuestiones crticas. Es necesario evaluar en qu se benefician los pases en desarrollo de los acuerdos migratorios bilaterales que suscriben, cmo se relacionan las ayudas al desarrollo con el efectivo cumplimiento de los propsitos planteados y hasta dnde resulta conveniente limitar la migracin, propsito generalizado que aparece en el horizonte de muchos pases receptores, sin afectar la pobreza, el bienestar y la proteccin de los derechos humanos.2 Sin embargo, lo destacable es que todas las iniciativas abogan en favor
2 Por ejemplo, algunos analistas indican que los condicionamientos a las ayudas al desarrollo a pases emisores de migrantes puede traer distorsiones, tanto por centrarse en el aumento de los controles migratorios como por la omisin de dichas ayudas a pases pobres que no constituiran amenazas como fuente de migrantes (vase Adepoj u, Van Noorloos y Zoomers, 2010).
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de la idea de reforzar toda forma de dilogo y cooperacin y someterla a constantes evaluaciones. Por ello, la crisis ha trado el imperativo de discutir sobre la paradoja que supone el hecho que, cuanto ms se avanza en la inclusin de la migracin en las agendas de la cooperacin internacional, nuevas y mayores problemticas se identifican en torno a los procesos migratorios. 4.1 El foro Iberoamericano sobre Migracin y Desarrollo (fIBEMYD) y las cumbres aLCUE: espacios de dilogo entre la regin y Europa Las estrechas relaciones de ndoles econmica, social y cultural entre Amrica Latina y el Caribe y la Unin Europea (UE) han tenido una continuidad histrica. Es plenamente vlido afirmar que en este proceso han influido los permanentes y significativos flujos migratorios que ha habido entre ambas regiones. En este sentido, y dado que buena parte del significado de la nocin de comunidad que distingue al mbito iberoamericano en el concierto global es fruto del histrico intercambio entre la Pennsula Ibrica y el Nuevo
Mundo, es necesario reconocer en su justa medida que la migracin internacional constituye un componente esencial de la agenda iberoamericana. Dicho reconocimiento coincide, adems, con la intensificacin que en las ltimas dcadas ha tenido la corriente migratoria de Amrica Latina a Europa, bsicamente a Espaa y Portugal. Por ejemplo, algunos analistas indican que los condicionamientos a las ayudas al desarrollo a pases emisores de migrantes puede traer distorsiones, tanto por centrarse en el aumento de los controles migratorios como por la omisin de dichas ayudas a pases pobres que no constituiran amenazas como fuente de migrantes (vase Adepoj u, Van Noorloos y Zoomers, 2010). En este contexto, la relevancia de la migracin internacional para la Comunidad Iberoamericana ha sido reafirmada por las y los Jefes de Estado y de Gobierno en las ltimas cinco Cumbres Iberoamericanas3, tres en las cuales se han destacado los problemas que afectan a las personas migrantes y las oportunidades que se ofrecen, estableciendo orientaciones polticas y objetivos
3 Salamanca, 2005; Montevideo, 2006; Santiago de Chile, 2007; San Salvador, 2008; Estoril, 2009.
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programticos, que evolucionan hacia una progresiva instrumentacin. Se ha hecho generalizada la nocin sobre la potencialidad que entraa la migracin para el desarrollo de las sociedades iberoamericanas y la necesidad de hacerla objeto de dilogo y cooperacin entre los pases. El tema central de la XVI Cumbre de Uruguay, en el 2006, fue el de la migracin y el desarrollo compartido, que sigui adems a los acuerdos y conclusiones adoptados en el Encuentro Iberoamericano sobre Migracin y Desarrollo, celebrado en Madrid en julio del 2006. En aquella Cumbre se adopt, as mismo, el Compromiso de Montevideo sobre Migraciones y Desarrollo, que estableci la convocatoria para un Foro Iberoamericano sobre Migracin y Desarrollo. De all la significacin que adquiere la constitucin en el 2008 en Cuenca, Ecuador, del citado Foro Iberoamericano y su segunda reunin en El Salvador en julio del 2010, como un mecanismo birregional informal de consulta y coordinacin, cuyas pautas y modalidades de funcionamiento se deben ir definiendo con arreglo a las disposiciones de la Cumbre Iberoamericana. Se trata de aprovechar la oportunidad histrica que significa para los pases, la sociedad civil y los migrantes el hecho de contar con una instancia de potencial convergencia de los procesos consultivos regionales la Conferencia Regional sobre Migracin (CRM o Proceso Puebla) y la Conferencia Suramericana sobre Migraciones (CSM), comprendiendo todas las subregiones de Amrica Latina, de cara a una relacin con
la Unin Europea. La participacin de actores relevantes, tanto de representantes gubernamentales como de la sociedad civil incluidos los migrantes organizados se estableci como una condicin que se ha de preservar para el dilogo y la discusin sobre buenas prcticas. Otro paso significativo dado por la comunidad iberoamericana es el Convenio Iberoamericano de Seguridad Social, suscrito por los 22 pases miembros durante la XVII Cumbre, celebrada en de noviembre del 2007 en Santiago de Chile. El Convenio se propone lograr el desarrollo progresivo de sistemas de proteccin social universal mediante la portabilidad de los beneficios de la seguridad social de las personas migrantes, dando cobertura a los derechos adquiridos y en vas de adquisicin por parte de los trabajadores migrantes y sus familias en la regin iberoamericana. Siendo su principal propsito la conservacin de los derechos sociales de los trabajadores migrantes iberoamericanos, los beneficios del acuerdo se aplicarn a las prestaciones de invalidez, vejez, supervivencia, accidentes de trabajo y enfermedad. Aunque ya fue aprobado por las y los jefes de Estado y de Gobierno, sigue sometido a la ratificacin en los diferentes parlamentos nacionales. La CEPAL ha estimado en 4,5 millones los potenciales beneficiarios directos e indirectos del Convenio, sobre la base de los censos del ao 2000, cifra que se podra elevar a 5,5 millones si se extrapolan datos ms recientes (CEPAL/AECI/SEGIB, 2007).
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4.2 Dilogos de la Unin Europea y la regin Por su parte, cumplida una dcada del proceso de Cumbres de Jefes de Estado y de Gobierno de la Unin Europea y Amrica Latina y el Caribe, este espacio de dilogo institucionalizado se ha consolidado como uno de los ms importantes existentes entre ambas regiones. Desde la I Cumbre de Ro de Janeiro, celebrada en 1999, hasta la V Cumbre de Lima, realizada en el 2008, se ha ido avanzando determinadamente en el objetivo de la Asociacin Estratgica Birregional, particularmente, mediante acuerdos de asociacin con Chile y el MERCOSUR, y a travs de compromisos de cooperacin con la Comunidad Andina y Centroamrica. Salamanca, 2005; Montevideo, 2006; Santiago de Chile, 2007; San Salvador, 2008; Estoril, 2009. La temtica de la migracin internacional se comienza a introducir ms definidamente desde la IV Cumbre de Viena, en el 2006, en la que los mandatarios reconocen la necesidad de ampliar los beneficios de la migracin, tanto para ambas regiones como para los propios migrantes y se comprometen a proteger eficazmente sus derechos humanos (CELARE, 2010). Ese mismo ao fue creada la Asamblea Parlamentaria Euro-Latinoamericana (EUROLAT), orientada a presentar resoluciones y recomendaciones a las distintas organizaciones, instituciones y grupos ministeriales encargados del desarrollo de la Asociacin Estratgica ALC-UE (Parlamento Europeo, 2010).
Compuesta por 75 miembros del Parlamento Europeo y 75 miembros latinoamericanos provenientes del Parlatino, Parlandino, Parlacen y el Parlasur, la creacin de la Asamblea EUROLAT da cuenta de la importancia que tiene la regin latinoamericana dentro de la poltica exterior de la UE. Adems, la constitucin del grupo de trabajo destinado especficamente a los temas de migracin deja de manifiesto la voluntad de ambas regiones por avanzar hacia una mayor cohesin social. De otro lado, y como seguimiento directo de la Declaracin de Lima, en junio del 2009, en Bruselas, se lanz el Dilogo Comprensivo y Estructurado Migratorio UE-ALC, instancia que busca el intercambio de puntos de vista y el incremento de informacin sobre los desarrollos en la poltica migratoria y las mejores prcticas en ambas regiones. El dilogo se basa en un principio de corresponsabilidad y hasta ahora ha demostrado una extensa temtica, abordando temas como integracin, salud, educacin, migracin calificada, gnero, cohesin familiar y asilo. La eficacia de este tipo de asociaciones estratgicas entre la Unin Europea y Amrica Latina y el Caribe ha sido cuestionada por algunos acadmicos por la incapacidad de la regin europea de incluir a su contraparte en las medidas de poltica migratoria que ha formulado, as como de comunicarlas con la debida antelacin (Ruiz, 2008; Adepoju, Van Noorloos y Zoomers, 20 10). Ejemplo de ello fue la reaccin antagnica que desat el anuncio de la Directiva de Retorno entre los pases latinoamericanos.
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4.3 Hacia un balance y la identificacin de nuevos temas La historia reciente de gobernabilidad migratoria de Amrica Latina y el Caribe muestra que lo rescatable de las iniciativas de dilogo y cooperacin multilateral en materia de migracin internacional es la sensibilidad que despiertan en los distintos actores, en la medida en que permiten a los diferentes pases, en este caso, de la regin y Europa, poner en discusin sus puntos de vista y reconocer lo difcil que resulta siempre avanzar hacia una mayor gobernabilidad de la migracin entre ambas regiones. El punto crtico especfico que se desprende del cotejo tanto de las iniciativas iberoamericanas como de las vinculadas a la Unin Europea es la falta de concordancia en los trabajos y debates, las estrategias y definiciones de prioridades, todas de por s cercanas pero aparentemente disociadas, al menos si se revisan las actividades que han desarrollado estas iniciativas. La cuestin de fondo es, en todo caso, superar el formalismo de la construccin de una agenda migratoria. En este contexto, vale hacer una referencia al Programa de Accin de Cuenca, surgido del primer Foro Iberoamericano reunido en dicha ciudad ecuatoriana. Teniendo presente que el FIBEMYD fue concebido por los Jefes de Estado y de Gobierno como un espacio de intercambio de buenas prcticas, a la vez que como una instancia de coordinacin para articular consensos y acciones con la finalidad de dar cumplimiento al Compromiso de Montevi-
deo, su Programa de Accin se propuso como un instrumento flexible y no vinculante entre los pases. As mismo, sus orientaciones sustantivas fueron delineadas con arreglo a un enfoque que propenda al logro de la complementariedad y la convergencia institucionales y programticas. Adems, la participacin activa de los actores regionales e internacionales relevantes se consider desde el comienzo un requisito ineludible para su ejecucin. En virtud de las directrices emanadas de las Cumbres Iberoamericanas y, en particular, del Compromiso de Montevideo, se consideraron para el diseo del Programa aspectos tales como el marco de referencia dado por los principios acordados en las Cumbres de Salamanca, Montevideo y Santiago de Chile, as como la identificacin de actividades especficas tomando en cuenta las buenas prcticas ya instrumentadas y evaluadas por los gobiernos, los procesos subregionales de consulta y otros actores claves, en la medida en que las mismas fueran factibles de replicarse en el espacio iberoamericano. El Programa articula dichas actividades en torno a tres ejes transversales, como los que sirven de estructura a los pla-
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nes de accin de los procesos subregionales de consulta: migracin y desarrollo; derechos humanos; y gestin de la migracin. Se trata, pues, de una iniciativa promisoria que, a dos aos de su gestacin, invita a una evaluacin de sus objetivos y exige la discusin de sus actividades a la luz de los cambios acaecidos en los ltimos dos aos en el campo de la migracin, los derechos humanos y el desarrollo en el espacio iberoamericano. En tal sentido, y dada la originalidad de esta iniciativa en relacin con otros espacios regionales a nivel mundial, la crisis es una oportunidad propicia para darle un renovado impulso al Programa de Accin de Cuenca, incorporando ms temas y problemticas, reformulando algunos aspectos y recogiendo nuevas preocupaciones de los pases y de la sociedad civil. La segunda reunin
migrantes. Pero, adems, debera incursionar en otros temas transversales, como la salud (incluida la salud sexual y reproductiva), la participacin de los jvenes, y asuntos emergentes, como la contribucin de los inmigrantes a las sociedades de destino. En una mirada de largo plazo, tambin se debera incorporar permanentemente los nexos entre migracin y crisis, as como con el cambio climtico y desastres, y los nexos con el envejecimiento demogrfico, por citar algunos. En todos estos campos hoy se empieza a hacer notoria la escasez de anlisis y de acciones de poltica. 4.4 La proteccin de los derechos humanos de los migrantes y los instrumentos internacionales La ratificacin de los instrumentos de derecho internacional creados para la proteccin de los derechos de los migrantes y el combate contra la trata de personas se puede considerar una muy buena seal de avance en el inicio de la elaboracin de una agenda latinoamericana y caribea sobre los derechos de los migrantes. Al mismo tiempo, existen todava ms desafos, pues hay brechas y obstculos que persisten. Para que los instrumentos internacionales, que son producto de una larga lucha por definir y proteger los derechos humanos de los migrantes, constituyan normas universalmente observadas, es preciso revisar acuciosamente las legislaciones internas, con el fin de establecer su grado de correspondencia con los compromisos adquiridos. El reconocimiento por parte de los pases de que sus emigrados son objeto de discrimi-
de este es ocasin para analizar ms en profundidad estos conceptos. As mismo, y en el marco de la actual crisis, la agenda migratoria en Iberoamrica tampoco debera dejar de seguir dando atencin a otras temticas que fueron recogidas oportunamente por el Programa de Accin de Cuenca, ya sea rediscutindolas o profundizando acciones, tales como el gnero y la migracin, el codesarrollo, la vinculacin de las disporas con las sociedades de origen, y la lucha contra la trata de personas y el trfico ilcito de
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nacin y explotacin es una prueba contundente de la vulnerabilidad de los migrantes y de la necesidad de cooperacin entre los Estados. Las organizaciones de la sociedad civil (OSC) deben desempear el importante papel de velar por la observancia de las normas con las que los Estados se han comprometido ante la comunidad internacional, y de denunciar sus incumplimientos. Un complemento indispensable para la vigencia plena de los instrumentos de proteccin es la sensibilizacin ciudadana y la capacitacin del personal responsable de ponerlos en prctica. En este sentido, la proteccin de los derechos humanos de los migrantes es una condicin bsica. Para el ejercicio de esos derechos, resulta crucial que se generalice la adhesin de los pases a los instrumentos del derecho internacional, tanto del sistema de las Naciones Unidas como del sistema interamericano, ya que los Estados que suscriben instrumentos internacionales pueden exigir reciprocidad, beneficiarse de un marco uniforme para las legislaciones sobre migracin y plantear firmemente sus preocupaciones ante la comunidad internacional. Evitar el desconocimiento de los instrumentos, erradicar los prejuicios que se suele esgrimir para oponerse a su aprobacin y demostrar su validez como parte de la historia del derecho internacional es una tarea imperativa para la regin, cuyo cumplimiento permitir establecer una plataforma realista y efectiva para la proteccin de los migrantes (CEPAL, 2006 y 2 007).
5. CoNSIDEraCIoNES fINaLES La migracin internacional ha sido una constante en la historia de Amrica Latina, y la experiencia del pasado indica que su contribucin al desarrollo de los pases fue posible gracias al apoyo brindado a los inmigrantes, especialmente los europeos, mediante generosas legislaciones que les proveyeron un marco para el asentamiento. Eso tambin hizo realidad su contribucin al impulso modernizador desde las sociedades de origen y al establecimiento de numerosas alianzas con Europa, que prosperaron en el tiempo. En la actualidad, bajo otras modalidades, la migracin internacional sigue siendo una fuente de oportunidades potenciales para quienes migran con el fin de desarrollar sus proyectos de vida, as como para el desarrollo de los pases de origen y de destino, pero esta vez ello acontece de un modo mucho ms complejo. Es indiscutible que la movilidad contempornea ha adquirido mltiples facetas y una dinmica sin precedentes, lo que ha conducido a expresiones, percepciones y prcticas no siempre correctas. En este contexto, se hace necesario reconocer que, si bien la migracin entraa oportunidades de desarrollo, encarna al mismo tiempo riesgos para las personas que migran y prdidas de capital humano y social para los pases de origen; pero, a la vez, los beneficios potenciales para los pases de destino suelen encontrar obstculos ante la proliferacin de la migracin indocumentada. Se trata, por tanto, de un asunto multifactico cuyas grandes potencialidades para los pases, sustentadas en la historia, impelen
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a que se constituya en objeto de dilogo y cooperacin entre ellos. Visto as, la migracin es un proceso que podra dar sustento real a las relaciones entre la regin y Europa, construyendo una agenda en que, como toda asociacin estratgica, las partes sean siempre avisadas de cualquier decisin importante (Ruiz, 2008). La migracin es hoy un elemento estratgico del futuro de las relaciones de Amrica Latina con el Viejo Continente y, en cualquier caso, la actual crisis econmica global representa un obligado mpetu para pensar nuevas agendas migratorias. Ms all de la presencia pblica que la actual crisis global les pueda haber dado a las problemticas vinculadas a la migracin internacional, no cabe duda de que esta constituye un fenmeno multifactico y de gran complejidad, cuyas grandes potencialidades plantean un desafo tanto a los pases de Amrica Latina como de Europa, a la vez que los compromete a incluirla en un lugar destacado de la agenda del dilogo y la cooperacin interregional. Sin embargo, dicha inclusin debe ir ms all de la actual coyuntura crtica por la que atraviesan la economa mundial y el sistema financiero internacional. Ms bien debe adquirir un carcter permanente y de largo aliento, porque hace tiempo que la migracin ha devenido en un componente insoslayable de la relacin entre ambos continentes. En este contexto, es indispensable orientar los esfuerzos desde ambas regiones a disear polticas flexibles, coherentes y globales, que vayan ms all de las coyunturas econmicas, para pensar la migracin contempornea a
largo plazo. El cuidado de los derechos humanos de los migrantes es condicin sine qua non para el desarrollo de sociedades ms democrticas, ms plurales y con mayor equidad. Ese es uno de los temas ineludibles, asociado al desafo de re-pensar la agenda de la migracin internacional en el marco de las relaciones entre Amrica Latina y Europa para el siglo XXI. Ms all de la coyuntura, la crisis financiera y econmica global desatada en los ltimos aos es una ocasin para repensar la agenda migratoria europeolatinoamericana y advertir sobre la necesidad de reforzar la vigilancia en torno a la proteccin de los trabajadores migrantes y sus familias. Se debe poner especial atencin en la vulnerabilidad
de los migrantes y en la garanta de sus derechos, aspirando a evitar el proteccionismo laboral y el aumento de restricciones migratorias, ya de por s muy estrictas y en ocasiones inhumanas (Brcena, 2009b).
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Por otra parte, y en lo que concierne a la proteccin de los derechos de los migrantes, algunos hechos parecen apuntar a que, si bien los fenmenos de discriminacin y xenofobia recrudecen en pocas de crisis, en pases desarrollados este tipo de manifestaciones y prejuicios anti-inmigracin no constituiran fenmenos aislados, acotados solamente a los perodos de recesin e inestabilidad econmica. Ellos se ven reflejados, incluso, en los programas y ofertas electorales de ciertos grupos polticos o, directamente, en la adopcin de algunas normativas que son claramente criminalizadoras de la inmigracin irregular y representan un retroceso en la universalizacin de valores consagrados, como la defensa irrestricta de los derechos humanos. Tal el caso de la denominada Ley de Arizona, aprobada recientemente por dicho estado de los Estados Unidos de Amrica y entre cuyos objetivos est identificar, perseguir y deportar inmigrantes indocumentados. A la luz de esta y de otras experiencias de los ltimos aos, cabe el cuestionamiento sobre si el desarrollo econmico conlleva necesariamente una mayor apertura y predisposicin social a la diversidad; en otros trminos, si a mayor bienestar y progreso econmico corresponden mayores pluralismo, apertura cultural y capacidad de inclusin social. Y vale destacar en este punto la responsabilidad primordial y el rol educativo del Estado en un tema que interpela la calidad democrtica de las sociedades receptoras.
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Europa
Amrica Latina y el Caribe:

bilateralidad vs birregionalidad? construyendo un nuevo relacionamiento estratgico.
DOCUMENTO PARA BIARRITZ. 2010
Josette altmann Borbn francisco rojas aravena Tatiana Beirute Brealey fLaCSo Secretaria general Revista Latinoamericana de Poltica y Economa
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1. Introduccin El contexto global que incide tanto en la Unin Europea (UE) como en Amrica Latina y el Caribe (ALC), se caracteriza por rpidos cambios que tienen consecuencias diversas en los mbitos poltico, econmico, transnacional y global. Las repercusiones de estos cambios se expresan en las oportunidades y dificultades de cooperacin y asociacin, por lo cual la necesidad de definir de manera ms clara las perspectivas de relacionamiento estratgico se transforman en una necesidad acuciante. Tanto la Unin Europea como Amrica Latina, que no poseen una entidad global, debern redefinir una estrategia de relacionamiento y organizar los marcos institucionales para desarrollarla. La crisis financiera global ha afectado de manera importante a los pases desarrollados. Su impacto en Amrica Latina, siendo importante, es menor y la regin se est recuperando a buen ritmo. Por el contrario, la crisis en Europa tiende a prolongarse y en algunos pases a profundizarse. Tradicionalmente la regin latinoamericana ha estado bajo la hegemona estadounidense, sin embargo, desde el fin de la Guerra Fra y en especial despus del 11 de septiembre del 2001 y como consecuencia de las guerras en Irak y Afganistn, Estados Unidos no le ha prestado atencin a la regin. En el entretanto, Brasil emerge como una potencia global y como una de las principales economas del mundo. Amrica Latina es en la actualidad una regin mucho ms autnoma que hace
una dcada, cuando se sugiri construir una alianza estratgica birregional en la I Cumbre UE-ALC 1999. Los vnculos y las relaciones comerciales, polticas y de cooperacin cambiaron de maneramuy significativa. En este perodo Europa cambi fundamentalmente por el proceso de ampliacin y la suscripcin del Tratado de Lisboa. Amrica Latina se ha hecho ms heterognea y diversa. El rol de China se ha incrementado notablemente para la regin latinoamericana, como ejemplo, es hoy el principal socio comercial de Chile. En general la zona de Asia-Pacfico adquiere una mayor gravitacin en la regin y aparecen algunos otros actores externos no tradicionales. La cooperacin sur-sur emerge como una nueva modalidad que cambia los parmetros de relacionamiento. El impacto de los BRIC (Brasil, Rusia, India y China) se expresa en el mbito global, y en la proyeccin de instancias como el G-20, que se plantean repensar la arquitectura global. Amrica Latina como un todo no ha logrado expresarse con una sola voz. Se estn efectuando esfuerzos para establecer una institucionalidad referida al conjunto por medio de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeos, entidad que busca reunir al Grupo de Ro, tradicional interlocutor de la Unin Europea, y de la Cumbre de Amrica Latina y el Caribe (CALC), liderada por Brasil. La carencia de una sola entidad que refleje el conjunto de la regin dificulta el dilogo con la Unin Europea, mxime cuando sta se encuentra en un proceso creciente de formalizacin
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de una poltica exterior comn con autoridades especficas en ese campo. El proceso de una dcada de vinculacin entre la Unin Europea y Amrica Latina genera las bases para pensar en el desarrollo de una nueva estrategia de asociacin, un nuevo relacionamiento estratgico. Pero este debe ser construido y desarrollado, lo cual implica reconocer la necesidad mutua de incidir en la nueva arquitectura internacional y generar las bases para una gobernabilidad planetaria. La VI Cumbre de Madrid fue un gran xito. All hubo una combinacin simultnea de perspectivas bilaterales con propuestas birregionales. La suscripcin del Acuerdo de Asociacin con Centroamrica, por una parte, y de los acuerdos con Per y Colombia, por otra, expresan de manera clara la combinacin simultnea de perspectivas. De igual manera, el desarrollo de una fundacin euro-latinoamericana posibilitar encontrar mecanismos de seguimiento y tambin propuestas de accin en la construccin de las nuevas relaciones entre ambas regiones. Qu se entiende por asociacin o relacionamiento estratgico?1 Los conceptos referidos a cuestiones estratgicas en un sentido amplio son conceptos abiertos, no poseen una definicin unvoca ni reflejan el consenso entre los distintos actores. Lo que otorga coherencia y racionalidad a la perspectiva estratgica es la poltica. Es desde all desde donde se establece
un diseo y una proyeccin para el conjunto de las acciones y decisiones que se tomen y que reflejen los distintos intereses que se ubican en esta perspectiva. Establecer un relacionamiento estratgico conlleva tres elementos sustantivos: la definicin de los fines, la delimitacin de los cursos de accin y el establecimiento de recursos especficos, los cuales posibilitaran alcanzar los fines definidos por los medios diseados. La asociacin o relacionamiento estratgico significa una forma de vinculacin que posee una relevancia sustantiva para al menos uno de los actores involucrados, es decir, incide sobre intereses sustantivos o de gran importancia. Esto puede ser el volumen de comercio, el volumen de la cooperacin o el significado de la coordinacin de polticas sectoriales econmicas, ambientales u otras, o referidas a coordinacin de polticas en el mbito multilateral, o tambin en el geopoltico. Un relacionamiento de este tipo conlleva un avance hacia formas de mayor interdependencia. Lo anterior significa que se produce una relacin de reciprocidad, aunque esta no necesariamente est asegurada. Es decir, la relacin puede tener asimetras respecto a la satisfaccin de intereses para los actores participantes. Cuando se establece un relacionamiento o asociacin estratgica conviene preguntarse sobre el impacto en terceras partes, cul es la percepcin que otros actores tienen de este proceso, y cmo se podran ver afectados sus intereses. En este sentido, los temas son
1 Rojas Aravena, Francisco. (1999) El relacionamiento estratgico: un concepto que requiere ser desarrollado. En: Rojas Aravena, Francisco. (Editor) (1999) Argentina, Brasil y Chile: integracin y seguridad. Editorial Nueva Sociedad/FLACSO Chile. Venezuela.
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amplios y variados desde los impactos en el comercio a los referidos a cuestiones de valoracin geopoltica y de incidencia en el poder global. Un mbito de particular importancia en el relacionamiento estratgico es el referido a la construccin de regmenes internacionales y al desarrollo de bienes pblicos globales y regionales. La institucionalidad global incide en las decisiones polticas nacionales y por lo tanto afecta mbitos de decisiones soberanas. Este mbito es particularmente sensible en los temas referidos a seguridad internacional. En l se ubican los acuerdos que dicen relacin con la no proliferacin de armas nucleares. Finalmente, en el relacionamiento estratgico, un hecho clave es la voluntad poltica. Esto se refiere a la decisin de impulsar un vnculo y un relacionamiento con independencia de las tendencias del mercado; es decir, la voluntad poltica da prioridad a decisiones y asignacin de recursos porque hay un inters poltico fundamental en el vnculo. Este posibilita la satisfaccin de intereses de manera amplia y ms all de una perspectiva temporal que pueda estar dada por el mercado. As tambin la relacin estratgica se ubica en una perspectiva temporal de largo plazo, no coyuntural y debe responder a polticas de Estado por parte de quienes las impulsan. Es decir, la voluntad poltica, la visin de largo plazo y los consensos para impulsarla posibilitan la construccin de una comunidad de intereses.
redefiniendo algunos intereses globales entre la UE-aLC En el nuevo contexto global y de ambas regiones aparecen intereses compartidos que es necesario organizar y reafirmar en un contexto en el cual los vnculos econmicos tienden a reducirse. Los intereses ligados a la gobernabilidad global emergen como un aspecto de particular significacin para los socios europeos y latinoamericanos. Una sistematizacin de estos intereses permite destacar los siguientes intereses2: poder normativo, para establecer un sistema de reglas global para los actores internacionales; capacidad de reaccin conjunta frente a la crisis financiera global; gobernanza mundial y el G20; construccin de un modelo de organizacin global; construccin de polticas que posibiliten que la UE y ALC se vean como socios globales; reafirmar la tradicin de aliados entre UE y ALC en relacin con los regmenes internacionales; consolidar los valores compartidos; desarrollar visiones comunes del mundo, y estructurar instancias institucionales que desarrollen la agenda reseada. El reto de la Unin Europea y de Amrica Latina es reenfocar sus relaciones en torno a una nueva agenda que tiene elementos muy positivos en los cuales fundarse. El dilogo birregional como forma de establecer una asociacin estratgica birregional entre actores globales adquiere primaca en el contexto de redefinicin de la arquitectura internacional global.
2 Aldecoa Luzarraga, Francisco. (2010) UE-ALC: socios necesarios para un nuevo modelo de gobernanza global. En: FIIAPP. (2010) Nuevas bases para las relaciones entre la Unin Europea y Amrica Latina y el Caribe. Madrid.
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En este trabajo se analiza la relacin entre Europa y Amrica Latina, se destacan los avances producidos en la Cumbre de Madrid a partir del dilogo poltico y el inicio de un desarrollo para una asociacin estratgica. Se da cuenta de los marcos institucionales y los distintos niveles del dilogo entre UE-ALC, as como del reimpulso de las relaciones y vinculaciones en el nuevo contexto internacional. Se analiza la dualidad para promover las relaciones entre birregionalidad y bilateralidad. Las vinculaciones entre la Unin Europea y Amrica Latina alcanzaron un punto de inflexin en la Cumbre de Madrid. All se sentaron nuevas bases para un relacionamiento birregional y el desarrollo de vnculos de asociacin ms profundos con actores con los cuales se haban suscrito acuerdos de asociacin. La posibilidad de avanzar a un nuevo relacionamiento estratgico requiere un esfuerzo poltico e intelectual importante en un contexto de intereses diferenciados pero en el que las demandas globales obligan a ambas regiones a pensar en las oportunidades de asociacin para incidir en los derroteros futuros del sistema internacional. La experiencia de ms de una dcada de vinculacin augura que esta oportunidad puede ser tomada y que es posible superar las dificultades y las complejidades referidas a las asimetras estructurales, a las complejidades que produce el gran nmero de actores participantes y a los imperativos que aparecen en cada regin. La voluntad poltica expresada en la VI Cumbre de Madrid se debe mantener
para proyectar la accin de estos actores que representan a 60 Estados, lo que equivale casi a un tercio de las Naciones Unidas. 2. Dilogo poltico y asociacin Estratgica En el actual contexto mundial multipolar la asociacin estratgica es un buen instrumento tanto para los europeos como para los latinoamericanos para tener mayor voz en las decisiones internacionales y en la gobernanza global. Sin embargo, ms all de las dimensiones comerciales, lo cierto es que esta asociacin estratgica ha sido ms lenta y difcil de lo esperado. Una de las razones por las que es importante esta relacin estratgica es la asociatividad en temas trascendentales que den mayor peso a la posicin de ambas regiones en los foros y organismos multilaterales. Adems, como lo expres Juan Pablo de Laiglesia, la asociacin birregional puede permitir reforzar una mejor relacin con Estados Unidos, para que as este tringulo atlntico mejore su posicin global. Esta relacin entre las tres partes puede ser beneficiosa para todos: para Amrica Latina, los beneficios son polticos, econmicos y en materia de cooperacin; para Estados Unidos, resultan tiles en la reorientacin de su poltica exterior, y para la Unin Europea, resulta beneficiosa en tanto busca legitimarse como socio confiable para ambos3. El problema de fomentar de manera explcita esta asociacin triangular es que no necesariamente todos
3 De Laiglesia, Juan Pablo. (2010) En: Foro Euro Latinoamericano de Centros de Anlisis. Dilogo UEALC. Debate y Conclusiones. Instituto Cervantes. Madrid. Fundacin Carolina. 2010.
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los actores coinciden con esta ptica. Probamente se generen ms rupturas con bloques de pases o con naciones especficas dada su mirada del rol de Estados Unidos en la regin, o de la UE, que busca imponer modelos. En los discursos se destaca la importancia de la relacin birregional; no obstante, las expectativas de la VI Cumbre UE-ALC eran muy pocas. El proceso se haba desgastado, esto porque en gran parte se haba dado un sobredimensionamiento de las expectativas respecto a una nueva relacin. Amrica Latina, por un lado, esperaba ms cooperacin, y Europa, ms compromisos sociales4. Adems de esto, se pueden sealar otros factores que han afectado la construccin de esta relacin: Entre ALC y UE existen diversos espacios de alto nivel que tienen entre sus objetivos el dilogo poltico. As se destacan a nivel presidencial en las Cumbres UE-ALC; las reuniones ministeriales del Grupo de Ro-UE; los encuentros subregionales con cada uno de los bloques subregionales: SICA, CAN, MERCOSUR, y con los pases que se han suscrito acuerdos como Chile y Mxico; y a nivel bilateral con los que se mantienen asociaciones estratgicas: Mxico y Brasil. Si bien cada uno de estos esfuerzos puede ser importante, el problema es que la multiplicidad de esfuerzos en numerosas instancias y niveles puede diluir el dilogo interregional ms que fortalecerlo5.
Plataforma Democrtica. En: www.plataformademocratica.org.
Uno de los mayores problemas en torno al dilogo poltico es que no se tiene muy claro que cabe dentro de l. Al final termina por centrar otros temas como las negociaciones comerciales u otros que finalmente quedan en slo buenas intenciones. La tematizacin y la estructuracin de una agenda focalizada en las Cumbres puede tener un mejor y ms positivo efecto6. Ambas regiones comparten una agenda de temas importantes en donde la concertacin y la cooperacin se deben potenciar tanto para mejorar las relaciones birregionales como tambin para mejorar el papel conjunto de ambas regiones en el sistema global. Se requiere trabajar y definir qu bienes pblicos globales se quiere impulsar, tanto desde Amrica Latina como desde Europa, y as tener una visin compartida sobre la gobernanza global. En este sentido, temas como las drogas, las migraciones, el cambio tecnolgico, el cambio climtico y la inseguridad son esenciales para ambas regiones. Tambin otros temas que deben estar sobre la mesa son la agenda ambiental, que no se limita al cambio climtico sino que incorpora la biodiversidad y el desarrollo de las energas limpias; la lucha contra el narcotrfico y la seguridad ciudadana; as como tambin la representacin de los pases en las instituciones de gobernanza regionales. La misma Comisin Europea plantea en La Unin Europea y Amrica Latina: Una asociacin de actores globales la
4 Malamud, Carlos. (2010) Las relaciones entre la Unin Europea y Amrica Latina en el siglo XXI: Entre el voluntarismo y la realidad. 5 Grabendorff, Wolf. (2010) De una agenda birregional a una agenda global. En: Nuevas bases para las relaciones entre la Unin Europea y Amrica Latina y el Caribe. FIIAPP. Espaa. 6 Instituto Cervantes. (2010) Foro Euro Latinoamericano de Centros de Anlisis. Dilogo UE-ALC. Debate y Conclusiones. Instituto Cervantes. Madrid. Fundacin Carolina.
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necesidad de hacer las cumbres ms operativas, centradas ms en la accin y en los resultados, tomando pocas iniciativas concretas. Para ello propone intensificar el dilogo birregional en los temas a) macroeconmico y financiero, b) medio ambiente, cambio climtico y reduccin de desastres y la energa, c) ciencia, investigacin, enseanza superior, tecnologa e innovacin, d) empleo y asuntos sociales, y, e) migracin7. En la Cumbre de Madrid los pases establecieron un Plan de Accin para el perodo 2010-2012 con el objetivo de operacionalizar y concretar ms los temas que se traten en las Cumbres. Este Plan de Accin se resume a continuacin:
7 Comisin de las Comunidades Europeas. (2009) La Unin Europea y Amrica Latina: Una asociacin de actores globales. Comunicacin de la Comisin al Parlamento Europeo y al Consejo. Bruselas. 30 septiembre.
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La falta de voz comn de Amrica Latina y el Caribe8 y de concertar visiones y llegar con posiciones establecidas a las reuniones con la UE. A pesar de la heterogeneidad ms compleja que vive Europa en la actualidad, aun as este bloque mantiene una posicin nica, mientras que Amrica Latina no puede concertarla ni a nivel regional ni subregional. Esta falta de posicin no slo se refleja en la incapacidad de llegar a acuerdos, sino tambin en la falta de liderazgo para llevar adelante una relacin estratgica. Es bien sabido que Amrica Latina no se acerca con propuestas a las Cumbres UE-ALC sino que su papel se ha caracterizado ms por vetar iniciativas que por proponerlas9. Es cierto que Amrica Latina no es prioridad para Europa, pero Europa comenz a tener una baja prioridad para Amrica Latina tambin. Se observan en la regin diversas estrategias de in-
Naciones Suramericanas (UNASUR). Venezuela tambin tiene su propia estrategia, en este caso respecto a Irn y Corea, y en la regin tiene la Alianza Bolivariana para las Amricas (ALBAL). Los pases del Arco del Pacfico, por su parte, buscan vincularse hacia el Asia Pacfico y ampliar una vinculacin con Estados Unidos fundado en los Tratados de Libre Comercio que han sido suscritos. Cambiar la forma de relacionamiento basada solo en lo intergubenamental. Es necesario pasar del dilogo poltico basado en el modelo del siglo XX al modelo del siglo XXI, el que implica tener nuevos enfoques, perspectivas diferentes sobre el desarrollo, incorporar nuevos actores y nuevos diseos institucionales. En este sentido cabe resaltar la importancia de la participacin de la sociedad civil que es clave para darle legitimidad a la relacin, es decir, ir ms all de los vnculos gubernamentales. La creacin de la Fundacin EUROLAT puede posibilitar que se fomenten los foros paralelos previos a las Cumbres ALC-UE. Otros temas que han incidido tienen que ver con el manejo y la gerencia de las diferencias en las relaciones birregionales. Se necesita aprender a manejar los vnculos ante la presencia simultnea de posiciones altamente ideolgicas con manifestaciones de antioccidentalismo, sumado a las restricciones de empresas pertenecientes a firmas europeas y las diferencias en temas globales como en la Cumbre Mundial sobre el Cambio Climtico.
sercin internacional que no slo pasan por la va europea. Por ejemplo, Brasil tiene dos estrategias, los BRIC en una perspectiva global, y otra ms regional que se expresa en la Unin de
General. En: www.flacso.org 9 Malamud, Carlos. (2010) Op Cit
8 Rojas Aravena, F. (2007) La Integracin Regional: Un Proyecto Poltico Estratgico. III Informe del Secretario General. FLACSO, Secretara
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Adems de otros temas conflictivos, como son el migratorio y las repatriaciones (especialmente a partir de la llamada Directiva del Retorno) y el de las Malvinas. En breve, a pesar del pesimismo con el que inici la VI Cumbre UE-ALC, el relanzamiento de la relacin estratgica birregional fue uno de los principales xitos de la Cumbre. A ello se sum la suscripcin del Acuerdo de Asociacin con Centroamrica, y la creacin de la Fundacin EUROLAT y el Mecanismo de Inversin en Amrica latina (MIAL o LAIF). 3. Niveles de Dilogo Unin Europea-amrica Latina En el mbito del dilogo birregional, la UE mantiene con Amrica Latina una
serie de reuniones de diferentes niveles: presidenciales y/o de Jefes de Estado y de Gobierno; ministeriales y/o de Secretarios de Estado; funcionarios de alto nivel. Cada nivel ha desarrollado una institucionalidad bsica. Se han desarrollado seis Cumbres Presidenciales, 17 Reuniones Ministeriales Institucionalizadas, y 30 de Funcionarios de Alto Nivel. En los Cuadros siguientes se destaca cada uno de estos niveles. Cabe mencionar que a partir de la Cumbre de Viena del 2004, se manifest un novedoso proceso de precumbre, el cual consiste en una serie de eventos de concurrencia masiva, organizados por la Comisin y el Parlamento Europeo, los pases miembros y organizaciones de la sociedad civil10.
10 Maihold, Gnter. (2007) Las relaciones entre Europa y Amrica Latina: En Bsqueda de Nuevas Agendas y Formatos. En: Malamud, Carlos, Isbell, Paul y Tejedor, Concha (editores). (2007) Anuario Iberoamericano 2007. Real Instituto Elcano: Ediciones Pirmide. Espaa. 2007, pp79-101.
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4. Un recuento de los principales espacios de interaccin entre la Unin Europea-amrica Latina La participacin europea en la bsqueda de soluciones a la crisis centroamericana cre un punto de inflexin positivo en las relaciones de Europa con Amrica Latina y el Caribe en la dcada de los aos 80. De ah surgi una serie
de acuerdos donde la cooperacin y el dilogo tuvieron un peso importante que, con el tiempo, lograron sobrepasar el Dilogo de San Jos y afianzarse como mecanismos originales de las relaciones internacionales de aquella poca. La idea de convertir el formato de dilogo entre la UE-ALC a un esquema de
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Cumbres Presidenciales fue concebida por los jefes de Gobierno de Francia, Jacques Chirac, y de Espaa, Jos Mara Aznar, impulsados por la estabilidad democrtica y el desarrollo econmico de la regin latinoamericana. Ante la propuesta europea, los pases de Amrica Latina reaccionaron positivamente y en 1999 se convoc la Primera Cumbre UE-AL en Ro de Janeiro, Brasil. Anterior a las Cumbres Presidenciales birregionales, el dilogo entre ambas regiones era ms de tipo subregional. En esta perspectiva se inscriben el llamado Dilogo de San Jos, ya mencionado, entre Centroamrica y la UE, y los dilogos subregionales UE-MERCOSUR, UE-Comunidad Andina de Naciones y UE-CARIFORO. Tambin estaban los contactos bilaterales entre la UE y Chile y Mxico, y las reuniones ministeriales que desde 1990 mantiene con el Grupo de Ro. Cabe mencionar que la UE mantiene un dilogo similar con la Asociacin de Estados del Sudeste Asitico (ASEAN) y los Estados del Golfo. Estas Cumbres Presidenciales, sumadas a las conversaciones regionales, subregionales y bilaterales, son lo que diferencia la estructura de dilogo UEALC de otros dilogos que mantiene la UE con las dems regiones o pases del mundo.11
En la I Cumbre UE-AL realizada en Ro de Janeiro, en junio de 1999, se logr el objetivo de fortalecer la relacin entre ambas regiones, partiendo en los valores compartidos y la herencia cultural que une a ambas regiones. Los mbitos que se trabajaron incluan lo poltico, lo econmico y la cooperacin. Al finalizar la Cumbre se establecieron 69 puntos generales de la relacin ALC-UE y un documento llamado Prioridades de Accin, que contaba con 55 prioridades12. Sin embargo, debido a la amplitud de los temas y al hecho de que no exista una secretara de ambas partes que se encargara de desarrollarlos, en noviembre de 1999 se cre un grupo birregional de altos funcionarios que fij en 11 ttulos las prioridades recopiladas en la Cumbre de Ro13. Si bien es cierto que el fuerte en las prioridades establecidas fueron la cooperacin y el dilogo poltico, Amrica Latina mostr un inters especial en avanzar en materia de negociacin comercial. De ah se desprende la oferta del bloque europeo sobre los Acuerdos de Asociacin que llev a que en el ao 2000, Mxico se convirtiera en el primer pas de la regin en firmar este tipo de acuerdo con la UE14. Con el objetivo de avanzar en los temas acordados en la I Cumbre, el 17
11 Grabendorff, Wolf. (2003) Amrica Latina y la Unin Europea: Una Asociacin Estratgica? En: www.observatorioandino.org 12 I Cumbre Unin Europea- Amrica Latina y el Caribe. (1999) Prioridades para la Accin. Ro de Janeiro, Brasil. 28 y 29 de junio, 1999. En: http://www.oei.es/rio2.htm#aa 13 Maihold, Gnter. (2007) Las relaciones entre Europa y Amrica Latina: En Bsqueda de Nuevas Agendas y Formatos. En: Malamud, Carlos, Isbell, Paul y Tejedor, Concha (editores). (2007) Anuario Iberoamericano 2007. Real Instituto Elcano: Ediciones Pirmide. Espaa. 2007, pp79-101. 14 www.sice.oas.org
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de mayo del 2002, se realiz la II Cumbre UE-ALC, en Madrid, Espaa, con el lema UE-ALC y Caribe: Impulsando la asociacin estratgica para el siglo XXI15. Debido a que en esta ocasin se busc poder concretar una agenda birregional, se opt por reducir los temas a tratar. En esta Cumbre se concluyeron las negociaciones entre Chile y la Unin Europea y suscribieron un Acuerdo de Asociacin, el cual entr en vigencia en el 2003. El 28 de mayo del 2004, se llev a cabo, en Guadalajara, Mxico, la III Cumbre ALC-UE16, cuyos temas fueron el multilateralismo y la cohesin social. Cabe sealar que, a pesar de que el multilateralismo latinoamericano y europeo ha evolucionado y se ha diversificado de manera considerable en los ltimos 15 aos, esta evolucin no ha tenido como resultado el fortalecimiento del multilateralismo en trminos generales. Existe un alto grado de consenso en ambas regiones para promover el multilateralismo y la concertacin de posiciones en foros internacionales por medio de las Cumbres de Jefes de Estado y de Gobierno y en las conferen-
cias ministeriales. El problema radica en que la propia dinmica y el formato de las Cumbres no siempre permiten traducir a hechos concretos ese compromiso multilateral. La IV Cumbre UE-ALC, realizada en Viena, el 12 de mayo del 2006, evidenci el difcil momento por el que atravesaban los procesos de integracin latinoamericana con crisis vecinales y alta desconfianza. Mas, a pesar de ello, y producto de esta Cumbre, se anunci la apertura de las negociaciones para un Acuerdo de Asociacin Centroamrica-UE17. El 16 de mayo del 2008 se llev a cabo en Lima, Per, la V Cumbre UE-ALC cuya declaracin final se llam Respondiendo Juntos a las Prioridades de Nuestros Pueblos18. En la Cumbre los mandatarios y representantes de los 33 pases latinoamericanos y los 27 europeos acordaron abordar dos desafos claves: la pobreza y la desigualdad, y la necesidad de sociedades ms inclusivas; y el desarrollo sostenible, el medio ambiente, el cambio climtico y la energa. Es por esto que la denominada Agenda
15 II Cumbre Unin Europea- Amrica Latina y el Caribe. (2002) Declaracin Poltica. Compromiso de Madrid. 17 de mayo, 2002. Madrid, Espaa. En: http://www.oei.es/ueal2002.htm 16 III Cumbre Unin Europea- Amrica Latina y el Caribe. (2004) Declaracin de Guadalajara. 29 de mayo, 2004. Guadalajara, Mxico. En: http://www.dgri.sep.gob.mx:7026/4_eur_ini.htm 17 IV Cumbre Unin Europea- Amrica Latina y el Caribe. (2006) Declaracin de Viena. 12 de mayo, 2006. Viena, Austria. En: http://www. comunidadandina.org/documentos/dec_int/EU-LACVienna_ Mayo2006.pdf 18 V Cumbre Amrica Latina- Unin Europea. (2008) Declaracin de Lima. Respondiendo Juntos a las Prioridades de Nuestros Pueblos. Lima, 16 de mayo, 2008.
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de Lima centr su atencin en estos dos puntos. Adems, los mandatarios expresaron la importancia de continuar con las negociaciones de Acuerdos de Asociacin destacando su alta prioridad poltica, fomentar el bienestar de los pueblos para lograr sociedades ms inclusivas y cohesionadas, profundizar la integracin regional y profundizar la cooperacin; entre otras. A pesar de la regularidad de estas Cumbres, el clima previo a la realizacin de la VI Reunin birregional era ms escptico y las voces que hablaban del agotamiento y el fracaso de la relacin birregional, tal cual haba estado planteada hasta el momento, eran cada vez ms fuertes. Es en este contexto que en la VI Cumbre UE-ALC, realizada en Madrid el 18 de mayo del 2010, los Jefes de Estado y representantes de los gobiernos de ambos bloques reafirmaron su compromiso de continuar promoviendo y reforzando la asociacin estratgica birregional, renovando las relaciones estratgicas entre ambas regiones19. La Cumbre tuvo resultados concretos positivos, entre los que se destacan la firma del Acuerdo de Asociacin entre la Unin Europea y Centroamrica, primer
acuerdo con carcter de asociacin que suscriben dos bloques regionales UE y Centroamrica la firma de los acuerdos comerciales con Colombia y Per, y el relanzamiento de las negociaciones con el MERCOSUR. Esta Cumbre logr mostrar una nueva faceta20, y en su xito, la presidencia espaola de la UE sin duda influy. El Secretario de Estado de Asuntos Exteriores e Iberoamrica, Juan Pablo de Laiglesia, ha expresado que Amrica Latina no es una prioridad para la poltica exterior de Espaa, sino que es una dimensin natural de la accin exterior de ese pas21, de all la importancia asignada la VI Cumbre cuyos resultados se han considerado tan satisfactorios. 5. reimpulso a las relaciones en un nuevo contexto Para que el renovado impulso en las relaciones UE-ALC sea realmente efectivo, es necesario repensar y reorientar los trminos de la asociacin estratgica. Tanto los gobiernos como numerosos acadmicos coinciden en la necesidad de que la relacin birregional se replantee de cara al nuevo contexto mundial, birregional y regional en el que se han
19 VI Cumbre Amrica Latina- Unin Europea. (2010) Declaracin de Madrid. 18 de mayo, 2010. Madrid, Espaa. En: www.eu2010.es 20 Sannino, Stefano. (2010) Nuevo tratado y la accin exterior de la Unin Europea en Latinoamrica. En: Foreign Affairs Latinoamrica. Volumen 10. Nmero 3. 21 De Laiglesia, Juan Pablo. (2010) Op Cit. p19
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producido importantes cambios desde fines de los aos 90. Producto de estas transformaciones, evidentemente, los intereses y circunstancias de ambas regiones distan de ser los mismos que los plasmados en la Declaracin de Ro de Janeiro de 1999. Los cambios ocurridos en una dcada han influido o influyen an hoy en la efectiva construccin de una asociacin estratgica birregional. Multipolaridad: Luego de la bipolaridad de la Guerra Fra, el mundo vivi una poca de casi un nico eje de poder mundial establecido en el Atlntico, encabezado por Estados Unidos. Sin embargo, en los ltimos aos todo indica que este eje de poder se est ampliando hacia el Pacfico22, multiplicndose los actores con poder global, entre los que destaca China, y los espacios que han venido adquiriendo nuevos actores como los llamados BRIC. Un cambio en las relaciones de poder y la bsqueda de formar espacios y foros donde estas transformaciones se deben manifestar. La securitizacin de la agenda: Tras los atentados terroristas del 11 de septiembre del 2001 en Nueva York, seguidos por los actos de terrorismo de Madrid, Mosc y Londres, las agendas internacionales se volcaron a la lucha contra el terrorismo. No slo la poltica unilateral de guerra preventiva estadounidense puso en crisis el multilateralismo global, sino que adems el tema lleg a monopolizar las discusiones en los foros globales y a borrar las prioridades que se tuvieran antes de estas
22 Grabendorff, Wolf. (2010) Op Cit.
catstrofes. Hace poco tiempo el tema de la lucha contra el terrorismo ha recuperado su real espacio en la agenda global, y deja de ocupar un papel central monopolizador caracterstico del perodo unipolar. Adems, la llegada a la presidencia del mandatario Barack Obama ha abierto nuevamente las puertas del dilogo multilateral con Estados Unidos. A ello se debe sumar la importancia que Asia, y especialmente China, ha venido mostrando en el sistema internacional y en las relaciones de poder. La transnacionalizacin de las amenazas: Si algo ha dejado claro la globalizacin en los ltimos aos es que en la actualidad los pases se enfrentan a una serie de problemticas que ningn Estado es capaz de combatir por s solo. De ah que estos fenmenos forman parte fundamental de las agendas internacionales dada la comprensin de la necesidad de cooperacin y coordinacin conjunta para tener resultados ms positivos y efectivos de resolucin. Entre los fenmenos transnacionales ms significativos se puede mencionar -El crimen organizado: El crimen organizado es crecientemente transnacional. La transnacionalizacin es una consecuencia progresiva de la globalizacin. En este marco el crimen organizado adquiere una gran sofisticacin al acceder al uso de tecnologas de punta y de comunicaciones ms fcilmente que los Estados. La ampliacin del mbito operativo de las redes criminales organizadas resultante de los proce-
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sos de globalizacin financiera y comercial constituye un caldo de cultivo ptimo para el fortalecimiento de las acciones ilcitas. Las organizaciones criminales operan internacionalmente con tanta solvencia y sofisticacin como las empresas transnacionales, pueden vincularse a stas e incluso competir con ellas en reas especficas del mercado dada la dualidad de muchas de sus empresas23. -El cambio climtico: Este problema es grave y trasciende los cambios bruscos de temperatura, el aumento del nivel del mar, la desertificacin, el aumento en fuerza y nmero de huracanes, el incremento de fenmenos extremos y con ello el aumento de los desastres naturales. No es slo un problema ambiental, sus consecuencias son sociales, econmicas y polticas que se manifiestan en un problema humanitario y de salud pblica con mltiples dimensiones. Adems, ha sido uno de los principales factores de las crisis energtica y alimentaria. -La crisis alimentaria: Al igual que con los biocombustibles y los problemas ocasionados por el cambio climtico, la crisis alimentaria es producto de luchas por la tierra, la disminucin de la inversin en agricultura, el estancamiento en la productividad agrcola y de una mayor
demanda de alimentos por el crecimiento demogrfico y tambin por el crecimiento econmico y un mayor consumo de los pases ms poblados del planeta24. Otros factores que pueden estar incidiendo son la apertura comercial y su nfasis en la agricultura de exportacin en competencia con la agricultura para abastecer el mercado interno, as como el nfasis en la exportacin de productos no tradicionales y el abandono de cultivos bsicos en la dieta tradicional25. En Centroamrica, en Guatemala principalmente, el hambre y la desnutricin se estn manifestando con fuerza, hipotecando el futuro de nios, nias y jvenes. Los anteriores factores llevan a la conclusin de que esta crisis no es de disponibilidad de alimentos, sino de caresta.26 -La crisis energtica: surge, principalmente, por el aumento en el precio de los combustibles y por la menor disponibilidad de estos
recursos. El aumento del precio de la energa ha tenido una incidencia importante en el alza de los precios de los alimentos porque incrementa los costos de produccin y comercializacin de los alimentos (fertili-
23 Sols, Luis Guillermo y Rojas Aravena, Francisco. (editores) (2008) Crimen Organizado en Amrica Latina y el Caribe. FLACSO Secretara General: Catalonia. En: www.flacso.org 24 Evans, Alex. (2009) The feeding of the nine billion. Global food security for the 21st century. London, England, Chatham House Report. pp. 7-8. 25 Daz, Efran. (2009) Seguridad y crisis alimentaria. En: Revista Centroamericana de Economa. II poca, ao 14, No. 72. Julio/2008Marzo/2009, p. 53. 26 Garca, Juan Carlos. (2008) El impacto de la crisis de los alimentos en Amrica Latina y el Caribe. En: ARI 152/2008-24/11/2008, Real Instituto Elcano, p. 1.
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zantes y transportes).27 Tambin ha estimulado la bsqueda de energas alternativas. Esta intensificacin en la bsqueda y la produccin de nuevas fuentes de energa ms amigables con el ambiente, as como el boom de los biocombustibles no estn exentos de crtica, por temas como el mal uso de los suelos y el uso de alimentos (en especial el maz) para la produccin de estos nuevos combustibles. - La crisis financiera internacional. Sus embates no slo se sienten todava y aquejan fuertemente ahora a los pases europeos, sino que adems han evidenciado la necesidad de discutir respecto a la reestructuracin de una nueva arquitectura internacional de modo que los pases que tradicionalmente no tenan mucho poder en los organismos financieros internacionales comiencen a tener ms voz y peso en las decisiones tomadas. Cabe sealar, sin embargo, que la regin latinoamericana enfrent la crisis mejor que otras regiones, decreciendo slo un 1,9% en el 2009 y con una expectativa de crecimiento de 5,2% en el 201028. -Desarrollo de pandemias: Este es otro desequilibrio global. Lo ocurrido con la gripe AH1N1, en el 2009, es claro. En la actualidad las posibilidades de propagacin de un virus de esta ndole son mucho mayores que a inicios del siglo XX. Cualquier epidemia se puede extender rpidamente ms all de su lugar
de origen por la creciente interconexin entre las poblaciones, por el gran desarrollo cientfico-tecnolgico y de los medios de transportes operado en el ltimo siglo y que conforman la base de la globalizacin. El transporte areo acelera la dispersin del virus y, a su vez, imposibilita impedir su transmisin a nuevas latitudes. Por otro lado, los avances reseados tambin posibilitaron que los hechos en Mxico y los nuevos hallazgos sobre la enfermedad pudieran ser difundidos por todo el mundo con rapidez. Las acciones de la Organizacin Mundial de la Salud (OMS) y el desarrollo de las telecomunicaciones favorecieron que el sistema internacional de salud estuviera mejor preparado para hacer frente a esta amenaza. Traslado de la atencin de la Ayuda Oficial para el Desarrollo (AOD): Con la Cumbre del Milenio y el establecimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio la ayuda internacional para el desarrollo de los pases de la OECD se ha ido alejando de Amrica Latina, pues los pases de la regin son considerados pases de renta media y por tanto no necesariamente son la prioridad en la dotacin de recursos de asistencia para el desarrollo. A lo anterior se deben sumar los recortes en las agencias de desarrollo de los pases europeos. Cabe sealar, sin embargo, que Espaa an destina montos muy importantes de AOD a la regin. En el 2008 Espaa se convirti en el primer donante de AOD para Amrica Latina, incluso por encima de EE.UU29.
27 CEPAL. (2008) Panorama social de Amrica Latina 2008. Santiago, Chile. p. 55. 28 CEPAL. (2010) Estudio econmico de Amrica Latina y el Caribe. Santiago, Chile. Julio. 29 Malamud, Carlos. (2010) Op Cit.
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Ms heterogeneidad europea: La ampliacin de los miembros de la Unin Europea, de 15 a 27, ha generado una mayor heterogeneidad dentro del bloque que ha tenido influencia en las relaciones de esa regin con Amrica Latina y el Caribe, pues para la mayora de los recin incorporados la relacin con el subcontinente americano no es prioridad30. Relaciones bilaterales con Estados Unidos y ms presencia de China: Tras el fracaso de la propuesta del rea de Libre Comercio en las Amricas (ALCA), Estados Unidos inici una nueva forma de relacionamiento con la regin, basada en la suscripcin de acuerdos comerciales bilaterales. A la fecha Estados Unidos mantiene Tratados de Libre Comercio (TLC) con Mxico, Centroamrica y Repblica Dominicana, Per, y Chile. Adems tiene Tratados suscritos con Colombia y Panam que han encontrado dificultades para ser aprobados por el Congreso estadounidense. Si bien es cierto que Amrica Latina dej de ser prioridad en la agenda poltica de Estados Unidos, particularmente luego de los atentados del 11 de septiembre del 2001, comercialmente se ha mantenido con una fuerte presencia siendo el principal socio comercial de la regin Norte (Mxico y Centroamrica), adems del Caribe, as como de la regin en su conjunto.
30 Ibid.
La competencia europea en Amrica Latina a nivel econmico no slo se expresa respecto a Estados Unidos, en los ltimos aos China se ha convertido en un actor econmico importante. Se calcula que entre el 2014 y el 2015 China superar a la Unin Europea como socio comercial de la regin, al colocarse en el segundo lugar. 31 Cabe sealar que en Chile las exportaciones a China ya superan las que se dirigen a la Unin Europea. Crecimiento de liderazgos regionales: A la aparicin de nuevos actores influyentes en la regin latinoamericana se suma el incremento de liderazgos regionales con la presencia de Brasil, el renovado inters de Mxico y el de Venezuela32. El contexto mundial multipolar presenta importantes desafos comunes, lo que hace necesarias alianzas y acuerdos entre bloques para lograr mayor peso en las decisiones y acciones. De esto se desprende la necesidad de una nueva concepcin de la asociacin birregional. Amrica Latina ya no necesita de la ayuda europea en la forma como se dio en los 80, interviniendo en los asuntos internos; el inters de la estrategia radica, ahora, en aumentar la capacidad de gobernanza en sus propias regiones y de intervenir en los asuntos globales33.
31 CEPAL. (2010) La Repblica Popular de China y Amrica latina y el Caribe: hacia una relacin estratgica. Abril. 32 Alonso, Jose Antonio. (2010) Hacia una nueva estrategia UE- Amrica Latina: Notas para el debate. En: Foro Euro Latinoamericano de Centros de Anlisis. Dilogo UE-ALC. Debate y Conclusiones. Instituto Cervantes. Madrid. Fundacin Carolina. 33 Sanahuja, Jose Antonio. (2010) En: Foro Euro Latinoamericano de Centros de Anlisis. Dilogo UEALC. Debate y Conclusiones. Instituto Cervantes. Madrid. Fundacin Carolina.
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6. Birregionalidad vs. bilateralidad: fracas el modelo impulsado? Una de las principales crticas que se le hacen a la estrategia europea de acercamiento a la regin es la de haber privilegiado la va birregional. Para algunos, la incapacidad de suscribir acuerdos de asociacin con la regin, con la excepcin de Centroamrica, refleja que la estrategia birregional no sirve o no es viable. Sin embargo, para otros la va birregional es una de las opciones existentes, que no se agota ni se acaba porque en ocasiones se utilice la va bilateral. Muchas veces el preferir una sobre la otra depende de las preferencias de los pases o los fracasos o limitaciones de los mismos procesos de integracin latinoamericanos para concertar posiciones. Por ejemplo, la imposibilidad de suscribir un acuerdo con la Comunidad Andina de Naciones (CAN) como bloque no se debe al fracaso de la estrategia birregional como proceso, sino a las fragmentaciones internas de la misma CAN34. Muchas de las crticas a la estrategia interregionalista, segn Sanahuja, se basan en premisas que no necesariamente son ciertas35. Por ejemplo, algunos consideran que el regionalismo y la integracin latinoamericana estn en una crisis terminal, proposicin que es errnea pues lo que realmente est en crisis en Amrica Latina y el Caribe es la estrategia de integracin del regionalismo abierto. En ocasiones, se ha incurrido en el error de
34 Alonso. Jose Antonio. (2010). Op Cit.
pensar que las estrategias bilaterales son excluyentes de las birregionales o multilaterales, y viceversa. La verdad es que ambas son posibles y su adopcin depende de las circunstancias de cada caso. Por su parte, algunos de los argumentos a favor de la estrategia birregional se centran en el hecho de que, dada la fragmentacin que se observa en la regin actualmente, esta opcin pareciera ser la ms indicada, pues permite respaldar los marcos regionales latinoamericanos evitando caer en el juego de las divisiones ideolgicas simplistas. Dado que ambas vas no son excluyentes, lo que se ha optado por hacer en la prctica es que ah donde no interesa, o no es viable, la estrategia birregional, se impulsa entonces la bilateral. Es importante destacar que si a nivel de las relaciones comerciales en ocasiones se ha optado por la bilateral, es fundamental que a nivel poltico la va birregional, multilateral, se mantenga y se promueva. Los acuerdos globales permiten disear e incidir en la arquitectura del sistema internacional; los consensos bilaterales no logran esa incidencia. relaciones comerciales Las relaciones comerciales entre la Unin Europea y Amrica Latina son muy importantes. El bloque europeo es uno de los tres principales socios comerciales para todas las subregiones latinoamericanas. De forma agregada, la UE es el segundo socio comercial de
35 Sanahuja, Jose Antonio. (2010) Amrica Latina y la UE: Estrategias y Opciones Tras la Cumbre de Madrid. Ponencia Presentada en el II Congreso Latinoamericana de Ciencias Sociales. FLACSO. Mxico. Mayo.
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Amrica Latina. En la dcada de los 90 Amrica Latina fue el principal receptor de la inversin extranjera directa (IED) de Europa, y en 2004-2006 ocup el segundo lugar, luego de Asia. Espaa es el segundo inversor en la regin, luego de Estados Unidos36. La Unin Europea es el primer socio comercial para el MERCOSUR. Ocupa el segundo lugar para la CAN y el CARICOM, y el tercer lugar para Mxico, Chile y el MCCA. China es el primer socio comercial de:
Relaciones UE- CARIFORO Las relaciones entre la Unin Europea y el Caribe se han desarrollado principalmente a travs del CARIFORO, establecido en el 2002 y que forma parte del Foro de Estados de frica, Caribe y Pacfico (ACP). El Foro de Estados ACP del Caribe (CARIFORO) es la nica regin del ACP que ha suscrito un Acuerdo de Asociacin Economa (AAE) con Europa en el 200837. Este Acuerdo regula las relaciones comerciales, de inversin
y de ayuda para el comercio, no toma en cuenta aspectos como el dilogo poltico. En la IV Cumbre UE-CARIFORO, realizada previo a la VI Cumbre UE-ALC, los Presidentes y Jefes de Estado acordaron trabajar juntos en la adopcin de la Estrategia Conjunta Caribe-UE como sustento de las futuras relaciones entre ambos38. Relaciones UE- Centroamrica En la VI Cumbre UE-ALC los pases centroamericanos suscribieron el Acuerdo
36 Malamud, Carlos. (2010). Op cit; para ms informacin sobre la IED en Amrica Latina ir a CEPAL. (2010) La inversin extranjera directa de Amrica Latina y el Caribe. Santiago, Chile. Mayo. En: www.eclac.org 37 Estrategia conjunta CARIFORO-UNION EUROPEA (2010) En: El Nuevo Diario. Repblica Dominicana. 16 de marzo, 2010. En: www. elnuevodiario.com.do 38 IV Cumbre UE-CARIFORUM. (2010) Comunicado conjunto. Madrid, 17 de mayo de 2010. En: www.eu2010.es
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de Asociacin, que se espera entre en vigencia en el 2012. Este Acuerdo constituye el primer Acuerdo suscrito de forma regional por alguna zona de Amrica Latina con la Unin Europea. En trminos comerciales, este Acuerdo implica que el 99,2% de la produccin industrial centroamericana tenga acceso inmediato y libre de aranceles a la UE. Adems, el Acuerdo muestra ventajas respecto a las concesiones que el bloque europeo daba a la subregin a travs del Sistema General de Preferencias (SGP Plus)39. El Acuerdo de Asociacin incluye adems el dilogo poltico y la cooperacin. Respecto al primero existe el compromiso de concretar los principios de paz, bienestar y democracia establecidos en el Protocolo de Tegucigalpa. En trminos de cooperacin uno de los temas que ms han llamado la atencin ha sido el compromiso europeo de crear un fondo econmico y social con lneas de crdito de largo plazo. Se calcula que el fondo involucrar entre US$5.000 millones y US$10.000 millones40. Relaciones UE- CAN Las negociaciones entre la Unin Europea y los pases andinos, desde el 2009, se comenzaron a realizar con un formato bilateral, dada la imposibilidad del bloque suramericano de llegar a acuerdos y establecer una posicin del bloque suramericano. En la VI Cumbre UE-ALC Colombia y Per suscribieron un acuerdo de libre comercio bilateral.
En este punto es importante hacer referencia a las relaciones entre los pases del ALBA y la Unin Europea. Estos pases se han autoexcluido de las negociaciones con la UE, pues acusan al bloque de ser capitalista, imperialista, y cuyas polticas atentan contra el medio ambiente. Sin embargo, su posicin no es homognea ni representa claramente la posicin de un solo bloque41. Por ejemplo, Nicaragua suscribi el Acuerdo de Asociacin con Centroamrica, y Ecuador no ha sido claro en decir si quiere o no negociar con el bloque. El presidente de Bolivia, Evo Morales, ha tenido una posicin mucho ms confrontativa, especialmente en la VI Cumbre UE-ALC. Venezuela no asisti a la Cumbre y en ocasiones presenta crticas similares a las de Bolivia. Cuba tampoco asisti a la Cumbre y sus relaciones con Europa tienden a privilegiar ms a Espaa y son ambiguas en general, pues en el bloque europeo no existe consenso respecto al tratamiento del tema Cuba, en especial en los aspectos polticos y de Derechos Humanos. Relaciones MERCOSUR- UE Las relaciones entre el MERCOSUR y la Unin Europea permanecen estancadas desde el ao 2004. Las intenciones de que las negociaciones se llevaran a cabo de forma multilateral en el marco de la Organizacin Mundial del Comercio detuvieron los intentos de negociacin birregional. Sin embargo, en la VI Cumbre ambos bloques anun-
39 Guerra, Hernn. (2010) A partir de aqu todo por crecer. En: Revista Estrategia y Negocios. Junio. pp64-66 40 Raffo, Daniela. (2010) Mucho ms que Libre Comercio. En: Revista Estrategia y Negocios. Junio. Pp68-70 41 Malamud, Carlos. (2010) La Cumbre ALCUE de Madrid y el estado de la relacin birregional Europa- Amrica Latina. En: ARI. N98. Real Instituto Elcano. 16 de junio.
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ciaron que relanzarn las negociaciones comerciales42. El peso de la cooperacin y sus desafos Para el perodo 2007-2013 la Comisin Europea defini tres mbitos de actividades de cooperacin para la regin latinoamericana: 1) cohesin social, 2) integracin regional y cooperacin econmica, y 3) recursos humanos y comprensin mutua. En este contexto, adems de la ampliacin del perodo de programas establecidos anteriormente, destacan la creacin de iniciativas como COPOLAD, que es un Programa de cooperacin entre Amrica Latina y la Unin Europea en el mbito de las polticas de lucha contra las drogas; EURO-SOLAR, cuyo objetivo es reducir la pobreza ofreciendo acceso a fuentes renova-
bles de energa elctrica a comunidades rurales aisladas y privadas de electricidad, y EUROCLIMA, que fomenta la cooperacin birregional en materia de cambio climtico. Otro programa de suma importancia es La Facilidad de Inversin en Amrica Latina (LAIF), lanzada en la VI Cumbre UE-ALC, y que tiene como objetivo fomentar inversiones necesarias por parte de los Gobiernos beneficiarios e instituciones pblicas en Amrica Latina43. Sin embargo, como se seal anteriormente, la atencin del bloque europeo a la regin ha disminuido. La Ayuda Oficial para el Desarrollo (AOD) recibida en el 2008 por parte de los pases de la OECD fue de US$ 9.262 millones, frente a US$ 44.159 destinados a Asia y de US$ 44.005 enviados a frica. En el Cuadro 5 se puede observar cmo ha disminuido la AOD en la regin.
42 Sanahuja, Jose Antonio. (2010) Op Cit. 43 Para ms informacin ir a http://ec.europa.eu/europeaid/where/latin-america/regional-cooperation
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A pesar de que en ocasiones se trata de importantes reducciones y en otros de una desaceleracin del crecimiento de la ayuda, los pases europeos y las instituciones europeas an representan una importante parte de la AOD que recibe la regin.
gracin intra-regionales y programas en los cuales participan dos o ms pases, lo que en muchas ocasiones se traduce en acciones nacionales, y la cooperacin que se otorga directamente a los pases, que es el monto mayor. Un primer desafo es el establecimiento de mecanismos que permitan a esos Estados tener una mayor injerencia en la definicin, la ejecucin y la evaluacin de la cooperacin, la cual todava refleja ms las visiones e intereses europeos que latinoamericanos. En segundo lugar, y muy relacionado con lo anterior, la importancia de acordar una simplificacin de los procedimientos y una reduccin de los tiempos de duracin para el otorgamiento de la cooperacin que proviene de la Comisin Europea.
Los 7 desafos de la cooperacin44 En cuanto a la cooperacin, los pases latinoamericanos reciben aportes de los fondos comunitarios de la Unin Europea, en programas acordados con la Comisin Europea y aprobados por los Estados miembros de la Unin Europea. Para ello se establecen Estrategias Regionales y Nacionales. Las ltimas corresponden al presupuesto europeo comunitario 2007-2013. Asimismo, reciben fondos provenientes directamente de varios de los Estados miembros de la Unin Europea. La cooperacin europea para Amrica Latina se divide entre la cooperacin que se otorga a escala regional, en apoyo al desarrollo de los procesos de inte-
Un tercer desafo es el establecimiento de mecanismos de coordinacin para hacer ms efectiva y eficiente la cooperacin, en particular la no-reembolsable. Es decir, el cmo incluir todas las dimensiones de la cooperacin europea, incluida la de los Estados miembros, sin que ello afecte la efectividad y la eficiencia de la misma. Un cuarto desafo para los pases que negocian en bloque es determinar si el pilar de cooperacin del Acuerdo se refiere slo a la cooperacin regional o si incluye la binacional. Ello implica responder dos preguntas: cmo se alinean los objetivos de la cooperacin regional con los objetivos nacionales? Se incluyen los programas horizontales, o
44 Rojas Aravena, Francisco. (2008) La Integracin entre Amrica Latina y la Unin Europea en el siglo XXI. En: Osterlof Obregn, Doris (Editora). (2008) Amrica Latina y la Unin Europea: una integracin esperanzadora pero esquiva. FLACSO Secretaria General / OBREAL. Editorial Juricentro. FLACSO En: www.flacso.org .
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incluso se mejoran stos para una aplicacin ms profunda en los pases con Acuerdos de Asociacin? Un quinto desafo, vinculado directamente con lo anterior, se refiere a la agenda de los temas que podran ser sujetos de cooperacin. Incluye esta agenda un reconocimiento de las asimetras entre los pases latinoamericanos y la Unin Europea, y de las asimetras existentes entre los pases latinoamericanos, particularmente los que negocian en bloque con la Unin Europea? Es tan amplia como para que con el paso del tiempo d cabida incluso a asumir los cambios en el desarrollo de los pases latinoamericanos? Establece condicionalidades y de qu tipo? Un sexto desafo se refiere a la cooperacin con organismos de la sociedad civil. Cmo se incluye la agenda de la sociedad civil en este pilar? Y ms an, cmo se logra una participacin efectiva de la sociedad civil latinoamericana en las negociaciones mismas, en especial ante la evidente resistencia de los Gobiernos que insisten en no considerarla un actor relevante ni legtimo de la vida de sus respectivos pases? El ltimo desafo dice relacin con el tipo de mecanismo de rendicin de cuentas que se incluye en el posible
Acuerdo de Asociacin. Se establecen exigencias, como por ejemplo el que los flujos de ayuda repercuten en los presupuestos nacionales y en los presupuestos regionales? En presupuestos anuales o plurianuales? Cmo se miden los resultados y los impactos en trminos no slo fiscales y contables, sino tambin de transparencia, rendicin de cuentas y contralora social? Por todo lo anterior es evidente que el fortalecimiento de la relacin entre la Unin Europea y los latinoamericanos por medio del pilar de la cooperacin requiere una visin estratgica que tome en consideracin tanto el nivel de desarrollo de los pases latinoamericanos como el grado de compromiso de largo plazo que los europeos estn dispuestos a adquirir con Amrica Latina, as como el propio compromiso de los pases latinoamericanos. Es apremiante que los esquemas asistencialistas del pasado den paso a entendimientos de mucha mayor madurez, en los que el aporte europeo tenga como contrapartida no slo una mayor presencia latinoamericana en los procesos de toma de decisiones, sino un compromiso mucho ms afincado con el Desarrollo Humano, la equidad y la democracia en la regin. Es importante destacar que este pilar, ms incluso que el de dilogo poltico,
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genera muchas expectativas. En particular, en algunos gobiernos que buscan alejarse de la simple propuesta de un Tratado de Libre Comercio como los suscritos con los Estados Unidos. Estos Gobiernos ven en la negociacin con los europeos una alternativa a la posicin estadounidense, cuyos tratados comerciales no se han caracterizado por venir acompaados de importantes propuestas de cooperacin. Esto se debe mirar con atencin por la Unin Europea, pues Amrica Latina sigue mirando las oportunidades que le deparen mayores y mejores equilibrios continentales. reflexiones finales Los rpidos cambios internacionales y en ambas regiones estn incidiendo en la forma de visualizar y operacionalizar el relacionamiento entre UE-ALC. Estos cambios han generado que, por un lado, se diferencien de manera importante intereses tradicionales; por otro, han generado la necesidad de afrontar de manera conjunta nuevos intereses ligados a la estructuracin del nuevo sistema internacional global y a desafos y amenazas especficos que en l se manifiestan. Las relaciones de la ltima dcada han mostrado los avances y las dificultades en el relacionamiento birregional. Corresponden a una etapa de grandes
cambios, que, sin embargo, no signific el detener una vinculacin sustantiva entre la Unin Europea y Amrica Latina. En este perodo se suscribieron los Acuerdos de Asociacin con Mxico, en el 2000, y Chile en el 2002; y se establecieron Asociaciones Estratgicas con Brasil y con Mxico en los aos 2007 y 2008, respectivamente. La Cumbre de Madrid alcanz xitos significativos con la suscripcin del primer acuerdo de asociacin birregional (UE-SICA) y a dos acuerdos bilaterales con Per y Colombia. La experiencia de estos aos muestra la necesidad de repensar la estructura institucional de relacin, dado que el mecanismo de Cumbres, con 60 jefes de Estado y de Gobierno, se torna extremadamente complejo. Tambin se requiere darles seguimiento a los acuerdos y, ms importante an, generar nuevas ideas sobre el relacionamiento estratgico entre ambas regiones. La imagen de la Secretara General Iberoamericana (SEGIB) es algo que se busca reproducir en alguna de las tareas que se quiere asignar a la Fundacin Eurolatinoamericana. La voluntad poltica manifestada en la Cumbre de Madrid se debe proyectar en el tiempo para avanzar en el desarrollo de una agenda sustantiva entre ambas regiones. Esta agenda puede
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ser organizada de manera efectiva en torno a cinco grandes temas.45 Cooperacin Poltica. Consolidar el dilogo poltico entre la UE-ALC responde a una necesidad de cada una de las regiones para poder coordinar polticas referidas a la gobernabilidad global y al diseo de la nueva arquitectura internacional. La conformacin de un G-2 es contraria a los intereses de ambas regiones. Al G-20 le corresponde hacer un diseo global que deber ser legitimado en Naciones Unidas, con la participacin plena de todos los Estados. El consenso valrico entre ambas regiones, en relacin con la democracia, la libertad, los derechos humanos y la paz, conforma un ncleo sustancial que permite tener un dilogo abierto y transparente desde el cual desarrollar oportunidades de asociacin y cooperacin que van desde la seguridad internacional a la mitigacin en el tema de desastres naturales. Tambin ambas regiones coinciden en una muy amplia gama de temas de la agenda internacional en cuestiones tales como no proliferacin de armas de destruccin masiva, prevencin y combate al terrorismo, desarrollo de una juridicidad internacional para crmenes de lesa humanidad, por citar tres de ellos. De igual forma, la complementariedad en los intercambios comerciales se ampla cada vez ms. En el pilar de la cooperacin, Europa, y en particular Espaa, sigue teniendo el lugar ms relevante en relacin con Amrica Latina. Las posibilidades de cooperacin
sur-sur se amplan y ofrecen nuevas perspectivas que afianzan el dilogo poltico y la construccin de intereses comunes. Sociedad Civil (Democracia Participativa). Para que la democracia se arraigue es preciso vivir sus valores que, profundamente compartidos, generan un consenso activo y favorecen la participacin. Por ello son esenciales los valores como el pluralismo, el dilogo, la tolerancia y el respeto a la diversidad. As mismo, es importante educar y formar en un espritu crtico, con el fin de fortalecer la conciencia de libertad y autonoma individuales ante la multitud de ofertas y estmulos que agobian al ciudadano. La participacin democrtica de la sociedad civil es la premisa necesaria para la existencia de un Estado democrtico, lo que, a la vez, es el motor de la democratizacin del conjunto de la sociedad. Ello conduce a la profundizacin de la descentralizacin no slo administrativa, sino poltica a todos los niveles, con el fin de tener estructuras ms giles, con niveles de decisin poltica ms cercana a los ciudadanos. Comercio (TLC-EE.UU/Asociacin UE). El desafo que enfrenta la regin es tratar de fortalecer los procesos de integracin buscando mejorar la insercin internacional, al mismo tiempo que se reconocen y aceptan las diferencias y las distintas visiones existentes sobre la gradualidad de estos en aras de conservar el objetivo mismo de la integracin. A pesar de las dificultades y crticas hechas, la va sigue siendo el regionalismo abierto o nuevo regio-
45 Altmann Borbn, Josette. (2006) Integracin Amrica Latina: crisis de los modelos regionales y ausencia de certidumbres. En: Sols Rivera, Luis Guillermo y Rojas Aravena, Francisco (coordinadores). (2006) La Integracin Latinoamericana. Visiones regionales y subregionales. Editorial Juricentro / OBREAL / FLACSO Secretaria General. San Jos, Costa Rica. En: www.flacso.org
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nalismo, adems de reforzar la complementariedad entre los procesos de integracin a la economa mundial y los esquemas de integracin regional y subregional. Evitar que el abanico de acuerdos bilaterales, como son los TLC con el Norte, con Asia Pacfico y an los acuerdos de Asociacin de la UE con Chile y Mxico, venga a suplantar las dinmicas econmicas intraregionales de los distintos subesquemas de integracin (CAN, MERCOSUR, SICA, CARICOM). Tanto los TLC (N-S o A-P), como los Acuerdos de Asociacin, deben ser esquemas (o tratados) que promuevan un comercio justo. Es ms, si la UE pretende ofrecer un modelo distinto a los TLC con el norte, es importante privilegiar la dimensin poltica y de cooperacin que posibilite un margen para que el rumbo que tome la economa en Amrica Latina sea ms marcado hacia el desarrollo y la cohesin social. Esto no significa dejar de lado lo que hasta ahora ha sido el nico derrotero econmico en la regin en la bsqueda del establecimiento de zonas de libre comercio. Para aprovechar las oportunidades que ofrecen ambos, se hace necesario que dichos procesos estn acompaados de agendas complementarias de competitividad, de innovacin y de apoyo a las PYMES. Energa (IIRSA). La energa se ha convertido en el nuevo impulso de los actuales procesos de integracin en las diferentes regiones del hemisferio. La energa tiene la reactivacin de la integracin regional y la configuracin de una reforzada y saludable interdependencia.
A pesar de los cambios o variaciones que se den en los esquemas de integracin energtica, esta seguir siendo el motor que impulse los esquemas de integracin. La necesidad de los pases de importar combustibles a costos aceptables, adems de garantizar el suministro, es un elemento de peso para que los pases latinoamericanos continen afinando y mejorando sus procesos de cooperacin e integracin energtica. Existe una interdependencia entre los pases de las subregiones en cuanto a la oferta y la demanda de los hidrocarburos; esta situacin tiende a llevar a lograr acuerdos de beneficio mutuo, en pos del desarrollo endgeno de sus economas. Seguridad. La transnacionalizacin del crimen organizado ha aumentado los problemas que de l se derivan. No respeta fronteras y sus acciones se relacionan con los distintos tipos de amenazas de redes de carcter global. Para enfrentar este nuevo tipo de criminalidad, es importante tener una visin transnacional que coordine polticas globales y nacionales. Este es uno de los principales desafos que tiene el conjunto de los Estados del sistema internacional. La cooperacin en esta materia es el principal instrumento para lograr los objetivos. Ningn Estado por s solo es capaz de enfrentar este desafo transnacional. La corresponsabilidad y la colaboracin mutua son imprescindibles. En esta materia de alta sensibilidad el dilogo poltico y las perspectivas de asociacin ms amplias favorecen el desarrollo de acciones conjuntas.
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Anexo Estadstico
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Autores Josette Altmann Borbn, costarricense, es historiadora y politloga de la Universidad de Costa Rica. Profesora universitaria. Primera Dama de la Repblica de Costa Rica durante el perodo 1994-1998; actualmente se desempea como Coordinadora Regional de Cooperacin Internacional de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) y es Directora del Observatorio de Integracin Regional Latinoamericana (OIRLA). Alicia Brcena, licenciada en Biologa, estudios completos de Maestra en Ecologa en la Universidad Nacional Autnoma de Mxico y una Maestra en Administracin Pblica en la Universidad de Harvard. Secretaria Ejecutiva de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) desde julio del 2008. Tatiana Beirute Brealey, costarricense, licenciada en Sociologa de la Universidad de Costa Rica. Cursa actualmente la Maestra en Desarrollo Humano de Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) en la sede Argentina. Asistente de Investigacin de la Secretara General de FLACSO. Kevin Casas-Zamora, costarricense, es miembro distinguido y profesor del Latin America Initiative del Brookings Institution. Fue vicepresidente y ministro de Planeacin Nacional y Poltica Econmica de Costa Rica. ngela Mara Giraldo Cadavid, colombiana, es odontloga de la Universidad Autnoma de Manizales, Magster
en Ortodoncia y Ortopedia Maxilofacial del Centro de Estudios Superiores de Ortodoncia de Mxico D. F. y Magster en Estudios Polticos de la Pontificia Universidad Javeriana. Comisionada de Paz de la Gobernacin del Valle del Cauca durante la administracin del doctor Angelino Garzn en el perodo 2004-2007. Actualmente es asesora del Secretario Distrital de Salud y Directora de la Corporacin Vivamos Humanos. Anbal Y. Jozami, argentino, socilogo por la Universidad de Buenos Aires, profesor de varias universidades y desde 1998 rector de la Universidad Nacional de Tres de febrero. Director de Archivos del Presente, revista latinoamericana de temas internacionales. Ocup diferentes cargos en varios gobiernos de Argentina y desarrolla actividades empresarias en el rea de la industria petrolera y el comercio internacional. Federico Mayor Zaragoza, espaol, es bioqumico y bilogo molecular, catedrtico de las Universidades de Granada y Autnoma de Madrid. Ha sido rector, ministro de Educacin y Ciencia (19811982) y director general de la UNESCO (1987-1999). Preside actualmente la Fundacin Cultura de Paz (Madrid). Carlos D. Mesa Gisbert, boliviano, historiador y periodista. Vicepresidente (2002-2003) y Presidente de la Repblica de Bolivia (2003-2005). Autor de 13 libros y un centenar de documentales. Es presidente de la Fundacin Comunidad. Jos Antonio Ocampo, colombiano, economista de la Universidad Notre Dame (EE. UU.), doctorado de la Uni-
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versidad de Yale. Ha sido director del CEDE de la Universidad de los Andes, ministro de Agricultura, director del Departamento Nacional de Planeacin, ministro de Hacienda y Crdito Pblico, secretario ejecutivo de la CEPAL, secretario general adjunto de Naciones Unidas para Asuntos Econmicos y Sociales. Actualmente es profesor del School of International and Public Affairs de la Universidad de Columbia. Rafael Pardo Rueda, colombiano, economista de la Universidad de los Andes. Director del Partido Liberal 2010. Candidato a la Presidencia de la Repblica de Colombia 2010. Senador de la Repblica. 2002-2006. Francisco Rojas Aravena, chileno, Doctor en Ciencias Polticas. Secretario General de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) desde el 2004 y fue director de FLACSO-Chile (1996-2004). Labor como profesor en la Escuela de Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional (UNA) de Costa Rica y en la Universidad de Stanford en el campus de Chile. Ernesto Samper Pizano, colombiano, es abogado y economista de la Pontificia Universidad Javeriana. Profesor universitario. Presidente de la Repblica de Colombia durante el perodo 1994-1998; preside actualmente la Corporacin Escenarios de Colombia. Daniel Zovatto, argentino, es abogado y politlogo con estudios en Relaciones Internacionales, Mster en Administracin Pblica por la Universidad de Harvard y Doctor en Derecho Internacional por la Universidad Complutense de Ma-
drid. Actualmente es el Director Regional para Amrica Latina y el Caribe de IDEA Internacional y posee amplia experiencia en anlisis poltico, adems de diversos artculos y publicaciones en la temtica.
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Una salida a la crisis de gobernabilidad de Amrica Latina?

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Parlamentarismo: Una salida a la crisis de gobernabilidad de Amrica Latina?

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La gobernacin democrtica no es un problema de Amrica Latina. Es un problema a escala mundial.

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En 2000: los Objetivos del Milenio

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Para llegar a tiempo:

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La economa poltica del gasto social en Amrica Latina.