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ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE Governadora do Estado do Rio Grande do Norte Wilma

ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE

Governadora do Estado do Rio Grande do Norte Wilma Maria de Faria

Secretário de Estado da Administração e dos Recursos Humanos Paulo César Medeiros

Subsecretário de Recursos Humanos Vital Luís Costa

Diretora da Escola de Governo Valéria Maura Rocha de Medeiros

Revisão Valéria Maura Rocha de Medeiros Sherly Nadja Ferreira de Aquino

Capa Reprodução do original

Diagramação e Impressão Liceu Gráfica

Março/2009

Divisão de Serviços Técnicos Catalogação da Publicação na Fonte. UFRN/Biblioteca Central Zila Mamede

Grau, Nuria Cunill e Bozzi, Ospina Sonia. Fortalecimento dos Sistemas de Monitoramento e Avaliação (M&A) na América Latina – Informe Comparativo de 12 países / Nuria Cunill Grau e Sonia Ospina Bozzi; tradução de Ernesto Montes-Bradley y Estayes. – Natal, RN:

SEARH/RN, 2008.146 p Tradução de: Fortalecimiento de los sistemas de monitoreo y evaluación (M&E) en la América Latina – Informe comparativo de 12 países. Originalmente apresentado ao Banco Mundial e Centro Latino-Americano de Administração para o Desenvol- vimento (CLAD), Caracas, 2008

1. Gestão pública. 2. Setor Público – Avaliação. 3. Administração de recursos humanos. I. Montes-Bradley y Esta- yes, Ernesto. II Título.

RN/UF/BCZM

CDU 35.08 L856e

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Banco Mundial Janeiro de 2008 © Banco Mundial 1818 H St. NW Washington, D.C. 20433

Banco Mundial

Janeiro de 2008

© Banco Mundial 1818 H St. NW Washington, D.C. 20433 - USA Telefone: 001 (1202) 477.1000 Fax: (1202) 477.6391 E.mail: feedback@worldbank.org http://www.worlbank.org

ISBN: 978-980-6125-62-9 Depósito legal: If86020083003706

ISBN: 978-980-6125-62-9 Depósito legal: If86020083003706 CLAD Centro Latino-Americano de Administração para o

CLAD

Centro Latino-Americano de Administração para o Desenvolvimento

© Centro Latino-Americano de Administração para o Desenvolvimento (CLAD) Apartado 4181, Caracas 1010-A, Venezuela Tel.: (58212) 9922395/3297/5953/4064/9937277 Fax: (58212) 9918427 E.mail: cedai@clad.org.ve http://www.clad.org.ve

As idéias e pensamentos contidos neste documento não representam os critérios do Banco Mundial nem do CLAD.

Não é permitida a reprodução total ou parcial deste documento nem seu armazenamento em um siste- ma informatizado, nem sua transmissão de qualquer forma ou por qualquer meio, seja ele eletrônico ou mecânico, mediante fotocópias ou quaisquer outros métodos sem o prévio consentimento do Banco Mundial e do CLAD.

Documentos Estudos de Casos do CLAD, No. 3

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APRESENTAÇÃO DA GOVERNADORA DO ESTADO

É com grande satisfação que lançamos, nesta oportunidade, mais um título tra-

tando de temas ligados ao que se convencionou chamar de nova gestão pública. O livro For- talecimento dos Sistemas de Monitoramento e Avaliação na América Latina dá continui- dade ao esforço que vem sendo desenvolvido pelo Governo, por intermédio da Secretaria da Administração e dos Recursos Humanos, com o objetivo de levar aos cidadãos Norte Rio- grandenses, especialmente os servidores públicos estaduais, informações, opiniões, estudos e dados que contribuam para a formação de uma nova mentalidade no Serviço Público.

Trata-se de mais uma tradução de um estudo promovido pelo Banco Mundial e pelo CLAD, Centro Latino-Americano de Administração para o Desenvolvimento, institui- ções com atuação marcante no cenário Latino-Americano, cujo foco, já há algum tempo, está inteiramente voltado para o desenvolvimento de novos modelos de gestão pública.

O trabalho é de autoria de Nuria Cunill Grau e Sonia Ospina Bozzi, ambas

com grande conhecimento e autoridade na matéria. Nuria Cunill, chilena, Diretora do Pro- grama de Documentação, Informação e Produção Editorial do CLAD, esteve recentemente em Natal participando, a convite do Governo do Rio Grande do Norte, de evento promovido pela Secretaria da Administração.

O estudo produzido é fruto da manifesta preocupação das instituições patroci-

nadoras com a criação e formulação de mecanismos e ferramentas que possam dotar a gestão

pública de eficiência e agilidade na busca da eficácia de seus resultados.

Um acompanhamento rigoroso do gasto público, desde a instituição das políti- cas públicas, passando pela tomada de decisão na esfera administrativa, até a efetiva aplicação dos recursos e a aferição dos resultados alcançados constitui o eixo central da obra ora tradu- zida.

A Nova Gestão Pública começou a se impor como tema predominante para os

governos da América Latina a partir de documento produzido pelos mesmos responsáveis por esta obra, o Banco Mundial e o CLAD, no ano de 1998, sob o Título “Uma Nova Gestão Pú- blica para a América Latina”.

Ficou claro, a partir de então, a imperiosa necessidade de se rever o modelo de gestão pública vigente, corroído por uma rotina entorpecedora, degradado pelas distorções impostas e vícios adquiridos.

As conclusões daquele estudo apontavam para busca de resultados na Admi- nistração Pública, até então preocupada em seguir regras e obedecer a controles.

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O Governo voltado para resultados passou a ser o caminho adotado pelas ad-

ministrações públicas responsáveis.

Duas premissas, obviamente se antepõem ao resultado: a modernização da ges- tão com a adoção de sistemas de monitoramento e avaliação das ações governamentais, indu- zindo-as à eficiência, eficácia e efetividade e a democratização das relações Esta- do/Sociedade, principalmente por meio da transparência, possibilitando a participação popular na gestão, e o controle social do gasto público.

Nesse contexto, um sistema de monitoramento e avaliação que realmente fun- cione irá proporcionar condições de melhorar o desempenho e dar maior qualidade à presta- ção dos serviços públicos.

Diante dessa constatação, o estudo contido neste livro evidencia-se como um utilíssimo conjunto de informações sobre o assunto, além de ensejar a possibilidade de formu- lação de um método de monitoramento e avaliação que tenha feição própria e seja aplicável a nossa realidade.

O Governo do Rio Grande do Norte, alinhado com o ideário da Nova Gestão

Pública, marco de referência na prática de suas ações governamentais, disponibiliza para os interessados no tema, em especial aos servidores públicos estaduais, esta obra de leitura in- dispensável.

Bom proveito a todos!

Wilma Maria de Faria GOVERNADORA DO ESTADO

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PREFACIO

Em 1998, o Conselho Diretor do CLAD alertou, no documento denominado “Uma Nova Gestão Pública para América Latina”, que a administração pública da região es- tava sofrendo os males de uma rotinização extrema. Nele fica claramente expresso, e de modo convincente, que um novo modelo administrativo deve orientar-se pelo con- trole dos resultados – entre outros aspectos – para permitir o aumento da eficácia, da eficiência e da efetividade da administração pública, além de criar novas condições que permitam uma relação mais democrática entre o estado e a sociedade.

A consolidação desse novo modelo de gestão pública requer uma modificação da cul-

tura administrativa que admita uma definição clara dos objetivos da organização, foca-

lizada nos seus aspectos substanciais e não só nos processos administrativos formais, de maneira que a avaliação da gestão pública se realize mediante o cumprimento de metas, e não somente pelo respeito às regras que, em muitas ocasiões, são auto- referidas pela burocracia. Deste modo, fortalecer-se-á a capacidade da administração pública de aprender a partir do seu próprio desempenho e de melhorar continuamente a prestação de serviços públicos.

Daquele alerta em diante, o CLAD tem-se dedicado a desenvolver atividades que in- centivem condições favoráveis a uma “gestão por resultados”, em especial, aquelas

que promovam a construção de sólidos sistemas governamentais de avaliação. Devido

à coincidência de objetivos ocorreu uma aliança entre o CLAD e o Banco Mundial

para impulsionar, em 2006, um projeto conjunto cuja finalidade é a de fortalecer os sistemas de monitoramento e avaliação dos governos da América Latina e do Caribe, por meio do intercâmbio de conhecimentos e aprendizado “Sur-Sur”. 1

Por seu turno, o Banco Mundial dedica-se à monitorização e avaliação (M&A) dos projetos e programas que financia, além de, por outra parte, prestar seu apoio aos paí- ses membros no desenvolvimento e implantação de metodologias apropriadas de M&A para distintos tipos de governo (central e local), sob um enfoque orientado para a melhoria da gestão de todas as etapas do ciclo orçamentário e a motivar a participa- ção e a supervisão pelos cidadãos durante o ciclo todo.

1 NT: O Programa Sur-Sur do CLACSO (Conselho Latino-Americano de Ciências Sociais) está destinado a brindar um entorno acadêmico inter-regional para discutir os problemas sociais contemporâneos de interesse comum na África, América Latina e Ásia. O objetivo é fomentar a produção de um pensamento crítico com uma visão do hemisfério sul, a partir do conhecimento das realidades regionais. O mesmo se implementa desde 1990, com o apoio da OCDE (Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico), do IDRC (Centro de Investigação Internacional para o Desenvolvimento) e do ASDI/SAREC (Agência Sueca para o Desenvolvimento Internacional / Departamento de Cooperação para a Investigação) entre outros. Apud http://www.clacso.org/ wwwclacso/espanol/HTML/sur/sure.html – (African/Latin American Social Science Research Cooperation)

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Sob o primeiro aspecto, o Banco vem procurando melhorar sempre os mecanismos de M&A no que diz respeito ao projeto e à implantação de suas operações de investimen- to e de Empréstimos para Políticas de Desenvolvimento (DPI, em siglas inglesas), me- diante auto-avaliações realizadas pelas entidades executoras e outras efetuadas pelo próprio pessoal do banco, além de avaliações independentes incorporadas no desenho dos projetos, às que se somam as atividades do seu Grupo de Avaliação Independente (IEG, segundo siglas em inglês), que as relata diretamente à Diretoria Executiva do Banco.

No que se refere ao segundo aspecto, por solicitação das autoridades nacionais, o Banco apóia

os esforços do país por fortalecer seus sistemas de M&A. Atualmente, o mesmo está traba-

lhando com aproximadamente trinta governos e, dentre eles, sete da América Latina e Caribe, proporcionando-lhes apoio no robustecimento de ditos sistemas, incluindo componentes espe-

cíficos de créditos e doações. Normalmente, as unidades de Gerência do Setor Público e o IEG proporcionam também a assistência técnica requerida pelas autoridades.

Entretanto, o Banco Mundial vai muito além da avaliação ex-post tradicional. Quando incluí-

do

no ciclo do orçamento global, o M&A se constitui em uma ferramenta-chave na elaboração

de

programas e na dotação orçamentária, visando, com isso, alcançar melhores resultados e

aperfeiçoar os serviços prestados à população. Ao realizar um acompanhamento efetivo do gasto público, é possível identificar as políticas mais adequadas de combate à pobreza ou es-

truturar as reformas pendentes mais urgentes, para assegurar que os benefícios dessas refor-

mas realmente cheguem aos grupos-objetivo. Em geral, o M&A é um insumo valioso para parlamentos e governos que necessitam de uma informação confiável na hora de tomar deci- sões sobre políticas públicas, e resulta essencial para definir um Marco de Referência do Gas-

to Público a médio prazo.

A partir dessa iniciativa conjunta do CLAD – Banco Mundial têm-se logrado importantes

avanços, que variam de inovações conceituais sobre o objeto em estudo (que oferece o termo mais preciso de gestão para resultados), até a obtenção dos primeiros produtos na forma de Informes Nacionais, publicados no final de 2007, e o informe comparativo que ora se apresen- ta.

Por essa razão, o CLAD e o Banco Mundial agradecem o trabalho intenso dos coordenadores e pesquisadores deste projeto, como também reconhecem o apoio solidário dos governos da América Latina e do Caribe.

Julio César Fernández Toro Secretário Geral Centro Latino-Americano de Administração para o Desenvolvimento (CLAD)

Nicholas P. Manning Gerente Setorial Reforma do Setor Público Banco Mundial

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APRESENTAÇÃO

No contexto de uma estratégia que almeja orientar a gestão pública para resultados relevantes para o desenvolvimento, estas duas últimas décadas têm sido testemunhas de múltiplos esfor- ços para institucionalizar o Monitoramento e a Avaliação (M&A) como uma função-chave de governo.

Diante deste panorama, vários organismos – dentre os quais o Banco Mundial e o BID – têm

realizado esforços sistemáticos para apoiar o desenvolvimento dos sistemas governamentais

de M&A, promovendo o aprendizado e o intercâmbio de conhecimentos “Sur-Sur”.

Mais um passo nesta direção foi dado pelo projeto “Fortalecimento dos Sistemas de Moni- toramento e Avaliação (M&A) na América Latina e Caribe”, iniciado em dezembro de 2006 por ambas as instituições, do qual o presente informe faz parte.

A atenção, em uma primeira etapa, foi focalizada no estudo dos sistemas nacionais de M&A

de doze países, a saber: Argentina, Bolívia, Brasil, Chile, Colômbia, Costa Rica, Honduras,

México, Nicarágua, Paraguai, Peru e Uruguai.

Com base nas especificidades nacionais, o objetivo básico é oferecer uma compreensão mais aprofundada acerca dos fatores que podem incidir na institucionalização dos sistemas. O a- vanço teórico que enriquece a prática é, pois, o norte desta fase do projeto acima mencionado.

Levando em consideração tais propósitos, dois traços básicos caracterizam os estudos diag- nósticos. O primeiro, o de uma perspectiva integral que procure identificar os principais sis- temas nacionais de M&A operantes em cada país e conhecer-lhes suas eventuais conexões. O segundo, o de possuir uma base teórico-metodológica comum a todos os estudos e que pre- tenda enriquecer um conjunto de hipóteses, arraigadas, por sua vez, no estado da arte acerca

da institucionalização do M&A.

Têm sido fundamentais, para estes efeitos, as contribuições da professora Sonia Ospina, inte- grada nesta primeira etapa à equipe dirigente do projeto em tela.

Este projeto contou, ainda, com o apoio de reconhecidos especialistas a cargo dos diagnósti- cos nacionais, os quais participaram de dois encontros, oportunidade em que ofereceram sua contribuição com vistas à construção de uma perspectiva comum. Além disso, este trabalho também se beneficiou com a generosa colaboração das autoridades responsáveis pelos siste- mas.

Tudo isso torna possível o anseio de que os resultados que ora divulgam-se possam contribuir

de alguma forma para o fortalecimento do M&A, sempre visando o enriquecimento das deci-

sões estratégicas dos países em favor do desenvolvimento.

Este novo produto resultante da aliança Banco Mundial – CLAD é a continuação de uma lon- ga relação de colaboração e intercâmbio de experiências entre ambas as instituições durante mais de dez anos, materializada em contribuições específicas de especialistas do Banco às

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publicações do CLAD bem como pela participação freqüente do primeiro em eventos organi- zados pelo segundo, principalmente em seu congresso anual.

Cada um dos estudos de país foi apresentado por um especialista do Banco Mundial. O mes- mo trabalhou no tema M&A no próprio país, com o escopo de contextualizar a análise do au- tor do estudo com as atividades do banco em matéria de M&A, quaisquer que sejam as duas perspectivas mencionadas no prefácio (como parte da supervisão dos programas ou projetos que essa instituição bancária financia, ou como parte da assistência técnica prestada aos países que assim o solicitam dentro do marco geral do seu ciclo orçamentário).

O presente informe comparativo proporciona uma visão de conjunto das descobertas e con- clusões dos estudos de país.

Espera-se continuar, em uma segunda fase deste trabalho, o exercício de investigação e difu- são dos conhecimentos com uma série de conferências e oficinas regionais, além de desenvol- ver materiais didáticos em matéria de M&A, taxonomia de sistemas de M&A, marcos concei- tuais de indicadores, indicadores padronizados e seletivos em áreas críticas. Nessas tarefas haverão de colaborar especialistas do IEG e do Instituto do Banco Mundial (WBI conforme siglas em inglês), bem como prestigiosos consultores internacionais.

David Fernando Varela S.

Banco Mundial

Nuria Cunill Grau

Centro Latino-Americano de Administração

para o Desenvolvimento (CLAD)

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AGRADECIMENTOS

As autoras agradecem aos investigadores e investigadoras que realizaram os estudos nacionais e que integram este projeto, especialmente a Salvador Ríos (Chile), Alejandro Medina (Méxi- co), Nora Berretta (Uruguai) e Nelson Shack (Peru) por suas leituras e comentários para o presente trabalho.

Por outra parte, também se agradece a gentil revisão e as valiosas observações feitas por Os- valdo Feinstein à versão inicial deste informe comparativo.

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Ca p í t u lo I

Í N D I C E

O s s i st e m as pú b li c os d e m o n i t oram e n t o e avali aç ão b as ead o s

em re su l t ad o s. A i m p ort ân c i a I nt r odu ção

d o se u e st ud o .

1.

Re

f le xõ es s obr e a de li m it aç ão d o o bje t o de e st udo: o pr obl e m a dos

“s

i st em a s de M & A” c o mo unid ad e de aná li s e.

2.

M

& A no s et o r púb li c o e o i m pul s o de

u ma g est ão pa r a r esu lt ado s.

Ca p í t u lo I I A i n s t i t u ci on a li za ção d o s si s t em as d e

m on i t ora m en t o

e avali aç ão. Ap ro xi m açã o c on c ei t u al .

I nt r odu ção

 

1.

A i nst i t uc io nali z açã o de um s is t e m a M & A: pr im e i r a ap ro xim aç ão .

2.

A per s pec ti va da int egr a l id ade : c oe r ênci a in st it uci o nal .

3.

Out r a per s pec ti va do us o da i nfo r m aç ão .

 

A

que st ã o dos usu ár io s r ea i s e no m in ai s

.

 

4.

Re

cap it ul aç ão . O e squ em a de a náli s e pr o post o .

Ca p í t u lo I II

B reve d esc ri ç ão d a m et od ol og i a d a i n ve st i gaç ão.

Ca p í t u lo I V

S i s te m as p r ed om i n an te m en t e p olí t i c os. I nt r odu ção

 

1 . S is t e ma s multifunc io nai s r ef er id os ao P la n o Na cio nal d e D ese nvolvim ento:

S I NE da Co st a R ica , S IN ER GI A da Col ôm bi a, SI N AS I D da N ic ar água.

2. S is t ema s mu lti func ionai s em cont ext os care nt es de p lanos de des envol vim en- t o i nst it uc ionali zados: P EG- S EV do Urugua i e S IE RP - Ger ência de Hondura s

3. S i st em a s m ono fu nci o nai s d e m onit o r am e nt o S M MP do B r as i l e S P G do C hi le .

de m e t as p r esi de nc ia i s:

Ca p í t u lo

V

S i s te m as co m I nt r odu ção

u m a o ri en t aç ão p re d om i n an t e m en t e e con ô mi c a.

1. S is t e ma s m ulti func io nai s em co nt ext os de l ógic a orç am ent ár ia :

 

S CG do C hil e, SS E G P do P er u e SS EE P da Arg enti na.

 

2. S is t e ma s bas eado s e m um P l ano N aci ona l de D esenvo l vi me nt o: S ED do

 

M

éxi co ( m ult if unc iona l ) e M CE - SI P P do P ar ag uai ( m onof unc io nal) .

Ca p í t u lo

V I S i s te m as co m o ri en t a ção exp ress am en t e e con ô m i ca e p o lí t i c a. I nt r odu ção

1. S is t e ma s m is t o s e m co nt ext os de i nt er fa ce pl ano / or ç am ent o:

S is t e ma d e M & A do PP A do Br a si l.

Ca p í t u lo V II Co n cl u sõ es . I nt r odu ção

1.

Um la nce de o lhos no s si st em as .

2.

A

vi sã o do s pa ís es : i nt eg ra çã o o u di ver s i f ic aç ão do s s is t e ma s ?

B i b li ogr af i a A n exo I .

B reve d esc ri ç ão d os S i s t em a s In t e grad o s d e Ad m i n i s t raç ão F i n an ce i ra ( S I AFI ) B reve d esc ri ç ão d os S i s t em a s Nac i on ai s d e In v es ti me n t os P úb li co s ( S NI P )

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on ai s d e In v es ti me n t os P úb li

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e In v es ti me n t os P úb li co s ( S

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ti me n t os P úb li co s ( S NI P ) 13

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CAPÍTULO I.

OS SISTEMAS PÚBLICOS DE MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO BASEADOS EM RESULTADOS. A IMPORTÂNCIA DO SEU ESTUDO

Introdução

O emprego de Sistemas de Monitoramento e Avaliação (M&A) dos resultados no setor públi-

co na América Latina espelha uma orientação da gestão pública diferente da tradicional. A ênfase nos resultados promovidos com estes sistemas é uma forma de avançar na consecução

de uma maior efetividade e transparência das ações governamentais e, também, uma maneira

de aumentar as capacidades de incidir nos anseios coletivos, tais como o aumento da legitimi-

dade do estado, o combate à corrupção, o bom uso do erário e a criação de políticas e serviços que aumentem o bem-estar social, reduzam a pobreza e combatam a desigualdade. Neste sentido, a institucionalização dos sistemas de M&A na América Latina pode contribuir para modernizar a administração pública tradicional e, sobretudo, para transformá-

la em uma gestão mais democrática, portanto, organicamente mais preparada para enfrentar os

desafios do desenvolvimento. A introdução destas ferramentas de gerência e política pública bem como a filosofia de promover uma gestão pública orientada para resultados refletem uma tendência mundial da administração pública contemporânea, e ao que tudo indica, é um caminho que não tem volta. No caso da América Latina, a introdução e a institucionalização do M&A no setor público se

relacionam com os grandes processos de reforma desenvolvidos na segunda metade do século XX: a modernização da administração pública, a descentralização fiscal, política e administra- tiva, as reformas eleitorais, enfim, a democratização. A geração de sistemas de M&A respon-

de – em parte – aos desafios que eles geraram (Cunill e Ospina, 2003: Ospina, 2006b).

Em especial, adquire importância o problema da prestação de contas frente à mudança radical das regras do jogo político e administrativo: as novas formas de governança incluem

um número maior de atores sociais autorizados a participar na identificação das necessidades

da população – incluídos os problemas coletivos – e na tomada de decisões que contribuem a

ratear a responsabilidade de enfrentá-los. O estabelecimento de sistemas nacionais de acom- panhamento e avaliação – lá pela última década do século findo e liderado por países como

Colômbia, Chile, Costa Rica, Uruguai e Brasil, seguido por outros como México, Peru e Ar- gentina – bem como o interesse por considerar não somente a implantação, mas precipuamen-

te os resultados das ações, expõem a profundidade da mudança e a variedade das respostas a

esses desafios. Neste contexto, instituições como o Banco Mundial e o Banco Interamericano de De- senvolvimento têm contribuído substancialmente para apoiar o fortalecimento dos sistemas de monitoração e avaliação na região, com investimentos que se traduziram em apoio financeiro

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aos países para treinamento de gerentes e servidores públicos, construção de redes, e ao patro- cínio de investigações empíricas como as deste trabalho.

O presente estudo pretende iluminar, mediante uma tarefa empírica sistemática, o co-

nhecimento dos avanços e dos desafios que enfrentam doze nações do continente americano nos seus esforços por criar e institucionalizar seus sistemas M&A. Os países são: Argentina,

Bolívia, Brasil, Chile, Colômbia, Costa Rica, Honduras, México, Nicarágua, Paraguai, Peru e Uruguai, e neles a pesquisa identifica e estuda os sistemas de acompanhamento e avaliação orientados para resultados que são transversais, ou seja, que cobrem (ou pretendem cobrir) o conjunto do governo como tal e não tão-somente uma organização em particular.

Figura Nº 1

PAÍSES INCLUÍDOS NO ESTUDO

em particular. Figura Nº 1 PAÍSES INCLUÍDOS NO ESTUDO A investigação desenvolveu-se em duas etapas: a

A investigação desenvolveu-se em duas etapas: a primeira consistiu na realização pa-

ralela de estudos de caso em cada país, por um pesquisador local, utilizando um protocolo comum, com perguntas e metodologias de colheita e análise de dados, dentro de um marco analítico padrão para determinação da amostra de instituições, atores e documentos para a captação das informações de cada caso. Os resultados da primeira etapa foram validados em duas ocasiões: inicialmente, me- diante uma revisão cuidadosa e pela retroalimentação oferecida para cada um dos casos; de-

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pois, pela apresentação dos resultados aos responsáveis da coordenação dos sistemas em cada país e pela retroalimentação dos pesquisadores. 2 Além disso, os resultados foram apresenta- dos e discutidos pela equipe de investigadores em uma oficina realizada entre os dois proces- sos de validação. A segunda etapa da investigação consistiu em uma análise comparativa dos casos, com

o objeto de identificar padrões e possíveis lições, exercício esse cujos resultados aqui se apre- sentarão. Nosso propósito é contribuir na identificação dos fatores que influem no processo e o grau de institucionalização atingido pelos sistemas naqueles países latino-americanos, e ofe- recer um mapa cognitivo acerca deles. Neste capítulo se introduzem as lógicas – tanto analíticas como teóricas – que guiaram

a investigação, sentando assim as bases para que o leitor se aproxime com mais elementos de juízo aos resultados que se oferecem ao longo do trabalho. Primeiro realizamos uma breve discussão sobre os desafios encontrados para a elaboração do projeto e para a implementação

uma investigação desta envergadura, pondo ênfase nas estratégias para delimitar o objeto

estudo e justificar o porquê este tipo de investigação é relevante para avançar no conheci-

mento da gestão pública nessa região. Em seguida, oferecemos uma justificação mais concei- tual, detendo-nos na relação existente entre os sistemas de M&A e a gestão para resultados.

de

de

1. Reflexões sobre a delimitação do objeto de estudo: o problema dos “sistemas de M&A” como unidade de análise

O interesse em fomentar processos de monitoramento e avaliação dos resultados da gestão e

das políticas públicas, bem como em institucionalizar aqueles que já estão funcionando, é cada vez maior na América Latina e outras partes do mundo. Os países integrantes da Organi- zação para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE) carregam mais de vinte anos de experiência no desenvolvimento de ferramentas e sistemas de M&A. Por outra parte, muitos países em desenvolvimento começaram a utilizar tais ferramentas recentemente e, no melhor dos casos, a vinculá-las a um projeto de implantação de uma gestão pública orientada para resultados (Zall Kusek e Rist, 2004). Embora as experiências dos países desenvolvidos, documentadas em múltiplos estudos, ofereçam algumas lições úteis a qualquer esforço que se comece, por outro lado, os contextos institucionais, políticos, econômicos e sociais são tão diferentes que pensar em adaptações não é uma atitude de todo realista. No caso de países em vias de desenvolvimento, já se começou a registrar tentativas in- teressantes, particularmente em países africanos e asiáticos. O interesse pelos resultados se manifesta também internacionalmente mediante o estímulo à adoção de sistemas de avaliação orientada para resultados relacionados com o banimento da pobreza ou com o aumento da

transparência, como por exemplo, “Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (ODM)” e a iniciativa para os estados pobres altamente endividados (PPAE) (Zall Kusek e Rist, 2004). No caso da América Latina, o trabalho empírico existente e a informação colhida por meio de diligências sistemáticas de intercâmbio de experiências promovidas pelos Bancos

2 Um representante da unidade coordenadora em cada caso foi convidado a ler o rascunho do estudo de caso e a oferecer suas reflexões e opiniões sobre a validade dos dados factuais, das análises e interpretações da in- formação, e as recomendações. O pesquisador teve a palavra final em relação a suas interpretações e benefi- ciou-se de passá-las no teste oferecido pela retroalimentação dos especialistas nessa prática. Este insumo per- mitiu refinar suas interpretações, ou decidir, caso não fossem válidas, o retorno à análise.

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Mundial e Interamericano de Desenvolvimento 3 sugerem que se tem avançado consideravel- mente na implantação de sistemas de M&A no continente americano e que eles se relacionam, em maior ou menor grau, com a preocupação de gerar uma cultura de gestão orientada para resultados. Ferramentas e sistemas foram florescendo em cada nação, no marco de conjuntu- ras particulares que influíram na sua implantação e no seu desenvolvimento. Não obstante, apesar da existência de múltiplos estudos de caso acerca dos procedi- mentos de concepção e implantação de sistemas de monitoramento e avaliação em alguns países latino-americanos, conta-se com os dedos os estudos comparados que ajudam a deter- minar padrões ou a generalizar lições. Os que existem, só cobrem parcialmente a lista de esta- dos nacionais que estão desenvolvendo estes processos (Cunill e Ospina, 2003; Zaltsman, 2006a, 2006b; Mackay, 2007). Necessitam-se mais estudos comparados e, sobretudo, estudos que abranjam um leque mais amplo de nações da região americana e que aprofundem mais a situação de cada um deles, para clarificar as funções que os distintos sistemas cumprem no seu próprio país e no continente em geral, e os modelos que prevalecem. Existe uma grande diversidade nas funções, modelos e ferramentas que constituem ca- da experiência. Por exemplo, em alguns casos, o que se encontra são sistemas de monitoração, unicamente, enquanto o papel da avaliação é menos forte, ou inexistente. Em outros casos, o que aparece como sistema na realidade é um conjunto de ferramentas de acompanhamento ou de avaliação ou ambas. De maneira igual, existem diferenças no grau de institucionalização dos sistemas e das ferramentas dentro da administração pública de cada país. De fato, a carência de uma delimitação conceitual e a falta de consenso acerca do que se denomina genericamente um “sistema de monitoramento e avaliação” nacional em cada país é um problema que limita a compreensão dos mesmos, mormente quando se tem como propósito estabelecer comparações válidas. Por isso, nossa investigação dedicou uma atenção especial à definição das fronteiras do objeto de estudo, isto é, à definição da unidade de análi- se para os estudos de caso. Partimos da consideração de que o caso que se estuda é um país, e a unidade de análise são os sistemas de monitoração e de avaliação; ou o conjunto de ferramentas que possuem potencial para converter-se em sistema. O protocolo considerou as seguintes características mínimas para um sistema nacional:

Existência formal, sob império da lei ou decisão institucional, com unidade coor- denadora e nome próprio.

Operação do sistema por uma entidade que tenha funções e autoridade sobre toda a administração pública, não apenas funções especializadas.

Regularidade de atividades.

Atividades de monitoramento e avaliação que representem a tarefa básica do sis- tema.

Intenção de cobertura global (mesmo que não se tenham coberto todas as áreas da administração central).

Uso da informação resultante das atividades oriundas do M&A.

Articulação explícita dos usuários e das funções do sistema.

Sistema colocado sob uma autoridade do ramo executivo do poder (existem sis- temas de avaliação e controle tradicionais no ramo legislativo, mas com um de- sempenho mais reduzido).

3 Realizaram-se duas reuniões de intercâmbio de experiências e engendrou-se uma rede para promover a dis- cussão sobre estes temas na região americana.

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Papel regulador do sistema dentro da administração pública.

Uma mínima densidade instrumental, ou seja, uma série de ferramentas e instru- mentos desenvolvidos sistematicamente para realizar M&A.

Tendo presente essa caracterização básica, os investigadores tiveram que clarificar conceitualmente as fronteiras em redor do sistema de M&A que iam estudar, considerando para isso a perspectiva formal dos principais atores institucionais no país. Ficou claro que os perímetros iriam se delimitar e refinar no decurso das observações. A própria ocupação de demarcar os contornos da unidade de análise em cada nação foi, portanto, o princípio da in- vestigação empírica. Recomendou-se como estratégia situar uma unidade coordenadora nitidamente defini- da e localizada institucionalmente, com autoridade para produzir processos de colheita dos dados para executar o M&A e, em seguida, remeter a informação processada aos potenciais usuários. Desta forma, por meio da identificação de suas atividades, ir-se-ia delimitando o alcance do sistema em questão, seus componentes e suas ferramentas, bem como as relações com outros esforços de M&A feitos dentro do governo e que não fazem parte do sistema for- mal de M&A. Os participantes desta unidade seriam elementos-chave para a construção do mapa básico. Esperava-se, também, encontrar situações onde fosse impossível identificar um siste- ma central com um mínimo de características. Imaginou-se que em lugar de um sistema arti- culado e coerente, mormente em casos recentes, poderiam existir núcleos ou ilhas que estari- am atuando como embriões de um sistema potencial. Para tal caso, o pesquisador devia identi- ficar tal situação e, em consequência, efetuar um diagnóstico acerca de seu grau de desenvol- vimento e institucionalização. Contrariamente, em outros casos, como no Chile e no Brasil, sabia-se de antemão que os investigadores não teriam de estudar apenas um sistema central solidamente constituído, mas dois ou três. Intentou-se, portanto, na medida do possível, do- cumentar a maior quantidade de diligências sistemáticas de M&A em cada país, para desenhar um mapa cognitivo que servisse para relacioná-los entre si no caso de existir mais de um. Outro problema fundamental que esta investigação tentou enfrentar diz respeito à rela- tiva indefinição – ou uso arbitrário – dos termos “avaliação” e “monitoramento”. Este estudo considera que, embora o monitoramento e a avaliação tendem a andar de mãos dadas, repre- sentam duas ferramentas diferentes. O monitoramento (“acompanhamento”, “monitoração”) é a valoração recorrente do avanço de certa intervenção, usando indicadores de desempenho selecionados ex-ante. Os indicadores podem ser qualitativos ou quantitativos, e podem enfo- car o processo em si, ou os resultados, ou ambos. Contudo, o monitoramento ou acompanha- mento não explica as causas do que documenta, nem oferece a oportunidade de captar a com- plexidade dos processos por trás das medições realizadas. A avaliação, em contraposição, é uma valoração pontual de uma intervenção mediante o emprego de procedimentos e ferra- mentas analíticas para obter a informação pertinente, comparável e confiável do processo, dos resultados obtidos e dos impactos causados, ou dos três, simultaneamente, com a finalidade de documentar padrões, para compreendê-los ou explicá-los ou ambas as coisas, capturando- lhes a complexidade. 4 Zall Kusek e Rist (2004: 13) oferecem a seguinte tabela comparativa das diferenças e complementações entre as duas ferramentas:

4 O monitoramento e a avaliação são exemplos de uma inumerável quantidade de ferramentas disponíveis

para obter informação sobre os processos e os resultados das ações governamentais, todas aceitáveis, com múltiplas e variadas formas de desenho, cada uma delas com suas vantagens e desvantagens (outras ferramen- tas são o controle de gestão, a auditoria, a análise de políticas, a referência competitiva ou “benchmarking”). A

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Tabela nº 1

PAPÉIS COMPLEMENTARES DO MONITORAMENTO E DA AVALIAÇÃO BASEADOS NOS RESULTADOS

MONITORAMENTO

AVALIAÇÃO

Clarifica os objetivos do programa

Analisa a obtenção ou ausência dos dados esperados

Enlaça atividades e seus recursos aos objetivos

Avalia contribuições causais específicas de atividades para resultados

Traduz os objetivos em indicadores de rendimento e fixa metas

Examina o processo de implementação

Coleta dados rotineiramente acerca desses indica- dores, compara os resultados reais com as metas

Explora resultados não esperados

Relata aos gerentes os progressos e os alerta dos problemas

Proporciona lições, destaca resultados significativos ou potenciais do programa, e oferece recomendações para melhorias

Fonte: Zall Kusek e Rist (2004: 13)

Por outra parte, também se procurou ampliar a perspectiva da análise já que a maioria dos estudos enfatizou o governo central ou federal, mesmo quando o M&A começou a ser aplicado sistematicamente em jurisdições intermediárias e em algumas localidades pontuais. De fato, ainda é pouco o que se conhece da prática ou exercício do monitoramento e avaliação (May, Ernesto et alli, 2006; Ospina 2006a). Destarte, o estudo incluiu instruções para dirigir a atenção também a jurisdições locais e intermediárias. Finalmente, ao levar em conta que não tinha se prestado suficiente atenção aos vasos comunicantes entre estado e sociedade nem os existentes entre os poderes legislativo, executivo e judiciário, estes assuntos também se cons- tituíram em objetos de indagação: existem sistemas de M&A propostos pela sociedade civil que incidam nos sistemas governamentais ou que estejam tendo impacto real na melhoria da gestão pública? Começaram os setores legislativos e judiciais a desempenhar algum papel neste âmbito? Estas ainda são perguntas sem resposta, afora as anedotas ou observações in- dividuais que esta obra pretendia incluir ao perguntar sobre as relações com a sociedade e com os outros âmbitos do estado. No conjunto, esses três problemas – escassos estudos comparativos e com poucos ca- sos, falta de clareza na unidade de análise, enfoque parcial do fenômeno estudado – que ten- dem a caracterizar o estado da arte atual sobre os sistemas de M&A na região, proporcionam um fundamento a investigações como a presente, que almeja enfrentá-los. A seção seguinte procura oferecer uma justificativa da importância dos sistemas de M&A no setor público, como uma primeira aproximação teórica do estudo cujos resultados ora apresentamos. Neste sentido, suscitamos as seguintes perguntas: qual o custo da ausência de sistemas de M&A que prestem atenção aos resultados da gestão pública? Quais são as im-

plicações da institucionalização, para o futuro da região latino-americana, de sistemas que incentivem aos atores a encarar seriamente os resultados das ações governamentais? Por que é vital conhecer a fundo esses esforços na região?

2. M&A no setor público e o impulso de uma gestão para resultados

O foco desta investigação é a gestão pública para resultados 5 e, associado a este con-

ceito, a importância de considerar o tema do M&A como parte dos quatro momentos do ciclo de gestão pública das políticas públicas do desenvolvimento: planejamento, orçamento, moni- toramento e avaliação.

A introdução e o desenvolvimento de sistemas de M&A no setor público, especial-

mente quando se enfocam os resultados, vão além de um simples exercício de aplicação de tecnologias modernas à gestão pública. Na realidade, trata-se de um exercício de caráter polí- tico e gerencial. No contexto do que é público, a inserção e a implantação destes sistemas é uma decisão política que afeta profundamente a capacidade dos agentes das organizações do estado para produzir valor público. Além disso, esses sistemas são parte de uma economia política cuja natureza e jogos de poder afetam as decisões técnicas que tomam os líderes, os especialistas e os que desenvolvem os processos gerenciais necessários para a sua implemen- tação. Nesse contexto, a institucionalização desses sistemas pode converter-se em um meio poderoso para fazer avançar agendas relacionadas com os grandes temas do desenvolvimento e da democracia. Os sistemas de M&A no setor público ganham sentido para o desenvolvimento quando estão explicitamente relacionados a uma gestão pública orientada para resultados, isto é, uma gestão que se organiza para obter resultados deliberadamente identificados com referência às grandes aspirações sociais, articuladas nos planos de governo e de políticas públicas que os fazem funcionar. Os mecanismos gerados para obter essa aspiração, por sua vez, fortalecem a prestação de contas no setor público, modernizando e democratizando simultaneamente a ges- tão pública.

O gerente público deve considerar tanto os objetivos substantivos quanto os objetivos

contextuais. Os primeiros se referem à missão organizacional e procuram mudar a realidade, enquanto que os segundos buscam proteger a incidência do valor do público nos processos e nos sistemas públicos, garantindo também o melhor uso dos recursos escassos. Os objetivos contextuais, portanto, limitam a capacidade do gerente de organizar os fatores de produção exclusivamente de acordo com as suas preferências frente aos objetivos substantivos ou aos seus pontos de vista como profissional (Wilson, 1989). As restrições, os processos e as regras enfatizadas pelos objetivos contextuais são vi- tais no setor público. Mas quando dominam totalmente a atenção da equipe de trabalho, pro- duzem um ponto cego em relação aos resultados e criam incentivos perversos para ignorar os

objetivos substantivos. Nesse caso, os critérios de efetividade, qualidade e impacto tendem a ser relegados sob o peso dos critérios de equidade, legalidade e eficiência.

A gestão para resultados procura mudar a estrutura de atenção dos gerentes e funcio-

nários públicos para que os processos de produção se organizem em função da efetividade dos serviços e produtos, visualizando os resultados por meio de objetivos e metas concretas arti-

5 NT: Sobre este tema, a Escola de Governo do Estado do Rio Grande do Norte traduziu e publicou “Modelo Aberto de Gestão para Resultados no Setor Público” – Serra, Alberto, coordenador, et alli. Natal-RN: SEA- RH/RN, 2008 – (http://www.searh.rn.gov.br), na versão de E. Montes-Bradley y Estayes.

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culadas à agenda do desenvolvimento, que enfatizam a qualidade e o impacto das ações públi- cas. Sem minimizar a importância dos objetivos contextuais nem o respeito ao valor do públi- co consegue-se, assim, aumentar a atenção para os objetivos substantivos, com a conseqüente preocupação genuína pelos resultados, apesar das limitações impostas pelo entorno político. Na prática quotidiana, a gestão para resultados se origina de uma visualização coletiva do que se espera da ação organizacional, como o meio autorizado para implementar as políti- cas públicas. O processo de planejamento que germina a partir dessa visão, com o seu instru- mental de monitoramento e avaliação, serve de guia para a tomada das decisões e ações ne- cessárias para alcançar essa visão, e permite verificar o cumprimento dos marcos – ou seja, as metas e os objetivos propostos – plantados ao longo do caminho. Está claro que o processo está permeado pelas dinâmicas do jogo político e pelas distorções típicas da interação humana que se intensificam ainda mais no contexto do público. A gestão para resultados consiste pre- cisamente no compromisso de procurar a maneira de ir atrás dos resultados ao longo do labi- rinto institucional, tentando que os obstáculos não se tornem irremediáveis. O foco nos resultados, fortemente inspirados em uma visão de mudança para melhorar algum aspecto da qualidade de vida dos cidadãos, converte-se em um motor de ação coletiva para um propósito comum. A energia do grupo se articula em torno dos acordos feitos para encontrar a direção adequada de avançar, para promover as motivações internas e externas, bem como para realizar os ajustes necessários à adaptação das estratégias às realidades que as confrontam, sem, no entanto, comprometer a integridade da visão final. Isto é o que alguns autores denominam de geração de liderança em ação (Drath, 2001; Ospina, 2006), um proces- so coletivo de criação de significado para a ação em volta de um propósito comum; neste ca- so, a criação de valor público em uma área concreta da política pública (Moore, 1997; Moka- te, 2006). Quando a gestão para resultados dá certo, os atores envolvidos ficam motivados para buscar a informação necessária de modo a entender as dinâmicas que dificultam ou estimulam o seu avanço. A produção e o uso dessa informação contribuem para dar impulso a essa lide- rança ao longo do processo. Embora alicerçados em uma lógica similar, esta orientação diver- ge substancialmente do tradicional enfoque de resultados do setor privado e de suas técnicas, especialmente em contextos onde existe uma pretensão e um compromisso por aprofundar a democracia. Em tais ambientes, a gestão para resultados está fincada em uma concepção de organização pública como uma instituição cujos agentes têm a obrigação de servir ao processo democrático, portanto, a geração de significado para produzir valor público passa pelo respei- to às regras do estado de direito e pelo aprofundamento da democracia. Nesse sentido, os sis- temas de M&A enfocados para resultados, em tese, contribuem para modernizar a gestão pú- blica e reforçar a sua natureza democrática. Em resumo, em termos micro de gestão pública, tem-se que a avaliação e a monitora- ção são ferramentas que apóiam o trabalho de um grupo para produzir resultados concretos por meio de suas ações e esforços, considerando as restrições impostas pela necessidade de assegurar a legalidade dos insumos e a institucionalidade dos processos no contexto do que é público (Wilson, 1989). Bem utilizado, o M&A estimula os gerentes públicos e suas equipes a prestar atenção na produção de resultados emoldurados em um plano estratégico (Mokate, 2006), considerando as regras que emanam do marco legal emergente de um estado de direito. Desloca-se, assim, a atenção dos protagonistas da ênfase na legalidade dos trâmites e insumos para uma ênfase nos resultados, enquadrados dentro da lógica do estado de direito. Em uma perspectiva macro da gestão pública, os sistemas de M&A conectam aqueles esforços e os planos estratégicos que guiam as organizações públicas, aos planos de governo e desenvolvimento, aos mecanismos de racionalização do gasto público, às políticas de estado.

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Os sistemas de M&A são muito úteis para apoiar a gestão para resultados. Todavia, por si próprios, eles não garantem o desenvolvimento de uma cultura orientada para resulta- dos. Zall Kusek e Rist (2004) fazem uma distinção entre sistemas M&A tradicionais e siste- mas baseados em resultados. Os primeiros se enfocam na implantação e buscam responder perguntas acerca de insumos, atividades, produtos ou serviços entregues – orientação que é típica da administração pública tradicional e da sua ênfase em objetivos contextuais. Neste caso, os sistemas servem para acompanhar e estimar a maneira de como se executa um projeto – um programa, uma política – sem prestar atenção à compreensão de seu êxito ou fracasso. Pelo contrário, os sistemas fundamentados em resultados estão projetados para abordar as perguntas: Qual a importância? Assim: qual a importância de que os produtos sejam gerados? Qual a importância de que as atividades sejam concluídas? Qual a importância de que sejam contadas as saídas dessas atividades? (Zall Kusek e Rist, 2004:15). Este tipo de sistema ofere- ce informação sobre as consequências e metas reais das ações de governo, além de proporcio- nar retroalimentação aos seus projetistas, monitores e executores. Como indicam Zall Kusek e Rist, os sistemas de M&A embasados em resultados ajudam a responder perguntas como:

quais são as metas da organização? Estão elas sendo alcançadas? Como pode demonstrar-se o resultado? (Zall Kusek e Rist, 2004:15). A diferença-chave entre os sistemas de M&A fundados na implementação e os apoia- dos em resultados está nos elementos enfatizados na hora de efetuar o monitoramento e avali- ação. Entre os elementos de acompanhamento da implantação, geralmente usados em proje- tos, ditos autores mencionam: “a descrição do problema ou situação antes da intervenção; os pontos de referência para as atividades e produtos imediatos; os dados dos insumos, ativida- des e produtos imediatos; as reportagens sistemáticas dos fornecimentos de insumos; os regis- tros sistemáticos da produção; a conexão ou enlace direto com uma intervenção discreta (ou série de intervenções); e a provisão de informação relacionada com temas administrativos, de implementação e gerenciais em oposição a temas mais amplos acerca da efetividade do de- senvolvimento”. Pelo contrário, a monitoração dos resultados, utilizado para uma classe ou categoria de informações e estratégias mais amplas, inclui: “os dados básicos para descrever o problema ou situação antes da intervenção; os indicadores dos resultados; os dados dos produ- tos e da maneira como contribuem, ou não, para a consecução dos resultados; um foco maior na percepção de mudanças entre os participantes; a realização conjunta com sócios estratégi- cos; e a informação acerca do êxito ou fracasso da estratégia de associação na consecução dos resultados desejados” (Zall Kusek e Rist, 2004:16). Esta investigação estuda sistemas de M&A focados em resultados. Contudo, cabe es- clarecer que existem variações na intensidade das focalizações, na implantação e nos resulta- dos dos casos estudados, tema a que se fará referência a seu devido tempo. Explicar estas di- ferenças faz parte do mapa que se tem tratado de gerar com o estudo. Sob esta ótica oferecemos, na continuação, uma aproximação conceitual que foi utili- zada nesta investigação para compreender qual era o grau de institucionalização de um siste- ma de M&A.

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CAPÍTULO II.

A INSTITUCIONALIZAÇÃO DOS SISTEMAS DE MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO. APROXIMAÇÃO CONCEITUAL.

Introdução

Este capítulo se propõe oferecer uma aproximação conceitual dos fatores que podem incidir

na institucionalização dos Sistemas de Monitoramento e Avaliação orientados para resultados.

A hipótese é de que se olharmos mais atentamente tais fatores, poderemos ampliar nossa

compreensão a respeito de como se instituem capacidades de avaliação em um governo. A perspectiva de análise é dupla. Primeiro, ela se inscreve no problema do desenvolvimento da capacidade de avaliação. Esta ótica denota o foco de análise, mas também conota um campo mais aberto, quando se leva em conta que os sistemas governamentais de M&A não são a única fonte de desenvolvi-

mento das capacidades de avaliação. Segundo, a perspectiva de análise adota um enfoque com base na demanda. Centra-se, portanto, expressamente no problema da utilização do M&A, afastando-se da visão tecnocrá- tica que supõe que a instalação de um sistema e a apresentação de informação de boa qualida-

de já justifica, de per si, a sua existência.

Na continuação, examinaremos algumas das implicações decorrentes da adoção desses pontos de vista.

Uma das aproximações ao desenvolvimento de capacidades assume que é um processo interativo, gradual e criativo de aprendizado mútuo, no qual os sujeitos (individuais e coleti- vos) melhoram ou complementam, ou ambos, as potencialidades (conhecimentos, destrezas, atitudes e sentimentos) para atuar perante uma situação concreta, assumida pelo sujeito de maneira eficiente e de acordo com o que seja apropriado para o entorno. 6 Outra aproximação

sustenta que a construção da capacidade de avaliação abrange o fortalecimento da habilidade

e da vontade de todos os agentes potencialmente implicados para comissionar, conduzir,

compreender e usar a avaliação (Bamberger et alli, 2006: 356). Estas definições aproximam-

Por que um enfoque de desenvolvimento de capacidades?

6 Esta é a definição comum a que chegou uma oficina do PREVAL, citada por Rotondo (2006). Cabe destacar que o PREVAL (Programa para o Fortalecimento da Capacidade Regional de Monitoramento e Avaliação dos Projetos FIDA para a Redução da Pobreza Rural em América Latina e Caribe) é financiado pelo Fundo Interna- cional de Desenvolvimento Agrícola (FIDA), e trabalha no desenvolvimento da capacidade avaliadora das equi- pes de técnicos e governos desde 1995. Como o destaca Rotondo em 2007, é o único programa regional de uma agência das Nações Unidas dedicada a este tema.

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nos de dois assuntos que, cada vez mais, se revestem de importância: a aprendizagem e a mul-

tiplicidade de atores envolvidos. De fato, a construção de conhecimentos e o desenvolvimento de habilidades são crescentemente recuperados como norte dos processos de avaliação. Por outro lado, aumenta a consciência de que os papéis e funções dos sistemas de M&A devem adequar-se às necessidades, usos e formas de tomar decisões de múltiplos atores (Rotondo, 2007). Estas aproximações concentram, pois, a atenção no modo pelo qual os sistemas facili- tam o aprendizado social e organizacional, além de levar em conta a diversidade de necessi- dades e interesses dos potenciais usuários. Por que um enfoque de demanda?

A existência de um foco baseado na oferta, tal como postulado por Mackay (2006: 8),

suporia reconhecer que o objetivo dos sistemas de M&A é, simplesmente, apresentar um grande volume de informação sobre o desempenho ou um grande número de estimativas de alta qualidade. Em troca, o enfoque na demanda assume que o objetivo primário dos sistemas de M&A é a sua utilização em favor das funções governamentais básicas. Sob esse último enfoque, a vista se coloca, pois, na utilização, reconhecendo-se que ela é “a pedra de toque do ‘êxito’ de um sistema M&A” (Mackay, 2006: 8).

As implicações metodológicas de focalizar a demanda para a análise dos sistemas M&A são variadas. Por ora interessa destacar duas.

A primeira, o foco na demanda provê uma medida do sucesso, ou seja, um ponto de

destino: quanto mais empregados mais exitosos serão os sistemas. Por conseguinte, essa pers- pectiva de análise descarta a existência de um único “enfoque” ótimo para todos os sistemas nacionais ou setoriais de M&A. Isto aqui dependerá dos usos previstos (portanto, de suas fun-

ções) e dos usos efetivos de cada sistema. Haverá necessidade, então, de identificar, para cada caso, ambos os usos, levando-se em conta a distinção entre o uso real e o uso potencial (Fe- instein, 2002).

A segunda, o foco na demanda fornece uma trajetória: quanto mais se promova a

demanda de M&A, mais probabilidade haverá de que os sistemas de M&A sejam utilizados. Precisamente, porque não costuma ser realista assumir que a avaliação cumpre uma demanda “já existente” no setor público, é que se faz necessário focalizar a atenção na “criação” da demanda ao mesmo tempo, inclusive, de ser possível, antes mesmo que a própria oferta de

avaliação (Toulemonde, 1999: 153). Diversas análises sobre os sistemas em operação dão conta de que alguns dos fatores podem incidir no aumento de demanda. O exame deles pode ajudar-nos a determinar os mo- dos de como os sistemas se conduzem ao ponto de destino: a utilização.

1. A institucionalização de um sistema de M&A: primeira aproximação

Existem distintas maneiras de avaliar a institucionalização dos sistemas de M&A. Feinstein (1993) propõe as seguintes dimensões onde concentrar a avaliação dos sistemas M&A:

I) o desenho do mecanismo de M&A (recursos, estrutura e funções dos sistemas); II) os resultados obtidos com o M&A, levando em conta seu caráter oportuno, a qualidade dos produtos conseguidos pelas equipes de M&A e o grau de participação dos beneficiários nas atividades de M&A;

III) a utilidade dos produtos resultantes das atividades de M&A para o pessoal dos projetos,

governos, doadores, beneficiários e de quaisquer outros que possam estar interessados; e

IV) o modo de como o sistema de M&A tenha considerado o entorno.

Rotondo (2007) menciona três dimensões:

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I) o marco operacional: recursos humanos capacitados, recursos financeiros disponíveis e re- cursos organizacionais para uma gestão de mudança; II) a qualidade e utilidade dos produtos: definição das mudanças, instrumentos e indicadores de medição e verificação, metodologias flexíveis e apropriadas, elaboração participativa; e III) o uso e comunicação dos resultados: espaços institucionalizados, informação que retroali- menta o planejamento e as estratégias, difusão e uso para atores-chave, e sistemas locais de M&A. 7

Mackay (2006:5), em correspondência com os enfoques adotados aqui, entende por institucionalização “a criação de um sistema de M&A cujos resultados sejam valorizados po- sitivamente pelas principais partes interessadas e sejam utilizadas na procura do bom governo, desde que sempre haja uma demanda suficiente da função de M&A para garantir seu financi- amento e sua sustentação em um futuro previsível”. Uma institucionalização exitosa do M&A, sob esta visão, envolve “a criação de um sistema de M&A sustentável, funcionando bem no governo onde a informação do M&A é usada intensivamente” (Mackay, 2006:23). Ao foco da utilização (enfoque da demanda) se lhe agrega, pois, o foco da sustentabilidade (enfo- que da oferta), para avaliar o grau de institucionalização dos sistemas.

Quais fatores incidem na demanda de avaliação? A questão da diversificação funcional e instrumental

Resulta óbvio que a institucionalização da avaliação requer um ambiente habilitador, em dois

termos: tanto de reais pressões pelo tipo de mudança institucional que representa a sistemática avaliação do setor público, assim como de um promotor com poder e compromisso para cons- truir consensos e tomar as decisões necessárias (Guerrero, 1999; Mackay, 2000 e 2006).

A primeira questão é explorar se essas condições estão satisfeitas. De fato, é difícil

imaginar que um sistema de M&A possa existir sem uma demanda preexistente.

A segunda questão é para valorizar o grau de institucionalização de um sistema de

M&A, que consiste em determinar, uma vez em operação, como se resolve a construção de

maiores graus de demanda.

A literatura especializada identifica vários fatores que podem aumentar a demanda de

M&A. Entre os mais recorrentes estão:

Uma estrutura de incentivos e restrições que fomente o uso dos sistemas.

Mecanismos estruturais que garantam a confiabilidade da informação, tanto da que serve de suporte como da que resulta de seu funcionamento.

Um esforço sustentado a longo prazo.

O

conteúdo da estrutura de incentivos e restrições admite distintos enfoques. No final

das contas, a tese é que a informação sobre resultados não se encontrará disponível a menos que ela se associe ao processo orçamentário. A derivação prática é que se vinculassem os re- sultados das avaliações com maiores (ou menores) dotações orçamentárias, a avaliação atuaria por si mesma como um incentivo e, consequentemente, ela desenvolveria seu próprio merca- do (Wiesner, 2000:100). Logo, tendo em consideração que em um sistema democrático os recursos deveriam alocar-se por áreas prioritárias e não simplesmente pelos resultados, implica outro enfoque:

7 Feinstein (1993) e Rotondo (2007) se referem aos sistemas de M&A associados a projetos e programas.

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assumir que o principal incentivo assegurador da disponibilidade de informação sobre os re- sultados consiste em adotar a prestação de contas como um objetivo expresso. Nesse sentido, Mayne (2000: 197) postula que ao ser frágil, ou nula, a prestação de contas sobre a execução real, pode ocorrer que a demanda de informação sobre a execução da gestão seja apenas sim- bólica.

Infere-se do que antecede que há várias interpretações possíveis acerca de qual seja o conteúdo da estrutura de incentivos que pode aumentar a demanda de avaliação. Em todas

elas, contudo, chega-se à conclusão de que o principal incentivo para o uso da avaliação é a sua utilidade percebida. Duas importantes descobertas avalizam esta asseveração:

- Uma das mais efetivas maneiras de incrementar a probabilidade de que os resultados

da avaliação sejam usados é assegurar-se que eles sejam de utilidade prática direta para dife- rentes tipos de usuários potenciais (Bamberger et alli, 2006:129)

- Os sistemas governamentais mais ambiciosos tratam de conseguir duas ou mais das

seguintes possíveis aplicações: orientar as decisões de alocação de recursos no processo or- çamentário; contribuir para planejamento nacional ou setorial; favorecer a gestão dos serviços públicos; reforçar as relações de prestação de contas (Mackay, 2006:4). A primeira descoberta concentra a atenção na diversificação de usuários, ou seja, na capacidade de um sistema de M&A atender as necessidades de diferentes classes de partici- pantes. A segunda descoberta põe o foco na diversificação de propósitos para o qual possa ser aproveitado o sistema de M&A. Em atenção a tais descobertas é possível assumir que a natureza dos propósitos que adota um sistema condiciona seus potenciais usuários e, em definitivo, sua utilidade. Portanto, cabe supor que quanto mais sofisticada seja a diversificação de propósitos (e de ferramentas projetadas para satisfazê-los) mais probabilidades haverá de que seja útil a distintos usuários. Mas, também é possível admitir que as características do promotor de um sistema de M&A condicionam as probabilidades de que possa ser útil a distintos propósitos. Um promo- tor dotado de recursos de influência sobre todo o setor público poderá diversificar mais seus propósitos e, em conseqüência, reforçar a utilidade do sistema de M&A. Do que precede conclui-se que para determinar a utilidade – e, por conseguinte o uso – de um sistema de M&A, em primeira instância haveria que examinar suas orientações fun- cionais diante das características estruturais de seus promotores e seus potenciais usuários. A hipótese é que, em princípio, quanto maior a diversificação funcional de um sistema de M&A maior será sua demanda potencial (sirva ele a um promotor influente ou sirva a vá- rios tipos de usuários). Não é possível, todavia, determinar as reais orientações funcionais de um sistema de M&A sem conhecer quais são as ferramentas de que dispõe para cumprir as funções que de- clara desenvolver. A existência de uma possível brecha entre vocação multifuncional e ferra- mentas monofuncionais de um sistema de M&A, segundo testemunham múltiplas evidências empíricas, obrigam a examinar também o seu grau de diversificação instrumental para de- terminar a sua utilidade. Neste sentido, outra hipótese é que a diversificação funcional de

um sistema necessariamente requer estar acompanhada por uma efetiva diversificação de ferramentas, para que realmente aumente sua demanda potencial. Por outra parte, diversas descobertas também insinuam que o uso de um sistema de- pende tanto da confiabilidade da informação fornecida e gerada por um sistema de M&A quanto de seu grau de maturação. Com efeito, a demanda é induzida, em parte, pela oferta. Portanto é necessário considerá-la para modelar a estrutura de análise do grau de instituciona- lização dos sistemas de M&A, questão que se abordará a seguir.

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Quais fatores incidem na oferta de avaliação? O assento na produção de confiança e sus- tentabilidade

Tal como o destaca Toulemonde (1999:162), a confiança é um ingrediente básico da demanda de avaliação. Conseqüentemente, resulta vital examinar se as regras do jogo que asseguram os fluxos de informação (tanto os de entrada como os de saída) de um sistema de M&A podem

provocar e construir confiança com relação ao uso de sistema. Três traços parecem incidir de forma determinante na confiança: a credibilidade, a qualidade, e a objetividade da informação. As capacidades técnicas preexistentes e os arranjos institucionais adotados no projeto do sistema deveriam, portanto, ser analisados sob essa perspectiva de pôr o foco nessas três propriedades, simultaneamente. Existe um crescente reconhecimento de que influem na confiabilidade e qualidade da informação não somente as capacidades internas da agência diretora (pessoal especializado e estável, métodos e padrões, recursos financeiros) como também as capacidades setoriais e transversais (especialmente, o sistema de estatísticas nacionais) para o manejo e a dissemina- ção dos dados transformáveis em insumos dos sistemas de M&A, de maneira que a análise das capacidades técnicas preexistentes exigiria considerar toda a institucionalidade que gera os sistemas de dados que alimentam um sistema de M&A. Um sistema nacional de M&A, por muito bom que seja o seu esquema ou funcionamento, será ineficiente se a informação estatís- tica (aquela que permite valorizar as metas alcançadas no desenvolvimento nacional) for pou- co confiável ou estiver atrasada, ou for irrelevante. Isso reforça a importância do papel que deveriam desempenhar institutos de estatística dentro dos sistemas nacionais de M&A. 8

A confiança também está associada à objetividade da informação produzida pelos sis-

temas de M&A. Por isso é preciso focalizar a atenção nos mecanismos estruturais que podem

assegurar a objetividade sem que, ao mesmo tempo, a qualidade e a credibilidade da informa- ção sejam afetadas.

A opção por arranjos centralizados no desenho dos sistemas (naqueles em que as ava-

liações são administradas só por um órgão dirigente e, por sua vez, encarregadas externamen- te) têm entre seus fundamentos a procura da objetividade das avaliações. Contudo, a objetivi- dade pode redundar em baixa qualidade da informação. Tal como assinala Mackay (2006:8), muitas vezes os dados são de qualidade inferior pelo fato de quem os provêem não os usam.

A opção por arranjos descentralizados que põem o assento na auto-avaliação, soe, por

seu turno, fundamentar-se na busca de uma maior qualidade da informação. Entretanto, a au- tocomplacência pode devir em um resultado possível, atentando-se assim contra a objetivida-

de da informação.

8 Devemos estas observações a Alejandro Medina, quem as formulou a propósito da revisão do rascunho do presen- te informe. Alertou-nos, também, que o Fundo Monetário Internacional utiliza uma metodologia denominada “DQAF” para valorizar a qualidade e confiabilidade dos dados estatísticos produzidos em um país. Esta tecnologia é aplicada em operações estatísticas econômicas, entretanto seu emprego está se estendendo às estatísticas sociais. Os países recebem uma avaliação global em função da qualidade e confiança nos seus dados. O Banco Mundial, por sua parte, elabora um índice nacional de capacidade estatística no qual se contemplam esta- tísticas econômicas e sociais, além disso, valoriza-se a prática estatística, o processo de coleta de dados e a disponibi- lidade da informação. Quanto à disponibilidade, valorizam-se os principais indicadores de desenvolvimento (incidên- cia de pobreza, desnutrição infantil, saúde materna, escolaridade etc.) se produzem em um todo de acordo com os padrões internacionais e se são oportunos.

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A opção por arranjos que combinam centralização com descentralização, em princípio almeja evitar o trade-off 9 entre objetividade e qualidade da informação. A objetividade neste tipo de arranjos é uma função da contrastação de perspectivas que transcende aos atores dire- tamente envolvidos. Em algumas configurações, um ator externo especializado complementa os arranjos descentralizados para assegurar uma sistemática avaliação da qualidade da infor- mação. 10 Em outras organizações descentralizadas é adotada a participação dos cidadãos na hora de corrigir as metas e indicadores como uma estratégia para evitar a autocomplacência dos dirigentes públicos. Porém, neste tipo de arranjo, a dimensão da oportunidade da informa- ção – e em conseqüência, a credibilidade – pode ficar prejudicada. Das considerações acima pode concluir-se que para determinar se a construção de uma oferta de M&A é capaz de induzir maior demanda de M&A, necessário se faz examinar os arranjos institucionais que provêem e produzem a informação diante de uma aproxima- ção integral na produção de confiabilidade. A hipótese aqui é: quanto maior seja a confiança nos fluxos de informação que entram e saem de um sistema de M&A maior pode ser a sua utilização e, portanto, o grau de sua institucionalização. Outro fator que a literatura relata como chave fundamental para a institucionalização dos sistemas de M&A é a sustentabilidade da oferta de M&A. Neste sentido, Mackay (2006:

7 e 9), apoiado no estudo de diversas experiências, conclui: “que se requer um esforço susten- tado de vários anos para conseguir que um sistema de M&A funcione eficientemente”. O tempo, afirma ele, é necessário para criar ou reforçar os bancos de dados, para capacitar ou contratar pessoal qualificado, para planejar, organizar e realizar as avaliações, para gerar sis- temas de troca de informações sobre M&A entre os ministérios pertinentes e para capacitar o pessoal de modo que possa utilizar a informação do M&A nas suas atividades quotidianas. Por essa razão advertimos que a “idade” dos sistemas deve ser considerada, sobretudo quando se intenta realizar uma comparação entre os graus de institucionalização de distintos sistemas. Entretanto, uma questão relevante deve ser suscitada: quais fatores podem evitar – ou minimizar – o risco de que um sistema se trunque ou mutile antes que alcance a sua plena maturidade. Nesta direção, aparece a questão da utilidade: se um sistema de M&A não se mostra útil no cumprimento de pelo menos uma função governamental, a sua permanência no tempo corre risco, sobretudo se desaparecerem seus promotores iniciais. De fato, a sustentabi- lidade é primariamente uma variável da utilidade de um sistema de M&A. Em qualquer caso, um marco normativo expresso pareceria que também pode contri- buir na sustentabilidade, pelo caminho de dotar maior legitimidade a um sistema de M&A, mesmo sabendo que não é a panacéia. Nos países com tradição napoleônica, a exigência da avaliação pela via legal tem sido o detonante de sua demanda e tem permitido que sistemas de M&A dotados desse fundamento sobrevivam às mudanças de orientação ideológica dos go- vernos. A experiência acumulada mostra também que a sustentabilidade de um sistema de M&A pode ser influenciada pelo tipo de fonte de financiamento de que disponha a unidade coordenadora e pela estabilidade de seu pessoal. Portanto, para determinar a sustentabilidade da oferta de M&A deve-se conhecer qual é a utilidade potencial do sistema – nos termos antes aludidos – e, também, o seu grau de ma- turação, sua normatização, seu financiamento, e o status do pessoal que lota a unidade

9 NT: “substitutibilidade”: Troca ocasional ou transigência em face de duas alternativas, geralmente de igual valor.

10 Na França, por exemplo, existe um Conselho Científico da Avaliação, integrado por onze membros (a metade deles são da academia) expressamente encarregados do controle da qualidade (ex-ante e ex-post) dos projetos de avaliação empreendidos pelos ministérios (Toulemonde, 1999:162).

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coordenadora. A hipótese subjacente é que a maior sustentabilidade de um sistema maior será a probabilidade de que a função de M&A se institucionalize.

A institucionalização de um sistema de M&A, em princípio, aparece associada a um

conjunto de fatores arraigados diretamente na demanda, ou indiretamente, fazendo parte da oferta de M&A. Outros fatores sobressaem quando se adota uma perspectiva integral que dê

conta da totalidade na qual o sistema está inserido.

2. A perspectiva da integralidade: coerência institucional

Importantes descobertas empíricas sugerem que a probabilidade de que o M&A coopere para transformar a gestão pública depende tanto de seu grau de integração vertical quanto transver- sal. Quanto maior seja a densidade da integração, tanto maior parece ser a utilidade de um sistema de M&A e, por conseqüência, maior o seu grau de institucionalização.

A seguir, exporemos alguns dos fatores que, segundo o estado atual da arte, convém

analisar neste sentido.

Integração vertical

A integração vertical admite pelo menos duas dimensões de análise. Uma se vincula com organização da função avaliação dentro da estrutura governamen-

tal. Este tipo de integração vertical se constitui em um problema relevante, sobretudo quando

o arranjo institucional adotado para configurar o sistema é de caráter centralizado. Se as uni- dades setoriais são somente provedoras de informação para uma unidade central e, além disso, não utilizam os resultados dos processos de M&A, o sistema tem altas probabilidades de con- verter-se em um mecanismo auto-referido e, por sua vez, de manejar informação de baixa qualidade por afetar a motivação dos servidores quanto à seriedade da recopilação dos dados. Por isso mesmo, e como bem destaca Mackay (2000:10), é ilustrativo conhecer o grau de participação de funcionários de alta hierarquia dos ministérios setoriais na determinação das prioridades de M&A, e também, saber se estão recebendo as conclusões de M&A e de- mais informações sobre o desempenho. A hipótese é que quanto maior seja a participação dos provedores de informação, tanto maiores serão as probabilidades de integração e, con- seqüentemente, de uso do M&A no ambiente organizacional da estrutura governamental.

A outra dimensão de análise da integração vertical se relaciona com a possibilidade de

que um sistema de M&A abarque desde o aspecto macro até o micro da estrutura governa- mental, no marco de um sistema de gestão pública por desempenho (Ospina, 2001).

A gestão do desempenho está sendo adotada em muitos países desenvolvidos para es-

tabelecer e gerenciar as prioridades estratégicas mais importantes de um governo, e transfor-

má-las em produtos estratégicos que alcançam – por efeito cascata – às organizações e aos indivíduos. OCDE (2002:10-11) assume que um sistema de gestão de desempenho está defi- nido por uma série de processos, que consistem em:

definir objetivos e metas de desempenho para os programas;

outorgar liberdade aos gerentes responsáveis pelos programas para implementar os processos, para que possam atingir tais objetivos e metas;

medir e informar a situação real de desempenho com relação a tais objetivos e me- tas;

proporcionar as informações (a acerca do grau de desempenho) que alimentam as decisões sobre financiamento futuro dos programas, as mudanças nos seus conteú- dos e desenhos, e os prêmios ou penalidades, individuais ou organizacionais; e

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prover informação ex-post para órgãos revisores, tais como comitês legislativos e auditores externos, cujas opiniões também podem alimentar as decisões menciona- das precedentemente.

Assim, para contribuir na melhoria da administração pública como um todo, espera-se, nesse contexto, ao menos teoricamente, que a avaliação dos resultados da gestão pública en- volva três camadas, com o conseqüente efeito cascata, a saber:

1º) a camada macro, que se refere à avaliação do desempenho do governo na implanta- ção de suas políticas públicas; 2º) a camada média, que considera o desempenho das organizações e de seus programas, e que compete ao âmbito da função gerencial do planejamento estratégico; 3º) a camada micro, relativo à avaliação do desempenho do pessoal público.

Uma investigação prévia referente a quatro sistemas de M&A (Cunill e Ospina, 2003) encontrou que nenhum deles estava funcionando como um sistema integrado. Na prá- tica, a avaliação do desempenho individual não se considerava como algo relevante para a apreciação dos resultados da gestão pública. Por outra parte, nos casos em que desejava avaliar as políticas públicas, a relação entre as camadas macro e média ainda era frágil porque os gerentes não usavam os resultados do M&A como ferramentas para aprender e melhorar a própria gestão. Nesse sentido, cabe interrogar-se se houve avanços, ou não, na América Latina, se não ocorreram na sua articulação, pelo menos aconteceram na medição dos resultados, nas três camadas, partindo do pressuposto de que a falta de integração vertical entre as camadas micro-média-macro pode consti- tuir-se em um obstáculo para a institucionalização dos sistemas de M&A dos resul- tados da gestão pública. No seguinte tópico nos referiremos à outra dimensão que afeta a coerência insti- tucional dos sistemas em estudo.

Integração transversal: o ciclo de gestão governamental

A integração transversal põe o foco diretamente no grau de articulação entre o sistema de

M&A – incluídos outros processos críticos para a administração pública, como os de plane-

jamento, orçamento, administração de pessoal público (Ospina, 2001) – e o sistema nacional

de produção estatística.

A orientação funcional predominante de um sistema, ao que parece, em princípio re- solveria esse problema. De fato, um sistema que procura enriquecer o processo de planeja-

mento é suposto integrado com aquele. Por sua parte, se a função principal do sistema consis-

te em orientar as decisões orçamentárias, poder-se-ia pressupor que a integração com o pro-

cesso de gestão do gasto público está assegurada. Porém, isso não acontece necessariamente assim na prática. Podem encontrar-se assincronias entre a avaliação e o planejamento em sis- temas de M&A adscritos ao ‘Modelo Plano’ e, inclusive, entre avaliação e orçamento em sis-

temas que seguem o ‘Modelo Orçamento’. 11

11 Como se advertiu em uma investigação precedente (Cunill e Ospina, 2003), a falta de sincronia entre o or- çamento e a avaliação era particularmente evidente nos sistemas submetidos ao ‘Modelo Plano’, nos que,

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A orientação funcional não assegura, pois, a integração com o respectivo processo de decisões. O momentum da avaliação resulta ser de importância capital em todos os casos. Também é especialmente importante a natureza do sistema orçamentário ou do sis- tema de planejamento governamental ao qual se vincula um sistema de M&A, conforme seja a orientação funcional predominante que se adote. Um sistema de disciplina fiscal e vínculos fortes entre as prioridades estratégicas e a

alocação de recursos geram um meio propício ao bom desempenho do setor público. Do con- trário, um sistema no qual as fontes e o uso das verbas estão muito divididos (ou no qual o processo de tomada de decisões é improvisado) provavelmente prejudicará a adoção racional

de políticas, além de perturbar o planejamento e a execução do orçamento (Mackay, 2000:7).

Por outro lado, um sistema de planejamento governamental que se reduza a uma função de coordenação de políticas (sem prover aos grandes objetivos com visão de país) não proverá os incentivos devidos ao desenvolvimento de uma função de avaliação associado àquele. De fato, como bem ressalta Mackay (2000:4), uma das lições aprendidas experimen- talmente é que o desenvolvimento de um sistema não deve considerar-se uma atividade inde- pendente; portanto, não seria realista tratar de “implantar” um sistema de avaliação, somente

em uma estrutura administrativa existente se o marco e os incentivos institucionais não podem apoiá-lo. Para estes efeitos, a natureza do sistema de gestão do pessoal público também é de fundamental importância. Ainda no caso de que um sistema de M&A funcione descentraliza- damente, a inclusão das unidades gerenciais das agências setoriais não está automaticamente assegurada. Quando tais unidades carecem de um grau de controle substancial sobre os produ- tos de suas atividades ou quando não possuem certeza dos recursos de que dispõem, é com- preensível que considerem irrelevante a avaliação e, pior, uma ameaça em vez de uma ajuda (Mackay, 200:6). Autonomia gerencial, medição do desempenho e consequências de alguma espécie são traços que, segundo a experiência, podem maximizar a utilidade da avaliação. Caracterizam tais traços a gestão do pessoal dirigente na América Latina? Contribuem os sis- temas de M&A para melhorar o desempenho do pessoal? A interface entre a gestão de pessoal público e os sistemas de M&A requer, portanto, ser examinada. Em qualquer caso, a experiência sugere que para poder enraizar-se no ciclo de gestão governamental, um sistema de M&A exige uma articulação com todos os componentes desse ciclo.

Um assunto essencial nesse sentido é a interface entre o orçamento e o planejamento.

É usual que se sustente que se o orçamento se orienta para resultados, já está concedida a

condição de integração com a avaliação. Não obstante, surge o problema do ovo ou a galinha.

A questão, colocada em termos gerais, é indagar a orientação que guia a preparação de orça-

mentos. A discussão que Shick (2005) introduz é relevante a estes efeitos porque marca as diferenças entre as necessidades dos países desenvolvidos e subdesenvolvidos além de ilumi- nar sobre a importância, neles, da interface entre planejamento e orçamento. Enquanto os países desenvolvidos podem não utilizar a orçamento como instrumento de desenvolvimento, na América Latina, o panorama mais ou menos generalizado de rendas inadequadas combinado com uma elevada proporção de necessidades sociais insatisfeitas condiciona a necessidade de uma preparação de orçamentos menos incrementais e mais estra- tégicos, ligada ao planejamento nacional ou a outros meios de definir os objetivos e as priori- dades.

Dentro dessa região, consoante Shick salienta (2005:14), existem dois modelos para inclusão do planejamento na alocação de recursos: um, centrado no planejamento mesmo, e outro, centrado no orçamento. No primeiro caso, os planos de desenvolvimento plurianuais

movem o orçamento mediante a definição de prioridades nacionais que incidem nas decisões sobre gastos a médio prazo. No modelo centrado no orçamento, a preparação do mesmo é o processo dominante, e as alocações que se fazem não estão condicionadas por planos preesta- belecidos. Estes dois modelos se correspondem com os encontrados em matéria de avaliação (Cunill e Ospina, 2003). Não obstante, a pergunta-chave é: se os processos de planejamento e orçamento po- dem integrar-se melhor, tendo em conta o imperativo da necessidade; “sem importar sua ori- entação, os países que dependem do planejamento devem ter meios eficazes de conectá-lo com os orçamentos anuais; e os países que baseiam todas as dotações no orçamento devem ter

a capacidade de avaliar as opções de despesas à luz dos impactos esperados no desenvolvi-

mento futuro” (Shick, 2005:14). Um dos assuntos relevantes para tais efeitos é a interface mesma entre o planejamento

e o orçamento. Existem arranjos específicos que produzam uma real integração entre o plane-

jamento e a preparação do orçamento? Acaso, horizontes temporais mais amplos da elabora- ção do orçamento podem conceder uma orientação mais estratégica ao mesmo e suprir o pla- nejamento como ferramenta do desenvolvimento?

O que fica sugerido, em suma, é que quanto maior seja a integração de um sistema

de M&A com o planejamento, o orçamento (em vez de relações direcionais com um ou ou- tro) e os sistemas de estatística e pessoal, tanto maior será sua institucionalização.

3. Outra perspectiva do uso da informação. A questão dos usuários reais e nominais

Todas as considerações precedentes dão conta de uma multiplicidade de fatores que incidem

no grau de institucionalização de um sistema de M&A. Todos eles, em maior ou menor pro- porção, vinculam-se com a probabilidade de que a sua utilidade se diversifique e se integre em toda a estrutura governamental, e se arraigue socialmente.

A hipótese básica de que a avaliação e o acompanhamento adquirem sentido quando

são utilizados por diversos tipos de atores sociais concernidos, obriga examinar mais minu- ciosamente quais são as condições que influem para que isso seja possível. Ou seja, parafrase- ando Feinstein (2002), quais são os fatores que podem diminuir a brecha entre uso real e uso potencial da informação fornecida pelo M&A. Os avanços no conhecimento dão conta de, pelo menos, quatro condições (Ospina, 2006b; Zaltsman, 2006a):

que a informação gerada seja plausível;

que seja acessível;

que seja consumível;

que produza consequências;

Temos abordado a primeira condição quando nos referíamos à produção de confiança como um assunto vital a ser considerado na interface entre a construção da oferta de M&A e a indução da demanda de M&A. Veremos, agora, o resto das condições. Para isso, teremos de considerar não somente as diferenças entre o uso real e o uso potencial que pode ter o M&A para uma classe especial de usuários, como também as diferenças entre usuários reais e nomi- nais de um sistema de M&A.

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O problema do acesso à informação

Se os usos da avaliação e da informação conexa devem identificar-se em separado segundo os distintos participantes (Mackay, 1998), é basilar conhecer quem são os participantes. Todo o sistema de M&A alude a três tipos de participantes: Poder Executivo, Parla- mento e Sociedade Civil. Isto aparece relevante em uma investigação prévia referida a alguns dos principais sistemas que operam na América Latina (Cunill e Ospina, 2003). Essa pesqui- sa, contudo, dava conta de duas categorias diferentes de usuários: os reais e os nominais. De fato, só se encontraram evidências contundentes de utilização da informação fornecida pelos sistemas de M&A no âmbito das autoridades orçamentárias, das instâncias de coordenação governamental e, eventualmente, da Presidência. Pelo contrário, em caso nenhum parecia ser aproveitada na camada média (particularmente na esfera dos ministérios setoriais) a informa- ção que se provia pela camada macro. Tudo isso dava origem a um vazio que afetava a possi- bilidade de que os sistemas de M&A gerassem aprendizagem real no âmbito organizacional. Algo semelhante ocorria com o parlamento e a sociedade civil. Nem mesmo os siste- mas que aderiram ao “modelo orçamento” mostravam um uso claro da informação de M&A por parte do congresso. Tampouco os sistemas que seguem o “modelo plano” exibiam um envolvimento por parte da sociedade civil com os resultados do M&A. A função de prestação de contas, ou seja, o uso da informação para outros fins políticos também aparecia fragilizada. Que fatores podem ajudar a explicar estes vazios? A acessibilidade da informação é um deles. Para que a informação possa ser útil a diversos usuários potenciais tem que ser per- cebida como necessária, tem que estar à mão, tem que ser compreensível para eles. Ao que parece, o primeiro passo é conhecer a existência da informação e compreender a sua relevância. Para tanto, a publicidade da informação é uma condição necessária à aces- sibilidade, sobretudo no que concerne ao seu potencial uso pela sociedade. Também o é a e- xistência de mecanismos institucionalizados que dêem prioridade aos atores a quem a infor- mação deve chegar, e que lhes seja apresentada em termos compreensíveis para sua real utili- zação. O que é chave, em qualquer caso, como bem assinala Feinstein (2002:434), é a quali- dade da disseminação dos resultados do M&A. Às vezes, de fato, a mera publicação dos resultados não assegura a sua publicidade, mormente quando se assume que somente basta colocá-los na internet. A hipótese é que os canais usados para a comunicação são tão im- portantes como a maneira de apresentar as informações oriundas do M&A, para efeitos de torná-las acessíveis aos distintos tipos de usuários. Agora bem, se a informação é importante para atender às necessidades dos distintos ti- pos de usuários, certamente o problema básico é o de sua acessibilidade. Às vezes, a informa- ção gerada por um sistema de M&A é acessível, porém não relevante para seus usuários po- tenciais. Isso conduz a outro problema.

O problema do consumo da informação

Para que a informação seja realmente usada (“consumida”) tem que ser julgada útil. Portanto, uma questão que deve ser formulada expressamente é a seguinte: quão relevante os usuários consideram a informação produzida por um sistema de M&A. Ou de outra forma: serve-lhe para abordar o tipo de problemas que confrontam ou para apoiar as decisões que necessitam tomar, ou para ambas as coisas? A relevância das avaliações se vincula, em primeiro lugar, com o grau no qual os te- mas aos que se dirigem são considerados como importantes pelos seus usuários reais e poten-

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ciais (Feinstein, 2002:434). Avaliações relevantes são aquelas para as quais existe uma de- manda, pelo menos potencial. As necessidades dos usuários potenciais devem ser reconhe- cidas para tais efeitos. Referindo-se, por exemplo, aos setores gerenciais, Behn (2003) destaca que a natureza de seus propósitos determina a natureza das medidas do desempenho. Para aprender não lhes serve a informação excessivamente agregada, mas sim uma ampla variedade de medidas de desempenho que provejam informação detalhada sobre os variados aspectos dos distintos componentes das agências, que possa revelar desvios do esperado. Por sua vez, para melhorar

o desempenho de suas agências, os dirigentes necessitam compreender de que maneira eles

podem influir no comportamento do pessoal que produz os resultados, assim como influenciar

a conduta dos cidadãos que os transformam em mudanças sociais; portanto, as medidas do

desempenho têm que dar conta das relações que conectam mudanças nas operações com mu- danças nos resultados e impactos. Um sistema de M&A mede o desempenho das agências e os compara com algum pa- drão (um resultado desejado). Se, respeitado o anterior, as medidas de desempenho não reú- nem as características pertinentes aos efeitos da aprendizagem e da melhoria organizacional,

será altamente provável que a informação produzida pelo M&A não seja relevante em termos gerenciais. Entretanto, pareceria ser que os gerentes requerem informação muito desagregada, que os ilumine sobre tópicos que melhorem as organizações, ao passo que o público pareceria requerer informação agregada que dê conta acerca das orientações da política e lhe permita

fazer comparações entre as agências e entre as jurisdições, para ampliar a sua influência sobre

a administração pública. O cumprimento da função prestação de contas – que manifestam

cumprir alguns sistemas – está diretamente vinculado àquilo. Em suma, a relevância da informação depende, em princípio, dos temas da avaliação defronte dos usuários potenciais da informação. Certos tipos de informação são úteis para uns, mas não para outros. Deste modo, a articulação das informações em função dos usos práticos e diferenciados dos distintos atores sociais faz parte da solução do problema do consumo da informação. A relevância da informação depende também da oportunidade em que se realiza a avaliação: se seus resultados tornam-se disponíveis depois que as decisões foram tomadas, certamente não servem aos gerentes nem à sociedade. Um fator a mais que afeta o consumo da informação já foi mencionado quando aludí- amos à integração, especialmente, transversal. Se, por exemplo, a alocação do gasto se pro- duz antes do planejamento estratégico-organizacional, a formulação de metas e compromissos ministeriais pode se converter em uma mera tarefa ritual. Se o orçamento está organizado em função de insumos e linhas de gastos, a probabilidade de que a informação se use para a to- mada de decisões se reduz consideravelmente. A integração, vista desta perspectiva, provê incentivos para usar a informação. Um último problema, vinculado com o emprego da informação, é o seu impacto.

O problema do impacto da informação

Uma vez que os potenciais usuários conhecem e consideram relevante a informação sobre M&A, fica a pergunta se ela efetivamente produz mudanças positivas no resto do ciclo de gestão governamental. Em teoria, cada um dos fatores mencionados deveria incidir nessa di- reção. Todavia, cabe analisar expressamente quais são os incentivos e mecanismos institucio-

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nais para produzir a conexão entre as funções de um sistema de M&A e seus usuários, a sa- ber:

planejamento governamental, global ou setorial: uso do M&A pelo presidente e pelos ministros para melhorar as políticas públicas;

aprendizagem: uso do M&A pelos gerentes de programas e pelos ministros para melho- rar uma organização ou um programa no ciclo subsequente;

alocação do gasto: uso de M&A pelas autoridades orçamentárias e do parlamento para apoiar a tomada de decisões na dotação de recursos e justificá-las dentro de um marco de valores explícitos;

prestação de contas: uso direcionado para dentro e para fora do governo, para que seus representantes respondam pelo uso adequado do erário e pela efetividade das ações go- vernamentais.

4. Recapitulação. O esquema de análise proposto

Como afirma David Shand, 12 a institucionalização de um sistema de M&A vai além do esta- belecimento de processos, estruturas organizacionais, comitês e comissões que permitem a implantação do mesmo. O grau de institucionalização se reflete no uso das estruturas para que se produza um impacto real na gestão pública com base na informação gerada pelas avalia- ções e processos de acompanhamento ao longo do tempo. Isso, por sua vez, relaciona-se com o problema das capacidades, mas também com o dos incentivos institucionais; ou seja, com a existência de conseqüências (positivas e negativas) dentro da arquitetura mesma da adminis- tração pública para que os usuários potenciais da informação se preocupem em demandar e usar a informação gerada pelo M&A, nela incluídos os entes avaliados ou monitorados, ou ambos. A institucionalização também tem a ver com a capacidade do sistema para manter-se através do tempo, mesmo apesar das mudanças políticas no regime. Pode concluir-se que a institucionalização de um sistema de M&A é, em parte, função da idade do mesmo e, em parte, função das condições sob as quais se criou e implementou no decurso do tempo, assim como do interesse político e técnico que se lhe tenha dado ao siste- ma. Determinar o grau de institucionalização de cada sistema é uma tarefa quixotesca pela falta de dados duros que permitam ir além de uma apreciação subjetiva da natureza e da qua- lidade dos diversos fatores que tornam o sistema viável no longo prazo. Contudo, por algum lado é preciso começar. Neste trabalho assumimos que a institucionalização do sistema é uma “variável dependente” e que os temas até aqui discutidos são fatores importantes para enten- der o grau de institucionalização. Eles podem resumir-se como segue:

12 Informe da Primeira Conferência Regional de Monitoramento e Avaliação em América Latina, Banco Mundi- al, BID, Washington, 2005 (publicado em 2006).

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Tabela nº 2

FATORES QUE INCIDEM NA INSTITUCIONALIZAÇÃO DE UM SISTEMA DE M&A

I. Diversificação funcional e instrumental

As funções que predominam no sistema.

O ponto de vista com que se enfoca o sistema.

Os instrumentos de avaliação e monitoramento que existem para cumprir essas funções.

A capacidade dos sistemas para consolidar e/ou diversificar os ins- trumentos de M&A e, portanto, suas funções.

II. Coerência institucional

Capacidade de integração no interior do sistema.

Capacidade de integração vertical.

III. Uso da informação

O problema da credibilidade da informação.

O problema do acesso da informação.

O problema do consumo da informação.

O problema do impacto da informação.

IV. Sustentabilidade

Conjunto de normas que o sustenta.

Financiamento.

Pessoal.

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CAPÍTULO III.

BREVE DESCRIÇÃO DA METODOLOGIA DA INVESTIGAÇÃO

Um protocolo comum para todos os casos intentou garantir o rigor da investigação e a compa- rabilidade dos casos, sob a premissa de que cada investigador mergulharia em um mundo complexo e cheio de ambigüidades e, por isso mesmo, precisaria de um referente que lhe permitisse focalizar a sua atenção na agenda comum. Coerente com o marco teórico adotado pela investigação, cada estudo de caso foi dividido em cinco grandes seções, cada uma delas respondendo perguntas e tópicos críticos.

O primeiro grupo de perguntas fazia referência aos antecedentes e panorama global

do sistema: Como está estruturado o sistema? Qual é a sua localização institucional? Quais são os antecedentes críticos para entender-lhe a lógica e as características atuais? Responder

essas perguntas implicou desenvolver uma descrição geral do sistema, desenrolar uma linha cronológica do seu desenvolvimento, identificar a norma que o sustenta, explorar as caracte- rísticas de seu financiamento e sua sustentabilidade.

O segundo bloco de interrogações buscava entender a orientação funcional do sis-

tema e a natureza de suas ferramentas. Considerando as variações na ênfase que cada país dá às grandes funções que o sistema de M&A cumpre no setor público, perguntava-se qual é a

orientação funcional característica do sistema e quais são as implicações que ele tem para caracterizar a natureza de suas ferramentas de avaliação e monitoramento? Para responder essas questõs determinaram-se as funções predominantes no sistema (orientação funcional do mesmo), o nível em que ele se enfoca, os instrumentos de M&A que existem para cumprir essas funções, a capacidade dos sistemas para consolidar e/ou diversificar os instrumentos de M&A e, portanto suas funções, além da relação com outras instâncias que fazem acompa- nhamento e avaliação fora do sistema.

O terceiro conjunto de indagações explorou a coerência institucional. Que capacida-

de de coordenação e harmonização existe entre os potenciais implicados no M&A de cada país (incluindo os níveis subnacionais)? Quais são os principais gargalos e por que, e quais são as possíveis oportunidades de superá-los? Para dar respostas a essas indagações se explo- raram temas como a capacidade de integração no interior do sistema (integração vertical e integração horizontal inter-setorial) e a capacidade de integração do sistema com outros (inte-

gração horizontal inter-institucional, incluído o âmbito territorial, e a integração transversal).

A quarta classe de questões enfatizou o tema do uso da informação. Em que propor-

ção os usuários potenciais do sistema usam a informação oriunda do mesmo? Quais são as razões para isso? Que oportunidades existem para superar os obstáculos documentados? Para atendê-las exploraram-se os problemas da credibilidade da informação, do acesso a ela, do consumo da mesma e, por fim, do impacto da informação. Finalmente, o quinto lote de perguntas tentou abordar de uma maneira mais global o tema da institucionalização dos sistemas. Qual é o grau de institucionalização das funções

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de M&A em cada um dos países? Por quê? Que tipo de padrões surge quando comparados entre si? Que implicações eles têm para iluminar o estado da arte dos sistemas de M&A na região? Para respondê-las se utilizou a informação das seções anteriores como referência para avaliar várias dimensões associadas à institucionalização do sistema. Em todos os casos, o informe da cada investigador incluiu uma narrativa com infor- mação sobre esses cinco grandes temas, apesar das variações no nível de profundidade dos mesmos, por causa do estado dessa arte em cada país. Com relação às fontes de informação consultadas, cada caso embasou-se na captação de dados primários (coletados diretamente pelo investigador mediante entrevistas e observa- ções) e secundários (coletados por outros pesquisadores ou por entidades públicas, todos de- vidamente citados). Exemplos dos segundos são os informes e os documentos de trabalho da unidade coordenadora do sistema, documentos oficiais locais, nacionais e internacionais, in- vestigações empíricas realizadas sobre o sistema e seus componentes, artigos e monografias sobre temas relativos à modernização do estado e aos processos de avaliação, acompanhamen- to e controle. Exemplos dos primeiros incluem entrevistas individuais e de grupo, em profun- didade, estruturadas em questionários detalhados, a indivíduos selecionados estrategicamente com base na sua representatividade como atores-chave dos vários componentes do sistema. A tabela n° 3 oferece uma visão global das características da investigação.

Tabela nº 3

VISÃO GERAL DA INVESTIGAÇÃO

Casos: 12 países

Unidade de análise

Metodologia primária

Argentina Honduras

Os sistemas de M&A que em cada país buscam promover uma orientação para resultados no âmbito nacional.

Entrevistas e documentos. Investigadores locais. Amostras de 15 a 25 atores por país. Protocolo comum para todos os casos. Validação dos estudos de caso.

Bolívia

México

Brasil

Nicarágua

Chile

Paraguai

Colômbia

Peru

Costa Rica

Uruguai

Considerando as categorias básicas cujas perspectivas são fundamentais (política, ge- rencial, técnico; a dos “sujeitos” de M&A e a dos usuários externos ao sistema e/ou à admi- nistração pública – segundo a classificação sugerida por Mario Mora), cada investigador sele- cionou e entrevistou entre quinze e vinte e cinco atores – representantes das instituições e es- feras de responsabilidade apresentados na tabela n° 4.

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Tabela nº 4

TIPO DE ATORES ENTREVISTADOS

Unidade administrativa a que pertencem

 

Hierarquia dos atores entrevistados

 

- Pelo menos um representante da alta gerência.

1) Unidade coordenadora do sistema.

- Vários atores de nível técnico médio.

- Um consultor.

2) Organização onde está situada a uni- dade coordenadora.

- Pelo menos um representante da alta gerência.

- Vários atores do nível técnico médio que se relaciona com os da unidade coordenadora.

3) Ministério da Fazenda e/ou do Plane- jamento.

- Representante da alta gerência familiarizado com M&A.

- Vários técnicos da área de orçamento.

4) Gabinete ou Secretaria da Presidência ou comissões de modernização do estado.

- Funcionário na área de modernização / avalia- ção / projetos similares.

 

- Representante da alta gerência.

5) Ministérios ou agências descentrali- zadas que tenham participado do M&A.

- Representante da unidade encarregada de cole- tar os dados de avaliação (núcleos de planeja- mento ou homólogas).

6) Programas ou projetos que tenham participado no M&A.

- Coordenador do projeto ou técnicos do mesmo.

7) Parlamento: Congresso / Câmara.

- Congressista ou membro do staff de congressista.

- Staff de comissões.

 

- Professores e investigadores conhecedores do sistema.

8) Sociedade civil / cidadãos.

- ONG fazendo trabalhos de incidência que te- nham uma perspectiva externa do sistema.

9) Beneficiários diretos.

- Pelo menos um beneficiário no caso de progra- mas.

10) Controladoria.

- Alta gerência ou técnico que trabalhe em avali- ação / acompanhamento / auditoria, ou conheça

o

sistema por referência de trabalho.

11) Pessoal / Serviço Civil / Função Pú- blica.

- Alta gerência ou técnico que trabalhe em avali- ação / acompanhamento / auditoria, ou conheça

o

sistema por referência de trabalho.

12) Instituto Nacional de Estatísticas.

- Responsáveis da produção de operações estatís- ticas relevantes para o Sistema Nacional de M&A, tais como censos, pesquisas, enquetes.

- Responsáveis de áreas metodológicas.

Uma vez validados, os estudos de caso foram analisados considerando as semelhanças e as diferenças para cada um dos grandes grupos de perguntas, e utilizando duas visões ou pontos de vista: uma por país, para identificar a existência de um ou mais sistemas diferencia- dos, e outra visão, funcional, considerando a orientação operacional dos sistemas de cada pa- ís. Igualmente, consideraram-se na análise as diferenças de idade, criando, para tanto, pers- pectivas para que se pudessem estabelecer comparações. A partir desse exercício foi possível

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conceber uma classificação que permite distinguir quatro grandes tipos de sistemas de M&A, tal como se apresentam na tabela n° 5. Em resumo, a investigação realizou-se em duas etapas complementares, conforme se descreve na tabela n° 6.

Tabela nº 5

CLASSIFICAÇÃO DOS SISTEMAS DE M&A

 

- Sistemas multifuncionais referentes ao Plano Nacional de Desen- volvimento: SINERGIA da Colômbia, SINE de Costa Rica, SINASID da

Nicarágua.

1.

Sistemas com orien-

tação predominante-

mente política.

- Sistemas multifuncionais em contextos carentes de planos de de-

senvolvimento institucionalizados: Sistema PEG-SEV do Uruguai, Sistema SIERP-Gerência de Honduras.

- Sistemas monofuncionais de acompanhamento de metas presiden- ciais: SPG do Chile e SMMP do Brasil.

 

- Sistemas multifuncionais em contextos de lógica orçamentária: SCG

do Chile, Sistema SSEGP do Peru, SSEEP da Argentina.

Sistemas com orien-

2.

tação predominante-

mente econômica.

- Sistemas multifuncionais baseados em um Plano Nacional de De- senvolvimento: SED do México.

- Sistemas monfuncionais baseados em um Plano Nacional de De- senvolvimento: MCE-SIPP do Paraguai.

3.

Sistemas com orien-

 

tação expressamente econômica e política.

- Sistema de M&A do Plano Plurianual do Brasil e, eventualmente, o Sistema Nacional de Monitoração e Avaliação do PND da Bolívia.

4.

Sistemas com orien-

 

tação social.

- Os casos do México, Chile, Brasil e Argentina.

 

Tabela nº 6

ETAPAS DA INVESTIGAÇÃO

 

- Elaboração e validação do protocolo.

Etapa 1:

- Aplicação do protocolo e elaboração de casos por país.

Casos individuais

- Retroalimentação individual e discussão coletiva.

- Validação dos casos pelos responsáveis governamentais.

 

- Análise e classificação dos sistemas.

Etapa 2:

- Comparação por subcategorias de sistemas.

Comparações

- Elaboração de informe comparativo.

- Validação.

Com relação à classificação mencionada na tabela n° 5, pode-se observar que alguns sistemas de M&A tendem a vincular-se mais com o planejamento, outros, com o orçamento (tendência que denominamos vocação funcional). Os sistemas que enfatizam o planejamento possuem um cunho mais político, enquanto os que realçam o orçamento têm um viés mais econômico. Existem, ainda, variações interessantes dentro destas categorias, já que alguns sistemas manifestam expressamente possuir vocação multifuncional, ao passo que outros nas-

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ceram como sistemas monofuncionais. Outra diferença relevante alude ao contexto em que se desenvolvem os sistemas, devendo-se levar em conta que há países nos quais os processos de alocação de recursos estão condicionados – formalmente, pelo menos – pela existência de planos de desenvolvimento plurianuais, enquanto que outros se centram no orçamento. É de- vido a isso que distinguimos os sistemas segundo esses contextos e assim se verá mais adian- te.

Além desses sistemas básicos, encontramos outros que pretendem ser multifuncionais, mas alicerçando-se em contextos onde se desenvolve uma interface entre o planejamento e o orçamento, intentando fazer convergir no sistema as funções política e econômica. Finalmente, observamos uma crescente tendência em criar sistemas independentes de M&A em redor da gestão dos programas sociais, com uma vocação de integralidade que os distingue dos três anteriores. Embora esses sistemas com orientação social cumprem um papel importante dentro do ecossistema dos esforços de avaliação e monitoração dos resultados da região, pela sua natureza mais integral e não exclusivamente orientada para os resultados, eles não foram considerados como objeto de estudo desta investigação comparada. Mesmo assim, foram incluídos porque a sua ausência reduziria a validade do panorama geral sobre sistemas de M&A na região em estudo. Por esta mesma razão, nas conclusões incluiremos alguns co- mentários sobre eles, na medida em que sejam pertinentes ao entendimento deste amplo pano- rama de esforços de M&A dentro dos países estudados. Os capítulos seguintes estão estruturados seguindo a mesma lógica até aqui utilizada. Tendo como base os resultados dos estudos de caso nacionais para cada uma das quatro cate- gorias de sistemas, analisamos os fatores que incidem em termos de institucionalização dos mesmos; em particular, de como a diversificação de ferramentas e funções, o grau de coerên- cia, o uso e a sustentabilidade contribuem para o grau de institucionalização. Para a análise comparativa dentro de cada categoria, consideramos, ainda, a idade e a maturação do sistema no tempo como variável crítica para entendê-los. Cabe esclarecer que o trabalho comparativo que apresentamos a seguir tem uma im- portante limitação no que se refere à incorporação da informação do caso Bolívia. Os valiosos estudos dos esforços de avaliação e monitoramento orientado para resultados nesse país não foram estruturados pela lógica do protocolo geral. Por essa razão não foi possível realizar com o mesmo rigor a análise comparativa de cada uma das dimensões mencionadas anteriormente para os sistemas e ferramentas dos outros países. Algo similar ocorreu com o informe da Ar- gentina. Na medida do possível temos tratado de incorporar na análise a excelente informação compilada nestes estudos de caso e temos nos esforçado para incluir o que se aprendeu ao interpretar os resultados gerais do trabalho comparativo que apresentamos mais adiante. Con- tudo, apesar do desvelo, somos conscientes de que este vazio representa uma limitação que desafortunadamente não tem resolução para a presente tarefa.

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CAPÍTULO IV.

SISTEMAS PREDOMINANTEMENTE POLÍTICOS

Introdução

Neste capítulo apresentamos a comparação entre aqueles sistemas que têm em comum uma orientação predominantemente política. Caracterizam-se pela pretensão de aperfeiçoar medi- ante técnicas de M&A os resultados dos afazeres do governo com relação à concepção origi- nal e à implantação das estratégias e políticas públicas. Em geral, eles se traduzem em exercícios de prestação de contas no interior do Estado, como ocorre, por exemplo, com a prestação de contas das agências a uma autoridade central ou como no caso dos ministros ao presidente, ou do presidente ao congresso. Além disso, ha- bitualmente buscam apoiar a prestação de contas para fora do estado, do governo para a soci- edade civil. Dentro deste grupo encontramos sistemas que pertencem a duas categorias, que con- vém distinguir na análise comparativa. De um lado estão os sistemas que têm uma vocação multifuncional, ou seja, aqueles que além de propor-se a melhorar ou a polir as decisões políticas buscam servir aos processos de alocação do gasto público ou apoiar de forma direta o aprendizado e a melhoria das orga- nizações públicas. Esses sistemas se caracterizam por estar diretamente referenciados aos re- sultados do planejamento governamental. Ainda que a maioria deles não consiga implantar na prática sua multifuncionalidade, a sua natureza está marcada por tal aspiração. Neste grupo nos deparamos com duas situações a um só tempo; uma representada pelo SINE de Costa Ri- ca, o SINERGIA da Colômbia e o SINASID da Nicarágua, que têm institucionalizada a fun- ção de planejamento; e outra representada pelos sistemas de Honduras e Uruguai, que não se baseiam em um sistema de planejamento nacional formalizado. De outro lado, a categoria é constituída pelos sistemas que nasceram com uma voca- ção monofuncional ao redor de uma função de coordenação macro-estratégica, como é o caso dos conhecidos como Metas Presidenciais do Brasil e Chile. 13

13 Na Argentina, no âmbito da Chefatura de Gabinete dos Ministros, funciona um sistema de acompanhamento das políticas prioritárias mediante um quadro de comandos, o Sistema de Informação para a Gestão-SIG, que foi criado para melhorar a gestão e a articulação das distintas áreas de governo. Teoricamente permite o acompa- nhamento, a avaliação e o controle dos planos, programas e projetos a partir de indicadores de processos e de resultados, para facilitar a coordenação interministerial e intra-ministerial. Está orientado para contribuir ao cum- primento das funções do chefe de gabinete, que por sua vez está obrigado a concorrer mensalmente ao parla- mento, para informar sobre o estado da nação. Este sistema não é objeto de análise no presente informe.

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1. Sistemas multifuncionais referidos ao Plano Nacional de Desenvolvimento: o SINE de Costa Rica, o SINERGIA da Colômbia e o SINASID da Nicarágua.

Pertencem a esta categoria três sistemas pelo menos: o SINE de Costa Rica, o SINERGIA da Colômbia e o SINASID da Nicarágua, que possuem as seguintes características comuns:

Todos refletem a opção – por parte dos atores em seus países – por elaborar e imple-

mentar um sistema unificado de M&A, cuja coerência interna e identidade está claramente associada à intenção de avaliar e acompanhar as ações impulsionadas pelo poder executivo dentro do marco geral do Plano Nacional de Desenvolvimento – PND. Esta prioridade pela melhoria do planejamento nacional define a sua natureza e as características das suas ferra- mentas, além de determinar o seu grau macro de análise.

Esta característica não implica que não existam outros sistemas de M&A com funções

mais focalizadas e, em muitas ocasiões, gerando superposições e demandas contraditórias às

entidades. Mas, é a função de velar pela integridade do Plano Nacional de Desenvolvimento que converte esses sistemas no núcleo articulador dos esforços de M&A do governo.

Em todos os casos assume-se que, se for feito o M&A do PND, haverá uma melhor a-

locação do gasto, desenvolver-se-á o aprendizado e a prática dos ajustes durante a marcha, e,

além disso, no caso de difundir a informação, produzir-se-á um maior volume de prestação de contas ao cidadão.

Portanto, nominalmente, todos os sistemas deste grupo têm uma vocação multifuncional. Uma comparação entre os três sistemas multifuncionais classificados como predomi- nantemente políticos deve considerar as diferenças no nível de amadurecimento dos sistemas. Dois deles, o SINE e o SINERGIA, de Costa Rica e da Colômbia respectivamente, são siste- mas maduros, iniciados em princípios dos anos 90, que já superaram o período de volatilidade inicial. Esses sistemas têm experimentado muitos ciclos de refinamento no decurso de treze anos pelo menos e, cada um deles, sobreviveu a quatro administrações diferentes em cada país (pois os períodos presidenciais são de quatro anos, em ambos os casos). Pelo contrário, o SI- NASID, da Nicarágua, vive uma tenra infância, pois foi concebido no período 2001/2002, com revisões em 2003 e 2005, e outra prevista para ocorrer em 2007 – a partir da mudança de governo. Como o período presidencial nicaraguense é de cinco anos, resulta ser que o sistema passará pela sua primeira troca de administração, logo, ainda está para ver como evoluciona. Na seqüência, comparam-se os quatro fatores que, segundo o marco teórico desta in- vestigação, influem no grau de institucionalização.

a. Diversificação funcional e instrumental

Os motivos que deram origem ao SINE, ao SINERGIA e ao SINESID como meios de avalia- ção e monitoramento do Plano Nacional de Desenvolvimento traziam no seu bojo uma orien- tação predominantemente política, no entendimento de que, na teoria, o plano representa a cristalização das aspirações dos cidadãos que o governo eleito prometeu desenvolver, logo, os sistemas enfatizam a obrigação do mesmo prestar contas das ações que lhe permitiram cum- prir com a sociedade. Nesse sentido, a lógica para dar ênfase ao planejamento é que ele repre- senta a melhor maneira de prestar contas ao cidadão.

Funções e esferas de ação

Em Costa Rica, desde o começo, a orientação exclusiva das ações estratégicas – programas e

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projetos estratégicos do poder executivo – faz supor uma cobertura parcial, não total, dos afa- zeres institucionais, além de determinar-lhe sua atenção aos aspectos macro. Na Colômbia pretendeu-se, eventualmente, alcançar uma cobertura considerável de instituições e políticas, além de relacionar o âmbito macro das políticas com o ambiente mé- dio das organizações, oferecendo uma oportunidade de aprendizagem e retroalimentação a esses organismos. Em ambos os casos, o órgão diretor do sistema foi colocado na entidade encarregada do planejamento nacional, e o usuário principal era o presidente, considerado como um “tomador de contas” perante o seu gabinete e como um “prestador de contas” ante o congresso e os cidadãos. Na Nicarágua, ainda que o grau de focalização também seja macro desde o início, a ar- ticulação com o PND surgiu depois de criado o sistema, justamente para responder à necessi- dade de fazer o M&A dos resultados de uma política nacional de combate à pobreza – o ER- CERP – impulsionada com cooperação internacional. Os esforços feitos a partir de 2005 pro- curaram ajustar o sistema para integrar estes dois propósitos em um só. Nesse aspecto, o exe- cutivo é também o principal usuário, mormente como prestador de contas e negociador com a cooperação internacional. A figura do presidente parece estar menos presente no caso do SI- NASID (até agora) quando comparada com o papel dinamizador que esse tipo de usuário tem cumprido nos outros dois sistemas. No SINE, a ênfase funcional tem oscilado entre duas orientações: o desenho original, que em 1994 assumia que o apoio ao planejamento estratégico redundaria em uma melhor alocação do gasto – lógica essa à qual, hoje, a nova administração quer retornar porque recla- ma um redimensionamento do sistema. Isso parece ser motivado pela percepção de que o sis- tema abandonou sua razão de ser durante a terceira administração. Com efeito, a introdução da Lei de Administração Financeira da República e Orçamentos Públicos no ano de 2002 cau- sou uma mudança de orientação funcional para os quatro anos seguintes, concentrando o tra- balho de SINE fundamentalmente no monitoramento da execução do orçamento. O sistema perdeu sua vocação política como ferramenta estratégica do poder executivo, pois o presiden- te deixou de ser o principal usuário dele, visto que sua atenção centrou-se em oferecer à Con- troladoria Geral da República toda informação relacionada com o orçamento. No SINERGIA também se observam mudanças com a passagem das administrações, com variações no grau de atenção que o presidente à época dispensava ao sistema, converten- do-se, na última administração, em um pilar fundamental de controle de gestão do executivo. Mudanças críticas realizadas recentemente incluem a ativação do componente “Avaliações Estratégicas” (focalizadas) e a consolidação do SIGOB (sistema de programação e gestão para objetivos e resultados) como ferramenta fundamental de monitoração, com o consequente redirecionamento da ênfase das camadas macro e média para as de natureza macro exclusi- vamente e, finalmente, a intenção de reativar o componente de difusão da informação e da prestação de contas do sistema. Na Nicarágua, a motivação inicial de oferecer um sistema que meça a satisfação dos usuários, bem como o impacto e os resultados do ERCERP, amplia-se imediatamente para incorporar a motivação de fazer monitoramento do PND, e, por tanto, incluem-se novos indi- cadores econômicos dentro do sistema. A vocação funcional é, nesse caso, de fortalecimento do planejamento nacional, ainda que fortemente impregnada da necessidade de fazer M&A das ações atreladas aos empréstimos externos dirigidos ao combate à pobreza e ao fortaleci- mento da economia. A expectativa é que eventualmente o mesmo se converta em um sistema de informação gerencial do governo. A função de prestação de contas orienta-se mais para doadores internacionais do que para o cidadão ou outras instâncias do governo.

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Ferramentas

Os instrumentos de M&A que existem nos sistemas tendem a ser simples, compactos, e rela- tivamente coerentes para dentro de si mesmo. No caso de Costa Rica, dos três módulos inici- almente concebidos (informação, avaliação, incentivos) somente foi implantado o de avalia- ção. E dentro dele, só se desenvolveram ferramentas de acompanhamento. Estas decisões marcaram a natureza do sistema. Durante as duas terceiras partes de sua existência, o sistema funcionou com um único instrumento, os “Compromissos de Resultados”, firmados entre o presidente e o hierarca máximo da instituição, operacionalizados em uma “Matriz de Desem- penho Institucional – MDI” que especificava as ações estratégicas que seriam objeto de moni- toramento (este instrumento será substituído na proposta de mudança atual por “Contratos com os Cidadãos”, cuja monitoração far-se-á com uma ferramenta mais refinada, denominada “Matriz Anual de Programação Institucional – MAPI”, que por sua vez se incorpora aos “Pla- nos Anuais Operativos – PAO”, sem deixar de reclamar, ainda, a introdução de avaliações de impacto. 14 Na Colômbia, as ferramentas foram se transformando ao longo do tempo, evoluindo das figuras originais (“Plano Indicativo”, “Compromissos de Gestão”) para ferramentas de corte mais convencional. Hoje, além delas, figuram as atuais “Metas Presidenciais” acordadas entre o presidente, os ministros e suas agências com referência ao PND, cujos indicadores são monitorizados por meio do SIGOB e usados para elaborar informes periódicos ao Congresso. Independentemente, desenvolvem-se também estimativas de impacto focalizadas em entida- des e programas selecionados pela sua qualidade estratégica. Estas avaliações – altamente técnicas e realizadas por agentes externos ao governo – têm sido objeto de atenção e de inves- timento de recursos nestes últimos tempos. Na Nicarágua, as ferramentas respondem à história de seu desenvolvimento. O sistema não se alicerça em acordos entre o presidente e seus ministros, mas, é definido como uma “instância de coordenação e consolidação” da informação para responder às demandas de avaliação do PND e dos doadores internacionais. O sistema está projetado para alimentar cin- co matrizes de desempenho, com indicadores, tanto de impacto quanto de procedimentos, porque assim o pediram os autores da doação. Enfatizando simultaneamente o planejamento e as políticas setoriais, a matriz do PND (com 37 indicadores classificados em nove áreas) e a “Matriz de Ações Políticas” (com 45 indicadores por setor) são, talvez, as mais pertinentes para a análise. As outras três referem-se a programas particulares de cooperação internacional, como as “Metas do Milênio” (com 38, 82 e 14 indicadores cada uma delas). A coleta de in- formação se embasa na estrutura governamental existente e nos instrumentos disponíveis para medir os resultados do plano e o cumprimento dos compromissos com a cooperação. As ma- trizes são usadas para elaborar informes anuais do avanço do PND. Relativamente aos sistemas mais maduros, suas ferramentas se alinham com a orienta- ção: não são muitas e tendem a ser compactas. No caso da Nicarágua, o sistema é ainda mais simples do que nos outros dois, mesmo assim subsistem problemas com suas ferramentas (por exemplo, há indicadores demais, coisa típica dos primeiros ciclos de vivência). Por outra parte parece haver consenso sobre o fato de que a contribuição do SINE, do SINERGIA e do SINESID para a melhoria da capacidade de gestão institucional tem sido

14 Durante o período em que se enfatizou o monitoramento da execução da despesa, substituíram-se os “Compromissos de Resultados” por “Planos Anuais Operativos (PAO)” como instrumentos de M&A do PND, e se ampliaram os indicadores operados na MDI para incluir todas as ações institucionais vinculadas ao PND, enfraquecendo-se, em consequência, a natureza estratégica do sistema.

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mínima, no que respeita à função de aprendizagem do sistema. No caso da Nicarágua, o sis- tema se baseia em indicadores macro que procuram prestar contas sobre os resultados dos grandes processos, embora exista a pretensão de que se converta em ferramenta gerencial. Contudo, não é um sinal positivo o fato de que o fluxo da informação transite em uma só di- reção. Na Colômbia e em Costa Rica, desde o começo se almejava que a informação gerada fosse utilizada pelos gerentes das entidades públicas no melhoramento das respectivas ges- tões. Entretanto, nenhum dos dois sistemas desenvolveu os mecanismos para que essa vontade se convertesse em uma realidade, em parte pelo viés macro da análise que ambos acabaram tomando: no caso da Colômbia, porque no fim se descartou o instrumento fundamental para isso, os “Planos Indicativos”, que vinculava o planejamento estratégico do PND com o das entidades; no caso de Costa Rica, desde o início se projetaram ferramentas que não previam mecanismos de retroalimentação às unidades monitoradas com um sistema caracterizado pelo fluxo de informação em uma só direção.

b. Coerência institucional

Apesar de algumas diferenças importantes, nenhum dos três sistemas tem conseguido desen- volver, com o tempo, uma relativa capacidade de integração vertical (no interior do sistema), embora tenham avançado mais nele do que no campo da integração horizontal, que lhes per- mitia converter-se em um componente institucionalizado da administração pública dos seus respectivos países.

Capacidade de integração no interior do sistema

Mesmo quando é verdade que as ferramentas desenvolvidas no SINE e no SINERGIA possu-

em um grau relativo de coerência interna, o grau de coerência institucional dos sistemas como tais não é equiparável. Na Colômbia, em uma fase inicial programou-se um sistema de retroalimentação para cada esfera de tomada de decisões, onde com cada setor funcionaria “em cascata”, do menor ambiente micro até o maior âmbito macro, apoiando-se na informação coletada no respectivo setor e com ela, recolhida para o degrau subsequente – numa concepção sistêmica da gestão –

e com fluxo de informação nas duas direções. Porém, com o tempo, tudo indica que se tomou

a decisão explícita de deixar em mãos de outras instituições (incluída a Procuradoria, a Con-

troladoria e o Departamento Administrativo da Função Pública) as camadas médias e micro do sistema de M&A dos resultados da gestão pública. O SINERGIA acabou concentrando-se na esfera macro das políticas públicas, refletido nos programas e projetos emoldurados no Plano de Desenvolvimento. Esse grau de especialização certamente aumenta as probabilida- des de realizar uma tarefa mais efetiva, no entanto reduz o impacto do sistema na administra- ção pública em geral. Esta especialização em ambiente macro – por concepção no SINE e no SINASID, e por decisão posterior, no SINERGIA – permite um avanço relativo na coordenação no interior do sistema: entre os servidores (e técnicos) que administram o sistema e os funcionários dos ministérios (e programas) de quem recebem informação para fazer M&A. Na Colômbia, o Presidente e os administradores do SINERGIA trabalham juntos para apresentar os informes ao congresso e aos conselhos televisados de ministros. Em Costa Rica existe coordenação entre os delegados técnicos de MIDEPLAN e os setores de planejamento. Em ambos os paí- ses, a identificação e a elaboração das metas e dos indicadores é um exercício ajustado entre

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os atores mencionados e exige um alto grau de compromisso por parte do maior nível hierár-

quico. Na Nicarágua, não está claro si existe um processo similar e até pareceria que o grau de coordenação é menor, além de que os indicadores têm sido estabelecidos para responder antes

à demanda e aos compromissos externos do governo do que para atender às próprias necessi-

dades internas. Inclusive, em algum dos casos, a informação requerida para alguns indicado- res está fora do alcance do governo, o que redunda na existência de vazios na informação. No SINE e no SINERGIA, o grau de compromisso da alta hierarquia do executivo não garante uma relativa integração vertical, a não ser no nível mais alto, entre o presidente, os ministros e seus funcionários. De fato, observa-se uma relativa prestação de contas sobre os resultados dos funcionários aos ministros e destes ao presidente. Não obstante, se os dirigen- tes públicos prestam atenção ao cumprimento do que fora acordado, aparentemente o fazem mais para prestar contas ao presidente (e na Colômbia, para instâncias como os “Conselhos

Televisados dos Ministros”) do que para refletir sobre as possíveis maneiras de melhorar sua própria gestão. Da mesma forma, nos planos mais profundos da hierarquia organizacional, em nenhum dos três sistemas parece prestar-se atenção ao ambiente micro do desempenho, nem se relaciona o desempenho dos servidores com o cumprimento das metas e objetivos que as respectivas entidades compromissaram.

Capacidade de integração transversal

Ainda que estes sistemas enfatizem predominantemente o planejamento, tanto no SINE como no SINERGIA existe uma aspiração para gerar convergência entre o planejamento e o orça- mento em volta do M&A. Em ambos os casos, os atores descobriram, com o tempo, a neces- sidade de estabelecer uma relação direta entre essas duas funções do ciclo da gestão pública quando se deseja que os sistemas de M&A realmente promovam a gestão por, e para, resulta- dos. Melhorar o planejamento das políticas públicas demanda que se relacionem os resultados dos esforços com a dotação do gasto. No caso da Nicarágua, essa preocupação por integrar as duas funções não tem se manifestado ainda, porém, o fato de que o principal sistema, aquele que serve para monitorar a implementação do orçamento (o SIGFA), esteja localizado no Mi- nistério da Fazenda e do Crédito Público (e não fique integrado com o CONASID) sugere que

a lição aprendida nos outros países não incidiu no projeto do novo sistema. O desenho institucional nos três países continua sendo um obstáculo para articular os processos de planejamento com os de orçamento de tal maneira que se gerem consequências reais frente à avaliação e ao monitoramento de um desempenho exitoso, ou não: os processos de orçamento nesses países (e em seus sistemas de orçamento e controle) têm estado desvin- culados do planejamento e estão, ainda, orientados para enfatizar mais os insumos do que os resultados. Por exemplo, os itens de classificação não guardam relação com as metas, com os resultados esperados. Além disso, menciona-se que na Colômbia e em Costa Rica não existe sincronia entre a aprovação do orçamento e a elaboração dos objetivos, das metas e dos indi- cadores que se desenvolvem durante a etapa de planejamento. Mesmo assim, na Colômbia, os promotores do SINERGIA principiaram a detectar os avanços, ainda que lentos, porém, esperançosos. A reforma do Estatuto Orgânico do Orça- mento de 2003 estipula que o orçamento nacional deve incluir detalhes sobre objetivos, resul- tados esperados e indicadores de gestão para todas as atividades do governo. Se bem que só cobre o orçamento de investimentos, o DNP acompanha esse orçamento com um anexo no qual se faz a programação da despesa por resultados. Isso tem suscitado discussões interessan- tes no Congresso, que introduzem neste contexto a idéia de ‘gestão para resultados’, mesmo que a alocação do gasto continue estando desligada dos resultados.

50

Recentemente conseguiu-se realizar um exercício de vinculação entre as metas esta- belecidas e os recursos de investimento previstos dentro do plano plurianual, mas, ao que tudo indica, isso aconteceu somente por causa da continuidade derivada da reeleição do presidente, não por ser um traço permanente do arcabouço institucional. Além do mais, a divisão que existe entre orçamento de investimento e orçamento de despesas de funcionamento (com a consequente divisão de responsabilidades do primeiro tipo na Planificação Nacional e do se- gundo no Ministério da Fazenda) causa obstáculos à integração. Em Costa Rica, a introdução da Lei de Administração Financeira da República e do Orçamento Público, no ano de 2002, que potencialmente teria podido ajudar a resolver o pro- blema da integração, tem provocado consequências perversas para o SINE. A lei introduz a idéia da avaliação do orçamento, porém, sem incorporar esse processo dentro de uma visão mais integral da avaliação da gestão pública. Em lugar de ajudar a gerar uma articulação entre planejamento e orçamento, e uma relação dos processos de M&A com eles, em vez disso, a lei obriga o SINE a realizar atividades tradicionais de monitoração da execução do gasto que distorcem a sua natureza estratégica. O informe relata que as novas informações que o SINE produziu – vinculados a essa lei desde 2002 – não têm utilidade direta para o planejamento estratégico, que recebe impulso da presidência quanto ao PND. Dita lei obriga o MIDEPLAN

a prestar informações acerca do orçamento, mas com uma orientação tradicional de controle

frente à execução das despesas, o qual desvia a atenção do SINE da sua missão original. Essa lei também resulta em um solapado das competências em relação ao tema da avaliação do orçamento entre o MIDEPLAN, o Ministério da Fazenda e a Controladoria, con- fusão essa que pareceria aumentar com o trabalho independente que realizam conjuntamente o Ministério e o BID para fortalecer os processos de avaliação da gestão orçamentária do setor público, sem interlocução com o SINE para esclarecer as competências e identificar comple- mentaridades ou áreas de tensão ou risco. Na Nicarágua, ainda não se mencionam obstáculos deste tipo nem esforços para promover essa integração, mas, dada a recente orientação ao PND do sistema, também é pos- sível que este ponto cego não haja sido descoberto até agora. Uma vantagem potencial para a integração transversal desse sistema é que nesse país as funções de M&A foram organizadas em torno de quatro sistemas, e destes, três são coordenados pelo mesmo órgão – a secretaria encarregada da planificação nacional. São eles: o SINASID (que é orientado para resultados),

o SNIP (Sistema Nacional de Investimentos Públicos) e o PASE (Sistema Nacional de Parti-

cipação e Concertação 15 . Portanto, esses três operam com certo grau de articulação e os in- formes estão incluídos no SINASID. No entanto, o fato de que o Sistema Integrado de Gestão Financeira e Auditoria (SIGFA) permaneça no Ministério da Fazenda, sem nenhuma relação

com o SINASID, deverá trazer conseqüências futuras se não se levar em conta a experiência dos sistemas mais maduros.

15 NT: Modismo já veiculado em jornais prestigiosos como “O Globo”, a “Folha de São Paulo”, “O Estado de São

Paulo” e outros, inclusive em notas oficiais. Trata-se de um hispanismo: “Concertación” é definida pelo Diccionario de la Real Academia Española como “acción y efecto de concertar, pactar, tratar un negocio; concierto, ajuste o

3. Pactar, ajustar, tratar, acordar un negocio. 4. Traer a identidad de fines o

propósitos cosas diversas o intenciones diferentes.(…) 8. Concordar, convenir entre sí una cosa con otra”. Em ou- tras palavras: acordar, chegar a um comum acordo, harmonizar, conveniar, e permite construir frases como: ‘con- certar a paz’. Seus sinônimos no vernáculo, segundo a circunstância, seriam: Concertamento, Conciliação, Consen- so, Coligação, Pacto Social, Acordo Nacional. Obs.: É um termo bastante usado no âmbito hispano-americano depois do triunfo da “Concertación de Partidos por la Democracia”, que governa Chile desde 1990 e nascida como “Concertación de Partidos por el No” durante o plesbicito contra a ditadura do general Pinochet.

convenio”; e verbo é “concertar:

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Os atores do SINE e do SINERGIA experimentam problemas de integração com ou- tros agentes com responsabilidades de M&A. Mesmo que exista em ambos os casos uma co- missão interinstitucional que procura coordenar o trabalho de várias entidades no que concer- ne à avaliação, ainda assim se noticiam dificuldades. Estas parecem ser maiores no caso de Costa Rica, especificamente, a partir dos problemas ocasionados pela lei retro mencionada. Por exemplo, nesse país, os membros da comissão interinstitucional elaboram conjuntamente os lineamentos da formulação dos Planos Anuais Operativos Institucionais das entidades. Mais do que integração orgânica, o complicado processo de planificação conjunta entre essas entidades induzido pela lei tem produzido uma demanda de informação nos PAO que não são mais do que a soma horizontal dos requerimentos das três entidades. As unidades executoras queixam-se da ausência de coordenação e ressentem-se dos múltiplos informes que devem preparar ao longo do ano. Na Colômbia, o Comitê Intersetorial de Avaliação e Gestão para Resultados (consti- tuído pela Presidência, pelo Departamento de Planificação Nacional, pelo Ministério da Fa- zenda e pelas agências ou ministérios a serem avaliados) define a avaliação para todo o perío- do do plano e para cada vigência fiscal, assim como as metodologias e os padrões de qualida- de dos estudos. No caso da Nicarágua, existe o Comitê Técnico Estatístico como órgão coor- denador, presidido pela Secretaria Técnica da Presidência e com representantes dos setores técnicos e executivos das instituições de governo com responsabilidade direta no sistema. Este comitê, em tese, oferece um espaço para facilitar as atividades de integração. Todavia, apesar de ter funcionado durante a etapa de definição dos indicadores da ERCERP, parece que posteriormente deixou de reunir-se. No geral, os mecanismos de coordenação transversal são bastante imperfeitos nos três sistemas, e a falta de integração entre as funções de planejamento e de orçamento tem suscitado problemas que reduzem a sua coerência institucional e se convertem em ameaças à sua institucionalização. O interesse de vincular a avaliação e o monitoramento dos resultados do PND aos procedimentos orçamentários para assegurar que os exercícios de M&A tenham conseqüências relacionadas com a alocação do gasto público, supõe o intento de reforçar ou- tras funções importantes de M&A. Isso implicaria mover esses sistemas, caracterizados pela sua orientação política, para uma orientação realmente mista, que inclua também uma orienta- ção econômica, gerando deste modo uma convergência entre o que hoje aparece como siste- mas separados. Entretanto, essa possibilidade de convergência é uma pretensão dos atores que se choca contra obstáculos estruturais difíceis de mudar a curto prazo. A idéia de vincular o M&A com o planejamento e a orçamentação é incipiente e, portanto, não se pode falar ainda de sistemas mistos em nenhuma dessas nações. Sem dúvida, uma convergência maior estimu- laria uma maior demanda pela informação (que esses sistemas geram) por parte de um núme- ro cada vez maior de agentes da administração pública, aprofundando o grau de institucionali- zação dos sistemas.

c. Uso da informação

Embora esses sistemas na prática implantaram-se fundamentalmente para proporcionar ferra- mentas de prestação de contas no interior da administração pública, na realidade, os usuários potenciais mais relevantes são o presidente da república e seus assessores, além dos ministros (e a Controladoria, na terceira administração da Costa Rica). Na Nicarágua, são os interlocu- tores da cooperação internacional os que os utilizam. E na Colômbia, o Presidente usa a in- formação para elaborar o informe anual ao Congresso.

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Nos três países existiu, desde o começo, uma declaração explícita de fazer com que os sistemas possibilitassem que o poder executivo prestasse contas ao eleitorado, e por isso mesmo, colocava-se o cidadão como usuário importante, o que, por seu turno, implicava na elaboração de mecanismos de difusão para o público em geral. Contudo, na Colômbia, a sóli- da intenção de ativar o componente de difusão não parece cristalizar-se ainda, e somente a Costa Rica implementou mecanismos para assegurar essa relação durante os primeiros anos. Naquela época convocavam-se entrevistas coletivas e treinavam-se jornalistas para que com- preendessem a lógica da informação, além de tornar público os resultados de cada ministério, com as consequências que isso acarretava. Não obstante, essa prática desapareceu, assim co- mo na Nicarágua se perdeu a continuidade com relação à intenção inicial de que a informação pudesse ser utilizada nos CONPES – os conselhos de cidadãos ativados no programa denomi- nado PASE. Para explorar o tema do uso da informação é importante explicar como se dá o fluxo de informação nesses sistemas. Entretanto, as perguntas-chave são: que demanda tem a in- formação que sai do conjunto? Que uso real tem, para a tomada de decisões, a informação que flui do sistema? Tal como sugere nosso marco teórico, isso depende, parcialmente, da credibi- lidade, do acesso e do efetivo consumo por parte daqueles atores de quem se espera que os usem, e do impacto dessa informação.

A credibilidade da informação

Os três casos narrados sugerem que a credibilidade dos sistemas de informação (tanto dos indicadores que entram quanto dos informes que deles saem) continua sendo um problema real para os utentes. No caso da Nicarágua, com um sistema recém encetado, tem havido gra- ves problemas de credibilidade. De um lado, a capacidade técnica das instituições é baixa; de outro, há um excessivo número de indicadores, que se agrava por conta de uma fragilidade existente na base estatística que redunda em uma falta de base de dados com indicadores con- fiáveis. Existem vazios de informação, posto que os dados para alguns indicadores não se conseguem. Os únicos indicadores verossímeis são os macroeconômicos que oferece o banco

central, onde existe alta capacidade técnica. E a credibilidade do Instituto Nacional de Infor- mação para o Desenvolvimento – INIDE viu-se comprometida em um debate nacional em torno da integridade de dois indicadores-chaves que essa entidade gera (Pobreza e População)

e que até o momento desta investigação prossegue sem resolução. Usuários potenciais dele

proclamam a necessidade dessa informação, no entanto, recorrem a fontes paralelas por causa dessa falta de credibilidade. Era de se esperar que os sistemas amadurecidos tivessem resolvido alguns desses pro- blemas de confiabilidade dos dados. Contudo, em Costa Rica sabe-se que a única garantia de confiabilidade dos dados que entram no sistema é o aval do hierarca pertinente e a capacidade institucional de cada uma das entidades que os remetem, a qual é variável. Não existem me- canismos formais de verificação nem processos de auditoria externa; cabe aos funcionários do

MIDEPLAN a tarefa da revisar os dados, um a um, e fazer consultas quando encontram dife- renças ou inconsistências. Além disso, a automatização dos procedimentos de monitoramento que tinham sido previstos mediante a criação de um Sistema Integrado da Avaliação Nacional

– SIEN com as entidades conectadas em rede, não se cristalizou e somente existe capacidade

automatizada dentro do MIDEPLAN (isso está em processo de mudança, fazendo ajustes em direção ao MAPI). Além desse fato, existe uma capacidade bastante limitada para projetar os indicadores de gestão, tanto em Costa Rica como na Nicarágua.

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Diferentemente, na Colômbia observam-se esforços interessantes que permitem ver os avanços, mas, em geral, não se criaram ainda mecanismos formais de validação, o qual dá origem a um gargalo. No caso das avaliações, ao que tudo indica, não existem problemas, pois são realizadas fora do governo, por universidades e consultores altamente capacitados, com alta credibilidade. No caso da monitoração, mais do que mecanismos de verificação, fa- la-se na Colômbia de pontos de validação, ou seja, um esforço por verificar os dados em dis- tintos momentos do fluxo de informação. Eles são verificados:

1) nos setores de controle interno de cada entidade, coordenadamente com o gerente de metas; 2) por meio de um coordenador setorial; 3) pela equipe do SINERGIA que recebe a informação; 4) na teoria, mas não na prática, pela sociedade. Embora a idéia de uma auditoria aleatória de dados tenha sido proposta, a mesma ainda não foi implantada. Entretanto, informa-se, no caso do SINERGIA, que a credibilidade dos indicadores tem aumentado no interior do sistema, porque eles mesmos (e as metas que os sustentam) estão passando por um processo de depuração que combina elementos técnicos e políticos:

constroem-se combinadamente entre a unidade técnica dos ministérios, a direção técnica do DNP e os técnicos do SINERGIA; depois passam por um Alto Conselho – que inclui a Presi- dência da República – onde se negocia até terminar como compromissos dos ministros. Em teoria, existe um balanço entre a validação política pelas altas esferas do poder executivo e a validação técnica pelos órgãos intermediários capacitados. Finalmente, mecanismos técnicos, tais como a folha corrida ou o curriculum vitae, por assim dizer, de cada indicador, oferecem certa garantia de confiabilidade à informação coletada ao longo do tempo.

O acesso à informação

Nos três casos em tela, a oferta de acesso à informação que provém dos sistemas avançou mais no âmbito do poder executivo do que nas restantes áreas da administração pública ou para a sociedade como um todo. No geral, os sistemas são pouco conhecidos fora dos círculos técnicos onde estão localizados, se bem que nos casos mais antigos estes círculos têm sido ampliados. Na Nicarágua, a unidade diretora (a SETEP) envia informes anuais aos órgãos do po- der executivo e aos doadores dantes mencionados. Mesmo assim, o sistema é pouco conheci- do e raramente usado fora do espaço da SETEP. Na Assembléia Nacional poucos o conhe- cem, e dentre os que o conhecem percebem-no como uma ferramenta política do governo do momento. Os provedores da informação também não recebem nenhuma retroalimentação. Em tese, existem três mecanismos de difusão: a web, os informes de avanço 16 e os boletins orien- tados a passar informação numa escala territorial. Mas, o público em geral não sabe da exis- tência dessa informação cibernética, e os informes de avanço são densos, mesmo para os membros do parlamento. Em Costa Rica, o SINE foi originalmente concebido para ser usado pela presidência da república e seus ministros. Isso perdeu vigor durante a terceira administração, quando as atividades se orientaram, por lei, a prestar informação à Controladoria, que por sua vez a pas- saria à Assembléia Nacional. O tipo de informação também mudou e, portanto, já não possuía utilidade direta para o chefe do executivo. Nesse sentido, o SINE perdeu sua identidade. Cabe

16 Também: Informe de avanço intermediário, informe intercalar, enfim, informe de evolução dos trabalhos (progress report).

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notar que as ações relacionadas com o processo atual de reprogramação e fortalecimento da sua vocação estratégica não mais se atribuem ao SINE, mas ao governo, pelo que há necessi- dade de que o sistema seja relegitimado, inclusive para o interior da administração pública. Finalmente, o acesso da informação processada para os provedores das agências e ministérios depende da boa vontade dos atores do SINE, já que não existe nenhum mecanismo direto de retroalimentação. Na Colômbia, o presidente e seus ministros usam a informação de monitoramento co- mo um referente de controle de gestão. Além disso, o Congresso recebe da Presidência um relatório anual e outro no fim do governo. Já que os congressistas têm pouco apoio técnico para compreender os informes, tem-se tentado mudar a metodologia de apresentação de ditos documentos para utilizar uma linguagem mais acessível. Não existem mecanismos de divul- gação das avaliações focalizadas, mesmo quando a informação seja pública para quem a quei-

ra e possa encontrá-la. Quanto à divulgação ao público em geral, em todos os casos existe divulgação formal por meio da web que, como se sabe, não é um meio útil para ter-se ampla difusão nas regiões

em vias de desenvolvimento. Na Nicarágua, a população não está inteirada ainda desta oferta

e não se conhece nenhum outro dispositivo ao qual recorrer. Na Colômbia, existe um discurso

denso sobre a necessidade de gerar um instrumento de divulgação para a sociedade, com es- forços pontuais (incluído um componente do sistema dedicado a isso), mas ainda não há evi- dências consistentes nessa direção. O presidente da nação usa a informação à sua discrição

nos conselhos televisados de ministros, fato que a torna parcialmente acessível ao público informado. Em Costa Rica já não existem outros meios para informar à sociedade e divulga-

se o que o governo do momento considera prudente. Em geral, mesmo quando esses sistemas

tentam ser um instrumento de prestação de contas para fora do governo – em especial para a

sociedade – seria de imaginar-se que essa função não está sustentada ainda por mecanismos adequados para que seja cabalmente cumprida. Isso é particularmente problemático no caso

da Colômbia e de Costa Rica, onde os sistemas nasceram com uma clara função de aproximar

o governo ao cidadão.

O consumo da informação

O tema do consumo da informação evidencia a volatilidade desses sistemas e mostra a sua

dependência da administração da ocasião. Nos sistemas mais amadurecidos se observam flu- tuações no consumo da informação de acordo com a orientação do governo. Ainda que seja mais característico da última administração do que do próprio sistema,

é fato que na Colômbia o usuário por excelência é o chefe do executivo, que usa a informação

para o controle da gestão e para os conselhos televisados de ministros. Isso, por sua vez, esti-

mula a demanda dos ministros por informação sobre suas metas. A informação sobre metas, anexada aos orçamentos que vão ao Congresso Nacional, tem despertado, pelo menos, inte- resse a respeito dos resultados nesse âmbito, porém não se pode garantir que haja um consu- mo real da informação por parte do parlamento. Também não há evidências de que elas sejam usadas em outras instituições como a Controladoria ou a Fazenda Pública. Enfim, apesar da vocação do sistema de ser o meio de prestar contas à sociedade, poder-se-ia dizer que o con- sumo por parte dela é mínimo. Em Costa Rica, os usuários principais também foram o presidente e seus ministros du- rante a primeira metade de sua existência como sistema, pois eles faziam monitoramento se- mestral das metas e verificavam-lhe o cumprimento no fim de períodos determinados. Porém, no terceiro período isso mudou radicalmente, quando se converteu o SINE no aparelho de

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monitoramento da despesa e o principal usuário passou a ser a Controladoria. A administração

atual pensa redesenhar o sistema para retorná-lo à sua vocação original de acompanhamento estratégico associado ao plano de desenvolvimento. Na Nicarágua, o presidente e a comunidade doadora são seus principais usuários. O presidente o usa para negociar acordos com a cooperação internacional e se espera que, como nos outros sistemas, sirva também para ajustar políticas ao longo do ciclo. Todavia, na atuali- dade o sistema está em transição com a nova administração, a qual se encontra reajustando o Plano Nacional de Desenvolvimento e, com isso, virão os ajustes das ferramentas do sistema. Resta saber se haverá mesmo um consumo real da nova informação. Diga-se, a título teórico e dada a relação entre os objetivos do SINASID e do PASE, que alguns membros da sociedade civil que participam no CONPES dão notícias de que a informação é relevante, porém não confiam na sua qualidade, e que também há problemas com a temporalidade, que faz com que

os dados não estejam acessíveis quando necessários.

O impacto da informação

O impacto real da informação produzida pelos sistemas com orientação predominantemente

política – mas com vocação multiforme – não é uniforme e parece variar de acordo com a sua maturação, com as conjunturas políticas sob as quais o sistema funciona, e com as diferenças derivadas da capacidade técnica de cada país. Na Colômbia está claro que o sistema possui

um impacto real na gestão do Executivo, dada a importância pessoal que o Presidente da Re- pública dá à informação gerada pelo SIGOB. Mas, o sistema tem muito pouco impacto como instrumento de prestação de contas para fora do governo. Dada sua vocação política, por mandato constitucional, de prestação de contas à sociedade em geral, isso é problemático. Na Nicarágua e Costa Rica, onde as condições atuais são de reprogramação e redefini- ção dos sistemas com a entrada de novas administrações, o impacto da informação dos siste- mas não é claro. Em Costa Rica, o informe sugere que o M&A nessa nação não traz conse- qüências reais na atualidade e que o sistema encontra-se estancado na etapa de criação de condições para que possa ter um impacto real que lhe permita um nível mais profundo de ins- titucionalização. De qualquer modo, há expectativas em relação à motivação dos novos admi- nistradores por devolver ao SINE seu caráter estratégico. Na Nicarágua, o impacto real da informação do sistema atualmente se traduz em permitir à SETEP cumprir com a sua função

de

gestor do PND e de oferecer ao governo insumos para o diálogo e para as negociações com

as

fontes doadores bilaterais e multilaterais. Embora não se devam minimizar estas conquistas

constitucionais, a verdade é que as mesmas não preenchem as aspirações relacionadas com a vocação política e multifuncional do sistema de melhorar o planejamento e a prestação de contas aos cidadãos. Talvez se consiga (pela maturidade alcançada, tanto no SINE como no SINERGIA) incentivar a definição dos objetivos e das metas de desempenho para as entidades e para os programa relacionados com o PND, bem como, medir e informar o grau real de seu cumpri-

mento no âmbito mais agregado da gestão. Em ambos os casos, os sistemas contribuem para posicionar os temas da gestão para resultados e a prestação de contas dentro da agenda políti-

ca nacional nos níveis mais altos da gestão. Mas, isso não parece significar, como sugere a

teoria da gestão do desempenho, que os gerentes responsáveis obtenham, em troca, maior liberdade com a finalidade de implantar processos para atingir metas, nem tampouco redunda em prêmios ou penalidades para os servidores públicos nem para as organizações. Na Nicará- gua é difícil, ainda, avaliar essa dinâmica, embora tudo pareça indicar que a ênfase macro e o tipo de indicadores que alimentam o sistema não oferecem luzes para tomar decisões de ges-

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tão nos níveis mais altos da administração pública, nem nos degraus médios. Nesse sentido, sistemas como esses, têm contribuído para que a agenda dirija sua atenção para os resultados, porém o nível de profundidade das mudanças indicaria não ser suficiente.

d. Sustentabilidade

O SINE e o SINERGIA começaram no primeiro quinquênio dos anos noventa com aspirações

semelhantes e ambos sobreviveram a quatro administrações diferentes. O sistema da Nicará- gua deu partida em 2001 e experimenta atualmente sua primeira mudança de administração. Nos dois casos mais antigos observam-se mudanças ao longo do tempo em relação à ênfase dada à orientação funcional, refletindo as próprias orientações políticas dos governos da épo- ca. Em Costa Rica, o sistema tem oscilado entre as funções de planejamento e as de alocação do gasto. Na Colômbia, ocorreram em torno do planejamento e da prestação de contas. Na Nicarágua, só agora o sistema enfrentará seu primeiro teste: o de provar que não é uma ferra- menta a serviço dos interesses do presidente que o criou e sim do governo em geral. Em Costa Rica, os dois primeiros governos fortaleceram o sistema, com o segundo fa- zendo um esforço por amarrar o tema do planejamento ao da elaboração orçamentária. O ter- ceiro governo mudou de direção no que respeita à orientação que vinha seguindo, interpretado como um processo de “consolidação”, com ampliação de sua cobertura, de que resultou na mudança de sua identidade e vocação inicial. O espírito da lei que impulsiona dita mudança (de vincular o planejamento e a formulação de orçamentos ao PND) é coerente com a neces-

sidade de buscar integrações entre planejamento e orçamento no ciclo de gestão pública. En- tretanto, a implantação da lei e a pouca clareza das competências do MIDEPLAN, do Ministé- rio da Fazenda e da Controladoria, provocam mudanças, não apenas na ênfase da avaliação e monitoramento dos resultados para o controle e a avaliação da execução orçamentária, como também de usuário: da Presidência à Controladoria. Os sistemas são de grande valia para o presidente se este tiver interesse em uma gestão orientada para resultados, pois isso lhe permite exigir prestação de contas do seu gabinete, ao mesmo tempo em que presta contas a outros atores do Estado Nacional e, no melhor dos ca- sos, ao cidadão. Nesse sentido, até agora, a implantação e institucionalização desse tipo de sistemas de M&A (com suas respectivas reformas e ajustes institucionais necessários ao seu desenvolvimento) parecem refletir mais uma política de governo do que uma política de esta- do. A estabilidade dos sistemas é altamente sensível às preferências do presidente que está no cargo naquele momento e a solidez do sistema depende em grande parte do seu apoio direto. Se ele deixar de exigir a informação, não existem outros usuários cuja demanda motive sua sustentabilidade. Na Nicarágua, as mudanças que se esperam no sistema, a partir das modificações no PND que o novo governo realizará, ilustram essa vulnerabilidade, que é ainda maior na medi-

da

em que o sistema é mais novo. Por ora, o presidente não parece ter sido um protagonista e

os

processos parecem estar balizados nas conversas com a cooperação internacional, entretan-

to, ter-se-á que esperar para ver o rumo a ser seguido pela administração atual. No geral, esta vulnerabilidade e dependência de um só ator (por forte que ele seja) representam o calcanhar- de-aquiles dos sistemas multifuncionais com orientação predominantemente política. Cabe destacar, por outra parte, que existem variações importantes nos conjuntos nor-

mativos que sustentam os três sistemas. Na Colômbia, um mandato da Constituição reformada em 1991, reforçado com múltiplas leis e decretos emitidos em volta do tema M&A da gestão e da orientação para resultados no decurso de duas décadas (resumidos e refinados no docu- mento CONPES Nº 3294 preparado pela atual administração), serve de apoio para legitimar

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as iniciativas do SINERGIA e assegurar-lhe a sua continuidade. Em contraposição, nos dois países centro-americanos normas são mais frágeis. Em Costa Rica, os dispositivos legais re- montam à Lei de Planejamento Nacional de 1974, que dá competência ao MIDEPLAN para fortalecer o sistema de planificação nacional, e a um decreto presidencial que criou o SINE em 1994. A Lei de Administração Financeira da República e Orçamento Público, emitida em 2002, impulsiona as mudanças já descritas e mostra os riscos de um conjunto de instrumentos legais frágeis sem diferenciação clara para o sistema, pois a nova lei questiona as competên- cias do MIDEPLAN e desvia a atenção do sistema para o controle da execução orçamentária, com uma orientação mais tradicional, apesar de estabelecer uma relação entre o orçamento e o PND. Na Nicarágua, o SINASID sequer conta com um decreto, sua existência se relaciona a um conjunto de normas que serviu para criar o Sistema Nacional de Investimentos, cujas fun- ções, mesmo relacionadas, são diferentes. Apesar de que ter-se incentivado a emissão de um decreto específico para o SINASID, com a troca de administração, o mesmo resultou poster- gado por causa dos ajustes que estão fazendo ao PND e ao sistema em si. No tocante ao financiamento também existem diferenças, porém não coincidem com as que aparecem nos conjuntos normativos. Dos três sistemas, somente em Costa Rica exis- tem recursos próprios dentro do orçamento do MIDEPLAN, que são complementados com assistência da cooperação internacional, mas o sistema e sua equipe não dependem da dispo- nibilidade nem da sustentabilidade externa. Diferentemente, tanto na Colômbia como na Ni- carágua, a unidade diretora do sistema está totalmente financiada com recursos externos agen- ciados pela cooperação internacional e a banca multilateral. Se bem que na Colômbia existe uma unidade formal dentro do organograma de Planejamento Nacional, a DEPP, esta não dis- põe de servidores com vínculo empregatício permanente, mas, sim, de uma equipe constituída por consultores, fato que prejudica a boa continuidade do processo. Na Nicarágua, a unidade regente tampouco conta com recursos próprios, exceto os da cooperação internacional, tanto para pessoal como para implantação do sistema. A respeito do pessoal, como já se indicou, somente o SINE de Costa Rica conta com quadro de pessoal próprio. Porém, uma variável adicional a considerar, independente de seu status trabalhista, é saber se o pessoal que opera o sistema tem capacidade técnica para desen- volver o serviço. Isso pressupõe considerar tanto a capacidade da equipe da unidade diretora como a dos ministérios e agências que provem a informação original ao sistema. No caso mais recente, nota-se ainda a precariedade típica da pouca idade do sistema: a capacidade do sistema na Nicarágua depende das unidades estatísticas dos ministérios, que dispõe de pouco pessoal. Isso se agrava pela alta rotação dos servidores dessas entidades, com

a consequente perda de documentação e memória institucional. Por outro lado, não existe ca- pacitação sobre o sistema no governo central nem nas províncias ou departamentos, embora

se espera desenvolver atividades de treinamento em uma escala local, exatamente onde a apti- dão é ainda menor, em especial com o apoio do sistema irmão do PASE – Sistema Nacional de Participação e Concertação. No informe de Costa Rica não se ressalta o tema da capacitação, entretanto outros do- cumentos permitem indicar que na primeira metade de sua existência se realizaram esforços significativos na preparação do pessoal. É possível que com a virada que o sistema sofreu durante sua terceira administração, isso tenha mudado, embora nada o comprove. Por fim, na Colômbia houve uma estratégia sistemática de treinamento de servidores ao longo do tempo e

a atual está orientada para apoiar os gerentes de metas e os membros dos setores de controle

interno das entidades que fornecem a informação. Em resumo (quando se consideram os fatores que podem incidir na sustentabilidade do sistema tal como se propõe no marco teórico), a análise comparativa entre eles oferece apenas algumas luzes e nunca resultados contundentes, posto que não seja possível observar padrões

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claros. Com treze anos de existência, o da Colômbia dispõe de capacidade institucional técni-

ca e conjuntos normativos fortes, porém sem financiamento exclusivo no orçamento de plane-

jamento oficial e, portanto, com uma equipe de consultores que não pertencem ao quadro de

pessoal próprio. Com a mesma idade, o de Costa Rica possui estrutura legal e capacidade ins- titucional menos vigorosas, no entanto goza de quadro de pessoal e financiamento privativos.

A Nicarágua, começando agora, não tem normas, financiamento, capacidade institucional

nem quadro de servidores. Por causa das diferenças entre os dois sistemas de maior antiguidade fica difícil eluci- dar o peso do conjunto normativo e do financiamento na sustentabilidade e no grau de institu- cionalização dos sistemas. O fato de que o SINERGIA de Colômbia haja sobrevivido a duas administrações relativamente hostis, ou indiferentes, sugere que o forte conjunto de normas e sua capacidade técnica pudessem ter desempenhado um papel importante na sua sustentabili- dade. Não obstante isso, como também o mesmo informe o sugere, não está claro se a estabi- lidade atual é somente o resultado de uma conjuntura política favorável, relacionada com o estilo presidencial, ou se é uma questão de prazo mais longo ainda. Do mesmo modo, o fato de que o SINE de Costa Rica tenha sofrido um golpe na sua

identidade que o fragilizou, mas sem extingui-lo, pode ser relacionado com a debilidade do arcabouço normativo (que permitiram aquele golpe) e com a sua fortaleza institucional (que possibilitou sua permanência), de qualquer forma não está claro que os dois tenham sido os fatores fundamentais da sua sustentabilidade. É possível que se houvesse sido eleito um go- verno com orientação similar ao precedente, o mais provável é que a fragilidade do sistema continuaria reforçando-se na direção de uma identidade totalmente diferente, mesmo quando,

como unidade operacional, tivesse sido mantida dentro da instituição por contar com dotação orçamentária exclusiva. Mas isto é especulação. O informe menciona, também, como ameaças

à sustentabilidade do sistema: dois componentes iniciais nunca foram implantados na prática,

a inexistência de um mecanismo institucional formal para sistematizar o próprio desenvolvi-

mento do SINE, e três, o fato de que cada governo “tem se preocupado em manejar a infor- mação do seu próprio plano”, contudo, não existe informação pública das quatro administra- ções.

No caso da Nicarágua, tudo indica que o momentum do sistema PASE, conduzido pela mesma instituição que dirige o SINASID, apóia e impulsiona o desenvolvimento do sistema,

especificamente pela sua contribuição de implementá-lo nos espaços sub-nacionais, incluindo

a cobertura das despesas operacionais no âmbito local.

e. Conclusões

Embora os discursos dos sistemas reflitam uma preocupação por articular as funções

de planejamento com as de aprendizagem, alocação de despesas e prestação de contas ao ci-

dadão (razão pela qual pode ser catalogado como sistema multifuncional), somente na Co- lômbia e em Costa Rica algumas dessas funções estão formalizadas em mecanismos e instru- mentos concretos.

Durante a criação dos sistemas nessas duas nações se enfatizou a prestação de contas

perante a sociedade como elemento definidor, mas em Costa Rica logo se perdeu esta ênfase,

e na Colômbia continua sendo apresentada como uma prioridade formal, ainda.

Nos três casos analisados o sistema se define como de M&A, entretanto a realidade da

sua arquitetura prioriza as atividades de monitoramento. Somente na Colômbia passou-se a implantar o componente de avaliação, com relativo êxito, no último período. Em Costa Rica

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cogita-se dar-lhe importância na presente reprogramação, e na Nicarágua não é mencionada como uma necessidade atual.

A arquitetura básica é a mesma apesar de variações importantes nos componentes e o-

rientações: uma unidade diretora localizada dentro do organismo de planejamento do país (que possui status ministerial para coordenar as ações de governo desde o mais alto nível); os provedores da informação são entidades públicas, a partir da identificação de metas e indica- dores predeterminados conjuntamente; os técnicos do sistema recebem e usam essa informa- ção para elaborar informes periódicos de acompanhamento que são distribuídos para um gru- po de usuários, onde o principal é o chefe do poder executivo, bem como seu gabinete ou um

de seus ministérios.

Em todos os casos observa-se uma desvinculação entre as atividades de M&A do

PND, promovidas desde a entidade encarregada do planejamento e das que se movem em volta da implantação do orçamento, geralmente articuladas em função de um sistema diferente do Ministério da Fazenda. Essa divisão de tarefas aparece como um obstáculo para a coerên- cia dos sistemas e do seu grau de efetividade, muito embora nos casos mais desenvolvidos se

documentem, ao longo do tempo, esforços gastos na procura de mecanismos convenientes para fechar essa brecha que está relacionada com um desenho institucional da administração pública tradicional. Na Colômbia, a fenda é menor quando se trata dos projetos de investi- mento, cujos orçamentos são operados pelo mesmo ministério que coordena o sistema. Existem diferenças entre os sistemas com relação aos seguintes aspectos:

Sua origem: apesar da referência comum ao Plano Nacional de Desenvolvimento, na

Colômbia o sistema nasce de um preceito constitucional que procura estimular a prestação de contas à sociedade; em Costa Rica, de decretos presidenciais que buscam impulsionar a pres- tação de contas no interior do poder executivo; na Nicarágua, surge como um mecanismo ad- ministrativo para assegurar a prestação de contas de uma política nacional articulada de com- bate à pobreza e crescimento econômico (ERCERP), porém sem normas próprias.

Seu alcance: somente na Nicarágua cogita-se, a princípio, trabalhar no âmbito nacional

e, também, em uma escala territorial – departamental e municipal. Na Costa Rica tudo indica

que até o momento o assunto não tem relevância e na Colômbia se almeja apoiar processos em um ambiente nacional, entretanto o governo não goza de capacidade jurídico-legal para impor o modelo SINERGIA, por causa das competências do processo de descentralização.

2. Sistemas multifuncionais em contextos carentes de planos de desenvolvimento institu- cionalizados: o PEG-SEV do Uruguai e o SIERP-Gerência de Honduras

Dois dos sistemas sob estudo pareceriam vincular-se entre si, porque além de compartirem uma orientação política e uma vocação multifuncional, não se fundamentam em um sistema institucionalizado de planejamento nacional. Eles são sistemas em gestação no Uruguai e em Honduras. Em Honduras não existe um sistema de planificação nacional desde 1996. O mesmo foi criado pela Lei de Planejamento de 1986, sob a direção de uma Secretaria de Planejamen- to, Coordenação e Orçamento, porém foi desmontada em 1996, dando lugar a uma função de planificação encabeçada somente pelos setores e entidades territoriais (departamentos), coor- denada por um novo quadro, a Unidade de Apoio Técnico – UNAT, agregado à Secretaria de Estado do Gabinete Presidencial. Há, não obstante, um plano plurianual a médio prazo, base- ado nos planos setoriais.

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No Uruguai, a elaboração dos orçamentos é o processo dominante e as alocações que são feitas por meio deste procedimento não estão condicionadas por planos aprovados previ- amente. Neste sentido, o caso em tela também se diferencia dos analisados precedentemente, onde a função de planejamento está formalizada na existência de planos de desenvolvimento plurianuais que determinam – pelo menos formalmente – as decisões de despesas a médio prazo. Nessa nação, somente no triênio 1969/1971 preparou-se, pela primeira vez, um Plano Nacional de Desenvolvimento. Todavia, o esforço por alongar o marco temporal da prepara- ção do orçamento ajuda a explicar a especificidade desse caso. Com efeito, este país, desde o ano 1967, por prescrição constitucional adota um orçamento plurianual (sujeito a um ajuste anual) que, por sua vez, devia ter uma estrutura com base nos programas orçamentários. Por- tanto, pode afirmar-se que o Uruguai representa um caso onde existe um esforço deliberado para incluir considerações estratégicas nas políticas de dotação de recursos e, em geral, em todas as políticas públicas. Estes traços específicos da institucionalidade uruguaia explicam, em grande medida, o caráter que originalmente adota seu sistema de avaliação, conhecido pela sigla SEV, de Sub- sistema de Evaluación de la Gestión. De fato, uma das necessidades que impõe o Orçamento por Programa é a de realizar uma avaliação da consecução dos objetivos a fim de retroalimen- tar o planejamento. Em correspondência com isso, uma lei de 1987 (portanto posterior ao pe- ríodo militar) estabelece que as prestações de contas anuais apresentadas ao Congresso Na- cional para discutir as modificações ao orçamento, deveriam conter “estudos demonstrativos do cumprimento dos objetivos e das metas programadas, indicando as previstas e alcançadas, bem como o custo resultante”. A partir deste momento, a OPP, sigla de Oficina de Planeami- ento y Presupuesto, adstrita à Presidência da República, apresenta todos os anos os documen- tos de prestação de contas com informação do cumprimento das metas e dos objetivos. O sis- tema surge em 1999 sob a coordenação da OPP, originalmente concebida como um subsiste- ma do Sistema Integrado de Informação Financeira – SIIF. Na realidade, pretende constituir- se em um sistema de apoio à gestão para resultados, ainda que concentrada na gestão econô- mico-financeira. Um fato significativo permite classificar o sistema uruguaio dentro daqueles que con- servam uma orientação predominantemente política. Trata-se da mudança de orientação que lhe impõe o governo da Frente Ampla (uma coalizão de partidos de esquerda) que assumiu o poder em 2005. Este privilegia o planejamento e, com base no programa de governo, define os “Lineamentos Estratégicos do Governo” e o manual de planejamento estratégico do orça- mento. Por conseguinte, o sistema passa a denominar-se “Plano Estratégico de Gestão - Sis- tema de Avaliação” (Sistema PEG-SEV) e, conquanto sua proposta seja a de manter sua vin- culação com a formulação orçamentária mediante o custeio das metas prioritárias, na realida- de seu objetivo básico passa a ser o de apoiar o alinhamento das políticas setoriais com as bases programáticas do governo. O Sistema PEG-SEV contém o planejamento estratégico dos organismos públicos e os lineamentos estratégicos do governo, e, ainda, registra o valor dos indicadores de gestão (eficácia, eficiência, qualidade) correspondentes às metas anuais das unidades executoras. Em Honduras, o desenho das ferramentas de avaliação e de gestão para resultados têm duas vertentes de desenvolvimento. Uma, é o Sistema de Informação da Estratégia para a Re- dução de Pobreza (SIERP), que data de 2001; e a outra, é uma ferramenta tecnológica deno- minada Sistema de Gerência Baseado na Gestão para Resultados (SGPR), que vem sendo implantado desde 2006. Não obstante, o país se encontra em um processo de avanço na im- plementação de um sistema de M&A que integra setores, políticas, programas e entidades que executam atividades e aplicam recursos nos âmbitos da “Estratégia para a Redução da Pobre- za (ERP)” e demais setores da administração pública central. Intenta, para tais efeitos, apro-

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veitar as bases conceituais e metodológicas definidas na atualização da ERP para o monito- ramento e avaliação. No sistema hondurenho predomina também uma orientação política enquanto encon- tra-se associado à planificação, expressando-se no acompanhamento das metas e dos indica- dores das entidades do governo central. Convém registrar que um traço comum a ambos os países, é que a ausência de planos de desenvolvimento formalizados combina-se com uma

ênfase no desenvolvimento da planificação estratégica em todo o setor público, que inclusive antecede à gestação dos dois sistemas. No Uruguai, o esforço sistemático por introduzir indi- cadores e metas no interior do setor público data de 1995, seguido em 1999 pela programação do SEV. Este sistema, assim como em Honduras, na prática se erige como um instrumento de planejamento estratégico. Por outro lado, ambos os sistemas procuram contribuir para uma alocação mais efici- ente do gasto público. Pareceria tratar-se, no entanto, de uma função nominal. Em Honduras,

o único avanço na articulação da função de M&A no orçamento firma-se no fato de que o

sistema provê às entidades de informação sobre a execução financeira, a partir de um relato

gerado pelo Sistema de Administração Financeira Integrada (SIAFI). No Uruguai, por sua vez, parece que o sistema sempre teve somente um vínculo indireto com o orçamento, devido

a que sua formulação localiza-se em um ministério diferente do da OPP: o Ministério da Eco- nomia e das Finanças, mediante a Controladoria Geral da Nação. Os dois sistemas têm, ademais, um grau de maturação similar. De fato, ambos se en- contram em fase de reprogramação e seus antecedentes remontam ao início de 2000 (2001 em Honduras e 1999 em Uruguai).

a. Diversificação funcional e instrumental

Funções e esferas de ação

O enfoque de ambos os sistemas é macro, embora no Uruguai também tenha havido uma arti-

culação expressa num ambiente médio. Por outra parte, os órgãos dirigentes destes dois sis- temas situam-se em instâncias associadas ao planejamento; entretanto, ao contrário dos casos analisados precedentemente, esses aqui são entidades que desempenham outra série de fun- ções adicionais. Trata-se da Unidade de Apoio Técnico em Honduras e do Departamento de Planejamento e Orçamento no Uruguai, OPP. Uma diferença entre eles refere-se ao principal usuário dos sistemas, pois em Hondu- ras é o presidente da nação e no Uruguai é o parlamento, pelo menos, nominalmente. No que respeita à orientação funcional, o sistema de M&A em Honduras formalmente procura contribuir para a consecução de três propósitos:

melhorar a eficiência e o impacto das políticas, projetos e instituições; incrementar a eficiência na programação, dotação e uso dos recursos; assegurar a transparência, estimulando um controle ativo por parte da sociedade.

Contudo, e de acordo com o informe, a orientação funcional do sistema tem se concen- trado no acompanhamento das políticas, programas e ações de governo associadas ao combate

à pobreza. Somente a partir de 2006 é que existe um enfoque ampliado, embora dando a im-

pressão de que só se manifesta na extensão da cobertura das atividades de monitoração (15 secretarias de estado e 57 instituições do setor descentralizado, com base em 680 indicado- res). Trata-se, pois, de um sistema que na prática tende a priorizar uma só das funções decla-

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radas (“melhorar a eficiência e o impacto das políticas, projetos e instituições”), com uma clara ênfase na função de monitoramento. Efetivamente, descobertas empíricas sugerem que, embora o propósito do sistema seja servir à alocação dos gastos, essa função tem uma prioridade menor. Como componente do monitoramento e do orçamento para resultados do sistema, a proposta e posicionamento da ERP é de complementar a classificação funcional, econômica e contábil que atualmente rege a elaboração do orçamento, com uma orientação programática 17 , de modo a obter uma dotação

orçamentária baseada em linhas de ação e resultados esperados; a despeito de tudo isso, este propósito é ainda um enunciado e, conforme se destaca no informe, não há evidências de que

o Ministério das Finanças esteja com disposição total de pô-lo em prática. A única vinculação

que atualmente existe com o orçamento é que o sistema incorpora a informação sobre execu- ção do gasto (proporcionada pelo SIAFI) de cada entidade, porém somente como uma infor- mação a ser utilizada pelas próprias entidades, para conhecer os avanços nesse sentido. Por outra parte, mesmo que o sistema tenha a função de fornecer informação para a prestação de contas à sociedade (segunda prioridade), também não há evidências de que essa atividade esteja sendo cumprida. A função de aprendizado (em termos de melhoramento da gestão de agências, progra- mas e serviços públicos) é a terceira prioridade na prática. Porém, isso, mais do que uma rea- lidade, pareceria ser a percepção dos promotores do sistema de gerência que o vêem como uma ferramenta de controle da gestão dos compromissos do governo e da prestação de contas ante a Presidência da República, e, no caso da ERP, perante as fontes de financiamento 18 . Na

prática, também não há evidências (pelo menos no informe) de que o sistema redunde em uma aprendizagem para os ambientes gerenciais com o propósito de melhorar suas respectivas gestões, mais além da que poderia resultar como conseqüência da percepção dos desvios das metas definidas pela presidência da nação.

No que concerne ao Uruguai, quando se implantou o SEV se assumia que estava-se dando origem a uma real prática de avaliações por parte da OPP. Mas, isso não ocorreu assim. Na verdade, a OPP sempre teria considerado que o seu papel consistia em desenvolver a me- todologia, em assessorar as unidades executoras e apresentar os indicadores de desempenho ao parlamento. O sistema, portanto, da mesma forma que o de Honduras, concentra-se somen-

te no acompanhamento.

Por outro lado, cabe destacar que com o transcurso do tempo o sistema uruguaio expe- rimenta mudanças na sua orientação funcional, as quais correspondem às distintas etapas da reforma do estado. Na primeira etapa (1995/2000) priorizou-se a função de prestação de con- tas, porquanto o propósito básico era começar a informar sobre o destino dos recursos públi- cos. Na segunda etapa (2001/2004) privilegiou-se a função de orçamento para resultados e o controle das políticas setoriais, até porque o sistema nesse período se dedica à definição de metas e indicadores em termos de divisões das unidades executoras (centros de atividades). Na terceira etapa, a atual, o sistema se enquadra em uma clara ênfase no aperfeiçoamento da condução estratégica do governo, seja na definição de lineamentos expressos para tais efeitos, seja no aprofundamento do planejamento estratégico. Há, em conseqüência, no caso uruguaio, um deslocamento das funções, se bem que em todas as etapas (pelo menos formalmente) existe uma associação com a função de prestação

17 Está previsto que a UNAT (coordenadora do sistema), conjuntamente com a Secretaria de Finanças prepa- rem a definição dessa classificação.

18 A ERP e o decreto que instituiu o sistema de gerência definem um novo esquema de M&A focado para resul- tados que retroalimenta a gestão.

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de contas, já que a apresentação de indicadores faz-se por ocasião da prestação de contas anu-

al do poder executivo ao legislativo. De qualquer forma, é deveras notável a discrepância que

existe entre os diferentes atores entrevistados a respeito de quais sejam as funções prioritárias

do SEV. Essa divergência se dá, inclusive, dentro de uma mesma categoria de atores. Por e- xemplo, o resultado das entrevistas aos técnicos da OPP (administrador do sistema) é alta- mente heterogêneo, mesmo no que se refere à função de prestação de contas que, por três téc- nicos, é colocada em primeiro lugar, e em terceiro e quarto, respectivamente, por outros dois. Mais notável ainda é o fato de que, para eles, com exceção do objetivo de melhorar a dotação das despesas (uma menção em primeiro lugar, duas para o segundo lugar, mais duas para o terceiro lugar – cinco referências), o restante das funções não está claramente definido. O relato do caso Uruguai também chama a atenção pela baixa prioridade que todos os entrevistados conferem ao objetivo de contribuir para o planejamento de políticas estratégicas

e setoriais, apesar de ter sido essa a função principal atribuída ao sistema pela metodologia desenvolvida para a formulação do orçamento.

Ferramentas

Da mesma forma que o grupo analisado precedentemente, estes casos também se caracterizam por dispor de ferramentas relativamente simples, tanto que de forma evidente não dão conta da vocação multifuncional dos sistemas. Em Honduras, os procedimentos de carga da informação dos 22 indicadores globais da ERP são feitos manualmente por meio de um mecanismo que permite consultas em ambiente web, que estabelece classificações por grupos de indicadores e dispõe de sinais de semáforo para qualificar o seu cumprimento. Esse dispositivo possui campos para registrar indicadores intermediários, por setores e subsetores, se bem que ainda não estão habilitados. Quanto ao Sistema de Gerência Baseado na Gestão para Resultados, a administração da informação de metas institucionais realiza-se mediante um instrumento tecnológico que leva o mesmo nome. Há 57 organismos do governo central e mais cinco entidades descentralizadas incorporadas ao sistema. Pode-se visualizar o avanço agregado nas metas, de maneira que sirva como painel de controle ao presidente para discutir os atrasos apresentados nos compromissos do governo. Além disso, a UNAT realiza um processo manual de carga de informação para ter uma leitura dos avanços físicos e financeiros por instituição, tudo a partir de um relatório de execução financeira gerado pelo Sistema Integrado de Administração Financeira (SIAFI) e por um sis- tema de alerta similar ao aplicado em termos de metas. Reconhece-se que, apesar da informa- ção produzida não ter um uso específico e de possuir para as entidades um caráter mais in- formativo, mesmo assim constitui-se em um primeiro passo na articulação da função de M&A com o orçamento. Cabe destacar que ainda não se tem alcançado a interoperabilidade semân- tica, tecnológica e operacional entre os sistemas. No Uruguai, tal como o reconhece o próprio informe, o SEV é basicamente um siste- ma de monitoramento e não de avaliação. As suas ferramentas servem, portanto, para esse fim. O SEV, em si mesmo, também é uma aparelhagem tecnológica disponível na intranet do SIIF. Por sua parte, a OPP não emite documentos analisando os resultados dos indicadores, alegando sua condição e qualidade de assessor. Os instrumentos que o sistema usa estão rela- tivamente diversificados, porém, na sua maioria, não foram programados pelo mesmo, pelo contrário, visto que o precedem e o ultrapassam, uma vez que procuram servir aos fins gerais do planejamento estratégico; tem relação com os Lineamentos Estratégicos do Governo, os Planos Estratégicos de Ação, os Planos Anuais de Gestão e os indicadores (de eficácia, efici- ência, qualidade, e, agora, de impacto). É provável que somente o Sistema de Distribuição do

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Gasto não pertença a esse conjunto, se bem que é outro mecanismo tecnológico que permite identificar a despesa por unidade organizacional e por objeto de gasto, complementando, as- sim, o próprio sistema. De outro lado, a existência de Compromissos de Resultados está atu- almente circunscrita a uma só instituição (a Direção Geral Impositiva 19 ) e não inclui a OPP, tanto é assim que foram firmados com o Ministério da Economia e das Finanças.

b. Coerência institucional

Capacidade de integração no interior do sistema

Em ambos os sistemas a informação pareceria fluir em uma só direção, apesar de que as fun- ções de definição e monitoramento dos indicadores estão relativamente descentralizadas. Sob este tipo de arranjo institucional alcançou-se, contudo, uma capacidade variável de integração no interior de cada sistema. Um traço marcante no caso de Honduras é a existência de um mandado explícito (um decreto de 2006) para introduzir práticas e indicadores para orientar a gestão para resultados em toda a administração pública. A criação, em Honduras, do “Sistema de Gerência Baseado em Resultados” se insere nessa determinação, fornecendo uma ferra- menta tecnológica para tais efeitos. O mesmo ocorre no caso uruguaio, onde o sistema, na realidade, já se constitui em uma base de apoio para a gestão para resultados. Há, sem embar- go, diferenças importantes entre ambos os sistemas, como se verá a seguir. Em Honduras, a definição de metas dentro do marco do sistema de gerência, a coleta de informação de indicadores, e a análise do progresso nas metas são tarefas a cargo das Uni- dades de Planejamento e Avaliação da Gestão – UPEG. Elas são instâncias de planejamento, de apoio técnico e de assessoria em escala setorial, e atuam ligadas à Unidade de Apoio Téc- nico (UNAT), da Secretaria de Estado do Gabinete Presidencial, no que tange ao planejamen- to nacional. Ainda assim, não se menciona um relacionamento direto com os ministros setori- ais, a não ser que se procure a validação das metas, com eles ou com os diretores das entida- des, ou com ambos. As UPEG elaboram informes setoriais trimestrais. Na ausência de um plano de desenvolvimento, o documento de planejamento está constituído pela soma dos planos setoriais preparados pelas UPEG e consolidados pela U- NAT, a qual, por intermédio da Secretaria de Estado do Gabinete Presidencial, apresenta-o ao Conselho de Ministros e ao Gabinete Social para aprovação e posterior implantação. Cabe destacar que a UNAT exerce também a Secretaria Técnica do Conselho de Ministros. Assim, a impressão que fica é que o processo se dá de baixo para cima. Apesar disso, a ausência de um documento diretor de planificação e a ampla margem de liberdade desfrutada pelos setores atuantes teria produzido uma grande dispersão metodológica na definição de metas e indica- dores, e, por conseguinte, uma alta heterogeneidade. No caso da ERP, a definição dos indica- dores se dá no momento da identificação de todas as ações enquadradas nos programas e pro- jetos que aparecem nos anexos da ERP. Todavia, não está explícita uma responsabilidade or- ganizacional nem funcional dentro da ação de governo para o acompanhamento dos diferentes objetivos e resultados da ERP. A verificação da informação que entra nos dois sistemas bem como a sua administra- ção estão ambas a cargo da UNAT. Esta apóia e coordena os analistas setoriais das UPEG na formulação das metas e indicadores setoriais.

19 NT: equivale, no Brasil, à Secretaria da Receita Federal.

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No que concerne ao Uruguai, a metodologia para a formulação do orçamento de 2005/2009 dá especial relevância à participação direta dos ministros, dos dirigentes das uni- dades executoras e, inclusive, dos funcionários de hierarquia intermedia no processo de plane- jamento estratégico. O propósito de contribuir para a melhoria das políticas setoriais (tanto na sua programação quanto na sua implantação) pareceria explicar essa ênfase. A OPP provê um facilitador para cada ministério, além de proporcionar a metodologia necessária para a elabo- ração dos Planos Estratégicos de Gestão (PEG), nos ministérios e nas unidades executoras; o mesmo ocorre com os Planos Anuais de Gestão (PAG), porém só no âmbito das unidades executoras. No Uruguai, diversamente de Honduras (onde o planejamento governamental é a soma dos planos setoriais), existe a pretensão de que os Lineamentos Estratégicos Governamentais conduzam o processo. Nessa nova fase do SEV, os ministérios em si, elaboram seus planos estratégicos distinguindo os objetivos prioritários dos gerais e associando os primeiros aos Lineamentos Estratégicos Governamentais com a finalidade de realizar um monitoramento e uma avaliação especial das sucessivas prestações de contas anuais. Outro traço marcante do sistema uruguaio é que se designam, nos próprios planos es- tratégicos de gestão ministerial, os responsáveis pelo monitoramento e pela avaliação dos Ob- jetivos Estratégicos do respectivo ministério. Tais alvos, por sua vez, constituem o marco das definições dos propósitos e das metas das unidades executoras integrantes de cada ministério. Além do mais, vale ressaltar a circunstância de que os Planos Anuais de Gestão 2006/2007 (definidos nas unidades executoras) também classificam as metas em prioritárias ou gerais, segundo as finalidades a que estejam vinculadas. Para cada meta, os organismos definem um indicador de gestão (eficácia, eficiência, qualidade) que permita realizar a monitoração e a posterior avaliação dos resultados. Na fase atual do sistema se lhe outorga mais importância relativa aos indicadores de eficácia e estão criando-se os de impacto. O sistema obriga a inse- rir os valores estimados para cada uma das metas prioritárias, o tipo de gasto previsto e a es- pécie de financiamento. Conseqüentemente, ao comparar o sistema hondurenho com o uruguaio, percebe-se uma significativa diferença no tocante à capacidade de integração interna, mesmo quando ambos se baseiam em arranjos descentralizados. De fato, o Uruguai ostenta ganhos no desen- volvimento do planejamento estratégico que antecedem ao sistema, e que favorecem a sua institucionalização. Um passo a mais nessa direção está previsto no Projeto de Lei de Presta- ção de Contas apresentado ao parlamento em maio de 2007, enquanto dispõe a criação em todos os ministérios de unidades de avaliação e monitoramento para provocar uma maior res- ponsabilidade com a gestação da informação.

Capacidade de integração transversal

A respeito dos dois sistemas, há uma referência expressa à baixa articulação entre as institui- ções comprometidas com os processos de planejamento, orçamento, acompanhamento e ava- liação.

Durante mais de dez anos Honduras contou com um Sistema de Planejamento, Coor- denação e Orçamento (SECLAN), centralizado em uma secretaria de estado (Secretaria da Planificação, Coordenação e Orçamento), que reunia todas essas funções. Em 1996, em um ambiente de reformas na administração pública, os serviços de planejamento foram descon- centrados em Unidades de Planejamento e Avaliação da Gestão (UPEG, em espanhol), vincu- ladas às secretarias de estado.

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E para suprir as funções de assessoria, apoio técnico e de coordenação na formulação

das políticas multissetoriais, criou-se a já mencionada Unidade de Apoio Técnico – UNAT como cabeça da Secretaria do Gabinete da Presidência da República. Quanto às funções or-

çamentárias de programação e alocação, elas foram fixadas com exclusividade na Secretaria de Finanças.

O sistema como tal articula a UNAT com as unidades setoriais de planejamento, e não

contempla uma relação orgânica com a Secretaria de Finanças. Por outra parte, o processo de elaboração dos planos setoriais a cargo das UPEG, conforme sugere o informe, ainda é muito frágil, o mesmo acontecendo com a relação que une as dotações orçamentárias com os indica- dores e as metas. Contudo, tem sido proposta uma nova estrutura institucional com o intuito de orientar a gestão para obter resultados, dentro dos moldes da atualização da ERP. Essa estrutura se configura em três ambientes (político, técnico e executivo) e considera a criação de “Comitês Funcionais de Orçamento”, os quais são vistos como uma instância de coordenação interinsti-

tucional 20 para a articulação dos procedimentos de programação do gasto e das metas a ser conseguidas em cada setor ou programa. O informe destaca que, conceitualmente com essa instância o modelo propõe que se promova o alinhamento do orçamento, anual e plurianual, com os processos de planejamento, monitoramento e avaliação. Entretanto, não existem evi- dências de que esse organismo tenha sido implantado. Em Honduras, a classificação programática do orçamento é, por ora, apenas uma in- tenção, como se assinalou anteriormente. O que de fato existe nesse país é a obrigatoriedade de elaborar um plano plurianual a médio prazo alicerçado nos planos setoriais. Essa disposi- ção foi introduzida na reforma da lei orgânica do orçamento, em 2002, quando se instituiu o Fundo de Combate e se estabeleceu como sendo de responsabilidade da UNAT a implemen- tação de um sistema de M&A para medir os resultados da ERP. Nesse contexto, o plano plu- rianual pretende ser uma ferramenta que venha alcançar uma maior articulação das metas da ERP com a programação orçamentária a médio prazo. Qualquer que seja o caso, duas das conclusões finais do informe sobre Honduras me- recem transcrição:

“Embora existam disposições que sustentem o M&A como uma função associada ao planejamento e à ERP, nelas ocorre que a definição dos papéis e das responsabi- lidades não está totalmente clara porque carece de um ordenamento completo e úni- co da função M&A”.

“Dado que a função de planejamento central não está institucionalizada, a sustenta- bilidade do M&A depende, em boa medida, da vinculação desta função com o pro- cesso orçamentário, ou da sua implantação em escala setorial e territorial. Todavia, é precisamente nesses campos onde menos avanços houve”.

No informe de Honduras percebe-se que a integração com a Secretaria de Finanças é, talvez, a que tem apresentado maiores dificuldades. No Uruguai, em 1998, no Ministério de Economia e Finanças foi implantado o Siste- ma Integrado de Informação Financeira (SIIF) e um dos seus componentes era o SEV (conce- bido no projeto original do SIIF como Subsistema de Avaliação Orçamentária). Apesar disso

20 O modelo prevê que ditos comitês serão coordenados pela Direção Geral de Orçamentos e serão assistidos de modo permanente pela UNAT e pelos diretores da UPEG, além de assessorados pelos gerentes ou diretores dos programas, segundo seja o caso, para definir as metas e a distribuição dos recursos alocados para o seu cumprimento.

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e de acordo com o informe, ainda que a articulação com o SIIF fosse vital para fornecer ao SEV informação sobre o gasto e sua execução, os dois sistemas funcionam de forma “quase completamente independente”, e, na prática, o SEV (com o Sistema de Avaliação da Gestão)

é um sistema da OPP, enquanto que o SIIF é administrado pela Controladoria Geral de Nação

(CGN), agregado ao Ministério de Economia e Finanças, que, por sua vez, é responsável pela formulação do orçamento. O sistema uruguaio, portanto, da mesma forma que todos os que compõem o grupo em análise (os sistemas com orientação predominantemente política), também não considera uma articulação formal com o ministério responsável pelo orçamento. Ainda assim, o caso do U- ruguai, pela sua orientação original para o orçamento, é o único caso em que inicialmente se estabelece um tipo de complementação entre ambas as instâncias, a mesma que agora está prevista para Honduras, como já se advertiu anteriormente. Com efeito, quando se realiza a

formulação do orçamento, tanto a OPP como a CGN designam delegados para uma comissão conjunta onde se deliberam as instruções para a definição dos Planos Estratégicos de Gestão (PEG), dos Planos Anuais de Gestão (PAG), dos objetivos, das metas e dos indicadores de gestão, assim como dos manuais para os módulos que compõem o Sistema Integrado do Or- çamento (SIP, em espanhol), incorporado ao SIIF. De qualquer maneira, vale ressaltar que a relação não é consistente ao longo do tempo. De fato, o informe chama a atenção para a cir- cunstância de que hoje se observa uma articulação menor entre a OPP e o Ministério de Eco- nomia e Finanças, o que estaria dificultando a associação do SEV com o orçamento. Advirta-se que o sistema uruguaio desenvolveu outros subsistemas (o Sistema de Dis-

tribuição do Gasto – SDG e o de Análise do Gasto por Produto – AGP) com o propósito de elaborar melhores indicadores de eficiência. Já o sistema hondurenho colhe de cada entidade a informação sobre a execução da despesa, proporcionada pelo Sistema Integrado de Adminis- tração Financeira (SIAFI). Honduras ainda tem perspectivas de uma maior integração. Efeti- vamente, o enfoque de gestão para resultados que se tem colocado a partir da atualização do ERP prevê não só a articulação com o Sistema de Gerência como também, pelo menos, a inte- roperabilidade com o SIAFI, com o Sistema de Investimento do Setor Público (SISPU), com

o Sistema de Informação Nacional de Cooperação Internacional (SINACOIN), e com o Sis-

tema Nacional de Informação Municipal (SINIMUN); os três primeiros coordenados pela Secretaria de Finanças. Embora se admita que esta tarefa leve tempo, essa aceitação já consti-

tui um triunfo importante. O SIAFI contém todos os registros orçamentários por entidade e é a ferramenta básica com a qual se programam e se executam as despesas correntes e os gastos com investimentos que fazem parte do Orçamento Geral da Nação. Por sua vez, o SISPU in- tegra a programação dos investimentos a médio e curto prazo, incluída, aí, a preparação dos orçamentos anuais a partir da formulação e da avaliação dos projetos; além disso, define um marco operacional que incorpora elementos de avaliação, ex-ante e ex-post, para a viabiliza- ção dos projetos. Note-se, também, que junto com essas articulações, o sistema hondurenho se propõe integrar em grau operacional a definição das metas anuais, e agregá-las com a progra- mação orçamentária de cada período de vigência. No caso do Uruguai, no que concerne ao sistema de pessoal público, vislumbram-se passos que tendem à articulação, pelo menos conceitualmente, com a lógica que domina o sistema. Com efeito, a nova lei de prestação de contas contempla a compensação por “Com- promisso de Gestão” para os níveis superiores.

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c. Uso da informação

Credibilidade da informação

No caso de Honduras, o informe relata que a qualidade da informação é um dos gargalos que enfrenta o sistema. Para isso influi a falta de rigor metodológico na definição das metas e dos indicadores, bem como a ausência de regras nos procedimentos de mensuração e coleta dos dados que entram e saem do sistema. No informe relativo ao Uruguai não se tem alusões expressas sobre esses assuntos.

Contudo, vale ressaltar que não existe coordenação entre o Instituto Nacional de Estatísticas e a OPP, com o intuito de melhorar ou validar a informação oriunda dos indicadores que se in- corporam ao SEV. Por outra parte, assinala-se que a qualidade da definição dos indicadores e

da informação que entra neles é de responsabilidade dos diretores das unidades executoras.

Acesso e consumo da informação

O chefe do executivo, segundo se relata, é o principal usuário do sistema em Honduras. O

sistema contém informações sobre execução financeira, além da física, por instituição, pro- porcionadas pelo SIAFI. Entretanto, reconhece-se que esta informação não tem uso específi- co, apenas possui um caráter mais informativo para as entidades. Utiliza, para essa finalidade,

também um sistema de semáforos baseado na comparação entre orçamento vigente e executa- do, por uma parte, e de gasto vigente, gasto executado, investimento vigente e investimento executado, por outra. De qualquer forma, os organismos estariam começando a utilizar o sis- tema, cada vez mais, como parte de seus processos de planejamento interno, segundo expres- sado pelo informe. No Uruguai, ao contrário de Honduras, até hoje, o presidente da nação não é usuário do sistema, nem sequer os ministros, segundo relata o informe. O acesso on line ao sistema está regulado e é feito por meio do SIIF para carregar a informação. Os ministérios e as uni- dades executoras podem imprimir os relatórios que prestam contas das suas metas e dos seus indicadores. As unidades executoras podem acessar somente os seus próprios informes. O público acessa mediante o Tomo IV do Orçamento e da Prestação de Contas que está disponí- vel na web do Ministério de Economia e Finanças, mas, não há evidencias de uso por parte da sociedade. Ainda no Uruguai, o Parlamento, ao que parece, é o usuário mais direto. Mesmo as- sim, o informe relata que também este poder faz pouco uso da informação, entre outras ra- zões, porque ela é muito abundante, difícil de entender e de escasso interesse, conforme ex- pressaram os próprios parlamentares entrevistados. Por exemplo, a informação enviada ao Congresso, numa prestação de contas, continha 3.927 páginas no total, das quais, cerca de mil correspondiam à informação fornecida pelo sistema, sobre resultados da gestão pública, e outras mil, pelo Sistema Integrado de Informações sobre Investimentos. Além do mais, con- soante se assinala, no geral as metas e os objetivos que se definem não são relevantes para o debate político porque estão colocados em termos genéricos ou, então, são técnicos demais. Todavia, o problema que mais se destaca provém da circunstância de que o parlamento uru- guaio tem poucas possibilidades de fixar a agenda orçamentária, entre outros motivos, porque não conta com equipes técnicas necessárias ao processamento da informação. Destarte, as notícias sobre os resultados da gestão pública não constituem, realmente, um meio de prestar contas que gere conseqüências nos ajustes orçamentários que o congresso faz anualmente.

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Impacto da informação

No caso do Uruguai, a lei do orçamento de 2005/2009 possibilita o direito à poupança àquelas unidades executoras que consigam atingir suas metas de gestão, prerrogativa que se aplicaria no orçamento de 2007. Especificamente, está previsto premiar as economias que lograrem êxito no que respeita aos gastos de funcionamento, creditando-as para o ano seguinte como gastos para investimentos. Reconhece-se, pois, que isso pode estimular o uso do sistema. Em Honduras, a atualização do ERP definiu um marco para iniciar a introdução de in- centivos nas três instâncias: orçamentários, institucionais e sociais, isto é, para a sociedade. Com relação aos primeiros, presume-se que a informação fornecida sirva como insumo para a Secretaria de Finanças, para trâmites orçamentários tais como cortes, adiamentos e dotações no orçamento anual de caixa. No entanto, esses incentivos não operam ainda e o mesmo ocor- re com os que serviriam aos cidadãos. Somente os incentivos institucionais estão operando, dado que nas prestações de contas internas perante o Presidente no Conselho de Ministros se tornam visíveis as gestões de cada um dos ministros e que (sempre de acordo com o informe em estudo) têm produzido mudanças na direção de algumas áreas da administração a partir das informações do sistema.

d. Sustentabilidade

Em Honduras, ainda que o processo tendente à institucionalização das práticas e ferramentas de M&A tenha se desenvolvido no decurso de seis anos, a integração e a orientação em dire- ção a um sistema propriamente dito, isso, só se iniciou há pouco mais de um ano. Não exis- tem, portanto, sinais válidos da sua sustentabilidade. Por outro lado, são contraditórias as per- cepções a respeito da possibilidade de que o sistema venha a consolidar-se. Enquanto a equipe coordenadora do sistema sustenta que uma das fortalezas do sistema é o seu financiamento com recursos próprios (e que assim continuará a ser), o informe sinaliza a dependência de recursos de cooperação e crédito, mas, sobretudo, a existência de uma série de fatores que poderiam atentar contra a consolidação do sistema. Nesse sentido, mencionam-se os seguin- tes: a sua frágil integração com as funções de planejamento, as limitações da planificação pela carência de um planejamento central formalizado, e a dependência do M&A do processo or- çamentário, onde ainda não se observam avanços. Por outra parte, a capacidade do órgão encarregado da administração e coordenação do sistema hondurenho (a UNAT) também parece limitada. Na atualidade, a mesma só tem de- zesseis pessoas no quadro funcional, os quais realizam todas as funções de apoio técnico e de assessoramento ao Presidente, ao Conselho de Ministros e ao Gabinete Social. Nenhum dos dois sistemas está provido de um sustento normativo expresso. No Uruguai, até agora, o desenvolvimento do sistema tem se alicerçado no financia- mento previsto por sucessivos programas de reforma do estado, custeados por organismos internacionais. O informe destaca que, embora na atualidade a equipe técnica responsável pelo sistema esteja diretamente contratada pela OPP, os recursos destinados a ela são assaz insuficientes para uma mudança profunda do sistema.

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e. Conclusões

Se bem que o sistema hondurenho como o uruguaio têm antecedentes prévios, eles são siste- mas em processo de redefinição, daí não ser possível extrair conclusões, exceto algumas de caráter provisório:

Na atualidade, ambos são sistemas de monitoramento (e não de avaliação) de metas

em termos de entidades e setores, alinhados com os compromissos do governo.

Não obstante suas vocações multifuncionais, na prática há um claro privilégio de uma

só função, a de apoiar o planejamento estratégico governamental. Suas ferramentas estão ba-

sicamente voltadas a satisfazer esse objetivo.

O fato de que a função de planificação central não esteja institucionalizada em ne-

nhum dos dois países, pois impregna de um equilíbrio precário os próprios sistemas. Essa situação parece ser mais acentuada no caso de Honduras, onde, segundo relata o informe, a sustentabilidade do sistema depende em grande medida da vinculação das funções de M&A com o orçamento, ou de sua implantação em escala setorial e territorial, isto é, departamentos administrativos em que se divide essa nação.

Mesmo quando os avanços menores acontecem precisamente na integração com o or-

çamento, existem passos concretos que permitem supor que existirá uma maior articulação no futuro. Isso é particularmente evidente no caso de Honduras. Pelo contrário, o sistema uru-

guaio atual pareceria experimentar uma lógica inversa.

Os dois sistemas, apesar de basear-se em um arranjo institucional do tipo descentrali-

zado, caracterizam-se por dispor de fluxos de informação em uma só direção, das entidades para uma unidade coordenadora. Esse seria um dos fatores que incide na frágil capacidade de aprendizado que os sistemas geram nas esferas gerenciais.

3. Sistemas monofuncionais de monitoramento das metas presidenciais: o SMMP do Brasil e o SPG do Chile

Nas nações estudadas têm se desenvolvido vários sistemas de acompanhamento de metas pre- sidenciais. No entanto, alguns deles estão vinculados a sistemas maiores, ou estão em proces- so de fazê-lo. É o caso do SIGOB da Colômbia, que faz parte do SINERGIA e do Sistema de Monitoramento de Metas Presidenciais (SIMEP) do México, que entrou em operação em 2002 e atualmente deixou de funcionar à espera da unificação dos sistemas, como logo se verá. Na atualidade, de todos os casos em estudo, somente dois mantêm sua identidade, compartindo entre si o fato de que foram programados para servir a um só propósito, sob uma orientação política, cada um a seu tempo. São eles o Sistema de Monitoramento de Metas Presidenciais (SMMP) do Brasil e o Sistema de Acompanhamento da Programação Gover- namental (SPG) do Chile, que serão abordados a seguir. No Brasil, o Sistema de Monitoramento de Metas Presidenciais foi implantado na Ca- sa Civil (equivalente a um ministério) para facilitar a coordenação macro-governamental em torno da agenda prioritária do executivo, de modo a promover a sua efetiva implantação. Pro- cura detectar os gargalos ou atrasos no cumprimento das metas prioritárias, além de alinhar e solucionar os problemas que houver na fase de implantação das mesmas. Uma orientação similar possui o Sistema de Acompanhamento da Programação Gover- namental (SPG) do Chile, também conduzido por um ministério que tem obrigações expressas em matéria de coordenação governamental, o Ministério-Secretaria Geral da Presidência.

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a. Diversificação funcional e instrumental

Ambos os sistemas podem ser classificados como “monofuncionais” e, ao mesmo tempo, co- mo “monoinstrumentais”. De fato, não se percebe uma diversificação de funções e ferramen- tas em nenhum deles, se bem que se observam reajustes na sua função de coordenação e, e- ventualmente, adaptações na ferramenta que lhe dá suporte. Tais mutações pareceriam estar basicamente vinculadas às modificações das prioridades governamentais e dos estilos de go- vernança. Examinaremos brevemente esta evolução.

Funções

Ambos os sistemas fundamentam-se na definição de “ações prioritárias” para o governo. No Chile, a origem do sistema remonta aos derradeiros dias de 1991, quando se reini- cia a democracia. A primeira versão do sistema estava alicerçada em uma estrutura de metas ministeriais que a partir de 1995 (coincidindo com uma mudança de governo) são substituídas por compromissos de modernidade (tecnicamente mais afinados que as metas), no contexto de um forte impulso em direção à modernização da administração pública. O abandono de certa ordem de prioridades governamentais teria conduzido para uma nova modificação do sistema (sob novo governo) de 2001 em diante, e à substituição de sua denominação para a atual. Já sob um quarto governo, o sistema mantém hoje a sua vocação de dotar sua orientação estraté- gica à ação governamental concentrando-se em uma agenda focalizada (“Agenda Programáti- ca do Governo”), muito embora ainda não esteja formalizada dentro de um plano específico. No Brasil, o sistema entrou em operação durante o primeiro mandato do atual presi- dente, exatamente em 2003. Também se fundamenta na seleção de projetos prioritários que merecem tratamento diferenciado para as altas autoridades. Nesse caso, porém, a agenda está formalizada nos planos estratégicos. A mudança que se experimenta ao longo do tempo é que, enquanto o sistema centrava originalmente sua atenção em um subconjunto de mais de 300 programas do Plano Plurianual, depois de 2007 começou a abandonar-se a noção ampla das “metas presidenciais”. Elas são substituídas pelas metas de um programa específico (o Plano de Aceleração do Crescimento – PAC), que constitui a nova agenda focalizada do executivo. Hodiernamente se reconhece que o sistema está em transição, podendo ser reutilizado ou mu- dado para acolher as iniciativas do PAC.

Ferramentas

No Brasil, o sistema desde o início apoiou-se em uma plataforma tecnológica prexistente, o SIGOB, que o PNUD tinha desenvolvido para escorar as funções da alta direção dos governos da região. O sistema adota o SIGOB apesar de que, conforme se relata, essa ferramenta não estava plenamente adaptada para a monitorização das metas presidenciais. Na evolução do sistema em direção ao PAC está prevista uma troca de ferramenta, a qual está sendo desenvolvida conjuntamente com o Serviço Federal de Processamento de Dados (SERPRO), do Ministério da Fazenda, e com a Secretaria de Planejamento, Orçamento e Gestão. No caso do Chile, o sistema em si mesmo já constitui uma ferramenta tecnológica uti- lizada como base de dados. Com efeito, as matrizes de compromisso são carregadas no siste- ma no final do ano, quando da aprovação da Lei de Orçamento. O SPG é um sistema de alerta que, por meio de luzes de semáforo, chama a atenção sobre os atrasos e descumprimentos.

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b. Coerência institucional

Capacidade de integração no interior do sistema

No caso do Brasil, tal como se relata, existe uma integração vertical “não-sistematizada” a partir de um filtro, para que chegue até a cúpula do governo somente a informação das ações mais importantes que estão sendo executadas em cada ministério. Isso tem a sua origem na natureza do sistema de planejamento governamental brasileiro que é de “camada” dupla: as

ações do Plano Plurianual de um lado, e as Metas Presidenciais do outro. O sistema funda-se, então, em uma deliberada duplicidade do acompanhamento (por meio da Casa Civil e do Mi- nistério do Planejamento, Orçamento e Gestão), pois chegou-se à conclusão, que é mais fácil conseguir as informações estratégicas para a monitoração das metas na Casa Civil – dado seu poder na estrutura governamental – do que no Ministério do Planejamento. No Brasil esse tipo de integração se reveste de um alto grau de formalização. Nos mi- nistérios, a responsabilidade de informar os resultados e a situação das metas fica a cargo de uma figura ad hoc, denominada “gerente de metas” (que em muitos casos coincide com o gerente de programas), designado pelo ministro respectivo. Na unidade central existe a figura