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JURDICO
ADOLFO ATCHABAHIAN
RGIMEN
JURDICO
LA LEY
Adolfo Atchabahian
Rgimen jurdico de la gestin del control en
la hacienda - 3a ed. - Buenos Aires: La Ley, 2008.
992 p.; 24x17 cm.
ISBN 978-987-03-1286-4
1. Contabilidad. 2. Auditoria. I. Ttulo
CDD 657
PRLOGO*
VIII
ADOLFO ATCHABAHIAN
doctrina, esto es, la contabilidad nacional. Hemos enseado y pretendido inculcar en la juventud que fue nuestro auditorio, el trascendente papel de todo lo que hace al instrumento fundamental de la contabilidad preventiva que es, en las democracias modernas nuestro
mundo occidental, el presupuesto. Hemos dedicado tiempo y esfuerzos a relatar lo referente a la ejecucin de dicho presupuesto, tanto en materia de recursos como de gastos. Hemos analizado la operatoria de la hacienda y hemos descripto su naturaleza y estructura.
Nos ha preocupado, paralelamente, detallar los mtodos y sistemas de control escritural y, tambin, hemos informado sobre otros
aspectos del control hacendal. La responsabilidad administrativa, la
sustanciacin de los juicios de cuentas, la formacin y examen de las
cuentas generales del ejercicio, etc., han sido temas que, asimismo,
formaron parte de nuestros programas de la materia, los cuales contuvieron, adems, lo ms relevante de la gestin y control de las por
nosotros llamadas haciendas anexas y conexas.
Volviendo al tema de la contabilidad nacional, merece sealarse
que en el trabajo se contempla la tan debatida cuestin del presupuesto
como instrumento de programacin y su vinculacin con el presupuesto financiero del Estado, conservando ste su clsica estructura y
su tradicional alcance jurdico-poltico. Debemos lamentar aqu que
en nuestro pas an no se haya intentado profundizar los estudios en
torno a la posibilidad de elaborar un presupuesto econmico nacional, materia en la que tanto se ha avanzado en pases europeos como
Suecia, Holanda, etc., en los ltimos aos.
Tambin es de inters dejar apuntado que los autores se han preocupado especialmente de exponer la significacin que en distintos
aspectos de la contabilidad pblica adquiri la creacin, hace un lustro, del Tribunal de Cuentas de la Nacin en la Repblica Argentina.
Esa creacin represent, desde luego, mejorar sensiblemente el rgimen de control de la operatoria de la hacienda pblica del Estado Federal y supuso, al instituirse el rgano de control externo delegado,
suprimir un vicio estructural de que adoleca el rgimen anterior de
contabilidad oficial.
Encontrar hoy, en el trabajo que presentamos, desarrolladas las
ideas que hemos expuesto sobre esos aspectos es reconfortante. Significa ello que, pese a las no siempre acertadas leyes y prcticas administrativas que reglan la gestin y control de la hacienda del Estado
federal argentino, la doctrina que hemos pretendido explicar tiene sus
cultores y podr concretarse en norma positiva alguna vez.
Pero esa alegra y esa esperanza no nos impiden advertir la singular responsabilidad que, con juvenil valenta, han asumido los autores
al salir con su trabajo a incorporarse al brillante elenco que forma el
IX
JUAN BAYETTO
Buenos Aires, marzo de 1963.
PREFACIO
A LA EDICIN DE
1996
XII
ADOLFO ATCHABAHIAN
ADOLFO ATCHABAHIAN
Buenos Aires, agosto de 1996.
BREVE
El dinamismo incesante que fluye de la vida del Estado, en el mundo contemporneo, transmite repercusiones particularmente notorias en la parcela de su acaecer reconocida como hacienda pblica.
En esa virtud, nos ha parecido conveniente acoger sin ms dilacin las innovaciones legislativas y jurisprudenciales de diverso orden puestas de manifiesto, con posterioridad a la segunda edicin de
la obra, sobre todo en el seno de la hacienda del Estado federal argentino, aun cuando tambin resultan recogidas normas insertas en
ordenamientos jurdicos provinciales.
Algunas de las normas nacionales sobre la materia, dictadas con
intenciones indudablemente plausibles como ha ocurrido con la ley
25.152, de solvencia fiscal, dieron lugar a la exteriorizacin de nuestra esperanzada expectativa sobre la conduccin atinada de la cosa
pblica, pero que, en gran medida, se ha visto lamentablemente frustrada en el curso del tiempo.
De otra parte, estimul el afn de publicar esta edicin la conveniente medida de aprobar una normativa reglamentaria completa, en
un cuerpo nico, respecto de la ley 24.156, por intermedio del decreto
1344/07, en tanto facilita la ms clara y ordenada inteleccin del plexo
conjunto de disposiciones vigentes en la hacienda pblica nacional, y
que es abordado enteramente en el curso de la obra.
Otro tanto corresponde acotar respecto de las disposiciones plasmadas en el decreto delegado 1023/01, sobre rgimen de contrataciones de la administracin nacional, y en el decreto 436/00, sobre reglamento para la adquisicin, enajenacin y contratacin de bienes y
servicios del Estado nacional, tambin examinados con detalle en sendos captulos.
Con tales motivos, nos hemos sentido inclinados hacia una revisin integral del texto. De tal suerte, y sin perjuicio de conservar en l
lo esencial de su estructura doctrinaria en lo conceptual, hemos apuntado a darle mayor precisin y a corregir aspectos que nos parecieron
algo necesitados de algn esclarecimiento adicional.
XIV
ADOLFO ATCHABAHIAN
Para todo ello nos complace reconocerlo, recibimos la colaboracin del doctor Abel Adolfo Atchabahian, al igual que la de los
titulares y de los funcionarios, tanto de la Sindicatura General de la
Nacin, como de la Contadura General de la Nacin y de la Oficina
Nacional de Contrataciones, en el suministro de antecedentes y valiosa informacin sobre la prctica de los procedimientos aplicados en
el campo de la contabilidad pblica dentro del sector pblico nacional.
He ah explicadas, en prieta sntesis, las razones fundamentales
para dar a conocer esta tercera edicin de la obra. Es nuestro sincero
anhelo que ella pueda constituirse en vehculo apto como humildemente entendemos que lo han sido las anteriores para la formacin
adecuada que, en la esfera del acontecer del Estado, corresponde atribuir a la contabilidad pblica, cuya insoslayable trascendencia
institucional nunca dejaremos de subrayar.
ADOLFO ATCHABAHIAN
Buenos Aires, marzo de 2008.
INDICE
Pg.
VII
XI
XIII
11
14
17
CAPTULO II
LA HACIENDA PBLICA
2,1. Origen ...................................................................................................
25
26
26
27
30
XVI
ADOLFO ATCHABAHIAN
Pg.
35
38
43
52
53
90
CAPTULO IV
PRINCIPALES DISPOSICIONES LEGALES
Y REGLAMENTARIAS: RESEA HISTRICA
4,1. Etapas ...................................................................................................
95
95
97
102
105
116
117
123
132
137
149
XVII
Pg.
153
155
CAPTULO VI
EL PRESUPUESTO FINANCIERO
6,1. Concepto, definicin y caracteres .....................................................
159
163
169
170
184
192
202
208
209
213
216
216
218
220
221
225
229
231
231
234
237
237
239
241
243
247
I. Gastos ............................................................................................
248
XVIII
ADOLFO ATCHABAHIAN
Pg.
249
253
253
256
257
257
259
264
268
269
275
277
279
284
286
287
290
6.11. Ley 25.152, de administracin de los recursos pblicos en el Estado nacional (ley de solvencia fiscal) ............................................
292
301
CAPTULO VII
EJECUCIN DEL PRESUPUESTO EN LO RELATIVO A GASTOS
7,1. Las previsiones de gastos como crditos abiertos al poder ejecutivo. Distintas clases de crditos ..........................................................
309
311
315
316
316
318
318
322
XIX
Pg.
322
326
328
1) Teora del compromiso como causa eficiente, mediata o inmediata, de un movimiento de fondos ..........................................
329
330
333
336
343
345
347
354
354
355
3) Omisin de partidas relativas a adquisicin de bienes o servicios entre reparticiones pblicas ..............................................
356
356
357
359
370
370
375
377
387
394
397
CAPTULO VIII
EJECUCIN DEL PRESUPUESTO EN LO RELATIVO A RECURSOS
8,1. Conceptos financiero, econmico y contable del recurso .............
401
407
424
XX
ADOLFO ATCHABAHIAN
Pg.
424
428
429
432
435
438
439
439
443
446
b) Responsabilidades ..........................................................................
448
450
450
452
452
452
454
CAPTULO IX
CLAUSURA DEL EJERCICIO DEL PRESUPUESTO
9,1. Ao financiero y ejercicio. Periodo complementario en el sistema
de competencia ...................................................................................
459
461
466
469
CAPTULO X
EL SERVICIO DEL TESORO
10.1. Definicin ...........................................................................................
473
473
475
480
XXI
Pg.
481
481
481
483
486
486
487
487
488
488
489
491
495
499
CAPTULO XI
LA GESTIN PATRIMONIAL
11,1. Inaplicabilidad, con relacin al Estado, de conceptos corrientes
en el orden privado, en materia de patrimonio .............................
503
511
511
513
514
514
515
517
517
518
518
519
519
520
520
XXII
ADOLFO ATCHABAHIAN
Pg.
521
529
529
530
531
533
534
536
537
539
544
548
CAPTULO XII
CONTRATOS DEL ESTADO
12,1. Conceptos generales .........................................................................
553
554
555
557
557
560
561
561
565
CAPTULO XIII
CONTRATO DE SUMINISTROS
13,1. Conceptos generales .........................................................................
575
577
578
581
581
XXIII
Pg.
584
585
586
589
589
590
592
592
593
596
603
603
606
614
614
624
626
626
628
631
631
635
644
644
646
649
649
652
656
658
659
660
664
XXIV
ADOLFO ATCHABAHIAN
Pg.
664
665
671
13,17. Sistema de precios testigo para las compras del Estado: control
de la Sindicatura General de la Nacin ........................................
672
CAPTULO XIV
CONTRATO DE OBRA PBLICA
14,1. Conceptos generales .........................................................................
677
679
681
683
684
685
685
687
689
689
692
693
694
695
697
698
699
14,16. Autorizacin legislativa de las obras pblicas. Excepcin al rgimen de caducidad de los crditos ................................................
706
713
713
715
715
716
718
XXV
Pg.
CAPTULO XV
TRABAJOS Y OBRAS POR ADMINISTRACIN
15,1. Evolucin de su concepto econmico y rgimen legal .................
723
725
729
CAPTULO XVI
ADMINISTRACIN
MILITAR
733
733
734
734
739
749
750
752
752
b)Direcciones generales de administracin: su reemplazo en cada rama de las fuerzas armadas ...................................................
753
754
757
757
758
CAPTULO XVII
REGISTRO CONTABLE DE LAS OPERACIONES
(VISIN DE CONJUNTO)
17,1. Registro contable de las operaciones financiero patrimoniales:
importancia de su adecuada organizacin ....................................
761
762
763
763
767
768
768
XXVI
ADOLFO ATCHABAHIAN
Pg.
768
770
773
775
780
782
795
798
799
803
804
CAPTULO XIX
EL CONTROL DE LA ACTIVIDAD DE LAS HACIENDAS ANEXAS
19,1. Evolucin de la descentralizacin administrativa en la Argentina .......................................................................................................
805
807
813
817
824
826
827
828
833
833
847
848
848
850
852
856
858
860
865
CAPTULO XX
LOS RESPONSABLES
20,1. La responsabilidad como caracterstica del gobierno representativo ......................................................................................................
869
20,2. Responsabilidades sealadas por las leyes orgnicas de la hacienda pblica ...........................................................................................
873
874
880
884
CAPTULO XXI
LA VIGILANCIA ADMINISTRATIVA DE LA RESPONSABILIDAD
21,1. Facultades de la Contadura General y del Tribunal de Cuentas
ante el poder administrador en la ley de contabilidad .................
885
21,2. Facultades de los rganos del control administrativo ante los rganos ejecutivos ................................................................................
886
887
CAPTULO XXII
LA DECLARACIN ADMINISTRATIVA DE LA RESPONSABILIDAD
22,1. El Tribunal de Cuentas como rgano jurisdiccional en la ley de
contabilidad .......................................................................................
889
XXVIII
ADOLFO ATCHABAHIAN
Pg.
890
891
892
896
22,6. Resoluciones condenatorias del rgano jurisdiccional administrativo: carcter prejudicial. Concurrencia de actos delictuosos
con la responsabilidad civil .............................................................
900
22,7. Ejecucin de las resoluciones condenatorias del rgano jurisdiccional administrativo ........................................................................
901
22,8. Recursos contra las resoluciones condenatorias del rgano jurisdiccional administrativo ..................................................................
901
903
V. EL CONTROL PARLAMENTARIO
EN LAS FASES CONCOMITANTE Y ULTERIOR
CAPTULO XXIII
CONTROL
CONCOMITANTE
907
908
909
CAPTULO XXIV
CONTROL ULTERIOR
24,1. La cuenta de inversin: base del control ulterior ..........................
911
913
918
24,4. Vinculacin de los resultados de la hacienda pblica con la situacin econmica general ...................................................................
920
921
924
927
929
XXIX
Pg.
935
936
937
938
938
939
942
BIBLIOGRAFA .......................................................................................
943