Teoria geral da actividade administrativa Actividade administrativa fluxo contnuo e ininterrupto de actos praticados pelos rgos encarregados da funo

o administrativa, unificados por uma finalidade em comum (noo que coincide com a de Administrao pblica em sentido material). Ainda que unificados por uma finalidade em comum, os actos compreendidos na actividade administrativa no so idnticos. Formas da actividade administrativa categorias de actos da administrao de natureza e regime similar (administrao em sentido formal): I. Acto administrativo; Contrato administrativo; Regulamento administrativo; Actos reais; Omisses; O plano; Actos materiais; Actos informais. Classificaes de actos da administrao

1. Quanto ao substrato ontolgico: Positivos aces (condutas evitveis); Negativos omisses (abstenes de condutas possveis).

Tanto as aces como as omisses so comportamentos dominveis pela vontade. Os regulamentos, actos e contratos administrativos, os planos e as simples actuaes administrativas so actos positivos; os actos materiais e os actos informais podem ser actos positivos ou negativos. 2. Quanto relevncia jurdica: Jurdicos visam produzir efeitos jurdicos; No jurdicos no visam produzir efeitos jurdicos.

Para um acto ser jurdico no necessrio produzir efeitos jurdicos mas apenas que integre a aptido para a produo de tais efeitos. O acto nulo no produz efeitos mas no deixa de ser um acto jurdico. Todos os actos da Administrao so jurdicos excepo de alguns actos materiais em particular e dos actos informais. 3. Quanto projeco no mundo fsico: Imateriais existncia apenas espiritual, no sendo apreensveis pelos sentidos; Materiais susceptveis de apreenso sensorial.

Os actos imateriais, devido natureza externa do direito, devem ser evidenciados atravs de manifestaes sensorialmente apreensveis (escrita ou fala) que no se confundem, contudo, com os actos em si. 4. Quanto ao contedo: Normativos tm carcter geral e abstracto; No normativos so individuais e concretos.

Um acto geral ou individual consoante os seus destinatrios sejam indeterminveis ou determinveis no contexto em que foi praticado. abstracto ou concreto consoante a situao de facto qual visa aplicar-se seja indeterminvel ou determinvel no contexto em que o acto foi praticado. S os regulamentos bem como alguns planos e actos informais tm carcter normativo. 5. Quanto ao nmero de vontades necessrias para a sua perfeio: Unilaterais dependem da existncia de uma vontade; Bilaterais dependem da existncia de duas vontades; Multilaterais dependem da existncia de mais de duas vontades.

O importante desta classificao o nmero de vontades e interesses contrapostos para que o acto exista, sendo irrelevante o nmero de autores. Por exemplo, os actos praticados em co-autoria so actos unilaterais porque expressam apenas uma vontade. Os actos unilaterais exprimem a autotutela decisria executiva da Administrao, enquanto os actos bilaterais e multilaterais simbolizam a Administrao consensualizada ps-liberal. 6. Quanto ao grau de intensidade do interesse pblico prosseguido: Gesto pblica disciplinada pelo Direito Administrativo; Gesto privada disciplinada pelo Direito privado.

Todos os actos da Administrao devem prosseguir o interesse pblico definido por lei. O que difere os actos de gesto pblica e de gesto privada o grau de intensidade do interesse pblico no confronto com os interesses privados com ele coincidentes. Os actos de gesto pblica esto legalmente vinculados a prosseguir um interesse pblico cuja maior intensidade justifica a sua supremacia sobre os interesses privados com ele conflituantes. O Direito administrativo assegura a primazia do interesse pblico sobre os interesses privados e poderes de autoridade perante os particulares. Os actos de gesto privada so regulados pelo Direito privado que trata de forma igualitria todos os sujeitos intervenientes, sejam pblicos ou privados. O tribunal de conflitos tem optado pela utilizao de um critrio formal assente na investidura da Administrao de uma posio de poder e na aplicao de Direito Administrativo. Actos de gesto pblica regulamentos, planos e actos administrativos, as simples actuaes administrativas e as omisses destes actos. Os contratos e os actos materiais podem configurar actos de gesto pblica ou privada consoante o caso concreto.

II.

Pressupostos dos actos jurdicos da administrao

Os pressupostos so condies lgicas e cronolgicas da prtica dos actos jurdicos da administrao. A configurao dos pressupostos varia consoante a forma da actividade, o tipo de acto e o regime do mesmo. 1. Pressupostos subjectivos Autor sujeito jurdico que pratica a conduta que consubstancia um acto da administrao. Os actos da administrao enquanto condutas voluntrias tm que ter um suporte subjectivo emissor.

Alguns actos de administrao, como os actos reais, podem ter como autor quer rgos, quer agentes. Os regulamentos, os actos e os contratos devem ser praticados por rgos, uma vez que traduzem a eficcia da sua competncia. A questo torna-se complexa quando est em causa o exerccio de competncias conjuntas, nomeadamente nos actos praticados em co-autoria e dos actos bilaterais. Destinatrio pessoa, singular ou colectiva, ou o ente no personalizado, cuja esfera jurdica visada por um determinado acto da administrao. S admissvel falar em destinatrio quanto aos actos unilaterais: quanto aos actos bilaterais e multilaterais, cada parte destinatria das declaraes unilaterais de vontades das restantes partes.

O destinatrio no se confunde com o objecto porque este um elemento do acto, ao passo que o destinatrio um pressuposto sem o qual o acto no existe. Os destinatrios assumem particular importncia nos actos em que so susceptveis de determinao, isto , nos actos no normativos, uma vez que a ordem jurdica estabelece frequentemente requisitos de legalidade para tais actos relativos identidade dos destinatrios. 2. Pressupostos objectivos Pressupostos de facto e de Direito circunstncias factuais (realidade objectiva por detrs do acto) e jurdicas (regime legal existente antes do acto e que o habilita) integrantes da previso da norma cuja estatuio habilita a prtica do acto em causa.

Os pressupostos de facto e de Direito tanto podem ser vinculados por lei, como ser aditados pela Administrao previso da norma no exerccio de uma margem de livre deciso. Por exemplo, a existncia de uma vaga um pressuposto objectivo de facto do acto administrativo de nomeao de uma pessoa como titular de um rgo. Pressupostos mistos abrangem as competncias objectiva (poder funcional normativamente definido) e subjectiva (titularidade do poder funcional). Elementos dos actos jurdicos da administrao

III.

Os elementos so os aspectos integrantes da estrutura dos actos jurdicos. O conceito adquire importncia no mbito da clusula geral de nulidade do artigo 133/1 do CPA, que determina a nulidade a actos a que faltem elementos essenciais.

1. Elemento subjectivo: a vontade a vontade como elementos dos actos jurdicos da administrao decorre da noo de acto jurdico como conduta voluntria. A vontade o nimo de um ente consciente e autodeterminado para a adopo de um determinado comportamento. A vontade um mecanismo de imputao dos actos das pessoas fsicas s pessoas colectivas administrativas de cujos rgos so titulares ou dos quais so agentes. 2. Elementos objectivos Elementos objectivos materiais: Contedo configurao dos efeitos visados pelo acto; Objecto realidade sobre a qual o acto visa produzir efeitos. Elementos objectivos funcionais: Fim (real) propsito visado por um determinado acto; Motivos circunstncias que levaram o autor do acto sua prtica. Elementos objectivos formais: Forma modo de exteriorizao de um determinado acto jurdico (oral, escrita simples ou solene); Formalidades trmites que podem ser actos ou meros factos jurdicos que visam finalidades diversas: Formalidades anteriores ao acto visam permitir ou facilitar a formao do acto em termos conformes com o bloco de legalidade, o interesse pblico e as posies jurdicas subjectivas dos particulares. formalidades concomitantes com o acto - visam assegurar a observncia dos requisitos legais de formao da vontade da administrao.

formalidades posteriores ao acto - visam a sua publicao, prova de eficcia.

Formalidades essenciais so estabelecidas por lei, ao passo que as formalidades no essenciais so determinadas por deciso discricionria da administrao; Formalidades suprveis podem ser cumpridas em momento posterior quele que foi prescrito para a sua prtica normal; formalidades insuprveis s podem ser cumpridas no momento fixado por lei; Formalidades simples so aquelas que a lei se limita a estabelecer, j as formalidades solenes so tambm estabelecidas por lei, mas alvo de uma regulamentao com maior ou menor mincia no que diz respeito aos termos a que deve obedecer o seu cumprimento; A forma simples dos actos unilaterais o despacho. Possveis formas solenes so a portaria, o decreto e o decreto regulamentar (regulamento independente).

Nos actos bilaterais e multilaterais, a forma simples a de documento escrito, sendo a forma solene a escritura pblica;

A forma e as formalidades no so fins em sim mesmos. So prescritas pelo bloco de legalidade em ateno a fins substanciais, luz dos quais estas devem ser interpretadas. Degradao da forma legal ou degradao de formalidades essenciais em formalidades no essenciais surge quando so preteridos determinados requisitos formais de legalidade, mas os fins que presidiram sua imposio normativa foram atingidos integralmente de outro modo e a previso das normas que os estabelecem no deve considerar-se preenchida, conduzindo, na prtica, a uma depreciao do efeito do vcio em causa, gerando uma mera irregularidade. IV. Requisitos dos actos jurdicos da administrao

Propriedades dos actos jurdicos da administrao os actos jurdicos da administrao so actos dotados de determinadas caractersticas ou propriedades que no so mais do que atributos positivamente valorados pela ordem jurdica, de tal modo que s os actos que cumulativamente os renam esto em condies de desempenhar, de forma plena, as funes que a ordem jurdica lhes imputa. So elas: 1. Existncia jurdica (verdadeira imposio ontolgica) identificabilidade de um concreto quid enquanto acto jurdico-pblico ou enquanto acto pertencente a uma categoria de actos da administrao pblica. 2. Legalidade conformidade dos actos da administrao com o bloco de legalidade. Por conformidade entende-se, em primeiro lugar, por respeito pelos limites impostos pelo bloco e, em segundo lugar, pela observncia do fundamento normativo exigido para os actos em causa. Regularidade plena conformidade dos actos com o bloco de legalidade; Validade conformidade dos actos da administrao com os aspectos do bloco de legalidade dos quais a ordem jurdica faz depender o desempenho, pelos actos em causa, das funes que lhes esto atribudas.

A validade consiste, assim, na aptido intrnseca do acto para a produo dos efeitos jurdicos por si visados; tanto a regularidade como a validade no dizem respeito a actos materiais da administrao. 3. Eficcia efectiva produo de efeitos jurdicos por um acto jurdico. A eficcia distingue-se da validade porque diz respeito produo efectiva, ao passo que a validade refere-se apenas a uma mera aptido para a produo de tais efeitos. Pode haver aptido sem uma efectiva produo de efeitos. Para que um acto seja perfeito tem de possuir cumulativamente estas trs propriedades. Para que um acto adquira qualquer uma destas qualidades, a ordem jurdica exige-lhe que cumpra determinados requisitos: caso no se verifique tal cumprimento, o acto em causa ingressa nas categorias da inexistncia, da ilegalidade e/ou da ineficcia, s quais a ordem jurdica associa efeitos negativos.

Requisitos da existncia dos actos da administrao Estes requisitos so exigncias normativas de cuja verificao cumulativa depende a existncia jurdica dos actos normativos, relativos a: Aspectos integrantes da categoria do acto do poder pblicos do Estado; Aspectos integrantes da concreta categoria do acto da administrao.

Os requisitos de existncia so, assim, os elementos da previso de uma norma implcita cuja estatuio corresponde a determinao da aplicao de determinado regime jurdico. A verificao de todos os requisitos de existncia permite a integrao de um acto numa determinada categoria jurdica e determina a aplicao de um regime jurdico correspondente, adquirindo existncia jurdica. Para se saber quais so os requisitos de existncia de um acto necessrio conhecer o seu conceito, a categoria onde se enquadra e decomp-lo nos seus aspectos constitutivos. A no verificao de um ou mais requisitos implica a inexistncia do acto. Requisitos de legalidade dos actos da administrao Exigncias jurdicas de cuja verificao cumulativa depende a legalidade dos actos de administrao. As exigncias dizem respeito a cada um dos pressupostos e dos elementos dos actos de administrao. Requisitos subjectivos autor e destinatrio do acto; Requisitos mistos competncias objectiva e subjectiva; Requisitos objectivos materiais, funcionais e formais; Pressupostos objectivos de facto e de Direito (aferidos caso a caso).

Os requisitos de legalidade podem ser referentes a: a) Momentos anteriores prtica do acto; b) Concomitantes do prprio acto; c) Averiguaes reflectidas no acto mas efectuadas em momento anterior. Os requisitos de legalidade aferem-se no momento em que o acto fica perfeito, logo os requisitos posteriores prtica do acto no so requisitos de legalidade; podem, quanto muito, ser requisitos de eficcia. A infraco de um ou mais requisitos de legalidade acarreta a ilegalidade do acto que pode conduzir invalidade ou mera irregularidade do acto em causa. Requisitos de eficcia dos actos da administrao Exigncias jurdicas de cuja verificao cumulativa depende a eficcia dos actos de administrao. So exigncias extrnsecas ao acto em causa, isto , realidades exteriores ao prprio acto relativas a momentos posteriores. Por exemplo, a publicao do acto. Verificando-se todos os requisitos de eficcia, o acto passa a produzir efeitos jurdicos; por outro lado, a falta de um ou mais requisitos implica a ineficcia do acto em causa. Os requisitos variam claramente entre as diversas formas de actividade administrativa.

V.

Existncia e inexistncia jurdica dos actos de administrao

Aspectos gerais Acto existente acto que respeita os requisitos de existncia, pelo que a ordem jurdica determina a sua qualificao como acto jurdico e a consequente aplicao do regime jurdico que lhe corresponde; Acto inexistente acto que no respeita pelo menos um dos requisitos de existncia, pelo que a ordem jurdica rejeita a sua qualificao como acto jurdico ou a sua reconduo categoria de acto em que pretendia ingressar; Inexistncia material corresponde a um nada ontolgico. mais correcto falar em inexistncia do acto do que proferir acto inexistente; Inexistncia jurdica em sentido estrito corresponde a um juzo formalizado sobre realidades ontologicamente existentes mas s quais o direito recusa a qualificao como jurdicas, ou a qualificaes que pretendem assumir em determinada categoria jurdica, em virtude de no reunirem os respectivos requisitos de existncia. O acto existente uma mera aparncia de acto, logo a inexistncia jurdica no pode ser considerada um desvalor do mesmo: aquilo que no existe no pode ser valioso ou desvalioso.

Marcelo Rebelo de Sousa aceita a inexistncia jurdica, ao contrrio dos administrativistas de Coimbra que no s no a aceitam como a negam, ou, quanto muito, tratam-na como uma espcie de nulidade agravada. A inexistncia jurdica de ocorrncia pouco frequente, uma vez que o legislador tem utilizado a sua liberdade de estabelecer os requisitos da mesma, no sentido de estabelecer a consequncia da nulidade para situaes que seriam de inexistncia (sempre que se alarga o mbito da invalidade, restringe-se o da inexistncia). A dissoluo da inexistncia jurdica na nulidade facilitada pela circunstncia de o regime de ambas ser muito semelhante a ponto de, por vezes, a lei disciplinar conjuntamente os actos nulos e inexistentes, o que faz com que a inexistncia tenha uma relevncia muito secundria em todas as formas de actividade administrativa. Regime da inexistncia No existe qualquer disposio normativa que consagre o regime da inexistncia jurdica. Pode, contudo, enunciar-se as seguintes caractersticas dos actos inexistentes: No produzem qualquer efeito, independentemente de declarao jurisdicional; No tm carcter vinculativo; No so susceptveis de execuo coerciva; So insanveis mediante ratificao, converso ou reforma; Podem ser desobedecidos por qualquer sujeito jurdico, pblico ou privado; So irrevogveis, porque inexistentes; As decises jurisdicionais que os apliquem nunca transitam em caso julgado;

A sua invocao no est sujeita a qualquer prazo, mesmo mediante impugnao administrativa ou jurisdicional, o que significa que o decurso do tempo no acarreta a sua consolidao na ordem jurdica. Legalidade e ilegalidade dos actos jurdicos da administrao

VI.

Aspectos gerais Acto legal respeita os requisitos de legalidade, sendo juridicamente conforme; Acto ilegal acto que, por no respeitar um dos seus requisitos de legalidade, se apresenta numa situao de desconformidade com o bloco de legalidade.

Um acto legal necessariamente vlido e regular; j um acto ilegal pode ser invlido ou simplesmente irregular, consoante a ordem jurdica o prive ou no da aptido intrnseca para a produo de efeitos jurdicos. Os requisitos de legalidade dizem respeito a diferentes pressupostos e elementos dos actos da administrao. Assim, a ilegalidade manifesta-se de formas diversas, consoante o requisito de legalidade concretamente violado. Os vcios so as formas especficas de manifestao da ilegalidade, consoante o requisito violado. Os vcios podem ser subjectivos e objectivos e, dentro dos objectivos, formais, materiais e funcionais. Os vcios podem, ainda, ser prprios se afectarem directamente o acto que deles padece, ou consequentes se afectarem directamente actos anteriores dos quais a legalidade do acto depende. Os actos da administrao desconformes com o bloco de legalidade so objecto de um juzo desfavorvel por parte da ordem jurdica que lhes atribui consequncias negativas, sendo a mais grave, por regra, a invalidade e, a menos grave, a irregularidade. Invalidade e desvalores jurdicos Invalidade inaptido intrnseca de determinado acto para a produo estvel dos efeitos por si visados (embora o acto invlido possa eventualmente produzir efeitos de forma precria); Desvalores jurdicos diferentes formas de invalidades s quais correspondem regimes tambm diversos. Os desvalores tpicos dos actos da administrao so a nulidade e a anulabilidade, por ordem decrescente de gravidade.

1. Nulidade So nulos os actos que incorrem em ilegalidades de tal modo graves que a ordem jurdica reclama o restabelecimento integral do interesse violado, com a consequente recusa de reconhecimento de efeitos jurdicos do acto em causa. Mesmo que estejam envolvidos interesses pblicos ou privados que de outro modo pudessem justificar a manuteno dos efeitos, estes so destrudos.

O critrio material resulta da sistematizao da nulidade prevista para cada uma das formas da actividade administrativa, sendo que, por isso, apenas tendencial, uma vez que depende das especificidades de cada forma de actividade. O legislador goza de liberdade para estabelecer os desvalores dos actos da administrao, podendo estabelecer nulidade para actos menos severamente viciados, bem como a anulabilidade para actos cuja gravidade poderia gerar nulidade. O legislador ao estabelecer desvalores rege-se por critrios ligados interpretao conjuntural que faz dos interesses pblicos primrios. sempre necessrio verificar, caso a caso, qual o desvalor normativamente fixado para determinado acto ilegal, independentemente do juzo que possa formar-se acerca da gravidade do vcio por ele incorrido. A relevncia da nulidade maior nos regulamentos e menor nos actos e contratos administrativos. Nulidade no o mesmo que inexistncia os vcios de que padece o acto nulo, embora graves, no perturbam a sua qualificao jurdica. O acto nulo juridicamente existente, embora no produza efeitos fsicos (podendo produzir outros), enquanto o acto inexistente no produz efeitos de nenhuma ordem. Regime da nulidade os actos nulos: No produzem qualquer efeito jurdico tpico, independentemente de declarao jurisdicional ou administrativa; No tm carcter vinculativo; No so susceptveis de execuo coerciva; No esto sujeitos a qualquer prazo aquando da sua invocao; So insanveis mediante ratificao, reforma ou converso; Podem ser desobedecidos por qualquer sujeito jurdico; So irrevogveis, mas susceptveis de declarao de nulidade; Podem ser reconhecidos oficiosamente, embora sem fora obrigatria geral.

2. Anulabilidade Corresponde a situaes em que a violao do interesse pblico menos grave que as situaes tendentes nulidade, pelo que a necessidade de reposio do interesse pblico violado, conducente eliminao dos efeitos jurdicos do acto viciado, tem de ser compatibilizada com outros interesses pblicos ou privados conducentes preservao dos efeitos do acto viciado. A compatibilidade dos interesses que colidem assegurada pelo regime legal dos actos anulveis, na medida em que admite a produo precria de efeitos pelo acto viciado e a consolidao deste na ordem jurdica, uma vez decorrido o prazo relativamente curto para a sua impugnao. A anulabilidade mais frequente nos actos e nos contratos administrativos e , praticamente, irrelevante nos regulamentos administrativos. Regime da anulabilidade os actos anulveis: Podem produzir efeitos jurdicos desde que aliem os seus requisitos de eficcia;

So vinculativos, na medida em que sejam eficazes; So susceptveis de execuo coerciva, na medida da sua eficcia; So sanveis mediante ratificao, converso ou reforma; No so passveis de desobedincia pelos diversos sujeitos jurdicos; So susceptveis de revogao; Podem ser invocados dentro de um determinado prazo, findo o qual se consolidam na ordem jurdica; As consequncias associadas s podem ser efectivadas aps a anulao jurisdicional ou revogao administrativa que assumem carcter constitutivo; A sua invalidade s pode ser conhecida por um nmero restrito de rgos da administrao, bem como a ttulo no oficioso, pelos tribunais.

3. Desvalores atpicos a lei pode, para determinadas ilegalidades, estabelecer desvalores cujo regime no se reconduza integralmente nulidade ou anulabilidade (desvalores tpicos). Ilegalidade e irregularidade Irregularidade consequncia jurdica de actos que padeam de ilegalidades pouco graves e, como tal, tidas como insusceptveis de afectar de forma essencial a produo de efeitos estveis pelos actos viciados em causa. Trata-se de vcios competenciais e formais e nunca vcios materiais ou funcionais. A irregularidade excepo no Direito Administrativo e, em geral, no direito pblico, na medida em que, por fora do princpio da legalidade, na dimenso de preferncia de lei, a violao do bloco de legalidade acarreta o no reconhecimento dos efeitos aos actos jurdicos ilegais ou a sua destruio. Regime da irregularidade (277/2 CRP) O regime dos actos irregulares idntico ao dos actos ilegais e regulares. No entanto, a irregularidade pode acarretar uma depreciao dos efeitos secundrios dos actos jurdicos afectados, sem afectar os seus efeitos principais. Os actos meramente irregulares no deixam de ser ilegais pelo que podem dar origem a responsabilidade civil e disciplinar dos seus autores. A depreciao da invalidade em mera irregularidade: degradao da forma e de formalidades e aproveitamento do acto A ordem jurdica estabelece, por vezes, a invalidade (nulidade ou anulabilidade) para um acto jurdico da administrao que padece de determinado vcio mas permite que, reunidas determinadas circunstncias, o acto possa ser considerado como irregular. Degradao da forma legal e de formalidades essenciais em no essenciais surge quando as finalidades que a prescrio legal de uma forma ou formalidades exigidas para um determinado acto foram plenamente atingidas por outro meio; nestes casos torna-se intil o cumprimento daqueles requisitos formais.

Aqui, o acto no privado da aptido intrnseca para a produo plena dos seus efeitos principais, apenas no se verificam os requisitos formais para este ser perfeito. Princpio do aproveitamento dos actos da administrao Este princpio construdo pelos tribunais determina que a invalidade de um acto que padea de vcio de forma ou violao de lei por falta de fundamentao pode ser descaracterizada, mantendo-se vigente o acto impugnado quando o tribunal possa estar seguro, sem margem de dvidas, de que o acto, com o sentido e contedo com que foi praticado, era a nica deciso admissvel, independentemente das incidncias do procedimento administrativo. A jurisprudncia introduziu algumas limitaes a este princpio, nomeadamente a existncia de margem de livre deciso e de dificuldades na interpretao da lei ou na fixao dos pressupostos de facto. VII. Eficcia e ineficcia dos actos da administrao

Aspectos gerais Acto jurdico eficaz aquele que produz efeitos jurdicos; Acto jurdico ineficaz aquele que no produz quaisquer efeitos jurdicos (existe e apto a produzir efeitos mas, por factos subsequentes, deixa de os produzir).

Ineficcia ilegalidade exterior ao acto: Originria sendo a mais frequente, corresponde preterio de requisitos de eficcia mais comuns; Superveniente pode decorrer da suspenso, administrativa ou jurisdicional, dos efeitos de um acto jurdico.

No existe uma correlao necessria entre validade e eficcia e entre invalidade e ineficcia; existem actos invlidos mas eficazes (anulveis) e actos vlidos mas ineficazes (sem publicao). A ineficcia pode, contudo, decorrer necessariamente da invalidade se esta assumir uma forma que impea a produo de efeitos pelo acto, nomeadamente a nulidade. Origens da ineficcia a) Preterio de meros requisitos de eficcia tem carcter normalmente temporrio e suprvel mediante o preenchimento posterior do requisito em falta. Tal no ocorre se a supresso depende de uma conduta discricionria e esta for recusada pelo rgo competente para a sua adopo. b) Preterio de requisitos de validade tem carcter normalmente definitivo e insuprvel mediante o preenchimento posterior do requisito em falta.

A ineficcia de um acto jurdico, ainda que vlido, pode ter consequncias para actos subsequentes: assim como os actos ineficazes no produzem efeitos, os actos que procedam sua aplicao ou execuo so necessariamente ilegais e, no caso de actos imateriais, sero invlidos. VIII. Procedimentalizao da actividade administrativa

Procedimentalizao No sculo XX assistiu-se procedimentalizao da actividade administrativa. Nos primrdios do Direito Administrativo, o legislador preocupou-se em fixar os requisitos das condutas da administrao, sem se estabelecer quaisquer normas relativas ao caminho a percorrer at sua adopo e para a sua execuo; no fixava normas procedimentais porque elas estavam ao abrigo da margem de livre deciso que era lata, existindo uma reserva de administrao. Actualmente, considera-se to importante como a deciso, o caminho percorrido antes da tomada de deciso e a sua execuo. na fase prvia tomada de deciso que comea a iniciativa procedimental, o apuramento dos pressupostos de facto e de direito; a procura da norma habilitante; os actos preparatrios da deciso; a participao dos interessados na deciso; o esforo de proteco dos direitos e posies jurdicas; a ponderao de interesses relevantes e das melhores solues. Todos estes aspectos fazem-se antes da deciso e influenciam o seu sentido. A influncia destes aspectos pode ser to forte que se proceda a uma reduo da deciso a uma mera aplicao da nica alternativa possvel de actuao no caso concreto, reduzindo a zero a margem de livre deciso. Do procedimento fazem parte os actos complementares que executam ou complementam outros de forma a que haja uma completa efectivao dos efeitos jurdicos. Estes actos podem, tambm, acarretar ofensas graves s posies jurdicas subjectivas dos particulares. Concluso: a importncia das fases pr e ps decisrias levam a que a lei passasse a definir o modo de produo e execuo das decises da administrao, como concretizao dos princpios fundamentais da actividade administrativa. Assim, deu-se a expanso do fenmeno da procedimentalizao que teve como resultado o facto de os actos da administrao estarem hoje inseridos num procedimento administrativo disciplinado por lei ou dele serem produto. Procedimento administrativo O procedimento administrativo resulta numa srie de vrias condutas dotadas de lgica interna e orientadas para a produo (procedimento decisrio) ou execuo (procedimento executrio) de uma deciso administrativa art. 1/1 CPA: sucesso ordenada de actos e formalidades tendentes formao, manifestao e execuo da vontade da administrao pblica. Os actos da administrao podem constituir o momento final do procedimento que visa a sua prtica; podem ser praticados no decurso de um procedimento que visa preparar a prtica de um outro acto e podem, ainda, ser praticados no decurso de um procedimento que visa a execuo de actos anteriormente praticados.

A procedimentalizao da administrao pblica quase total, constituindo uma realizada essencialssima no domnio do Direito Administrativo. Todos os actos, regulamentos e contratos administrativos devem ser antecedidos e executados atravs de procedimentos administrativos. Os actos materiais jurdicos devem tambm ser enquadrados num procedimento, quer visem a prtica de actos imateriais, quer visem a sua execuo; o mesmo se aplica s simples actuaes administrativas. O fenmeno da procedimentalizao uma das marcas que distinguem o Direito pblico e, em particular, o Direito Administrativo, uma vez que reduz ou elimina a autonomia pblica da administrao pblica naquelas matrias, envolvendo, por isso, a sua subordinao ao Direito em termos distintos das relaes entres privados. Importncia prtica e terica do procedimento administrativo Importncia prtica

O procedimento decisrio permite administrao averiguar os factos e os direitos relevantes mediante a realizao de diligncias de recolha de prova, a auscultao de organismos pblicos encarregues de velar pelos interesses pblicos envolvidos e a audio de pessoas ou entidades cujas posies jurdicas subjectivas possam ser afectadas pela deciso; assim tm a oportunidade de exercer o seu direito de participao. S o procedimento permite a operatividade do princpio da imparcialidade porque permite a identificao exaustiva dos interesses pblicos e privados relevantes para a deciso, para posterior ponderao. O procedimento facilita a administrao ao permitir a produo mais fcil e atempada de decises legais, conformes s posies jurdicas subjectivas dos particulares, oportunas e convenientes. A generalidade dos actos e formalidades que integram o procedimento constituem requisitos de legalidade formal dos actos da administrao, cuja preterio tem consequncias ao nvel da legalidade e validade. O procedimento executivo possibilita que os actos jurdicos produzam facticamente os efeitos por si visados, possibilitando a melhor prossecuo dos interesses pblicos em causa. Por outro lado, o procedimento constitui uma importante garantia dos particulares em face das actividades que frequentemente introduzem no mundo material os efeitos desfavorveis e irreversveis que os actos decisrios continham apenas em potncia, devido ao seu carcter individual. Importncia terica

O estudo do procedimento permite analisar de forma sistemtica o modo de produo das condutas administrativas, na base de quadros conceptuais e operativos comuns generalidade das formas de actuao da administrao. Permite ultrapassar a viso clssica que coloca o acto administrativo no centro de gravidade de todo o sistema de Direito Administrativo. O procedimento tambm adequando compreenso de fenmenos da administrao infra-estrutural, na medida em que esta se caracteriza por envolver relaes de carcter contnuo entre a administrao e os particulares. Alguma doutrina considera o procedimento como o novo conceito-chave do Direito administrativo.

Crtica: a grande disparidade entre as disciplinas legais dos diversos procedimentos administrativos torna praticamente impossvel uma compresso global da parte geral do direito administrativo a partir da ptica do procedimento. Funes do procedimento administrativo a) Funes objectivas Intensifica a sujeio da administrao ao Direito e ao princpio da legalidade; Contribui para o aumento da aceitao social das decises administrativas; Permite a identificao e ponderao dos interesses pblicos e privados relevantes para a deciso do caso concreto; Permite a identificao dos dados de facto e de direito, propiciando o respeito pelo bloco de legalidade; Permite uma maior racionalidade, eficincia, oportunidade e convenincia da prossecuo do interesse pblico e da actividade administrativa; Institucionaliza a cooperao entre a administrao e os particulares, ampliando a legitimidade da administrao. b) Funes subjectivas Permite a participao dos particulares na formao de decises que lhes sigam respeito, assegurando a salvaguarda das posies jurdicas subjectivas dos particulares perante a administrao; Assegura que a actuao administrativa se processe com transparncia e publicidade, permitindo uma maior elucidao dos particulares a seu respeito; Minora o risco da adopo de condutas imprevisveis, satisfazendo a exigncia de previsibilidade imanente do Estado de Direito; Confere padres objectivos para o controlo, administrativo e jurisdicional, da actividade da administrao.

Procedimento administrativo e procedimento jurisdicional Ser o procedimento administrativo igual ao processo contencioso nos tribunais administrativos? Aps 1974, uma viso dualista, imposta pelo princpio da separao de poderes, evidencia as suas diferenas aos nveis orgnico, teleolgico e principiolgico. Ponto de vista orgnico o procedimento desenrola-se perante a administrao pblica enquanto o processo decorre nos tribunais; Ponto de vista funcional o procedimento visa a prossecuo do interesse pblico administrativo inerente funo administrativa; o processo visa o fim pblico de restaurao da paz jurdica inerente funo jurisdicional;

Ponto de vista dos princpios formadores no procedimento vigora o princpio do inquisitrio (compete administrao pblica o impulso procedimental) e oficioso; no processo vigora o princpio do dispositivo (que traduz o carcter passivo dos tribunais ao deixar o impulso processual s partes envolvidas no caso) e no oficioso.

H, contudo, ligaes entre procedimento e processo administrativos. Ambos constituem processos em sentido amplo, isto , sucesses ordenadas de actos que visam finalidades determinadas. Ao tramitar o procedimento administrativo, a administrao est ciente de que, sobre os actos que praticar, pode vir a incidir em processo jurisdicional. O controlo jurisdicional da legalidade das condutas administrativas recai sobre procedimentos e formalidades graciosas, cuja preterio ou deficiente realizao implica o vcio de forma do acto final. O processo e o procedimento relacionam-se de forma dinmica, uma vez que os actos praticados num procedimento podem ter implicaes num processo jurisdicional pendente; assim como a sentena de um tribunal administrativo pode influenciar procedimentos administrativos pendentes ou determinar a abertura de um procedimento administrativo encerrado. A codificao do procedimento administrativo geral A codificao do Direito Administrativo dificultada pelas suas caractersticas prprias; todavia um dos domnios em que tais complicaes so facilmente ultrapassveis. a) Vantagens da codificao do procedimento administrativo Clareza, certeza e acessibilidade maior das normas gerais que disciplinam a formao das condutas administrativas; Acrscimo de eficincia da administrao e dos tribunais administrativos, bem como da tutela dos direitos fundamentais dos particulares. b) Desvantagens da codificao do procedimento administrativo Excessiva rigidificao do procedimento administrativo que poderia levar a uma diminuio da adaptabilidade do Direito s evolues econmicas, sociais e culturais e afastar a administrao da prossecuo do interesse pblico.

As razes de desconfiana da doutrina acerca da codificao do procedimento administrativo foram desmentidas pela sua expanso escala mundial e pela apreciao dos diversos cdigos do procedimento administrativo. O regulamento Noo e aspectos gerais O regulamento administrativo uma deciso de um rgo da administrao pblica que, ao abrigo de normas de Direito pblico, visa produzir efeitos jurdicos em situaes gerais e abstractas.

Da sua caracterizao como deciso decorre que se trata de um acto positivo, imaterial e unilateral: o facto de ser emitido por um rgo administrativo implica que se trata de um acto da administrao; sendo emitido ao abrigo de normas de Direito pblico, necessariamente um acto de gesto pblica; se visa produzir efeitos jurdicos, trata-se de um acto jurdico; se esses efeitos se produzem em situaes gerais e abstractas, trata-se de um acto normativo. O aspecto mais saliente do regulamente, que permite distingui-lo de todas as restantes formas jurdicas da actividade administrativa, o de conter comandos gerais e abstractos, ou seja, normas jurdicas. Regulamento, lei e acto administrativo 1. Regulamento e lei O regulamento traduz o exerccio da funo administrativa, distinguindo-se da lei que traduz o exerccio da funo legislativa. A distino substancial entre lei e regulamento , portanto, decorrente da existente entre as duas funes: a lei partilha o carcter primrio da funo legislativa, enquanto o regulamento partilha do carcter secundrio da funo administrativa, estando por isso subordinado ao princpio da legalidade. 2. Regulamento e princpios da legalidade a) Consequncias do princpio da legalidade dos regulamentos Enquanto forma de actividade administrativa, os regulamentos esto sujeitos ao principio da legalidade, quer na dimenso de preferncia de lei, quer de reserva de lei. Da sujeio dos regulamentos preferncia de lei decorrem cinco consequncias: Os regulamentos que contrariem o bloco de legalidade a que esto sujeitos so ilegais e, normalmente, invlidos. Assim, so constitucionalmente proibidos os regulamentos delegados, ou seja, regulamentos aos quais a lei permite que, com eficcia externa, interpretem, modifiquem, suspendam ou revoguem preceitos legais (112/5 CRP); Uma lei posterior revoga um regulamento que seja contrrio quilo que nela se dispe. A revogao do regulamento sempre expressa; A revogao ou cessao de vigncia da lei habilitante da emisso de determinado regulamento implica a cessao da sua vigncia por caducidade; Tal como a interpretao da lei deve ser conforme Constituio, a interpretao dos regulamentos deve ser feita conforme lei; Os regulamentos ilegais devem ser desaplicados dos tribunais (204 CRP, por identidade de razo; 73/2 CPTA) e so susceptveis de impugnao oficiosa.

Da sujeio dos regulamentos reserva de lei decorrem duas consequncias: Os regulamentos tm necessariamente que ser habilitados por lei. Contudo, o grau de densidade normativa da lei habilitante pode variar no seu contedo;

Os regulamentos retroactivos so, em regra, retroactivos. b) Hierarquia dos regulamentos

Ao contrrio do que acontece com as leis, que tm todas a mesma hierarquia (embora no necessariamente a mesma fora), os regulamentos so hierarquicamente diferenciados entre si. A hierarquia dos regulamentos serve para graduar a preferncia de lei entre regulamentos. Os critrios da hierarquia regulamentar so trs: a posio do rgo emissor, o mbito territorial das atribuies prosseguidas pela pessoa colectiva a que pertence o rgo emissor e a forma regulamentar. Segundo o critrio da posio do rgo emissor, os regulamentos emitidos por rgos supraordenados so hierarquicamente superiores queles emitidos pelos rgos que lhes sejam infraordenados. Assim, em geral, os regulamentos emitidos por um superior hierrquico, por um delegante, por um superintendente ou por um rgo tutelar so hierarquicamente superiores, respectivamente, a um regulamento emitido pelo subalterno, pelo delegado, pelo superintendido e pelo tutelado. Segundo o critrio do mbito geogrfico das atribuies prosseguidas, os regulamentos emitidos por rgos inseridos em pessoas colectivas cujas atribuies sejam de mbito territorial mais amplo so hierarquicamente superiores queles emitidos por rgos inseridos em pessoas colectivas cujas atribuies sejam de mbito territorial mais restrito. Segundo o critrio da forma, os regulamentos de forma mais solene so hierarquicamente superiores queles que sejam revestidos de forma menos solene. Caso se conclua a igual hierarquia de dos regulamentos, os conflitos existentes entre normas constantes de ambos tm que ser resolvidos fora dos quadros da preferncia de lei, designadamente com apelo aos critrios da generalidade, especialidade e excepcionalidade normativas ou de sucesso temporal entre actos jurdicos. Fundamentos e funes dos regulamentos Fundamentos dos regulamentos Os fundamentos dos regulamentos so trs, consoante se adopte um prisma sociopoltico, jurdico ou da estrutura constitucional do Estado. Do ponto de vista sociopoltico, os regulamentos fundamentam-se nos limites naturais da funo legislativa: assim, o campo de operatividade por excelncia do regulamento comea onde acaba a capacidade de previso do legislador; Do ponto de vista jurdico, o fundamento dos regulamentos o princpio da legalidade, na sua dimenso de reserva de lei a emisso de qualquer regulamento tem que ser habilitada por uma norma jurdica hierarquicamente superior, suficientemente legitimada e densificada; Do ponto de vista da estrutura jurdico-constitucional do Estado, alguns regulamentos fundamentam-se no princpio da separao de poderes.

Funes dos regulamentos As funes dos regulamentos tm uma estreita ligao natureza da funo administrativa como funo secundria do Estado e aos fundamentos do poder regulamentar: os regulamentos podem servir para executar as leis, para complementlas e para dinamizar globalmente a ordem jurdica. A funo de execuo das leis visa possibilitar a aplicao prtica de um determinado regime legal, nomeadamente atravs da introduo da disciplina normativa de determinadas matrias que a lei se absteve de regular e que , todavia, necessria para que esta se torne exequvel; A funo de complementao das leis visa a regulao dos aspectos acessrios de um determinado regime legal que a lei no regulou directamente, por considerar necessrio ou conveniente (designadamente por razoes de maior proximidade da administrao em relao s situaes reguladas) que sejam definidos por regulamento; A funo da dinamizao global da ordem jurdica visa a introduo de disciplinas normativas materialmente inovatrias, por no corresponderem a execuo ou complementao de leis.

Classificaes de regulamentos Os regulamentos podem ser classificados atendendo sua relao com a lei e s suas funes, titularidade do interesse pblico prosseguido, ao seu contedo e ao seu mbito de eficcia. Quanto relao dos regulamentos com a lei e s suas funes, os regulamentos podem ser de execuo, complementares ou independentes; Quanto titularidade do interesse pblico prosseguido, distingue-se entre os regulamentos autnomos, os regulamentos autonmicos e os demais regulamentos. Os regulamentos autnomos emanam de um rgo de uma pessoa colectiva da administrao autnoma e os regulamentos autonmicos emanam de um rgo de uma pessoa colectiva da administrao autonmica; Quanto ao contedo, os regulamentos podem ser de organizao, de funcionamento, de polcia e fiscais; Quanto ao mbito de eficcia, os regulamentos podem ser internos ou externos. Os regulamentos internos disciplinam a organizao e o funcionamento da pessoa colectiva a que pertence o rgo do qual emanam; os regulamentos externos visam a produo de efeitos para fora da pessoa colectiva a que pertence o rgo do qual emanam.

Procedimento regulamentar A procedimentalizao da actividade administrativa atinge tambm o campo regulamentar. Assim, os arts. 115-118 CPA disciplinam o procedimento regulamentar.

Fase da iniciativa a iniciativa do procedimento regulamentar pode ser pblica ou particular (art. 54 CPA, aplicvel subsidiariamente); Fase de preparao do projecto de regulamento trata-se de uma fase desformalizada, j que a lei no disciplina os seus trmites. Durante a preparao do projecto, a administrao pode ouvir rgos e servios pblicos, auscultar entidades representativas dos seus destinatrios, estimar o impacto econmico... uma vez concludo o projecto, deve ser elaborada uma nota justificativa fundamentada (116 CPA); Fase da participao dos interessados a participao dos interessados pode ocorrer atravs de audincia (117 CPA) ou de apreciao pblica (118 CPA). A lei configurou a audincia dos interessados como obrigatria apenas nos procedimentos que visem a adopo de regulamentos desfavorveis aos seus destinatrios (117/1 CPA); a apreciao pblica exigida para todos os regulamentos, mesmo que j sujeitos a audincia dos interessados (118/1 CPA); Fase de concluso o modo normal da concluso do procedimento regulamentar a aprovao do regulamento mediante deciso ou deliberao do rgo com competncia regulamentar.

Interpretao do regulamento A afinidade estrutural do regulamento com a lei, decorrente do carcter normativo de ambos, bem como a ligao interna entre si, justifica, em princpio, a aplicao ao primeiro, com as necessrias adaptaes, dos cnones interpretativos da segunda, objecto de positivao no art. 9 CC. Imposio especfica do princpio da legalidade a de que a interpretao dos regulamentos seja conforme lei e positivamente orientada para a melhor prossecuo dos fins por si visados. Requisitos da existncia e da legalidade do regulamento Requisitos de existncia do regulamento Os requisitos de existncia dos regulamentos dizem respeito aos aspectos constitutivos do conceito de regulamento; assim, para que uma determinada realidade se possa reconduzir ao conceito de regulamento, dever estar-se perante um acto jurdico, imaterial, unilateral, normativo, de administrao e de gesto pblica. Requisitos especficos so a promulgao e a respectiva referenda ministerial. Requisitos de legalidade do regulamento Requisitos subjectivos:

a) O principal requisito subjectivo de legalidade a competncia do rgo emissor do regulamento; b) Outro requisito subjectivo a idoneidade do autor, que se exprime na ausncia de situaes de impedimento relativamente ao procedimento regulamentar em que determinado regulamento foi aprovado.

Requisitos objectivos materiais:

a) O contedo e o objecto tm que ser possveis e inteligveis, no podem dizer respeito a matrias de reserva de lei, nem contrariar o bloco de legalidade; b) Os pressupostos de facto e de direito do regulamento tm que se verificar no momento da sua emisso; c) Um requisito especfico, relativo ao contedo dos regulamentos revogatrios de outros que conferem exequibilidade a normas legais, o de que os primeiros contenham uma nova disciplina da matria sobre a qual incidem (119/1 CPA). Requisitos objectivos formais:

a) Quanto forma que aqueles revistam a forma exigida pela Constituio ou pela lei. A forma dos regulamentos externos necessariamente escrita; os regulamentos internos podem ser expedidos sob forma oral; b) Os requisitos relativos s formalidades prvias aprovao dos regulamentos consistem nas exigncias de respeito dos trmites obrigatrios do procedimento regulamentar, designadamente a audincia dos interessados, a consulta pblica e a nota justificativa. Requisitos objectivos funcionais:

a) Os regulamentos tm que visar a prossecuo do fim de interesse pblico definido, exclusivamente, por lei; b) Os regulamentos tm que respeitar o princpio da imparcialidade, ou seja, ser precedidos de uma ponderao de todos os interesses pblicos e privados relevantes para a sua emisso. Inexistncia do regulamento A inexistncia constitucionalmente cominada de forma expressa para os decretos regulamentares no promulgados cuja promulgao no tenha sido objecto de referenda ministerial (134/b), 140/1, 137 e 140/2 CRP). Ilegalidade e invalidade do regulamento Salvos casos marginais de irregularidade, a invalidade a consequncia normal reservada pela ordem jurdica para os regulamentos ilegais. Os regulamentos inconstitucionais so nulos, nos termos em que o so as leis inconstitucionais; os regulamentos que violem a lei ordinria tm tambm como nico desvalor admissvel a nulidade. Com efeito, a anulabilidade permitira a produo de efeitos jurdicos pelo regulamento ilegal at a sua anulao, bem como a consolidao daquele na ordem jurdica passado prazo para a sua anulao. Quanto aos regulamentos que violem regulamentos hierarquicamente superiores no pareceria inadmissvel a sua mera anulabilidade. Tais regulamentos devem considerar-se nulos.

Ao contrrio do que se passa com a nulidade dos actos administrativos que sempre total (137/1 CPA), a invalidade dos regulamentos pode ser total ou parcial, consoante a preterio de requisitos de legalidade respeite a todas as suas normas ou s a parte delas. Irregularidade do regulamento Num sistema de invalidade regulamentar que nem sequer admite em geral a mera anulabilidade dos regulamentos ilegais, a irregularidade forosamente uma consequncia marginal da ilegalidade dos regulamentos. Casos de irregularidade sero, por exemplo, os de ausncia de nota justificativa (116 CPA) e de falta de indicao expressa das normas revogadas pelo regulamento (119/2 CPA). Os regulamentos irregulares produzem os seus efeitos principais como se fossem ilegais, mas a irregularidade pode acarretar consequncias disciplinares para o titular do rgo com competncia regulamentar e, no segundo caso referido, implicar eventualmente responsabilidade civil administrativa. Eficcia e vigncia do regulamento Requisitos de eficcia do regulamento A circunstncia de os regulamentos serem actos unilaterais e impositivos, eventualmente desfavorveis, exige que os seus efeitos s se produzam depois da possibilidade do seu conhecimento pelos destinatrios; a circunstncia destes ltimos serem, por definio, plurais e indeterminveis torna invivel qualquer requisito de eficcia que exija a comunicao individual do teor do regulamento a cada destinatrio; o requisito de eficcia geral dos regulamentos externos , portanto, tal como sucede com as leis, a publicao (119/1, h) CRP sob pena de ineficcia 119/2). As formas de publicidade dos regulamentos aprovados por rgos de pessoas colectivas da administrao estadual indirecta, de associaes e de universidade pblicas, bem como as consequncias da sua falta, so constitucionalmente remetidas para a lei ordinria (119/3 CRP), mas o texto constitucional parece pressupor a exigncia de publicidade, cujo grau mnimo necessariamente uma qualquer forma de publicao, ainda que meramente edital. Para alm da publicidade, podem existir requisitos de eficcia especficos de determinados regulamentos: alguns esto sujeitos a aprovao pelo superior hierrquico ou por rgo que exera tutela sobre o seu autor e os estatutos das universidades pblicas esto sujeitos a aprovao pelo Governo. A eficcia do regulamento pode tambm depender de aprovao em referendo local (241/1 CRP). A eficcia das normas regulamentares pode ser suspensa, quer administrativamente, quer jurisdicionalmente. A ausncia de suspenso constitui, por isso, um requisito (negativo) de eficcia dos regulamentos externos. A eficcia dos regulamentos internos no objecto de disciplina especfica. Cessao da vigncia do regulamento A vigncia do regulamento pode cessar por revogao, caducidade ou declarao de ilegalidade com fora obrigatria geral.

A revogao pode operar em virtude da supervenincia de um outro regulamento de categoria idntica ou superior, bem como de um acto jurdico hierarquicamente superior, nomeadamente uma lei; A caducidade decorre da supervenincia de qualquer facto de que dependa a vigncia do regulamento, particularmente a cessao de vigncia da lei habilitante da sua emisso ou do decurso do prazo pelo qual o regulamento estava destinado a vigorar; Por fim, a declarao de ilegalidade com fora obrigatria geral pode ser jurisdicional (72/1 e 76 CPTA) ou administrativa (no expressamente prevista em geral, mas decorrente de um genrico deve administrativo de eliminao das ilegalidades cometidas, imposto pelo princpio da legalidade).

O acto administrativo O acto administrativo a forma mais comum da actuao administrativa. Segundo o artigo 120 do CPA: uma deciso de um rgo da administrao pblica que, ao abrigo de normas de Direito pblico, visa produzir efeitos jurdicos numa situao individual e concreta. um acto de gesto pblica no-normativo. 1. O aspecto deciso a caracterizao do acto administrativo como deciso acarreta os seguintes aspectos: Conduta voluntria um acto administrativo um acto em sentido proprio, ficando excludos deste conceito os factos naturais, ainda que juridicamente relevantes, os factos jurdicos e as condutas humanas no voluntrias.

A voluntariedade dos actos administrativos tem alcances diferentes consoante esteja em causa vinculao ou margem de livre deciso e, em ltimo caso, conforme a liberdade conferida por lei. A crescente informatizao da actividade administrativa levou produo informtica de pronncias imputadas administrao com carcter vinculativo para os cidados. Dever considerar-se tais pronncias como actos administrativos? Sim, porque no pode retirar-se a qualificao como acto administrativo apenas porque, aparentemente, no voluntario: a conduta humana voluntria est presente no acto de programao do mecanismo para que, perante determinados pressupostos que lhe sejam alimentados mediante condutas, seja segregada uma pronncia com determinado contedo. Acto positivo o acto administrativo um acto positivo. No existem decises por omisso; quanto muito, uma omisso pode ser a traduo de uma precedente e, eventualmente, no exteriorizada deciso de no agir. Acto imaterial a expresso deciso remete para uma realidade puramente abstracta e sem existncia directa no mundo fsico. Os actos materiais no so, por isso, actos administrativos. Acto unilateral para a sua perfeio basta uma vontade ou mais do que uma vontade com fim comum.

No Direito Administrativo, a circunstncia de um acto s poder ser emitido mediante solicitao do interessado no invalida o seu carcter unilateral, uma vez que a solicitao prvia e considerada como apenas um pressuposto do acto e no como parte da sua estrutura; do mesmo modo, os actos carecidos de aceitao do destinatrio j no so perfeitos no momento anterior aceitao, pelo que no deixam de ser unilaterais. Tanto o requerimento para a emisso de um acto como a aceitao no so constitutivos de tais actos administrativos, so requisitos de legalidade e eficcia. Tem um contedo e visa a produo de efeitos prprios at os actos integrativos (conferem eficcia ou estabilidade a actos anteriores) no podem ser considerados puramente instrumentais, possuindo sempre um sentido autnomo.

Os actos administrativos distinguem-se das simples actuaes administrativas porque estas no visam a produo de efeitos prprios e so puramente instrumentais em relao a outros actos jurdicos. O artigo 120 do CPA utiliza a terminologia deciso, ao passo que a lei alem utiliza a expresso regulao. Regulao mais estrita pois abrange fundamentalmente as decises que constituem, modificam ou atingem situaes jurdicas. a expresso da lei portuguesa permite a qualificao como acto administrativo das condutas que produzam efeitos jurdicos de qualquer tipo. 2. O aspecto rgos da administrao O acto administrativo pertence a um rgo da administrao pblica que o pratica no mbito da funo administrativo. O acto administrativo um acto da administrao quer em sentido orgnico, quer em sentido material (traduz o exerccio da funo administrativa do Estado por um rgo de uma pessoa colectiva organicamente integrada na administrao pblica), cumulativamente. So rgos da administrao pblica o governo e os rgos dele dependentes, institutos pblicos, empresas pblicas, regies autnomas, autarquias locais, associaes pblicas, universidades pblicas e rgos da administrao independente (art. 2 CPA). Os privados que exeram a funo administrao pblica so tambm abrangidos. No so actos administrativos os actos de poderes de funes administrativas, os actos de privados no organicamente integrados na administrao, ainda que com eles conexos e os actos de privados integrados na administrao que no correspondam ao exerccio da funo administrativa. Actos em matria administrativa decises que, ao abrigo de normas de Direito pblico, visam produzir efeitos jurdicos em situaes individuais e concretas praticados, no exerccio da funo administrativa, por rgos integrados nos poderes poltico, legislativo e jurisdicional. No so actos administrativos, mas, como a nica diferena reside no facto de os rgos integrarem outras funes, -lhes aplicvel o regime geral do acto administrativo. No podem ser considerados actos administrativos os actos jurdico-pblicos que traduzem o exerccio das funes poltica, legislativa e judicial. Aplica-se tambm quando tais actos sejam praticados por rgos da administrao como sucede com os actos polticos e legislativos do governo.

Actos administrativos judicativos actos de natureza hbrida administrativa e jurisdicional mediante os quais os rgos administrativos exercem a funo jurisdicional em zonas de reserva relativa de jurisdio. 3. O aspecto ao abrigo de normas de direito pblico O artigo 120 esclarece que se trata de actos de gesto pblica com primazia do interesse pblico sobre interesses privados com ele conflituantes. No so actos administrativos os actos de gesto privada da administrao, ainda que unilaterais, individuais e concretos. A meno legal ao Direito pblico e no ao Direito privado uma influncia alem que no deve ser interpretada em termos restritos, uma vez que nada impede que determinados aspectos do regime de um acto administrativo sejam regulados por normas de Direito privado. As normas de Direito pblico ao abrigo das quais emitido o acto administrativo so essencialmente normas de Direito Administrativo. 4. O aspecto visem produzir efeitos jurdicos o acto administrativo, porque visa produzir efeitos jurdicos, um acto jurdico. Os efeitos jurdicos a produzir pelos actos administrativos abrangem toda e qualquer modificao da ordem jurdica, no se resumindo constituio, modificao e extino de situaes jurdicas, como sucede no direito alemo; por isto, so actos administrativos as declaraes de inexistncia, nulidade e caducidade que eliminam a incerteza que rondava o acto. Os actos certificativos so actos administrativos, assim como os actos de esclarecimento, os actos confirmativos, os actos preparatrios, os actos de execuo, na medida em que possuem um contedo e produzem efeitos jurdicos autnomos. A funo estabilizadora do acto administrativo visvel nos actos acessrios, certificativos, confirmativos e de esclarecimento. No so actos administrativos aqueles que no seja possvel imputar efeitos jurdicos, como alguns actos materiais e as actuaes informais; os que produzem efeitos jurdicos meramente instrumentais, como as simples actuaes administrativas. 5. O aspecto situao individual e concreta os efeitos que o acto administrativo visa prosseguir tm obrigatoriamente por objecto uma situao individual e concreta, o que significa que so determinveis, tanto os destinatrios, como as situaes de facto a que se aplica (carcter no normativo que o distingue do regulamento). H algumas situaes de fronteira em que se levantam dvidas de classificao dos actos jurdicos como normativos ou no normativos, a saber: a) Actos colectivos visam um nico destinatrio subjectivamente complexo, produzindo efeitos em relao a todos os sujeitos que o integram. Por exemplo, a dissoluo de um rgo colegial. Os actos colectivos so actos individuais e, por isso, actos administrativos;

b) Actos plurais conjuntos de actos que produzem efeitos idnticos em relao a uma pluralidade de pessoas. Estes actos esto instrumentalmente unificados numa exteriorizao nica por razes de economia e de eficincia procedimentais. No deixam de ser concretos e individuais, uma vez que os destinatrios so determinados e no apenas determinveis. Por isso, so actos administrativos. Por exemplo, despachos de nomeao; c) Actos gerais actos dirigidos a conjuntos inorgnicos de pessoas, delimitados atravs da utilizao de caractersticas genricas e, por isso, indeterminados mas que so, todavia, determinveis no contexto em que so praticados. Estes actos tm carcter concreto mas os seus destinatrios so identificados com recurso a categorias genricas, pelo que a qualificao do acto como individual e concreto ou geral mais difcil. 6. A no exigncia de carcter externo para que o acto de administrao seja considerado acto administrativo no necessrio que tenha eficcia externa. O artigo 51 do CPA admite a existncia de actos administrativos com eficcia externa mas no uma qualidade exigida. No conceito de acto administrativo, cabem os actos com eficcia externa e interna. 7. Actos de indeferimento como actos administrativos Os actos de indeferimento procedem definio da posio da administrao perante a pretenso formulada pelo particular e, de forma negativa, regulao da situao jurdica deste, pelo que visam a produo de efeitos jurdicos prprios. Dos artigos 51/4 e 66/2 do CPA parece resultar a inimpugnabilidade contenciosa dos actos de indeferimento; todavia, o artigo 47/2, a) permite a sua impugnao desde que cumulada com o pedido de condenao da administrao prtica do acto devido. 8. Carcter amplo da noo de acto administrativo Em Portugal, a maioria da doutrina afasta-se das concepes alems de acto administrativo como regulao de uma situao individual e concreta com eficcia externa imediata. A doutrina segue as concepes do professor Marcello Caetano e, de acordo com o artigo 120 do CPA, adopta um conceito amplo de acto administrativo. O professor Marcello Caetano distinguia o acto administrativo definitivo como caso paradigmtico em termos substantivos e o nico susceptvel de impugnao contenciosa; o acto administrativo executrio foi caracterizado pela obrigatoriedade, susceptibilidade de execuo coerciva sem interveno judicial e pela sua eficcia. O conceito de acto administrativo mais amplo porque engloba os actos com eficcia interna, os actos de indeferimento e aqueles que visam produzir efeitos jurdicos alem dos que extinguem, modificam ou criam situaes jurdicas. Caractersticas do acto administrativo 1. Imperatividade o acto administrativo est vocacionado para produzir efeitos, independentemente da vontade dos seus destinatrios; esta caracterstica est ligada unilateralidade;

A imperatividade baseia-se na subordinao da administrao aos princpios da legalidade e da prossecuo do interesse pblico, bem como da sua legitimidade democrtica, representativa e constitucional. Esta caracterstica est presente no s nos actos agressivos mas tambm nos prestacionais e infra-estruturais. A imperatividade caracterstica dos actos que s podem ser praticados mediante iniciativa dos interessados e daqueles que caream de aceitao do destinatrio como condio de eficcia. 2. Independncia entre validade e eficcia os actos invlidos podem produzir efeitos se forem meramente anulveis, ao contrrio do que sucede com os regulamentos que so nulos. A anulabilidade o desvalor residual e estaticamente mais significativo. 3. Mutabilidade os actos administrativos no so perptuos nem imodificveis, podendo ser mudados, substitudos e revogados em funo da inevitvel variao dos interesses pblicos para cuja prossecuo serve, ao contrrio do que acontece com as sentenas transitadas em julgado. 4. Coercibilidade os actos administrativos podem ser impostos pela fora aos seus destinatrios. O carcter coercivo no significa que a administrao possa, sem mais, proceder imposio forada aos particulares: tal s possvel nos casos de autotutela executiva, isto , os actos inexequveis no gozam de coercibilidade. Nos restantes casos, depende de interveno judicial. Funes do acto administrativo O acto administrativo um conceito central do Direito Administrativo, seja ele procedimental, material ou processual, sendo que as suas funes podem ser mais ou menos salientes consoante o tipo de acto. Direito Administrativo material Funo concretizadora o acto administrativo realiza, no caso individual e concreto, as normas gerais e abstractas integrantes do bloco de legalidade; Funo definitria disciplina e define uma determinada situao jurdica, constituindo o instrumento de autotutela declarativa da administrao; Funo tituladora ttulo legitimador de situaes jurdicas da administrao e dos particulares, fundando a execuo administrativa ou jurisdicional das decises nele contidas e permitindo opor administrao ou a terceiros as situaes jurdicas dele decorrentes; Funo estabilizadora desde que no seja nulo ou inexistente, o acto administrativo tem uma vocao de estabilidade, conferindo certeza jurdica s situaes sobre as quais incide.

Direito Administrativo procedimental Funo procedimental o acto administrativo cumpre uma misso no quadro do procedimento. o acto conclusivo de um procedimento administrativo que visa a sua emisso ou um acto praticado no decurso do procedimento que visa a adopo de uma conduta posterior ou a execuo de uma conduta anterior.

Direito processual Administrativo Funo de proteco jurdica o acto administrativo constitui garantia constitucional e legal da interveno dos tribunais administrativos quando esteja em causa um litgio emergente de uma relao jurdico-administrativa que por ele tenha sido disciplinada e permite, tambm, delimitar a forma e o objecto do processo, o tipo de pedido, a tramitao processual e os efeitos da sentena.

O acto administrativo na ordem jurdica a) O acto administrativo e a sentena judicial Tanto a sentena como o acto administrativo so actos da funo executiva do Direito, na ptica do normativismo jurdico. A equiparao entre o acto e a sentena foi levada aos ltimos termos por Otto Mayer que dela extraiu como consequncias: Tal como a sentena produz o efeito caso julgado, o acto administrativo produziria o efeito de caso decidido. O acto administrativo produz o efeito de caso decidido uma vez que, passado o prazo para a sua impugnao contenciosa, h a sua consolidao na ordem jurdica, enquanto a sentena imodificvel quando no admita recurso ordinrio; excepcionalmente posta em causa.

Semelhanas entre o acto administrativo e a sentena Realizao do bloco de legalidade em situaes individuais e concretas; Investidos de autoridade caracterstica do poder pblico; Culminam sucesses ordenadas de actos e formalidades tendentes sua emisso.

Diferenas entre o acto administrativo e a sentena A sentena visa a paz jurdica, decorrendo daqui o efeito de caso julgado; A administrao pblica parcial e os tribunais so imparciais; A administrao interdependente e os tribunais so independentes; A administrao prossegue activamente o interesse pblico, os tribunais so passivos na administrao da justia; A administrao prossegue o interesse pblico. O efeito de caso decidido decorre de exigncias de segurana menores, no sendo dotado de qualquer proteco constitucional; A sentena e o processo jurisdicional so mais vinculados que o acto e o procedimento administrativos, em que se manifestam margens de livre deciso.

b) O acto administrativo e o negcio jurdico Paul Laband tendia a comparar o acto administrativo ao negcio jurdico do Direito privado. Com efeito, quer o negcio jurdico, quer o acto administrativo resultam de manifestaes de vontade, envolvem normalmente o exerccio de liberdade de actuao (autonomia privada e margem de livre deciso) e constituem factos criadores de Direito. Diferenas entre o acto administrativo e o negcio jurdico Enquanto o negcio jurdico tem a lei apenas como limite, o acto administrativo tem necessariamente nela o seu fundamento (reserva de lei); O negcio jurdico pode prosseguir qualquer fim que no seja proibido, isto , contrrio ordem jurdica, enquanto o acto administrativo tem sempre que prosseguir o interesse pblico definido por lei; O acto administrativo disciplinado por normas jurdico-administrativas, no podendo aplicar-se-lhe normas de Direito privado na ausncia de remisso legal; A livre margem de apreciao est sujeita a limites internos, ao passo que a autonomia privada apenas tem limites externos.

Tanto o negcio jurdico como o acto administrativo integram uma teoria igual do acto jurdico, tendo existindo influncias mtuas na sua construo jurdica, ao nvel dos pressupostos, dos elementos e dos requisitos. c) O acto administrativo e o princpio da legalidade O acto administrativo est subordinado ao princpio da legalidade nas dimenses de preferncia e reserva de lei, e a sua violao acarreta a sua ilegalidade e, normalmente a sua invalidade. Os actos administrativos podem ser predominantemente livres ou predominantemente vinculados, uma vez que no existem actos totalmente livres, devido s vinculaes permanentes da actividade administrativa e hiptese meramente acadmica do acto totalmente vinculado. No existem actos totalmente livres devido s vinculaes permanentes da actividade administrativa que implicam que a competncia, o fim, a vontade e o exerccio da margem de livre deciso sejam sempre vinculados. O acto administrativo o instrumento da margem de livre deciso administrativo, na medida em que esta deriva da convivncia, ou mesmo necessidade, de o teor de certas decises seja definido no caso individual e concreto, em virtude das limitaes da funo legislativa. d) O acto administrativo e a vontade O acto administrativo uma conduta voluntaria da administrao pblica. A prevalncia a vontade igual em todos os actos administrativos, pelo que se deve distinguir entre a vontade na emisso do acto administrativo como decorrncia do seu carcter voluntrio, a vontade na emisso releva em todo e qualquer acto administrativo, ainda que totalmente vinculado; e:

Vontade na conformao dos seus pressupostos e elementos s releva se os actos estiverem abrangidos por uma margem de livre deciso, sendo irrelevante a falta ou vicio da vontade relativos a aspectos (pressupostos objectivos, contedo, forma, objecto, formalidades) que sejam vinculados ou na medida em que o sejam. A falta e os vcios da vontade, quando relevantes, geram a ilegalidade e a invalidade dos actos administrativos afectados. Classificaes de actos administrativos Os actos podem ser qualificados conforme vrios critrios: o autor, o destinatrio, o objecto, o contedo, a colaborao dos interessados, a eficcia e a funo. a) Quanto ao autor: Decises actos administrativos praticados por rgos singulares; Deliberaes actos praticados por rgos colegiais.

Em bom rigor, todos os actos administrativos so decises, constituindo a deliberao o modo especfico de deciso dos rgos colegiais. Actos simples produto de uma s vontade, isto , da vontade de um s rgo; Actos complexos produto da vontade mais do que um rgo.

Os actos complexos podem ser iguais quando a interveno dos rgos em causa qualitativamente idntica, por exemplo, um acto praticado em co-autoria em situaes de competncia plural conjunta e podem ser desiguais a interveno dos rgos em causa qualitativamente distinta, por exemplo, actos praticados sob parecer vinculativo de outro rgo pois o contributo do rgo consultivo para a formao do acto no tem a mesma natureza daquele do rgo decisrio. b) Quanto aos destinatrios: Actos singulares visam a produo de um mesmo efeito jurdico em relao a um nico destinatrio determinado e isolado; Actos plurais conjunto de actos que produzem efeitos idnticos em relao a uma pluralidade de pessoas. Por exemplo, um despacho de nomeao; Actos colectivos visam um nico destinatrio subjectivamente complexo, produzindo efeitos em relao a todos os sujeitos que o integram. Por exemplo, um acto de dissoluo de um rgo colegial; Actos gerais actos dirigidos a conjuntos inorgnicos de pessoas delimitadas atravs da utilizao de caractersticas genricas, mas que so todavia determinveis o contexto em que so praticados. Por exemplo, um despacho destinado a produtores de azeite. Actos bipolares assentam numa relao bilateral entre o rgo administrativo emissor e o se destinatrio e produzem efeitos apenas em relao a este;

Actos multipolares tm subjacentes relaes jurdicas multilaterais e afectam no apenas os respectivos destinatrios mas tambm terceiros que no tinham sido por si directa e imediatamente visadas; so tpicos da administrao infraestrutural, por exemplo, a construo de uma ponte.

c) Quanto ao objecto: Actos primrios versam pela primeira vez sobre uma situao; Actos secundrios incidem imediatamente sobre um acto administrativo anterior e mediatamente sobre a situao sobre a qual este incidia. Por exemplo, actos integrativos, saneadores, de rectificao e de aclarao.

d) Quanto ao contedo: Actos positivos introduzem na ordem jurdica efeitos jurdicos pretendidos e solicitados por algum. Vo de encontro pretenso das partes. Por exemplo, uma licena de construo; Actos negativos recusam a introduo de efeitos pretendidos ou solicitados por algum. Rejeitam as pretenses dos particulares. Por exemplo, o indeferimento de uma licena de construo. Actos declarativos limitam-se a comprovar situaes jurdicas anteriormente existentes. No tm carcter neutro, uma vez que produzem verdadeiros efeitos jurdicos inovatrios. Por exemplo, actos certificativos e declaraes de inexistncia ou invalidade; Actos constitutivos criam, modificam ou extinguem situaes jurdicas. Por exemplo, actos de revogao ou actos autorizativos. Actos verificativos reconhecem a ocorrncia de factos ou a existncia de situaes jurdicas. Por exemplo, todos os actos declarativos. Dentro deles distinguem-se: actos meramente verificativos tm efeitos meramente declarativos e verificaes constitutivas tm efeitos constitutivos, embora estritamente vinculadas; Actos determinativos impem aos seus destinatrios que faam, omitam ou suportem algo ou aplicam-lhes, ou a uma coisa, uma determinada classificao. Impe uma conduta, por exemplo, actos de comando; Actos permissivos facultam o exerccio de uma actividade que de outro modo no seria consentida ou possibilitam a omisso de uma conduta que de outro modo seria imposta. Por exemplo, actos autorizativos; Actos atributivos conferem Direitos e prestaes administrativas que no se esgotam na sua prpria emisso. Por exemplo, actos de subveno.

e) Quanto colaborao dos interessados: Actos independentes de colaborao podem ser emitidos sem necessidade de solicitao por um particular e no esto dependentes da aceitao deste como condio da sua eficcia; Actos carecidos de colaborao distinguem-se entre actos dependentes de iniciativa particular so actos que s podem ser emitidos, sob pena de invalidade, aps a administrao ser solicitada a agir por um particular, por via de um requerimento, para tal legitimado. Por exemplo, a licena ou autorizao de construo; e actos sujeitos a aceitao dos destinatrios dependem da aceitao do seu destinatrio para produzirem os seus efeitos principais. Por fora da imperatividade, estes actos criam na esfera jurdica do destinatrio o direito de aceitar. Por exemplo, a nomeao para um cargo.

A imperatividade dos actos administrativos leva a que estes produzam sempre, pelo menos, alguns efeitos laterais independentemente da vontade dos destinatrios. Dentro da aceitao h que distinguir a que confere eficcia a actos administrativos daquela que implica a perda de legitimidade por parte do aceitante para impugnar administrativa ou contenciosamente actos anulveis (arts. 53/4 CPA 56 CPTA). Os actos desfavorveis no carecem normalmente de colaborao dos interessados, embora por vezes possam prever a prvia renncia a Direitos, como no caso da revogao de actos favorveis 140/2, b) CPA. A generalidade dos actos favorveis carece de colaborao dos interessados. f) Quanto aos efeitos: Actos internos visam produzir efeitos na esfera da pessoa colectiva a que pertence o seu autor, afectando exclusivamente os seus rgos ou agentes e nessa estrita qualidade. No o so quando afecta a esfera pessoa dos destinatrios. Por exemplo, uma ordem dada pelo superior a um subalterno; Actos externos visam produzir efeitos para alm da esfera jurdica da pessoa colectiva a que pertence o seu autor, afectando outras pessoas (singulares ou colectivas, pblicas ou privadas) ou titulares e agentes dessas pessoas na sua qualidade de cidados. Por exemplo, uma ordem de demolio de um prdio. Actos favorveis os efeitos que visam produzir so vantajosos para as pessoas cujas esferas jurdicas so por si afectadas. Esto referidos na lei como actos constitutivos de Direitos; Actos desfavorveis visam produzir efeitos desvantajosos para as pessoas cujas esferas so afectadas. So tpicos da administrao agressiva.

Nem todos os actos administrativos visam produzir de forma uniforme efeitos favorveis ou desfavorveis em relao s mesmas pessoas: Actos de efeito nico visam produzir uniformemente o mesmo efeito relativamente ao mesmo destinatrio ou grupo de destinatrio;

Actos de efeito mltiplo visam produzir efeitos distintos, favorveis ou desfavorveis, face mesma pessoa (acto objectivo) ou face a pessoas diferentes (acto subjectivo). Actos definitivos visam a estabilidade, tendo eficcia por tempo indefinido; Actos provisrios no tm vocao de estabilidade; surgem da necessidade de acautelar interesses pblicos e privados relevantes em face da previsvel demora na anlise de actos definitivos, baseando-se em meros indcios da verificao dos pressupostos de facto. Por exemplo, medidas provisrias;

Os actos provisrios destinam-se a produzir efeitos apenas at emisso de um acto definitivo que devera esclarecer as dvidas existentes. Actos precrios so emitidos num contexto de incerteza da evoluo futura da situao de facto sobre a qual incidem, ficando, por isso, sujeitos a ser revogados, substitudos ou modificados pela administrao a qualquer momento. Actos exequveis no produzem por si todas as modificaes no mundo fsico ou jurdico visadas pelo seu contedo. Carecem de uma actividade complementar de execuo que pode traduzir-se em actos administrativo ou em actos materiais; Actos inexequveis produzem por si todos os efeitos visados pelo seu contedo, sem necessidade de qualquer execuo subsequente.

Classificaes respeitantes a actos exequveis: Actos executrios so executrios os actos exequveis e eficazes que possam ser executados coercivamente pela administrao sem prvia interveno judicial. Tm trs caractersticas cumulativas: carcter exequvel do acto; autotutela executiva da administrao; eficcia do acto exequvel. Actos no executrios actos inexecutrios por ausncia de autotutela executiva, s podendo ser executados por via jurisdicional. Actos de execuo instantnea esgotam a sua execuo num momento nico; Actos de execuo continuada exigem a prtica de uma pluralidade de actos. Actos lesivos actos com carcter externo desfavorvel; Actos no lesivos so favorveis para todas as pessoas por si afectadas.

A lesividade ou no lesividade dos actos no depende da respectiva ilegalidade ou legalidade, mas apenas dos efeitos que visam produzir. g) Quanto funo: Actos preparatrios antecedem a resoluo final de uma determinada questo e viso criar as condies para que ela seja adoptada;

Actos decisrios consubstanciam a posio final da administrao pblica sobre determinada questo e, tipicamente, pem fim a um procedimento administrativo que visava a sua emisso, excepto no caso dos actos desprocedimentalizados ou das pr-decises; Actos de execuo visam pr em prtica o contedo de actos decisrios exequveis. Por exemplo, a deciso de proceder demolio coerciva de uma construo em runas. Decises finais resolvem as questes jurdicas pertinentes num determinado procedimento no momento da sua concluso; Pr-decises ocorrem em procedimentos autorizativos nos quais, por fora da complexidade das matrias envolvidas, a lei determina que a deciso final sobre uma pretenso particular seja decomposta em decises de mbito menor a adoptar em momentos sucessivos (procedimentos escalonados), podendo ser: actos parciais (decises parciais) resolvem imediatamente uma parte da pretenso do particular, permitindo-lhe exercer a actividade pretendida na parte abrangida pelo seu contedo ou actos prvios (decises prvias) limitandose a decidir sobre questes de cujo desfecho depende juridicamente a adopo de a deciso final, mas sem resolverem ainda qualquer parcela desta e, por isso, sem permitirem ao interessado desenvolver, ainda que em parte, a actividade. Actos dispositivos resultam do exerccio da competncia dispositiva; Actos revisivos resultam do exerccio de uma competncia revisiva. Actos pressupostos so aqueles dos quais depende a prtica posterior de outros actos. Por exemplo, acto exequvel e acto de execuo; Actos consequentes ou subsequentes so actos praticados em virtude de actos executados anteriormente (pressupostos).

Tipos de actos administrativos a) Actos de comando adstringe algum adopo de uma determinada conduta: Ordem acto administrativo que vincula o destinatrio a uma conduta positiva; Proibio vincula o destinatrio a adoptar uma conduta omissiva; Directiva vincula o destinatrio consecuo de objectivos, deixando margem de liberdade quanto aos meios alcan-los.

b) Actos ablativos restringem ou extinguem posies jurdicas subjectivas: Requisio determina a transferncia temporria da posse de um bem de propriedade privada para uma pessoa colectiva administrativa, em virtude da sua afectao a um fim de utilidade pblica, mediante o pagamento de um prmio; Expropriao a transferncia feita a ttulo definitivo, todavia como passou a ser decretada por um tribunal deixar de ser um acto administrativo.

c) Actos sancionatrios impem a algum uma penalidade pela prtica de actos auto-jurdcios: Pena sano pela prtica, pelo seu destinatrio, de um ilcito disciplinar; Sano tutelar aplica uma sano pela prtica, pelo seu destinatrio, de uma infraco tutelar; Coima acto com natureza judicativa que aplica uma sano pela prtica, pelo seu destinatrio, de um ilcito de mera ordenao social.

d) Actos de classificao exprimem um juzo da administrao pblica acerca do valor, aptido por um fim de mrito, absoluto ou relativo de uma pessoa, de um comportamento ou de uma coisa: Avaliao de alunos; Avaliaes de funcionrios; Classificao das propostas em concursos pblicos; Classificaes de coisas como sendo de interesse pblico; Declarao de utilidade pblica de pessoas colectivas. Declaraes de utilidade pblica para efeitos de expropriao;

e) Actos autorizativos permitem aos seus destinatrios o exerccio de posies jurdicas que previamente lhes estava vedado: Autorizao acto pelo qual a Administrao permite ao seu destinatrio que exera um direito ou uma competncia pr-existentes; Licena atribui ao seu destinatrio o direito de exercer uma actividade relativamente proibida. Enquanto a autorizao desbloqueia o exerccio de um direito ou competncia da qual o destinatrio j era titular, a licena cria ex novo um direito na esfera jurdica do seu destinatrio.

f) Actos translativos de poderes actos que transferem poderes: Delegao acto administrativo pelo qual o rgo normalmente competente para decidir em determinada matria permite a outro rgo ou agente que pratique actos administrativos nessa matria; Concesso acto pelo qual o desempenho de uma tarefa pblica transferido para uma pessoa colectiva privada ou pblica por conta e risco desta e no interesse geral. tambm um tipo de administrao.

g) Actos de subveno subveno o acto pelo qual a administrao pblica atribui a um particular uma quantia pecuniria tendo em vista o desenvolvimento de uma actividade de interesse pblico ou social. Por fora do Direito Internacional, o conceito de subveno deve ser alargado a qualquer auxlio do Estado aos particulares: subsdios, emprstimos, bolsas de estudo, isenes fiscais, licenas, autorizaes, isenes de taxas, ou em gnero.

h) Actos de admisso implicam a investidura de algum numa determinada categoria legal, da qual deriva um estatuto especifico que inclui posies jurdicas subjectivas activas e passivas: Matrculas e inscries de alunos; Inscries em ordens profissionais; Admisso de utentes em estabelecimentos pblicos; Admisses de concorrentes em procedimentos pr-contratuais.

i) Outros actos constitutivos ou ampliativos de situaes jurdicas os actos autorizativos, translativos de poderes, de subveno e de admisso no esgotam as tipologias de actos administrativos. A saber: Promessa acto pelo qual um rgo da administrao assume perante um particular o compromisso de praticar ou no praticar um acto administrativo cuja emisso depende da margem de livre deciso. um mecanismo de autovinculao da administrao; Adjudicao acto pelo qual um rgo administrativo escolhe, de entre vrias propostas admitidas a um procedimento pr-contratual, aquele que prefere para a celebrao do contrato, luz de critrios previamente enunciados.

j) Actos de dispensa e renncia permitem aos destinatrios que no cumpram uma obrigao geral: Iseno dispensa que tem como destinatrio um particular; Escusa dispensa que tem como destinatrio um titular de um rgo ou agente; Renncia acto pelo qual a administrao se despoja de uma situao jurdica activa. rara porque as situaes jurdicas da administrao, por terem natureza funcional, so geralmente indisponveis e, logo, irrenunciveis.

k) Actos certificativos exprimem o conhecimento qualificado que um rgo da administrao tem sobre certos factos: Participao a administrao comunica a uma autoridade pblica (administrativa ou jurisdicional) a ocorrncia de um acto ilegal (crime, ilcito); Atestado a administrao exprime o seu conhecimento de factos, situaes, qualidades ou estados de pessoas; Certificado a administrao exprime o conhecimento oficial de um facto por si praticado ou do qual teve participao directa; Certido a administrao exprime o seu conhecimento oficial de um facto atravs da reproduo integral ou resumida de um documento que se encontra nos seus arquivos (383-387 CC e 62/3-63 CPA). No caso de ter sido solicitada certido de documento inexistente no servio em causa, a resposta da administrao , geralmente, designada como certido negativa.

O atestado, o certificado e a certido so frequentemente confundidos na linguagem comum e at legal; sendo, por isso, necessrio proceder a uma cuidadosa qualificao dos actos em funo do seu regime jurdico. O CPA refere-se a actos certificativos no art. 44/2: os actos certificativos so documentos autnticos, no sentido do art. 369 do Cdigo Civil, gozando da respectiva fora probatria (371 CC) que revela a sua funo estabilizadora particular. l) Actos de esclarecimento visam eliminar dvidas efectivas ou potenciais acerca de matrias da competncia do rgo que os emite: Aclarao acto pelo qual se esclarece o contedo de um acto anterior textualmente ambguo; Rectificao (148 CPA) acto pelo qual se corrigem erros de clculo ou de escuta de um acto anterior, evidentes no contexto em que o acto foi praticado; Informao ao pblico acto pelo qual a administrao elucida um particular acerca de factos por ele desconhecidos ou do regime jurdico aplicvel a determinada situao duvidosa (7/2 CPA); Actos integrativos completam actos anteriores, conferindo-lhes uma eficcia ou estabilidade da que antes no eram dotados; Homologao exprime a concordncia com um acto anterior, conferindo-lhe a eficcia que lhe faltava (129/a) CPA); Visto tem a estrutura idntica aprovao, mas distingue-se pelo facto de ser emitido por um rgo de controlo (129/c) CPA); Confirmao exprime a concordncia de um acto anterior, mantendo-o em vigor e conferindo-lhe, assim, uma estabilidade que tinha sido questionada, designadamente atravs da sua impugnao (174/1 CPA); Ratificao confirmativa o autor exprime a concordncia com um acto administrativo anterior praticado por um rgo excepcionalmente competente, conferindo-lhe estabilidade, sob pena da sua caducidade.

m) Actos desintegrativos implicam a destruio, total ou parcial, dos efeitos de actos administrativos anteriores. Por extenso, incluem-se aqueles que eliminam a mera aparncia de efeitos: Revogao destri os efeitos de um acto administrativo anterior, pondo termo sua eficcia (138/146 CPA); Declarao de nulidade afirma a improdutividade jurdica de um acto nulo (134/2 CPA); Declarao de inexistncia verifica-se a inexistncia, material ou jurdica, de um acto administrativo;

Declarao de caducidade verifica-se a caducidade de um acto administrativo; Suspenso acto pelo qual se penalizam temporariamente os efeitos de um acto administrativo anterior; Resciso (180/c) CPA) acto pelo qual a administrao extingue unilateralmente um contrato administrativo; Substituio acto pelo qual se dispe sobre uma situao j regulada em termos incompatveis por um acto anterior. Conduz cessao da sua vigncia; Modificao (ou alterao) (147 CPA) uma substituio parcial, no acarretando a cessao de vigncia do acto modificado mas a sua continuao com um contedo ou um objecto parcialmente diferentes.

n) Actos saneadores (137 CPA) visam eliminar a ilegalidade de que um acto administrativo anterior padece: Ratificao-sanao o acto pelo qual se elimina a ilegalidade de um acto anterior que padece de incompetncia relativa ou de um vcio de forma por preterio de formalidade essencial; Reforma o acto pelo qual se procede ao expurgo da parte ilegal de um acto parcialmente viciado e ao aproveitamento da parte juridicamente conforme; Converso o acto administrativo pelo qual se transforma um acto anterior totalmente ilegal num acto de diferente tipo.

o) Actos opinativos exprimem a opinio de um rgo da administrao acerca de questes de facto, nomeadamente de ndole tcnica ou de Direito: Informao burocrtica opinio dada pelo subalterno a um superior hierrquico com vista a habilit-lo a exercer uma competncia sua; Parecer opinio de um rgo consultivo emitida com o objectivo de habilitar o rgo competente a decidir; Proposta de deciso (105 CPA) alm de uma opinio, inclui a formulao textual de uma possvel deciso.

p) Actos exortativos contm uma opinio mas acrescentam-lhe um apelo a que essa opinio seja acatada pelo destinatrio: Recomendao apela adopo de uma aco; Advertncia apela adopo de uma omisso.

O procedimento para a emisso de actos administrativos A emisso de actos administrativos est procedimentalizada, isto , surge paradigmaticamente como culminar de uma sucesso de actos e formalidades. S em Estado de necessidade ou urgncia podem ser praticados actos desprocedimentalizados. Princpios fundamentais do procedimento para a emisso de actos administrativos a) Princpio do inquisitrio (54, 56, 110, 111 CPA) administrao pblica que cabe o impulso do procedimento administrativo. A administrao pode iniciar oficiosamente o procedimento, continu-lo quando o requerente dele se desinteresse e, mesmo quando o procedimento seja instaurando por iniciativa particular, proceder s diligencias procedimentais que considere convenientes, ainda que no tenha sido requeridas; b) Princpio da celeridade (57 CPA) a administrao deve providenciar pelo rpido e eficaz andamento do procedimento, conferindo-lhe poderes de recusar e evitar o impertinente e o dilatrio ou promover tudo o que for necessrio ao seguimento do procedimento e justa e oportuna deciso; c) Princpio da publicidade (61, 62, 63 e 65 CPA) confere aos particulares o direito informao procedimental, consulta do processo e passagem de certides (princpio da administrao aberta); d) Princpio do carcter escrito e formalidades procedimentais todos os actos e formalidades procedimentais devem ser praticados ou cumpridos por escrito e, quando a lei permitir que no o seja, devem, necessariamente, ser reduzidos a escrito. O carcter escrito infere-se da exigncia de reunio de todos os actos e formalidades procedimentais num conjunto documental designado por processo administrativo. A reduo a escrito obrigatria (27, 28, 75, 102/3 CPA); e) Princpio da colaborao procedimental dos interessados (60 CPA) implica para os particulares (como projeco da boa f) a proibio de formular pretenses ilegais, articular factos contrrios verdade e requerer diligencias meramente dilatrias, bem como o dever de prestar a sua colaborao para o conveniente esclarecimento de factos e para descoberta da verdade; f) Princpio da gratuitidade (11/1 CPA) o procedimento administrativo gratuito, salvo disposio em contrrio de lei especial. O art. 11/2 CPA vincula a administrao a isentar os interessados, total ou parcialmente, do pagamento de taxas ou despesas impostas por lei especial, em caso de comprovada insuficincia econmica. O dever administrativo de deciso Existe desde 1991 com o CPA e est positivado no seu 9 artigo. O artigo 268/1 CRP estabelece um direito dos particulares a conhecer as decises definitivas que lhes digam respeito, pelo que o dever de deciso parece no ter cobertura constitucional expressa. Obrigar a administrao a pronunciar-se sobre todos os assuntos que lhes sejam apresentados pelos particulares, retirando a discricionariedade de decidir ou no decidir.

Pressupostos do dever de deciso a) Seja apresentada uma pretenso administrao por um particular de alcance subjectivo (9/1) ou de alcance objectivo (9/2); b) O rgo administrativo ao qual dirigida a pretenso deve ser competente para decidir sobre ela. O art. 34/1 CPA torna irrelevante a incompetncia relativa quando o erro do particular na identificao do rgo competente for desculpvel, uma vez que o rgo incompetente deve remeter oficiosamente o documento que suporte a pretenso do particular; c) No pode ser feita em menos de dois anos antes de ter sido praticado um acto pelo qual o rgo tenha decidido sobre a mesma pretenso, formulada pelo mesmo particular e com os mesmos fundamentos (9/2 CPA). Visa impedir a submerso da administrao sob pedidos absolutamente idnticos e j alvo de deciso. Estes aspectos so cumulativos, isto , basta que um se altere para restabelecer o dever de deciso. Contedo do dever de deciso Uma vez reunidos os pressupostos, a administrao est obrigada a pronunciar-se sobre a pretenso do particular. Tem de apreciar o fundo das questes, no podendo ficar-se por consideraes formais ou de ndole prejudicial. Quando decorridos dois anos sobre a apresentao de uma pretenso, a administrao tem o dever de reapreciar a mesma, no podendo a deciso limitar-se a remeter o contedo do acto anterior; este novo acto nunca pode ser um acto meramente confirmativo e, como tal, susceptvel de impugnao contenciosa. Consequncias da violao do dever de deciso Invalidade do acto administrativo que ponha termo ao procedimento sem se pronunciar sobre a pretenso do particular; Deferimento tcito da pretenso nos casos de violao omissiva do dever legal de deciso (108/1, 3 CPA); Condenao judicial da administrao prtica do acto devido (268/4 CRP e 66-71 CPTA). , actualmente, a consequncia geral da violao do dever de deciso, pagando uma coima por cada dia de atraso.

Prazos O carcter ordenado do procedimento administrativo supe a existncia necessria de prazos. tambm uma exigncia dos princpio da celeridade. a) Prazos gerais o prazo geral para a prtica de actos ou o cumprimento de formalidades, quer pelos particulares, quer pela administrao, de 10 dias (art. 71 CPA), sempre que a lei na estabelea um prazo especfico.

O prazo geral para a concluso do procedimento administrativo de 90 dias (58/1 CPA). Este prazo pode ser prorrogado por um ou mais perodos, at ao limite de mais 90 dias, mediante autorizao do imediato superior hierrquico do rgo competente para decidir ou do rgo colegial de que aquele seja membro.

A inobservncia do prazo para a concluso do procedimento tem que ser justificada sob pena de responsabilidade disciplinar e acarreta a violao do dever de decidir, com todas as consequncias inerentes (58/3 CPA). frequente que a lei especial estabelea prazos especficos, mais largos ou mais certos, para a concluso de alguns procedimentos. O prprio CPA estabelece prazos especficos, nomeadamente em procedimento destinados ao exerccio do direito informao (61/3, 63/1 CPA) e aos procedimentos de controlo. Notificaes As notificaes so actos pelos quais a administrao d a conhecer a outrem a ocorrncia de determinados factos ou solicita aos interessados a adopo de determinadas condutas. Regime das notificaes apesar da redaco do art. 66 CPA, aplica-se a todos os tipos de notificaes o regime dos artigos 66 a 70 CPA e no s s notificaes da prtica de actos administrativos. a) Obrigatoriedade e despensa de notificao (66 CPA) esto obrigados a notificao aos interessados, os actos administrativos que decidam sobre pretenses por eles formuladas, que imponham deveres, sujeies ou sanes, e que criem, extinguem, aumentem ou diminuam interesses legalmente protegidos ou afectam condies do seu exerccio. O art. 66 CPA uma concretizao do art. 268/3 da CRP que garante um direito fundamental notificao de actos administrativos que afectam as posies jurdicas subjectivas dos particulares. importante distinguir destes casos em que a notificao uma formalidade essencial, daqueles, mais restritos, em que um requisito de eficcia dos actos administrativos (132 CPA). A notificao obrigatria pode ser dispensada em duas situaes: Quando os actos forem feitos oralmente na presena dos interessados (67/1,2 CPA) ou quando os interessados revelem, atravs de qualquer interveno no procedimento, perfeito conhecimento do contedo dos actos em causa (67/1, b).

A dispensa justificada pela degradao das formalidades essenciais em no essenciais, pois o objectivo da notificao (conhecimento do acto) foi atingido independentemente da formalidade. b) Contedo da notificao (68 CPA) a notificao deve conter o texto integral administrativo, a respectiva fundamentao, incluindo o teor de pareceres e propostas de decises para cujos fundamentos o acto administrativo remeta (125/1 CPA). O texto integral pode ser substitudo por um resumo do contedo e objecto do acto, sempre que este tenha deferido integralmente a pretenso do interessado ou respeite prtica de diligencias procedimentais (68/2 CPA).

A notificao deve conter, ainda, a identificao do procedimento administrativo e do seu autor e da data do acto, respectivamente para que os particulares possam exercer os seus direitos de participao e informao, aferir o respeitos dos requisitos competenciais de legalidade e exercer plenamente os seus direitos de impugnao administrativa e jurisdicional (68/1, b) CPA). Pressupostos procedimentais (83 CPA) Os pressupostos procedimentais so condies cumulativamente exigidas por lei para que um procedimento administrativo possa iniciar-se. A no verificao de qualquer um dos pressupostos gerar a invalidade de qualquer deciso que venha a ser adoptada no final do procedimento, uma vez que no se justifica que ele se tivesse iniciado. a) Capacidade do requerente a capacidade de interveno no procedimento afere-se tendo por base e medida a capacidade do exerccio de Direito. A interveno dos particulares no procedimento administrativo pode ser pessoal, quando os particulares intervm por si nos procedimentos (o que distingue o procedimento administrativo do processo jurisdicional), ou atravs de representantes, nomeadamente atravs de advogados e solicitadores. b) Legitimidade do requerente a legitimidade a posio ocupada por algum relativamente ao objecto de um determinado procedimento, que lhe confere a possibilidade de agir no contexto deste e, em particular, de lhe dar incio. A legitimidade aferida nos termos do art. 33 CPA, o qual dispe que tm legitimidade para iniciar um procedimento os titulares de posies jurdicas subjectivas susceptveis de serem afectadas pelas decises a adoptar no procedimento. Esta regra estendida s associaes sem carcter poltico que tenham por fim a defesa dessas posies jurdicas. c) Competncia do rgo administrativo no pode iniciar-se um procedimento que v ser instrudo ou decidido por um rgo que para tal no tem competncia; d) Tempestividade da iniciativa respeito pelo prazo para a iniciativa do procedimento. H actos que podem ser praticados a todo o tempo, contudo, frequente que a lei frise prazos para que os particulares possam requerer administrao a emisso de um acto administrativo ou, com menor frequncia, para que a administrao possa oficiosamente decidir praticar um acto. e) Subsistncia do direito ou competncia a exercer nem todos os direitos dos particulares e competncias da administrao existem indefinidamente. Passados determinados prazos, alguns direitos caducam ou prescrevem e algumas competncias precludem. Nestes casos o procedimento no pode iniciar-se. f) Existncia de dever de deciso da ausncia de dever de deciso decorre por identidade de razo a inexistncia de um dever de instruo do procedimento. g) Possibilidade e utilidade originrias do procedimento a impossibilidade a inutilidade supervenientes dos procedimentos administrativos so causas da sua extino, logo, por maioria de razo, no se justifica o incio de um procedimento que seja originalmente impossvel ou intil.

Nem sempre todos os pressupostos procedimentais gerais so simultaneamente exigveis, assim como em alguns tipos de procedimentos a lei pode exigir a verificao de outros pressupostos. A administrao deve averiguar oficiosamente a verificao dos pressupostos procedimentais (83 CPA). Tramitao do processo administrativo O procedimento administrativo, apesar de globalmente considerado, pode ser decomposto em actos e formalidades procedimentais. Esses actos e formalidades podem agrupar-se, para efeitos de sistematizao, em mdulos identificados pela sua funo: so as fases do procedimento iniciativa, instruo e deciso. Estas trs fases correspondem a modos de tramitao legalmente tratados, todavia no obrigatria a existncia de todos: um procedimento pode acabar logo na iniciativa ou no instruo, desde que se verifique uma causa de extino. i. Fase da iniciativa (54 CPA) o procedimento pode iniciar-se oficiosamente (iniciativa pblica) ou a requerimento dos interessados (iniciativa particular). A admissibilidade da iniciativa pblica decorre do princpio do inquisitrio; por outro lado, a admissibilidade da iniciativa particular decorre do princpio da proteco das posies jurdicas subjectivas dos particulares e do princpio da colaborao da administrao com os particulares.

A iniciativa oficiosa no objecto de regulao especfica pelo CPA, todavia parece que o incio do procedimento est dependente da emisso de um acto administrativo que o determine. A competncia para a prtica deste acto cabe ao rgo competente para emitir a deciso final impulso procedimento autnomo. Todavia, h casos em que a lei determina que o incio de um procedimento pode, ou mesmo deve, ter lugar em virtude de um acto administrativo praticado por um outro rgo que no aquele a quem compete a deciso final impulso procedimental heternomo. Iniciativa particular o CPA disciplina a iniciativa particular, avultando regras referentes aos pressupostos procedimentais subjectivos da capacidade e da legitimidade, formulao e apresentao dos requerimentos iniciais e s diligncias administrativas imediatamente subsequentes. a) Formulao do requerimento inicial a iniciativa particular exerce-se mediante um requerimento dirigido administrao que designado como requerimento inicial. Este deve ser escrito e conter a designao do rgo administrativo a que dirigido, a identificao do requerente, a exposio dos factos em que se baseia o pedido e quando tal seja possvel ao requerente, os respectivos fundamentos de Direito, a indicao do pedido, a data e a assinatura do requerente (74 CPA). Quando possa ser formulado verbalmente, o requerimento deve ser reduzido a escrito num documento que contenha todas as menes exigidas aos requerimentos escritos e ser assinado pelo funcionrio que o receber consequncia do carcter escrito do procedimento (75 CPA). No permitido a formulao de mais que um pedido no mesmo requerimento, salvo se alternativo ou subsidirio (demasiado rgido). O art. 60/1 CPA probe que os particulares formulem pedidos ilegais ou somente dilatrios.

b) Apresentao do requerimento inicial (77 CPA) os requerimentos iniciais devem ser apresentados nos servios dos rgos aos quais so dirigidos. , todavia, permitida a apresentao de requerimentos em servios desconcentrados perifricos dos mesmos ministrios ou das mesmas pessoas colectivas a que pertencem os rgos a que so dirigidos, quando os interessados residam na respectiva rea geogrfica; nestes casos, o requerimento deve ser enviado oficiosamente pelos servios a que so dirigidos (7/4 e 78/2 CPA). c) Diligncias subsequentes recepo do requerimento inicial a efectuar pelos servios que o recebem logo aps a apresentao do requerimento inicial, o servio que o recebe deve fazer o seu registo e passar um recibo comprovativo da entrega do mesmo, caso o particular o pea (81 CPA). O servio dever remeter o requerimento ao rgo ao qual dirigido. Caso o requerimento inicial tenha alguma deficincia, os servios responsveis pela sua recepo devem supri-las oficiosamente e s se tal no for possvel que devem convidar o particular a faz-lo, evitando que os particulares sofram prejuzos em virtude de simples irregularidade ou mera imperfeio na formulao do pedido. d) Diligncias subsequentes recepo do requerimento inicial a efectuar pelo rgo ao qual dirigido o rgo verificar a sua regularidade formal, indeferindo-o linearmente se no estiver identificado, se o pedido for ininteligvel e, por maioria de razo, se no contiver pedido algum ou se o requerente no tiver suprido a deficincia de que o requerimento padecia, depois de a tal ter sido convidado (76/1 CPA). Caso no haja indeferimento liminar, o rgo ter de averiguar se esto reunidos os pressupostos procedimentais (competncia, tempestividade, subsistncia do direito e competncia a exercer, legitimidade e capacidade do requerente): Em caso de incompetncia, o rgo dever aplicar o regime do art. 34 CPA; Em caso de incapacidade, dada ao requerente possibilidade de a suprir; Na falta de qualquer outro pressupostos procedimental, emitido um despacho de arquivamento do procedimento administrativo; Caso se verifiquem todos os pressupostos procedimentais e o procedimento possa continuar, o rgo administrativo competente deve ordenar a notificao da sua instaurao a todos os interessados que possam ser nominalmente identificados, mediante indicao do rgo que ordenou a instaurao do procedimento, da data em que este se iniciou, do servio por onde corre e do respectivo objecto (53/3 CPA). Fase da instruo (86 CPA) a instruo a fase nuclear do procedimento, uma vez que no seu decurso que a administrao procede recolha e ao tratamento dos elementos de facto e de direito relevantes para a deciso, incluindo a audincia dos interessados.

ii.

A competncia em matria instrutria da competncia decisria, isto , o rgo competente para decidir est tambm encarregue de dirigir a instruo (86/1 CPA).

H, contudo, distino entre a competncia para dirigir a instruo e para a prtica de diligncias instrutrias especficas. No vivel que o rgo decisor proceda instruo geral da actividade administrativa, merc da longa durao da fase instrutria, alm de que esta pode levar realizao de diligncias de grande complexidade que reclamam a interveno de rgos e agentes com conhecimento tcnicos e especializados que, muitas vezes, no incorporam o rgo decisrio. O rgo instrutor, seja por competncia prpria ou delegada, pode encarregar um subalterno seu da realizao de diligncias instrutrias especficas (86/3 CPA). O rgo instrutor pode tambm solicitar a realizao de diligncias instrutrias especficas ou outros servios da administrao central, regional ou local quando tais diligncias no possam ser por si efectuadas, por exemplo a distncia geogrfica (92 CPA). a) Delimitao do mbito das diligncias probatrias da administrao e dos particulares como consequncia dos princpio do inquisitrio, constitui uma caracterstica essencial do procedimento administrativo o carcter oficioso da averiguao da prova. A administrao tem o dever de averiguar oficiosamente todos os factos cujo conhecimento seja conveniente para a justa e rpida deciso do procedimento, podendo recorrer a todos os meios de prova admitidos pelo direito (87/1 CPA). b) Diligncias probatrias consistem fundamentalmente na recolha e na apreciao de documentos ou coisas e na audio de pessoas. O rgo instrutor pode determinar aos interessados a prestao de informaes, a apresentao de documentos ou coisas, a sujeio a inspeces ou a colaborao noutros meios de prova (89/1 CPA). O facto de os particulares no colaborarem, em casos excepcionais, na actividade probatria da administrao no dispensa os rgos da administrao de averiguarem os factos relevantes, nem de proferir a deciso. Diligncias periciais (94 CPA) diligncias que, pelas suas especificidades tcnicas, s podem ser realizadas por peritos com conhecimentos especializados ou por servios pblicos para tal vocacionados. c) Pareceres opinies formuladas por especialistas nas matrias sobre as quais incidem ou por rgos administrativos consultivos solicitados durante a fase de instruo de um procedimento. Facultativos resulta da deciso discricionria da administrao (98/1 CPA); Obrigatrios a sua solicitao exigida por lei, constituindo formalidades essenciais do acto administrativo. Vinculativos as concluses do parecer tm de ser obrigatoriamente seguidas pelo rgo decisor. So relativamente raros; No vinculativos as suas concluses no so obrigatoriamente seguidas pelo rgo decisor. No silncio da lei, os pareceres so obrigatrios e vinculativos.

Os pareceres devem ser emitidos no prazo de 30 dias a partir da data de solicitao, excepto quando outro prazo for fixado ad hoc (99/2 CPA).

d) Audincia dos interessados (100 CPA) momento de participao dos particulares no procedimento, por excelncia. Concretizao do imperativo constitucional de participao dos interessados na formao das decises que lhes digam respeito (267/5 CRP). A audincia dos interessados tem como funes subjectivas evitar decises-surpresa e de facultar aos particulares uma oportunidade para fazerem valer as suas posies e os seus argumentos no procedimento. Como funes objectivas so apresentadas: auxiliar a administrao a decidir melhor, de modo mais consensual e em conformidade com o bloco de legalidade. A audincia dos interessados ocorre na parte final da instruo, aps se apurarem os elementos de facto e de direito relevantes para a deciso. Por fora do art. 104 CPA, a fase de instruo pode prosseguir aps a audincia. A administrao obrigada a ouvir os particulares sobre o sentido provvel da deciso, sob pena da audincia se ter por no realizada. Os interessados podem pronunciar-se ou no, mas a possibilidade de o fazerem tem que lhes ser dada (100 CPA). Causas de no realizao legtima da audincia dos interessados (103 CPA) Em caso de urgncia tal que a deciso final tenha de ser tomada em prazo incompatvel com a durao mnima do procedimento de audincia de interessados de oito dias; Quando seja razovel de prever que a diligncia possa comprometer a execuo ou utilidade da deciso; Quando o nmero de interessados a ouvir seja de tal ordem que a audincia se torne impraticvel (consulta pblica); Se os interessados se tiverem j pronunciado no procedimento sobre as questes que importem deciso, sobre as provas produzidas e, necessariamente, sobre o sentido provvel da deciso; Se os elementos constantes do processo conduzirem-se a uma deciso favorvel aos interessados. Estas circunstncias que servem de base excluso da obrigatoriedade de realizao de audincia dos interessados tm que ser fundamentadas mediante a demonstrao da sua verificao em concreto, no bastando a mera invocao do art. 103 do CPA.

Aplicao jurisprudencial o STA, baseando-se nos princpios da degradao das formalidades essenciais em no essenciais e do aproveitamento do acto, tem entendido que a falta de audincia dos interessados no gera a invalidade da deciso final quando no haja qualquer actividade instrutria entre o requerimento inicial e a deciso final. Formas de realizao da audincia dos interessados a audincia pode ser escrita ou oral: se for escrita, os particulares so notificados para, num prazo de 10 dias, dizerem o que se lhes oferece sobre o assunto; se for oral, a convocao dos interessados faz-se com a antecedncia mnima de 8 dias. Da audincia oral, ser lavrada uma acta para cumprir o princpio do carcter escrito do procedimento.

Consequncias da preterio da audincia dos interessados quando obrigatria ou no dispensada em concreto, a audincia dos interessados constitui uma formalidade essencial cuja preterio acarreta vcio de forma e a invalidade do acto que consubstancia a deciso final. e) Diligncias complementares e nova audincia dos interessados (104 CPA) caso se verifique (no decurso ou em consequncia de audincia dos interessados) que h aspectos de facto ou de Direito que carecem de melhor apuramento, o rgo instrutor pode determinar a realizao de diligncias instrutrias complementares (podem ser pedidas pelos interessados na audincia). Se, em consequncia dos novos dados recolhidos, a administrao alterar o sentido provvel da sua deciso, dever proceder a nova audincia dos interessados sobre este novo sentido. f) Relatrio do instrutor terminada a instruo, nos casos em que o rgo que procede instruo no o mesmo a quem compete a deciso final, compete ao rgo instrutor elaborar um relatrio em que indica o pedido do interessado, resume o contedo do procedimento e formula uma proposta fundamentada de deciso (105 CPA). Este relatrio tem a funo de habilitar o rgo competente a decidir mediante simples homologao da proposta de deciso nele contida. iii. Fase da deciso o procedimento administrativo extingue-se com a deciso, pela qual o rgo da administrao competente deve resolver todas as questes pertinentes suscitadas durante o procedimento e que no hajam sido decididas em momento anterior.

Actos e formalidades que podem ter lugar em qualquer fase do procedimento a) Produo antecipada de prova (93 CPA) realizao de diligncias probatrias em momento anterior quele que teria lugar, em virtude do justo receio de virem a tornar-se de difcil ou impossvel realizao. Podem realizar-se oficiosamente ou a pedido dos particulares. b) Interveno provocada dos interessados (59 CPA) em qualquer fase do procedimento, a administrao pode ordenar a notificao dos interessados para que intervenham no procedimento, de forma a pronunciarem-se acerca de qualquer questo. Decorre do princpio do inquisitrio e constitui uma faculdade discricionria da administrao que pode ter qualquer objecto. c) Medidas provisrias (84-85 CPA) so actos administrativos de finalidade cautelar, mediante os quais se visa evitar a inutilizao prtica dos interesses pblicos que um determinado procedimento administrativo visa prosseguir. O fim das medidas provisrias exclusivamente o de salvaguardar os interesses pblicos em causa no procedimento. Esta restrio , na opinio do prof. Marcelo Rebelo de Sousa, criticvel, uma vez que no existe razo para que no seja possvel a decretao de medidas provisrias para a salvaguarda de interesses privados relevantes no mbito do procedimento em causa.

d) Audincia dos interessados (100 CPA) a audincia dos interessados paradigmaticamente uma diligncia instrutria, todavia a sua realizao pode ser exigida no decurso de outras fases do procedimento ou, durante a instruo, em momento anterior ao que costuma ocorrer. Por exigncia constitucional, a audincia dos interessados deve realizar-se independentemente da fase em que o procedimento se encontre, antes da adopo de quaisquer decises que comprometam imediatamente as posies jurdicas subjectivas dos particulares. Extino do procedimento administrativo A deciso final sobre o fundo das questes que estabelecem o objecto do procedimento constitui a causa normal de extino do mesmo. O procedimento pode, ainda, extinguirse pelo indeferimento ou pelo arquivamento do requerimento inicial (76/3 e 83 CPA). Desistncia (110/1 CPA) declarao pela qual o requerente de um determinado procedimento administrativo manifesta a sua vontade de retirar-se dele ou que dele no prossiga quanto a algum ou alguns dos pedidos formados; Renncia (110/1 CPA) o acto pelo qual o requerente de um procedimento administrativo se despoja da posio jurdica subjectiva disponvel que pretendia fazer valer naquele procedimento; Desero (111 CPA) declarado desertor o procedimento que estiver parado por mais de 6 meses por motivo imputvel ao requerente, uma vez que a lei parte do princpio que este j no tem interesse na sua continuao ou de que, em qualquer caso, e na continuao em beneficio exclusivo do requerente no se justifica, possibilitando a sua extino; Inutilidade a impossibilidade supervenientes (112 CPA) o procedimento extingue-se se o fim que ele se destina ou o seu objecto se tornarem supervenientemente inteis ou impossveis; Acto tcito o deferimento tcito poderia constituir uma causa de extino (deciso final no expressa). O prof. Marcelo Rebelo de Sousa considera que o deferimento tcito no pode extinguir o procedimento administrativo porque, se assim fosse, extinguia-se tambm o dever legal de deciso. Ora, implicando o deferimento tcito uma violao do dever legal de deciso, ele no pode, sob pena de cair no absurdo, implicar a extino desse mesmo dever.

Suspenso do procedimento administrativo se a deciso final do procedimento pressupuser a resoluo de uma outra questo que seja da competncia de outro rgo administrativo ou de um tribunal (questo prejudicial), o procedimento deve ser suspenso at que o rgo ou tribunal competente se pronunciem, salvo se da no resoluo imediata do assunto resultarem graves prejuzos (31/1 CPA). Interpretao do acto administrativo Ao contrrio do que sucede com a lei e com o negcio jurdico, no existem normas jurdicas que especificamente disponham sobre os termos a que deve obedecer a interpretao do acto administrativo.

A interpretao da declarao administrativa em que consiste o acto, por este ser individual e concreto, est particularmente ligada ao destinatrio e situao visados. O acto administrativo, ainda que emitido ao abrigo da margem de livre deciso, fundamenta-se necessariamente na lei, pelo que traduz sempre, imediata ou mediatamente, a concretizao de um programa que lhe exgeno. O acto administrativo uma manifestao de autotutela e tem carcter imperativo; acresce a isto que as funes do acto e da sentena so totalmente diferentes entre si. O fim da interpretao do acto administrativo ter que ver com o apuramento do sentido que o seu autor lhe quis dar (concepo subjectivista) ou do sentido que ele objectivamente tem (concepo objectivista). A alternativa correcta a primeira, pois o acto administrativo uma conduta unilateral e imperativa, decorrente da autotutela declarativa de que a administrao goza na prossecuo do interesse pblico, pela qual o seu autor responsvel e para a qual est legitimado. Contudo, por fora do princpio da tutela da confiana, a finalidade subjectivista da interpretao deve ser mitigada: o resultado da interpretao no pode ir alm daquilo que uma pessoa mdia, colocada na posio concreta do destinatrio do acto poderia compreender a partir destes. Particularmente relevantes para a interpretao do acto administrativo so os seus argumentos e ainda aqueles que possam retirar-se do comportamento posterior da administrao e do destinatrio do acto: a) Argumentos lingusticos a interpretao inicia-se na formulao lingustica do acto administrativo, atravs da delimitao do seu campo semntico, no podendo ir alm deste; b) Argumentos genricos o fenmeno da procedimentalizao justifica a importncia particular do teor do procedimento administrativo para o apuramento do sentido do acto. Deve ser tido em conta, nomeadamente, o requerimento inicial, o acto de abertura oficiosa do procedimento, as autorizaes e aprovaes intra-administrativas e os pareceres emitidos no decurso do procedimento, o relatrio do instrutor, o sentido provvel da deciso submetido a audincia dos interessados e os requerimentos, peties e oposies ou formalidades, praticados pela administrao ou por particulares, que sejam relevantes para o apuramento do sentido do acto administrativo interpretado; c) Argumentos sistemticos a interpretao do acto deve atender conjuno e articulao das diversas prescries jurdicas que nele eventualmente estejam contidas (intrnsecas), bem como s prescries contidas em outros actos administrativos relevantes para a fixao do seu sentido, designadamente aqueles pelos quais se tenham decidido casos semelhantes (extrnsecos); d) Argumentos retirados do comportamento posterior da administrao e do destinatrio do acto os comportamentos, quer da administrao, quer do destinatrio, subsequentes prtica do acto podem iluminar o sentido daquele. Comportamentos relevantes da administrao so, nomeadamente, eventuais actos secundrios que tenham por objecto o acto interpretado, praticado pelo seu autor ou por outro rgo administrativo. Comportamentos relevantes do destinatrio do acto so, principalmente, aqueles em que se traduz o acatamento ou o desacatamento do acto interpretado.

Existncia e inexistncia do acto administrativo Para um determinado quid existir enquanto acto administrativo, tem que ser um acto jurdico positivo, material, unilateral, no normativo, praticado por um rgo da administrao no exerccio da funo administrativa. Regime jurdico da inexistncia no acto administrativo Apesar da aparente confuso legislativa entre inexistncia e nulidade, os arts. 137/1 e 139/1, a) CPA referem-se expressamente inexistncia, o que supe a sua relevncia autnoma em face da nulidade. O CPA no contm um regime global dos actos administrativos inexistentes, limitando-se a referir, em parelha com os acto nulos, a sua insanabilidade mediante ratificao, reforma ou converso e a sua irrevogabilidade (139/1, a) CPA). Atendendo noo de inexistncia como consequncia de falta de verificao de requisitos mnimos de identificabilidade, no pode deixar de aplicar-se aos actos administrativos inexistentes, por maioria de razo, o regime dos actos nulos (especialmente o constante do art. 134 CPA). Legalidade e ilegalidade do acto administrativo Requisitos da legalidade do acto administrativo Assumem, necessariamente, uma configurao especfica em cada tipo de acto administrativo e mesmo em cada acto administrativo concreto; no entanto, possvel sistematiz-los em termos genricos. Em funo do pressupostos ou elemento a que respeitam, qualificam-se os requisitos da legalidade os actos administrativos como subjectivos ou objectivos e, dentro destes ltimos, como materiais formais e funcionais. a) Existncia de pressupostos subjectivos e elementos do acto administrativo primeiro requisito de legalidade que os pressupostos subjectivos e elementos subjectivos e objectivos, materiais, formais e funcionais existam, nos planos material e/ou jurdico. Os actos administrativos tm que ter autor, destinatrios, contedo, objecto, forma, formalidades, fim e motivo. b) Requisitos subjectivos de legalidade do acto administrativo podem dizer exclusivamente respeito ao destinatrio e ao autor, bem como a este e competncia ou vontade. Requisitos relativos ao autor para um acto administrativo ser legal, o titular do rgo que o emite tem que ter sido regularmente investido nas suas funes; Requisitos relativos ao autor e sua competncia a unidade de atribuies em que o rgo emissor do acto se insere tem que ser titular das atribuies prosseguidas com a prtica do acto; o rgo emissor do acto tem que ser o rgo legalmente competente para a prtica do acto (29/1 CPA); Requisitos relativos ao autor e vontade a vontade do rgo emissor do acto tem que ser livre, no sentido de no estar tolhida por qualquer coaco ou constrangimento; e tem que ser esclarecida, no sentido de pressupor a correcta representao de todas as circunstancias de facto e de direito relevantes;

Requisitos relativos aos destinatrios os destinatrios dos actos administrativos tm que ser idneos, no sentido de a lei os considerar como suporte legtimo dos efeitos que o acto visa produzir.

c) Requisitos objectivos material de legalidade do acto administrativo Requisitos objectivos materiais em geral respeitam aos pressupostos de facto e de direito, ao contedo, ao objecto ou simultaneamente aos ltimos dois elementos. Pressupostos de facto e de direito da deciso para que um acto administrativo seja legal, tm que se verificar efectivamente as circunstncias de facto e de direito vinculadamente exigidas por lei, bem como aquelas que decorram da adio de pressupostos de facto previso normativa no exerccio da margem de livre deciso administrativa; Contedo e objecto estes requisitos tm que ser material e juridicamente possveis, inteligveis e legais, no sentido de compatveis e conformes com o bloco de legalidade; Contedo tem que respeitar os princpios da legalidade, da proporcionalidade, da justia, da boa f e do respeito pelas posies jurdicas subjectivas dos particulares (266/2 CRP).

Requisitos relativos ao contedo: em especial as clusulas acessrias do acto administrativo o contedo do acto administrativo abrange, quer aspectos principais, que permitem a sua caracterizao como pertencendo a determinada categoria legal, quer aspectos acessrios, resultantes de deciso discricionria da administrao, que interferem com os primeiros. Estas clusulas visam optimizar a articulao dos interesses, eventualmente conflituantes, em presena, mediante a flexibilizao do contedo decisrio do acto administrativo. O art. 121 CPA refere trs tipos de clusulas acessrias: a condio, o termo e o modo. A condio clusula que faz depender os efeitos de um acto administrativo da verificao de um evento futuro e incerto; o termo a clusula que faz depender os efeitos de um acto da verificao de um evento futuro e certo. Ambos podem ser suspensivos ou resolutivos. O modo a clusula pela qual se impe ao destinatrio de um acto favorvel a obrigao de realizao ou suportao de um encargo, de natureza patrimonial ou moral. O art. 123 CPA contm uma habilitao genrica para a aposio estas clusulas acessrias, estabelecendo apenas dois limites: a contrariedade lei e ao fim a que o acto se destina. Mais controversa a clusula de reserva de revogao: esta a clusula acessria mediante a qual a administrao salvaguarda a hiptese de, no futuro, vir a revogar um acto administrativo vlido favorvel que, por isso, no seria de outro modo passvel de revogao. A reserva de revogao deve ser genericamente admitida, desde que densifique os pressupostos de facto da eventual futura revogao. Requisitos relativos ao contedo: a fundamentao do acto administrativo a fundamentao consiste na explicitao dos motivos de facto e de direito que levaram o autor do acto sua adopo (125/1 CPA):

Funes da fundamentao a fundamentao preenche, fundamentalmente, quatro funes: esclarecer os particulares, conferir publicidade e transparncia actividade da administrao pblica, incentivar a administrao a que forme adequadamente as suas decises, e permitir o controlo, autnomo e heternomo, da actividade administrativa; Actos administrativos sujeitos a fundamentao a constituio exige a fundamentao dos actos administrativos desfavorveis (268/3 CRP). O CPA abrange, para alm daqueles, os actos administrativos que decidam reclamao ou recurso, que decidam em contrrio de pretenso ou oposio formulada pelo interessado, ou de parecer, informao ou proposta oficial, que decidam em sentido contrrio quele habitualmente seguido em casos semelhantes e os actos administrativos que revoguem ou suspendam actos anteriores (124 CPA); Requisitos da fundamentao para ser vlida, a fundamentao tem que preencher diversos requisitos, devendo ser: expressa (268/3 CRP, 125/1 CPA), sucinta (125/1 CPA), clara, o que probe as fundamentaes obscuras (125/2 CPA), congruente, o que probe fundamentaes contraditrias, quer em si mesmas, quer em relao deciso do acto (125/2 CPA), suficiente, no sentido de os motivos aduzidos deverem chegar para que o particular compreende as razes da prtica do acto (125/2 CPA); e acessvel (268/3 CRP); Desburocratizao da fundamentao o CPA refere-se especificamente a dois mecanismos de fundamentao que visam evitar que a sua exigncia se torne excessivamente burocratizando: a fundamentao por homologao (124/2, 125/1 CPA) e a fundamentao por meios mecnicos, admissvel nos actos administrativos de massa.

Requisitos objectivos formais de legalidade do acto administrativo Requisitos relativos forma os actos administrativos devem revestir a forma legalmente prescrita. A regra supletiva para os actos praticados por rgos singulares a da forma escrita simples (122/1 CPA). A regra supletiva para os actos praticados por rgos colegiais a da forma oral, sem prejuzo da sua reduo a acta (122/2 CPA); Requisitos relativos s formalidades devem observar todas as formalidades essenciais que lhe sejam anteriores ou concomitantes.

Requisitos objectivos funcionais de legalidade do acto administrativo Requisitos relativos ao fim por fora do princpio da prossecuo do interesse pblico, os actos administrativos devem, sob pena de ilegalidade, prosseguir um fim de interesse pblico. Por fora deste princpio e do princpio da legalidade, e ainda como consequncia do carcter secundrio da funo administrativa, o fim de interesse pblico concretamente prosseguido por um acto administrativo tem que ser aquele definido por lei; Requisitos relativos aos motivos resultam da ponderao dos interesses pblicos e privados relevantes para a deciso que a administrao deve efectuar.

Vcios do acto administrativo Os tradicionais vcios do acto administrativo i. Usurpao de poderes o vcio pelo qual um rgo da administrao pblica exerce uma outra funo do Estado que no a funo administrativa, sem para isso estar habilitado. Trata-se de uma violao do princpio da separao de poderes. Incompetncia existe incompetncia quando um rgo da administrao pratica um acto administrativo sem que qualquer norma legal lhe atribua a competncia para tal. Pode ser relativa quando o acto est viciado apenas pela falta de competncia do seu autor ou absoluta o vcio do acto advm tambm da circunstncia de ele ser estranho s atribuies da unidade de atribuies em que o seu autor se insere; nas situaes em que o acto no estranho s atribuies da unidade em que o seu autor se insere, a incompetncia apenas relativa. Vcio de forma afecta os actos administrativos praticados com desrespeito dos seus requisitos objectivos formais de legalidade. Existe, assim, em duas modalidades: por preterio da forma legal e o vcio de forma por preterio de formalidades essenciais. Desvio de poder um vcio funcional, ou seja, decorre da preterio de requisitos de legalidade respeitantes ao fim e aos motivos dos actos administrativos. H desvio de poder quando o motivo principalmente determinado de um acto no visa a prossecuo do fim legal. Este vcio tpico dos actos praticados ao abrigo de margem de livre deciso, pois nos actos administrativos vinculados os requisitos funcionais de legalidade so de reduzida, ou mesmo nula, importncia. Violao de lei o conceito de violao de lei no abarba toda e qualquer violao da mesma: com efeito, por definio, qualquer vcio do acto administrativo implica uma violao de lei (no sentido amplo de bloco de legalidade). O vcio de violao de lei , assim, aquele em que incorrem os actos administrativos que desrespeitem requisitos de legalidade relativos aos pressupostos de facto, ao objecto e ao contedo; tambm padecem de violao de lei os actos administrativos ilegais cuja ilegalidade no se possa reconduzir a qualquer dos outros vcios, tendo, portanto, carcter residual.

ii.

iii.

iv.

v.

Vcios do acto administrativo e vcios da vontade a vontade, embora num sentido objectivado e funcional, constitui um elemento do acto administrativo, sobre o qual incidem determinados requisitos de legalidade formulados pela ordem jurdica; a preterio dos mesmos, como a de quaisquer outros, origina um vcio do acto administrativo que, por excluso de partes, o de violao de lei. Isto no impede que os vcios da vontade, enquanto elemento do acto administrativo, sejam designados segundo a terminologia utilizada no direito privado (erro, coaco). Problema que ainda no est totalmente resolvido o da relevncia dos vcios da vontade quanto aos aspectos vinculados dos actos administrativos.

A invalidade do acto administrativo 1. A nulidade do acto administrativo o art. 133 CPA contm um elenco geral das situaes de nulidade dos actos administrativos: a) Critrio geral de nulidade (133/1 CPA) falta de elementos essenciais do acto administrativo (subjectivos e objectivos, materiais, formais e funcionais): autor, destinatrios, objecto, contedo, forma, formalidades, fim ou motivos; b) Actos viciados de usurpao de poder (133/2 CPA) todos os casos de usurpao de poder geram nulidade; c) Incompetncia absoluta (133/2, b) CPA) a expresso utilizada na lei visa abranger todos os casos de incompetncia por falta de atribuies; d) Impossibilidade, ininteligibilidade e criminalidade do objecto e do contedo (133/2, c) CPA) trata-se de situaes de violao de lei. Um acto administrativo ininteligvel quando a sua interpretao no permita apurar quais os efeitos que visa produzir ou a realidade sobre a qual pretende incidir; e) Violao do contedo essencial de um direito fundamental (133/2, d) CPA) preterio dos requisitos objectivos materiais, tratando-se de casos de violao de lei que no envolvam a violao de direitos fundamentais procedimentais; f) Actos praticados sob coaco (133/2, e) CPA) casos de falta ou vcio da vontade, reconduzveis violao de lei; g) Carncia absoluta de forma legal (133/2, f) CPA) esto em causa os mais graves casos de vcio de forma, abrangendo a forma em sentido estrito e as formalidades do acto administrativo; h) Desrespeito dos requisitos de normalidade circunstancial das deliberaes, inobservncia do qurum ou da maioria legalmente exigidos (133/2, g) CPA) trata-se de trs casos de vcio de forma especficos das deliberaes dos rgos colegiais; i) Violao de decises jurisdicionais (133/2, h) CPA) por fora do art. 205/2 CRP, as decises dos tribunais so obrigatrias para a administrao e prevalecem sobre as decises desta. Um acto administrativo que viole uma deciso jurisdicional transitada em julgado padece de violao de lei; j) Relao de consequencialidade com actos administrativos anteriores invlidos (133/2, i) CPA) estabelece a nulidade para os actos administrativos consequentes de actos administrativos anulados ou revogados com fundamento na sua invalidade; k) Actos administrativos de renncia competncia (29/2 CPA) so nulos os actos administrativos que tenham por objecto a renncia titularidade ou ao exerccio da competncia, por fora do princpio da legalidade da competncia;

l) Nulidades estabelecidas em leis especiais; m) Nulidades por natureza diferente da questo de saber se pode haver casos de nulidade do acto administrativo no previstos no CPA mas em lei especial, a questo de saber se pode haver casos de nulidade no previstos na lei: sempre que a eficcia potencial de um acto administrativa seja lgica ou valorativamente repudiada pela ordem jurdica, aquele acto deve ser considerado nulo mesmo na ausncia de previso legal. Regime da nulidade Total improdutividade jurdica; No vinculatividade e inexecutoriedade; Irrelevncia do decurso do tempo (134/2 CPA); Insanabilidade (137 CPA); Desnecessidade de declarao jurisdicional ou administrativa (134/1 CPA); Possibilidade geral de conhecimento (134/2 CPA, 21 CRP); Possibilidade de conhecimento oficioso (134/2 CPA); Irrevogabilidade (139/1, a) CPA); Possibilidade de juridificao dos efeitos putativos (134/3 CPA).

2. A anulabilidade do acto administrativo a anulabilidade o desvalor residual dos actos administrativos e, por isso, no existe qualquer elenco legal de situaes de anulabilidade, fixando o art. 135 CPA um critrio de identificao dos actos anulveis que funciona por excluso de partes: um acto administrativo ilegal ser anulvel se no for inexistente, nulo ou irregular. Regime da anulabilidade (136 CPA) Possibilidade de produo de efeitos jurdicos (127/2 CPA); Vinculatividade e exterioridade (149/1 CPA); Sanabilidade (137/1 CPA, a contrario sensu); Carcter retroactivo da revogao ou anulao (145/2 CPA); Carcter restrito da competncia para o seu conhecimento (142 CPA); Necessidade de alegao perante os tribunais (138 CPA); Revogabilidade (138, 141 CPA); Limitao temporal da impugnao e consolidao por decurso do tempo (136/2, 141/1 CPA) o que permite a consolidao do acto administrativo anulvel por decurso do tempo; Necessidade de anulao jurisdicional ou revogao administrativo (134/1 CPA, a contrario sensu).

3. A irregularidade do acto administrativo em consequncia do princpio da legalidade, a irregularidade no pode ser seno um efeito marginal da ilegalidade dos actos administrativos em geral; o CPA nem sequer se refere expressamente. A irregularidade pode acarretar a depreciao dos efeitos secundrios do acto, apesar de ter um regime jurdico idntico ao dos actos legais e regulares.

Eficcia, ineficcia e efeitos do acto administrativo Requisitos de eficcia do acto administrativo apesar da epgrafe do art. 127 CPA, h duas regras gerais acerca da eficcia dos actos administrativos: uma para os actos favorveis e outra para os actos desfavorveis. i. Os actos favorveis produzem efeitos, em regra, desde a data em que so praticados (127/1 CPA), consideram-se praticados logo que perfeitos, no obstando perfeio qualquer motivo determinante de anulabilidade; Os actos desfavorveis produzem efeitos, em regra, a partir da sua notificao aos seus destinatrios (132/1 CPA).

ii.

Para alm destas duas regras gerais, existem ainda alguns requisitos gerais, de carcter negativos dos actos administrativos: No nulidade (134/1, 127/2, a contrario sensu, CPA); Ausncia de suspenso; Publicao (130 CPA); Aprovao (129/ a) CPA); Visto (129/c) CPA); Referendo (129/a) CPA); Verificao de condio ou termo suspensivos (129/b) CPA); Reduo a acta e aprovao desta ou da respectiva minuta (122/2 CPA); Aceitao do destinatrio.

mbito temporal dos efeitos do acto administrativo geralmente, os actos administrativos produzem efeitos apenas para o futuro, isto , a partir do momento em que se tornam eficazes, mas, por vezes, podem reportar-se ao passado: fala-se, ento, em efeitos retroactivos. Tm efeitos retroactivos, por determinao da lei, os seguintes actos administrativos, para alm de outros considerados como lei (128/1, c) CPA): Actos administrativos interpretativos (128/1, a) CPA); Actos administrativos de revogao de actos invlidos (145/2 CPA). Actos administrativos de execuo de decises jurisdicionais anulatrias, declarativas da nulidade ou inexistncia de actos (128/1, b) CPA);

Podem ser dotados de efeitos retroactivos, por deciso discricionria da administrao, os seguintes actos administrativos, para alm de outros em relao aos quais a lei o permita (128/2, c) CPA): Actos administrativos favorveis (128/2, a), 145/3, a) CPA); Actos revogatrios emitidos pelo autor do acto revogado (128/2, b) CPA); Actos administrativos desfavorveis de revogao de actos vlidos (145/3, b).

Efeitos prototpicos dos actos administrativos eficazes os actos eficazes e vigentes produzem vrios efeitos: efeito vinculativo; efeito de previso; efeito legalizador; efeito conformador; efeito justificador e efeito de determinao.

Actos administrativos secundrios especialmente regulados 1. Revogao Fundamentos da competncia revogatria a revogao dos actos administrativos fundamenta-se no poder genrico de autocontrolo da administrao pblica; este heternomo, quando cabe a um rgo administrativo diverso daquele que praticou o acto objecto de controlo (poder de superviso), e autnomo, quando cabe ao prprio autor do acto objecto de controlo (poder de autocontrolo em sentido estrito). O poder de autocontrolo administrativo decorre, por sua vez, do princpio da legalidade e do princpio da prossecuo do interesse pblico, consoante respeite legalidade ou ao mrito da actuao controlada. Revogao e coliso de princpios o regime jurdico da revogao constante do CPA visa, precisamente, atingir um ponto de equilbrio entre a necessidade de reintegrao da legalidade e da boa administrao e as exigncias de estabilidade, segurana e previsibilidade da actuao administrativa, o que s pode atingir-se atravs de uma limitao, em determinadas circunstncias, dos poderes revogatrios da administrao. Revogao e margem de livre deciso o princpio da legalidade obriga a administrao a eliminar as ilegalidades de que padeam os actos administrativos por si praticados, mas no obriga necessariamente eliminao dos mesmos. Assim, se for possvel obter a eliminao de um vcio que afecta um acto administrativo atravs da sua sanao, substituio ou modificao, a administrao gozar de um acto de revogao. Se o vcio de que um acto administrativo padece s for, em concreto, susceptvel de eliminao atravs de revogao, esta torna-se vinculada por reduo da discricionariedade a zero.

Requisitos da legalidade da revogao a) Requisitos subjectivos: competncia revogatria tm competncia para revogar actos administrativos: O autor do acto (142/1, 1 parte CPA) situao de autocontrolo autnomo: a competncia para revogar actos administrativos viciados de incompetncia relativa dos rgos que os praticaram (teoria do autor efectivo/material); Os superiores hierrquicos do autor do acto (142/1, parte final CPA) situao de autocontrolo heternomo: a competncia revogatria dos superiores hierrquicos decorre do poder de superviso e do poder, acessrio deste, de decidir recursos; O delegante e o subdelegante em relao aos actos praticados pelo delegado ou subdelegado ao abrigo da delegao ou subdelegao (39/2, 142/2 CPA) situao de autocontrolo heternomo: a competncia revogatria do delegante e do subdelegante uma consequncia da posio da supraordenao em que aqueles rgos ficam investidos, quanto ao delegado e ao subdelegado, em virtude do acto de delegao;

Os rgos com poderes de tutela revogatria, em relao aos actos praticados pelos rgos das pessoas colectivas tuteladas (142/3 CPA) situao de autocontrolo heternomo: a competncia revogatria dos rgos tutelares depende da existncia, no mbito da relao tutelar em causa, da faculdade supervisiva; Os rgos colegiais em relao aos actos praticados pelos seus membros (176/2 CPA) embora o artigo no se refira expressamente a esta competncia revogatria, ela infere-se logicamente da admissibilidade de impugnao dos actos praticados por membros de rgos colegiais perante o plenrio do rgo.

b) Requisitos objectivos materiais: objecto da revogao o acto de revogao incide sobre dois objectos: directamente, os efeitos do acto revogado; indirectamente, a situao jurdica material regulada por aquele. Possibilidade do objecto uma vez que a revogao visa destruir efeitos de actos administrativos anteriores, ela tem objecto impossvel quando tais actos no existam ou sejam inaptos para produzir efeitos. O art. 139 CPA considera insusceptveis de revogao os actos inexistentes, os actos com efeitos retroactivos e, ainda, os actos nulos. Os actos revogatrios de actos insusceptveis de revogao padecem de violao de lei e so nulos por impossibilidade do objecto (133/2, c) CPA).

Todavia, existem actos administrativos cuja revogao, apesar de possvel, proibida por lei. Esto nesta situao os actos administrativos vlidos que se encontrem numa de trs situaes: Aqueles cuja emisso decorra de vinculao legal (140/1, a) CPA); Aqueles que sejam favorveis aos seus destinatrios (140/2, b) CPA); Aqueles dos quais resultem para a administrao obrigaes legais ou direitos indisponveis (140/2, c) CPA).

A irrevogabilidade dos actos favorveis , contudo, apenas relativa, podendo os actos em causa ser revogados em quatro situaes: Na parte que sejam desfavorveis aos seus destinatrios (140/2, a) CPA); Quando todos os interessados dem o seu acordo e os actos no digam respeito a direitos ou interesses indisponveis (140/2, b) CPA); Quando estejam sujeitos a reserva de revogao e nos precisos termos desta; Em sede de reclamao ou recurso hierrquico (128/2, b) CPA).

c) Requisitos objectivos materiais: pressupostos da revogao de actos anulveis os actos anulveis s podem ser revogados dentro do prazo para a sua impugnao contenciosa (141/1, 1 parte CPA). O prazo para revogao dos actos anulveis constitui um limite circunstancial da revogao que corresponde a um pressuposto de facto: decorrido tal prazo, aquele pressuposto desaparece, caindo-se no regime da revogao de actos administrativos vlidos (140 CPA).

d) Requisitos objectivos formais: forma e formalidades da revogao Forma da revogao (143 CPA) regra geral, o acto revogatrio deve revestir a forma legalmente prescrita para o acto anulado; Formalidades da revogao (144 CPA) a revogao deve observar as mesmas formalidades legalmente prescritas para o acto revogado. A regra do paralelismo de formalidades no se aplica revogao provocada; mesmo nas revogaes espontneas, a regra do paralelismo tem que ser afastada, sob pena de se chegar a resultados absurdos, quanto s formalidades cuja inobservncia, pelo acto revogado, constitua precisamente o motivo da revogao.

e) Requisitos objectivos funcionais: fins da revogao a revogao deve visar, no caso de actos vlidos, a melhor prossecuo do interesse pblico (140 CPA, impliciter); no caso de actos invlidos, a reposio da legalidade violada pelo acto revogado (141/1 CPA). f) Efeitos da revogao A revogao de actos invlidos tem sempre efeitos retroactivos (145/2 CPA), ou seja, destri os efeitos ilegais do acto revogado a partir do momento em que se produziram; A revogao de actos vlidos tem, em regra, efeitos meramente ab-rogatrios (145/1 CPA), ou seja, destri os efeitos do acto revogado apenas a partir do momento em que o acto revogatrio adquire eficcia, preservando os efeitos produzidos at esse momento; por isso, esta modalidade de revogao era tradicionalmente designada como cessao de efeitos. A revogao de actos vlidos pode, no entanto, adquirir efeitos retroactivos por deciso discricionria do seu autor em trs situaes: A retroactividade seja favorvel aos interessados (145/2, a) CPA); Quando, sendo os efeitos do acto revogatrio desfavorveis, os interessados concordem expressamente com a retroactividade e os efeitos retroactivos da revogao no afectem direitos ou interesses indisponveis (145/2, b) CPA); Quando a revogao ocorra em sede de reclamao ou recurso, ainda que os efeitos da revogao seja desfavorveis e independentemente da concordncia dos interessados (128/2, b) CPA). Quando esteja em causa a revogao de actos revogatrios, coloca-se a questo de saber se esta acarreta a repristinao do acto primitivamente revogado pela revogao revogada: se a revogao de um acto revogatrio tiver efeito retroactivo, tal acarreta imediatamente a destruio de todos os efeitos da revogao revogada, incluindo o efeito revogatrio do acto primrio; quando tiver efeito ab-rogatrio, a possibilidade de atribuio discricionria deve considerar-se excluda quando o rgo revogatrio no dispuser de competncia dispositiva.