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Il ruolo della comunicazione nella pubblica amministrazione

Stefano Sepe Informazione e partecipazione L'evoluzione delle attivit di comunicazione e informazione nelle amministrazioni pubbliche strettamente correlata all'espansione dei compiti esercitati dai poteri pubblici. Fino allinizio dello scorso secolo la quasi totale mancanza di comunicazione nei riguardi dei cittadini se si eccettuano le forme obbligatorie di informazione (Gazzetta ufficiale, foglio degli annunzi legali, ecc.) era in sintonia con i compiti, essenzialmente "d'ordine", delle amministrazioni pubbliche. I pubblici poteri non dialogavano con gli "amministrati" (i sudditi"), ma esercitavano semplicemente il loro potere di imperium. La comunicazione era, sostanzialmente, unidirezionale e si esprimeva in ordini e divieti con relative sanzioni. Il binomio logico (e normativo) imporre/vietare aveva, infatti, come unico risvolto l'obbligo di garantire l'informazione "legale" delle norme. Il messaggio implicito era che lo Stato "sorvegliava" perch nulla turbasse il buon andamento del vivere civile. Agli inizi del XX secolo lo Stato inizi ad intervenire direttamente nella gestione dei servizi e, nel contempo, gli enti locali svilupparono forti iniziative nel settore dei servizi urbani in favore della collettivit. Nel 1903 fu emanata la legge che regolava in maniera uniforme le modalit di assunzione diretta dei pubblici servizi da parte degli enti locali (la municipalizzazione). Due anni pi tardi venne costituita la prima grande azienda statale di servizio, quella delle Ferrovie. Il processo ebbe il suo coronamento negli anni Venti allorch furono istituite altre aziende di Stato nel settore dei servizi (Poste e telegrafi, Monopoli). Bench i due fenomeni creassero le condizioni potenziali per modificare il modo di comunicare con i cittadini, ci non avvenne: la nuova frontiera dell'azione dei poteri pubblici contrassegnata dal binomio gestione (pubblica)/fruizione (collettiva) - non condusse a modifiche sostanziali dell'atteggiamento verso gli utenti dei servizi.. Una radicale svolta si ebbe - come noto - con il fascismo che us in modo massiccio la comunicazione istituzionale come strumento delle politiche di regime. La gestione pubblica (servizi pubblici, assistenza, previdenza) diventava veicolo di "influenza", mentre la fruizione collettiva (in quel contesto) favoriva il consenso nei confronti dell'azione di governo. La Costituzione repubblicana prefigurando all'art. 98 un'amministrazione al servizio dei cittadini - faceva emergere un nuovo, possibile ruolo della comunicazione nel settore pubblico. Ma, al contrario, prevalso un orientamento di segno opposto, favorito dallo spettro del minculpop. Ne riprova il fatto che linformazione e la comunicazione non sono oggetto di alcuna norma di rango costituzionale. Di qui una sorta di schizofrenia. Da un lato la carta costituzionale tende ad affermare, infatti, la pienezza dei diritti dei cittadini anche nei confronti dei poteri pubblici. Dallaltro, specie sotto il profilo della democraticit dellattivit degli apparati pubblici, essa ha avuto, finora, applicazione assai carente. Le difficolt di tradurre in fatti l'ideale dell'amministrazione "per i cittadini" ha contribuito a mettere questa in "mora": la collettivit chiede in modo sempre pi pressante che gli apparati pubblici sappiano fornire informazioni e riescano a facilitare il rapporto tra i cittadini ed uffici pubblici. Questa complessiva carenza determinata dallo scarto tra il fatto che la comunicazione divenuta una funzione pubblica e la difficolt degli operatori pubblici a far fronte a questa esigenza emergente. L'amministrazione non sa comunicare: troppo spesso "dimentica" di farlo, altre volte lo fa male. Corollario di questa situazione la

cattiva stampa di cui godono gli apparati pubblici. Le non rare buone iniziative assunte dagli uffici pubblici non trovano adeguato spazio nei mezzi di comunicazione di massa. La vicenda del rapporto tra cittadini e istituzioni stata segnata per quasi un cinquantennio da una contraddizione: mentre i principi democratici dellordinamento spingevano verso la scomparsa dello squilibrio tra poteri pubblici e cittadini, lazione effettiva delle amministrazioni pubbliche stata connotata da molte incertezze. Tale circostanza ha, naturalmente, contribuito a perpetuare, nel rapporto tra amministrazioni e cittadini, il tradizionale modello della supremazia delle prime sui secondi. Al riguardo, un elemento di svolta, viene dalla sentenza numero 500 del 1999 delle sezioni unite della Corte di Cassazione. Con tale pronuncia i giudici hanno sancito un principio assolutamente: chi venga colpito da un provvedimento ingiusto pu chiedere allamministrazione il risarcimento dei danni subiti. La Cassazione ha con ci riconosciuto che lamministrazione pubblica godeva di una serie di privilegi inconciliabili con le pi elementari esigenze di giustizia. Il rapporto tra evoluzione dei sistemi di comunicazione tra poteri pubblici e cittadini (nelle forme sia dellinformazione gestita dalle amministrazioni, sia degli strumenti per consentire) e sviluppo degli strumenti di partecipazione (diritto di accesso, possibilit di fornire collaborazione attiva allamministrazione) oltre ad avere nel nostro paese una sua peculiare vicenda ed assume nel contesto attuale di trasformazione delle funzioni delle amministrazioni e delle modalit del loro esercizio forme spesso non facilmente definibili in modo preciso. Pur tuttavia, possibile tentare di schematizzare diversi livelli nellincrocio tra informazione e partecipazione. I processi di riforma del sistema amministrativo hanno perseguito, nellultimo decennio, lobiettivo di far arretrare le amministrazioni pubbliche dalla gestione dei servizi, per valorizzarne, in cambio, il ruolo di regolatori di attivit svolte da soggetti terzi (in prevalenza privati anche se con presenza pubblica pi o meno marcata). Ad unattivit regolatrice di tipo tradizionale contrassegnata dallendiadi imporre/vietare si andato affiancando, in misura sempre pi larga, unazione regolatrice che presuppone la partecipazione dei privati e dei singoli cittadini. I casi sono numerosi e riguardano tanto le amministrazioni statali quanto quelle regionali e locali. Le norme di sicurezza per le caldaie a gas di uso domestico affidano a soggetti privati (spesso le stesse societ costruttrici) il compito di assicurare la manutenzione degli impianti e di certificarne laffidabilit. Analogamente la certificazione riguardante gli scarichi delle automobili (il bollino blu) stata affidata per limpossibilit della Motorizzazione civile di assicurare un controllo efficace ad officine autorizzate. In entrambi i casi lo Stato demanda ad un privato autorizzato la funzione di assicurare losservanza degli standard fissati dalle norme. Una forma di regolazione positiva che impegna soggetti terzi a partecipare (in cambio del corrispettivo fornito dagli utenti) alla funzione di controllo della regolazione. Anche se in una forma imposta i cittadini sono chiamati ad diverso tipo di collaborazione con i poteri pubblici. Se il maggiore o minore livello di partecipazione determina modi qualitativamente differenti di interazione tra cittadini e amministrazioni pubbliche, un fenomeno analogo si verifica in presenza di un diverso grado di informazione. Ci vero in due sensi. Una informazione pi chiara ed esauriente determina, di per s, una maggiore democraticit dellazione dei pubblici poteri. Nel contempo la stessa pressione sociale induce comportamenti pi trasparenti. Il fenomeno pu avere esiti svariati: o una

diretta azione di comunicazione ai cittadini, o la fissazione di regole pi incisive riguardo ai criteri di informazione. Il primo caso riferibile, in genere, a quantit e modalit delle informazioni che accompagnano atti e attivit gestiti da amministrazioni pubbliche o da gestori di pubblici servizi. Dalle note esplicative poste in calce alle leggi pubblicate sulla Gazzetta ufficiale, fino alle indicazioni che si trovano su un autobus o in un pubblico ufficio. La seconda modalit si esplica, invece, in forma regolative. La informazioni che, per legge, devono corredare le confezioni di qualunque medicinale sono molto pi dettagliate che in passato. Ci perch, evidentemente, le norme che impongono tale obbligo sono state modificate progressivamente per assicurare ai consumatori (che hanno cominciato a far sentire la loro voce) una maggiore tutela. Lo stesso pu dirsi per tutti i generi di largo consumo, per i quali lobbligo di informazioni pi circostanziate ha lo scopo di garantire i cittadini e, comunque, di informarli meglio. Nella stessa logica anche se con lo strumento opposto il crescente divieto di pubblicit per il tabacco mira a limitare di fatto il consumo di un prodotto nocivo. Corollario di tale criterio di regolazione lobbligo di indicare sulle confezioni frasi che ricordino che il fumo nuoce alla salute. Come si vede, le forme di intervento sono estremamente variegate e tendono in generale a garantire ai cittadini maggiore tutela rispetto sia ai poteri pubblici, sia ai soggetti sociali forti. Non a caso i terreni caldi della regolazione stanno diventando, da un po di tempo, quelli delle tecnologie della comunicazione, nei quali le maglie normative sono troppo larghe (o inefficaci). Nellinsieme i poteri pubblici sono chiamati ad un duplice, difficile compito: fornire maggiori informazioni, garantire che queste vengano trasmesse con criteri che assicurino la tutela dei pi deboli. Evoluzione del sistema pubblico e ruolo della comunicazione Nelle dinamiche del sistema democratico la pressione sociale e la necessit delle amministrazioni di recuperare credibilit ed affidabilit hanno determinato lesigenza per i poteri pubblici di dover spiegare tanto se stessi quanto i propri comportamenti. Da un lato, quindi, chi erano e cosa facevano, dallaltro perch adottavano determinate decisioni. La pressione dei cittadini fa direttamente riferimento al principio democratico che deve (o dovrebbe) presiedere allazione dei poteri pubblici. Lesigenza di recuperare credibilit rinvia, invece, ad un principio di mercato, poich riguarda pi direttamente la percezione della collettivit sul livello qualitativo dei servizi erogati dalle pubbliche amministrazioni. Nei grandi servizi a rete (elettricit, servizi telefonici, servizi postali, ferrovie) la tendenza - affermatasi a partire dalla met degli anni Ottanta - alla privatizzazione dei gestori di pubblico servizio ha reso indispensabile la necessit di recuperare affidabilit. Nei servizi postali, ad esempio, non vigendo un monopolio vero e proprio, stato indispensabile approntare strategie di comunicazione in grado di evitare lerosione della clientela da parte dei concorrenti. Il problema riguarda, peraltro, la quasi totalit dei servizi, poich la competizione non si svolge soltanto sul tradizionale crinale pubblico/privato ma si presenta come concorrenza tra gestori pubblici dello stesso servizio. Lautonomia universitaria e scolastica, nonch laziendalizzazione delle strutture sanitarie, mira specificamente a mettere in concorrenza gli apparati pubblici, condizionando lerogazione di risorse statali al livello qualitativo dei servizi offerti. Nei circa ventanni che intercorrono tra il completamento dellordinamento regionale (legge 382 del 1975 e decreti 616 e 617 del 1977) e le riforme introdotte dalle leggi Bassanini sono avvenute nel sistema amministrativo modifiche tali da imporre il

problema della comunicazione tra poteri pubblici e cittadini come uno degli elementi cruciali della modernizzazione. Il passaggio dallo Stato alle regioni di funzioni importanti (servizi sociali, istruzione, sviluppo economico, trasporti) ha avvicinato ai cittadini i poteri titolari di tali servizi, costringendo regioni ed enti locali a fronteggiare il problema della comunicazione ai cittadini in termini radicalmente nuovi. Non a caso gi due decenni orsono era emersa lesigenza di dare credibilit alloperato di amministrazioni sottoposte ad una continua verifica da parte dei cittadini. Nel 1979 Massimo Severo Giannini, allora ministro per la Funzione pubblica, scriveva che lo Stato non un amico sicuro e autorevole, ma una creatura, ambigua, irragionevole, lontana. E ci dipendeva, in larga parte, dalle leggi, molte delle quali non [erano] rispettose della garanzia della libert dei cittadini, tra cui prima la libert di essere informati circa i fatti dei poteri pubblici. In quello che viene unanimemente considerato il documento di governo che ha aperto la strada ai processi di riforma dellamministrazione pubblica lassenza di una reale comunicazione veniva, quindi, indicata come una delle ragioni del distacco tra i poteri pubblici ed i cittadini. I primi erano lontani ed estranei anche perch non sapevano comunicare correttamente con i secondi. Nel Rapporto, in sintesi, veniva messa in rilievo la necessit di modificare - attraverso riforme che intervenissero in maniera radicale sulle funzioni, sulle strutture, sui procedimenti il nesso tra Stato e cittadini. Il nuovo volto dei poteri pubblici, insomma, avrebbe dovuto essere il risultato di una complessiva, profonda riforma del sistema amministrativo in grado di cominciare a colmare la distanza tra apparati pubblici e collettivit. Nello scorso decennio limpianto normativo che regolava le pubbliche amministrazioni stato scosso dalle fondamenta. Nelle pi importanti leggi di riforma esiste, infatti, una connessione specifica tra due elementi che hanno modificato il tradizionale rapporto tra Stato e cittadini: il diritto di accesso di questi nei confronti dellattivit dellamministrazione, da un lato, gli strumenti con i quali i poteri pubblici possono comunicare, dallaltro. Il punto di partenza un principio sancito per gli enti locali dall'art.7 della legge 142/1990, che demandava a norme regolamentari l'emanazione di disposizioni atte ad assicurare il "diritto dei cittadini ad accedere" alle informazioni in possesso dell'amministrazione locale. Analogo principio fu stabilito, in via generale per tutte le pubbliche amministrazioni, dall'articolo 22 della legge 241/1990. In esso, come noto, era prevista l'emanazione di "misure organizzative idonee a garantire l'applicazione" del diritto di accesso. Il regolamento di attuazione della legge 241 individuava il "contenuto minimo delle misure organizzative" da adottare per assicurare il diritto di accesso e stabiliva che le singole amministrazioni erano tenute a valutare l'opportunit di istituire un Ufficio per le Relazioni con il pubblico". L'istituzione di tali uffici stata resa obbligatoria dall'art.12 del d.lgs.29/1993. Tale norma, significativamente, collegava la costituzione di tali uffici con il fine di "garantire la piena attuazione della legge 7 agosto 1990 n.241". Nelle norme emanate tra il 1990 ed il 1993 vi , evidentemente, una forte connessione, che ha trovato in successivi provvedimenti ulteriori estensioni. La direttiva sull'erogazione dei servizi pubblici, emanata il 27 gennaio 1994 dal Presidente del Consiglio dei ministri, imponeva (capo II, n. 4: rapporti con gli utenti) ai "soggetti erogatori" di pubblico servizio di istituire "appositi uffici destinati ai rapporti con il pubblico, presso i quali fossero disponibili tutte le informazioni utili agli utenti". L11 ottobre 1994 una

direttiva sul funzionamento degli uffici relazioni con il pubblico ne ha definito in modo analitico i compiti. In essa venivano indicate le seguenti tipologie di attivit: - servizi agli utenti per i diritti di partecipazione; - informazioni sugli atti amministrativi e sulle modalit di erogazione dei servizi pubblici; - ricerche ed analisi sui bisogni degli utenti e proposte di miglioramento; - promozione e realizzazione di iniziative di comunicazione di pubblica utilit. La legge quadro sulle attivit di comunicazione e informazione delle pubbliche amministrazioni (legge 150/2000) d finalmente risposta alle richieste degli operatori della comunicazione pubblica aprendo la strada al riconoscimento della categoria. Sono considerate attivit di informazione e comunicazione istituzionale a - linformazione ai mezzi di comunicazione di massa attraverso stampa, audiovisivi e strumenti telematici; b - la comunicazione esterna rivolta ai cittadini, alle collettivit e ad altri enti attraverso ogni modalit tecnica ed organizzativa; c - la comunicazione interna realizzata nellambito di ciascun ente. Tali attivit sono finalizzata a: a - illustrare e favorire la conoscenza delle disposizioni normative al fine di facilitarne lapplicazione; b -. illustrare le attivit delle istituzioni e il loro funzionamento; c - favorire laccesso ai servizi pubblici promuovendone la conoscenza; d - promuovere conoscenze allargate e approfondite su temi di rilevante interesse pubblico e sociale; e - favorire processi interni di semplificazione delle procedure e di modernizzazione degli apparati nonch la conoscenza dellavvio e del percorso dei procedimenti amministrativi; f - promuovere limmagine delle amministrazioni nonch quella dellItalia, in Europa e nel mondo, conferendo conoscenza e visibilit ad eventi dimportanza locale, regionale, nazionale ed internazionale. Al di l delle valutazioni sul valore della legge 150, chiaro che le strutture che si occupano di informazione e comunicazione devono: garantire la trasparenza dei processi decisionali, rendendo effettivo il diritto di accesso dei cittadini agli atti delle amministrazioni pubbliche; informare con completezza e correttezza i cittadini sulle decisioni adottate; individuare standards qualitativi dei servizi erogati e garantirne la pi ampia comunicazione ai cittadini. Sotto questo profilo le carte dei servizi pubblici, previste dalla direttiva Ciampi del 27 febbraio 1994, sono certamente una obbligazione nei confronti degli utenti, ma costituiscono altres una finestra aperta sulloperato dei gestori di pubblici servizi, mettendo il cittadino in condizione non soltanto di conoscere gli standards delle prestazioni ma anche di far valere i propri diritti in caso di servizi manchevoli o scadenti. Tra le due normative non vi soltanto un legame strumentale (luna che semplifica la possibilit per il cittadino di ottenere informazioni sulloperato dellamministrazione, laltra che crea un punto di contatto e di ascolto delle esigenze dei cittadini), ma vi soprattutto una

coerenza di indirizzo politico. Analoga osservazione pu farsi per la stretta connessione tra la legge 241 e la direttiva del 27 gennaio 1994. Le politiche di modernizzazione in tema di comunicazione pubblica e di maggiore trasparenza dellattivit dellamministrazione si sono mosse, come si accennato, verso una pi marcata tutela dei diritti dei cittadini e verso laccentuazione del risultato dellazione amministrativa. Il passaggio da unamministrazione imparziale ad unamministrazione orientata ai risultati non pu, naturalmente, realizzarsi (pena la perdita di identit della missione stessa dellamministrazione pubblica) attraverso il sacrificio dei valori di imparzialit e di rispetto dei principi di eguaglianza. Va, al contrario, messo in risalto come la legislazione degli anni Novanta (su questo terreno) si sia mossa su due piani distinti, ma logicamente connessi, integrando le riforme procedimentali con lindividuazione di strumenti organizzatori. La riforma di tipo procedimentale fa capo, evidentemente, alla legge 7 agosto 1990 n. 241 con la quale si voluto - tra laltro - dare allattivit amministrativa una trasparenza molto pi accentuata rispetto alla normativa precedente. Il principale strumento organizzatorio per favorire la comunicazione tra cittadini e amministrazione costituito - a sua volta - dagli Uffici relazioni con il pubblico previsti dallarticolo 12 del decreto legislativo 29 del 1993. Il triangolo virtuoso: partecipazione, comunicazione, qualit Nel Rapporto sulle condizioni delle pubbliche amministrazioni, pubblicato nel 1993 dal dipartimento della Funzione pubblica, si legge che queste sono al servizio del cittadino, che si sente per poco servito da esse. Nella parte del rapporto dedicata alla soddisfazione dei cittadini per il servizio reso dalla pubbliche amministrazioni - si affermava che cittadini e imprese erano, nel complesso, insoddisfatti dei servizi resi. Entrambi lamentavano che le pubbliche amministrazioni erano di difficile accesso, poco orientate allutente, preoccupate di se stesse pi che del servizio da rendere. Nonostante la severit della diagnosi significativo che un documento di governo desse risalto ai giudizi dei cittadini rispetto alle prestazioni rese dalle pubbliche amministrazioni. Affinch potesse essere mutare la situazione (e con essa il giudizio dei cittadini) il Rapporto proponeva di adottare misure che permettessero agli utenti di far sentire la loro voce. Gli impianti normativi che nel processo di riforma del sistema pubblico - hanno aperto per la prima volta una breccia consistente nelle tradizionali modi di operare delle strutture pubbliche sono stati, in primo luogo, la legge 241 del 1990, larticolo 12 del d.lgs. 29/1993 e la direttiva del 27 gennaio 1994, relativa ai principi sullerogazione dei servizi pubblici. Peraltro, la direttiva - imponendo ai gestori di pubblici servizi di osservare le regole di trasparenza mutuate dai principi della legge 241 del 1990 metteva in stretto collegamento le innovazioni procedimentali con i diritti degli utenti dei pubblici servizi. La prima, ritenuta a livello unanime una delle leggi pi innovative del secolo nel nostro Paese, ha creato una specie di statuto dei diritti dei cittadini nei confronti delle attivit procedimentalizzate delle amministrazioni pubbliche. La seconda ha inciso nel rapporto tra utenti e titolari di servizi di pubblica utilit. La direttiva Ciampi era rivolta, infatti, alle amministrazioni pubbliche e ai gestori di pubblico servizio e, di conseguenza, anche ai soggetti privati che hanno i compito di erogare servizi di utilit collettiva. Quindi, oltre al variegato e ben nutrito mondo delle aziende municipalizzate, anche ai grandi servizi

a rete (ferrovie, poste, servizi telefonici, trasporti), alle societ che distribuiscono energia (elettricit e gas), ai servizi sociali (scuola e sanit) e alle banche. Il modello stato mutuato da esperienze fatte in altri Paesi: la Citizens Charter emanata nel 1991 nel Regno Unito, la Charte des services publics predisposta lanno successivo dal governo francese. Entrambe hanno posto al centro delle politiche di riforma lobiettivo della soddisfazione degli utenti attraverso la determinazione degli standard nelle prestazioni di utilit collettiva e la indicazione puntuale dei diritti dei cittadini (con i correlati obblighi di questi nei confronti dei primi). La direttiva Ciampi del gennaio 1994 si mossa nella stessa scia, fissando i criteri base ai quali devono attenersi gli erogatori di pubblico servizio: eguaglianza, imparzialit, continuit, diritto di scelta, partecipazione. Lindirizzo, che faceva parte di un nutrito pacchetto di provvedimenti tesi a dare centralit ai diritti dei cittadini, ha messo in moto il processo di proliferazione delle carte dei servizi pubblici. In molte amministrazioni pubbliche (scuola, sanit) ed da parte di alcuni gestori di pubblico servizio (ferrovie, poste, aziende municipalizzate) sono state elaborate carte per i singoli settori di attivit. Sulla base di un decreto del maggio 1995, che individuava i settori di applicazione della direttiva, sono stati emanati, nellarco dello stesso anno, gli schemi generali per i servizi sanitari, quelli scolastici, lelettricit, il gas, i servizi previdenziali e assistenziali. Successivamente sono state adottate carte dei servizi anche nelle poste, nel settore dei trasporti, nel fisco, nei servizi idrici. Contemporaneamente le singole unit di servizio (istituti scolastici, Asl, societ del gas e dellelettricit) hanno provveduto a emanare le proprie carte. Queste sono vere e proprie forme di obbligazione nei confronti degli utenti e contengono precise regole di tutela, tra cui i rimborsi nel caso di servizi prestati in modo errato o insoddisfacente. Occorre chiedersi in che misura le norme contenute nelle carte abbiano contribuito alla faticosa marcia verso un rapporto meno squilibrato tra pubbliche amministrazioni e cittadini. Una valutazione dinsieme, al riguardo, praticamente impossibile, perch le ricerche sulla soddisfazione degli utenti sono parziali o non del tutto attendibili. A livello locale si registrano differenze notevoli tra le diverse zone o per tipologia di servizio: il che dimostra la perdurante esistenza di forti disomogeneit nelle performance ed anche la differente attitudine degli amministratori locali a promuovere forme incisive di innovazione. Nei grandi servizi per la collettivit, quelli che interessano la quasi totalit dei cittadini, la situazione non sembra essere migliorata in modo sensibile. Non mancano, tuttavia, esempi di innovazione profonda. E il caso, ad esempio, dei servizi idrici dellarea aretina. Sulla base della legge di riforma dei servizi idrici (legge Galli) le istituzioni regionali e locali hanno promosso la nascita di una societ con una forte partecipazione di privati (46% del capitale) per la gestione del servizio. E stato il primo esempio con la creazione di unAutorit di ambito di chiara distinzione tre funzioni di regolazione e attivit di erogazione nel settore. Con il piano di ambito sono stati messi a punto i documenti di programmazione tecnica, economica e finanziaria che hanno permesso anche ai soggetti privati di valutare le condizioni della loro partecipazione. Il piano, inoltre, fornisce ai cittadini le informazioni essenziali per comprendere i criteri di fornitura di un servizio di primario interesse collettivo. Tuttavia, la proliferazione delle carte dei servizi dimostra la voglia di cambiare che anima parte non indifferente degli apparati pubblici e dei gestori di servizio pubblico. Le esperienze compiute sono, pur nella loro diversit, assai importanti, perch si dimostrano

uno dei terreni avanzati di sperimentazione. Nella sotterranea (e quotidiana) lotta tra conservatori e innovatori, fuori e dentro gli apparati pubblici, le carte sono un elemento essenziale per dare centralit ai cittadini. Lo strumento andrebbe rilanciato per meglio innestarlo nellazione di governo che ha preso le mosse con la predisposizione delle leggi Bassanini. Per riuscire nellimpresa indispensabile che si rafforzi lo spirito di servizio tra gli addetti e che si mantenga forte la domanda sociale. La legge 241 e la direttiva Ciampi sono i due pilastri procedimentali della trasformazione (possibile) dei rapporti tra poteri pubblici e cittadini. La prima implica profonde mutazioni genetiche nellazione dellamministrazione. Gli effetti diffusi non potranno, quindi, che vedersi in un tempo medio-lungo. La seconda, al contrario, era mirata a determinare in tempi brevi azioni positive da parte delle amministrazioni pubbliche e dei gestori di pubblico servizio. Il successo (o linsuccesso) delloperazione potr essere valutato anche nellimmediato. Migliorare il rapporto con i cittadini attraverso adeguate azioni di comunicazione unesigenza specifica dellattuale evoluzione del sistema pubblico. La comunicazione funzionale ai processi di riforma delle amministrazioni pubbliche: senza di essa, infatti, non si promuove effettivo accesso alle istituzioni e non si assicura lefficacia dei provvedimenti di modernizzazione. Lesigenza della comunicazione tra istituzioni e cittadini emerge sia in relazione alle informazioni possedute e/o utilizzate dai poteri pubblici, sia in rapporto all'obbligo di favorire la partecipazione dei cittadini (consentendo un reale accesso ai documenti amministrativi e fornendo loro informazioni sui servizi di pubblica utilit). Le trasformazioni nei rapporti tra Stato e cittadini hanno inciso in modo significativo sulle caratteristiche della comunicazione pubblica. Da un modello basato sulla informazione unidirezionale (di tipo obbligatorio) si passati ad un processo bidirezionale. La comunicazione da parte delle istituzioni pubbliche si qualifica, di conseguenza, in comunicazione di servizio (come parte del servizio stesso) o di cittadinanza (se diretta al coinvolgimento dei cittadini nella soluzione di un problema di interesse generale). La comunicazione si presenta come un potente strumento di cambiamento dellamministrazione e, nel contempo, come un fattore centrale per rendere operanti i diritti di cittadinanza. Strumento, in sintesi, per un nuovo patto tra Stato e cittadini. Il fattore identit La molteplicit delle attivit svolte dalle amministrazioni pubbliche, ovvero da gestori di public utilities, tale da rendere indispensabili specifiche azioni mirate a chiarire ai cittadini le modalit di fruizione dei servizi. Soltanto unadeguata attivit di comunicazione migliorare pu, infatti, migliorare il rapporto con i cittadini. Nei tentativi, anche meritori e pionieristici, compiuti negli ultimi decenni sul questo versante da molte amministrazioni locali ci si dovuti scontrare con una dura realt: il giudizio quasi sempre negativo che lopinione pubblica ha delloperato dei pubblici uffici e, in genere, dei pubblici servizi. La cattiva stampa della quale godono le amministrazioni pubbliche certamente frutto della loro scarsa funzionalit, ma anche della superficialit delle opinioni espresse dai mezzi di comunicazione di massa. Nonostante i miglioramenti anche significativi nelle performances di un nutrito gruppo di amministrazioni (in particolare degli enti locali) e a dispetto degli sforzi degli addetti, qualunque esempio di disfunzione dellamministrazione finisce per riprodurre allinfinito lo stereotipo dellinefficienza burocratica. Di conseguenza diventa indispensabile capire le ragioni di un

cos radicato pregiudizio contro gli impiegati pubblici. E come mai tali giudizi negativi siano quasi sempre cos generalizzati. Dallaltro, occorre provare a individuare quali possano essere le strade per invertire la tendenza. Linamovibilit e lirresponsabilit dei funzionari, nonch il carattere monopolistico di gran parte delle funzioni pubbliche sono gli elementi principali che ingenerano il giudizio negativo dei cittadini. La sicurezza del posto fisso ed il fatto di non essere chiamati a rispondere dei risultati dellattivit svolta favoriscono, secondo la percezione comune, la scarsa produttivit e linsoddisfacente qualit delle prestazioni dei dipendenti pubblici. Questi giudizi come noto hanno un margine di infondatezza, poich le pi importanti leggi di riforma degli anni Novanta hanno dato grande rilievo alla responsabilit dei funzionari pubblici, scalfendo, inoltre, il principio della loro sostanziale inamovibilit. La legge 241 del 1990 ha determinato lobbligo per le amministrazioni pubbliche di indicare i responsabili dei procedimenti e ha fissato anche termini per la loro conclusione; la riforma del pubblico impiego del 1993 (e le successive modifiche), ha introdotto con forza il principio della responsabilit gestionale per i dirigenti pubblici, inserendo anche elementi per la valutazione delle prestazioni degli impiegati; la direttiva Ciampi del 1994, ha fissato lobbligo per i gestori di pubblici servizi di emanare le rispettive carte dei servizi, vere e proprie forme di obbligazione con determinazione degli standards qualitativi delle prestazioni. Oltre a ci numerose sono le norme che cominciano a rendere possibile luso di incentivi economici significativi a favore di coloro che lavorano di pi e meglio. Sulla base dei principi e delle regole fissati nelle leggi molti passi avanti sono stati fatti, particolarmente negli enti locali, nella concreta attivit quotidiana. I comportamenti effettivi di molte amministrazioni pubbliche (o di segmenti di esse) sono cambiati, in modo anche radicale. Ci nonostante non si verificato alcun sensibile miglioramento delle quotazioni delle amministrazioni pubbliche. Persiste, infatti, un forte scarto tra livelli medi di funzionalit degli apparati pubblici e percezione collettiva. Il deficit di capacit di comunicazione da parte delle amministrazioni pubbliche, a sua volta, permette il perpetuarsi dei giudizi negativi le pubbliche amministrazioni, nellinsieme, non riescono a mostrare quanto fanno di buono. I due elementi sono, ovviamente, connessi. Il primo determinato, in larga parte, dalla natura stessa del luogo comune, tanto pi difficile da debellare, quanto pi ha radici nel sentire collettivo. Daltro canto le carenze nella comunicazione da parte delle amministrazioni pubbliche dipendono, come noto, da fattori molteplici: incertezza nelle politiche di comunicazione, conseguenti difficolt a definire strategie, problemi di caratura professionale, poca attitudine (e abitudine) a confezionare prodotti di comunicazione, scarsa cultura del marketing, insufficiente distinzione tra comunicazione politica e comunicazione di servizio. In una fase di intensa trasformazione del sistema amministrativo il miglioramento del rapporto (non facile) tra cittadini e pubblici poteri passa anche attraverso una dosata miscela di azione e comunicazione. Le crescenti aspettative dei cittadini e delle imprese (sia come singoli sia in forma organizzata) obbligano le amministrazioni pubbliche a fare della customer satisfaction il presupposto e lobiettivo dellattivit dei pubblici servizi. Parallelamente, la progressiva scomparsa del carattere autoritativo delle attivit pubbliche e la conseguente (seppur tendenziale) parificazione tra cittadini e pubblici poteri rendono indispensabile alle organizzazioni pubbliche comunicare forme e modi del loro operare. Il miglioramento della qualit dei servizi resi, o la semplificazione procedurale di un

adempimento, o ancora la maggiore velocit di risposta a una richiesta (o altro ancora, in combinazione) devono essere, ovviamente, gli elementi di partenza. Altrettanto importante informare in modo costante ed esauriente i cittadini. Migliorare la soglia della qualit il presupposto per una comunicazione efficace e convincente. Questa, a sua volta, agisce da fattore di stimolo per alzare ulteriormente il livello delle performance. Sia gli studiosi di comunicazione, sia gli scienziati di organizzazione hanno codificato i nessi, spesso particolarmente complessi, tra i due aspetti nel rapporto tra far bene e farlo sapere. Formula, di per s, soltanto definitoria, ma in grado di evocare lintreccio dei problemi. La connessione tra i due aspetti non come potrebbe sembrare puramente volontaristica, ma resa indispensabile dal legame oggettivo tra pressione dei cittadini (e degli utenti) e crisi del modello autoritativo dei poteri pubblici Limpatto con i problemi posti dalla trasformazione dellamministrazione comporta per i pubblici funzionari una forte capacit di rinnovamento. Le frontiere sulle quali far valere una dimensione professionale che rinnovi in misura adeguata il profilo delle dirigenze pubbliche sono, fondamentalmente, tre: identit/ruolo, identificazione/visibilit, appartenenza/consapevolezza. Ognuna di esse rinvia, a sua volta, ad una capacit: saper essere, sulla base della qualit delle prestazioni fornite, uno degli attori del cambiamento in corso nellamministrazione; essere riconosciuti come soggetti attivi della trasformazione; saper essere corpo. Recuperare identit , infatti, un processo strettamente connesso allesigenza di rivendicare autonomia e alla correlata necessit di assicurare responsabilizzazione. Soltanto mettendo in moto questo circuito virtuoso le burocrazie pubbliche potranno collaborare in modo attivo alla riuscita dei tentativi di modernizzare il sistema amministrativo nel nostro Paese. Lavorare sulle identit un compito che deve riguardare contemporaneamente le amministrazioni, gli amministratori, le burocrazie. Soltanto se si riuscir a coniugare la trasparenza e lefficienza delle amministrazioni pubbliche con il recupero di credibilit del ceto politico e con una immagine meno degradata della qualit dei pubblici funzionari il sistema pubblico riguadagner il ruolo centrale che gli spetta nei processi di sviluppo del paese. Per le amministrazioni locali tali frontiera tanto ricca di aspetti critici, quanto indispensabile da tenere con buoni risultati. un dialogo costruttivo con i cittadini, la possibilit di instaurare un rapporto di fiducia tra i pubblici funzionari e gli altri soggetti (singoli o associati) della collettivit locale sono i presupposti per migliorare la qualit della vita nelle citt. Un elemento determinate nella identificazione degli addetti alle pubbliche amministrazioni con la missione istituzionale: un sufficiente grado di adesione agli obiettivi un fattore determinante per la qualit delle prestazioni degli apparati pubblici. Al riguardo occorre puntare su una formazione mirata che non punti soltanto al miglioramento delle conoscenze specifiche (o specialistiche), ma che riesca ad innalzare il livello di motivazione del personale. In tale contesto, gli sforzi condotti da coloro che si occupano di comunicazione negli apparati pubblici hanno dato un contributo importante a modificare la percezione dei cittadini sulla qualit delle pubbliche amministrazioni. Gli operatori che, tra Uffici stampa e uffici relazioni con il pubblico, presidiano il settore vitale del contatto diretto tra amministrazione, cittadini e mezzi di comunicazione di massa hanno fornito un contributo essenziale agli sforzi di modernizzazione del sistema pubblico. Nei processi di

trasformazione del settore pubblico, le funzioni di comunicazioni hanno un rilievo primario per il risultato complessivo delloperazione.
In: Educazione al Patrimonio Culturale: problemi di formazione e di metodo a cura di Maria Rosaria Iacono, Francesca Furia. Atti del Convegno Nazionale Caserta, Teatro della Reggia 7-8 ottobre 2002, Caserta 2004, pp.31-44