O FEDERALISMO COOPERATIVO NO BRASIL: O Perfil do Estado Brasileiro segundo a Constituio Federal de 1988

Alessandra Schettino Tavares

2009

CMARA DOS DEPUTADOS

I.

CENTRO DE FORMAO, TREINAMENTO E APERFEIOAMENTO

PROGRAMA DE PS-GRADUAO

ALESSANDRA SCHETTINO TAVARES

O FEDERALISMO COOPERATIVO NO BRASIL: O Perfil do Estado Brasileiro segundo a Constituio Federal de 1988

Braslia DF 2009

ALESSANDRA SCHETTINO TAVARES

O FEDERALISMO COOPERATIVO NO BRASIL: O Perfil do Estado Brasileiro segundo a Constituio Federal de 1988.

Orientador: Marcos Csar Santos de Vasconcelos

Braslia/DF 2009

Autorizao Autorizo a divulgao do texto completo no stio da Cmara dos Deputados e a reproduo total ou parcial, exclusivamente para fins acadmicos e cientficos.

Assinatura:

Data _____ / _____ / ______

Tavares, Alessandra Schettino. O federalismo cooperativo no Brasil [manuscrito] : o perfil do Estado brasileiro segundo a Constituio Federal de 1988 / Alessandra Schettino Tavares. -- 2009. 55 f. Orientador: Marcos Csar Santos de Vasconcelos. Impresso por computador. Monografia (especializao) Centro de Formao, Treinamento e Aperfeioamento (Cefor), da Cmara dos Deputados, Curso de Especializao em Instituies e Processos Polticos do Legislativo, 2009. 1. Federalismo, Brasil. 2. Estado Federal, Brasil. 3. Relaes intergovernamentais, Brasil. I. Ttulo. CDU 342.24(81) .

O FEDERALISMO COOPERATIVO NO BRASIL: O Perfil do Estado Brasileiro segundo a Constituio Federal de 1988.

Monografia Curso de Especializao em Instituies e Processos Polticos do Legislativo da Cmara dos Deputados 1 Semestre de 2009.

Aluno: ALESSANDRA SCHETTINO TAVARES

Banca Examinadora:

Marcos Csar Santos de Vasconcelos

Ricardo Jos Pereira Rodrigues

Braslia, 12 de maro de 2009.

AGRADECIMENTOS

Agradeo Cmara dos Deputados, em especial, ao Centro de Formao, Treinamento e Aperfeioamento - CEFOR, pela oportunidade oferecida e por acreditar na valorizao do seu corpo tcnico; Agradeo ao professor Marcos Csar Santos de Vasconcelos por sua constante ateno e disponibilidade, sem as quais este trabalho no teria sido possvel; Agradeo aos professores do curso, que muito colaboraram para o conhecimento adquirido; Agradeo aos meus colegas de curso, que sempre se mostraram companheiros e prestativos; Agradeo ao meu marido e s minhas filhas por terem sabido compreender a minha ausncia em muitos momentos; e Agradeo a Deus por ter me dado a coragem e a persistncia necessrias para desenvolver e concluir esse curso.

Em uma democracia, todos os cidados devem ter oportunidades

plenas de formular suas preferncias; de express-las a seus concidados e ao governo, por meio da ao individual e da coletiva; de ter suas preferncias igualmente consideradas na conduta do governo, ou seja, consideradas sem discriminao decorrente do contedo ou da fonte de preferncia. (Robert Dahl)

RESUMO

Objetiva este trabalho analisar a organizao do Estado Federal brasileiro, estabelecida pela Constituio Federal de 1988, a partir de estudos da doutrina especializada e de trabalhos e informaes de estudiosos sobre o tema proposto. Aborda-se a repartio de competncias determinada pela atual Constituio, de forma a identificar se as relaes intergovernamentais existentes entre os entes federados ocorrem de maneira a caracterizar um federalismo cooperativo no Estado brasileiro.

Palavras-chaves: Federalismo cooperativo. Estado Federal. Relaes intergovernamentais. Descentralizao. Repartio de Competncias.

SUMRIO 1. Introduo 1.1. Justificativa 1.2. Metodologia 2. Conceitos 2.1. Democracia 2.2. Estado 2.3. Estado Federal 2.3.1. O Estado Federal e a Democracia 2.3.2. Estado Federal Cooperativo 2.3.2.1. O Estado Federal Cooperativo no Brasil 2.3.2.2. O Estado Federal Cooperativo e a Democracia 3. O Estado Federal Brasileiro 3.1. Aspectos Histricos 3.2. A Constituio Federal de 1988 3.2.1. Estrutura da Federao Brasileira 3.2.1.1. Os Entes Federados e a Repartio de Competncias 3.2.1.1.1. A Unio 3.2.1.1.1.1. Competncias da Unio 3.2.1.1.2. O Estado Federado e sua Autonomia 3.2.1.1.2.1. Competncias do Estado Federado 3.2.1.1.3. O Municpio 3.2.1.1.3.1. Autonomia Municipal 3.2.1.1.3.2. Competncias dos Municpios 3.2.1.1.4. O Distrito Federal e suas competncias 3.2.1.2. Federalismo Cooperativo Brasileiro 3.2.1.2.1. Competncias comuns 3.2.1.2.2. Competncias concorrentes 3.2.1.3. Interveno Federal 3.2.1.4. Interveno Estadual 3.3. Relaes Intergovernamentais no Estado Federal Cooperativo Brasileiro 3.3.1. Descentralizao das Polticas Sociais 8 8 10 12 12 13 15 17 20 20 21 24 24 28 29 29 30 31 32 34 34 36 36 37 37 38 38 39 40 40 43

3.3.1.1. O exemplo do SUS 3.3.1.2. O exemplo do FUNDEF 3.3.2. Conflito Fiscal na Federao Brasileira 4. A Proposta do Federalismo de Regies 5. Consideraes Finais 6. Referncias Bibliogrficas

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1. Introduo

A presente monografia parte integrante do Curso de Especializao em Instituies e Processos Polticos do Legislativo, promovido pelo Centro de Formao, Treinamento e Aperfeioamento da Cmara dos Deputados. A escolha de participar deste curso foi feita pela necessidade de aprender mais sobre o funcionamento dos processos polticos no Poder Legislativo. Ao comear a estudar a organizao do Estado Brasileiro, interessei-me em aprofundar os conhecimentos sobre as relaes intergovernamentais existentes no Brasil. O fato de o Estado brasileiro estar estruturado sob uma forma federativa, que busca a descentralizao e autonomia dos entes federados, e, ao mesmo tempo, ter uma Constituio Federal que designa vrias competncias Unio, de maneira a permitir um alto grau de centralizao, torna as relaes intergovernamentais entre as trs esferas de governo muito complexas. Por essas razes, propus estudar a organizao do Estado brasileiro, a partir da repartio de competncias estabelecidas pela Carta de 1988, e analisar se o atual arranjo federativo propicia a existncia de um federalismo cooperativo na atuao dos entes federados.

1.1. Justificativa

A Constituio brasileira de 1988 consagrou o federalismo como a forma do Estado brasileiro, inovando ao incluir os Municpios na condio de entes federados, com autonomia poltica, administrativa e financeira, governo prprio e competncias exclusivas, determinadas explicitamente no texto constitucional, o que gerou opinies divergentes entre os estudiosos do assunto sobre essa condio estabelecida para os municpios. Parece plausvel pensar que o constituinte, ao decidir elevar os municpios brasileiros condio de entes federados, estabelecendo tanto a distribuio de recursos fiscais e financeiros quanto a repartio de competncias, estava priorizando a execuo e a implantao de polticas

sociais pelos governos locais, de forma a garantir a descentralizao e a permitir maior transparncia das aes e mais participao da populao interessada. Porm, apesar da Constituio de 1988 ter expandido a base financeira dos Municpios, a maioria dos governos locais continua pobre e sem condies de desempenhar efetivamente o seu papel, o que prejudica a descentralizao das aes e, conseqentemente, a implantao de polticas pblicas. Portanto, pode-se dizer que fortalecer a receita municipal uma forma de garantir a autonomia do municpio. Outro ponto que merece destaque a questo da autonomia dos estados federados. A repartio de competncias da Constituio de 1988 reservou aos estados-membros a competncia residual (art. 25), isto , tudo o que no for de competncia da Unio e nem dos Municpios. Todavia, como atribuiu explicitamente vrias competncias Unio (art. 21 e 22) e aos Municpios (art. 30), restringiu bastante a rea de atuao dos Estados-Membros, limitando sua autonomia. O enfraquecimento da autonomia dos estados federados uma distoro que pode desestabilizar o sistema federativo. Assim, a forma encontrada para conciliar o maior poder da Unio com a maior autonomia local foi o sistema de cooperao administrativa e financeira entre os entes da federao, cuja vantagem est na aproximao das trs esferas de governo. Pode-se observar essa disposio na Constituio Federal de 1988, que estabeleceu as reas das competncias concorrentes (art. 24) e das comuns (art. 23), que supem a necessidade de cooperao entre todos os membros da federao para a execuo das atividades definidas na prpria Constituio, por meio da atuao conjunta dos entes federativos. Assim, a Unio, os Estados-membros e os Municpios devem cooperar e desenvolver atividades conjuntas para atender melhor a populao em suas necessidades. Porm, estudiosos do tema ressaltam que a ausncia de regras precisas sobre como o relacionamento entre as trs esferas de governo deve ocorrer, faz surgir um vazio ou uma sobreposio de aes na atuao dos entes federativos, pois falta uma regulamentao clara de quem cuidar de algumas questes sociais. Isso pode ser minimizado se as relaes entre os entes se basearem em um modelo de federalismo cooperativo, que busca a solidariedade entre os trs nveis de governo na prestao dos servios pblicos. Apesar de no acabar com os conflitos de competncia, as concorrncias ou mesmo as duplicaes de atividades entre os entes da

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federao, o federalismo cooperativo tende a reduzir estes problemas por meio de acordos polticos negociados.

1.2. Metodologia

O mtodo empregado para atingir os objetivos da proposta apresentada foi realizar a pesquisa a partir de estudos da doutrina especializada e de trabalhos e informaes de estudiosos sobre a organizao do Estado Federal brasileiro, a fim de tentar verificar se as relaes intergovernamentais se do de forma cooperativa ou se verdadeira a afirmao de que a ausncia de uma norma regulamentadora a causa de uma possvel falta de coordenao e cooperao entre os entes da Federao1. A presente monografia se divide em duas partes distintas. Na primeira, com uma viso mais abrangente sobre o tema, procura-se conceituar de forma sucinta termos que so a base de toda a pesquisa aqui desenvolvida, como democracia, estado, estado federal, estado federal cooperativo. A seguir, relaciona-se estado federal e estado federal cooperativo com a democracia, de forma a mostrar quais as principais caractersticas destas formas de estado que podem propiciar e sustentar um regime democrtico. A segunda parte deste trabalho analisa a forma federativa do Estado brasileiro sob as diretrizes da Constituio Federal de 1988. Com o objetivo de entender o porqu da escolha da forma federal, faz-se um breve retrospecto da histria brasileira, desde a independncia at a promulgao da atual Constituio, com nfase no desenvolvimento do federalismo no Brasil. Aps este ponto, inicia-se uma descrio das atuais disposies constitucionais que tratam da organizao do Estado brasileiro e que caracterizam a forma federativa. De forma a compreender as relaes entre os entes federados, analisado como esto ocorrendo as relaes intergovernamentais a partir da Constituio de 1988. Apresentam-se neste ponto dois exemplos de implantao de polticas sociais, que trouxeram ganhos devido descentralizao da execuo e colaborao entre os diferentes nveis de governo. Outro ponto
Leis complementares fixaro normas para cooperao entre a Unio e os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem estar em mbito nacional (Constituio Federal, art. 23, pargrafo nico).
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levantado o conflito fiscal existente entre os entes federados, conseqncia negativa da repartio tributria estabelecida pela Constituio Federal. Ao final, discute-se uma proposta de reforma sugerida pelo professor Paulo Bonavides, que instituiria as regies como um quarto ente federado, como a melhor forma de promover a reduo das desigualdades regionais existentes hoje no Estado brasileiro.

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2. Conceitos

O Estado brasileiro caracteriza-se como uma Repblica Federativa, em um regime democrtico, conforme as diretrizes da Constituio Federal de 1988. Para iniciar as reflexes sobre a forma de organizao adotada para o Estado, apresentado, a seguir, alguns dos principais conceitos que norteiam a teoria, na qual est baseada a presente monografia.

2.1. Democracia

A Democracia uma forma de governo, no qual o poder de tomar decises polticas est com o povo, que pode agir de forma direta ou indireta por meio de representantes. Dessa forma, ope-se ditadura e ao totalitarismo. Uma democracia pode existir num sistema presidencialista ou parlamentarista, podendo ser o governo republicano ou monrquico. Vale destacar a definio dada por Ricardo Ribas da Costa Berloffa (2004), que coloca a democracia como sendo a forma de governo exercida pelo povo, direta ou indiretamente, a consagrar a liberdade do indivduo, sua igualdade perante os demais e a responsabilizao pessoal pelos atos praticados.2 Itens importantes, portanto, na conceituao de democracia so a definio exata de quem "o Povo", isto , quem ter direito ao voto, e qual o sistema que deve ser usado para a eleio dos representantes, de forma a proteger os direitos das minorias contra a "tirania da maioria". Vale citar a seguinte afirmao de Norbertto Bobbio (1986):
o nico modo de se chegar a um acordo quando se fala de democracia, entendida como contraposta a todas as formas de governo autocrtico, o de consider-la caracterizada por um conjunto de regras que estabelecem quem est autorizado a tomar decises coletivas e com quais procedimentos.3

A ideia de democracia nasceu na Grcia antiga, como governo de todo o povo, mas existia ento uma grande restrio na participao popular, pois s eram considerados capazes de
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Introduo ao curso de teoria geral do Estado e cincias polticas, pg. 217 O Futuro da Democracia uma defesa das regras do jogo, pg. 18

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participar do governo, indivduos que tinham posses e que no precisavam trabalhar para se manter (Dalmo de Abreu Dallari, 2003). A democracia direta a forma mais pura de o povo participar das decises polticoadministrativas que regulam as relaes dos indivduos. Mas, o nmero elevado de indivduos e a complexidade social e institucional que caracterizam os Estados modernos inviabilizaram o uso da forma direta de democracia, dando lugar democracia representativa ou indireta, pela qual o povo expressa sua vontade por meio da eleio de representantes que tomam decises em nome daqueles que os elegeram. Algumas Constituies prevem a possibilidade de participao direta do povo em alguns momentos, por meio de certos institutos (plebiscito, referendo, veto popular, iniciativa popular e recall), caracterizando uma forma semidireta de democracia. Todavia, Bobbio (1986) acrescenta que um nmero elevado de cidados com direito a participar da tomada de decises e a existncia de regras claras de procedimentos no bastam para uma definio de democracia. Assim, essencial que aqueles que so chamados a decidir sejam colocados diante de alternativas reais e que tenham condies de poder escolher entre uma delas. Robert Dahl, citado por Edilberto Carlos Pontes Lima (2007), lista como principais as seguintes condies para que uma democracia possa se consolidar: liberdade de expresso, de associao e de voto; acesso a diversas fontes de informao e a elegibilidade para cargos pblicos.

2.2. Estado

Estado pode ser definido como a forma mais complexa de organizao social construda pelo homem, estabelecendo vnculos de natureza poltica e jurdica, com a finalidade do cumprimento da vontade coletiva, por meio de um governo estabelecido que deve realizar o bem comum. So seus elementos a soberania, o povo, o territrio e o governo. Por soberania entende-se ser o poder de supremacia que o Estado tem sobre sua populao e de independncia em relao a outros Estados; por povo, o conjunto de integrantes que fazem parte do Estado; por

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territrio, a rea claramente delimitada que forma o Estado; e por governo, o conjunto de pessoas que possuem o poder para organizar e administrar o Estado. O Estado foi criado com o propsito de realizar determinados fins estabelecidos por aqueles que o instituram. como se houvesse um pacto entre os que governam e administram o Estado e aqueles que lhes concederam a legitimidade e autoridade suficiente para agir de modo a garantir a realizao dos fins determinados previamente, isto , um pacto entre representantes e representados. Existe uma relao de confiana que os representados depositam em seus representantes e estes devem honrar esta confiana por meio de aes e comportamentos ticos. O primeiro terico a usar o termo Estado, com a concepo atual, foi Maquiavel no sculo XVI, que buscava o fortalecimento do poder do Prncipe, para alcanar a segurana e integridade nacional. Thomas Hobbes, no sculo XVII, descreveu um pacto de submisso, voluntrio com o Estado, no qual cada indivduo delegava ao Estado a totalidade dos seus direitos, exceto o direito vida, em busca da paz social e da segurana coletiva. Os ensinamentos destes dois pensadores levaram ao nascimento e desenvolvimento do Estado absolutista e desptico. O Estado democrtico no sculo XVIII surgiu a partir da luta contra o absolutismo, que se fortaleceu nas idias de John Locke, que levaram Revoluo Inglesa, na independncia das colnias norte-americanas, baseada principalmente nas recomendaes de Charles de Montesquieu, e nos princpios democrticos levantados por Jean-Jacques Rousseau, que embasaram a Revoluo Francesa (Dallari, 2003). O fortalecimento desses princpios democrticos, que se firmaram sobre os valores fundamentais do indivduo (vida, liberdade, propriedade, segurana e resistncia opresso), e a exigncia de que o Estado se organizasse e funcionasse para assegurar e proteger estes valores levou ao enfraquecimento do absolutismo dos monarcas e ascenso da burguesia. A partir desse momento, passou-se a acreditar que nenhuma limitao poderia ser imposta ao indivduo, a no ser por meio da lei, considerada a expresso da vontade geral, associada idia de participao popular na organizao do Estado, como forma de garantir os direitos naturais: todos os cidados tem o direito a concorrer, pessoalmente ou por meio de seus representantes 4.

Elementos de teoria geral do Estado, pg. 150

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Os Estados do sculo XIX e do incio do sculo XX guiaram-se na busca do Estado democrtico como um ideal supremo, seguindo os princpios da supremacia da vontade popular: participao popular no governo, gerando as teorias e discusses a respeito de representatividade, extenso do sufrgio, sistemas e eleitorais e partidrios; da preservao da liberdade: baseado principalmente na crena da no interferncia do governo nas relaes entre os indivduos; e da igualdade de direitos: concepo da no discriminao no gozo dos direitos e da universalidade de acesso aos servios pblicos.

2.3. Estado Federal

O Estado federal surgiu como uma proposta de forma de organizao estatal que se contrapunha ao Estado absolutista. Defendia a ideia de descentralizao e limitao do poder, por meio da separao dos poderes em trs rgos independentes, os poderes Executivo, Legislativo e Judicirio, e da diviso da atuao governamental em dois nveis, a Unio e os Estados-membros, de forma que nenhum deles pudesse interferir nas responsabilidades ou tarefas do outro sem autorizao poltica ou judicial. Esta foi, sem dvida, a grande contribuio da proposta elaborada pelos autores de O Federalista5. Assim, se consolidou em uma forma de Estado que visa conciliar esforos, prerrogativas, competncias e poder entre a Unio e os Estados-membros. Pressupe um territrio formado pelo conjunto dos Estados-membros, com uma populao prpria, sujeita organizao do Estado federal e dos Estados-membros, com direitos e deveres frente a um e a outro. Srgio Ferrari (2003), ao citar Luiz Roberto Barroso, destaca a seguinte definio para Estado Federal: Uma modalidade de Estado composto, onde se verifica a superposio de duas
ordens jurdicas federal, representada pela Unio, e federada, representada pelos Estados-membros -, coordenadas por um processo de repartio de competncias determinado pela Constituio Federal, em que a Unio titulariza a soberania e os

, Alexander Hamilton, James Madison e John Jay

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Estados-membros detm autonomia, participando, por um critrio de representao, na formao da vontade federal6.

Para uma melhor compreenso, o termo federao, etmologicamente, quer dizer pacto, aliana, contrato. O Estado Federal, portanto, pode ser definido como uma aliana de Estados, mas no qualquer aliana que o caracteriza e, sim, aquelas que trazem as seguintes caractersticas fundamentais: a distribuio do governo em duas esferas distintas, a existncia de um sistema judicial amplo, com estabelecimento de um rgo fiscalizador e guardio da Constituio, a formao bicameral do Poder Legislativo, a inalterabilidade da condio federativa, a descentralizao poltica, a participao dos Estados-membros na formao da vontade nacional, a autonomia dos Estados-membros e a repartio das competncias entre os entes federativos. Assim, os Estados se unem, de forma permanente e indissocivel, sob o comando de uma Constituio nica e entregam a soberania para a Unio, ou seja, o exerccio da soberania passa a pertencer ao governo federal e no mais aos governos regionais. Os Estados-membros passam a ter autonomia para governar, dentro dos limites estabelecidos pela Constituio federal. Portanto, o Estado federal gera um processo de descentralizao poltica, jurdica e social, com tendncia democracia, sob um ambiente de tenso poltica e participao popular efetiva. Marta Teresa da Silva Arretche (2006) faz uma anlise do termo Estado federativo e conclui que estamos longe de obter consenso entre as diversas definies encontradas entre os estudiosos ou mesmo das relaes existentes entre o federalismo e os ideais democrticos, pois a forma federativa de organizao vem sofrendo modificaes ao longo de sua existncia. O que se pode concluir que para conseguir estabilidade na forma federativa de Estado, h necessidade da presena de diferentes instituies polticas, como as regras de representao dos membros da federao nas decises nacionais; as regras que regem e garantem a autonomia poltica desses membros; a distribuio de recursos financeiros, tanto tributrios quanto fiscais; e a distribuio de competncias. fundamental que estas instituies garantam a estabilidade, impedindo, por um lado, a interferncia da Unio nos membros federativos e, por outro, que o governo central fique enfraquecido e no consiga manter a unidade da nao.

Constituio Estadual e Federao, pg. 38.

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Atualmente, as razes que levam os Estados a escolherem e manterem a forma federativa de organizao so a busca de uma maior descentralizao territorial do poder poltico, a manuteno da autonomia poltico-administrativa dos entes federados e a preservao das heterogeneidades existentes em alguns Estados, seja de ordem tnica, racial, cultural, religiosa, lingustica, entre outras, sem haver necessidade de separao do todo, como ocorre na Blgica e na Sua (Celso Ribeiro Bastos, 2004). Pases com grandes extenses territoriais e/ou com uma numerosa populao esto geralmente organizados sob a forma federativa, pois a descentralizao poltico-administrativa permite que os cidados estejam mais prximos de seus governantes, de modo que suas reivindicaes e preferncias sejam ouvidas e atendidas, alm de terem maior acesso ao controle e fiscalizao de seus representantes no exerccio das funes pblicas. So exemplos os Estados Unidos da Amrica, o Brasil, o Canad, a Rssia, a ndia, o Mxico, a Argentina, a Austrlia e a Alemanha (Ftima Anastasia, 2007).

2.3.1. O Estado Federal e a Democracia

Neste ponto prope-se refletir sobre a relao existente entre o Estado federal e a democracia, de modo a identificar se essa forma de organizao promove, sustenta e pode consolidar um regime democrtico, pois o federalismo visto como uma forma de democratizao do Estado e de conteno do poder, devido ao fato de possuir uma multiplicidade de centros decisrios e de propiciar maior proximidade do governo com os cidados, de forma a garantir maior participao do povo nas decises governamentais. J no sculo XIX, quando Alexis de Tocqueville (1998) analisou a sociedade e o Estado americano sob a tica democrtica e chegou concluso de que parte da fora daquele Estado vinha da sua forma de organizao, pois permitia a participao do povo nas decises, conseguindo seu engajamento, sem necessidade do uso da fora. Os cidados se sentiam parte importante na construo da nao, sendo sua participao tanto mais intensa, quanto mais prximo ele se encontrava das decises governamentais, o que acontecia efetivamente nos governos locais.

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Outro ponto importante para analisar a relao entre federalismo e democracia envolve os conceitos de centralizao e de descentralizao, como cita Lima (2007), pois da essncia da organizao federativa que algumas decises sejam centralizadas, de carter geral, e outras descentralizadas, mais especficas e de interesse local. Ao considerar a democracia um regime que requer uma maior participao do povo, h necessidade de se intensificar a descentralizao das decises que afetam a populao local, incluindo as de gastos e receitas, pois quanto mais prximo o governo estiver do cidado, mais fcil ser identificar e atender suas preferncias. O papel do governo central seria subsidirio, ou seja, apenas nas funes em que sua atuao fosse imprescindvel ou indispensvel, ditando as normas gerais e atuando para reduzir desigualdades e conflitos entre os entes federados. Todavia, Lima (2007) afirma que a forma federal de organizao por si s no condio suficiente para garantir a democracia, pois a participao dos cidados nas decises nem sempre acontece naturalmente, havendo necessidade de incentivos e de aprendizado. Os principais problemas para o envolvimento dos cidados nas decises governamentais so, em primeiro lugar, o fato das elites locais ainda manterem o poder de controlar a implementao de polticas de seu interesse, restringindo a participao de grupos menos influentes; em segundo, as desigualdades socioeconmicas tendem a dificultar a participao de grupos menos favorecidos; e, por ltimo, a existncia da assimetria da informao, ou seja, o governo detm o controle da informao e dos recursos, o que permite que a participao seja manipulada por membros do prprio governo. Outro fato relevante a discusso da simetria federativa, ou seja, a busca do equilbrio da federao, com a organizao e manuteno de uma cmara legislativa com igualdade de representao das unidades federadas, com papel revisor, podendo incluir o poder de veto, sobre decises tomadas pela casa legislativa representante do povo. Este mecanismo pode levar a um dficit democrtico, pois decises tomadas por maioria dos representantes do povo podem ser barradas por representantes de estados, no importando o tamanho da populao.7 Porm, a presena da casa revisora se justifica pela necessidade de se manter a unidade nacional, pois o modelo federativo requer instituies que garantam o equilbrio, de forma que os entes federados tenham o mesmo peso nas decises nacionais. Portanto, o possvel
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Democracia e federalismo Uma intricada relao, pg. 305.

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dficit proveniente da forma federativa de organizao parece ser inevitvel, mas pode ser reduzido se a federao promover a descentralizao, ampliando as competncias e a autonomia dos governos locais, e propiciando as condies necessrias para que os entes federados sejam capazes de realizar suas atribuies. Historicamente, o Estado federal brasileiro foi marcado por predominncia da centralizao ou da descentralizao de poder, conforme o regime em vigor fosse autoritrio ou democrtico. A descentralizao tende a propiciar uma maior aproximao entre representantes e representados e, tambm, maior controle dos cidados sobre seus representantes eleitos, aumentando a participao dos cidados nas decises poltico-administrativas. J a centralizao retarda decises e distancia os cidados daqueles que tm o poder de deciso sobre a elaborao e implantao de polticas pblicas de seu interesse. Ao caracterizar o federalismo republicano adotado pelo Estado brasileiro, Fernando Luiz Abrucio (2002) ressalta que essa forma de organizao requer a participao dos cidados no maior nmero possvel de espaos institucionais pblicos, principalmente nos nveis subnacionais de governo, de forma que os ideais democrticos e republicanos possam prevalecer. O que pouco ocorreu durante a histria republicana brasileira. Arretche (2006) afirma que, desde 1988, as instituies polticas garantidoras da unidade do Estado federativo brasileiro esto estveis, bem como as relativas autonomia poltica e representao dos governos subnacionais, pois o Brasil possui institutos que garantem a autonomia dos entes federativos: os governos estaduais e municipais possuem autonomia para eleger os membros dos Poderes Executivo e Legislativo, ou seja, h autoridade poltica, legitimada pelos seus prprios eleitores, e autonomia legislativa para adotar suas prprias polticas pblicas, segundo o que determinam os preceitos da Constituio Federal. As discusses de possveis modificaes giram em torno da distribuio de recursos, da reforma tributria e da repartio de competncias.

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2.3.2. Estado Federal Cooperativo

Pode-se entender federalismo cooperativo como uma evoluo do federalismo dual originado nos Estados Unidos, que se baseava no pensamento liberal de no interferncia do governo central no domnio econmico, o que garantia s unidades federadas e Unio a plena soberania sobre o domnio determinado de cada uma. Esse federalismo dual perdurou nos Estados Unidos at quando houve a necessidade de interveno do governo federal para resolver os problemas causados pela crise econmica de 1929. Nessa poca, se fez notar uma supremacia do poder central em relao ao das unidades federadas, que se apoiavam financeiramente na Unio, fortalecendo o governo central e dando origem a uma nova fase do Estado federal, ao consolidar um federalismo cooperativo, pelo qual o equilbrio entre o poder estadual e o poder nacional foi completamente alterado. Cada vez mais, o sistema americano foi sendo caracterizado pela supremacia do Governo de Washington.8 (Augusto Zimmermann, 2005).

2.3.2.1. O Estado Federal Cooperativo no Brasil

A Constituio de 1988 instituiu o federalismo cooperativo no Brasil, nos art. 23 e 24, ao definir as competncias comuns e concorrentes, de forma que todos os entes da Federao devam colaborar para a execuo das tarefas determinadas pela Constituio. Na cooperao, h dois momentos de deciso: o primeiro, em nvel federal, de forma centralizada, quando as medidas a serem adotadas so determinadas, uniformizando a ao de todos os poderes competentes; o segundo se d em nvel estadual ou municipal, de forma descentralizada, quando o ente federado adapta a deciso tomada em conjunto sua realidade. Assim, a Unio fica responsvel pelas questes de mbito nacional, que requerem um tratamento uniforme e exigem uma unidade de planejamento e direo, e uma coordenao que busca um resultado comum e do interesse de todos. E a execuo das polticas pblicas deve
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Teoria geral do federalismo democrtico, pg. 281.

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ter um carter descentralizado, com a participao de todos os entes federados interessados: A deciso comum, tomada em escala federal, adaptada e executada autonomamente por cada ente federado, adaptando-a as suas peculiaridades e necessidades. 9 Dessa forma, como afirma Ana Maria Brasileiro (1974), o federalismo cooperativo retrata a situao na qual as relaes entre as trs esferas de governo no podem mais ocorrer de forma isolada, ou seja, os trs nveis de governo precisam agir de maneira conjunta e de forma cooperativa, tanto pelas cooperaes horizontais entre as comunidades federadas, quanto pelas cooperaes verticais estabelecias entre o poder federal e os poderes federados. Contudo, para que ocorra uma cooperao efetiva, h necessidade do fortalecimento da participao de cada um dos membros na ao governamental, de forma que todos sejam capazes de assumir responsabilidades e desempenhar a contento as aes que compete a cada um. Para tanto, como bem coloca Viviane Machado Caffarate (2002), o federalismo cooperativo requer uma forma de coordenao resultante da realizao de acordos intergovernamentais para a aplicao de programas e financiamentos conjuntos, pois as polticas tendem a serem conduzidas por meio da atuao de mais de um nvel de governo, de forma interdependente e coordenada. Este mecanismo de negociao baseia-se em uma deciso voluntria de todos os entes da federao. Assim, a autonomia passa a depender da capacidade de negociao, sendo que as partes mais influentes sero as que possurem maior gama de informao e que puderem negociar de forma satisfatria com as outras partes. Todavia, o federalismo cooperativo no acaba com os conflitos de competncia, as concorrncias ou mesmo as duplicaes de atividades entre os entes da federao, mas tende a reduzir estes problemas por meio dos acordos polticos negociados. Exemplos de cooperao so apresentados no item 3.3 deste trabalho, quando se aborda as relaes intergovernamentais.

2.3.2.2.

O Estado Federal Cooperativo e a Democracia

A relao entre estado federal cooperativo e democracia um ponto de fundamental importncia para ser analisado neste trabalho, pois se corre um alto risco de o governo se tornar
9

Dilemas do estado federal brasileiro, pg. 56.

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autoritrio, caso o grau de centralizao das competncias no governo central seja muito elevado. necessria a participao dos governos subnacionais na elaborao ou na implantao das polticas pblicas, de forma cooperativa e voluntria, segundo os preceitos constitucionais, para que as relaes entre os entes se firmem de maneira democrtica. O federalismo cooperativo teoricamente caracteriza-se pelo fato de o poder concentrar-se mais fortemente na esfera federal, mas exercido de forma interativa pelos entes federados, especialmente no que se refere execuo das competncias comuns e concorrentes. Os Estados-membros complementam a poltica federal que tem como enfoque uma poltica descentralizada. Paulo Bonavides (2004) descreve duas possveis formas de federalismo cooperativo: o autoritrio e o democrtico. O primeiro caracteriza-se por uma cooperao desigual:
ndole centralizadora e compressiva das autonomias estaduais, vulnera o princpio democrtico e ignora as Casas do Congresso e as Assemblias dos EstadosMembros como instituies do poder, com as quais o cidado mais de perto se sente 10 identificado e sobre as quais deposita a mais alta parcela de confiana .

O federalismo cooperativo democrtico, ao contrrio, consentido e no imposto, e coloca o poder diretamente ligado aos valores democrticos de governo. A relao entre o poder federal e os poderes estaduais se d sob a proteo da Constituio Federal, de forma a eliminar o autoritarismo e promover a confiana e a solidez do sistema perante os governados. Com a promulgao da Constituio Federal de 1988, o Brasil voltou a adotar um federalismo cooperativo de vis democrtico, que se revela no artigo 23 da Constituio, que estabelece as competncias comuns para Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, levando em considerao, segundo o pargrafo nico do mesmo artigo, que as normas para a cooperao entre eles sero definidas em lei complementar, tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e bem-estar social em mbito nacional; e no artigo 24, que estabelece as competncias concorrentes entre Unio, Distrito Federal e Estados-membros. O cooperativismo tambm se d pela repartio das receitas tributrias de impostos federais com Estados e Municpios e de impostos estaduais com os Municpios (Ricardo Lodi Ribeiro, 2005). As competncias comuns e concorrentes, definidas pela atual Constituio brasileira, seriam, a princpio, boas formas para desenvolver a cooperao entre os entes da Federao, nas

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A Constituio Aberta Temas polticos e constitucionais da atualidade, com nfase no federalismo das regies, pg. 434

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reas de sade, meio ambiente, educao e assistncia social. No entanto, esta cooperao fica restrita pelo contedo do 4 do art. 24, que dispe: A supervenincia de lei federal sobre normas gerais suspende a eficcia da lei estadual, no que lhe for contrrio. Valeriano Costa (2007) afirma que esta restrio promove o controle centralizado da legislao concorrente, pois leis federais muito abrangentes tendem a reduzir o campo de atuao dos Estados-membros, restringindo sua autonomia. Portanto, o que se pode concluir que o federalismo cooperativo pode ocorrer tanto em regimes democrticos ou autoritrios. Em regimes democrticos, as relaes federativas devem ocorrer por meio da participao e da cooperao voluntria entre todos os entes federados na elaborao e implantao das polticas pblicas.

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3. O Estado Federal Brasileiro

Esta segunda parte da monografia dedicada ao estudo da organizao federativa do Estado brasileiro sob as diretrizes da Constituio Federal de 1988, que consagrou o Brasil como uma Repblica Federativa, presidencialista, bicameral, com representao proporcional e majoritria, e multipartidria, tornando as relaes intergovernamentais altamente complexas.

3.1. Aspectos Histricos

Neste item do trabalho feita uma breve passagem pela histria constitucional do Brasil, para mostrar que, toda vez que um regime ditatorial e centralizador se fazia presente no Pas, descaracterizava a forma federal do Estado, reduzindo a autonomia dos Estados federados e ampliando o poder da Unio. Ao contrrio, quando Constituies de carter democrtico estavam em vigor, os Estados-membros tinham autonomia e condies de participar efetivamente das decises e aes governamentais, configurando uma relao de maior cooperao entre os entes federados. Desde sua formao aps a independncia, o Estado brasileiro j apresentava tendncias federalistas. Para que fosse possvel manter a unidade nacional sob um nico territrio, as elites provinciais tiveram papel decisivo, como afirma Miriam Dolnikoff (2005). Os elementos que permitiram a unio de todas as provncias foram a elevao do Brasil condio de Reino Unido, a manuteno da escravatura e o projeto federalista que dava autonomia significativa para as elites locais administrarem suas provncias e, ao mesmo tempo, obterem garantias de participao no governo central, por meio de seus representantes na Cmara dos Deputados. Dessa forma, as elites provinciais participavam ativamente das decises polticas, tanto na esfera local quanto na nacional, constituindo-se, assim, como elites polticas. Todavia, a participao nas decises polticas locais ou nacionais ficou restrita s elites dominantes e seus interesses particulares, gerando excluso social dos demais membros da sociedade.

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O governo central no queria permitir um grau de liberdade muito amplo para as provncias, que pudesse por em risco a unidade nacional. Desse modo, construiu-se um modelo que combinava um centro que podia se impor a todo o territrio nacional e provncias com certa autonomia para gerir seus negcios locais. Assim, optou-se pela adoo de um Estado unitrio e fortemente centralizador no Imprio, o que permitiu a manuteno da unidade territorial, a construo de um sentimento de nacionalidade e a criao de um consenso entre as elites provinciais sobre a necessidade de um Poder central efetivo. Todavia, o fim da escravido fez ressurgir entre as elites locais os conflitos sobre centralizao e descentralizao e as reivindicaes de carter federativo. A federao foi adotada oficialmente pelo Brasil mediante o Decreto n 1, de 15 de novembro de 1889, juntamente com a proclamao da Repblica:
Art. 1 A Nao Brasileira adota como forma de governo, sob regime representativo, a Repblica federativa proclamada a 15 de novembro de 1889, e constitui-se por unio perptua e indissolvel de suas antigas provncias, em Estados Unidos do Brasil11.

Portanto, a partir da proclamao da Repblica, seguindo os ideais liberais e democrticos norte-americanos, o Brasil adotou o modelo de separao entre os trs poderes, com a Unio, Estados membros e Municpios dividindo as trs esferas do Poder Pblico. Procurou-se, inicialmente, o fortalecimento dos governos regionais, em detrimento do antigo governo nacional centralizador, o que representou uma vitria das elites locais frente ao poder central. Assim, o federalismo brasileiro nasceu para buscar a descentralizao poltica e financeira do Estado e, conseqentemente, a autonomia poltica-financeira para as provncias. Brasileiro (1974) nomeia o federalismo existente nesse perodo como dual ou isolacionista, pelo qual houve um predomnio do Estado-membro na estrutura governamental e nfase na autonomia local, gerando obstculos cooperao, inclusive financeira entre a Unio e os Estados. Em decorrncia, observou-se um fortalecimento da burguesia rural e um desenvolvimento desigual das regies. Abrucio (2002) caracteriza o federalismo brasileiro durante a vigncia da Primeira Repblica com as seguintes palavras: O reino das oligarquias, do patrimonialismo e da ausncia de participao do povo no cenrio poltico, ou seja, antirepublicano por excelncia12.

11 12

Constituies Brasileiras: 1891, pg. 77 Os bares da federao, pg. 40

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As desigualdades econmicas regionais existentes contriburam para a desunio entre as provncias, o que impediu a construo de um projeto de reforma tributria comum. Como resultado, o projeto vitorioso beneficiou basicamente os estados exportadores em detrimento dos demais, dando origem denominada poltica dos governadores, cujos principais aspectos foram os seguintes: os governadores de estado eram os atores mais importantes do sistema poltico, tanto no mbito nacional, quanto no estadual; a constituio do poder nacional, na definio do Presidente da Repblica, passava por um acordo entre os principais estados da federao, So Paulo e Minas Gerais, na chamada poltica caf com leite; os governadores controlavam a eleio dos parlamentares que iriam constituir o Legislativo federal; o Presidente da Repblica garantia a supremacia das oligarquias estaduais no Congresso Nacional, por meio da diplomao dos deputados eleitos; a inexistncia de partidos nacionais e o unipartidarismo estadual; o controle dos governadores sobre prefeitos e lideranas locais, pois os municpios gozavam de pouca ou nenhuma autonomia poltico-financeira. Podem ser observados, no perodo, alguns instrumentos de cooperao nas relaes intergovernamentais, como a interveno poltica e a participao financeira permanente da Unio nos Estados-membros; emprstimos de equipamentos federais aos governos estaduais; auxlio da Unio para a construo de estradas; e a destinao de 2% da receita geral da Repblica para obras de irrigao na Regio Nordeste13. O federalismo cooperativo aparece no Brasil a partir da Revoluo de 1930. A Constituio Federal de 1934 ampliou os poderes federais, atribuindo maior nmero de competncias Unio, e definindo as competncias concorrentes entre Unio e Estadosmembros, objetivando a solidariedade entre os dois nveis de governo na prestao dos servios pblicos. Todavia, no houve uma definio clara dos responsveis pelos servios, gerando uma irracionalidade no processo administrativo e poltico. Porm, os possveis efeitos dessa Constituio no puderam se concretizar devido a sua curta durao. A Constituio de 1937, de vis autoritrio e centralizador, praticamente extinguiu a autonomia dos Estados-membros. O perodo de 1937 a 1945 foi marcado pelo fortalecimento do Estado nacional, de carter centralizador e incentivador do desenvolvimento, alterando as relaes entre Estado e sociedade, pela regulao do mercado de trabalho e pelas relaes entre os setores pblico e privado. O padro adotado por Getlio Vargas fez da Presidncia da
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O federalismo cooperativo, pg. 94

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Repblica o centro poltico-institucional do pas, seguindo a tendncia externa de concentrao dos poderes. Assim, durante a vigncia do Estado Novo (1937-1945) praticamente foi abolido o federalismo no Brasil, com os Estados se tornando meros rgos administrativos do Governo Central. Isto foi possvel graas competncia de Vargas em negociar com as oligarquias regionais, em eliminar as oposies urbanas e os movimentos sociais, por meio de regras de exceo e do apoio dos militares. Alm disso, como esse governo no procurou se legitimar, por meio de eleies, as bases locais no contavam com poder no jogo poltico. A nica manifestao de federalismo foi a manuteno da diviso tripartida da arrecadao tributria. O Brasil viveu um de seus momentos mais democrticos na vigncia da Constituio Federal de 1946, que ampliou a autonomia poltico-administrativa dos Municpios, possibilitou a interveno federal nos Estados para garantir a autonomia municipal, limitou as hipteses de interveno estadual nos Municpios, aumentou a participao municipal na repartio tributria das receitas federais e ampliou a gama de competncias atribudas Unio. A forma encontrada para conciliar o maior poder da Unio com a maior autonomia local foi o sistema de cooperao administrativa e financeira entre os entes da federao. Assim, Unio competia a defesa da seca, valorizao econmica da Amaznia, endemias rurais, calamidades pblicas e inundaes, e o desenvolvimento dos sistemas de ensino nos Estados e no Distrito Federal. Mediante acordo era possvel o emprstimo de servidores pblicos federais aos Estados e vice-versa. A partilha tributria permitia maior cooperao financeira entre as trs esferas de governo, alm da criao de organismos regionais para atenderem as reas mais problemticas do pas, como as regies da Amaznia e do Nordeste. As vantagens desse sistema foram a aproximao das trs esferas de governo, que promoveu a ideia de que certas questes tinham que ser tratadas de forma conjunta, e a consolidao institucional dos Municpios, com uma posio melhor definida dentro da estrutura governamental. Todavia, esse sistema tambm gerou distores, como o enfraquecimento do poder dos Estados, devido grande ampliao do poder econmico da Unio e cooperao direta entre a Unio e os Municpios. Porm, o sistema de competncias concorrentes na prestao de servios pblicos se mostrou ineficiente na medida que houve indefinio das responsabilidades de cada ente federado, gerando duplicao de esforos, e ausncia de coordenao, planejamento e integrao governamental. Alm disso, o planejamento regional provocou excessiva

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fragmentao dos recursos disponveis e indiferena dos governos estaduais e municipais, diretamente afetados pela ao dos rgos regionais. A instabilidade poltica ao final do perodo fez com que as elites polticas optassem em apoiar o golpe militar de 1964, o que trouxe um fortalecimento do poder Executivo Federal e uma administrao nacional altamente centralizada. Estados e Municpios passaram a depender das transferncias federais e perderam o poder de instituir novos impostos; os Municpios passaram a sofrer controle total de suas contas pelas esferas estadual e federal; e as hipteses de interveno estadual nos Municpios e federal nos Estados foram ampliadas. A Constituio de 1967, baseada na Lei de Segurana Nacional, centralizou os poderes polticos nas mos do Presidente da Repblica e reduziu os direitos individuais. Brasileiro (1974) cita algumas disfunes do sistema federativo nesse perodo: no definio clara do papel de cada esfera de governo na prestao dos servios pblicos estabelecidos nas competncias concorrentes; padronizao do tratamento dos entes federados, sem preocupao com as peculiaridades de cada um; dependncia financeira dos Estados e Municpios, no permitindo uma efetiva descentralizao das aes; acmulo de responsabilidade na esfera federal, gerando o engessamento da mquina estatal; falta de interao entre os rgos regionais e os Estados e Municpios. A redemocratizao do Pas veio com o fim do regime militar e com a promulgao da Constituio Federal de 1988, que estabeleceu novamente a separao dos poderes e a forma federal de Estado; inovou ao incluir expressamente os Municpios como entes federados; enumerou as respectivas competncias dos entes federativos e a repartio tributria; e assegurou vrios direitos e garantias fundamentais, de forma a limitar a ao abusiva do Governo sobre os cidados.

3.2. A Constituio Federal de 1988

A luta pela redemocratizao do pas comeou a partir dos Estados e Municpios, que buscavam maior descentralizao fiscal e administrativa. Em pases como o Brasil, que possuem grandes heterogeneidades estruturais e profundas desigualdades regionais, a forma de

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distribuio das receitas e dos gastos pblicos fundamental para a organizao federativa. Dessa forma, a Constituio Federal de 1988 estabeleceu a organizao do Estado Federal brasileiro, definindo as reas de competncias de cada ente federado e a repartio tributria. A seguir, apresentado um resumo da estrutura da federao brasileira estabelecida pela atual Constituio.

3.2.1. Estrutura da Federao Brasileira

A Constituio brasileira de 1988 estabeleceu o federalismo como a forma do Estado brasileiro, inovando ao incluir os Municpios na condio de entes federados: Art. 1 A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado democrtico de direito e tem como fundamentos: I. a soberania; II. a cidadania; III. a dignidade da pessoa humana; IV. os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa; V. o pluralismo poltico. Pargrafo nico. Todo poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio.

3.2.1.1.

Os Entes Federados e a Repartio de Competncias

As entidades componentes da Federao Brasileira esto listadas no artigo 18 da Constituio Federal, sendo elas a Unio, os 26 Estados-membros, o Distrito Federal e os 5.564 Municpios14: Art. 18. A organizao poltico-adminitrativa da Repblica Federativa do Brasil
compreende a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos, nos termos desta Constituio.

14

Fonte: www.ibge.gov.br, acesso em 21/01/2009.

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A repartio de competncias entre o governo central e os entes federados um ponto central da forma federal de Estado, pois para dizer se um Estado possui um maior ou menor grau de centralizao poltica devem-se analisar as atribuies concedidas ao governo central e aos governos subnacionais. Cabe aqui destacar a definio de competncias, por Jos Afonso da Silva (2008), como sendo as diversas modalidades de poder de que se servem os rgos ou entidades estatais para realizar suas funes, consistindo, portanto, na esfera delimitada de poder que se outorga a um rgo ou entidade estatal, mediante a especificao de matrias sobre as quais se exerce o poder de governo. 15 A Constituio Federal de 1988 enumera as competncias da Unio (art. 21 e 22) e dos Municpios (art. 30), conferindo aos Estados a competncia residual (art. 25). Define tambm as reas das competncias concorrentes (art. 24) e das comuns (art. 23). Dessa forma, Estados, Distrito Federal e Municpios devem compartilhar com a Unio, sob as diretrizes da Constituio, a prestao de servios em matrias do setor social.

3.2.1.1.1. A Unio

A Unio a entidade da federao formada pela reunio dos entes regionais autnomos, que vem a ser os Estados-membros. uma pessoa jurdica de Direito Pblico Interno e possui capacidade poltica, que exerce com autonomia, conforme as competncias que lhe so atribudas pela Constituio Federal, assim como para os outros entes federativos. Nas relaes internacionais, representa a Repblica Federativa do Brasil e exerce as prerrogativas da soberania do Estado Brasileiro, segundo as normas do Direito Internacional.

15

Curso de Direito Constitucional Positivo, pg. 479

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3.2.1.1.1.1.

Competncias da Unio

As competncias da Unio, enumeradas na Constituio de 1988, podem ser agrupadas em reas, segundo a matria abordada: Internacional: Referem-se soberania do Estado brasileiro em relao a outros Estados e organismos internacionais (art. 21, I a IV); Poltica: O exerccio da soberania pela Unio dentro do territrio brasileiro, em relao aos entes federados (art. 21, V e XVII); Administrativa: Organizao, administrao e manuteno dos diversos rgos da esfera federal, incluindo o Poder Judicirio e a polcia militar do Distrito Federal (art. 21, VI, XIII a XVI, XIX, XXII e XXIV); Prestao de servios: Explorao e execuo de servios decorrentes da natureza estatal da Unio. Foram enumerados todos os servios de interesse pblico, considerados relevantes, tais como: servio posta, telecomunicaes, radiodifuso, energia eltrica, recursos hdricos, transporte, servios nucleares (art. 21, X a XII, e XXIII); Matria urbanstica: Fixao de polticas em relao ocupao do territrio nacional, na rea rural e na urbana (art. 21, IX, XX, e XXI); Econmica: Elaborao e execuo de planos regionais de desenvolvimento econmico. Inclui definio da rea e das condies da garimpagem, explorao de petrleo e gs, explorao, produo, industrializao e comrcio de minerais, poltica agrcola, desapropriao para fins de reforma agrria (art. 21, IX, segunda parte, e XXV); Social: Elaborao e execuo de planos e polticas nacionais e regionais de desenvolvimento social, nas reas de sade, educao, previdncia, assistncia social, defesa contra as calamidades pblicas, etc. (art. 21, IX, segunda parte, e XXVIII); Financeira e monetria: Emisso de moeda, administrao de reservas cambiais, fiscalizao de operaes financeiras, estabelecimento de planos plurianuais, diretrizes oramentrias e oramento anuais. Normas gerais de Direito tributrio e financeiro (art. 21, VII, e VIII); Legislativa privativa: Direito administrativo, civil, comercial, penal, eleitoral, agrrio, martimo, aeronutico, espacial, trabalho; Direito processual (art. 22).

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A grande abrangncia das atribuies da Unio fortalece a concentrao de poder no governo central, em detrimento dos governos estaduais e municipais. O professor Paulo Bonavides (2008) faz um alerta para a realidade da estrutura federal brasileira, devido alta concentrao de poderes na Unio, o que diminui a autonomia dos estados-membros, e, portanto, descaracterizam a ideia de federao, se aproximando mais de uma forma de organizao prpria de estado unitrio. O federalismo cooperativo de vis democrtico se prope exatamente a minimizar estes desvios, por meio da elaborao e da implantao descentralizada das polticas, buscando a participao coordenada e cooperativa de todos os entes federados interessados. Assim, o planejamento geral, que requer uma viso global do todo, compete Unio e a implantao das polticas fica a cargo do membro federado, com o apoio tcnico, administrativo e financeiro dos outros entes.

3.2.1.1.2.

O Estado Federado e sua Autonomia

Os Estados Federados so entes autnomos, com capacidade de auto-organizao, autolegislao, autogoverno e autoadministrao, conforme definido pela Constituio Federal. Ao se falar da autonomia de um ente federado, se deve ressaltar que entre as caractersticas fundamentais, que definem um Estado federal, esto: a distribuio do governo em duas esferas distintas, a descentralizao poltica, a participao dos Estados-membros na formao da vontade nacional, a autonomia dos Estados-membros e a repartio das competncias entre os entes federados. Alm disso, importante lembrar que, a autonomia dos Estados Federados referese tambm ao poder dado a estes entes para terem suas prprias constituies, de forma que tenham total autonomia poltico-administrativa sobre seu territrio. Para tanto, devem possuir os poderes executivo, legislativo e judicirio prprios. O poder constituinte derivado, que define cada Constituio Estadual, parte indissocivel do Estado Federal, pois decorrente do poder constituinte originrio e, dessa forma,

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tem autonomia para organizar, formar e constituir os respectivos Estados federados. Todavia, como est subordinado Constituio Federal, um poder limitado, secundrio e condicionado. Jos Afonso da Silva (2008) relaciona os limites ao poder constituinte estadual, estabelecidos pela Constituio Federal.
16

Os limites a serem observados pelo constituinte

estadual, encontram-se, primeiramente, no art. 34, inciso VII, conhecidos como princpios sensveis, cuja no observncia pode levar interveno federal. O autor classifica os outros princpios limitadores como estabelecidos, sendo que estes esto ou expressamente ou implicitamente descritos, ou ainda so decorrentes do sistema constitucional. Podem se subdividir em mandatrios (art. 18 4, 27, 28, 37-42,...), aqueles que determinam quais normas devem ser inseridas nas cartas estaduais, ou vedatrios (art. 19, 35, 36, 150, 152), aqueles que probem determinados atos aos Estados-Membros. Como a atual Constituio Federal detalhista ao descrever as diretrizes a serem seguidas pelo constituinte estadual, possvel pensar que os Estados-Membros so, na verdade, organizados pela prpria Constituio Federal. Ferrari (2003) justifica esta possibilidade, ao afirmar que a Constituio de 1988 determina de forma minuciosa como deve ser a constituio e as relaes entre os poderes executivo, legislativo e judicirio estaduais. O autor conclui que, se um dos Estados-Membros no tivesse constitudo uma Constituio, ele poderia funcionar normalmente como os outros, bastando para isso seguir os preceitos estabelecidos pela Constituio Federal. Esta afirmao leva a pensar que os limites estabelecidos pela Constituio Federal aos estados-membros restringiram sua autonomia, descaracterizando um dos pilares que sustentam a forma federativa de estado. Celso Bastos (2004) ratifica esta idia, ao afirmar que: No exagero afirmar que ser quase impossvel os Estados legislarem originalmente sobre qualquer assunto. 17

16 17

Curso de Direito Constitucional Positivo, pg. 608-617 Teoria geral do federalismo democrtico, pg. 339

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3.2.1.1.2.1.

Competncias do Estado Federado

O artigo 25 da Constituio de 1988, em seu pargrafo primeiro, dispe que: 1 So reservadas aos Estados as competncias que no lhe sejam vedadas por esta Constituio. Este artigo evidencia o carter residual reservado aos Estados federados, pois lhes so atribudas as matrias que no foram enumeradas nem para a Unio, nem para os Municpios. A princpio, seria de se pensar que os Estados-membros teriam uma ampla participao na repartio de competncias. Porm, a enumerao extensa das atribuies definidas para a Unio e para os Municpios restringe a rea de atuao dos Estados. A Constituio reservou para os Estados, alm das matrias administrativas relativas estruturao de seus rgos e servidores, a explorao de gs canalizado, a instituio de regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies e a criao, fuso, incorporao e desmembramento de Municpios. Os Estados-membros podero tambm atuar de forma conjunta e cooperativa com os outros entes federados, na rea das competncias comuns e podem legislar, em carter suplementar, na rea das competncias concorrentes, que sero tratadas nos itens 3.2.1.1.6 e 3.2.1.1.7, respectivamente.

3.2.1.1.3.

O Municpio

O Brasil apresenta atualmente um modelo federativo altamente descentralizado, com a incluso do Municpio como ente federado, com autonomia poltica, administrativa e financeira, com governo prprio e competncias exclusivas, determinadas explicitamente pela Constituio Federal. Ao garantir a condio de ente federado ao Municpio, a Constituio deu margem a uma diferena de entendimentos entre os doutrinadores. Hely Lopes Meirelles reconhece o

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Municpio como entidade poltico-administrativa de terceiro grau, integrante e necessria ao nosso sistema federativo 18, pois o governo que est mais prximo da populao. Em contrapartida, Jos Afonso da Silva (2008), discorda desta posio, ao afirmar que no porque uma entidade territorial tenha autonomia poltico-administrativa que ela necessariamente integre o conceito de entidade federativa.,19 justificando sua teoria ao argumentar que no vivel a constituio de uma cmara de representantes dos Municpios na Federao, pois esta no formada por uma unio de Municpios e sim por uma unio de Estados. Alm disso, coloca que ao assumir a condio de entes federados, os Municpios se tornaram estados-membros dentro dos Estados federados, criando uma espcie de conflito de autonomia. Outro argumento do autor o que se relaciona com a interveno federal, uma vez que esta no se aplica aos Municpios, sendo competncia dos Estados exercerem a interveno, pois so divises poltico-administrativas dos Estados e no da Unio, j que sua criao, incorporao, fuso ou desmembramento se d por lei estadual. O autor conclui que o municpio no uma unidade federativa, embora seja parte integrante da federao. Bastos (2004) considera o fato de no haver uma representao dos Municpios no governo central, colocado como um dos argumentos contra a aceitao do Municpio como ente federativo, uma colocao de ordem excessivamente formal. O fato que a Constituio de 1988 consagrou formalmente os Municpios como entes federados, mas negou a eles algumas das caractersticas inerentes aos membros de uma federao, como as enumeradas por Jos Afonso da Silva, citadas acima. Dessa forma, o Estado brasileiro passou a ter uma forma de federalismo que inclui um terceiro nvel de ente federado, com competncias definidas pela Constituio Federal, mas com relaes administrativas subordinadas aos Estados-membros. Vale ressaltar que os Municpios so os entes federados que esto mais prximos da populao e, por isso, so os mais indicados a reconhecer e atender as necessidades da populao local, criando maiores condies de efetiva participao do povo na elaborao e implantao de polticas pblicas, principalmente as de carter social. Dessa forma, a autonomia municipal pode promover mais eficincia s aes governamentais.

18 19

Curso de Direito Constitucional Positivo, pg. 474 Op. Cit., pg. 475.

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Para tanto, h necessidade de garantir e fortalecer a autonomia financeira dos municpios. Pois, apesar da descentralizao estabelecida pela Constituio Federal de 1988 ter aumentado relativamente a participao dos municpios na repartio tributria, o crescimento acentuado do nmero de municpios diminuiu a fatia que caberia a cada um e contribuiu para aumentar a dependncia pela transferncia de recursos financeiros das outras esferas de governo, reduzindo as vantagens obtidas.

3.2.1.1.3.1.

Autonomia Municipal

A Constituio Federal garante plena capacidade de autogoverno municipal, em seus artigos 18 e 29. Essa capacidade engloba autonomia poltica, nos institutos de autoorganizao, com a elaborao de lei orgnica prpria, e autogoverno, com a eletividade de prefeitos e vereadores; autonomia normativa, ou seja, h autolegislao; e autonomia administrativa e financeira, na prestao e manuteno dos servios que atendam as necessidades da populao local. Um dos maiores problemas que afetam a autonomia municipal a falta de capacidade para gerar recursos financeiros prprios pela maioria dos municpios brasileiros, o que faz com que estes entes dependam das transferncias de receitas constitucionais para executar suas atribuies. Pois, como o governo municipal o que sofre diretamente a presso e controle pela execuo das polticas sociais, h necessidade de dar as condies mnimas para que seja possvel a execuo das polticas a serem implementadas, por meio da cooperao com os outros entes federados, tanto nos aspectos tcnico-administrativos quanto financeiros.

3.2.1.1.3.2.

Competncias dos Municpios

O artigo 30 da Constituio Federal enumera as competncias dos Municpios, tais como instituir e arrecadar tributos de sua competncia; criar, suprimir e organizar distritos;

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organizar e prestar servios pblicos de interesse local; manter cooperao tcnica com demais entes federativos no atendimento a sade e educao; proteo ao patrimnio histrico-cultural; e legislar sobre assuntos de interesse local. Celso Bastos (2004) chama a ateno para a expresso de interesse local. Segundo o autor um termo vago que no se confunde com interesse municipal, pois a expresso no possui carter exclusivo, podendo abranger tanto interesses municipais, estaduais ou nacionais, o que leva alguns entes a deixarem de executar polticas de carter mais abrangentes por considerarem que seriam responsabilidade exclusiva dos governos locais. Dessa forma, h necessidade de maior cooperao entre os entes federados nas aes que integram tanto interesses locais, regionais ou nacionais, a fim de melhor atender populao.

3.2.1.1.4.

Distrito Federal e suas Competncias

O Distrito Federal um ente federado autnomo que compe a estrutura federativa do Brasil com capacidade de auto-organizao, autolegislao, autogoverno e autoadministrao, determinada pela Constituio Federal. O artigo 32 da Constituio, em seu pargrafo primeiro, dispe que ao Distrito Federal cabe as competncias reservadas aos Estados-membros e aos Municpios.

3.2.1.2.

Federalismo Cooperativo Brasileiro

As relaes federativas de cooperao esto delineadas nos artigos 23 e 24 da Constituio Federal de 1988, que definem as competncias comuns e concorrentes entre os entes federados para a elaborao e implantao de polticas pblicas.

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3.2.1.2.1. Competncias comuns

A atual Constituio abriu a possibilidade de Estados, Distrito Federal e Municpios compartilharem com a Unio, sob as diretrizes da Constituio Federal, a prestao de servios em assuntos do setor social, principalmente nas reas de sade, cultura, educao, meio ambiente, habitao, combate pobreza, integrao social, polticas de trnsito, explorao de recursos hdricos e minerais (art. 23). As competncias comuns exigem a atuao conjunta dos entes federativos. Dessa forma, a Unio, os Estados-Membros e os Municpios devem cooperar e desenvolver atividades conjuntas para atender melhor a populao em suas necessidades. Infelizmente, a ausncia de regras precisas sobre como o relacionamento entre as trs esferas de governo deve ocorrer, parece fazer surgir um vazio na atuao dos entes federativos, pois falta uma regulamentao clara de quem cuidar de algumas questes sociais, j que a norma constitucional, prevista no pargrafo nico do art. 23 da Constituio, ainda carece de regulamentao: "Leis complementares fixaro normas para cooperao entre a Unio e os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem estar em mbito nacional. Este vazio pode ser suprido, pela descentralizao das aes e desde que haja participao de todos os entes interessados na implantao de determinada poltica, de maneira coordenada e cooperativa.

3.2.1.2.2.

Competncias concorrentes

As competncias concorrentes, definidas no artigo 24, permitem que Unio, Estados e Distrito Federal possam legislar concorrentemente sobre determinadas matrias. A excluso dos Municpios desta competncia um dos argumentos levantados para no consider-los como entes federados autnticos. A legislao concorrente da Unio sobre as matrias indicadas no art. 24 da Constituio de 1988 se limitar a estabelecer normas gerais, restando aos Estados e ao Distrito

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Federal a legislao suplementar. So de competncia concorrente as seguintes matrias: oramento, juntas comerciais, produo e consumo, custas de servios forenses, meio ambiente, patrimnio histrico e cultural, juizado de pequenas causas, previdncia social e sade, assistncia jurdica e defensoria pblica, proteo a infncia e juventude, organizao das polcias civis. Ressalta-se que, o Estado-membro e o Distrito Federal podero exercer a competncia legislativa plena quando faltar norma federal sobre as matrias de legislao concorrente. Todavia, caso acontea a supervenincia de lei federal, a lei estadual ser suspensa, no que for contrria lei federal, enquanto esta estiver em vigor. Celso Bastos (2002) afirma que, no mbito das competncias concorrentes, na prtica, no h igualdade de condies entre os entes federados, pois as leis da Unio que ditam as normas gerais so to abrangentes que tolhem quase completamente a atuao livre dos Estados, restringindo sua autonomia legislativa.

3.2.1.3.

Interveno Federal

Discute-se neste item e no prximo dois institutos presentes em regimes federativos, que so medidas aplicadas em carter excepcionais. Silva (2008) afirma: Interveno anttese da autonomia. Por ela afasta-se momentaneamente a atuao autnoma do Estado, Distrito Federal ou Municpio que a tenha sofrido 20. medida de carter excepcional e s ocorrer nos casos expressamente descritos nos artigos 34, no qual encontram-se os princpios sensveis, e 35 da Constituio Federal de 1988. A interveno federal nos Estados e no Distrito Federal tem por finalidade: Defesa do Estado Nacional: manter da integridade nacional e repelir de invaso estrangeira; Defesa do princpio federativo: repelir invaso de um ente federado em outro, por termo a grave comprometimento da ordem pblica, garantir o livre exerccio de qualquer dos Poderes nas unidades da Federao;

20

Curso de Direito Constitucional Positivo, pg. 484

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Defesa das finanas estaduais: nos casos de suspenso do pagamento da dvida fundada por mais de dois anos consecutivos ou de no transferncia aos Municpios das receitas tributrias fixadas na Constituio;

Defesa da ordem constitucional: tem por objetivo prover a execuo de lei federal, ordem ou deciso judicial e exigir a observncia da forma republicana, sistema representativo e regime democrtico; dos direitos da pessoa humana; da autonomia municipal; da prestao de contas da administrao pblica e da aplicao do mnimo da receita proveniente dos impostos estaduais nos servios de educao e sade.

3.2.1.4.

Interveno Estadual

Compete aos Estados-membros a interveno nos Municpios que se encontram dentro dos limites do seu territrio. Pode ocorrer quando deixar de ser paga a dvida fundada por dois anos consecutivos, no forem prestadas as contas devidas, no tiver sido aplicado o mnimo exigido da receita municipal nos servios de educao e sade, e quando o Tribunal de Justia der provimento representao para assegurar os princpios indicados na constituio estadual.

3.3. Relaes Intergovernamentais no Estado Federal Cooperativo Brasileiro

A forma como ocorrem as relaes entre os entes federados o ponto central que mostra o funcionamento do estado federal. Depende da disposio e do interesse dos vrios governos em cooperar e da capacidade do governo central em estimular ou impor regras e programas que impliquem alguma forma de coordenao entre as atividades de estados e municpios.21 Portanto, o instituto que caracteriza se a atuao dos governos est ocorrendo de maneira cooperativa e coordenada.

21

Federalismo, pg. 218.

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As relaes intergovernamentais se processam entre os trs nveis de governo, tanto vertical quanto horizontalmente, isto , entre a Unio e os Estados-Membros; entre a Unio e os Municpios; entre o Estado-Membro e os Municpios; os Estados-Membros entre si; e os Municpios entre si. A atuao do governo federal, por ser a esfera com maior gama de aes, essencial para que se desenvolva coordenao e integrao entre os entes federados. No entanto, para ter xito em regime democrtico, a coordenao, no pode ser imposta, tem de ser negociada, debatida, discutida e implantada de forma gradual, levando em considerao a capacidade de execuo de cada governo (Costa, 2007). Brasileiro (1974) cita alguns mecanismos de integrao, que visam disciplinar a comunicao entre as trs esferas de governo e seus respectivos rgos: instituio de sistemas de controle financeiro, administrativo e poltico; estabelecimento de padres de conduta e formas de solucionar conflitos; e desenvolvimento do planejamento governamental. Este ltimo, considerado pela autora, como sendo o instrumento potencialmente integrador, que, se utilizado de forma adequada, pode estabelecer um fluxo harmnico e contnuo de atuao governamental. 22 Porm, o cuidado que se deve ter com o planejamento global o risco que se tem de forte centralizao das aes, das decises e do controle. O que se tem experimentado no Brasil a centralizao do controle e a descentralizao da execuo, dependente de uma relao de cooperao entre os entes federados. O sistema de cooperao intergovernamental parte do reconhecimento de que cada unidade do governo deve colaborar com as demais na execuo das aes, e visa a orientar, coordenar e controlar o processo poltico-administrativo global. Tradicionalmente no Brasil, os recursos e a capacidade de execuo distribuem-se desigualmente entre as unidades federativas, por essa razo o sistema de cooperao deve procurar dotar cada uma delas com as condies mnimas necessrias para desempenhar seu papel dentro da estrutura federativa (Brasileiro, 1974). Essas desigualdades regionais presentes no pas caracterizam a forte assimetria existente no federalismo brasileiro, como afirma Anastasia (2007):
O federalismo brasileiro assimtrico encontra-se diante do desafio de enfrentar as enormes desigualdades de diferentes tipos que caracterizam o pas e que, muitas vezes, so agravadas pela competio predatria entre os estados-membros. As
22

O Federalismo cooperativo, pg. 116

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perversas condies socioeconmicas, que se mostram mais em alguns estados e em algumas regies do que em outras, constituem ameaas para o regime democrtico e afetam negativamente o exerccio da cidadania democrtica. O que emerge como mais preocupante que ali onde as condies so mais precrias exatamente onde se verifica menor desenvolvimento institucional.23

Dessa forma, a assimetria presente entre os estados federados e entre as regies brasileiras revela que as instituies polticas existentes atualmente no esto sendo capazes de executarem as normas constitucionais no sentido de minimizar as desigualdades e assimetrias entre os cidados brasileiros, os entes federados e as regies do pas. Nos primeiros anos aps a redemocratizao do pas, houve o fortalecimento dos governos estaduais frente Unio, caracterizado pelo exerccio do poder pelos governadores, tanto nas Assemblias estaduais, quanto nos governos locais, sem qualquer fiscalizao ou controle institucional. Essa situao prejudicou a implantao de polticas pblicas nacionais, pois o Presidente da Repblica dependia muito das relaes polticas entre os governadores e os parlamentares. Segundo Abrucio (2002), os governadores s no controlaram totalmente a poltica nacional nesse perodo, porque as relaes entre os entes federados, principalmente no plano horizontal, eram de competio e no de cooperao. O fortalecimento da Unio veio com o sucesso do programa de estabilizao monetria, pois o fim da inflao e o aumento da taxa de juros produziram alteraes significativas na administrao dos recursos financeiros estaduais. Os estados passaram a negociar suas dvidas com a Unio, possibilitando ao governo central a iniciativa de polticas no sentido do enquadramento fiscal e da reforma administrativa dos governos estaduais, como a implantao da Lei de Responsabilidade Fiscal LRF , em 4/05/2000. (Abrucio, 2002). A LRF um importante instrumento que estabelece normas rgidas de gesto fiscal e administrativa para todos os entes federados, objetivando atacar um dos principais problemas do federalismo: a tendncia dos entes subnacionais de transferirem os custos de suas atividades para a Unio, no sentido desta sempre arcar com as dvidas dos estados e municpios. Para tanto, a Lei dispe de mecanismos, como o planejamento e a transparncia na busca do equilbrio das contas pblicas, cujas metas de resultado entre receitas e despesas devem ser cumpridas. Dessa forma, disciplina a gesto dos recursos pblicos, conferindo total responsabilidade aos seus

23

Federao e relaes intergovernamentais, pg. 240.

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gestores, e tenta evitar que os governos gastem mais do que conseguem arrecadar por meio dos impostos. No entanto, Abrucio (2002) conclui que as medidas adotadas no foram ainda suficientes para mudar o modelo federativo de relaes no cooperativas, principalmente no plano horizontal, gerando como conseqncia os conflitos fiscais entre os estados federados. Todavia, relaes federativas de cooperao podem ser observadas na descentralizao de polticas sociais, como ser mostrado nos prximos itens deste trabalho.

3.3.1. Descentralizao das Polticas Sociais

A Constituio Federal de 1988, ao atribuir competncias comuns aos entes federados em seu artigo 23, estabeleceu que esses entes devem atuar em conjunto, compartilhando as aes referentes a elaborao e implantao das polticas sociais. Arretche (2000) mostra, em seus estudos, que o Brasil vem implantando programas de descentralizao na rea de proteo social e, dessa forma, a Unio est transferindo gradualmente atribuies de gesto aos nveis estadual e municipal. Ressalta a autora que A anlise de sistemas descentralizados mostra que o desempenho dos governos locais , em grande parte, resultado do desenho institucional dos sistemas nacionais.24 Em princpio, Estados e Municpios gozam de autonomia para a conduo de suas polticas, mas eles no tm como realizar polticas consistentes sem o apoio do governo federal, por isso essencial a existncia de estratgias que induzam adeso e ao comprometimento dos governos locais com a poltica em execuo. Anastasia (2007) coloca que, para haver adeso dos governos locais, necessrio que estes vejam que os benefcios recebidos sero superiores aos custos polticos da execuo das polticas sociais propostas. Sob um Estado federativo, em um pas caracterizado por expressivas desigualdades regionais e um grande nmero de municpios fiscal e administrativamente fracos para os quais pretende-se transferir atribuies de gesto de poltica social um processo de reforma de Estado capaz de reconfigurar o formato centralizado prvio de um sistema nacional de prestao de servios sociais no pode ser, sob hiptese alguma, um processo espontneo. De um lado, o sucesso de uma reforma desta
24

Condicionantes locais de descentralizao das polticas de sade, pg. 174

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extenso depende decisivamente da ao deliberada dos nveis mais abrangentes de governo que, interessados na reforma, tenham: i) disposio para implantar uma programa de descentralizao de atribuies; ii) capacidade burocrtica para formular programas adequados e compatveis com esta deciso; e, finalmente, iii) recursos financeiros e administrativos para tornar a adeso descentralizao uma opo efetivamente atrativa para os governos locais. De outro lado, o escopo desta reforma depende diretamente de um clculo dos governos locais, clculo este no qual os custos e benefcios provveis derivados da deciso de assumir atribuies so considerados.25

A seguir, sero apresentados dois programas de descentralizao de polticas sociais, nas reas de sade e educao.

3.3.1.1.

O exemplo do SUS

O modelo brasileiro de descentralizao do Sistema nico de Sade SUS pode ser considerado como um exemplo bem sucedido de coordenao intergovernamental na conduo da poltica social, com articulao das aes nos vrios nveis de governo, por meio da utilizao de comisses intergovernamentais. Esse sistema tem tido xito, principalmente, devido aos vrios anos de mobilizao e participao ativa dos profissionais e associaes ligados rea da sade. O SUS caracteriza-se pela concentrao de autoridade no governo federal e no financiamento da poltica de sade por meio de transferncias interregionais, seguindo modelo defendido por Banting e Cobbert (2003 in Arretche, 2007), pelo qual eles demonstraram que os pases federativos que obtiveram xito em reduzir as desigualdades regionais no acesso aos servios de sade so os que concentraram autoridade no governo central e desenvolveram sistemas abrangentes de transferncias interregionais. Acrescenta-se a isso que, desde 1998, o instrumento utilizado para a transferncia de recursos relativos ao atendimento dos servios de ateno bsica passou a ser calculado em termos per capita, adquirindo, assim, um carter redistributivo, pois os recursos, nesse caso, no dependem da quantidade de atendimentos realizados em cada localidade.

25

Estado federativo e polticas sociais: determinantes da descentralizao, pg.248.

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Assim, o governo federal tem a responsabilidade do financiamento, por meio dos recursos oramentrios, da formulao da poltica nacional de sade e da coordenao das aes intergovernamentais, sendo o Ministrio da Sade o rgo responsvel pela transferncia de recursos aos estados e municpios. Dessa forma, a Unio formula as regras que definem as aes dos governos subnacionais. J os municpios possuem a responsabilidade de prestar o atendimento populao, contando com a cooperao tcnica e financeira por parte da Unio e dos estados. Porm, os governos locais dependem fortemente das transferncias de recursos para prestar os servios mdico-assistenciais populao. Quanto aos servios hospitalares, ainda no existe uma regra de redistribuio de recursos, pois a transferncia se baseia por reembolso de servios prestados, o que privilegia os municpios que j possuem uma maior capacidade de atendimento. Deve-se ressaltar aqui que a proviso pblica de servios hospitalares no Brasil sempre dependeu da rede privada e das instituies filantrpicas. Por esta razo, a estratgia que est sendo adotada a de transferir aos municpios a autoridade para contratar, auditar e pagar os servios prestados por essas instituies, mesmo que utilizando os recursos transferidos pelo governo federal (Arretche, 2007). Pode-se concluir, ento, que houve municipalizao na produo de servios de ateno bsica, na medida em que quase a totalidade desses servios est sendo prestada pelos municpios atualmente. No entanto, apesar do sistema de transferncia dos recursos federais ter gerado um aumento do acesso da populao aos servios, no diminuiu as desigualdades no atendimento existentes entre os municpios brasileiros. Isso se deve, principalmente, ao fato de ter se dado maior ateno s regras para adeso dos municpios ao SUS, no contexto da construo do sistema descentralizado de sade, em detrimento da promoo de aes voltadas para reduzir as desigualdades no acesso aos servios (Arretche, 2007)26.

26

Foram utilizados dados coletados no perodo de 1995-2000.

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3.3.1.2.

O exemplo do FUNDEF

A emenda constitucional 14/96, que criou o FUNDEF Fundo de valorizao do ensino fundamental -, definiu as responsabilidades pela oferta do ensino fundamental nos estados e municpios, que devem agir em regime de colaborao. Porm, os mecanismos de coordenao ainda no esto consolidados ou sofrem resistncia por parte dos governos estaduais e municipais. O FUNDEF um mecanismo de regulao federal de iniciativa da Unio, que cria uma obrigao constitucional a fim de obter o comportamento desejado por parte dos governos subnacionais. Tem por objetivo enfrentar tanto as desigualdades intraestaduais, por meio da redistribuio de recursos, quanto as desigualdades interestaduais, mediante a complementao dos fundos estaduais com recursos federais, de forma a garantir um valor mnimo nacional, visando diminuir as distores e assimetrias no sistema pblico de ensino ao assegurar recursos proporcionais oferta de ensino em cada esfera de governo (Costa, 2007). A cooperao funciona da seguinte forma: a Unio procura exercer a funo redistributiva e supletiva para garantir oportunidades educacionais iguais e um padro mnimo de qualidade do ensino fundamental em todas as unidades federativas, mediante assistncia tcnica e financeira. Assim, o fundo estabelece o percentual de 15% para a transferncia das receitas tributrias de estados e municpios para uma conta e redistribui os recursos em funo do nmero de alunos matriculados em cada rede anualmente. Dessa forma, conclui-se que o FUNDEF, por ter introduzido nos critrios de partilha dos impostos uma varivel educacional, tende a corrigir as desigualdades intraestaduais entre as redes municipais e a rede estadual, de maneira que o aluno da rede pblica estadual e municipal passa a representar o mesmo valor no repasse das verbas do FUNDEF, independentemente da capacidade fiscal das esferas de governo a qual est vinculado o sistema de ensino fundamental (Daniel Arias Vazquez, 2007: 247). O mesmo autor alerta, porm, que, no que diz respeito correo das desigualdades interestaduais, no houve avano, pois o governo federal pouco contribuiu para complementar os

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recursos das unidades que no alcanaram o valor mnimo necessrio, faltando a cooperao prevista na implantao do plano27.

3.3.2. Conflito Fiscal na Federao Brasileira

As relaes federativas, em uma forma de organizao cooperativa, tambm podem gerar conflitos ou competio entre os entes federados. As grandes desigualdades regionais presentes no Brasil contribuem para aumentar a disputa por maiores receitas tributrias. O Sistema Tributrio Nacional est definido na Constituio Federal de 1988 no Captulo I, do Ttulo VI, compreendendo os artigos 145 a 162, nos quais est estabelecida, entre outras disposies, a repartio tributria entre os entes federados. Pode-se observar que os constituintes tiveram a preocupao de descentralizar as receitas de forma a gerar maior autonomia financeira aos entes subnacionais. Porm, como os municpios mais pobres da Federao no tm condies de gerar recursos prprios suficientes para atender suas necessidades, eles ficam fortemente dependentes das transferncias da Unio e dos Estados-membros. A autonomia fiscal estabelecida pela Constituio aos entes federados, dando a eles o poder de fixar autonomamente as alquotas do Imposto sobre Circulao de Mercadorias ICMS-, no caso dos Estados, e do Imposto sobre Servios ISS -, no caso dos Municpios, promoveu um jogo competitivo entre os governos estaduais e municipais para tentar atrair maiores investimentos privados e ret-los em seu territrio, de forma a gerar mais renda e aumentar o nvel de emprego. A esse jogo d-se o nome de conflito ou guerra fiscal. Este conflito fiscal pesa negativamente nas relaes federativas ao impedir a cooperao entre os entes federados, gerando um cenrio de grandes tenses polticas. A Unio, por exemplo, perdeu receita com a descentralizao das receitas tributrias da Carta de 1988, e, dessa forma, empenha-se em aumentar sua fatia no bolo tributrio, por meio inclusive de aes com tendncia de maior centralizao (Otvio Soares Dulci, 2002).

27

Foram utilizados dados coletados no perodo de 1998-2006.

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Alm disso, as desigualdades regionais e a limitao de recursos internos para gerar investimentos capazes de atenuar essas desigualdades propiciam a disputa pelos investimentos externos, o que faz com que os entes federados cada vez mais faam concesses no sentido de diminuir alquotas ou isentar os investidores dos tributos sob sua responsabilidade. Essas aes agravam ainda mais os problemas econmicos dos entes federados, uma vez que muitos desses entes, que no poderiam fazer concesses sem sacrificar ainda mais sua populao, o fazem, comprometendo as finanas pblicas e as receitas futuras, pois os investidores sempre estaro se deslocando pelo territrio nacional procura de maiores benefcios fiscais, alm de menores custos, como salrios mais baixos. Como consequncias, esta guerra provoca tenses nas relaes federativas e aumenta o poder de barganha dos investidores potenciais frente ao poder pblico. Dulci (2002) sugere a necessidade de mecanismos de regulao que substituam o atual quadro de conflito fiscal por um cenrio mais pacfico, pelo qual haveria maior cooperao entre os entes federados. Entre esses mecanismos estariam uma atitude mais presente do governo federal, de forma a regular as relaes fiscais entre os entes, e um papel mais ativo do Senado federal no ordenamento dos conflitos que afetam a Federao. Prope o mesmo autor que o governo federal volte a considerar polticas de desenvolvimento regional, com metas e objetivos que atendam s atuais necessidades do pas.

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4. A Proposta do Federalismo de Regies

Paulo Bonavides (2004) defende uma reforma profunda na estrutura federativa brasileira, com a criao de um quarto nvel de ente federado, as regies, que seriam formadas por agrupamento de estados federados com os mesmos interesses e/ou que possussem os mesmos problemas. Essa proposta tem a inteno de reduzir as desigualdades sociais e regionais do pas, de forma a atender a um dos objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil, enumerados pela Constituio Federal.28 Bonavides (2008) afirma que apenas as regies, como entes federados dotados de autonomia poltica, financeira e administrativa, poderiam representar o rgo com competncia legtima para conduzir e executar a poltica de provimento das necessidades comuns da Regio29, pois teriam igual peso e fora dentro da estrutura federativa. Dessa forma, as regies, como entes autnomos, promoveriam a reduo das desigualdades regionais, pois cada regio agregaria estados com mesmos interesses, fortalecendoos politicamente perante o governo central e atenuando os conflitos fiscais existentes entre eles. Todavia, a meu ver, como as relaes intergovernamentais entre os trs entes federados ainda no esto consolidadas e no se vislumbra uma cooperao em todas as reas de atuao governamental na federao brasileira, a criao de mais em ente federado tende a tronar as relaes federativas ainda mais complexas e menos cooperativas.

28

Constituem objetivos fundamentais da repblica federativa do Brasil: ... III erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais (Constituio Federal de 1988, art. 3, Inciso III) 29 Curso de Direito Constitucional, pg. 159

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5. Consideraes Finais

Este trabalho se props a discutir as relaes federativas do Estado brasileiro, a partir da forma de organizao estabelecida pela Constituio Federal de 1988. Fica claro que a atual Constituio procurou fortalecer a autonomia dos governos subnacionais, ao ampliar a descentralizao das receitas tributrias e ao definir a repartio das competncias. Porm, a grande gama de atribuies estabelecidas para a Unio concentrou ainda a maior parte do poder no governo central. Este fato gerou algumas distores no sistema, como a reduo da autonomia dos Estados-membros, que atualmente possuem uma rea de atuao legislativa muito restrita. Entretanto, os Estados-membros podem atuar em conjunto com os outros entes da Federao, de modo a atender o disposto no artigo 23 da Constituio Federal, que estabelece as competncias comuns, e, assim, passam a ter um importante papel na conduo das polticas sociais e de integrao entre os entes federados. O fato dos Municpios terem sido elevados condio de entes federados, com autonomia administrativa, poltica e financeira, alm de terem suas competncias explicitamente definidas pela Constituio Federal, aumenta a responsabilidade destes entes perante a populao local, principalmente no que diz respeito prestao de servios pblicos. O problema maior que a grande parte dos Municpios menores brasileiros no tem condies de gerar recursos prprios e, dessa forma, ficam totalmente dependentes das transferncias de receitas constitucionais. necessrio fortalecer financeiramente os Municpios, mas, tambm, dar eles condies tcnicas e administrativas de implantar as polticas pblicas, por meio da cooperao com os outros entes federados. A forma mais adequada para se conduzir as polticas pblicas, principalmente as voltadas para as reas sociais, a descentralizao da execuo, de forma cooperativa e coordenada entre os entes federados. Est claro que este sistema ainda no est consolidado na Federao Brasileira, mas alguns exemplos mostram que a cooperao entre os entes federados, de forma coordenada e voluntria, possvel. Vale ressaltar que o problema que persiste entre os entes da Federao o conflito fiscal que existe devido s profundas desigualdades socioeconmicas existentes entre as regies

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brasileiras. A reforma tributria pode ser a forma de solucionar o problema, desde que ela consiga ultrapassar as resistncias que os entes federados colocam, por medo diminuir sua parte do bolo tributrio ou de perder a autonomia de gerir os impostos sob sua responsabilidade. Aps esta breve anlise, no possvel afirmar se a falta da norma que regulamentaria as responsabilidades quanto execuo das polticas sociais dificulta o processo de implantao e/ou impede que os entes trabalhem em conjunto para atender ao disposto na Constituio Federal. Este item exige um estudo mais aprofundado, que, no presente trabalho no foi possvel executar. O que se pode deduzir que o Estado brasileiro est em processo de construo de sua democracia e as relaes federativas fazem parte desse processo, que est evoluindo na busca para encontrar uma melhor forma de consolidar a cooperao entre os entes federados. Em face ao exposto, possvel concluir que o federalismo cooperativo existe nas relaes intergovernamentais do Estado brasileiro, no que se refere implantao descentralizada das polticas sociais, mas no est presente quando as relaes envolvem a questo da repartio tributria.

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