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Diritto Pubblico Cap.11-Il Governo

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Il governo Il governo italiano: organizzazione e funzioni Nell'ordinamento italiano anche il governo, come il Parlamento, è un organo complesso, cioè

un organo a sua volta costituito da altri organi. L'art.92 Cost., afferma che il governo della Repubblica è composto da un organo collegiale e da una pluralità di organi individuali: I)presidente del Consiglio dei ministri; II)ministri; III)Consiglio dei ministri. L'articolo cruciale che qui ci interessa è l'art.95 Cost., il quale cerca di risolvere nel modo che segue la questione dei rapporti interni al governo fra gli organi che lo compongono: • il presidente del Consiglio ha un compito di direzione della politica generale del governo, della quale porta personale responsabilità politica. In particolare: a)a lui spetta mantenere l'unità dell'indirizzo politico ed amministrativo; b)a tal fine può promuovere e coordinare l'attività dei ministri; c)il suo potere giuridico chiave è la proposta al presidente della Repubblica dei nomi dei ministri; d)solo su sua iniziativa può essere posta la questione di fiducia dinanzi alle Camere; e)controfirma qualsiasi atto deliberato dal Consiglio e presenta alle Camere i disegni di legge d'iniziativa governativa; f)ha l'alta direzione e la responsabilità generale della politica dell'informazione per la sicurezza, ha il potere di apporre il segreto di stato, nomina i direttori dei servizi di intelligence; g)promuove e coordina l'azione del governo nei rapporti con il sistema delle autonomie regionali e locali; h)promuove e coordina l'azione del governo nell'Unione europea ed è responsabile della attuazione degli impegni assunti in ambito europeo. Il presidente del Consiglio ha sede a Palazzo Chigi. E' dotato di una struttura composta di numerosi dipartimenti, uffici e servizi e diverse migliaia di dipendenti e collaboratori. Questa struttura ha il nome di presidenza del Consiglio, gode di autonomia contabile e di bilancio e di autonomia organizzativa; il Consiglio dei ministri assume tutte le deliberazioni relative alla funzione di indirizzo politico; determina la politica generale del governo e dirime eventuali conflitti di competenza fra ministri. In particolare il Consiglio decide: a)su proposta del presidente del Consiglio, di porre la questione di fiducia in Parlamento; b)sugli indirizzi di politica internazionale ed europea; c)sulla presentazione dei disegni di legge e su tutti gli atti normativi; d)sulle nomine al vertice di enti, istituzioni o aziende di competenza dell'amministrazione dello Stato; e)sui ricorsi alla Corte costituzionale contro una legge regionale e sui conflitti di attribuzione contro un altro potere dello Stato o una regione; f)sull'annullamento straordinario di atti amministrativi illegittimi; i singoli ministri costituiscono il vertice delle amministrazioni cui sono preposti. Essi rispondono collegialmente degli atti del Consiglio dei ministri e, individualmente, ciascuno, degli atti dei rispettivi ministeri. Attualmente i ministeri sono diventati 13; tuttavia, al momento della formazione del governo, possono essere nominati altri ministri i quali non siano a capo di alcun ministero: sono questi i ministri senza portafoglio (quelli per la cui attività il bilancio dello Stato non prevede specifici capitoli di spesa); essi siedono a pieno titolo nel Consiglio dei ministri che di portafoglio sono dotati; la l.400/1988 prevede anche una serie di organi costituzionalmente non necessari che

integrano la composizione dell'organo complesso del governo. Si tratta di: a)uno o più vicepresidenti del Consiglio dei ministri, con funzione di supplenza in caso di assenza del presidente stesso; b)i sottosegretari di stato alla presidenza del Consiglio e a ciascun ministero, i quali hanno il compito di coadiuvare il presidente o il ministro e, su sua delega, esercitare determinate funzioni che a lui appartengono. Uno dei sottosegretari alla presidenza del Consiglio viene nominato segretario del Consiglio dei ministri ed è responsabile del verbale (è l'unico sottosegretario che partecipa alle sedute del Consiglio). Su proposta del presidente del Consiglio, il Consiglio dei ministri può individuare non più di dieci sottosegretari che assumono il titolo di viceministri; sono inoltre previsti comitati interministeriali istituiti per legge in determinati settori, la cui composizione e le cui funzioni sono stabilite dalla legge. Rispondono invece a scelte contingenti del presidente del Consiglio i comitati di ministri che il presidente può istituire per svolgere compiti istruttori (fra questi il consiglio di gabinetto). Su proposta del presidente del Consiglio, infine, il Consiglio dei ministri può deliberare la nomina di commissari straordinari del governo, ai quali sono affidati specifici progetti o particolari funzioni di coordinamento fra diverse amministrazioni statali.

Come si forma il governo Il governo si costituisce per nomina del presidente della Repubblica. Anche su questo aspetto la Costituzione è assai stringata; vi si legge solo che il presidente della Repubblica nomina il presidente del Consiglio dei ministri e, su proposta di questi, i singoli ministri. D'altra parte l'art.92 comma 2 va letto assieme all'art.94, questo dispone che: a)il governo deve godere della fiducia di entrambe le Camere; b)questa fiducia non è presunta, ma deve essere ottenuta dal governo nominato che si deve presentare alla Camere entro 10 giorni dal giuramento. Secondo la tradizione costituzionale italiana, il presidente della Repubblica, prima di nominare il presidente del Consiglio, consulta le forze politiche e segnatamente i presidenti dei gruppi parlamentari e i capi dei partiti che questi affiancano negli incontri, al fine di trarne i necessari orientamenti. Le consultazioni presidenziali precedenti la formazione del governo devono considerarsi una prassi consolidata. La prassi vuole che il presidente della Repubblica, una volta esperite le sue consultazioni, non nomini subito il presidente del Consiglio, ma affidi l'incarico di formare il governo alla personalità prescelta e che questi accetti l'incarico con riserva. Il presidente della Repubblica procede alla nomina formale sono nel momento in cui il presidente incaricato, sciolga la riserva con la quale aveva accettato l'incarico di formare il governo, presentando la lista dei ministri. Col giuramento il governo entra in carica e i singoli suoi componenti prendono letteralmente possesso dei loro uffici, assumendo tutte le responsabilità che la Costituzione e le leggi ad essi attribuiscono. La correttezza costituzionale impone che un governo in attesa di fiducia limiti la propria attività all'ordinaria amministrazione. Le fasi successive della formazione del governo prevedono: il completamento della composizione del governo mediante la nomina dei sottosegretari e dei viceministri; la stesura delle linee programmatiche; infine, entro dieci giorni, la presentazione alle Camere che avviene alternativamente una volta in un ramo e una volta nell'altro. Il dibattito parlamentare si svolge prima nell'una poi nell'altra camera, seguito da una replica del presidente del Consiglio e dalle dichiarazioni di voto dei gruppi, e si conclude in ciascuna camera con l'approvazione di una mozione di fiducia. Il governo deve ottenere la maggioranza semplice dei foti, fermo il quorum strutturale della metà più uno dei componenti; la votazione avviene mediante scrutinio palese e appello nominale. La fiducia di entrambe le Camere integra e completa il procedimento di formazione del governo.

La responsabilità del governo Il governo risponde del proprio operato a vario titolo. Prima di tutto, esso è legato ovviamente da un rapporto di responsabilità politica in senso tecnico-giuridico con il Parlamento: ciascuna delle due Camere può sfiduciarlo, approvando una mozione oppure negando la fiducia quando è il governo che la sollecita ponendo la questione di fiducia. Inoltre il governo nel suo insieme, e ciascun componente di esso, rispondono di una responsabilità politica diffusa, nel senso che ciò che fanno o non fanno è sottoposto al giudizio dell'opinione pubblica (senza conseguenze giuridiche). Sotto il profilo della responsabilità civile e amministrativa (anche contabile) i componenti del governo rispondono alla stregua di coloro che sono preposti a pubblici uffici. Per quel che riguarda la responsabilità penale occorre distinguere fra reati commessi dal Presidente del consiglio e dai ministri nell'esercizio delle funzioni e tutti gli altri reati: per questi ultimi il presidente o il ministro sono giudicati come ogni altro cittadino; per i primi, in base all'art.96 Cost., è prevista una disciplina speciale che si giustifica in considerazione del nesso dell'eventuale reato con l'attività di governo. In sintesi: a)le indagini preliminari sono affidata a un collegio di tre magistrati (estratti a sorte ogni due anni fra tutti quelli del distretto giudiziario competente per territorio che hanno anzianità almeno quinquennale di magistrato di tribunale). Ove il collegio non disponga l'archiviazione, gli atti sono trasmessi a una delle Camere per l'autorizzazione a procedere; b)l'autorizzazione è deliberata dalla camera di appartenenza (a meno che non si proceda contro più persone appartenenti a camere diverse o che non sono parlamentari, nel qual caso spetta al Senato deliberare); c)l'autorizzazione può essere negata solo ove l'assemblea reputi a maggioranza assoluta che l'inquisito abbia agito per la tutela di un interesse dello Stato costituzionalmente rilevante ovvero per il perseguimento di un preminente interesse pubblico; tale valutazione è insindacabile; d)ove l'autorizzazione venga concessa, il tribunale del capoluogo del distretto competente per territorio è giudice naturale di primo grado.

Come il governo cessa dalle funzioni Il governo cessa dalle sue funzione nel momento in cui un nuovo governo giura nelle mani del presidente della Repubblica. Tuttavia, dal momento in cui esso entra in crisi, elementari norme di correttezza costituzionale impongono che si attenga all'ordinaria amministrazione, ovvero agli affari correnti. La crisi di governo è conseguenza delle dimissioni di questo e, in particolare, del presidente del Consiglio dei ministri. E' prassi che il presidente convochi il Consiglio per annunciare il suo intendimento, ma non è richiesta alcuna deliberazione. Si usa invece chiamare rimpasto la semplice sostituzione di più ministri senza crisi di governo. Quando un ministro si dimette e in attesa di individuarne il successore, si chiama ad interim l'incarico di reggere un ministero, a titolo provvisorio, che il presidente del Consiglio assume o affida a un altro ministro. Solo in caso di approvazione (a maggioranza semplice) da parte di una delle Camere di una mozione di sfiducia, il governo è obbligato a dimettersi. In base ai regolamenti parlamentari, potendo il governo porre la questione di fiducia in occasione di una qualsiasi deliberazione parlamentare (tranne alcune escluse), il voto contrario equivale in questo caso ad un'approvazione di una mozione di sfiducia: e dunque determina l'obbligo di dimissioni. In tutti questi casi il voto avviene in modo palese e con appello nominale. Queste crisi hanno natura parlamentare (crisi parlamentari). A volte i governi si sono dimessi a seguito di insuccessi della coalizione di maggioranza in elezioni parziali, regionali o locali. Tale prassi prende il nome di crisi extraparlamentare. In parte diverso è il caso di governi che cessano dalle funzioni non per dimissioni di natura politica ma per dimissioni conseguenti all'avvio di una nuova legislatura. I governi in carica si sono sempre dimessi all'indomani del voto: ciò si deve ritenere un dovere di correttezza costituzionale nel caso in

cui non sia mutata la maggioranza parlamentare; un vero e proprio obbligo giuridico nel caso invece in cui ciò sia accaduto. Quanto ai singoli ministri, la nostra Costituzione non parla di revoca, in particolare su proposta del presidente del Consiglio (come è previsto per esempio in Germania o Spagna). Tuttavia il regolamento della Camere e la prassi del Senato, pur dissenziente parte della dottrina, ammettono la mozione di sfiducia individuale contro un singolo ministro; questo istituto è stato legittimato da una sentenza della Corte costituzionale.

Il governo e i suoi rapporti con altri organi Parlamento. Determinante è il ruolo del governo in Parlamento, sia come motore e co-protagonista della produzione legislativa, sia come oggetto dell'esercizio parlamentare della funzione di controllo, sia come destinatario degli indirizzi politici delle Camere. Presidente della Repubblica. Le deliberazioni di maggior rilievo del Consiglio dei ministri vengono assunte nella forma di decreto del presidente della Repubblica; tutte le iniziative legislative governative devono essere autorizzate, almeno formalmente, dal presidente; ogni atto presidenziale deve essere controfirmato dal presidente del Consiglio o dal ministro competente. Corte costituzionale. Il presidente del Consiglio, su deliberazione del Consiglio dei ministri, solleva conflitto di attribuzione davanti alla Core costituzionale; rappresentato e difeso dall'avvocato generale dello Stato interviene, se lo ritiene, nel giudizio di legittimità costituzionale di una legge o di un atto avente forza di legge o ancora nel giudizio di ammissibilità di un referendum abrogativo; solleva questione di legittimità costituzionale in via diretta contro una legge regionale e resiste avverso la questione sollevata da una regione contro una legge dello Stato. Potere giudiziario. Il governo non ha alcun potere in ordine a tutto ciò che riguarda la carriera dei magistrati e l'esercizio della giurisdizione, con una sola eccezione affidata dalla Costituzione direttamente al ministro della giustizia (art.107 comma 2 Cost). Si tratta della facoltà di promuovere l'azione disciplinare nei confronti di singoli magistrati davanti al Consiglio superiore della magistratura. Regioni ed enti locali. In sede governativa sono situati oggi gli unici organi di raccordo istituzionale fra Stato e autonomie: la Conferenza permanente per i rapporti tra stato, regioni e province autonome; la Conferenza Stato-città e autonomie locali e la Conferenza unificata che raccoglie le prime due. Unione europea. Per come sono organizzate le istituzioni dell'Ue, il governo, tramite la partecipazione del presidente del Consiglio al Consiglio europeo e la partecipazione dei ministri al Consiglio dell'Unione, è l'organo costituzionale che più direttamente concorre a tutto il processo decisionale europeo.

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